UNIVERSITEIT GENT FACULTEIT POLITIEKE EN SOCIALE WETENSCHAPPEN
Het New Economic Mechanism en Pro-Poor Growth: een gevalstudie voor Lao PDR
Wetenschappelijke verhandeling aantal woorden: 25 073
Ellen Van Hool
MASTERPROEF POLITIEKE WETENSCHAPPEN afstudeerrichting INTERNATIONALE POLITIEK
PROMOTOR: Dr. Jeroen Adam COMMISSARIS: Dorien Vanden Boer COMMISSARIS: Boris Verbrugge
ACADEMIEJAAR 2013 – 2014
Voorwoord
Deze masterproef vormt het sluitstuk van mijn opleiding Politieke Wetenschappen met als afstudeerrichting Internationale Politiek aan de Universiteit Gent. Hierbij wil ik graag enkele mensen bedanken die hebben bijgedragen tot de totstandkoming van deze verhandeling. Bijzondere dank gaat uit naar mijn promotor, dr. Jeroen Adam. Dankzij zijn professionele begeleiding en deskundig advies is deze masterproef geworden tot wat ze vandaag is. Doorheen het proces stond hij mij bij met raad en daad en gaf me de nodige stimulansen om dit werk tot een goed einde te brengen. Tevens wil ik hem ook bedanken voor de feedback op en de verbeteringen van mijn masterproef. Daarnaast wil ik een bedanking formuleren aan mijn ouders voor hun jarenlange financiële en emotionele steun. Ook oprecht bedankt aan Ann-Eline en Pieter voor het zorgvuldig nalezen van deze masterproef en hun eerlijke feedback. Verder wil ik ook al mijn vrienden bedanken waarbij ik doorheen dit proces steeds terecht kon voor de nodige steun. Hierbij speciale dank aan Lore, Doreen en Sarah voor de vele uren die we spendeerden in de bib.
iii
Abstract Dit werk vormt een studie van de invloed van het nationale economisch beleid van Lao PDR (Laos) op het voorkomen van armoede in het land. In 1986 werd in Laos het New Economic Mechanism doorgevoerd waarbij men afstapte van een gesloten planeconomie en zijn markt ging openstellen. In dit werk zien we dat hierbij een ideologische verschuiving plaats heeft gevonden die duidelijk naar voren komt in de analyse van het nationale beleid met betrekking tot armoede. Voor deze verhandeling is deze beleidsanalyse beperkt tot twee economische sectoren die door de Laotiaanse overheid zelf als cruciaal worden beschouwd, namelijk toerisme en hydro-energie. Uit de beleidsanalyse blijkt dat voor beide sectoren het beleid eerder gericht is op economische groei dan op gelijkheid waaruit de hypothese wordt opgemaakt dat de groei die Laos heeft gekend over de afgelopen decennia eerder zal hebben bijgedragen tot het verminderen van absolute armoede dan van relatieve armoede. Hierbij wordt het concept propoor growth gebruikt dewelke ook een absolute en relatieve definitie heeft. In een laatste deel van het empirisch luik wordt de gestelde hypothese bevestigd na het toepassen van armoedemetingen die zowel de absolute als relatieve evolutie van het voorkomen van armoede weergeven. Voor deze metingen wordt niet enkel gekeken naar de strikt monetaire meting van inkomensevolutie maar ook de multidimensionale Multidimensional Poverty Index wordt toegepast die armoede in verschillende dimensies nagaat vanuit dewelke dan ook gerichte beleidssuggesties kunnen volgen. Vooral met betrekking tot educatie en gezondheid blijkt dat beleid gericht op het afnemen van de stijgende ongelijkheid nodig is.
iv
Inhoudsopgave 0.
Lijst met Figuren, Grafieken en Tabellen.................................................................................... vi
1.
Inleiding .............................................................................................................................................. 7
2.
Situering onderzoek.......................................................................................................................... 9
3.
2.1.
Van socialisme tot regionale integratie ................................................................................... 9
2.2.
Pro-poor growth ....................................................................................................................... 15
2.2.1.
Armoede in perspectief.................................................................................................... 15
2.2.2.
Armoedemeting ................................................................................................................ 20
Empirisch luik .................................................................................................................................. 24 3.1.
Beleidsanalyse ........................................................................................................................... 24
3.1.1.
Methode ............................................................................................................................. 24
3.1.2.
Resultaten .......................................................................................................................... 25
3.1.3.
Besluit ................................................................................................................................. 56
3.2.
Analyse pro-poor growth in Laos .......................................................................................... 57
3.2.1.
Methode ............................................................................................................................. 58
3.2.2.
Resultaten .......................................................................................................................... 58
3.2.3.
Besluit ................................................................................................................................. 77
4.
Bespreking en conclusie................................................................................................................. 79
5.
Bibliografie ....................................................................................................................................... 82
v
0. Lijst met Figuren, Grafieken en Tabellen
Figuur 1: Continuüm van armoedebestrijdingsstrategieën ....................................................................... 41
Grafiek 1: Evolutie BBP voor Lao PDR ..................................................................................................... 14 Grafiek 2: Groei BBP voor Lao PDR ......................................................................................................... 14 Grafiek 3: Toegevoegde waarde per sector (% van BBP) ........................................................................... 44 Grafiek 4: Evolutie GINI-index Lao PDR sinds 1992 ............................................................................... 59 Grafiek 5: Inkomensaandeel per welvaartskwintiel voor Lao PDR............................................................ 60 Grafiek 6: Kinderen op lagereschool leeftijd die lager onderwijs volgen .................................................... 65 Grafiek 7: Gewicht en lengte in Lao PDR.................................................................................................. 66 Grafiek 8: Toegang tot drinkbaar water in droog seizoen in Lao PDR ...................................................... 70 Grafiek 9: Toegang tot verbeterde sanitair in Lao PDR ............................................................................ 71 Grafiek 10: Bezit gemiddelde huishouden in Lao PDR .............................................................................. 72 Grafiek 11: Bezit huishoudens armste welvaartskwintiel in Lao PDR ...................................................... 72 Grafiek 12: Toegang tot elektriciteit in Lao PDR ...................................................................................... 73 Grafiek 13: Voorkomen van armoede obv $1,25 per dag in Lao PDR........................................................ 74
Tabel 1: Samenstelling MPI……………………………………………………………………………...23 Tabel 2: Aantal arriverende toeristen en opbrengsten uit toerisme voor Lao PDR 1990-1995 ………….31 Tabel 3: Aantal arriverende toeristen en opbrengsten uit toerisme voor Lao PDR 1995-2010 ………….36
vi
1. Inleiding In het hedendaagse ontwikkelingsdebat neemt armoedebestrijding een centrale plaats in. Dit blijkt onder andere door de doelstelling die gesteld werd door de internationale gemeenschap aan het begin van dit millennium om tegen 2015 wereldwijd de armoede te halveren (United Nations, 2000). Toch blijkt er geen consensus te bestaan over wat armoede net inhoudt en hoe deze dient te worden gemeten. Hoe een land de bestrijding van armoede aanpakt hangt dan ook af van de manier waarop naar armoede wordt gekeken. Het uitgangspunt voor deze wetenschappelijke verhandeling is dan ook het onderzoeken van de impact van nationaal beleid in cruciale economische sectoren met betrekking tot armoedereductie. Om dit te onderzoeken zal er een gevalstudie worden gebruikt, meerbepaald het land Lao PDR (vanaf hier benoemd als Laos). De keuze voor dit land is gebaseerd op een persoonlijke interesse in de regio algemeen en op de nog vrij recente opening van de markt met sterke economische groei tot gevolg specifiek. Deze opening van de markt gebeurde onder het label New Economic Mechanism dat werd geintroduceerd in 1986, wat dan ook het beginpunt vormt van dit onderzoek. In eerste instantie zal in deze verhandeling aan de hand van beleidsanalyse worden onderzocht vanuit welke visie op ontwikkeling en armoedereductie de Laotiaanse overheid zijn beleid overheen de laatste decennia heeft uitgewerkt. Hiervoor zal dan het relevante beschikbare beleid uit twee sectoren worden gebruikt die door de Laotiaanse overheid worden aanzien als primaire sectoren, namelijk toerisme en hydro-energie. Vanuit de bevindingen uit de beleidsanalyse en vanuit de literatuur zal dan een hypothese worden geformuleerd met betrekking tot de mate waarin de economische groei van het land kan worden gezien als pro-poor growth. Met inachtname van zowel de relatieve als de absolute definitie van pro-poor growth zal er dan een toetsing volgen van de gestelde hypothese. De theorie rond armoedemeting zal hierbij in praktijk worden omgezet waarbij vooral gebruik zal worden gemaakt van de Multidimensional Poverty Index. Dit meetinstrument heeft als voordeel dat deze armoede multidimensionaal bekijkt en heeft veel aanhang in het hedendaags
7
armoedeonderzoek (Alkire & Santos, 2010) . De datasets waarvan gebruik zal worden gemaakt bij deze analyse zijn voornamelijk de Multiple Indicator Cluster Surveys (MICS) van UNICEF (2000 & 2008), aangevuld met gegevens van het Lao National Statistical Center. Hierbij zal er dan een vergelijking worden gemaakt tussen de MICS van 2000 en 2006. We zullen dus gebruik maken van zowel kwalitatief onderzoek in de beleidsanalyse, als kwantitatief onderzoek bij de analyse van het verloop van pro-poor growth in het land. Punch (1998) en Bryman (2008) stellen hierbij dat het gebruiken van beide methodes zorgt voor triangulatie, compleetheid en versterking van de resultaten. Het combineren van beide onderzoeksmethoden kan dus een vollediger beeld schetsen over de resultaten van het onderzoek. Deze verhandeling draagt in dit opzicht bij tot het onderzoek naar de ontwikkeling van armoede in Laos gezien er tot op heden geen multidimensionale armoedemetingen beschikbaar zijn met betrekking tot de ontwikkeling van armoede overheen de recente geschiedenis. De meerwaarde van de beleidsanalyse ligt er dan in dat hieruit voorspellingen kunnen worden gemaakt en aanbevelingen zullen kunnen worden opgesteld. De verhandeling zal er als volgt uitzien: we vangen aan met een situering van het onderzoeksontwerp waarbij de centrale concepten zullen worden geduid. Hierbij zal er een historisch overzicht worden gegeven van de economische ontwikkelingen in Laos sinds zijn onafhankelijkheid in 1975 met dan speciale aandacht voor de implementatie van het New Economic Mechanism in 1986. Daarna zal dan ook het concept pro-poor growth worden geduid waarbij theoretishce perspectieven zullen worden aangeboden op armoede en armoedemeting. Na deze situering belanden we bij het empirisch luik dat bestaat uit de kwalitatieve beleidsanalyse en de kwantitatieve analyse van pro-poor growth in het land. Hierbij zal dan steeds eerst de methode worden geduid, waarna de werkelijke analyse uiteen wordt gezet en een besluit zal worden geformuleerd. Na het empirisch luik volgt dan nog een algemene bespreking en conclusie die we kunnen trekken uit de gehele verhandeling.
8
2. Situering onderzoek In deze verhandeling zullen we dus onderzoeken hoe de Laotiaanse overheid staat tegenover ontwikkeling en armoedereductie aan de hand van een beleidsanalyse. Aan de hand hiervan zal dan een hypothese worden geformuleerd over de invloed van dit beleid op pro-poor growth in het land, dewelke dan aan de hand van beschikbaar cijfermateriaal zal worden getoetst. Gezien in dit werk zal worden nagegaan of het economisch beleid sinds de implementatie van het New Economic Mechanism kan worden beschouwd als pro-poor is het essentieel om zowel dit New Economic Mechanism als het concept pro-poor growth eerst dieper te bestuderen. Wat volgt is dus een duiding van de basisbegrippen die in deze verhandeling worden gebruikt, dewelke dan dient als ruimere situering van het gegeven onderwerp. Eerst zal hierbij het New Economic Mechanism worden geduid in een historisch overzicht van de overgang van een socialistischenaar een markteconomie. Vervolgens zal het concept pro-poor growth worden uitgewerkt aan de hand van beschikbare literatuur.
2.1.
Van socialisme tot regionale integratie
Na een lange burgeroorlog die meer dan twee decennia heeft geduurd, werd in 1975 de Lao People’s Democratic Republic (Lao PDR) gevestigd (Forbes & Cutler, 2006). Deze volgde het socialistische pad van ontwikkeling onder de Communistische Partij van Laos. Zoals in andere landen in ontwikkeling, was het doel van Laos om dit proces van economische ontwikkeling te versnellen. Hiervoor werd er in de late jaren 1970 een gecentraliseerd systeem van geplande structuur aangenomen. Dit werd gekenmerkt door een hoge mate van centralisering van economische besluitvorming, strikte controle en zeer weinig afhankelijkheid van de markt of koersen (Rosser, 2006). Wat er dus werd geproduceerd, door wie en waarvoor, waren overwegend administratieve beslissingen. Om te verzekeren dat de productie zou voldoen aan de nationale vraag, werden de consumptiepatronen van het volk bepaald door de staat. Dit
9
vooral doordat ambtenaren voornamelijk werden betaald in de vorm van coupons die enkel konden worden ingeruild in staatswinkels en doordat goederen in rurale gebieden waren gelimiteerd door de schaarse bevoorrading van deze staatswinkels. Onder dit systeem dienden staatsondernemingen te voldoen aan een groot aantal gedetailleerde en geplande doelstellingen. Deze planeconomie ging men vanaf de jaren 1980 realiseren aan de hand van vijfjarenplannen. Tijdens het eerste vijfjarenplan (1981-1985) ging de overheid door met het onder staatscontrole brengen van de economie en de dominante landbouwsector (Than & Tan, 1996). Dit ging men doen door het opleggen van systemen van prijscontrole en subsidies, het reguleren van handel, het aannemen van zelfvoorzienendheid in rijst en het uitbreiden van de productie van de publieke sector en de distributiesystemen. Aan het einde van dit eerste vijfjarenplan had het land al enige vooruitgang geboekt met betrekking tot economische ontwikkeling, vooral dan op vlak van rijstproductie. Deze groei ging echter gepaard met hoge inflatie, grote budgetaire tekorten, groter wordende handelstekorten, overgewaardeerde en meervoudige wisselkoersen, ontoereikende publieke middelen om het expansieve aantal overheidsprojecten te financieren en een groeiende afhankelijkheid van buitelandse leningen. Het was tegen deze achtergrond dat de overheid zijn socialistische ontwikkelingsstrategieën ging herschatten en een serie van hervormingsprocessen ging doorvoeren. Midden jaren 1980 kwam dan deze erkenning van de overheid dat het gehanteerde systeem van economisch bestuur van kritiek belang was voor het bereiken van groei (Bourdet, 2000). Dit besef kwam er om twee redenen. Ten eerste was er de erkenning dat onder gedetailleerde centrale planning en artificieel lage prijzen en lonen, er een tekort was aan incentieven en flexibiliteit wat leidde tot een trage groei op niveau van de ondernemingen. Ten tweede realiseerde men zich dat ondanks het systeem van gecentraliseerde planning het mobiliseren van spaargeld laag bleef, vooral in de private sector. Met inachtneming van deze tekortkomingen ging de overheid dan in 1985 een hervorming doorvoeren van het openbare bedrijfsbeheer van een beperkt aantal staatsbedrijven. Men ging hierbij eerst de officiële prijzen aanpassen in de regio Vientiane, waarna men dit verbreedde tot het hele land. Hierdoor werden
10
de kloven tussen de officiële prijzen en de prijzen van de vrije markten substantieel versmald. Ook de lonen werden in dit jaar fors verhoogd. Het hervormingsproces kwam in een stroomversnelling terecht na het Fourth Party Congress in november 1986 waar een reeks grote hervormingen werden uitgevoerd onder de naam New Economic Mechanism (NEM). In de jaren 1987 en 1988 werden een aantal overheidsdecreten gepubliceerd (Than & Tan, 1996). Deze specifieerden en versnelden niet enkel de hervormingen, maar representeerden ook een hervorming van de markt in enkele zeer belangrijke domeinen. De voornaamste principes van deze hervormingen waren hierbij ten eerste het overschakelen van een systeem met administratieve instructies van toezichthoudende autoriteiten om staatsbedrijven te besturen, naar een bestuurssysteem dat is gebaseerd op economische incentieven. Ten tweede stelde men dat het systeem van ruilhandel en verplichte aflevering van goederen diende te worden vervangen voor een systeem van vrij gecontracteerde handelsovereenkomsten en verhoogde monetarisering van de economie. Een laatste principe was de toelating van handelsliberalisering en de vrije circulering van goederen in het hele land. Ook wilde men hierbij de volle gelijkheid verzekeren van sectoren met betrekking tot handel en belastingen. Deze hervormingen onder het label New Economic Mechanism kunnen worden ingedeeld in twee periodes (Fry, 2008). De eerste periode liep van 1986 tot 1988 waarbij de Party Resolution van januari 1988 van groot belang was. Deze Party Resolution benadrukte het objectief van ondernemingsautonomie
in
besluitvorming,
met
samen
de
context een
van
grotere
een
gedecentraliseerde,
afhankelijkheid
van
democratische
marktsignalen
en
bestuursvaardigheden. De rol van de staat in de controle van ondernemingen werd herzien naar een focus van ondersteuing met betrekking tot beleid en algemene supervisie van prestaties in de plaats van gedetaileerde operationele controle. Decreet 19 van maart 1988 bevestigde deze autonomie van staatsondernemingen. Ook voor private ondernemingen werd de economie geopend onder het NEM. De Party Resolution erkende de potentieel nuttige bijdrage van de private sector tijdens de transitie van een economie gebaseerd op levensonderhoud naar een markteconomie. Het stond gelijke 11
behandeling voor van de publieke en private economische sectoren in commerciële relaties en in het recht. De resolutie vermeldde ook de mogelijkheid van private en buitenlandse participatie in publieke ondernemingen. Staatsondernemingen die er niet in slaagden de nodige financiële-, technische- of bestuursmogelijkheden te creëren werden geacht over te gaan in joint ventures met private of buitenlandse partijen, of dienden compleet te worden overgebracht naar de private sector. Private bedrijven werden toegestaan om aandelen te verkopen aan het volk en konden nu ook leningen aangaan in buitenlands geld. Een Foreign Investment Law liet buitenlandse investeerders toe tot het merendeel van de economische sectoren door middel van onderaanneming, joint ventures of bedrijven in volledig eigendom. Deze wet voorzag in de vrijstelling van belasting voor herinvesteringen van winsten in de eerste drie jaren en mogelijke belastingsvermindering voor ondernemingen die technologisch vooruitstrevend, export geöriënteerd of gebaseerd op lokale bronnen waren. De tweede ronde van hervorming startte in 1898 (Than & Tan, 1996). In deze periode kwamen er steeds meer en meer private initiatieven. De prestatie van staatsondernemingen verslechterde echter verder gezien deze steeds sterkere competitie ondervond van de private sector en geliberaliseerde prijzen. De totale privatisering die werd vermeld in de Party Resolution van 1988 bleef echter zeer uitzonderlijk, waardoor de autoriteiten in 1989 besloten op de implementatie van het NEM the herwaarderen en versnellen. Hierbij werd een hoge commissie voor supervisie van het NEM opgericht die bestond uit meerdere ministers en werd voorgezeten door de eerste vice-minister en de minister voor economie, planning en financiën. De privatisering van publieke ondernemingen was nu echt begonnen en variëerde van pachten en bestuurscontracten tot verkoop en liquidatie. Een van de voornaamste doelstellingen van het NEM was om een economie te ontwikkelen die open was voor internationale handel en buitenlandse investering. Hierbinnen kan het steeds groter wordende aantal bilaterale en multilaterale samenwerkingsverbanden worden geplaatst. Belangrijk hierbij is de toetreding tot de Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) van juli 1997. Deze associatie stelt de ontwikkeling van een vrijhandelszone tussen de deelnamende staten tot doel (Severino, 2006). De ASEAN werd reeds opgericht in 1967, maar het was slechts 12
in 1992 dat de lidstaten een overeenkomst tekenden over de reductie van tarifaire en nontarifaire belemmeringen, en er een vrijhandelszone werd gevestigd. Deze vrijhandelszone kreeg hierbij de naam AFTA (ASEAN Free Trade Area) en bestond aanvankelijk uit de originele zes ASEAN lidstaten namelijk Brunei, Indonesië, Maleisië, de Filipijnen, Singapore en Thailand. Ondertussen telt de ASEAN tien lidstaten. Vietnam, Myanmar, Cambodja en Laos zijn hierbij in de loop van de jaren 1990 toegetreden en behoren nu ook allen tot de AFTA. We zien dus hoe doorheen de geschiedenis een overgang is gemaakt van een planeconomie gebaseerd op socialisme naar een marktgerichte economie met regionale integratie. Vanuit politiek oogpunt valt hierbij wel op dat ondanks deze grote ommekeer, de staat steeds in handen is gebleven van één partij, de Lao People’s Revolutionary Party (Pathet Lao). Deze heeft zijn politiek monopolie behouden sinds ze aan de macht zijn gekomen in 1975 (Than & Tan, 1996). Er kwamen dus economische hervormingen zonder dat de politieke macht verschoof. Als we kijken naar grafieken 1 en 2 zien dat het verloop van het bruto binnenlands product (BBP) sinds de implementatie van het New Economic Mechanism een sterk stijgende lijn vertoont (Wereldbank, 2013). Als we dan kijken naar de economische groei, dewelke wordt gemeten als de procentuele verandering in het BBP van een land, zien we dat deze over het algemeen ook is toegenomen over de hele periode. Er kan dus een sterke economische groei worden opgemerkt over de afgelopen decennia in Laos. De vraag hierbij is echter of deze groei heeft geleid tot een vermindering van armoede en of het beleid van de nationale overheid het verminderen van armoede al dan niet stimuleert. In de literatuur zal hierbij de term ‘pro-poor growth’ worden gebruikt. De volgende sectie zal dieper ingaan op dit begrip en dit plaatsen binnen een ruimer theoretisch kader van armoede en armoedemeting.
