UNIVERSITEIT GENT FACULTEIT POLITIEKE EN SOCIALE WETENSCHAPPEN
CRITERIA BIJ DE SELECTIE VAN PARTNERLANDEN EN PROJECTEN DOOR BELGISCHE NGO'S
Wetenschappelijke verhandeling Aantal woorden: 21.200
MANUEL D. DEPREZ
MASTERPROEF POLITIEKE WETENSCHAPPEN afstudeerrichting INTERNATIONALE POLITIEK
PROMOTOR: PROF. DR. ANNE WALRAET COMMISSARIS: ELS LECOUTERE COMMISSARIS: THOMAS VAN ACKER
ACADEMIEJAAR 2010 – 2011
1
ABSTRACT In deze paper wordt onderzocht of de Belgische NGO’s bij hun toewijzingsbeleid van ontwikkelingshulp aan potentiële ontvangende landen, beïnvloed worden door financiering vanwege de Belgische overheid. De NGO-sector maakt in dat opzicht een periode door van zelfonderzoek, waarbij zij wenselijk vinden om maximaal onafhankelijk een eigen beleid te ontwikkelen, maar er soms van beschuldigd worden allesbehalve te bijten in de hand waaruit ze eten. Men ging er sedert de tachtiger jaren van uit dat de overheid bij het toekennen van de hulp eigen nationale belangen diende en de NGO’s eerder rekening zouden houden met de belangen van de ontvangende landen. De overheid zou ook geen ontwikkelingshulp besteden in landen met een zwakke overheid, slecht ontwikkelde of slecht functionerende overheidsinstellingen, en de NGO’s wel. In allerlei onderzoeken werd deze redenering als naïef en ongefundeerd ontmaskerd, maar de mechanismen van beïnvloeding die erna onderzocht werden, leverden geen eenduidig beeld. Door voor een representatief deel van de Belgische NGO’s hun budgetten en de spreiding van deze budgetten over projecten in 89 landen te vergelijken met het toewijzingsbeleid van de Belgische overheid in dezelfde landen, en door de correlatie tussen overheid en NGO-sector in zijn geheel te vergelijken met de grotere of kleinere correlatie van de groep van financieel meest afhankelijke NGO’s, werd gezocht naar de Belgische invulling van het aan de aan de gang zijnd onderzoeksproces. De bevindingen bevestigen de optimistische uitgangspunten zeker niet. De overheid is sterker aanwezig dan de NGO’s in de allerarmste landen en in landen met problematische instellingen, en de meest financieel afhankelijke NGO’s volgen de overheid wel naar landen met zwakke instellingen, maar zeker niet naar de armste partnerlanden.
2
DANKWOORD De laatste onderdelen van mijn masterproef kwamen tot stand, en de puzzelstukken pasten eindelijk in elkaar tijdens de voor wielerliefhebbers drukste weken van het jaar. Hoewel ik erin geslaagd ben om werk en plezier gescheiden te houden, heb ik (on-)bewust de drie grote blokken van deze tekst als delen van een etappe tijdens de Tour de France bekeken. Zoals elke sportliefhebber weet, worden de bloemen pas aan de meet uitgedeeld, maar gelukkig kunnen sprinters en klimmers zich ook onderweg uitleven. Gelukkig, want anders zou u meteen naar deel III koersen en mijn noeste inzet van onderweg zou buiten de live-uitzending vallen. Mijn bijzondere dank gaat uiteraard uit naar mijn ploegleider en de sponsor, die op het voorblad staan, en die me deskundig vanuit de volgwagen naar de aankomst loodsten. Ik zou verder vooral de mensen in mijn directe omgeving willen bedanken, en dan vooral mijn vriendin. Ze stond, om met wielertermen te blijven spreken, klaar in de bevoorradingszone met versterkende, legale middelen voor lichaam en geest. Ze was mijn aanspreekpunt voor al mijn frustraties, bedenkingen en ontgoochelingen na een zoveelste lekke band. Mijn ploegmakkers, waarvan de een mee was in een vroege ontsnapping en de ander uit de race stapte omdat de eendagswedstrijden toch meer zijn ding zijn (of omdat hij na sluitingstijd binnen kwam), wil ik ook bedanken. Als de moed (en de benen) bij mij niet meewilden, konden zij me er altijd weer bovenop krijgen. Ten slotte wil ik mijn vrienden en familie bedanken. Tijdens de periode van la grande boucle liet ik weinig van mij horen, nu ik op de Champs-Elysées de laatste rondjes rijd, neem ik mij plechtig voor daar verandering in te brengen.
