Závěrečná zpráva o hodnocení dopadů regulace (RIA) SHRNUTÍ ZÁVĚREČNÉ ZPRÁVY RIA 1. Základní identifikační údaje Název návrhu zákona: Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 104/2013 Sb., o mezinárodní justiční spolupráci ve věcech trestních, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony Zpracovatel:
Předpokládaný termín nabytí účinnosti:
Ministerstvo spravedlnosti
dnem 15. 11. 2016
Implementace práva EU: Ano Termín stanovený pro implementaci: 27. 11. 2016 Nad rámec požadavků stanovených předpisem EU: ANO (v souladu se smyslem předpisu EU) 2. Cíl návrhu zákona Navržené změny zapracovávají zejména požadavky vyplývající pro Českou republiku z čl. 10 bodů 4, 5 a 6 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/48/EU ze dne 22. října 2013 o právu na přístup k obhájci v trestním řízení a řízení týkajícím se evropského zatýkacího rozkazu a o právu na informování třetí strany a právu na komunikaci s třetími osobami a konzulárními úřady v případě zbavení osobní svobody (dále také „směrnice 2013/48/EU“ nebo „směrnice“). Cílem návrhu zákona je uvést českou právní úpravu do souladu s požadavky plynoucími z této směrnice. 3. Agregované dopady návrhu zákona 3.1 Dopady na státní rozpočet a ostatní veřejné rozpočty: Ano S přijetím navrhovaných změn, jimiž se transponuje směrnice 2013/48/EU, se předpokládají určité náklady. Tyto náklady ponesou Policie ČR, státní zastupitelství a soudy, neboť navrhované změny jsou spojeny s novými povinnostmi těchto orgánů (povinnost poskytnout poučení v příslušném jazyce, povinnost komunikovat s orgány členských států). Pokud jde o povinnost poskytnout poučení v příslušném jazyce (čl. 10 odst. 4 směrnice), takovéto poučení se navrhuje zahrnout do poučení, jež je v písemné podobě předáváno zadržené osobě podle § 93 odst. 2 ve spojení s § 204 odst. 3 (po účinnosti tohoto návrhu odst. 4) zákona č. 104/2013 Sb., o mezinárodní justiční spolupráci ve věcech trestních, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o mezinárodní justiční spolupráci“), které je poskytováno již v průběhu zadržení osoby, o jejíž předání jde. Výhodou tohoto řešení je, že nebude muset být vytvářeno speciální poučení, ale pouze bude doplněno již existující poučení, u něhož je navíc již počítáno s tím, že pokud zadržená osoba neovládá český jazyk, bude jí poskytnuto v jazyce, o němž prohlásí, že mu rozumí, nebo v úředním jazyce státu, jehož je občanem. Takovéto řešení minimalizuje náklady s poučením spojené, neboť v reálu dojde pouze k doplnění již existujícího poučení o novou informaci. Náklady na překlad příslušné pasáže poučení lze odhadnout přibližně na 4.000 Kč (přibližně 8 jazykových mutací, doplnění bude do 150 slov, cena za odborný překlad se pohybuje od 300 do 500 Kč). 1
Česká advokátní komora ponese náklady na vedení evidence advokátů, kteří projeví zájem o tento typ případů. Náklady České advokátní komory by se s ohledem na plánované využití dnes již fungujícího vyhledávače advokátů, který by po drobných modifikacích (zejména vytvoření zaměření mezinárodní justiční spolupráce ve věcech trestních) měl plně splňovat požadavky plynoucí ze směrnice, měly pohybovat maximálně v jednotkách desítek tisíc korun. 3.2 Dopady na mezinárodní konkurenceschopnost ČR: Ne
3.3Dopady na podnikatelské subjekty: Ne
3.4 Dopady na územní samosprávné celky (obce, kraje) Ne
3.5 Sociální dopady: Ne
3.6 Dopady na spotřebitele: Ne
3.7 Dopady na životní prostředí: Ne