13
Grafiek 1: Evolutie BBP voor Lao PDR
Bron: Wereldbank (2013)
Grafiek 2: Groei BBP voor Lao PDR
Bron: Wereldbank (2013)
14
2.2.
Pro-poor growth
Bij het doornemen van literatuur rond het begrip pro-poor growth wordt al snel duidelijk dat er twee verschillende definities gelden voor deze notie (OECD, 2008). Volgens de eerste definitie betekent pro-poor growth dat armoede sneller daalt dan het normaal zou doen indien alle inkomens zouden groeien aan hetzelfde tempo. Definitie twee stelt dan dat pro-poor growth gezien dient te worden als groei die armoede reduceert. Dit onderscheid in definities wordt in de literatuur vaak geduid als de relatieve versus de absolute definitie van pro-poor growth. De eerste definitie focust op de verschuivingen in herverdeling tijdens het groeiproces. Grofweg betekent dit dus dat groei als pro-poor wordt omschreven binnen de relatieve definitie als de inkomens van de armen sneller groeien dan deze van de niet-armen. Een kritiek op deze visie is dat groeiende ongelijkheid tijdens een periode van algemene economische groei gepaard kan gaan met grote voordelen voor de armen in absolute termen, maar deze dan niet beschouwd kan worden als pro-poor (Ravallion & Chen, 2003). Hetzelfde geld dan voor een recessie die wel gedefiniëerd wordt als pro-poor indien de armen proportioneel minder verliezen dan de nietarmen, hoewel ze in feite slechter af zijn. De tweede, absolute, definitie vermijdt dit probleem door te focussen op wat er gebeurt met armoede. De mate waarin groei hierbij wordt beschouwd als pro-poor hangt dan af van de gekozen armoedemaatstaf en hoe de meting is veranderd gedurende het groeiproces. Kritiek op deze benadering is dan weer dat een sterke groei in ongelijkheid toch bekeken kan worden als pro-poor indien het armoedecijfer daalt. In beide definities stelt zich de vraag naar het definiëren van armoede en welke maatstaf er hiervoor dient te worden gebruikt.
2.2.1. Armoede in perspectief Armoede is nog steeds een omstreden begrip. Reeds lange tijd bestaat er discussie rond wat deze notie nu net inhoudt en hoe deze geëvalueerd dient te worden. Gezien uit de definities van 15
pro-poor growth de vraag zich stelde naar een maatstaf voor armoede is het belangrijk de achterliggende opvattingen over het begrip armoede an sich te achterhalen gezien deze de meting ervan sterk zal beïnvloeden. In wat volgt zal er een kort overzicht worden gegeven van de belangrijkste bijdragen aan het theoretische debat rond armoede. Aan de bron van het moderne armoedeonderzoek ligt wellicht “poverty, a study of town life” van Seebohm Rowentree (1901). Nog steeds wordt dit boek in de literatuur gezien als zeer invloedrijk (Walker, Beaudry & diZerega, 2011). Overleven staat centraal in Rowntrees armoededefinitie waarbij mentale, morele en sociale aspecten worden uitgesloten. Hij operationaliseert zijn armoedeconcept door dit in te delen in twee verschillende types van armoede, namelijk primaire en secundaire armoede. Leven in primaire armoede staat voor Rowntree gelijk aan leven met een inkomen dat ontoereikend is om de basisbehoeften te bevredigen. Gezien overleven centraal staat in zijn werk vallen onder deze basisbehoeften datgene wat nodig is om fysiek te kunnen overleven zoals voeding, onderdak, kledij, verlichting en brandstof. Secundaire armoede definieert hij als het in principe bezitten van een inkomen dat voldoet om te voorzien in zijn basisbehoeften, maar waarbij een deel wordt besteed aan andere zaken zodat het inkomen toch niet meer volstaat. Op basis van de basisbehoeften die hij heeft vastgesteld legt Rowntree een armoedelijn vast, dit door aan alle basisbehoeften een monetaire waarde toe te wijzen en deze op te tellen. Uiteraard kwam op deze zeer enge visie heel wat kritiek. Zo is armoede meer dan overleven en is de voorgestelde lijst van noodzakelijke goederen eerder arbitrair. Ook stelt Sen (1981) dat het via Rowntrees armoedeconcept zeer moeilijk is om armoede te meten gezien de hoeveelheid middelen die iemand nodig heeft om te overleven variëren per persoon. Zo is bijvoorbeeld het aantal calorieën die iemand nodig heeft om te overleven variabel per persoon. Toch heeft, ondanks de veelvuldige kritiek die werd geuit, Rowentrees aanpak nog steeds invloed in hedendaags armoede-onderzoek. De één-dollar-per-dag maatstaf van de Wereldbank kan worden beschouwd als gebaseerd op dit patroon. De Wereldbank definieert armoede als de onmogelijkheid om een minimale levensstandaard te bereiken en hanteert hierbij een op consumptie gebaseerde armoedelijn (Ravallion, 2012). Deze gaat ook een monetaire waarde 16
hechten aan de minimaal noodzakelijke voedingswaarde en een set basisgoederen om zo tot een armoedelijn te komen. In 2008 werd deze verhoogd van 1 dollar tot 1.25 dollar per dag. In de sociale en politieke filosofie rond levenskwaliteit kunnen deze armoedeconcepten van Rowntree en de Wereldbank worden geplaatst binnen de stroming van de liberale rechtvaardigheidstheorieën (Dworkin, 2000). Deze stellen dat iedereen de vrijheid moet hebben om voor zichzelf te beslissen wat levenskwaliteit is. Het enige dat hierbij gedaan kan worden is het ter beschikking stellen van de nodige hulpbronnen. Deze hulpbronnentheorie, waar onder andere Rawls een bekend voortrekker van is, houdt echter geen rekening met de verschillende behoeften die men heeft gezien de menselijke heterogeniteit en diversiteit. Een tweede politiekfilosofische stroming die zich bezig heeft gehouden met het denken rond armoede en levenskwaliteit zijn de utilitaristen. In de plaats van overleven stellen deze nut als centrale informatiebasis. Aan de basis hiervan ligt een streven naar een hoger welzijn, wat een subjectief gegeven is. Waar bij onder andere Rowntree inkomen wordt gebruikt om na te gaan of een persoon in staat is om te overleven, wordt binnen deze opvatting inkomen gebruikt om te evalueren of een persoon in staat is over een bepaalde set goederen te controleren. Nut staat dus centraal en dit wordt binnen de utilitaristische benadering gehaald uit goederen en diensten die worden geconsumeerd via de markt. Ook binnen deze stroming wordt er een waarde gegeven aan goederen en diensten door ze te rangschikken volgens het nut dat ze opleveren. Het inkomen geldt dan als bindende beperking op het nutsniveau dat kan worden bereikt. Bij een stijging van het inkomen kan men dan een hoger welzijnsniveau bereiken en wanneer iemands inkomen tekort schiet om een bepaald nutsniveau te halen wordt men geïdentificeerd als arm. Waar in deze beschouwingen van armoede enkel het financiële aspect tot uiting wordt gebracht bij het benaderen of iemand al dan niet arm is, komt de laatste tijd ook sterk de trend naar voren om multidisciplinarieit binnen te brengen in de definitie van armoede. Townsend (1962) was hierbij één van de eerste wetenschappers die stelde dat ook de sociale noden opgenomen dienden te worden in het armoede-idee. Tot vandaag zijn in de literatuur vele wetenschappers zich gaan inschuiven in deze redenering en wordt erkend dat armoede zich uitstrekt over verschillende levensdomeinen (Driessens, 2003). Het reikt dus verder dan het financiële alleen 17
en gaat ook over een geringe deelname aan alle maatschappelijke goederen (zoals onderwijs, consumptie, wonen, gezondheid, cultuur,…), over sociaal isolement als gevolg van meervoudige deprivatie en accumulatie van problemen, over de weinige winst die armen halen uit overheidsvoorzieningen, over een verstatelijking van de zorg waarbij de arme afhankelijk is geworden van de overheid en over de culturele aanpassingen van burgers als reactie op hun begrensde mogelijkheden. Belangrijk binnen de multidimensional benadering van het armoedeconcept is het werk van Amartya Sen (Arrow, 1999). Sen definieert menselijke ontwikkeling als een proces dat de werkelijke vrijheden die mensen genieten, uitbreidt. Deze vrijheden geeft hij de term mogelijkheden of capabilities die mensen in staat stellen het leven te leiden dat men wil. Sen zelf definieert de term capability als “the alternative combinations of functionings that are feasible for a person to achieve” (Sen, 1999, p.75). Een functioning wordt dan door Sen (1995) omschreven als elk aspect van iemands bestaan dat relevant is voor zijn of haar welzijn. Het gaat dus om de mogelijkheden die personen hebben om bepaalde uitkomsten te bereiken. Deze benadering is nauw verbonden met de visie betreffende levenskweliteit van Aristoteles waarin deze een eerlijke distributie van de mogelijkheid te functioneren centraal plaatst. Het grote verschil met Sen is dat hierbij slechts één lijst met functioneringen is waaraan een kwaliteitsvol bestaan moet voldoen. Zulke lijst ontbreekt bij Sen en is ook een vaak weerkerende bron van kritiek op zijn werk (Qizilbash, 1996). In het kader van armoede-evaluatie kan de aandacht worden ingeperkt tot de deelverzameling van de cruciale capabilities die gerelateerd zijn aan basisbehoeften en worden ook basiscapabiliteiten genoemd (Sen, 1980). Een gelijkenis met de basic needs gedachte komt hier naar voren, maar is toch fundamenteel verschillend in het opzicht dat Sen’s armoedebenadering verder gaat dan het instrumentele belang dat basic needs spelen voor iemands productiviteitsniveau. De aandacht wordt gefocust op het eigenlijke doel en niet zozeer op de middelen daartoe. Uit Sen’s werk kan ook een kritiek worden gedestileerd op de indeling in absolute en relatieve armoede. Zijn concept is absoluut, namelijk de deprivatie van een aantal basis capabilities. Maar de invulling van die capabilities en de meting hiervan kan relatief zijn gezien de noodzakelijke minimum capabilities kunnen variëren van samenleving tot samenleving en doorheen de tijd. Het belang van de absolute kern duidt Sen als: 18
“If a person is seen as poor because he is unable to satisfy his hunger, then that diagnosis of poverty cannot be altered merely by the fact that others too may also be hungry (Sen, 1985, p.670).” Kritiek wordt echter geuit op hoe deze capability benadering dient te worden omgezet in een concreet meetinstrument. In Development as freedom (1999) geeft Sen aan dat er twee mogelijkheden zijn: armen kunnen worden geïdentificeerd op basis van capabilities of de bereikte functionings. Idealiter focust men op beide, maar de meest haalbare van de twee is het focussen op de bereikte uitkomsten (Alkire, 2005). De veronderstelling hierbij is dat informatie over de uitkomst nauw aanleunt bij de mogelijkheden die de persoon heeft. Zo kan worden verondersteld dat iemand die de basis calorie-inname niet haalt, niet voldoende mogelijkheden had om aan voedsel te komen. Toch kan het ook zijn dat in dit voorbeeld deze persoon deelnam aan een vorm van vasten en daarom minder calorieën innam, waaruit bleikt dat gelijkaardige uitkomsten resultaat kunnen zijn van verschillende capabilities. Een vastend persoon geniet namelijk meer keuzevrijheid dan een hongerlijdend persoon en is dus op basis van mogelijkheden beter af. Toch stelt Alkire voor om voor de meest haalbare oplossing te gaan en armoede te evalueren op basis van uitkomsten. In tegenstelling tot het indirect werken via inkomen ligt hier een rechtstreekse evaluatie van armoede die volgens Sen ook als veel informatiever wordt beschouwd. Welke uitkomsten nu net als van belang dienen te worden gezien is volgens Sen de verantwoordelijkheid van de samenleving zelf. Het is de taak van de gemeenschap om via democratische besluitvorming te bepalen welke dimensies voor haar van belang zijn. Door deze benadering komt ook een waardeoordeel naar voren wat volgens Sen onvermijdelijk is. “There is no escape from the problem of evaluation in selecting a class of functionings in the description and appraisal of capabilities, and this selection problem is, in fact, one part of the general task of the choice of weights in making normative evaluation…. The need for selection and discrimination is neither an embarrassment, nor a unique difficulty, for conceptualizing functionings and capabilities (Sen, 2008).”
19
Het werk van Martha Nassbaum wordt in dit opzicht vaak gelinkt aan Sen omdat ze op zoek gaat naar een set van universele waarden waarover consensus bestaat (Deneulin, 2002). Lichamelijke gezondheid, leven en spel zijn volgens haar universeel gewaardeerde functionings (Nussbaum, 2003). Ook vele andere auteurs hebben zich bezig gehouden met het opstellen van zulke lijsten, maar zijn nog steeds niet tot consensus gekomen over welke nu net de fundamentele dimensies zijn van menselijk welzijn. Ondanks dit nog steeds lopende debat zijn er wel een aantal dimensies waarover grotendeels consensus heerst dat deze zowel instrumenteel als intrensiek van belang zijn. Dit gaat dan over gezondheid, scholing en materiële levensstandaard (UNDP, 1990). Deze drie dimensies werden vertaald naar een ontwikkelingsindicator, met name de Human Development Index. Ook de Multidimensional Poverty Index bouwt voort op deze dimensies, hier dan met een focus op armoede in plaats van menselijke ontwikkeling.
2.2.2. Armoedemeting
“Poverty is the most persistent and pervasive of world’s economic ills, and the measurement of poverty is one of the most important tools for appraising social and economic policies as well as for assessing economic performance” (Amiel & Cowell, 1997, p. 571) Over het algemeen is de monetaire benadering nog steeds een van de meest gebruikte instrumenten om armoede te meten en evalueren. Uit het vorige deel bleek al dat zowel vanuit de overlevings- als vanuit de nutsdimensie een monetaire waarde kan worden gekleefd op deze definities. Zowel Rowntree als de utilitaristen gebruiken monetaire meetinstrumenten. Ook Sen erkent deze inkomensmethode maar erkent daarna nog een andere, door hem aanzien als superieure, methode voor het meten van armoede. Waar de inkomensmethode indirect te werk gaat, daar opteert Sen voor de directe methode waarbij een individu als arm wordt beschouwd wanneer diens eigenlijke consumptiekorf een aantal minimale behoeften niet kan bevredigen.
20
Hoewel hij de inkomensmethode als inferieur beschouwt, stelt hij echter wel dat deze ook voordelen kan bieden “The income of a person can be seen to be not merely a rough aid to predicting a person’s actual consumption, but also as capturing a person’s ability to meet his minimum needs (whether or not he, in fact, chooses to use that ability)”(Sen, 1979, p. 290). Hoewel de monetaire indicatoren zeer gebruikelijk zijn, worden ze steeds meer en meer geproblematiseerd in de academische wereld. Armoede is complexer dan het niet halen van een bepaald niveau van budget, inkomen of consumptie. Zo is het zeer moeilijk om voor alles een gepaste monetaire waarde te vinden. Hoe kunnen bijvoorbeeld zaken worden gewaardeerd zoals publieke goederen en diensten, of jezelf goed voelen? Om dit probleem aan te pakken stelt Ravallion (2011) voor om deze monetaire indicatoren aan te vullen met niet-monetaire indicatoren die iets zeggen over de toegang tot niet-marktgoederen. Bovendien geeft (Sen, 1981) ook nog de kritiek op de monetaire benadering dat eenzelfde inkomen niet voor iedereen hetzelfde betekent. Zo is van een aantal factoren afhankelijk wat met een bepaald inkomen kan worden bereikt. Zoals eerder gesteld verkiest Sen dus een directe aanpak boven een indirecte. Hij wil dus op een rechtstreekse manier inzicht krijgen in de verschillende deprivaties waaraan iemand lijdt. Eerder werd ook gezegd dat hierbij het kijken naar de functionings het haalbaarst is. Dit doet de Multidimensional Poverty Index (MPI). Dit meetinstrument werd in 2010 ontwikkeld door het Oxford Poverty and Human Development Initiative (OPHI) en het United Nations Development Programme (UNDP) als vervanging van de vorige Human Poverty Index (UNDP, 2010). Deze ligt in lijn met de multimdimensionale visie van auteurs zoals Sen op armoede. Op hun site geven ze vier redenen waarom een multidimensionele benadering van armoedemeting dient te worden verkozen boven het enkel in beschouwing nemen van de dimensie inkomen of consumptie. Ten eerste stellen ze dat indien enkel inkomen in acht wordt genomen, veel relevante informatie kan worden gemist. Hierbij wordt het voorbeeld gegeven van de sterke economische groei in India gedurende de laatste jaren. In contrast hiermee zetten ze het voorkomen van ondervoeding bij kinderen wat ondanks deze economische groei op bijna 50 21
procent is gebleven en zo bij de hoogste cijfers ter wereld is. Ten tweede zeggen ze dat armen hun armoede zelf ervaren en beschrijven als multidimensioneel. Een derde reden is dat indien het multidimensionele karakter van armoede wordt blootgelegd, beleidsmakers veel gerichter armoede kunnen tegengaan. Zo zal men in een gebied dat sterk gedepriveerd is op vlak van educatie een andere beleidsstrategie moeten toepassen dan een regio waar voornamelijk deprivatie inzake gezondheid en hygiëne voorkomt. Als laatste stellen ze ook nog dat dit meetinstrument ook voor andere doelen gebruikt kan worden dan het meten van armoede doordat het verschillende dimensies van welzijn belicht. De bedoeling van deze MPI is het geven van een overzicht van het aantal armen en van de verschillende deprivaties die deze groep ervaart. Dit wordt dan samengebracht in één index. Op deze manier kan een genuanceerder beeld van armoede naar voren worden gebracht gezien hierbij wordt weergegeven in welke verschillende dimensies deprivatie het sterkst is. Ook kunnen we volgens Alkire en Foster (2011) stellen dat indien een persoon of groep aan meerdere deprivaties lijdt, deze als armer kan worden beschouwd dan een persoon of groep die aan minder deprivaties lijdt. Dus ook intensiteit van armoede wordt hierbij weergegeven. Nog een voordeel van de MPI is dat deze makkelijk valt op te splitsen naar subgroep en dimensie. Zo kan deze worden toegepast voor een bepaalde regio, bepaalde etnische groepen, etc. De MPI maakt een opdeling in drie dimensies, dewelke elk nog onderverdeeld zijn in in totaal tien indicatoren (Alkire & Santos, 2010). De index toont het aantal personen die worden aanzien als multidimensionaal arm. Je wordt beschouwd als multidimensionaal arm indien je gedepriveert bent in 33,33% van de gewogen indicatoren. Zoals eerder werd vermeld gebruikt de MPI dezelfde drie dimensies als de Human Development Index, deze zijn gezondheid, educatie en levensstandaard. Binnen de dimensie educatie vallen twee indicatoren, het aantal jaren dat iemand schoolliep en of de kinderen op schoolbare leeftijd effectief aanwezig zijn op school. De tweede dimensie die in de MPI wordt nagegaan is gezondheid. Hierbij zijn de twee indicatoren kindsterfte en voeding. De derde en laatste dimensie is dan levensstandaard. Hierbij wordt gekeken naar de toegang tot elektriciteit, toegang tot sanitair, toegang tot drinkbaar water, de aard van de vloerbekleding, de energiebron die men gebruikt voor het koken en het bezit van 22
duurzame goederen. Elk van deze drie dimensies krijgt een gelijk gewicht, dit wordt dan verder gelijk verdeeld over de indicatoren binnen deze dimensies. In tabel 1 worden de dimensies, indicatoren en maatstaven gebundeld. Tabel 1: Samenstelling MPI Dimensie Gezondheid
Onderwijs
Indicator
Gedepriveerd als…
Kindersterfte
er minstens één kind is overleden in het gezin.
Ondervoeding
ten minste één gezinslid ondervoed is.
Schooltijd
er niemand meer dan vijf jaar schooliep.
Schoolaanwezigheid
ten minste één kind niet naar schoolgaat.
Elektriciteit
het gezin dit niet heeft.
Drinkbaar Water
het niet voldoet aan de millenniumdefinities of meer dan 30 minuten lopen is.
Sanitair Levensstandaard
Vloerbekleding Keukenbrandstof Bezit
sanitair niet voldoet aan de millenniumdefinities of gedeeld is. vloerbekleding van zand, stof of mest is. men kookt op hout, houtskool of mest. men niet meer heeft dan één van volgende items: radio, tv, telefoon, fiets, motorfiets, koelkast EN geen auto of vrachtwagen bezit.
Bron: Alkire & Santos (2010)
Voorgaande duiding zal in het empirisch luik gebruikt worden als basis van de analyses die zullen gebeuren in deze verhandeling. In de beleidsanalyse zal meer algemeen verwezen worden naar de verschillende benaderingen van het concept pro-poor growth. De analyse van de groei in de Laotioaanse economie en de mate waarin deze als pro-poor kan worden beschouwd zal dan vooral gebaseerd zijn op de MPI, toegepast op de case Laos.