Manuel D. Deprez
3
INHOUDSOPGAVE Begripsafbakening ......................................................................................................... 7 Deel I: Het werkingsveld van NGO’s in kaart gebracht .............................................. 12 1 Inleiding ........................................................................................................... 12 1.1 De invloed van de neoliberale uitgangspunten ............................................. 13 1.2 Onderzoek naar de gegrondheid van de neoliberale uitgangspunten ............ 15 1.3 Initieel onderzoek naar de afhankelijkheid van de NGO’s .......................... 17 1.4 Alternatieve onderzoeksbenaderingen .......................................................... 18 1.5 Voorwerp van dit onderzoek ......................................................................... 18 2 Het Belgisch NGO landschap .......................................................................... 20 2.1 Korte geschiedenis en vijf generaties NGO’s ............................................... 20 2.2 Rol van de NGO-sector ................................................................................. 22 2.3 Europa ........................................................................................................... 23 3 De Officiële Ontwikkelingssamenwerking ...................................................... 25 4 Regulering en afsprakenkader .......................................................................... 27 4.1 Belgische wetgeving ..................................................................................... 27 4.2 Paris Decleration on Aid Effectiveness (2005) ............................................. 33 4.3 Accra Agenda for Action (2008)................................................................... 34 5 NGO Afhankelijkheid versus donor alignment ............................................... 36 6 Verdere nuancering van de onderzochte alternatieven .................................... 38 6.1 Ontwijken van risico’s .................................................................................. 38 6.2 Volggedrag en belang van eigen kenmerken ................................................ 40 6.3 De invloed van reglementeringsdruk ............................................................ 41 6.4 Profileringsbehoefte ...................................................................................... 43 Deel II: Beïnvloeding van NGO-beleid ....................................................................... 46 1 Onderzoeksvragen en Hypotheses ................................................................... 46 2 Methode............................................................................................................ 53 2.1 Correlatie ....................................................................................................... 54 2.2 Berekening correlatie geeft geen uitsluitsel? ................................................ 55 2.3 Grafisch weergeven ....................................................................................... 55 2.4 Interpretatie van gegevens ............................................................................. 55 3 Selectie van de variabelen ................................................................................ 56 3.1 Afhankelijke variabele .................................................................................. 57 3.2 Belgische karakteristieken ............................................................................. 59 3.3 Landenkarakteristieken ................................................................................. 62 3.4 NGO-karakteristieken ................................................................................... 70 4 Afbakening onderzoeksonderwerp .................................................................. 74 5 Beperkingen ..................................................................................................... 76 5.1 Onderzoeksjaar .............................................................................................. 76 5.2 Aantal NGO’s ................................................................................................ 76 5.3 Uitgaven per land .......................................................................................... 76 5.4 ODA België ................................................................................................... 77 5.5 Israël – Palestina............................................................................................ 77 4
5.6 Inertie en andere menselijke factoren............................................................ 77 DEEL III: Onderzoek naar indicaties van beinvloeding van Belgische NGO’s .......... 79 1 Resultaten ......................................................................................................... 79 2 Conclusie .......................................................................................................... 88 Bibliografie .................................................................................................................. 90 Bijlagen ........................................................................................................................ 94