3.8 Dopady ve vztahu k zákazu diskriminace a ve vztahu k rovnosti žen a mužů: Ne
3.9 Dopady na výkon státní statistické služby: Ne
3.10 Zhodnocení korupčních rizik: Ne
3.11 Dopady na bezpečnost nebo obranu státu: Ne
2
A. Závěrečná zpráva o hodnocení dopadů regulace (RIA) 1. Důvod předložení a cíle 1.1. Název Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 104/2013 Sb., o mezinárodní justiční spolupráci ve věcech trestních, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony 1.2. Definice problému Třebaže lze konstatovat, že převážná část požadavků vyplývajících ze směrnice 2013/48/EU je již v českém právním řádu obsažena, je třeba k dosažení plné implementace přistoupit k dílčím změnám, neboť český právní řád není se směrnicí doposud zcela v souladu. Z čl. 10 bodů 4, 5 a 6 směrnice 2013/48/EU vyplývají pro Českou republiku povinnosti, které je nutné transponovat: A) Je-li Česká republika státem vyžadujícím (směrnice používá pojem stát vydávající [evropský zatýkací rozkaz], anglicky issuing state) a chce osobu, o jejíž předání jde (směrnice používá pojem vyžádaná osoba, anglicky requested person) předat z jiného členského státu do České republiky, pak pro případ, že v trestním řízení, ve kterém byl vydán evropský zatýkací rozkaz, tato osoba nemá obhájce, stanovuje směrnice povinnost příslušného českého orgánu poskytnout osobě informace, které jí usnadní zvolení obhájce za účelem poskytování pomoci obhájci zvolenému nebo ustanovenému v předávajícím státě (směrnice používá pojem vykonávající stát, anglicky executing state) pro předávací řízení (dále také jako „spolupracující obhájce“). B) V případě, že vyžadujícím státem je jiný členský stát a chce předat osobu, o jejíž předání jde, z České republiky do tohoto státu, stanovuje směrnice povinnost informovat osobu o tom, že má právo si v tomto jiném členském státě zvolit obhájce za účelem poskytování pomoci obhájci zvolenému nebo ustanovenému pro předávací řízení v České republice. V případě, že tato osoba projeví o advokáta ve vyžadujícím státě zájem, příslušný český orgán je povinen o tomto informovat příslušný orgán vyžadujícího státu. 1.3. Popis existujícího právního stavu v dané oblasti Předávací řízení, tedy řízení o předání osob mezi Českou republikou a jiným členským státem na základě evropského zatýkacího rozkazu, je upraveno v části páté hlavě druhé zákona o mezinárodní justiční spolupráci. Podle § 14 odst. 1 písm. b) zákona o mezinárodní justiční spolupráci musí mít osoba předávaná do jiného členského státu vždy obhájce. V opačném směru, tedy při předávání osoby z jiného členského státu, není nutná obhajoba stanovena1. Osoba, která je předávána z jiného členského státu, tak nemusí mít v České republice obligatorně obhájce, nic jí však nebrání si jej zvolit (§ 3 odst. 1 zákona o mezinárodní justiční spolupráci ve spojení s § 33 odst. 1 větou třetí zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním [trestní řád], ve znění pozdějších předpisů [dále jen „trestní řád”]). Současná právní 1
Současná dikce tohoto ustanovení sice umožňuje i výklad opačný, takový výklad však neobstojí proti výkladu systematickému a teleologickému (podle důvodové zprávy jsou v odstavci prvním § 14 taxativně uvedeny případy související s vydáním osoby a předáním osoby na základě evropského zatýkacího rozkazu z České republiky do cizího státu). Z důvodu odstranění případného interpretačního sporu je navrhovaným zákonem navrhováno rovněž zpřesnění toho ustanovení.