23
3. Empirisch luik
Het empirisch luik bestaat uit twee delen. Ten eerste zal er een beleidsanalyse volgen van de belangrijkste beschikbare beleidsdocumenten van de nationale Laotiaanse overheid sinds de implementatie van het New Economic Mechanism voor de sectoren toerisme en hydro-energie. Hierbij zal dan worden nagegaan op welke manier hierin ontwikkeling en armoedebestrijding worden benaderd, meerbepaald of de nagestreefde groei gezien kan worden als pro-poor. Hieruit zullen dan veronderstellingen volgen met betrekking tot de ontwikkeling van armoede in het land. In het tweede deel zal deze hypothese dan worden getoetst aan de hand van de toepassing van verschillende armoedemetingen op de case Laos over de laatste decennia. Hiervoor zal voornamelijk de werkwijze van de Multidimensional Poverty Index worden gebruikt en toegepast voor de twee verschillende interpretaties van pro-poor growth.
3.1.
Beleidsanalyse
In het eerste deel van dit empirisch luik zal er worden gefocust op de evolutie in het beleid van de Laotiaanse nationale overheid. Hierbij zal dan worden getracht de veranderingen in de achterliggende ideologie met betrekking tot ontwikkeling bloot te leggen. Er zal dus een analyse plaatsvinden van het economische beleid van Laos op nationaal niveau. Hierbij is gekozen om specifiek in te gaan op twee sectoren die door de Laotiaanse overheid zelf als prioritair worden beschouwd, namelijk hydro-energy en toerisme. We zullen hierbij de belangrijkste beleidsdocumenten analyseren en specifiek focussen op armoedereductie.
3.1.1. Methode De analyse van het beleid zal gebeuren op een kwalitatieve manier. De keuze voor een kwalitatief onderzoeksdesign dient volgens Bryman (2008) gebaseerd te zijn op methodisch24
technische overwegingen. Gezien kwalitatief onderzoek een dieper beeld geeft dan kwantitatieve studies is een kwalitatief opzet hier uiterst geschikt (Silverman, 2001). Aangezien het doel hierbij is de percepties van de overheid rond ontwikkeling en armoedebestrijding te exloreren, is kwalitatief onderzoek duidelijk het meest geschikt gezien hierbij het beleid diepgaand geïnterpreteerd dient te worden. Over het algemeel zal er voor beide sectoren eerst worden geschetst waarom de desbetreffende sector van belang is voor het land. Vervolgens zal er een overzicht volgen van de evolutie van het relevante beschikbare beleid in de behandelde sector. Deze zal dan bestudeerd worden met betrekking tot het voorkomen van de thema’s ontwikkeling en armoedereductie waarna er zal worden nagegaan welke houding de overheid stelt met betrekking tot ontwikkeling en armoedereductie in de sector.
3.1.2. Resultaten Hierbij volgen de analyses van zowel de sector toerisme als de sector hydro-energie. Na de analyses van beide sectoren volgt er dan een algemene conclusie die zal worden afgeleid van de resultaten gevonden in beide analyses. Hierbij zal er dan worden gekeken naar paralellen in de beleidshouding tegenover ontwikkeling en armoedereductie.
I.
Analyse voor de sector toerisme
Belang toerismesector voor Laos Over de laatste twee decennia kan er een enorme groei worden vastgesteld in het aantal toeristen die Laos jaarlijks bezoeken (Lao National Tourism Administration, 2010). Dit gaat dan ook gepaard met een sterke stijging in de inkomsten die worden gehaald uit toerisme, wat heeft gemaakt dat deze sector ondertussen door de Laotiaanse overheid wordt gepromoot als één van de primaire sectoren voor economische groei van het land. Ook met betrekking tot 25
armoedereductie wijst de overheid op het belang van deze sector. Zo wordt in de National Growth and Poverty Eradication Strategy (NGPES) van 2004 gesteld dat via toerisme de verwachtte voordelen van een markteconomie kunnen doorsijpelen naar rurale gebieden wat een gunstig effect heeft op het verminderen van lokale armoede. Ook in de internationale gemeenschap wordt er een duidelijke link gelegd tussen toerisme en armoedereductie. Zo identificeerde de United Nations World Tourism Organization (UNWTO, 2007) armoede reductie, samen met klimaatsverandering, als een globale uitdaging voor de toerisme industrie (Hall, 2007). De secretaris-generaal van deze UNWTO, Francesco Frangialli, stelde hierbij dat toerisme een belangrijke rol kan en moet spelen om op deze globale uitdagingen een antwoord te bieden.
Toerisme en armoedereductie Sinds de opkomst van het concept pro-poor tourism in de jaren 1990 kreeg dit aanzienlijke aandacht zowel binnen de academische als de professionele wereld. Pro-poor tourism is geen andere vorm van tourisme zoals vaak lijkt te worden gedacht, maar is een benadering die toerisme tracht te gebruiken als een strategisch instrument om armoede te verminderen binnen gemarginaiseerde gemeenschappen (Hall, 2007). Onderzoek naar pro-poor tourism werd zowel gedaan op macro-niveau, waar beleidsimplicaties werden beschouwd, alsook op micro-niveau met betrekking tot verdelingsaspecten, verwachtingen van de lokale bevoling, ervaringen, percepties en de effectiviteit van toerisme in het vervullen van de noden van de armen. Ondanks de aandacht van de academische wereld voor dit concept is er nauwelijks onderzoeksaandacht besteed aan de ideologische filosofie die ten grondslag ligt aan de formulering en implementatie van het toerismebeleid, alsook aan de rol die de overheid hierin speelt. In deze verhandeling zullen we ons concentreren op pro-poor tourism op macro-niveau waarbij beleid zal worden geanalyseerd en gekeken welke ideologische filosofie hierachter schuil gaat.
26
Zoals uit het theoretische deel van deze veranhandeling al duidelijk werd blijkt in de literatuur geen eenduidig begrip te zijn voor de term pro-poor. Hetzelfde geldt voor pro-poor tourism. Wederom zien we de absolute en relatieve definiëring van dit concept naar voren komen waarbij er binnen de eerste groep enkel wordt gekeken naar de vermindering van het nationale armoedecijfer terwijl de focus bij de tweede groep ligt op het verminderen van de kloof tussen het armste segment van de bevolking en de gemiddelde bevolking (Joensson, 2012). In deze analyse zullen we dus ook werken vanuit deze twee beschouwingen. In wat volgt zal er een analyse worden gemaakt van het toerismebeleid in Laos waarbij zal worden onderzocht welke ideoligie hierbij aan de basis ligt en of deze sinds de implementatie van het New Economic Mechanism is veranderd. Ondanks het steeds groeiende belang van toerisme is er echter tot op heden zeer weinig onderzoek gevoerd naar beleid in deze sector. Deze schaarsheid aan onderzoek van toerismebeleid en armoedereductie kan worden toegeschreven aan verschillende oorzaken (Matthews & Richter, 1991). Ten eerste is pro-poor tourism nog steeds een relatief nieuw concept dat vooral is geconcentreerd op Afrikaanse landen. Ten tweede is in de algemene literatuur rond toerisme zeer weinig geschreven rond de politiek van toerisme. En ten derde zijn de politieke wetenschappen zeer traag om aspecten van toerisme in hun onderzoek te steken gezien dit nog vaak gezien wordt als onbelangrijk en onserieus. Hall (1994) benadrukt dat het nodig is om de politieke natuur van tourisme te beschouwen voor het verkrijgen van een grondig begrip over de ontwikkeling van toerisme en de impact ervan in eender welk land. Hij stelt dat de rol van de overheid moet worden aanzien als een uitkomst van hun toerismebeleid en hoe dit is geformuleerd en geïmplementeerd. Dit kan worden geplaatst binnen een breder beleidsagenda met individuele en institutionele regelingen, waarden, machten en ideölogieën die het toerismebeleid beïnvloeden. Het is dus belangrijk om het toeristisch beleid te analyseren om de rol en ideologie van de overheid in de ontwikkeling van
toerisme
te
begrijpen.
In
dit
kader
suggereerde
Hall
een
model
van
het
beleidsvormingsproces aangaande toerisme, bestaande uit vier delen namelijk: vragen, beslissingen, uitput en impact. Nadat Hall’s werk werd gepubliceerd werd meer aandacht 27
besteed aan de politiek van toerisme in de context van ontwikkelende landen. De bronnen hieromtrent zijn echter zeer schaars voor Laos, een land waar de overheid een groeiende interesse heeft getoond in het gebruik van toerisme als een belangrijk instrument voor economische groei en armoedereductie. Eerst zal een chronisch verloop worden weergegeven van de ontwikkeling van toerisme in Laos met een specifieke focus op de veranderingen in het toerismebeleid. Hierbij zal het model van Hall worden toegepast. Daarna volgt er een kritische sectie waarin dieper wordt ingegaan op deze beleidsdocumenten in relatie tot het armoede-aspect en zullen de bevindingen worden geplaatst binnen het ideologisch kader met betrekking tot ontwikkeling. Aan de hand hiervan zal dan het toerismebeleid van Laos worden geplaatst binnen het begrip pro-poor tourism en zullen veronderstellingen worden geformuleerd.
Laos en toerisme: geschiedenis en beleidsontwikkeling De ontwikkeling van toerisme in Laos zal worden ingedeeld in twee periodes . De eerste periode rijkt van Laos’ onafhankelijkheid in 1975 tot 1990 wanneer het land zijn grenzen opende voor individuele toeristen, ten gevolge van de introductie van het New Economic Mechanism in 1986. In deze periode volgde Laos een centraal geplande economie in dewelke het overgrote deel van de bezoekers aan het land officieële delegaties waren en groepen toeristen (Hall, 2007). De voornaamste doelen van het ontvangen van toeristen waren toen het uitwisselen van lessen en ervaringen in sport en cultuur, en het creëren van solidariteit voornamelijk met voormalige socialistische landen. Diensten met betrekking tot toerisme waren dus initieel niet bedoeld om opbrengsten en inkomsten te verkrijgen, maar dienden politieke en socio-culturele doeleinden, gefinancierd door de overheid. De tweede periode begint dan bij de introductie van het New Economic Mechanism waarbij wordt gegaan van een centraal geplande economie naar een marktgeöriënteerde economie. In 1990 opende het land zijn grenzen voor individuele toeristen (Suntikul, Bauer & Song, 2010). Sinds dit moment is deze sector substantieel gegroeid. Deze tweede periode zal nog verder worden opgesplitst. Vanaf 1994 kan er immers een keerpunt worden vastgesteld waarbij de restricties om het land binnen te kunnen veel sterker worden 28
verslapt, buitenlandse investeringen sterk zullen worden gepromoot en de economisch gunstige gevolgen van toerisme sterke erkenning krijgen.
Periode 1975 – 1989 In deze periode volgde het land de strikt Marxistisch-Leninistische politieke en economische ideologie. Hierbij fungeert de staat als de coördinator van de productie via een economisch plan (Bird & Hill, 2010). Deze planeconomie zou volgens hen leiden tot verminderde verliezen en verhoogde efficiëntie. Deze plannen vervangen de markt en prijsmechanismen als leidend principe van de economie. Belangrijk voor toerisme was in deze periode dat men zeer protectionistisch te werk ging. De grenzen bleven strikt gesloten voor internationale toeristen, enkel strikt gecontroleerde groepen mochten het land betreden vanuit politieke en socioculturele motieven. In het begin van deze verhandeling zagen we echter al dat dit socialistisch economisch beleid niet houdbaar bleef waardoor de Laotiaanse overheid besloot van koers te veranderen. Hierbij werd dan het New Economic Mechanism doorgevoerd. Met betrekking tot toerisme bleef het land de eerste jaren na implementatie van dit nieuwe economische beleid nog een tijd gesloten voor buitenlandse individuele toeristen.
Periode 1990 – 1995 Na de invoering van het New Economic Mechanism ging men door middel van een open deur beleid stilaan meer en meer toeristen aantrekken in het land. Vanaf deze periode zullen stilaan de restricties om het land binnen te kunnen verslappen wat resulteerde in een sterk groeiend aantal toeristen die het land bezoeken.
29
Vraag naar toerismebeleid Vanaf Laos zijn grenzen opende voor toerisme zag men tijdens de eerste helft van de jaren 90 een sterke stijging in het aantal arriverende toeristen in het land (Lao National Tourism Administration, 2010). Gezien dit een compleet nieuwe sector was, mankeerde dan ook een ondersteunend beleid voor deze sector. Zo werd het beleid voor de sector toerisme verdeeld over verschillende andere sectoren wat ervoor zorgde dat de organisatorische structuur van het toerisme een onzekere status kende (National Tourism Authority, 2006). Verder beschikte Laos in deze periode over een zeer zwakke infrastructuur voor toerisme en een beperkt aantal toeristische sites. Beleidsbeslissingen en output Zoals in het begin van deze verhandeling al uitgebreid werd beschreven, onderging Laos in 1986 belangrijke hervormingen om een op de markt gebaseerde economie te creeëren. Dit heeft geleid tot de aanname van een open door policy voor externe economische relaties in 1990 (Rosser, 2006). In navolging van dit beleid identificeerde en verklaarde de overheid de implementatie, ontwikkeling en promotie van cultureel, natuurlijk en historisch toerisme om zo de groei in toerisme an andere dienstensectoren te bevorderen. Ook gaven ze antwoord op de vraag naar betere infrastructuur door onder andere de aanleg van wegen die het noordelijke, centrale en zuidelijke deel van het land met elkaar zouden verbinden (Suntikul, Bauer & Song, 2010). Hierbij werd in Augustus 1991 ook een nieuwe grondwet aangenomen die fundamentele private investeringen en eigendomsrechten garandeerde. Deze economische hervormingen hebben gezorgd voor een noodzakelijke stimulans van de economie in het land, wat heeft geleid tot een jaarlijkse groei van het BBP van gemiddeld 7% per jaar (WTTC, 2012). Ook werd antwoord gegeven op de gebrekkige organisatie en structuur van de sector toerisme die voor het land toen nieuw was. In 1992 voerde de Eerste Minister hieromtrent een decreet door waarbij hij de toerisme sector onderbracht onder een nieuwe National Tourism Authority (National Tourism Authority, 2006).
30
Hoewel toerisme zeer sterk is gegroeid in deze periode werd de mogelijke contributie hiervan tot de sociale en economische ontwikkeling nog niet sterk erkend. Wel werd het First National Tourism Plan opgesteld (Hitchcock, King & Parnwell, 2009). Hieruit komt duidelijk naar voor dat de overheid toerisme nog niet beschouwde als een belangrijke sector voor socio-economische ontwikkeling. Het plan legt de nadruk op de ontwikkeling van een bescheiden toerisme industrie gebaseerd op high-end, strikt gecontrolleerde groepstoeren. Individueel reizen was ook mogelijk vanaf 1992, maar ook hierbij werd een controlemechanisme ingebouwd waarbij buitenlanders enkel individueel het land konden betreden indien deze een Laotiaanse sponsor had die voor deze persoon garant stond. Dit behoud van controle door de overheid blijkt ook uit de oprichting van de National Tourism Company (NTC) in 1989, waarbij dus de overheid niet enkel de touwtjes in handen had met betrekking tot de regulering van toerisme maar ook optrad als belangrijkste ondernemer in deze sector (National Tourism, Authority, 2006). In de volgende periode zal deze NTC overgaan in een joint-venture tussen de staat en de private sector. Impact De impact van het openen van de deuren voor toerisme heeft ervoor gezorgd dat er een sterke stijging te merken is in het aantal toeristen dat Laos betrad in deze periode (WTTC, 2012). In tabel 2 zien we de stijgende trend in het aantal toeristen die arriveren in Laos en de opbrengsten die uit toerisme worden gehaald voor de periode 1990-1995. Hierbij kan een enorme stijging worden vastgesteld. Waar er in het jaar 1990 14 400 toeristen het land betraden, is dit cijfer in 1994 gestegen tot 146 155. Voor de opbrengsten uit toerisme zien we dan een stijging van 2 250 000 dollar in 1991 tot 7 557 600 dollar in 1994. Het openen van de grenzen voor toeristen bleek dus een zeer positief effect te hebben op de hoeveelheid buitenlands geld. Tabel 2: Aantal arriverende toeristen en opbrengsten uit toerisme voor Lao PDR 1990-1995 1990
1991
1992
1993
1994
1995
Aantal arriverende toeristen
14 400
37 613
87 571
102 946
146 155
346 460
Opbrengsten uit toerisme
NA
2 250 000
4 510 000
3 280 000
7 557 600
24 738 480
* eigen herwerking op basis van LNTA, 2010
31
Dit zeer snel stijgend aantal toeristen die het land bezochten en de inkomsten die daarmee gepaard gingen deed de overheid het toerisme herevalueren (Yamauchi & Lee, 1999). Bij aanvang van de volgende periode, in 1995, identificeerde de Lao National Assembly toerisme dan ook als één van de acht prioritaire ontwikkelingsgebieden van het land. Het belang van de potentiële contributie van toerisme tot sociaal en economische ontwikkeling kwam dus vanaf deze periode veel sterker naar boven.
Periode 1995– heden Stillaan werden de barrières voor private investeringen opgeheven en meer en meer werden buitenlandse investeringen gepromoot (Gunawardana, 2008). Dit aanzetten tot investeren door de overheid werd duidelijk in de Foreign Investment Law van 1994 die werd gereguleerd door de Investment Promotion Acts. Deze zijn de Laws on the Promotion and Management of Foreign Investment (2004), Law on Domestic Investment (1995), de Business Law (1994), de Customs Law (1994) en de Tax Law (1998). Dit heeft gezorgd voor een snelle groei in het aantal buitenlandse toeristen die op zoek waren naar handels- en investeringsmogelijkheden. De perceptie van de overheid van toerisme als bron van inkomsten kwam vanaf deze periode zeer sterk naar boven. Deze kijk op toerisme als belangrijke economische sector zal duidelijk worden in de steeds groeiende hoeveelheid toerismebeleid doorgevoerd in het land. Vraag naar toerismebeleid De vraag naar toerismebeleid rees sterk in deze periode. Eerst en vooral door het groeiende aantal buitenlandse toeristen, komende van vele andere landen dan deze van de Sovjet Unie. Ten tweede was nu ook de rol van buitenlandse partners en investeerders erkend. Dit gebeurde in de Lao Foreign Investment Law van 1994 wat implicaties had voor de uitbouw van toerisme in deze periode (Hall, 2007). Ook zorgde het stijgend aantal toeristen voor een vraag naar expansie van toeristische trekpleisters en betere kwaliteit van diensten.
32
Beleidsbeslissingen en output Na de implementatie van de Lao Foreign Investment Law (1994), de Law on Domestic Investment (2005), de Business Law (1994) en de Customs Law (1994) verminderde de rol van de staat als ondernemer binnen de sector toerisme al snel. De National Tourism Company werd opgedoekt en in 1996 vervangen door een joint venture onderneming tussen de staat en de private sector (National Tourism Authority, 2006). In de jaren die daarop volgden zijn er vele staat-private ondernemingen opgestart. De ondernemersrol van de staat inzake toerisme zou dus verminderen, maar de rol van promotor van toerisme werd daarentegen versterkt. Dit komt tot uiting in de hele reeks strategieën en plannen die door de overheid werden geïmplementeerd. In 1999 werd het tweede National Tourism Development Plan (LNTA, 1999) opgesteld. Hierbij werd toerisme opgeslipts in vier types met tot doel economische activiteit te stimuleren en buitenlandse valuta te genereren. Elke vijf jaar wordt er een nieuw plan opgesteld waarin de visie en prioriteiten zijn vastgelegd. Ondertussen geldt het Tourism Development Plan 2011-2015 (LNTA, 2010). Hierin staat een verdere verhoging van het aantal toeristen en de inkomsten die hierdoor gegenereerd worden tot doel. Ook wil men meer toeristen uit verder afgelegen gebieden aantrekken, internationale evenementen organiseren en het aantal werelderfgoed en nationale erfgoed sites verhogen. Naast deze plannen voor relatief korte termijn werd er in 2006 ook een masterplan opgesteld met betrekking tot toerisme voor de periode 2006-2020 (National Tourism Authority, 2006). De noodzakelijkheid van deze Lao PDR Tourism Strategy wordt geformuleerd als : “Though tourism sector in Lao PDR are growing rapidly, but in order to secure the development and promotion of tourism in a continuous, sustainable manner moving forward to international integration, it is very necessary to formulate this 2006-2020 strategy.(National Tourism Authority, 2006, p.14)” In deze strategie wordt gerefereerd naar meer algemene nationale beleidsdocumenten waarin toerisme ook van belang is. Deze is eerst en vooral de Socio-Economic Development Strategy van 2001-2020 en het Socio-Economic Development Plan voor 2006-2010. Hierin wordt in de preambule 33
letterlijk gesteld dat er in dit plan wordt gefocust op de economie en het bereiken van een economische groei van gemiddeld 7,5% per jaar. Met betrekking tot het nationaal beleid inzake armoedereductie wordt in 2004 de National Growth and Poverty Eradication Strategy ingevoerd (Ministry of Planning and Investment, 2004). Ook hierin wordt toerisme vermeld als een grote bijdrager aan het nationale inkomen en tewerkstelling. Specifiek beleid met betrekking tot toerisme was de Law on Tourism die in 2005 werd doorgevoerd en waarin de principes, reguleringen en maatregelen zijn vastgelegd over het vestigen, de administratie en de activiteiten van toerisme (Lao PDR National Assembly, 2005). Dit met het doel om toerisme op een duurzame manier te promoten, ontwikkelen en transformeren in een moderne toerisme industrie. Ook wordt hierin de samenwerking in internationale
ontwikkeling
benadrukt.