5
LIJST MET FIGUREN Figuur 1: ODA DAC-landen t.o.v. België van 1999-2009 ......................................... 13 Figuur 2: ODA DAC-landen via NGO’s .................................................................... 14 Figuur 3: Aandeel ODA via NGO’s in België ............................................................ 14 Figuur 4: aandeel ODA via NGO’s op het totale ODA-bedrag voor DAC-landen .... 15 Figuur 5: Totaal aantal NGO’s in de wereld in de vorige eeuw ................................. 16 Figuur 6: Bron Subsidies Belgische NGO’s ............................................................... 23 Figuur 7: Verdeling Europese Subsidies 2009 ........................................................... 24 Figuur 8: Organigram FOD BuZa, BuHa en Ontwikkelingssamenwerking .............. 25 Figuur 9: Organigram Directeur-Generaal Ontwikkelingssamenwerking ................. 26 Figuur 10: interpretatietabel Correlatie....................................................................... 55 Figuur 11: descriptieve statistiek ................................................................................ 56 Figuur 12: Geografisch spreiding aanwezigheid leden Acodev en Coprogram ......... 58 Figuur 13: aantal NGO’s van de 538 waardehoudende observaties per continent ..... 58 Figuur 14: NGO-hulp per continent in 2009 .............................................................. 59 Figuur 15: Verdeling ODA België per continent in 2009 .......................................... 60 Figuur 16: Export België per continent in 2009 ......................................................... 61 Figuur 17: Religie in de Belgische partnerlanden ...................................................... 63 Figuur 18: Partnerlanden Belgische NGO’s gerangschikt volgens GDP per capita... 65 Figuur 19: aantal steunde NGO’s per inkomenscategorie .......................................... 66 Figuur 20: Partnerlanden Belg. Ontwikkelingssamenwerking vlgs de P-IV index .... 68 Figuur 21: Aantal Belgische NGO-projecten per waarde van de PI........................... 68 Figuur 22: Staatsvorm van de partnerlanden van de Belgische NGO-sector ............. 69 Figuur 23: Idem (gewogen weergave) ........................................................................ 69 Figuur 24: Subsidies t.o.v. eigen middelen NGO’s. gerangschikt volgens budget. .. 71 Figuur 25: Afhankelijkheid van subsidies ongacht de grootte .................................. 72 Figuur 26: Onderzoeksvraag1: ODA vs NGO mbt GDP per capita ........................... 80 Figuur 27: Onderzoeksvraag 2: ODA vs NGO ivm PI-IV ......................................... 81 Figuur 28: Onderzoeksvraag 3: volggedrag NGO tov ODA ...................................... 83 Figuur 29: Onderzoeksvraag 3: volggedrag NGO tov ODA, zonder ex-kolonies...... 83 Figuur 30: Onderzoeksvraag 4, minst afhankelijke groep vs ODA mbt GDP ........... 85 Figuur 31: Onderzoeksvraag 4, minst afhankelijke groep vs ODA mbt PI-IV .......... 85 Figuur 32: Onderzoeksvraag 4, middelste groep vs ODA mbt PI-IV ........................ 86 Figuur 33: Onderzoeksvraag 4, middelste groep vs ODA mbt PI-IV ........................ 86 Figuur 34: Onderzoeksvraag 4, meest afhankelijke groep vs ODA mbt GDP ........... 87 Figuur 35: Onderzoeksvraag 4, meest afhankelijke groep vs ODA mbt PI-IV .......... 87
6
BEGRIPSAFBAKENING 1 NGO Er zijn verschillende definities voor NGO’s in omloop en er is zeer veel geschreven i.v.m. begripsafbakening, domeinen, rollen en functies. De definitie die de Verenigde Naties gebruikt wordt hier overgenomen: “A non-governmental organization (NGO) is a not-for-profit, voluntary citizens’ group, which is organized on a local, national or international level to address issues in support of the public good. Task-oriented and made up of people with a common interest, NGOs perform a variety of services and humanitarian functions, bring citizens’ concerns to Governments, monitor policy and programme implementation, and encourage participation of civil society stakeholders at the community level. They provide analysis and expertise, serve as early warning mechanisms and help monitor and implement international agreements. Some are organized around specific issues, such as human rights, the environment or health.” (Bron: Department of Public Information, United Nations) In veel andere publicaties, waarvan er ook een aantal in dit onderzoeksverslag worden aangehaald, wordt de term NGDO (Non-Governmental Development Organisation) gebruikt. Het verschil met NGO is voor dit onderzoek niet relevant en ik gebruik daarom consequent alleen de afkorting NGO, ook als ik naar de desbetreffende publicaties verwijs.
2 CSO Een CSO is een Civil Society Organisation en kan vertaald worden als een organisatie uit de civiele maatschappij of uit het maatschappelijk middenveld. Dit begrip is ruimer dan het begrip NGO: elke NGO maakt deel uit van die civiele maatschappij, hoewel het omgekeerd niet het geval is. Bij grote internationale afspraken en onderhandelingen wordt er verwezen naar CSO’s, soms naar CSO’s die zich met ontwikkelingssamenwerking bezighouden.