3
úprava je tak nevyhovující ve vztahu k povinnostem plynoucím z čl. 10 bodů 4, 5 a 6 směrnice 2013/48/EU, neboť nejsou stanoveny směrnicí požadované povinnosti příslušným českým orgánům a zároveň přiznány směrnicí požadovaná práva osobám, o jejichž předání jde. 1.4. Identifikace dotčených subjektů orgány činné v trestním řízení Česká advokátní komora osoby, o jejichž předání na základě evropského zatýkacího rozkazu jde advokáti 1.5. Popis cílového stavu Cílem návrhu zákona je uvedení české právní úpravy do souladu s právem Evropské unie v oblasti práva na obhajobu v trestním řízení. Transpozice čl. 10 bodů 4, 5 a 6 směrnice 2013/48/EU do českého právního řádu zajistí řádnou implementaci (termín pro implementaci byl v čl. 15 směrnice bodu 1 stanoven na 27. listopadu 2016). Po přijetí změn navrhovaných v tomto zákoně bude osoba, o jejíž předání na základě evropského zatýkacího rozkazu jde, mít faktickou možnost si ve vyžadujícím státě zvolit obhájce za účelem poskytování pomoci obhájci zvolenému nebo ustanovenému pro předávací řízení v předávajícím státě. 1.6. Zhodnocení rizika V případě nepřijetí navrhovaného zákona, respektive netransponování čl. 10 bodů 4, 5 a 6 ve lhůtě stanovené pro implemtaci, může Soudní dvůr Evropské unie na podnět Komise v konečném důsledku uložit České republice zaplacení paušální částky nebo penále (čl. 260 Smlouvy o fungování Evropské unie). Směrnice má po uplynutí lhůty pro implementaci vertikální přímý účinek, což znamená, že jednotlivec se může dovolávat jejího znění vůči členskému státu u soudu. Při pozdní implementaci směrnice může rovněž přiznat Soudní dvůr Evropské unie za určitých okolností možnost získat odškodnění i jednotlivcům (srov. rozsudek Soudního dvoru Evropské unie ze dne 19. 11. 1991 ve spojených věcech C-6/90 a C-9/90, Francovich a Bonifaci proti Italské republice).
4
2. Návrh variant řešení a vyhodnocení jejich nákladů a přínosů A) Povinnost příslušného českého orgánu poskytnout osobě, o jejíž předání jde, informace, které jí usnadní zvolení obhájce za účelem poskytování pomoci obhájci zvolenému nebo ustanovenému pro předávací řízení v předávajícím státě Varianty: Varianta 0 Ponechání současného stavu. Varianta 1 Předávat příslušnému orgánu předávajícího státu pořadník advokátů ve smyslu § 39 odst. 2 trestního řádu. Varianta 2 Vytvořit pro tento účel nový seznam obhájců specializovaných na předávací řízení vedený Ministerstvem spravedlnosti nebo soudy. Varianta 3 Využití modifikovaného vyhledávače advokátů dostupného na stránkách České advokátní komory. Vyhodnocení: Varianta 0 Povinnost implementovat směrnici vyplývá pro Českou republiku z jejího členství v Evropské unii. V současné době není české trestní právo mezinárodní se směrnicí zcela v souladu, neboť není zakotvena povinnost příslušného českého orgánu poskytnout osobě, o jejíž předání jde, informace, které jí usnadní zvolení obhájce za účelem poskytování pomoci obhájci zvolenému nebo ustanovenému pro předávací řízení v předávajícím státě. Při ponechání současného stavu by se Česká republika vystavovala nebezpečí řízení o porušení Smlouvy o fungování Evropské unie a případným sankcím (čl. 258 a násl.). Varianta 0 není proto akceptovatelná. Varianta 1 V současné době vedou soudy pořadníky advokátů ve smyslu § 39 odst. 2 trestního řádu výhradně pro účely ustanovení obhájce ex offo v případech nutné obhajoby. Advokát nezapsaný do tohoto seznamu není a priori vyloučen z možnosti zastupovat obviněného v trestním řízení v roli zvoleného obhájce, rovněž také není vyloučen z možnosti poskytovat pomoc obhájci osoby, o jejíž předání jde, zvolenému nebo ustanovenému pro předávací řízení v předávajícím státě. V případě přijetí této varianty by však mohlo docházet k znevýhodňování