Vele
multilaterale
en
bilaterale
samenwerkingsprogrammas betreffende toerisme zijn er zo ontstaan. Deze samenwerking in de regio wordt ook omgezet in regionaal beleid betreffende toerisme. De ASEAN stelt zo bijvoorbeeld dat toerisme één van de prioritaire sectoren van de regio is en heeft daarom ook het ASEAN Tourism Strategic Plan (ATSP) 2011-2015 opgesteld (ASEAN NTO’s, 2011). Dit was de opvolger van de Roadmap for Integration of Tourism Sector (RITS) die afliep in 2010. Het ATSP wil met zijn plan een gebalanceerde set acties en activiteiten bieden om volgende visie te realiseren: "By 2015, ASEAN will provide an increasing number of visitors to the region with authentic and diverse products, enhanced connectivity, a safe and secure environment, increased quality of services, while at the same time ensuring an increased quality of life and opportunities for residents through responsible and sustainable tourism development by working effectively with a wide range of stakeholders (ASEAN NTO’s, 2011, p.3)" Ook op subregionaal niveau van de Greater Mekong Subregion ontstonden er naast samenwerkingsprogramma’s ook beleidsdocumenten met betrekking tot toerisme. Er werd een GMS Tourism Working Group opgesteld en ook een GMS Tourism Sector Strategy opgesteld (20052015) waarbij de visie als volgt wordt beschreven: 34
“The vision is to have a subregional tourism sector that serves a major engine for development and poverty reduction, with particular focus on the protection of women and children, promoting the conservation of the natural and cultural heritage as well as peace and harmony in the GMS. (GMS Tourism Working Group, 2004)”
Verder stelde de Lao National Tourism Administration ook nog het National Ecotourism Strategy and Action Plan op voor 2005-2010 (LNTA, 2004). Ecotourisme wordt ook officieel gepromoot door Laos als een toerisme strategie gezien natuur en cultuur zorgen voor de helft van de inkomsten uit toerisme. Na 2010 kreeg dit plan echter geen opvolger.
Impact In tabel 3 zien we wederom een sterke stijging in het aantal arriverende toeristen. Een reden waarom er tussen 1994 en 1995 een zeer sterke stijging te zien is in het aantal arriverende toeristen is deels te verklaren door de opening van de Friendship Bridge (1994) tussen Thailand en Laos, dewelke intraregionale verplaatsing een heel stuk makkelijker maakte (Hitchcock, King & Parnwell). Deze brug staat ook symbool voor de nieuwe relaties die Laos vanaf deze periode aanging met landen buiten het Sovjetblok. Ook van 1995 tot 2011 zien we een sterk stijgende trend in het aantal arriverende toeristen in Laos. Waar er in 1995 nog 346 460 toeristen aankwamen, waren dit er in 2000 al 737 208 en liep dit aantal tot 2011 nog verder op tot 2 723 564. Ook de inkomsten uit toerisme stegen enorm. In 1995 lezen we af dat er 24 738 480 dollar voortkwam uit toerisme. Dit was in 2000 opgelopen tot 113 898 285 dollar en steeg tot 2011 verder tot 406 184 338 dollar.
35
Tabel 3: Aantal arriverende toeristen en opbrengsten uit toerisme voor Lao PDR 1995-2010 Aantal arriverende toeristen
Opbrengsten uit toerisme
1995
346 460
24 738 480
1996
403 000
43 592 263
1997
463 200
73 276 904
1998
500 200
79 960 145
1999
614 278
97 265 324
2000
737 208
113 898 285
2001
673 823
103 786 323
2002
735 662
113 409 883
2003
636 361
87 302 412
2004
894 806
118 947 707
2005
1 095 315
146 770 074
2006
1 215 106
173 249 896
2007
1 623 943
233 304 695
2008
1 736 787
275 515 758
2009
2 008 363
267 700 224
2010
2 513 028
381 669 031
* eigen herwerking obv LNTA, 2010
Laos en toerisme: beleidsanalyse In de vorige sectie zagen we hoe het toerismebeleid in Laos zich doorheen de geschiedenis heeft ontwikkeld. Hierbij zagen we dat toerisme eerst als eerder onbelangrijk en omwille van politieke en socio-culturele doeleinden werd aanzien, maar dat deze visie gedurende de voorbije decennia sterk is verschoven. In dit deel zal er dieper worden ingegaan op de belangrijkste beleidsdocumenten met betrekking tot toerisme in Laos specifiek en de regio en internationale gemeenschap algemeen, dit met focus op ontwikkeling en armoedereductie.
36
Tot midden jaren 90 was de erkenning van de mogelijke bijdrage van toerisme aan de nationale groei van Laos zeer miniem. Het eerste National Tourism Plan werd gepubliceerd in 1990, maar de nadruk hierbij lag enkel op een kleine,
streng gecontroleerde groepen georganiseerde
toeristen (Hall, 2007). Dit was omdat de overheid angst had zijn politieke macht te verliezen in een proces van transitie dat het land onderging. Hierbij had de overheid angst voor de ongeweste consequenties die toerisme zou kunnen meebrengen. Vanaf 1994 veranderde deze visie en werd toerisme een prioriteit voor economische ontwikkeling. In navolging hiervan werd in 1998 het Second National Tourism Development Plan gepubliceerd waarbij toeristen werden gewaardeerd als een bron van buitenlandse inkomsten en er werd vanuit gegaan dat de voordelen uit dit toerisme zouden worden verspreid over de ganse populatie en zouden bijdragen aan het behoud van het milieu. Dit beleid was zeer succesvol en in 1999 rapporteerde het National Tourism Marketing Plan dat toerisme het belangrijkste exportproduct van het land was. Gezien naar toerisme werd gekeken als een bron van deviezen waarvan de ganse bevolking zou profiteren, kan dus worden afgeleid dat de economische voordelen het belangrijkst waren. Dit is zo gezien het land een grote hoeveelheid aan vreemde valuta nodig had voor zijn industrialisatie en modernisering. In de jaren 90 zien we dus een verschuiving van toerisme als politieke tool naar het focussen op de economische voordelen. In het begin van de 21ste eeuw kwam er verdere erkenning van de potentieel gunstige gevolgen van toerisme op armoedereductie. Dit werd duidelijk in de National Growth and Poverty Eradication Strategy waarin staat: “tourism is now a major contributor to national income and employment. Tourism is a labour intensive industry and contributes to poverty reduction. The Lao PDR’s tourism strategy favours pro-poor, community-based tourism development, the enhancement of specific tourism-related infrastructure improvements, and sub-regional tourism co-operation. (Government of the Lao PDR, 2004, p.104)“ Gezien het uiteindelijke doel was om het land te verwijderen van de lijst Least Developed Countries (LDC’s) tegen 2020 werd ook in deze strategie groot belang gehecht aan economische groei. Immers, om zich te verwijderen uit deze lijst van LDC’s is een bepaalde stijging van het 37
BBP vereist. Uit deze strategie komt dus naar voor dat men ervan uit ging dat economische groei sowieso zou leiden tot armoedereductie. In de National Tourism Strategy for Lao PDR die een jaar later werd uitgebracht keerde men terug naar een bredere aanpak waarbij vooral het belang werd benadrukt van degelijk gepland toerisme met betrekking tot het verminderen van armoede en het promoten van nationale ontwikkeling, en de aantrekkingskracht van ethnische minderheidsgroepen en traditionele cultuur die het land bezit op toeristen (National Tourism Authority, 2006). “… to promote the growth of country and especially local economy which, in turn, will contribute to poverty reduction of people of all ethnic groups; and support the conservation and preservation of natural environment and local good norms and customs. (National Tourism Authority, 2006, p.24) Wederom kan hieruit dus worden afgeleid dat men ervan uit gaat dat economische groei een gunstig effect zal hebben op armoedereductie, zonder dat hierbij duidelijk wordt gesteld hoe deze economische groei de armen zal helpen. Deze benadering van toerisme werd ook vaak verdedigd door andere ontwikkelende landen en financieringsagentschappen. In de regio zijn hierbij de Asian Development Bank (ADB) en de Greater Mekong Subregion van belang. Sinds 2001 laat de ADB zich leiden door zijn lange en midlange termijn strategie die erop doelt antwoord te bieden op de uitdagingen van armoede en het bereiken van de Millenniumdoelstellingen in de regio (Hall, 2007). Als resultaat is hieruit een GMS Tourism Strategy voort gekomen voor de periode 2005-2015 met de algemene doelstelling om de regio rond de Mekong als één bestemming te promoten waarin een grote diversiteit een subregionale producten van goede kwaliteit worden aangeboden zodat alle landen uit deze regio en tour operators meer kunnen verdienen van toerisme over een langere periode. In januari 2011 werd een herziene strategie voor de periode 2011-2015 goedgekeurd waarin de focus vooral ligt op de ontwikkeling van wegen over meerdere landen langs de GMS als economische corridor en de Mekong rivier als toeristische corridor (GMS Tourism Working Group, 2004). Hieruit kan dus weer worden opgemaakt dat de groei van de toerisme industrie 38
het uiteindelijke doel is van deze strategie. Dit wordt ook bevestigd doordat wordt gesteld dat de ontwikkeling van de private sector ook van groot belang is. Toch is er in de regio ook nog een Pro-poor tourism programma geïmplementeerd met één pilootproject per land. Hierbij bleek echter dat er geen concrete bewijzen zijn van verminderde armoede die is ontstaan uit ADBondersteunde GMS toerisme projecten (Dao Truong, 2011).
Beleidsanalyse en ideologie Eerder werd al verwezen naar Hall (1994) die stelde dat het analyseren van beleid met betrekking tot toerisme van belang is om de onderliggende ideologie die wordt aangehangen door de overheid met betrekking tot de ontwikkeling van deze sector te begrijpen. In wat volgt zal er dan ook op zoek worden gegaan naar de onderliggende ideologie die naar boven komt uit de analyse van de beleidsdocumenten uit wat vooraf ging. Hieruit zullen dan uiteindelijk enkele veronderstellingen worden afgeleid met betrekking tot de mate waarin het beleid van de Laotiaanse overheid de economische groei stimuleert op een manier die kan worden beschouwd als pro-poor. Na het verkrijgen van zijn onafhankelijkheid in 1975 zagen we dat Laos zich sterk afzonderde en economisch een socialistisch geïnspireerde koers vaarde waarbij men zijn markt heel sterk ging afsluiten. Toen men echter begon te beseffen dat dit sterk protectionisme grote zwaktes vertoonde besloot men het New Economic Mechanism door te voeren wat gepaard ging met een open door policy. In de eerste periode die hiervoor werd beschouwd bleek dat men niet direct volledige afstand kon nemen van dit protectionisme met betrekking tot toerisme. Hoewel de grenzen zich stilaan openden was er nog steeds sterke controle van de overheid voor buitenlanders die Laos wilden betreden. In het First National Tourism Plan legde de overheid de nadruk op een bescheiden en strikt gecontroleerde toerisme industrie en ook toen in 1992 individueel reizen mogelijk werd gemaakt bouwde men hierbij een controlemechanisme in dat men hiervoor een Laotiaanse sponsor voor nodig had. Verder was de overheid in deze periode ook de belangrijkste ondernemer in deze sector.
39
In de volgende periode zien we deze protectionistische houding duidelijk veranderen. De nadruk in het toerisme beleid verschuift naar het bewerkstelligen van economische groei door de groeiende opbrengsten uit deze sector. In 1994 zien we in dit opzicht twee zaken naar voor komen die duidlijk teken zijn van deze verschuiving (Hitchcock, King & Parnwell, 2009). Ten eerste werd de Friendship Bridge aangelegd tussen Thailand en Laos waardoor er letterlijk een brug werd gevormd naar de buurlanden. Deze wordt ook aanzien als symbolisch voor de relaties die Laos vanaf deze periode aanging met landen die niet behoren tot het Sovjetblok. Een tweede zaak waaruit een verschuiving in houding duidelijk naar voren komt in 1994 is de implementatie van de Law on Foreign Investment. Deze wet werd opgesteld om kapitalistische ondernemingen aan te trekken en bevat liberale maatregelen voor het halen van winsten uit en de betrokkenheid van buitenlandse aandelen in de Laotiaanse zakenwereld. In deze wet worden de domeinen weergegeven voor dewelke investering wordt aangemoedigd en voor dewelke deze niet zijn toegestaan. De ontwikkeling van toerisme staat hierin genoteerd als één van de zeven gepromootte activiteiten. Vanaf deze periode komt met betrekking tot toerisme een zeer duidelijke trend naar economische groei naar voor. In de meerjarenplannen met betrekking tot de ontwikkeling van toerisme zien we zo bijvoorbeeld steeds duidelijke cijfers weergegeven van het aantal extra toeristen waarop men doelt om aan te trekken. Hierbij geven ze ook steeds weer dat men een stijging van het BBP wil behalen uit deze stijging in arriverende toeristen. Het doel van toerisme als economische sector wordt hierbij in het 7th National Socio-Economic Development Plan als volgt beschreven: “It is aimed to attract tourists, on average to about 2.8 million tourists per year, increase hotels to 350 and restaurants to 850, discover and expand historical sites, and attempt to make at least 2 more World Heritage Sites in the country.(Ministry of Planning and Investment, 2011, p.104)” In de literatuur kan deze verschuiving van socialisme naar kapitalisme geplaatst worden in het continuüm van armoede reducerende theorieën, van protectionisme naar neo-liberalisme. Hiervoor werkte Schilcher (2007) een model uit voor toerisme en armoede reductie (figuur 1). 40
Hierbij stelt ze dan dat strategieën en beleid met betrekking tot armoede reductie voortkomen uit een bepaalde ideologie binnen het spectrum tussen het kapitalistisch extreme neoliberalisme en protectionisme. Deze twee extremen in dit continuüm stellen elk een ander doel. In de neoliberale benadering wordt groei nagestreefd, terwijl bij protectionisme gelijkheid centraal staat. Hieraan kunnen we ook de absolute en relatieve dimensie van pro-poor tourism linken. Waar een neoliberale strategie ervoor kan zorgen dat het absolute armoedecijfer daalt, kan het zijn dat dit gepaard gaat met een groeiende ongelijkheid. Figuur 1: Continuüm van armoedebestrijdingsstrategieën
Bron: Schilcher, 2007
Hoewel de growth-poverty nexus een eerder gecontesteerd onderwerp is blijkt er in de literatuur toch enige consensus te bestaan over economische groei om de armoedecijfers te verlagen. Hieruit volgt dan dat strategieën die negatieve impact zouden hebben op economische groei zouden moeten worden vermeden. Uit deze stelling kan dan weer worden afgeleid dat radicaal protectionisme economische groei zou tegengaan en dus geen goede strategie is om armoede 41
tegen te gaan. In Laos zag men dit ook in na de onafhankelijkheid van het land waarna men besloot over te gaan tot het openen van de markt bij net NEM. Aan het groeigerichte uiteinde deze figuur vinden we ook een aantal internationale organisaties die zich inschrijven onder de neoliberale aanpak. De Wereldbank is hierbij de bekendste waarbij er vanuit wordt gegaan dat economische groei op zich voordelig zal zijn voor de armen door het trickle-down effect. In lijn met zulke logica van doorsijpeling van voordelen focust de Wereldbank op een versnelling van economische groei om zo armoede te reduceren. Wel moet hierbij worden opgemerkt dat de deze neoliberale ideologie niet homogeen is binnen de gehele organisatie van de Wereldbank. Zo wordt er in strategieën steeds meer gewezen op het belang van gelijkheid. Toch blijft de Wereldbank over het algemeen de neoliberale laissez-faire benadering promoten met betrekking tot eocnomisch beleid in ontwikkelende landen doelend op economische liberalisering en openheid om groei te stimuleren. Ook in de regio stalt Anita Pleumarom (1999), coördinator van het Tourism Investigation and Monitoring Team, vast dat uit de ontwikkeling van toerisme in de Mekong subregio kan worden vastgesteld dat het beleid dat wordt nagestreefd door nationale toerisme autoriteiten en supranationale instellingen deze zijn geweest die het meest geschikt waren voor het promoten van de industrie, eerder dan voor de bescherming van het milieu en het welzijn van lokale gemeenschappen. Als we hierbij teruggaan naar de dualiteit in de definiëring van het concept pro-poo’ kunnen we dus in voorgaand figuur de absolute dimensie plaatsen aan de groeigerichte kant en de relatieve benadering aan de kant die gelijkheid tot doel heeft. Het huidige Laotiaanse beleid bevindt zich hierbij dan eerder aan de groeigerichte zijde van de figuur. Hieruit kunnen we de veronderstelling afleiden dat de economische groei van Laos sterker als pro-poor beschouwd zal kunnen worden volgens de absolute benadering dan volgens de relatieve benadering, gezien uit de analyse van de beleidsdocumenten met betrekking tot toerisme bleek dat het beleidsmaken eerder gericht is op economische groei dan op het streven naar gelijkheid.
42
II.
Analyse voor de sector hydro-energie
Waterkracht is de tweede sector waarvan het beleid zal worden geanalyseerd. Net zoals voor toerisme zullen hierbij de meest relevante beschikbare beleidsdocumenten voor de sector van de nationale overheid worden bestudeerd. Hierbij zal dan ook weer worden nagegaan op welke manier men hierbij kijkt naar ontwikkeling en hoe en in welke mate armoede hierbij wordt betrokken. Laos is een bergrijk land waardoor een substantieel deel van de Mekong rivier stroomt. Ongeveer 35% van de totale stroom van de rivier is afkomstig van de belangrijkste zijrivieren die zijn verspreid over het grondgebied van Laos (Delang & Toro, 2010). Gezien het land moessons opvangt uit twee richtingen is de neerslaghoeveelheid zeer hoog en dus zeer geschikt voor
de
ontwikkeling
van
waterkracht.
Dit
geeft
Laos
de
mogelijkheid
om
waterkrachtinstallaties te vestigen voor het opwekken van elektriciteit die zowel binnenlands kan worden gebruikt als geëxporteerd naar zijn buurlanden.
Belang waterkracht in Laos Eerder werd al de economische groei geschetst die Laos kende sinds de invoering van het New Economic Mechanism. Deze groei bleek ook gepaard te gaan met een sectoriële verandering in het land (ADB, 2013). Zo kan er met deze groei een graduele verschuiving worden vastgesteld weg van de landbouw, dewelke traditioneel de economische motor vormde voor het land. De diensten- en industriesector tellen nu voor een groter deel van de toegevoegde waarde en ook de gemiddelde jaarlijkse groei in deze twee sectoren heeft de groei in de landbouwsector overtroffen sinds de jaren 90. In grafiek 3 zien we dat landbouw in het jaar 1990 nog ongeveer tot 60% van de toegevoegde waarde diende, waar dit in 2000 afnam tot ongeveer 45% en terugviel tot slechts 30% in 2011. Dit laatste is net minder dan het aandeel van industrie en diensten, dewelke elk iets meer dan een derde van het BBP uitmaakten. Toch dient hierbij te
43
worden opgemerkt dat nog steeds ongeveer 80% van de bevolking zijn inkomen voornamelijk haalt uit landbouw.
Grafiek 3: Toegevoegde waarde per sector (% van BBP)
Bron: ADB, 2013
Aanvankelijk werd de groei in de industrie gevoerd door de groei in de verwerkende industrie, voornamelijk in kleding en textiel. Tegen 2000 was dit echter omgeslagen. Nu kwam het grootste deel van de toegevoegde waarde van de industriesector voort uit niet-verwerkende industrieën, vooral mijnbouw, bouw, elektriciteit, water en gas. Het aandeel van de verwerkende industrie in het BBP viel terug van ongeveer 14% in de jaren 90 tot 8% vanaf de jaren 2000, terwijl output gebaseerd op grondstoffen sterk steeg in aandeel van BBP van 5,5% in 1999 tot meer dan 27% in 2011. Deze ommekeer kan vooral worden verklaard door de export van mineralen en elektriciteit, en investeringen in hydro-energie.
44
Waterkracht en armoedereductie De Multidimensional Poverty Index erkent duidelijk de relatie tussen toegang tot elektriciteit en armoede. Zoals eerder al werd geduid is toegang tot elektriciteit een indicator onder de dimensie
levensstandaard
van
dit
meetinstrument.