7
Deze laatste term verving ik voor de duidelijkheid door NGO’s, bij de eerste koos ik ervoor de Engelstalige afkorting te gebruiken.
3 OECD DAC –LANDEN OECD (Nederlands: OESO) staat voor Organisation for Economic Co-Operation and Development en DAC voor Development Assistance Committee. België maakt deel uit van de groep van DAC-landen, en de overige landen zijn: Australië, Canada, Denemarken, Duitsland, Finland, Frankrijk, Griekenland, Ierland, Italië, Japan, Luxemburg, Nederland, Nieuw-Zeeland, Noorwegen, Oostenrijk, Portugal, Spanje, het Verenigd Koninkrijk, de Verenigde Staten, Zweden en Zwitserland.
4 ODA / BILATERALE HULP ODA is de afkorting van Official Development Aid. Deze hulp wordt in de tekst afwisselend ODA, bilaterale hulp en officiële (of overheids-)hulp genoemd. De Organisation for Economic Co-Operation and Development verspreidde in 2008 een document Is It ODA? om aan zijn leden duidelijk te maken welke uitgaven als ODA mogen beschouwd worden (OECD, 2008): • hulp geleverd door officiële instellingen, waaronder de staat en de lokale overheden; en waarbij het volgende geldt: • elke transactie: o heeft de verbetering van de economische ontwikkeling en welzijn van ontwikkelingslanden als belangrijkste doel; o moet een subsidie-element van minstens 25 procent bedragen. Deze definitie is erg ruim, en daarom hebben de leden van het Development Assistance Committee een aantal domeinen uitgesloten van ODA, of beperkingen opgelegd: • Militaire hulp: de levering van militair materiaal of diensten wordt niet beschouwd als ODA, wel kunnen bijkomstige kosten voor humanitaire hulp bij ODA gerekend worden; • Vredehandhaving: het handhavingaspect komt niet in aanmerking voor ODA. Acties omtrent mensenrechten, begeleiden van verkiezingen, rehabilitatie en
8
demobilisatie van soldaten, opleiden van ambtenaren (waaronder politieagenten) kunnen wel als ODA beschouwd worden; • Hulp aan de Politie: training wordt wel bij ODA gerekend, behalve als deze beschouwd wordt als paramilitaire training; • Sociale en culturele programma’s: indien de hulp dient voor het vergroten van de capaciteit van het desbetreffende land is het ODA. Hulp voor de bouw van musea, bibliotheken en sportinfrastructuur telt als ODA, terwijl het sponsoren van een concerttournee of de reiskosten van een atleet niet; • Hulp aan vluchtelingen in het ontwikkelingsland wordt beschouwd als ODA; de tijdelijke hulp aan vluchtelingen van ontwikkelingslanden in donorlanden wordt meegerekend als ODA gedurende de eerste 12 maanden; • Nucleaire energie: het vreedzame gebruik van nucleaire energie, waaronder de bouw van kerncentrales en het medische gebruik van nucleaire technologie, is ODA. Militair gebruik ervan niet; • Onderzoek: Enkel het onderzoek dat direct en primair relevant is voor het bestrijden van de problemen in ontwikkelingslanden kan beschouwd worden als ODA. Hiertoe behoort onderzoek naar tropische ziekten. De steun en bijdragen die aan internationale organisaties gegeven worden kunnen beschouwd worden als ODA. De lijst van deze organisaties, en ook welk percentage van de donaties in aanmerking genomen mogen worden, wordt om de enkele jaren bijgewerkt. (OECD, 2008) België publiceert elk jaar de cijfers over de officiële ontwikkelingshulp. Het totale bedrag ODA wordt voor België samengesteld uit volgende uitgavenposten (DGOS, 2009): • Gouvernementele Samenwerking: Technische samenwerking en beurzen; gedelegeerde samenwerking; regionale samenwerking; algemene en sectoriële begrotingshulp; speciale noodhulp Centraal-Afrika; microprojecten; beheerskosten BTC en leningen van staat tot staat. • Niet-Gouvernementele samenwerking:
9
Via NGO’s; VVOB1/APEFE2; de Vlaamse Interuniversitaire raad; het Interuniversitair Centrum van CFWB3; de lokale civiele maatschappij ; wetenschappelijke instellingen en Africalia. • Andere niet-gouvernementele: Multiculturele samenwerking; het Belgisch fonds voor de voedselzekerheid; maatschappijopbouw; humanitaire en voedselhulp; steun aan de privésector, rentebonificaties; administratie en overlegstructuren • Buitenlandse Zaken: Noodhulp en B-FAST; conflictpreventie en preventieve diplomatie; steun aan internationale instellingen. • Andere officiële bronnen: Aflossing staatsschulden (FOD Financiën); schuldkwijtschelding; andere Federale Overheidsdiensten; Vlaams gewest en gemeenschap; Waals gewest en Franse gemeenschap en andere lokale overheden.