některých advokátů, neboť by neměli možnost osoby, o jejichž předání jde, zastupovat, ačkoliv by o to jinak měli zájem (nebo by se museli nechat zapsat do pořadníku advokátů, aniž by měli zájem být ustanovováni podle § 39 odst. 2 trestního řádu). Rovněž skutečnost, že tyto pořadníky jsou vedeny u jednotlivých soudů, kde jsou zapsáni advokáti mající sídlo v obvodu (sídle) tohoto soudu (u vrchních soudů v obvodu krajského soudu, ve vztahu k němuž je vrchní soud soudem odvolacím), kteří o zapsání projevili zájem, vytváří otázku, pořadník kterého soudu by se měl použít. Taktéž zde není zajištěna jazyková vybavenost a odbornost ve vztahu k předávacímu řízení. 5
Varianta 2 Vytvoření zcela nového centrálního seznamu, který by byl spravován Ministerstvem spravedlnosti nebo krajskými soudy, by plně vyhovovalo zajištění jazykové vybavenosti a odbornosti ve vztahu k předávacímu řízení, rovněž neznevýhodňuje některé advokáty, neboť by do tohoto seznamu byli zapsáni advokáti, kteří by o tuto činnost projevili zájem. Zřízení a spravování zcela nového seznamu by však představovalo náklady a zátěž pro administrativu Ministerstva spravedlnosti nebo soudů, při porovnání s variantou třetí se tyto jeví jako neefektivní a nadbytečné. Varianta 3 Česká advokátní komora již v současné době vede vyhledávač advokátů (http://vyhledavac.cak.cz/Units/_Search/search.aspx), který by po drobných modifikacích (zejména vytvoření zaměření mezinárodní justiční spolupráce ve věcech trestních) plně splňoval požadavky plynoucí ze směrnice. Vyhledávač advokátů umožňuje filtrovat podle kritérií, čímž bude zajištěna jazyková i odborná vybavenost, rovněž bude dán prvek dobrovolnosti poskytování pomoci obhájci zvolenému nebo ustanovenému pro předávací řízení v předávajícím státě. Závěr: Doporučuje se přijmout variantu 3. B) Povinnost příslušného českého orgánu poučit osobu, o jejíž předání jde, o tom, že má právo si ve vyžadujícím členském státě zvolit obhájce za účelem poskytování pomoci obhájci zvolenému nebo ustanovenému pro předávací řízení v předávajícím státě Varianty: Varianta 0 Ponechání současného stavu. Varianta 1 Poučit o právu zvolit si spolupracujícího obhájce ve vyžadujícím státě pouze osoby, jež byly zadrženy na základě evropského zatýkacího rozkazu. Varianta 2 Poučit o právu zvolit si spolupracujícího obhájce ve vyžadujícím státě všechny osoby, jež jsou v době vyžádání omezeny na svobodě (mimo jiné tedy i osoby ve vazbě či ve výkonu trestu). Vyhodnocení: Varianta 0 Povinnost implementovat směrnici vyplývá pro Českou republiku z jejího členství v Evropské unii. V současné době není české trestní právo mezinárodní se směrnicí zcela v souladu, neboť není zakotvena povinnost příslušného českého orgánu poučit osobu, o jejíž předání jde, informace, o právu zvolit si spolupracujícího obhájce ve vyžadujícím státě. Při ponechání současného stavu by se Česká republika vystavovala nebezpečí řízení o porušení Smlouvy o fungování Evropské unie a případným sankcím (čl. 258 a násl.). Varianta 0 není proto akceptovatelná.
6
Varianta 1 Tato varianta nejde nad rámec směrnice, neboť tato se vztahuje (při použití doslovného výkladu) pouze na osoby zadržené na základě evropského zatýkacího rozkazu. Tato varianta však není vhodná s ohledem na to, že osoby, které jsou omezeny na svobodě z jiného důvodu něž z důvodu zadržení na základě evropského zatýkacího rozkazu, mají fakticky stejné postavení jako osoby zadržené na základě evropského zatýkacího rozkazu – jejich možnost zvolit si spolupracujícího obhájce ve vyžadujícím státu je velmi omezená (osoby omezené na svobodě často nemají přístup k telefonu, internetu a dalším prostředkům dálkové komunikace, možnost osob nezadržených na základě evropského zatýkacího