Elektriciteit
in
Laos
is
niet
alomtegenwoordig en in het algemeen is deze toegang tot elektriciteit ook niet gerelateerd aan de ontwikkeling van waterkrachtcentrales in het land gezien deze vooral voor export produceren (Wereldbank, 2010). Toch is er al veel vooruitgang geboekt in termen van toegang tot elektriciteit en elektrificatie van het platteland gedurende de laatste twee decennia. Dit kwam vooral door de expansie van de verschillende nationale elektriciteitsnetten. Het merendeel van de gebieden die relatief dicht bevolkt zijn en liggen langs hoofdwegen hebben ondertussen toegang tot elektriciteit. Echter, de dorpen verder weg van deze hoofdwegen hebben hiervan niet de vruchten kunnen plukken. Hier moet men het nog zeer vaak stellen zonder elektriciteit. In Laos zien we ook elektrificatie buiten de elektriciteitsnetten. Dit bestrijkt slechts een klein, maar toch significant segment van het elektriciteitslandschap. De belangrijkste vormen hiervan zijn pico-hydropower, zonnesystemen, diesel generatoren en herlaadbare autobatterijen (Smits & Bush, 2010). Buiten de zonnesystemen die gesteund worden door de Rural Electrification Projects van de Wereldbank zijn de meeste van deze systemen buiten het elektriciteitsnet marktgedreven en dus niet gesteund door donoren of de overheid. Pico-hydropower is hiervan een zeer belangirjk voorbeeld. Geschat wordt dat ongeveer 90 000 huishoudens voorzien worden van elektriciteit door zulke kleine generatoren. Volgens officiële statistieken van het MEM komt 99,9% van de elektriciteit in Laos voort uit grote waterkrachtcentrales (ADB, 2013). Toch heeft de ontwikkeling de binnenlandse elektrificatie van het platteland slechts zeer weinig te maken met deze ontwikkeling van de grote waterkrachtprojecten. Voor het overgrote deel wordt het nationale net omzeild en wordt de opgewekte elektriciteit rechtstreeks naar vooral Thailand en daarnaast ook Vietnam gezonden. In 2011 besliste de overheid van Laos dat 10% van de geproduceerde elektriciteit binnenlands dient te worden gebruikt, de rest kan echter worden geëxporteerd. In het kader van plattelandsontwikkeling moet er dus niet gezorgd worden voor het opwekken van extra 45
elektriciteit door de grote waterkrachtcentrales, maar er moeten meer connecties komen door een uitbreiding van het stroomnet en betere elektrificatieprogrammas buiten dit net. In de beleidsanalyse die in wat volgt zal worden uitgewerkt zal er dus ook rekening worden gehouden hoe het beleid met betrekking tot electrificatie wordt geformuleerd. Naast het belang van elektrificatie als indicator voor armoedereductie grijpt de sector hydroenergie ook nog in op andere domeinen van armoedebeleving. Ondanks het belang van de energiesector voor het BBP van Laos blijft het merendeel van de bevolking nog steeds tewerkgesteld als zelfvoorziendende landbouwers die afhankelijk zijn van rijstteelt, visvangst en bosbouw (uitgezonderd hout) voor het voeden van hun families (Molle, Foran & Käkönen, 2009). Verschillende NGO’s tonen sterk hun bezorgdheid over de negatieve gevolgen die de waterkracht industrie zou kunnen hebben op de rivieren waarvan de Laotiaanse bevolking afhankelijk is. Deze zijn immers essentieel voor alle aspecten van hun leven, zoals zoet water, vis, irrigatie en bemesting van gewassen, transportatie en recreatie. Een groot deel van de rurale bevolking is dus zeer kwetsbaar voor veranderingen in het ecosysteem van deze rivieren die kunnen worden teweeg gebracht door de aanleg van grote dammen. Naast het ingrijpen in de dimensie levensstandaard kan de uitbouw van waterkrachtcentrales dus ook van invloed zijn in de dimensie gezondheid. Deze negatieve inpacten van het opzetten van grote waterkracht projecten zijn onder andere het overstromen van natuurlijke habitats, schade aan de visserij, veranderingen in de kwantiteit, kwaliteit en de timing van waterstromen alsook veranderingen in de kwantiteit en kwaliteit van sediment getransporteerd via de rivier (Molle, Foran & Käkönen, 2009). Deze impacten op het ecosysteem hebben dan ook sociale gevolgen. Een verslechtering van het ecosysteem kan immers tot gevolg hebben dat de bevolking niet meer voldoende middelen vindt om te voorzien in zijn basis behoeften. Daarnaast zijn er ook nog sociale gevolgen niet door het verliezen van natuurlijke bronnen maar door het verliezen van eigendom. Immers, voor de aanleg van grote dammen dienen de originele bewoners van dit gebied vaak te verhuizen naar andere gebieden waar ze minder natuurlijke bronnen ter beschikking hebben. Een analyse van het beleid met
46
betrekking tot milieu is dus ook van belang gezien dit ook een rechtstreekse invloed heeft op armoede. Uit het verleden blijkt dat de exploitatie van hulpbronnen ook vaak heeft geleid tot een significante stijging van de inkomensongelijkheid (Bakker, 1999). Er zijn verschillende manieren waarop hydroenergie zou kunnen bijdragen tot verhoogde ongelijkheid. Ten eerste dreigen gemeenschappen die het dichtst aan de dammen zitten bevoordeeld te worden inzake tewerkstelling en andere economische kansen. Dit vooral waar preferentiële tewerkstelling deel uitmaakt van een overeenkomst met betrekking tot verdeling van de voordelen. Maar zelfs binnen deze bevoordeelde gemeenschappen is het waarschijnlijk dat sommige huishoudens meer kunnen profiteren van deze kansen dan andere. Deze zijn dan meestal de huishoudens die beter geschoold zijn en arbeid beschikbaar hebben. Dit effect kan dan de bestaande ongelijkheden versterken. Ten tweede is er ook het gevaar dat als meer welgestelde gemeenschappen worden bevoorbeeld met betrekking tot overheidsuitgaven, of als deze stedelijke gebieden bevoordelen boven landelijke, dat deze verhoogde inkomsten de ongelijkheid of toegang tot diensten en na verloop van tijd ook inkomsten, verhogen. Als de toewijzing van middelen inefficiënt gebeurt is civiel conflict één van de gevaren. Bannon en Collier duidden de kans op aanwezigheid van civiel conflict op slechts 0,5% in landen met geen natuurlijke hulpbronnen, terwijl waar de export van grondstoffen rond de 25% bedraagt van het BBP er een risico op civiel conflict wordt vastgesteld van meer dan 25%.
Laos en waterkracht: geschiedenis en beleidsontwikkeling De geschiedenis van elekticiteitsgeneratie in Laos startte in 1971 met de inbedrijfstelling van de Nam Ngum Dam, geplaatst onder leiding van de Verenigde Naties. In deze periode had deze een capaciteit van slechts 30 megawatt (MW) die verhoogde tot 150 MW in 1987 (Phomsoupha, 2009). Voor de invoering van het New Economic Mechanism werd de opgewekte kracht nog binnenlands gebruikt, maar vanaf begin jaren 90 kwam hierin snel verandering. Ook een tweede dam werd opgebouwd in 1990 met een capaciteit van 20 MW.
47
In juni 1993 tekende de Laotiaanse overheid en de overheid van het Koninkrijk van Thailand het eerste Memorandum of Understanding (MOU) waarbij Thailand de ontwikkeling van enegrieprojecten zou steunen in Laos via het afnemen van 1 500 MW elektriciteit. Door stijging van de Thaise vraag naar energie tekende men in 1996 een tweede MOU van 3 000 MW en verhoogde men deze MOU meerdere keren tot december 2007 wanneer de meest recente overeenkomst een uitbreiding tekende van energieafname tot 7 000 MW tegen 2020. In 1998 tekende de overheid van Laos ook een MOU met de overheid van Vietnam voor een toevoer van 2 000 MW aan elektrische kracht. In december 2006 werd er een tweede MOU getekend waarbij de elektriciteitsvoorziening werd verhoogd van 2 000 tot 3 000 MW tegen 2015. Een jaar later, in 2007, kwam men dan nog tot een verdere overeenkomst van een stijging tot 5 000 MW tegen 2020. Met betrekking tot private investeringen werd de eerste concessie voor de ontwikkeling van een waterkracht project al uitgegeven in 1991. Hierbij kreeg de Shlapak Group het mandaat om de Nam Ngum II site te ontwikkelen en om deze te leiden voor een bepaalde periode. De uitgifte van deze concessie kenmerkt een punt op hetwelke de Laotiaanse overheid besefte dat om zijn waterkrachtbronnen compleet tot ontwikkeling te brengen, er nood was aan imput van de private sector onder een nieuw beleid. Tussen 1991 en 2005 kwam er dan een hele reeks nieuw beleid met betrekking tot het vergemakkelijken van toegang voor de private sector voor de ontwikkeling van waterkracht. In deze periode werden zo’n 33 MOU’s, Project Development Agreements en Concession Agreements ondertekend met verschillende partners. Naast het specifiek beleid met betrekking tot waterkracht wordt deze sector ook vaak vernoemd in het meer algemene nationale beleid. Belangrijk hierbij zijn het National Socio-Economic Development Plan (2011) en de National Growth and Poverty Eradication Strategy (2004).
48
Laos en waterkracht: beleidsanalyse Gezien het belang dat de overheid vandaag hecht aan waterkracht is het niet verwonderlijk dat deze sector vermeld wordt in een groot aantal beleidsdocumenten. Eerst en vooral wordt het belangrijk geacht voor de algemene ontwikkeling van het land waardoor het zijn plaats heeft verkregen in enkele belangrijke algemene beleidsplannen. Maar ook in het specifiek beleid rond energie, water resource management en milieubescherming kreeg waterkracht zijn plaats. Beginnen doen we met het algemeen beleid, meer bepaald met het Seventh National SocioEconomic Development Plan (2011-2015) (Ministry of Planning and Investment, 2011). Met betrekking tot hydroenergie komen hierin duidelijke doelstellingen naar voren. Zo stelt het plan dat tijdens de periode 2011-2015 de constructie van acht waterkrachtcentrales moet worden volbracht met een capaciteit van 2 862 MW die een hoeveelheid energie van 15 321 GWH per jaar zullen produceren. Ook zullen er nog tien extra projecten worden opgestart die nog 5 015 extra MW aan waterkracht zullen produceren en 11 295 miljoen dollar kosten. Door deze ontwikkeling van extra dammen zullen er extra inkomsten worden gehaald uit de elektriciteit die hieruit wordt opgewekt en geëxporteerd. Met betrekking tot armoedereductie zullen deze opbrengsten dan volgens dit plan bijdragen tot het bereiken van de Millennium Development Goals tegen 2015. Echter, hoe deze inkomsten zullen doorsijpelen ten goede van de ganse bevolking wordt niet weergegeven. In het plan lijkt ervan uit te worden gegaan dat dit trickle down effect sowieso plaats zal vinden. Een plan voor herverdeling van de inkomsten wordt dus niet weergegeven. Dit blijkt ook het geval te zijn als men spreekt over de kwaliteit en duurzaamheid van de verdere ontwikkeling van de waterkrachtsector waarbij men stelt dat zowel moet worden gekeken naar economische groei, sociale rechtvaardigheid en modernisering, en duurzame milieubescherming.
Er
worden
duidelijke
richtlijnen
weergegeven
omtrent
plattelandsontwikkeling en armoedereductie, specifiek met het oog op het algemeen verlenen van toegang tot elektriciteit. Hierbij wordt gesteld dat toegang tot elektriciteit en water op het platteland moet worden uitgebreid tot respectievelijk 60%
van het land en 75% van de
plattelandsbevolking. Toch wordt hierbij niet weergegeven hoe deze inkomsten uit hydro49
energie en armoedereductie aan elkaar worden gelinkt. Het plan stelt ook dat overheidsuitgaven 20-22% van het BBP moeten bedragen, maar geeft hierbij niet weer hoeveel van deze uitgaven zullen worden gespendeerd in relevante sectoren voor armoedebestrijding zoals bijvoorbeeld gezondheid en educatie. Duidelijkheid is dus nodig met betrekking tot de verdeling van deze overheidsuitgaven. Hetzelfde gaat ook op voor milieubescherming, met het verschil dat hierbij geen concrete doelstellingen worden uitgeschreven. Het plan stelt dat er moet worden gezorgd voor het behoud van natuurlijke hulpbronnen en milieubescherming maar legt hierbij geen doelstellingen of controlemechanismen op. Samengevat kan dus worden gesteld dat uit dit plan duidelijk naar voren komt dat de overheid de ontwikkeling van de waterkracht sector als zeer belangrijk beschouwt voor het verzekeren van economische groei en het tegengaan van armoede. Deze economische groei is evident gezien de ontwikkeling van deze sector al veel buitenlandse investeringen heeft aangetrokken. De doelstelling armoedereductie is minder evident. Hierbij is dit beleid onvolledig in hoe de inkomsten uit de hydro-energie zullen worden herverdeeld. Een tweede document binnen het algemene beleid waarin hydro-energie een rol speelt is de National Growth and Poverty Eradication Strategy (NGPES) (Government of the Lao PDR, 2004) . In lijn met de NSEDS die hierboven werd behandeld heeft ook de NGPES de dubbele doelstelling van het stimuleren van groei en ontwikkeling, en het bestrijden van armoede. De NGPES definieert economische groei, socio-culturele ontwikkeling en natuurbehoud als de drie pilaren van het ontwikkelingsbeleid van Laos. In het document komt echter wel naar voor dat er een sterke nadruk wordt gelegd op economische groei wat duidelijk wordt in de afhankelijkheid van de overheid van financiering uit de private sector. Op pagina vijf van de strategie staat dat “de private sector, handel en binnen- en buitenlandse directe investeringen worden geacht de primaire factoren te zijn in het sturen van de economie en dat zoveel mogelijk moeite moet worden gedaan om hiervoor een positieve zakelijke omgeving te creëren. Overleg met de private sector zal worden versterkt en het verlenen van vergunningen en andere regularisatie zaken zullen worden gestroomlijnd.” 50
Verder wordt gezegd dat van de bruto-investeringen van ongeveer 26% van het BBP, 16% moeten komen van private investeringen. Hieruit blijkt de neiging van de overheid om private energiebedrijven te bevoordelen gezien deze door belastingen significante bijdragen zullen leveren aan de staatsinkomsten en gezien de belangrijke rol die de ontwikkeling van de hydroenergiesector speelt in het voorzien van de noodzakelijke inkomsten voor de overheid om de vooropgestelde economische groei te bereiken. Met betrekking tot armoedereductie komt ook hier weer het plan tot rurale electrificatie naar voor. Wederom blijft de vraag hoe economische groei, belastingsinning en armoedebestrijding aan elkaar kunnen worden gekoppeld. Zoals in de NSEDS biedt ook de NGPES geen antwoord op de vraag hoe de vooropgestelde economische groei uiteindelijk armoede kan verminderen in termen van directe geldstromen van belastingen en inkomens van producerende ministeries zoals economie en financiën, en planning en investeringen naar de ministeries van educatie en gezondheid. Binnen de context van de energiesector benadrukt de NGPES de doelstelling van het voorzien van binnenlandse energievoorzieningen en plattelandselectrificatie. De vraag blijft echter hoe dit doel kan worden gelinkt aan inkomens van waterkrachtcentrales die vooral dienen voor export naar buurlanden. Momenteel wordt vooral financiering van internationale donoren gebruikt voor het electrificatieprogramma voor het platteland(ADB, 2013). De vraag blijft dus of Electricite du Laos (EdL), het Laotiaans staatsbedrijf dat de touwtjes in handen heeft in deze sector, in de mogelijkheid is om belastingsinkomsten uit de export van hydro-energie te gebruiken om binnenlandse energievoorziening financieel te kunnen verzekeren (Phomsoupha, 2009). In 2004 werd ook het Power System Development Plan (PSDP) ingevoerd (Government of the Lao PDR, 2004). Dit plan is gebaseerd op de doelstelling om in 2020 90% van de huishoudens in Laos te voorzien van elektriciteit. Gezien er niet genoeg financiële middelen zijn om een energiesysteem op te bouwen bestaat de strategie van EdL eruit om inkomsten te verzamelen uit energieexport naar zijn buurlanden (voornamelijk Thailand) en dit te gebruiken om de fianciële capaciteit te verhogen en zo de doelstelling te kunnen bereiken (ADB, 2013). De energiesector dient dus twee vitale nationale prioriteiten, namelijk economische en sociale vooruitgang door 51
het voorzien van een betrouwbare en betaalbare binnenlandse electriciteitsvoorziening, en het vergaren van inkomsten uit het buitenland via energie-export. Door deze prioriteiten zal het beleid dus eerder gericht zijn op het makkelijk maken van investeren voor actoren uit het buitenland, eerder dan het strict reguleren en controleren van hun gedrag. De onmogelijkheid van de overheid om de ontwikkeling van zijn hydro-energie te financieren maakt hen direct afhankelijk van de private investeerders en vermindert dus de mogelijkheid om te onderhandelen over de tarieven, belastingen en royalty fee. Vanuit beleidsperspectief zorgt dit dan voor een verminderde mogelijkheid voor het formuleren, implementeren en doorvoeren van beleidsmaatregelen die duurzaamheid in de ontwikkeling van deze sector zouden verzekeren. Enkele jaren later, in 2007, werd de eerste Law on Electricity doorgevoerd (Government of the Lao PDR, 2007). Deze onderstreept de rol van energie productie als een integraal deel van het nationale
socio-economische
ontwikkelings
plan.
Buitenlandse
investeringen
in
energieproductie worden gepromoot en het basisprincipe dat wordt aanhangen in de ontwikkeling van waterkracht is econmische efficiëntie als middel tot het genereren van staatsinkomsten. Met betrekking tot het milieu plaatst deze wet de verantwoordelijkheid tot bescherming van
het milieu in
handen van
de
private
ondernemers. Hoe
deze
verantwoordelijkheid kan worden gelinkt aan de taken en rollen van verschillende ministeries met betrekking tot milieubescherming blijft onduidelijk gezien de huidige overheid nog steeds niet beschikt over een strategisch plan die elektriciteitsondernemingen of de zogenoemde Independend Power Producers reguleert (Phomsoupha, 2009). In de Law on Electricity komen wel uitvoerbaarheidsstudies en Environmental Impact Assessments (EIA) naar voor als twee afzonderlijke componenten in de ontwikkelingsfasen van waterkracht. Deze eerste heeft vooral te maken met de socio-economische waarde van het project, terwijl de tweede meet naar de impact op het milieu (Suhardiman, de Silva & Carew-Reid, 2011). Het is dus zo dat EIA geen integraal deel is van de uitvoerbaarheidsstudies. Ecologische impact staat dus los van de uitvoerbaarheid van het project. Het feit dat dit los van elkaar wordt gezien blijkt ook uit de criteria voor de goedkeuring van de consessies waarbij de focus vooral ligt op de 52
financiële en technische capaciteit van het bedrijf en de economische betrouwbaarheid. Met betrekking tot armoedereductie wordt er in deze wet ook niet gespecifieerd hoe de opbrengsten vergaard uit waterkracht zullen worden doorgesluisd naar de staatsschatkist en hoe deze dan later zullen worden herverdeeld. Deze nieuwe Law on Electricity van 2010 duidt erop dat de werking van elektriciteitsbedrijven de principles van efficiënte, zuinige en duurzame ontwikkeling moeten volgen in lijn met het SocioEconomic Development Plan. Dit wijst op het belang van deze sector voor de overheid om de gezette doelstelling te bereiken van armoede reductie en de verwijdering van de lijst van LDC’s. Dit laatste dient echter bereikt te worden door een verhogen van het BBP van het land. In lijn met deze doelstelling gebruikt de overheid dan de waterkracht sector als een manier om investeringen aan te trekken om zo de economische groei te versterken wat cruciaal is voor het bereiken van deze ontwikkelingsdoelstelling. Wederom blijft echter de vraag hoe de overheid de economische groei dan linkt aan armoedereductie. Verder blijft dus deze nieuwe Law on Electricity private en buitenlandse investeringen promoten. Met betrekking tot het bezit van land werd in 2003 de Land Law doorgevoerd (Government of the Lao PDR, 2003). Hierin staat dat het niet verplicht is land te registreren voor het gebruik van dit land op kleine schaal. Deze regel werd ingevoerd om de toegang voor boeren en andere gebruikers op kleine schaal te vergemakkelijken (Suhardiman, de Silva & Carew-Reid, 2011). Toch blijkt deze nu deze gebruikers eerder te kunnen benadelen dan te bevoordelen indien de locatie van dit gebied overlapt met de locatie waar ontwikkelingsprojecten zijn gepland. Gezien ze niet formeel geregistreerd staan als landgebruikers beschikken ze dus niet over de legale middelen om compensaties te verkrijgen voor hun verlies van land of om te onderhandelen over hun verloren kansen. Gezien landsconcessie gedreven is door de economische motivering om land in kapitaal om te zetten wordt er wel rekening gehouden met potentiële landbouwgronden. Waterkrachtprojecten kunnen dus niet worden voorgesteld op plaatsen waar aan geïrrigeerde rijstteelt wordt gedaan maar zullen vooral worden geplaatst op plaatsen waar de overheid een laag economisch potentieel ziet van deze grond. Toch dient hierbij te worden opgemerkt dat dit land van lage economische waarde van groot belang kan zijn voor 53
sommige arme gezinnen die hiervan afhankelijk zijn voor het verzekeren van hun levensonderhoud. In 2009 werd in navolging van deze wet nog het Decree on State Land Lease or Concession doorgevoerd (Government of the Lao PDR, 2009). Hierin komt duidelijk de econmische motivering van de overheid met betrekking tot het leasen en concessies van land naar voren. Zo staat er in het decreet: “land concession aims to boost the development of state land, to turn land into capital, to promote the investment for cash-crops production and services, and to build income for the state budget “(Government of the Lao PDR, 2009, p.1). Deze motivering komt ook overeen met de motivering voor de ontwikkeling van hydro-energie dewelke dus sterk gedreven is door de belangen van private investeerders om zo veel mogelijk voordeel te halen uit elektriciteitsopwekking.
Ook met betrekking tot de bescherming van het milieu werd er door de Laotiaanse overheid (1999) nog een specifieke wet doorgevoerd. Zoals kan worden afgeleid uit de naam benadrukt de Environmental Protection Law de nood om rekening te houden met het beschermen van het milieu, dit met betrekking tot ontwikkelingsprojecten. Hierbij ontbreekt echter de link tussen het milieu en het voorzien in levensonderhoud. Zoals eerder al werd geduid is de toegang van de lokale bevolking tot natuurlijke bronnen zoals water vaak van cruciaal belang voor het voorzien in hun levensonderhoud. In deze wet wordt dus milieubescherming gezien als een doel op zich en niet geplaatst binnen het kader van levensonderhoud en armoede reductie. Waar armoedebestrijding wel vaak wordt vermeld als een prioriteir beleidsdomein van de overheid wordt hierbij niet verwezen naar het beschermen van het milieu terwijl deze in feite wel met elkaar in verbinding staan.