5 BACK DONORS De term back donors werd meermaals gebruikt in het artikel Follow the Leader van Bart Loman, Iona Pop en Ruers Ruben (2010). Ze bedoelen met deze term de officiële donoren die een deel van hun ontwikkelingsbudget afstaan aan NGO’s. Indien de officiële fondsenverstrekker rechtstreeks samenwerkt met het partnerland worden zij rechtstreekse of bilaterale donoren genoemd. Aangezien ik geen term in het Nederlands vond die deze betekenis juist weergaf, koos ik ervoor om de Engelse term, back donor, te blijven gebruiken. Mogelijkheden voor Nederlandstalige termen waren subsidiërende donoren en onrechtstreekse donoren. Deze dekten niet de volledige betekenis die bedoeld werd in het Engels.
6 COPROGRAM Coprogram is de Vlaamse federatie van NGO’s voor ontwikkelingssamenwerking. NGO’s worden geacht onafhankelijk te werken van de overheid. Zij stellen hun eigen programma’s op en ontwikkelen hun eigen initiatieven. Maar vaak is het nuttig om de krachten te bundelen en in naam van de hele sector op te treden. NGO’s doen dit via 1
Vlaamse Vereniging voor Ontwikkelingssamenwerking en Technische Bijstand Association pour la Promotion de l’Eduction et de la Formation à l’Etrangr 3 Communauté Française – fédération Wallonie-Bruxelles 2
10
koepels (In Vlaanderen gebeurt dit via 11.11.11, in Wallonië via CNCD) en federaties (Coprogram in Vlaanderen, Acodev in Wallonië). Koepels en federaties verschillen van elkaar door hun rol. Waar de koepels de politieke belangen van de het Zuiden verdedigen, staan de federaties in voor de belangen van de NGO’s zelf. De federaties werken aan de kwaliteit en onderhandelen over de bestuurlijke aspecten. Aan Vlaamse kant zijn 11.11.11 en Coprogram twee aparte organisaties, maar doordat ze vaak dezelfde NGO’s als leden hebben werken ze wel intens samen. Het zelfde geldt ook voor hun Franstalige tegenhangers. De twee federaties hebben zelf een aantal taken vooropgesteld die ze moeten vervullen tegenover hun leden: • bijeenbrengen van hun leden en er zorg voor dragen dat er ervaringen uitgewisseld worden; • de vertegenwoordiging van de lidorganisaties naar buiten toe en het kenbaar maken van hun werking; • bijstaan bij de toepassing van de regelgeving; • versterking van de professionele kwaliteit van de sector. De overheid heeft Coprogram en Acodev erkend als gesprekspartner. Dit betekent dat de federaties hun leden mogen vertegenwoordigen in het overleg van de overheid. Om misverstanden te vermijden wil ik nog als laatste toevoegen dat Coprogram en Acodev geen projecten hebben in het Zuiden, niet aan fondsenwerving doen en geen sensibilisatiecampagnes organiseren. Deze aspecten van het NGO-werk worden overgelaten aan hun respectieve leden.