rozkazu, avšak omezených na svobodě, zvolit si spolupracujícího obhájce by byla v řadě případů ryze formální). Varianta 2 V návaznosti na to, co bylo uvedeno k předešlé variantě, se jeví jako vhodnější, aby osobám v obdobném postavení, které vyplývá ze skutečnosti, že jsou omezeny na svobodě, bylo přiznáno právo na to být poučen o možnosti zvolit si obhájce ve vyžadujícím státě. Závěr: Doporučuje se přijmout variantu 2. C) Povinnost příslušného českého orgánu informovat příslušný orgán vyžadujícího státu o tom, že osoba, o jejíž předání jde, projevila zájem o obhájce ve vyžadujícím státě Varianty: Varianta 0 Ponechání současného stavu. Varianta 1 Prohlásí-li osoba, o jejíž předání jde, že si přeje využít svého práva na spolupracujícího obhájce ve vyžadujícím státě, státní zástupce sdělí tuto skutečnost neprodleně příslušnému orgánu vyžadujícího státu. O povinnosti příslušného orgánu vyžadujícího státu poskytnout informace, které jí usnadní zvolení spolupracujícího obhájce, se osoba, o jejíž předání jde, nepoučí. Varianta 2 Společně s poučením o právu zvolit si spolupracujícího obhájce ve vyžadujícím státě se osoba, o jejíž předání jde, poučí o právu na informace, které jí usnadní zvolení spolupracujícího obhájce ve vyžadujícím státě. Prohlásí-li osoba, o jejíž předání jde, že si přeje využít svého práva na spolupracujícího obhájce ve vyžadujícím státě, státní zástupce sdělí tuto skutečnost neprodleně příslušnému orgánu vyžadujícího státu. Informace, které státní zástupce následně obdrží od příslušného orgánu vyžadujícího státu, poskytne bez zbytečného odkladu osobě, o jejíž předání jde. Vyhodnocení: Varianta 0 Povinnost implementovat směrnici vyplývá pro Českou republiku z jejího členství v Evropské unii. V současné době není české trestní právo mezinárodní se směrnicí zcela v souladu, 7
neboť není zakotvena povinnost příslušného českého orgánu poučit osobu, o jejíž předání jde, o právu zvolit si spolupracujícího obhájce ve vyžadujícím státě. Při ponechání současného stavu by se Česká republika vystavovala nebezpečí řízení o porušení Smlouvy o fungování Evropské unie a případným sankcím (čl. 258 a násl.). Varianta 0 není proto akceptovatelná. Varianta 1 Tato varianta nejde nad rámec doslovného výkladu směrnice, implementuje se povinnost příslušného orgánu předávajícího státu neprodleně po prohlášení osoby, o jejíž předání jde, o tom, že si přeje vykonávat právo jmenovat spolupracujícího obhájce, informovat příslušný orgán státu vyžadujícího. Z hlediska efektivního uplatnění práva na spolupracujícího obhájce je však tato varianta nedostatečná. Varianta 2 Tato varianta jde nad rámec doslovného výkladu směrnice, rozšiřuje jej však pouze z důvodu naplnění jejího smyslu a účelu, tedy uplatnění práva na spolupracujícího obhájce ve vyžadujícím státě. Osoba, o jejíž předání jde, se poučí o rovněž o tom, že vyžadující stát je jí povinen poskytnout informace, které jí usnadní zvolení spolupracujícího obhájce. Toto poučení se jeví jako podstatné, neboť bez něj osoba nebude vědět, že má před příslušným orgánem předávajícího státu prohlásit, že si přeje využít svého práva na spolupracujícího obhájce, rovněž tak jí nebudou známy důsledky takovéhoto prohlášení. Státní zástupce nebude pouze povinen sdělit příslušnému orgánu vyžadujícího státu skutečnost, že osoba, o jejíž předání jde, prohlásila, že si přeje vykonávat své právo na spolupracujícího obhájce, ale rovněž bude povinen předat osobě, o jejíž předání jde, informace, které jí zvolení spolupracujícího obhájce usnadní a které obdrží od příslušného orgánu vyžadujícího státu. Tato varianta plně zabezpečuje uplatnění práva zvolit si spolupracujícího obhájce, proto se jeví jako nejvhodnější. Závěr: Doporučuje se přijmout variantu 2.