54
Beleidsanalyse en ideologie In het deel rond toerisme zagen we hoe het economisch beleid met betrekking tot deze sector steeds verder geliberaliseerd werd en dat het huidige beleid met betrekking tot toerisme eerder economisch neoliberalistisch geïnspireerd is. Deze neoliberale inspiratie komt ook naar voor bij het beschouwen van het beleid rond waterkracht. Waar voor de invoering van het New Economic Mechanism de staat nog volledig te touwtjes in handen trachtte te houden via het doorvoeren van een planeconomie, zien we na 1986 de mogenlijkheden voor private investeerders steeds verbeteren. Een grote stap in deze richting werd gezet met de Foreign Investment Law die werd doorgevoerd in 1994. Artikel één geeft hierin het objectief weer van deze wet: “The Law on the Promotion of Foregn Investment determines principles, regulations and measures regarding the promotion, protection and management of foreign investment in the Lao PDR aiming at enhancing relationships, economic cooperation with foreign countries, and utilisation of financial resources and knowledge to enhance production capacity for purpose of industrialization and progressive modernization as well as to contribute to gradually improving the people’s living conditions, and to strengthen and to develop the country.(Government of the Lao PDR, 1994, art.1)” Ook uit beleid dat meer rechtstreeks werd geschreven in verband met de energie sector komt deze promotie van private investering naar voren. De Electricity Law (2007), bijvoorbeeld, stelt dat “The government supports investment in electricity operation, especially hydroelectricity, which makes efficient use of water basins as energy from natural resources. (Government of the Lao PDR, 2007, art.7)” Ook met betrekking tot de liberalisering van handel met andere landen merken we dat deze zich sterk doortrekt in Laos. Naast het aangaan van meer en meer bilaterale MOU’s stapt Laos ook in multilaterale
regionale
organisaties
voor
economische
samenwerking.
Deze
samenwerkingsakkoorden werden steeds meer en meer gebruikt als een middel om 55
handelsfacilitatie te bewerkstelligen. De eerste van zulke overeenkomsten was het Greater Mekong Subregion Economic Program dat was opgezet door de ADB in 1992. Onder deze werd het Cross-Border Transport Agreement opgesteld wat een multilateraal instrument was om maatregelen met betrekking tot het ondersteunen van handel en investering te verbeteren (Severino, 2006). In 1997 werd Laos ook lid van de Association of Southeast Asian Nations (ASEAN) waarin wordt samengewerkt rond handelsfacilitatie, intellectueel eigendom, normen en conformiteit, en transport en communicatie. Ook is Laos deel van de ASEAN Free Trade Agreement (AFTA) wat tariefverlaging op handel met andere ASEAN leden impliceert. Met betrekking tot armoedereductie komt uit analyse van de beleidsdocumenten de suggestie voort dat de inkomsten gehaald uit waterkracht een trickle-down effect zullen hebben op het arme deel van de bevolking. Er lijkt vanuit te worden gegaan dat economische groei positief is voor de ganse bevolking en deze groei dus armoede zal reduceren. Hoe de inkomsten die de staat haalt uit hydro-energie zullen worden omgezet in voordelen voor de armen wordt hierbij echter niet gespecifieerd. Armoedereductie blijkt hierbij dan ook vooral vanuit de enge monetaire definitie te worden gezien. Dit wordt ook duidelijk bij analyse van de Environment Protection Law (Government of the Lao PDR, 1999). Deze benadrukt de mogelijk negatieve gevolgen van de bouw van dammen voor het genereren van waterkracht op het milieu en stelt dus dat hiermee rekening dient te worden gehouden. De link tussen milieu en armoedereductie wordt hier echter niet gelegd, terwijl het in realiteit wel zo is dat vele rurale gezinnen voor hun levensonderhoud afhankelijk zijn van de rivieren en het ganse ecosysteem dat door de aanleg van dammen kan worden beïnvloed. Armoede wordt dus voornamelijk gezien als een unidimensionaal gegeven, multidimensionaliteit wordt zeer weinig erkend.
3.1.3. Besluit Zowel bij de analyse van beleidsdocumenten met betrekking tot de sector toerisme als bij deze van de sector hydro-energie komen we tot gelijkende conclusies. Uit het geanalyseerde beleid kan duidelijk worden afgeleid dat het land is overgegaan van een socialistisch gebaseerd
56
bestuur naar een bestuur dat economisch is gericht op een open markt. Zowel binnen het toerisme als binnen de hydro-energie is economische groei een sterker vooropgesteld en uitgewerkt doel dan het nastreven van gelijkheid. Armoedereductie wordt wel benadrukt in het nationale beleid, maar hierbij wordt dit dan vooral gezien als een trickle-down effect van economische groei. Hieruit volgt dan de hypothese dat met betrekking tot pro-poor growth, deze sterker aanwezig zal zijn in absolute dan in relatieve zin. Deze hypothese zal in wat volgt worden getoetst.
3.2.
Analyse pro-poor growth in Laos
In dit deel zal er een toetsing komen van de hypothese die we hebben afgeleid uit de beleidsanalyse. Hier werd er gekomen tot de veronderstelling dat het economisch beleid van de Laotiaanse overheid eerder zal leiden tot pro-poor growth volgens de absolute definitie dan volgens de relatieve definitie. Dit wordt verondersteld gezien het beleid eerder gericht is op economische groei dan op het streven naar gelijkheid. De socialistische koers werd duidelijk ingeruild voor een meer neoliberale weg. Om deze hypothese te toetsen zullen we in wat volgt een analyse maken van pro-poor growth voor Laos over de voorbije decennia. We zullen dit eerst doen volgens de relatieve definitie waarbij we dan zullen nagaan of het armste segment van de bevolking relatief gezien meer heeft geprofiteerd van de economische groei dan het nationale gemiddelde. Vervolgens zal ook worden gekeken naar de absolute invulling van het concept pro-poor growth. Hierbij zullen dan de absolute armoedecijfers van het land overheen de recente geschiedenis worden bekeken. In deze analyse zal het dus nodig zijn een meting te maken van het voorkomen van armoede. We zagen eerder al verschillende methoden van armoedemeting dewelke we zullen toepassen in de eigen berekeningen. De Multidimensional Poverty Index zal hierbij een belangrijke rol spelen
57
gezien deze rekening houdt met de multidimensionaliteit van armoede en gezien deze veel aanhang heeft in de recente literatuur. Uit deze analyse zal dan een conclusie worden getrokken en worden getracht een antwoord te formuleren op de vraag of de groei die Laos heeft gekend sinds de implementatie van het New Economic Mechanism als pro-poor kan worden beschouwd.
3.2.1. Methode In deze tweede analyse, die zal nagaan of de economische groei in de recente geschiedenis van Laos pro-poor is geweest, zal in tegenstelling tot vorige analyse gebruik worden gemaakt van kwalitatief onderzoek. Bryman (2012) stelt hierbij dat kwalitatief onderzoek inductief van aard is waarbij er dus een theoretisering wordt opgebouwd terwijl kwantitatief onderzoek deductief van aard is en gericht op het testen van zulke theorieën. Waar er dus in de beleidsanalyse een theorie werd uitgebouwd, zal deze in de tweede analyse worden getest aan de hand van cijfermateriaal. Een theorie wordt hierbij door Bryman omschreven als iets dat afgeleid wordt uit onderzoek. De hypothese die zal worden getest is of de economische groei van Laos over de afgelopen decennia sterker pro-poor is geweest in absolute zin dan in relatieve zin. Hiervoor zal er dan eerst een analyse gebeuren van de relatieve benadering van pro-poor growth, waarna hetzelfde zal worden gedaan voor de absolute definitie. Hierbij zal dus gebruik worden gemaakt van de verschillende definities van pro-poor growth, alsook van de instrumenten van armoedemeting die in deel één werden geduid.
3.2.2. Resultaten
I.
Pro-poor growth in Laos: een relatieve benadering
Onder de relatieve dimensie wordt zoals eerder vermeld dus verstaan dat groei pro-poor is indien de inkomens van de armen sneller groeien dan het gemiddelde inkomen van de ganse 58
populatie (Ravallion & Chen, 2003). Vaak wordt hiervoor gebruik gemaakt van maatstaven met betrekking tot inkomensongelijkheid. Hierbij wordt er dan enkel gekeken naar één dimensie bij de meting van het voorkomen van armoede, namelijk het inkomen. Voor het berekenen van inkomensongelijkheid is de Gini-coëfficiënt een vaak gebruikte maatstaf. Deze meet in welke mate de verdeling van inkomen of consumptie tussen individuen of gezinnen verschilt tegenover perfect gelijke distributie. Hierbij plot een Lorenz-curve de cumulatieve percentages van het totale inkomen tegenover het aantal ontvangers, beginnende met de armsten. De Gini index meet dan de ruimte tussen de curve en de hypothetische lijn van absolute gelijkheid. Dus indien de Gini index gelijk is aan 0 betekent dit dat er perfecte gelijkheid heerst, een index van 100 betekent dan perfecte ongelijkheid. In grafiek 4 zien we de evolutie van de Gini index sinds 1992 op basis van de gegevens van de databank van de Wereldbank. Hieruit kunnen we aflezen dat in tegenstelling tot de sterke economische groei, inkomensgelijkheid niet is gestegen sinds de implementatie van het New Economic Mechanism. Het inkomen in 2008 was dus minder gelijk verdeeld dan in 1992. Waar de Gini index in 1992 nog 30,4 bedroeg, kan deze in 2008 worden afgelezen op 36,7.
Grafiek 4: Evolutie GINI-index Lao PDR sinds 1992
Bron: Wereldbank, 2013
59
Ook als we kijken naar de evolutie van het aandeel van het totale inkomen van het armste kwintiel van de bevolking in vergelijking met het rijkste komen we tot eenzelfde constatatie qua ongelijkheid. Als we kijken naar grafiek 5 zien we dat waar het rijkste kwintiel van de bevolking in 1992 nog 40,1% van het totale inkomen bezat, deze groep in 2008 telde voor wel 44,8% van het inkomen. Dit ten koste van de overige 80% van de bevolking die allen over deze periode hun aandeel in inkomen zagen dalen. Hierbij valt op dat de sterkte van de daling van het inkomensaandeel toeneemt naarmate men zich in een lager welvaartskwintiel bevindt. Zo daalde het vierde kwintiel van de bevolking slechts van 21,4% tot 20,9%, terwijl de 20% armsten een daling voelden van 9,3% naar 7,6%. Relatief gezien is het inkomensaandeel van de armsten dus achteruit gegaan tegenover de rest, waardoor volgens de relatieve definitie van pro-poor growth niet kan worden gesteld dat de groei die Laos heeft doorgemaakt over de laatste decennia als pro-poor kan worden beschouwd. Grafiek 5: Inkomensaandeel per welvaartskwintiel voor Lao PDR
Bron: Wereldbank, 2013
Eerder in deze verhandeling werd echter gesteld dat in de recente literatuur steeds meer naar voren komt dat het enkel in beschouwing nemen van inkomen of consumptie niet voldoende is om een alomvattend beeld te krijgen van armoede. Daarom zal in wat volgt worden getracht deze relatieve manier van pro-poor growth analyse ook toe te passen op armoedemeting via de verschillende dimensies van de Multidimensional Poverty Index. 60
De OPHI (2011) bracht in zijn country briefing over Laos in 2011 een verslag uit van armoede gemeten volgens de MPI, op basis van de gegevens uit de Multiple Incidator Cluster Survey (MICS) van 2006. Deze MICS worden uitgevoerd door UNICEF met als doel data te verzamelen over de situatie van vrouwen en kinderen, en zitten op dit moment (1012-1014) aan hun vijfde ronde. Een armoedemeting volgens de MPI op basis van eerdere MICS is er echter nog niet. Ook is voor Laos enkel het MICS raport van 2000 online beschikbaar, dus kan er slechts een analyse gemaakt worden tussen het jaar 2000 en 2006. Gezien de OPHI (2011) in zijn country briefing niet exact weergeeft welke gegevens men heeft gebruikt voor het meten van armoede via de MPI zal in wat volgt geen vergelijking kunnen worden gemaakt van het geaggregeerde multidimensionale armoedecijfer. Wel kan er worden bestudeerd of de armoede in de drie dimensies naar voren gebracht in deze maatstaf, relatief is toegenomen of afgenomen sinds 2000. Gezien de MICS niet zijn opgesteld met het doel te dienen om deze MPI te berekenen, komen de indicatoren van de MICS niet overeen met deze van de MPI. Ook het OPHI ondervond dit probleem en kon voor zijn analyse van Laos op basis van de MICS 2006 niet al hun vooropgestelde indicatoren gebruiken. Kindersterfte staat hierbij in hun document bijvoorbeeld genoteerd als missing. Al hun andere negen indicatoren zijn bij benadering wel aanwezig in het MICS 2006 rapport. Voor de analyse die hieronder zal gebeuren blijkt helaas dat het rapport uit 2000 veel minder indicatoren bevat. Gezien er voor het land geen betere data beschikbaar zijn en deze MICS ook betrekking hebben op de drie dimensies waarnaar wordt gepeild in de MPI, welliswaar binnen andere indicatoren, zal in wat volgt gebruik worden gemaakt van de resultaten van de MICS. Er zal een vergelijking worden gemaakt tussen resultaten binnen de drie dimensies onderzocht in de MPI, die zowel in het survey van 2000 als in dit van 2008 aan bod komen. Binnen de dimensie levensstandaard zal er nog wel gebruik worden gemaakt van andere data. Deze zijn de Lao Expenditure and Consumption Surveys (LECS), voor dewelke we de gegevens van 2002-2003 en 2007-2008 zullen gebruiken. Deze LECS kunnen echter ook niet gratis worden geraadpleegd waardoor er indirect tewerk zal worden gegaan om deze data te bekomen. Dit via het Poverty in
61
Lao PDR 2008 rapport dat werd opgesteld binnen het door de Wereldbank gesteunde project omtrent Strategic Statistical Capacity Development (Lao statistics bureau, 2009). Als methode volgen we de beschrijving van de eerste definitie van pro-poor growth. We zullen nagaan of voor de dimensies educatie, gezondheid en levensstandaard de armsten er al dan niet sneller op vooruit zijn gegaan dan de gemiddelde populatie.
Educatie “Everyone has the right to education. Education shall be free, at least in the elementary and fundamental stages. Elementary education shall be compulsory. Technical and professional education shall be made generally available and higher education shall be equally accessible to all on the basis of merit.” (United Nations, 1948, art. 26) Het belang van schooling kan al duidelijk worden gemaakt gezien het feit dat educatie als belangrijk is opgenomen in de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens (United Nations, 1948). Toch blijkt dat niet iedereen gelijk van dit recht kan genieten. Het belang van universele schooling kan nochtans niet worden ontkent (Bruns & Rokotomalala, 2003). Lager onderwijs ondersteunt kinderen in een kritische periode in hun fysieke, emotionele, sociale en intellectuele groei. Het brengt kinderen vaardigheden bij met betrekking tot kritisch denken, gezond leven, productiviteit, taal, communicatie en zelfwaarde. Ook voor de volwassen bevolking is schooling van vitaal belang voor economische ontwikkeling. Geschoolde arbeiders zullen bijdragen tot grotere productiviteit en het gebruiken van nieuwe technologieën. Verder is ook met betrekking tot gezondheid educatie van belang, zo zijn geschoolde personen over het algemeen beter geïnformeerd over sexueel overdraagbare aandoeningen. Het belang van educatie met betrekking tot ontwikkeling komt ook naar voren in de Millennium Doelstellingen. Doelstelling twee stelt namelijk het bereiken van lagere schooling voor iedereen voorop. In de MPI worden onder de dimensie educatie twee indicatoren gebruikt (Alkire & Foster, 2007). De eerste stelt dat men gedepriveerd is indien geen enkel lid van een huishouden vijf jaar scholing heeft volbracht. De tweede indicator stelt dat men gedepriveert is als geen enkel kind 62
op schoolleeftijd naar school gaat tussen zijn eerste en achtste levensjaar. Uit de MICS van 2000 en 2006 kunnen we niet compleet dezelfde indicatoren halen, maar twee gelijkende indicatoren kunnen worden gebruikt. Voor de eerste indicator zal worden gekeken naar kinderen die zijn gestart met lager onderwijs en hierbij zal een vergelijking worden gemaakt van het percentage van deze kinderen die uiteindelijk het vijfde jaar bereiken. Als tweede indicator zal worden gekeken naar het percentage kinderen op lagereschoolleeftijd die ook effectief lagere school volgen. Steeds zal er dan een vergelijking worden gemaakt tussen de vooruitgang van het armste welvaartsindex kwintiel met het cijfer van de totale bevolking. In tabel 3 worden de resultaten van de eerste indicator weergegeven. We zien dat in 2000 82,4% van de schoolgaande kinderen uit het armste welvaartskwintiel het vijfde jaar bereiken. Voor de totale populatie is dit cijfer 92,6%. In 2006 zien we dat deze cijfers beduidend lager liggen. Binnen het armste welvaartskwintiel bereikt slechts 56,4% van de kinderen, die zijn begonnen in het eerste jaar, het vijfde jaar. Ook voor de totale populatie is dit cijfer verlaagd naar 65,4%. De armsen dalen dus met 26%, terwijl er een gemiddelde daling van 27,2% kan worden vastgesteld. De daling binnen het armste kwintiel is dus iets minder sterk wat er volgens de eerste definitie van pro-poor growth op zou wijzen dat binnen deze indicator de groei pro-poor is geweest. Indien we echter de resultaten beter bekijken springt er een zeer groot verschil in het oog tussen de bevindingen uit 2000 en 2006. Dit in het percentage schoolkinderen dat overgaat van het eerste naar het tweede jaar. Waar dit in 2000 nog voor elk kwintiel meer dan 95% bedroeg, zien we in 2006 een zeer grote spreiding ontstaan. Slechts 67,5% van het armste en 77,2% van het op één na armste kwintiel slagen er nog in van jaar één naar jaar twee over te gaan. In het middelste en vierde kwintiel liggen de cijfers op ongeveer 80% en binnen het rijkste deel van de bevolking gaat er 87,8% van de kinderen van de eerste graad over naar de tweede graad. Als we nu hiervan een vergelijking doen volgens definitie één van pro-poor growth, zien we dat er binnen het armste deel van de bevolking een daling is vast te stellen van 30,1% en binnen de totale populatie van 21,5%. Dit verschil is dus beduidend sterker en kan volgens de definitie niet als pro-poor worden beschouwd. Een mogelijke reden voor deze bevindingen kan zijn dat er een sterke stimulatie heeft plaatsgevonden om een groter deel van de bevolking ertoe aan te zetten 63
lager onderwijs te volgen, maar dat velen binnen deze groep door onvoldoende ondersteuning niet geslaagd zijn in het succesvol afronden van het eerste jaar. De tweede hypothese hierbij kan dan zijn dat doordat de armsten over aanzienlijk minder middelen beschikken, deze veel sneller hun opleiding hebben stopgezet. Tabel 3: Percentage kinderen ingeschreven voor eerste jaar lagere school die vijfde jaar bereiken Percentage in jaar 1 die jaar 2 bereiken 2000 2006 Welvaarts kwiltiel
Lao PDR
Percentage in jaar 2 die jaar 3 bereiken 2000 2006
Percentage in jaar 3 die jaar 4 bereiken 2000 2006
Percentage in jaar 4 die jaar 5 bereiken 2000 2006
Percentage die jaar 5 bereiken 2000 2006
Armst
97,6
67,5
98,4
95,6
91,1
94,4
94,2
92,4
82,4
56,4
Tweede
98,6
77,2
97,7
95,9
97,9
91,1
97,1
87,5
91,7
59,0
Midden
98,8
80,2
99,6
93,5
98,2
96,8
98,5
95,3
95,2
69,2
Derde
98,8
79,9
99,5
93,9
97,5
95,2
98,5
96,9
94,4
69,1
Rijkst
98,9
87,8
98,5
95,5
98,9
96,2
98,2
97,4
94,5
78,6
98,6
77,1
98,8
94,7
97,3
94,9
97,7
94,5
92,6
65,4
** eigen herwerking obv MICS 2 en 3
De tweede indicator kan een antwoord bieden op deel één van de eerste hypothese hier net gesteld. Hierin zal het percentage van de bevolking op lagereschool leeftijd worden nagegaan die lager onderwijs volgen. In grafiek 6 zien we dat in 2000 44,6% van de kinderen op lagereschool leeftijd uit het armste kwintiel effectief naar school gaan. Voor de totale populatie is dit cijfer 63,0%. Als we dit vergelijken met de bevindingen uit MICS 2006 zien we hier een percentage van 59% van de kinderen op lagereschool leeftijd uit het armste kwintiel die effectief naar school gaan. Het cijfer voor de totale populatie is hier 79,0%. In de periode 2000-2006 zien we dus een stijging van het aantal kinderen op lagereschool leeftijd uit het armste kwintiel die effectief naar school gaan van 14,4%. Voor de totale populatie bedraagt deze groei 16%. We stellen dus vast er gemiddeld een stijging van 16% is vast te stellen in het aantal kinderen op lagereschoolleeftijd die school lopen. Het armste deel van de bevolking heeft echter niet zo’n sterke groei gekend waardoor volgens de definitie niet kan worden gesteld dat de groei pro-poor is geweest binnen deze indicator. Wel wordt deel één van de eerste hypothese uit de eerste indicator bevestigd. We merken inderdaad een fikse stijging van het percentage schoolgaande 64
kinderen op lagereschool leeftijd. Of onvoldoende ondersteuning en middelen nu effectief de reden zijn dat er binnen dit groter aantal schoolgaande kinderen een kleiner percentage erin slaagde over te gaan van het eerste naar het tweede jaar, kan op basis van deze tabel niet worden verklaard. Dit kan worden beschouwd als een aanbeveling voor verder onderzoek. Grafiek 6: Kinderen op lagereschool leeftijd die lager onderwijs volgen
* eigen herwerking obv MICS 2 en 3
Gezondheid Als we kijken naar de Millenniumdoelstellingen zien we dat maar liefst vier van de acht doelstellingen rechtstreeks te maken hebben met gezondheid (UN, 2000). Deze zijn het uitbannen van honger, het reduceren van kindsterfte, het tegengaan van moedersterfte en het uitbannen van HIV, aids, malaria en andere ziekten. Voor het analyseren van de dimensie gezondheid zal dezelfde methode worden gebruikt dan werd gebruikt voor educatie. Binnen de dimensie gezondheid worden er bij de MPI twee indicatoren gebruikt (Alkire & Foster, 2007). Deze zijn kindsterfte en ondervoeding. In hun country report over Laos geeft de OPHI (2011) zelf toe dat kindsterfte een missing indicator is. Gezien hierover geen data bestaan zullen we deze dus ook niet kunnen gebruiken in deze analyse. Voor ondervoeding kan er op basis van de twee MICS rapporten wel een vergelijking worden gemaakt. De indicator die in de MICS wordt gebruikt en ook hier zal worden 65
onderzocht is ‘het percentage kinderen onder de vijf jaar die ernstig of matig zijn ondervoed’. De resultaten hiervan worden weergegeven in Grafiek 7. Voor het onderzoeken van ondervoeding met betrekking tot lengte en gewicht wordt er in de MICS gebruik gemaakt van vergelijking met een referentiegroep van kinderen die niet ondervoed zijn. De referentiegroep die men gebruikt is de WHO/USCDC/NCHS referentie, dewelke wordt aangeraden door Unicef en de Wereld Gezondheidsorganisatie (2008). Hierbij werd dan ook de standaarddeviatie berekend en wordt gesteld dat indien men zich meer dan twee standaarddeviaties onder deze van de mediaan van de referentiegroep bevindt, de persoon beschouwd wordt als gematigd of ernstig gedepriveerd. Indien men zich drie of meer standaarddeviaties onder deze van de mediaan van de referentiegroep bevindt wordt de persoon beschouwd als ernstig gedepriveerd.