8
3. Vyhodnocení nákladů a přínosů S přijetím navrhovaných změn, jimiž se transponuje směrnice 2013/48/EU, se předpokládají určité náklady. Tyto náklady ponesou Policie ČR, státní zastupitelství a soudy, neboť navrhované změny jsou spojeny s novými povinnostmi těchto orgánů (povinnost poskytnout poučení v příslušném jazyce, povinnost komunikovat s orgány členských států). Tyto náklady budou pokryty v rámci narozpočtovaných prostředků kapitol Ministerstva spravedlnosti a Ministerstva vnitra. Pokud jde o povinnost poskytnout poučení v příslušném jazyce (čl. 10 odst. 4 směrnice), takovéto poučení se navrhuje zahrnout do poučení, jež je v písemné podobě předáváno zadržené osobě podle § 93 odst. 2 ve spojení s § 204 odst. 3 (po účinnosti tohoto návrhu odst. 4) zákona o mezinárodní justiční spolupráci, které je poskytováno již v průběhu zadržení osoby, o jejíž předání jde. Výhodou tohoto řešení je, že nebude muset být vytvářeno speciální poučení, ale pouze bude doplněno již existující poučení, u něhož je navíc již počítáno s tím, že pokud zadržená osoba neovládá český jazyk, bude jí poskytnuto v jazyce, o němž prohlásí, že mu rozumí, nebo v úředním jazyce státu, jehož je občanem. Takovéto řešení minimalizuje náklady s poučením spojené, neboť v reálu dojde pouze k doplnění již existujícího poučení o novou informaci. Náklady na překlad příslušné pasáže poučení lze odhadnout přibližně na 4.000 Kč (přibližně 8 jazykových mutací, doplnění bude do 150 slov, cena za odborný překlad se pohybuje od 300 do 500 Kč). Česká advokátní komora ponese náklady na vedení evidence advokátů, kteří projeví zájem o tento typ případů. Náklady České advokátní komory by se s ohledem na plánované využití dnes již fungujícího vyhledávače advokátů, který by po drobných modifikacích (zejména vytvoření zaměření mezinárodní justiční spolupráce ve věcech trestních) měl plně splňovat požadavky plynoucí ze směrnice, měly pohybovat maximálně v jednotkách desítek tisíc korun.
4. Implementace doporučené varianty a vynucování Za implementaci a vynucování nové právní úpravy ve vztahu k státním zastupitelstvím a soudům bude odpovědné Ministerstvo spravedlnosti, ve vztahu k Policii ČR pak Ministerstvo vnitra. Za vedení evidence advokátů bude odpovědná Česká advokátní komora.
5. Přezkum účinnosti regulace Průběžně přezkoumávat účinnost navrhované právní regulace budou zejména subjekty, které s ní budou přicházet přímo do styku v rámci běžné činnosti, tedy orgány činné v trestním řízení. Přezkum v oblasti své působnosti mohou provádět rovněž Česká advokátní komora, Ministerstvo vnitra a Nejvyšší státní zastupitelství. Institut pro kriminologii a sociální prevenci bude vyhodnocovat poznatky získané v rámci jeho výzkumné činnosti a od jiných členských států EU v oblasti mezinárodní justiční spolupráce (tyto poznatky jsou prezentovány např. při implementačních workshopech pořádaných EU). Následný přezkum účinnosti pak bude příslušet Ministerstvu spravedlnosti. Při následném přezkumu bude především zjišťováno: Plní právní předpis stanovené cíle? 9
Jsou splněny předpokládané dopady? Vyskytly se neočekávané problémy? Existuje možnost ke zlepšení způsobu řešení? K následnému přezkumu budou využity statistiky dotčených subjektů, ze kterých bude patrné, jaký byl zájem o dvojí obhajobu ze strany osob, o jejichž předání jde. Jako období, které je vhodné pro přezkum účinnosti implementovaných opatření a pro zhodnocení novelizace, se doporučuje doba minimálně tří let. Tato doba by měla být dostatečně dlouhá pro shromáždění dat potřebných pro zhodnocení účinnosti přijaté úpravy a případných podnětů od dotčených subjektů, tedy dat s dostačující vypovídající hodnotou. Účinnost zákona lze ověřovat v praxi běžnými metodami (vyhodnocování soudní judikatury, formální i neformální diskuze s dotčenými subjekty o problémech vyvstanuvší v praxi, atd.) a pravidelným vyhodnocováním realizace.
6. Konzultace a zdroje dat Otázky spjaté s implementací směrnice 2013/48/EU byly konzultovány s mezinárodním odborem trestním Ministerstva spravedlnosti a Nejvyšším státním zastupitelstvím, otázky týkající se vedení evidence advokátů byly projednány s Českou advokátní komorou.
10