Grafiek 7: Gewicht en lengte in Lao PDR
*eigen herwerking obv MICS 2 en 3
66
Op basis van de gegevens uit 2000 zien we dat er bij het armste kwintiel van de bevolking met betrekking tot gewicht, 14,4% van deze groep minstens drie standaardvarianties lager zat dan de mediaan van de referentiegroep wat wijst op ernstig ondergewicht. 42,3% Van deze groep zat twee standaardvariaties onder de mediaan van de referentiegroep wat er dan op wijst dat 42,3% van het armste kwintiel van de bevolking matig of ernstig ondergewicht vertoont. Voor de totale populatie lag dit cijfer in 2000 op 12,9% ernstig ondergewicht en 40,2% matig of ernstig ondergewicht. Uit de MICS van 2006 kan met betrekking tot gewicht voor het armste deel van de bevolking worden afgelezen dat 12,6% van deze groep minstens drie standaardvariaties onder de mediaan van de referentiegroep lag en dus kan worden beschouwd als ernstig ondergewicht. 43,9% Van deze groep zat minstens twee standaardvariaties lager en wordt dus beschouwd als matig of ernstig gedepriveerd met betrekking tot gewicht. Voor de totale populatie kan uit de MICS van 2006 worden afgelezen dat 9,0% ernstig ondergewicht vertoonde en 37,1% matig of ernstig ondergewicht. Als we nu volgens definitie één van pro-poor growth een vergelijking gaan maken tussen de vooruitgang van het armste deel van de bevolking en de vooruitgang van de hele populatie, zien we voor ernstig ondergewicht dat dit binnen het armste deel van de bevolking met 1,8% is afgenomen en voor de totale populatie met 3,9%. Ondergewicht
is dus niet sterker gaan
afnemen bij het armste deel van de bevolking waardoor er volgens definitie één voor deze indicator niet gesteld kan worden dat deze groei pro-poor is geweest. Als we dan een vergelijking maken van matige of ernstige deprivatie komen we tot dezelfde vaststellingen. Bij het armste deel van de bevolking nam matig of ernstig ondergewicht zelfs toe, dit met 1,6%, terwijl dit bij de gemiddelde populatie afnam met 2,9%. Ook voor lichaamslengte kunnen we dezelfde vergelijking maken. Uit de cijfers van 2000 blijkt dat van het armste deel van de bevolking 24,3% zich meer dan drie standaardvariaties onder de mediaan van de referentiegroep bevond, wat kan worden gelezen als een ernstig tekort aan lichaamslengte. 49,1% Bevond zich meer dan twee standaardvariaties onder deze mediaan en kan worden beschouwd als gemiddeld of ernstig gedepriveerd met betrekking tot lichaamslengte. Voor de totale populatie kan er worden afgelezen dat 21,2% kan worden 67
beschouwd als ernstig gedepriveerd en 42,4% als gemiddeld of ernstig gedepriveerd. In 2006 zien we dat voor het armste deel nu geldt dat 25% kan worden gezien als ernstig gedepriveerd en 52,6% als matig of ernstig gedepriveerd. Voor de totale populatie gelden dan volgende cijfers: 15,8% kan worden aanzien als ernstig gedepriveerd en 40,4 als matig of ernstig gedepriveerd. Bij het armste kwintiel van de bevolking zien we dus een stijging van 0,7% van deze groep die als ernstig gedepriveerd met betrekking tot lichaamslengte kunnen worden beschouwd en een stijging van 3,5% die als matig of ernstig gedepriveerd worden aanzien. Voor de totale populatie daalde het percentage ‘ernstig gedepriveerd’ met 5,4% en daalde het percentage ‘matig of ernstig gedepriveerd’ met 2%. Voor de dimensie gezondheid is de groei volgens de eerste definitie dus niet pro-poor indien enkel de indicator ‘ondervoeding’ in beschouwing wordt gebracht.
Levensstandaard “Everyone has the right to a standard of living adequate for the health and well-being of himself and of his family, including food, clothing, housing and medical care and necessary social services, and the right to security in the event of unemployment, sickness, disability, widowhood, old age or other lack of livelihood in circumstances beyond his control.” (United Nations, 1947, art. 25) Binnen deze dimensie worden er in de MPI zes indicatoren onderscheiden (Alkire & Foster, 2007). Deze zijn elektriciteit, drinkbaar water, sanitair, bevloering, brandstof voor het koken en bezit. Wederom vinden we niet exact dezelfde indicatoren terug in de MICS. Ook blijkt dat in het MICS rapport uit 2000 geen onderscheid wordt gemaakt op basis van welvaartskwintielen voor twee indicatoren die in dit rapport naar voor komen, namelijk drinkbaar water en sanitair. Om deze dimensie te analyseren zal er dus beroep worden gedaan op andere data. Deze zijn te vinden in de Lao Economic and Consumption Surveys (LECS). Op basis van het rapport Poverty in Lao PDR, gebaseerd op deze LECS, kan er voor elektriciteit, drinkbaar water, sanitair en bezit worden vergeleken of de groei van de armen sterker is geweest dan deze van de gemiddelde populatie (Government of the Lao PDR, 2008). 68
Hierbij dient dan wel te worden opgemerkt dat de armen hier worden gedefinieerd als vallende onder de nationaal bepaalde armoedelijn en niet als behorend tot het kwintiel met de laagste welvaartsindex. Probleem bij het gebruiken van een armoedelijn is dat de kost van levensonderhoud varieert over de jaren waardoor inconsistente resultaten kunnen opduiken bij vergelijking van veranderingen doorheen de tijd. Daarom werd de armoedelijn uit de LECS2 (1997-1998) aangepast en geupdated naar het prijsniveau van 2002-2003 om vergelijking mogelijn te maken. In wat volgt zullen we ons baseren op het rapport Poverty in Lao PDR en niet rechtstreeks op de LECS gezien deze niet online beschikbaar zijn en er geen antwoord kwam op de e-mail met vraag om deze data te kunnen ontvangen. Wel biedt dit rapport voldoende data om de nodige analyse te volbrengen.
Drinkbaar water In grafiek 8 wordt weergegeven welk percentage van de bevolking toegang heeft tot drinkbaar water tijdens het droog seizoen. Uit de gegevens blijkt dat in het jaar 2002-2003, 30% van de armen toegang had tot drinkbaar water tijdens het droog seizoen. In het jaar 2007-2008 steeg dit percentage tot 68%. Bij de gemiddelde totale bevolking bedroeg de toegang tot drinkbaar water tijdens het droogseizoen in 2002-2003 nog 39%. Ook dit is zeer sterk gestegen tot een waarde van 72%. Over de periode 2002-2003 tot 2007-2008 steeg de toegang tot drinkbaar water in het droog seizoen bij de armen dus 38% en bij de totale bevolking 33%. Binnen deze indicator is de groei volgens de eerste definitie dus wel pro-poor geweest.
69
Grafiek 8: Toegang tot drinkbaar water in droog seizoen in Lao PDR
Bron: Lao Statistics Bureau, 2009
Sanitair Uit grafiek 9 kunnen we opmaken dat in 2002-2003, 29% van de armen toegang had tot verbeterde sanitair. In 2007-2008 was dit aantal gestegen tot 45%. Op nationaal vlak, daarentegen, bedroeg het percentage van de bevolking met toegang tot verbeterde sanitair in 2002-2003 47% en steeg dit tot 63% in 2007-2008. Bij de armsten kan dus een vooruitgang van 16% worden vastgesteld. Nationaal is er een stijging vast te stellen van ook 16%. De groei is binnen deze indicator dus niet meer in het voordeel geweest van de armen, maar wel dient te worden opgemerkt dat de armen ook niet zijn benadeeld. Toch kan er volgens de strikte relatieve definitie voor deze indicator niet worden gesproken van pro-poor growth.
70
Grafiek 9: Toegang tot verbeterde sanitair in Lao PDR
Bron: Lao Statistics Bureau, 2009
Bezit Voor de indicator bezit moet er volgens het OHPI worden gekeken of huishuidens al dan niet volgende zaken bezitten: radio, TV, fiets, motorfiets, GSM, rijstkoker, elektrisch fornuis, koelkast en tractor. Hierbij wordt dan gesteld dat men gedepriveerd is indien men niet over meer dan één van volgende zaken beschikt. Gezien in het rapport Poverty in Lao PDR enkel wordt weergegeven welk percentage van de gezinnen beschikt over deze sub-indicatoren en niet het percentage dat over niet meer dan één van deze zaken beschikt, zal hier een vergelijking worden gemaakt tussen deze sub-indicatoren individueel (grafieken 10 en 11). Het aantal arme gezinnen dat beschikt over een radio stijgt met 13%. Bij alle gezinnen is deze stijging 16%. Het aantal arme gezinnen die een tv bezitten stijgen met 14%. Dit is bij alle gezinnen een stijging van 15%. Voor het bezitten van een fiets geldt voor de arme gezinnen een daling van 12%, wat hetzelfde is voor alle gezinnen. Het beschikken over een motorfiets stijgt bij de arme gezinnen met 28%, bij alle gezinnen met 33%. 19% Extra gezinnen bezitten in 2007-2008 een gsm. Voor alle gezinnen is er een stijging op te merken van 42%. Er is een daling van 6% van de arme gezinnen die beschikken over een rijstkoker, dewelke hetzelfde is als bij alle gezinnen. Het beschikken over
71
een elektrisch fornuis steeg bij de arme gezinnen met 7% en bij alle gezinnen met 9%. Ook gingen er 9% extra van de arme gezinnen beschikken over een koekkast, dit tegenover 13% bij alle gezinnen. Als laatste groeide het aantal arme gezinnen dat beschikt over een traktor met 17%, wat bij alle gezinnen kan worden afgelezen op 20%. Algemeen kunnen we hieruit dus besluiten dat het bezit van deze goederen van de armen is gestegen, op de goederen rijstkoker en fiets na, maar dat de stijging sterker was bij het nationaal gemiddelde dan bij de armen. Volgens definitie één van pro-poor growth kan de groei in deze indicator dus wederom niet worden gezien als pro-poor. Grafiek 10: Bezit gemiddelde huishouden in Lao PDR
Bron: Lao Statistics Bureau, 2009
Grafiek 11: Bezit huishoudens armste welvaartskwintiel in Lao PDR
Bron: Lao Statistics Bureau, 2009
72
Elektriciteit Voor het analyseren van de relatieve groei in toegang tot elektriciteit stuiten we wederom op een probleem van beschikbaarheid van data. Zo wordt er voor toegang tot elektriciteit in het Poverty in Lao PDR rapport geen opdeling gemaakt tussen armen en niet-armen (Government of the Lao PDR, 2008). Wel wordt er een onderscheid gemaakt tussen stad en platteland waarbij we kunnen zien dat de toegang tot elektriciteit voor het platteland een veel sterkere stijging heeft doorgemaakt dan deze in het stedelijke gebied (Grafiek 12). Gezien er veel meer armoede voorkomt op het platteland dan in de stad kan er op basis van deze gegevens worden verondersteld dat de groei voor de indicator toegang tot elektriciteit wel als pro-poor zal kunnen worden aanzien volgens de relatieve definitie. Voldoende gegevens ontbreken echter om hierover duidelijke resultaten weer te geven.
Grafiek 12: Toegang tot elektriciteit in Lao PDR
Bron: Lao Statistics Bureau, 2009
73
II.
Pro-poor growth in Laos: een absolute benadering
“Under the absolute definition, growth is considered to be pro-poor as long as poor people benefit in absolute terms, as reflected in some agreed measure of poverty.”(Ravallion and Chen, 2003) De tweede definitie van pro-poor growth gaat in plaats te kijken hoe armoede relatief verandert, kijken naar de absolute verandering in armoede overheen een bepaalde periode (Ravallion and Chen, 2003). Indien er dus in een periode van economische groei wordt vastgesteld dat het absolute armoedecijfer is afgenomen, kan volgens deze definitie de groei als pro-poor worden beschouwd. Hierbij duikt dan weer de vraag op hoe dit armoedecijfer dient te worden bekomen. Gezien we hierbij echter geen vergelijking moeten maken tussen de groei bij het armste deel van de bevolking en de gemiddelde groei, maar enkel moeten kijken of het armoedecijfer al dan niet gestegen is, is het analyseren van data volgens deze definitie veel eenvoudiger. Zoals reeds gesteld is het opleggen van een armoedelijn een eerste manier om armoede te meten. Een veelgebruikte maatstaf is hierbij de lijn van 1,25 dollar, opgelegd door de Wereldbank. Dit wordt berekend aan internationale prijzen van 2005. In grafiek 13 komt hieruit duidelijk een dalende lijn naar voor. Waar er in 1992 nog 55,7% van de bevolking onder de lijn van 1,25 dollar leefde, is dit percentage in 2008 afgenomen tot 33,9%. Grafiek 13: Voorkomen van armoede obv $1,25 per dag in Lao PDR
Bron: Wereldbank, 2013
74
Ook heeft Laos zelf een nationale armoedelijn berekend (Government of the Lao PDR, 2008). Hierbij werd een monetaire waarde toegeschreven aan de hoeveelheid van 2100 calorieën per persoon per dag plus een toelage voor non-food consumptie. Ook in deze grafiek zien we de dalende trend duidelijk naar voor komen. We merken hierbij een daling op van 45% in 1992 tot 27,6% in 2008. Volgens de tweede definitie van pro-poor growth zou op basis van zowel de armoedegrens van 1,25 dollar als de nationale armoedelijn de groei die Laos heeft gekend gedurende de laatste decennia dus wel als pro-poor kunnen worden gezien. Dit omdat er een afname is van het absolute armoedecijfer. Maar buiten de inkomensdimensie kan armoede ook worden bekeken vanuit een multidimensionaal perspectief. Volgens de MPI, gebaseerd op cijfers uit 2008, was het percentage van de bevolking dat op dat moment in armoede leefde gelijjk aan 47,2% (OPHI, 2011). Dit is dus beduidend hoger dan de 33,9% van de 1,25 dollar lijn en 27,6% bekomen vanuit de nationale armoedelijn. Zoals eerder vermeld bestaan er echter geen berekeningen van de MPI uit vroegere tijdstippen. Daarom zal ook hier een opsplitsing gemaakt worden in de verschillende dimensies. Dit zal volgens Ravaillion (2011) niet afdoen aan de resultaten gezien zijn dashboard aanpak van armoedemeting. Ravaillon stelt dat er vanuit beleidsoptiek beter gerapporteerd wordt over de afzonderlijke dimensies dan over een geagreggeerd cijfer. Dit omdat zo beleid dan kan inspelen op de dimensies waar het nodig is in te grijpen. Ook zegt hij dat zo op de kritieken met betrekking tot de weging van de verschillende dimensies kan worden geantwoord. We zullen in wat volgt dus per dimensie vaststellen of het aantal gedepriveerden al dan niet is afgenomen. Dezelfde indicatoren zullen worden gebruikt als bij de analyse van de relatieve definitie van pro-poor growth.
75
Educatie De eerste indicator bij educatie was het al dan niet bereiken van het vijfde jaar bij de kinderen die gestart zijn met lager onderwijs (Alkire & Foster, 2007). Als we hierbij terug kijken naar tabel 3 konden we vaststellen dat het totale percentage van kinderen dat met lagere school is gestart en hierbij het vijfde jaar heeft bereikt is gedaald van 95,6% tot 65,4%. Voor deze indicator is de groei dus niet gestegen want in 2006 blijkt er een kleiner percentage van de kinderen die starten met lager onderwijs deze opleiding vijf jaar vol te houden. In de absolute definitie van pro-poor growth kan de groei binnen deze indicator niet worden gezien als pro-poor. De tweede indicator (grafiek 6) binnen de dimensie educatie ging na welk percentage van de kinderen op lagereschool leeftijd effectief naar school gaan (Alkire & Foster, 2007). In de totale populatie zagen we hier tussen 2000 en 2006 een groei van 63% naar 79%. We kunnen dus stellen dat voor deze indicator de groei in absolute termen wel pro-poor is geweest gezien een groter percentage van de kinderen op lagereschool leeftijd nu naar school gaat. Er is dus een kleiner aantal gedepriveerden binnen deze indicator op tijdstip twee dan op tijdstip één.
Gezondheid De eerste en tevens enige indicator die wordt behandeld binnen de dimensie gezondheid is ondervoeding. Deze valt verder uit elkaar in lichaamslengte en lichaamsgewicht (Alkire & Foster, 2007). Voor lichaamsgewicht zien we in de populatie op basis van grafiek 7 een daling van 3,9% die aan ernstig ondergewicht lijden en van 3,1% die aan matig of ernstig ondergewicht leiden. We stellen dus vast dat het aantal gedepriveerden in 2006 lager ligt dan in 2000 waaruit volgens de absolute definitie van pro-poor growth kan worden afgeleid dat de groei binnen deze indicator pro-poor is geweest. Ook voor lichaamslengte kan deze vaststelling worden gemaakt. Hierbij is er een daling van 5,4% van het aandeel in de populatie die ernstig gedepriveerd zijn met betrekking tot lchaamslengte en van 2%voor matige en ernstige deprivatie.
76
Levensstandaard Voor deze analyse kijken we terug naar grafieken 8 tot 12. De eerste indicator die hierbij werd behandeld was toegang tot drinkbaar water (Alkire & Foster, 2007). Hierbij zien we in de totale populatie een groei van 39% in 2002-2003 tot 72% in 2007-2008. Er is dus 33% van de populatie minder gedepriveerd voor de indicator toegang tot drinkbaar water waardoor dit kan bestempeld worden als absolute pro-poor growth. De tweede indicator die werd bestudeerd was de toegang tot verbeterde sanitair (Alkire & Foster, 2007). Ook hiervoor zien we een duidelijke groei in het aandeel van de bevolking die toegang hebben tot de sanitair. 16% van de populatie heeft in 2007-2008 toegang tot sanitair die dit in 2002-2003 nog niet hadden. We kunnen dus wederom spreken van pro-poor growth in de absolute betekenis binnen deze indicator. Ook voor bezit kunnen we hetzelfde nagaan. Hier werd echter wel een indeling gemaakt in subindicatoren. In de tabel zien we dat er in zeven van de negen sub-indicatoren absolute pro-poor growth valt vast te stellen. Een groter aandeel van de bevolking heeft in 2007-2008 toegang tot radio, TV, motorfiets, elektrisch fornuis, koelkast en traktor. Echter, een daling in bezit valt vast te stellen bij het bezit van een fiets en een rijstkoker. Een laatste indicator die werd bestudeerd binnen de dimensie levensstandaard was de toegang tot elektriciteit (Alkire & Foster, 2007). Ook hierbij zien we dat er tegenover 2002-2003, in 20072008 18% extra huishoudens toegang hebben verkregen tot elektriciteit. Wederom kan dit dus volgens de absolute definitie worden beschreven als een groei die pro-poor is.
3.2.3. Besluit De eerste definitie van pro-poor growth die werd geanalyseerd was de relatieve definitie. Deze stelt dat groei pro-poor is indien deze het armste segment van de bevolking sterker bevoordeeld dan het nationale gemiddelde (Ravallion & Chen, 2003). Bij de vergelijking voor deze definitie van de groei van de armsten met de gemiddelde groei van de totale bevolking bleek dat zowel
77
voor de inkomensbenadering als voor de multidimensionale aanpak de groei die Laos heeft doorgemaakt de laatste decenia over het algemeen niet kan worden aanzien als pro-poor als we dit bekijken vanuit de strikte relatieve definitie met betrekking tot pro-poor growth. Voor de analyse van de absolute definitie van pro-poor growth die enkel de verandering in algemene armoedecijfers bekijkt zien we tegengestelde resultaten. Hoewel uit de analyse van definitie één bleek dat de armen er relatief gezien trager op vooruit zijn gegaan dan de gemiddelde bevolking, wordt uit analyse van definitie twee duidelijk dat ondanks de negatieve bevindingen uit definitie één er toch absolute pro-poor growth heeft plaatsgevonden. Het percentage schoolgaande kinderen op lagereschoolleeftijd is gestegen, het percentueel voorkomen van ondervoeding is verlaagd en ook voor de levensstandaard zien we dat het percentage gedepriveerden binnen de verschillende indicatoren is gedaald. Ook volgens de absolute inkomensbenadering zagen we een verlaging van het voorkomen van armoede. De hypothese die we in dit deel hebben getoetst blijkt dus te kloppen. In absolute termen heeft de economische groei gezorgd voor een verlaging van het absolute voorkomen van armoede. Deze absolute pro-poor growth blijkt echter veel sterker te zijn dan de relatieve. We voorspelden al dat gezien het beleid zeer weinig gericht is op het bestrijden van ongelijkheid, pro-poor growth vanuit de relatieve dimensie veel minder sterk zou zijn. Uit de analyse blijkt dat de relatieve propoor growth niet enkel minder sterk is, maar dat we in het algemeen zelfs niet kunnen spreken over pro-poor growth gezien de ongelijkheid over het algemeen is toegenomen.
78
4. Bespreking en conclusie We begonnen deze masterproef met de situering van het New Economic Mechanism in de geschiedenis van Laos en een exploratie van het begrip pro-poor growth. Hierbij stelden we vast dat armoedebestrijding een internationale prioriteit is maar dat er onenigheid heerst over wat deze net inhoudt en hoe deze aangepakt en gemeten dient te worden. Dit heeft een directe invloed op de meting van pro-poor growth wat subject is van deze verhandeling. Uit de literatuur bleek dat pro-poor growth zowel een absolute als een relatieve definiëring kent dewelke in de analyse beide in beschouwing werden genomen. De absolute definitie kijkt hierbij enkel naar de reductie van het algemene armoedecijfer, terwijl bij de relatieve definitie wordt gekeken naar het kleiner worden van de ongelijkheid tussen arm en rijk (Ravallion & Chen, 2007). Hierbij is dan ook van belang hoe deze armoedecijfers worden gemeten. Hoewel tot op vandaag de één-dollarper-dag maatstaf van de Wereldbank nog dominant is, komt hierbij steeds meer kritiek op zijn unidimensionaal karakter (Ravallion, 2011). Hierop probeert de Multidimensional Poverty Index (MPI) een antwoord te bieden waarbij armoede niet strikt monetair wordt bekeken maar de dimensies gezondheid, educatie en levensstandaard worden onderzocht. De MPI heeft het voordeel dat deze op een rechtstreekse manier de verschillende deprivaties in kaart brengt waardoor er duidelijker kan worden nagegaan welke dimensies extra beleidsaandacht vragen. In het eerste deel van het empirisch luik gingen we na hoe de Laotiaanse overheid het nationale beleid formuleert in twee belangrijke sectoren met betrekking tot ontwikkeling en armoede. De gekozen sectoren waren hierbij toerisme en hydro-energie gezien deze beiden worden gezien als primaire sectoren door de Laotiaanse overheid. We gingen hierbij na vanuit welke achterliggende ideologie dit beleid werd geschreven en welke hypothese we hierbij konden afleiden met betrekking tot pro-poor growth. Hierbij werd er geconcludeerd dat het opgestelde beleid eerder gericht was op het stimuleren van economische groei dan op het tegengaan van ongelijkheid.
Armoedebestrijding
wordt
dus
eerder
aanzien
vanuit
een
moderniseringsparadigma waarbij er vanuit wordt gegaan dat de voordelen van de economische groei automatisch zullen doorsijpelen naar alle lagen van de bevolking. Met betrekking tot ongelijkheid wordt er veel minder duidelijk beleid geformuleerd. Hieruit werd 79
dan de hypothese onttrokken dat de economische groei die de laatste decennia heeft plaatsgevonden in Laos, eerder pro-poor zal zijn vanuit de absolute beschouwing dan vanuit de relatieve beschouwing gezien het beleid eerder gericht bleek op economische groei dan op het bestrijden van ongelijkheid. Deze hypothese werd dan geanalyseerd door het toepassen van armoedemetingen op cijfergegevens van het land bekomen uit de Multiple Indicator Cluster Surveys van Unicef, gegevens van het Lao National Statistical Office en gegevens van de databank van de Wereldbank. De analyse gebeurde zowel voor de absolute als de relatieve definitie van pro-poor growth gezien de hypothese stelde dat de resultaten hiervan verschillend zouden zijn. Uit de analyse van beide definities bleken inderdaad zeer verschillende resultaten naar voren te komen. Waar volgens de relatieve definitie werd vastgesteld dat de groei die Laos heeft gekend de voorbije decennia in het merendeel van de indicatoren niet pro-poor was, kwamen we bij beschouwing van de absolute definitie net tot de tegengestelde resultaten. Een verlaging van de armoederatio in absolute termen gaat dus niet noodzakelijk samen met een verlaging van ongelijkheid. Kahn (1995) stelt met betrekking tot deze relatie dat indien een land snelle en duurzame groei wil kennen, de hele gemeenschap hieraan dient deel te nemen. Landen in OostAzië die een meer gelijke verdeling hebben van bezit en inkomen groeien sneller dan landen met een hoge mate aan ongelijkheid. We zagen ook al dat Ravallion en Chen (2003) het belang van het streven naar gelijkheid benadrukten en stelden dat indien economische groei niet samen gaat met grotere gelijkheid, deze groei voorbij zal gaan aan de armsten. Inzake beleid is het dus belangrijk dat er meer aandacht wordt geschonken aan het verkleinen van de ongelijkheid. Uit de analyse in deze verhandeling kan dan worden geconcludeerd dat in absolute termen een kleiner aandeel van de bevolking nog als arm wordt beschouwd, zowel op vlak van inkomen als via de multidimensionele benadering, maar dat in relatieve termen de kloof tussen arm en rijk is toegenomen. Deze bevindingen bevestigen dus de hypothese die werd gemaakt aan de hand van de beleidsanalyse. Hieruit kwam de veronderstelling dat pro-poor growth eerder absoluut dan relatief gestimuleerd werd door het gevoerde beleid van de Laotiaanse nationale overheid. Dit werd in de toetsing van de cijfers met betrekking tot pro-poor growth dan ook bevestigd. 80
De suggestie die volgt uit deze verhandeling is dan ook dat er meer aandacht dient te worden besteed in het Laotiaans beleid aan het verkleinen van de ongelijkheid tussen de armsten en de rest van de bevolking. In de beleidsanalyse merkten we duidelijk dat hieraan een sterk gebrek was. Van belang hierbij is vooral het opstellen van een concreet plan met betrekking tot de herverdeling van inkomsten van de overheid die leiden naar grotere gelijkheid. Ook dient de Laotiaanse overheid meer rekening te houden van de niet-monetaire factoren die een rol spelen in de armoedebeleving zoals bijvoorbeeld met betrekking tot het milieu, en zo ook de ongelijkheid in de hand werken. Door toepassing van de MPI konden we ook afleiden in welke domeinen de ongelijkheid het grootst was. Hieruit bleek dat vooral met betrekking tot educatie en gezondheid de verschillen groot zijn. Voor de dimensie educatie dient hierbij de toegang tot lagere school te worden aangepakt. Verder is hierbij ook van belang dat men verder gaat dan het vergemakkelijken van de toegang tot onderwijs en dat de zeer grote ongelijkheid wordt aangepakt in de voortzetting van schooling na het eerste jaar van inschrijving. Ook voor de dimensie gezondheid dient de groeiende ongelijkheid te worden aangepakt. Hierbij zagen we dat er gemiddeld een verlaging was van ondervoeding en lengtetekort, maar stelden we vast dat ondervoeding bij het armste deel van de bevolking zelfs is gestegen. Besluiten doen we met de vaststelling dat een consensus rond het begrip armoede en hoe deze dient te worden gemeten nog steeds zoek is. Wel kunnen verschillende visies en meetinstrumenten worden weergegeven met hun bijhorende sterktes en zwaktes. Geen enkele van deze meetinstrumenten heeft echter de waarheid in pacht gezien armoedecijfers sterk afhankelijk zijn van allerlei factoren zoals onder andere de gehanteerde armoededefinitie maar ook de operationalisering. Kritiek werd al gegeven op de één-dollar-per-dag benadering van de Wereldbank gezien deze armoede louter monetair meet, maar ook bij de MPI die multidimensionaal van aard is kan bekritiseerd worden gezien hierbij een keuze is gemaakt voor een aantal dimensies wat impliceert dat er anderen worden uitgesloten. Desondanks was dit meetinstrument zeer geschikt voor deze verhandeling gezien deze een duidelijk inzicht gaf in de verschillende deprivaties over verschillende dimensies waarrond algemene consensus heerst, dit voor zowel de totale populatie als voor de afzonderlijke welvaartskwintielen.
81
5. Bibliografie Alkire, S. (2005). Why the capability approach. Journal of Human Development, 6(1), 115-133. Doi: 10.1080/146498805200034275. Alkire, S., & Foster, J. (2007). Counting and Multidimensional Poverty Measurement (OPHI Working Paper vol. 7). Retrieved from http://www.ophi.org.uk/wp-content/uploads/OPHI-wp32.pdf Alkire, S., & Foster, J. (2011). Counting and multidimensional poverty measurement. Journal of Public Economics, 95(7), 476-487. Doi: 10.1016/j.jpubeco.2010.11.006. Alkire, S., & Santos, E. (2010). Acute multidimensional poverty: A new index for developing countries (OPHI Working Paper vol. 38). Retrieved from http://www.ophi.org.uk/acute-multidimensionalpoverty-a-new-index-for-developing-countries/ Amiel, Y., & Cowell, F. (1997). The measurement of poverty: An experimental questionnaire investigation. Empirical Economics. 22 , 571-588. Doi: 10.1007/BF01205781. Arrow, K.J. (1999). Amartya K. Sen’s contributions to the study of social welfare. Scandinavian Journal of Economics, 101(2), 163-172. Doi: 10.1111/1467-9442.00150. ASEAN NTO’s. (2011). ASEAN Tourism strategic plan 2011-2015. Solo: ASEAN NTO’s. Bakker, K. (1999). The politics of hydropower: developing the Mekong. Political Geography, 18(2), 209-232. Doi: 10.1016/S0962-6298(98)00085-7. Bird, K., & Hill, H. (2010). Tiny, poor, land-locked, indebted, but growing: Lessons for late reforming transition economies from Laos. Oxford Development Studies, 38(2), 117-143. Doi: 10.1080/13600811003753776. Bourdet, Y. (2000). The economics of transition in Laos: From socialism to ASEAN integration. Northampton: Edward Elgar Publishing. Bruns, B., & Rakotomalala, R. (2003). Achieving universal primary education by 2015: A chance for every child. Washington, DC: World Bank. Bryman, A. (2008). Social Research Methods. Oxford: Oxford University Press. Dao Truong, V. (2011). Tourism policy development in Vietnam: A pro-poor perspective. Journal of policy research in tourism, leisure and events, 5(1), 28-45. Doi: 10.1080/19407963.2012.760224. Delang, C. O. & Toro, M. (2011). Hydropower-induced displacement and resettlement in the Lao PDR. South East Asia research, 19(3), 567-594. Doi: 10.5367/sear.2011.0056. 82
Deneulin, S., 2002, Perfectionism, paternalism and liberalism in Sen and Nussbaum’s capability approach. Review of Political Economy, 14(4), 497-518. Doi: 10.1080/0953825022000009924. Driessens, K. (2003). Armoede en hulpverlening. Omgaan met isolement en afhankelijkheid. Gent: Academia Press. Dworkin, R. (2000). Sovereign Virtue. Cambridge: Harvard University Press. Forbes, D., & Cutler, C. (2006). Laos in 2005 - 30 years of the People's Democratic Republic. Asian Survey, 46(1), 175-179. Doi: 10.1525/as.2006.46.1.175. Fry, S. (2008). Three Transformations of Industrial Relations in Laos. Journal of Industrial Relations, 50(5), 779-795. Doi: 10.1177/0022185608094117. GMS Tourism Working Group. (2004). GMS Tourism Sector Strategy. Bangkok: GMS Tourism Working Group. Government of the Lao PDR. (1994). Foreign investment law. Vientiane: Lao PDR national assembly. Government of the Lao PDR. (1999). Environmental protection law. Vientiane: Lao PDR national assembly. Government of the Lao PDR. (2003). Land law. Vientiane: Lao PDR national assembly. Government of the Lao PDR. (2004a). National growth and poverty eradication strategy. Vientiane: Lao PDR national assembly. Government of the Lao PDR. (2004b). Power system development plan. Vientiane: Lao PDR national assembly. Government of the Lao PDR. (2005). Law on tourism. Vientiane: Lao PDR national assembly. Government of the Lao PDR. (2007). Law on electricity. Vientiane: Lao PDR national assembly. Government of the Lao PDR. (2009). Decree on state land lease or concession. Vientiane: Lao PDR national assembly. Gunawardana, P.J. (2008). An overview of foreign investment laws and regulations of Lao PDR? International Journal of Business and Management, 3(5), 31-43. Retrieved from http://www.ccsenet.org/journal/index.php/ijbm/article/view/1499/1437
83
Hall, C. M. (2007). Pro-poor tourism: Who benefits? : Perspectives on tourism and poverty reduction. Bristol: Channel View Publications. Hall, C.M. (1994). Tourism and politics: Policy, power and place. London: Wiley & Sons. Hitchcock, M., King, V. T., & Parnwell, M. (2009). Tourism in Southeast Asia: Challenges and new directions. Copenhagen: NIAS Press. Joensson, C. (2012). Understanding the dimensions of pro-poor tourism. Tourism Geographies, 14(2), 356-358. Doi: 10.1080/14616688.2012.633221. Khan, M. A. (1995). Sustainable development: The key concepts, implications. Sustainable Development, 3(2), 63-69. Doi: 10.1002/sd.3460030203.
issues
and
Lao National Tourism Administration. (1990). First national tourism plan. Vientiane: LNTA. Lao National Tourism Administration. (1999). Second national tourism development plan. Vientiane: LNTA. Lao National Tourism Administration. (2004). National ecotourism strategy and action plan. Vientiane: LNTA. Lao National Tourism Administration. (2010a). Statistical Report on Tourism. Vientiane: LNTA. Lao National Tourism Administration. (2010b). Tourism development plan 2011-2015. Vientiane: LNTA. Lao Statistics Bureau. (2009). Poverty in Lao PDR 2008. Retrieved http://www.nsc.gov.la/index.php?option=com_content&view=article&id=55&Itemid=80
from
Matthews, H.G. & Richter, L. (1991). Political science and tourism. Annals of Tourism Research,18, 120-135. Doi: 10.1016/0160-7383(91)90043-B. Menon, J. & Warr, P. (2013). The Lao economy: Capitalizing on natural resource exports (ADB Economics working paper series no. 330). Retrieved from http://www.adb.org/sites/default/files/pub/2013/economics-wp330-lao-economy.pdf Ministry of Planning and Investment. (2011)? Seventh five-year national socio-economic development Pplan (2011-2015). Vientiane: Ministry of Planning and Investment. Molle, F., Foran, T., & Käkönen, M. (Eds.). (2009). Contested waterscapes in the Mekong region: Hydropower, livelihoods and governance. Oxford: Earthscan.
84
National Tourism Authority. (2006). Lao PDR tourism strategy, 2006-2020. Vientiane: National Tourism Authority. Nussbaum, M., 2003, Capabilities as fundamental entitlements: Sen and social justice. Feminist Economics, 9(2-3), 33-59. Retrieved from http://csde.washington.edu/~scurran/files/readings/April28/recommended/CapabilitiesasFunda mentalEntitlements.pdf OECD (2008). Natural resources and pro-poor growth: The economics and politics. DAC guidelines and reference series. Retrieved from http://www.oecdilibrary.org/docserver/download/4308081e.pdf?expires=1374092424&id=id&accname=guest&che cksum=7CBA4100C74CBD678F20BB6ADA143635 OPHI. (2011). Lao PDR country briefing. Oxford: University of Oxford. Retrieved from http://hdr.undp.org/external/mpi/Lao-OPHI-CountryBrief-2011.pdf Parthynaikoo, S. (2007). Landlocked to landlinked: The case of economic liberalization and integration of Laos. Unpublished master thesis, University of Lunds. Retrieved from http://lup.lub.lu.se/luur/download?func=downloadFile&recordOId=1320816&fileOId=1320817 Phomsoupha, X. (2009). Hydropower development plans and progress in Lao PDR. Hydro Nepal, 4, 15-17. Doi: 10.3126/hn.v4i1.1816. Pleumarom, A. (1999). Tourism, globalization and sustainable development. Third world network. Retrieved from http://www.twnside.org.sg/title/anita-cn.htm. Pons, S., Service, R., Townsend, C., & Epstein, M. (2012). Dictionary of the 20th-Century Communism. Princeton: Princeton University Press. Punch, K.F. (1998): Introduction to Social Research: Quantitative and Qualitative Approaches. London: Sage. Qizilbash, M.. (1996). Capabilities, well-being and human development: a survey, Journalof Development Studies, 33(2), 143-162. Ravallion, M. (2011). On Multidimensional Indices of Poverty (Policy Research Working Paper vol. 5580). Retrieved from https://openknowledge.worldbank.org/bitstream/handle/10986/3346 /WPS5580.pdf?sequence=1
Ravallion, M. (2012). Poverty lines across the world. Oxford Handbook of the Economics of Poverty, Retrieved from http://works.bepress.com/martin_ravallion/20
85
Ravallion, M., & Chen, S. (2003). Measuring pro-poor growth. Economics letters, 78(1), 93-99. Doi: 10.1596/1813-9450-2666. Rosser, A. (2006). Lao people's democratic republic. Ids Bulletin-Institute of Development Studies, 37(2), 27. Doi: 10.1111/j.1759-5436.2006.tb00259.x.
Rowntree, S. (1901). Poverty, a study of town life. London: Macmillan and Co. Schilcher, D. (2007). Growth versus equity: The continuum of pro-poor tourism and neoliberal governance. Current Issues in Tourism, 10(2-3), 166-193. Doi: 10.2167/cit304.0. Sen, A. (1980). Equality of what? In McMurrin, S. (ed.), Tanner lectures on human values. Cambridge: Cambridge University Press. Sen, A. (1981). Poverty and famines: An essay on entitlement and deprivation. Oxford: Oxford University Press. Sen, A. (1985). A sociological approach to the measurement of Ppoverty: A reply to Professor Peter Townsend. Oxford Economic Papers, New Papers, 37(4), 669-676. Retrieved from http://www.jstor.org/stable/2663049 Sen, A. (1999). Development as freedom. Oxford: Oxford University Press. Sen, A. (2008). The economics of happiness and capability, In Bruni, Comim and Pugno (eds.), Capability and happiness. New York: Oxford University Press. Severino, R. C. (2006). Southeast Asia in search of an ASEAN community: Insights from the former ASEAN Secretary-General. Singapore: ISEAS Publishing. Silverman, D. (2001). Interpreting qualitative data. Methods for analysing talk, text and interaction. London: Sage Publications. Smits, M., & Bush, S. R. (2010). A light left in the dark: The practice and politics of Picohydropower in the Lao PDR. Energy Policy, 38(1), 116-127. Doi: 10.1016/j.enpol.2009.08.058. Suhardiman, D., de Silva, S. & Carew-Reid, J. (2011). Policy review and institutional analysis of the hydropower sector in Lao PDR, Cambodia and Vietnam (Mekong (MK1) project on optimizing reservoir management for livelihoods, Challenge Program for Water and Food. Final Report May 2011). Suntikul, W., Bauer, T., & Song, H. (2010). Towards tourism: a Laotian perspective. International Journal of Tourism Research, 12(5), 449-461. Doi: 10.1002/jtr.764. 86
Than, M., & Tan, J. L. H. (1996). Laos' dilemmas and options: The challenge of economic transition in the 1990s. Singapore: St. Martin’s Press. Townsend, P. (1962). The Meaning of Poverty. The British Journal of Sociology, 13(3), 210-227. Doi: 10.1111/j.1468-4446.2009.01241.x UNDP. (1990). Human development report. New York: UNDP. UNICEF. (2000). Multiple indicator cluster survey 2000 (Final report). Retrieved from http://www.childinfo.org/files/laopdrtables.pdf UNICEF. (2008). Multiple indicator cluster survey 2006 (Final report). Retrieved from http://www.childinfo.org/files/MICS3_Lao_FinalReport_2006_Eng.pdf United Nations (1947). Universal declaration of human rights. Retrieved 12 april, 2013, from http://www.un.org/en/documents/udhr/ United Nations. (2000). United Nations millennium declaration. New York: UN General Assembly. UNWTO. (2012). UNWTO Tourism Highlights (Vol. 2012 Edition, pp. 16). Madrid: UNWTO. Walker, J., Beaudry, M., & diZerega Wall, D. (2011). Poverty in Depth: a New Dialogue. International Journal of Historical Archaeology, 15(4), 629-636. Doi: 10.1007/s10761-0110161-y Wereldbank. (2010). Lao PDR development report 2010: Natural resource management for sustainable development: hydropower and mining (Report No.49005-LA). Retrieved from http://siteresources.worldbank.org/LAOPRDEXTN/Resources/2936831301084874098/LDR2010_F ull_Report.pdf Wereldbank. (2013, april 12). World databank: World development indicators. Retrieved http://databank.worldbank.org/data/home.aspx
from
WTTC. (2012). The economic impact of travel & tourism 2012, Laos. In Oxford Economics (Ed.), Travel & Tourism Economic Impact. London: World Travel & Tourism Council. Yamauchi, S. & Lee, D. (1999). Tourism development in the Lao People’s Democratic Republic. Economic & Social Affairs. (DESA discussion paper vol. 9). Retrieved from http://www.un.org/esa/desa/papers/1999/esa99dp9.pdf
87