11
DEEL I: HET WERKINGSVELD VAN NGO’S IN KAART GEBRACHT 1 INLEIDING De betrokkenheid van de niet-gouvernementele organisaties (NGO's) in de internationale ontwikkelingssamenwerking is een verdere evolutie die plaatsvond na de wereldwijde dekolonisatie in de loop van de vorige eeuwen. In de koloniale tijd opereerden de koloniserende overheid enerzijds en de kerkelijke zendelingen (de "missies") en het verenigings- en bedrijfsleven anderzijds relatief onafhankelijk van elkaar - vergelijkbaar met de relatieve autonomie die er voor deze segmenten van de samenleving bestond in het zogenaamde moederland. Na de dekolonisatie begon volop het tijdperk van de ontwikkelingssamenwerking, waarbij samenwerking tussen de ex-koloniserende overheid (donorland) en de gedekoloniseerde overheid (de ontvangende overheid) "bilaterale samenwerking" wordt genoemd en waarbij de ontvangende overheden akkoorden afsloten met meerdere donorlanden. De kerkelijke zendingen van hun kant kregen concurrentie van een toenemend aantal andere organisaties die de beoogde ontwikkeling van de nieuwe naties in goede banen zouden leiden en negatieve ontwikkelingen en rampen zouden bestrijden, en het geheel van kerkelijke en niet-kerkelijke organisaties (maar niet de kerken zelf) werd vanaf 1945 “NGO's”4 (VN, 1945) genoemd. In de tweede helft van de vorige eeuw werd de heersende overtuiging dat bilaterale samenwerking – de akkoorden tussen overheden - vooral gezien moet worden als ondersteuning van het bedrijfsleven van de ex-kolonisator, uitvoerig met onderzoek onderbouwd. Tegen het eind van de vorige eeuw werd ook onderzocht of de NGO's hun autonomie bewaard hadden dan wel de belangen van de bilaterale samenwerking dienden. We zien dat het onderzoek naar deze mogelijke beïnvloeding gaandeweg verfijnder werd gevoerd en dat langzamerhand conclusies geformuleerd kunnen worden. Dit onderzoeksverslag moet gezien worden als het invullen met Belgische gegevens van globaal gevoerde onderzoekingen. 4
de term “Non Governmental Organisation” werd geijkt in het Handvest van de Verenigde Naties, Hoofdstuk 10, artikel 71
12
1.1 De
DE INVLOED VAN DE NEOLIBERALE UITGANGSPUNTEN profilering
van
de
NGO’s
in
het
geheel
van
de
internationale
samenwerkingsstrategie kwam vooral naar voor onder het neoliberalisme (Thorsen, 2009) dat ontstond in de jaren tachtig van de vorige eeuw, en waarbij ervan werd uitgegaan dat de vrije markt alles beter kan regelen dan de overheid en dan organisaties die door de overheid gestuurd worden (Thorsen, 2009). Binnen het neoliberalisme schuift de overheid vrijwillig taken van zich af en in de ontwikkelingssamenwerking kwam hiervoor de sector van de NGO’s uitdrukkelijk in het vizier. In ieder geval werd de NGO-sector in het politieke spectrum beschouwd als een positief element en er werd niet alleen voor gepleit om fondsen uit handen te houden van de overheid in de donorlanden maar bij uitbreiding ook in de ontvangende partnerlanden (Agg, 2006). In de partnerlanden konden de overheden ten gevolge hiervan vaak de sociale en basisdienstverlening niet langer verzekeren en deze diensten werden dan ook bijna volledig overgenomen door NGO’s, wat op zijn beurt deze trend nog versterkte. Het belang van de inbreng van NGO’s in de ontwikkelingskansen van de partnerlanden is ook in de laatste jaren mede hierdoor sterk in de statistieken gestegen. De donorlanden spendeerden in 1999 bij benadering 60,23 miljard USD en in 2009 bedroeg dit reeds 131,56 miljard USD. Ook de Belgische officiële hulp verdrievoudigde in die periode van 0,795 tot 2,688 miljard USD (figuur 1) (OECD, 2011).
Figuur 1: ODA DAC-landen t.o.v. België van 1999-2009
13
De netto-hoeveelheid van het totale ODA-bedrag dat via de NGO-sector uitgegeven werd groeide sinds 1980 wereldwijd (figuur 2). Voor België is de toename zelfs nog spectaculairder geweest. Zo bedroeg deze in 1999 nog maar 5,26 miljoen USD, terwijl in 2009 reeds een bedrag van 179,31 miljoen USD via NGO’s uitgegeven werd (figuur 3).
Figuur 2: ODA DAC-landen (x 1 miljoen USD) via NGO’s (Agg, 2006)
Figuur 3: Aandeel ODA (x 1 miljoen USD) via NGO’s in België
De figuren geven duidelijk weer dat de totale ODA en het totale bedrag ODA dat via NGO’s werd uitgegeven sterk toenam. Figuur 4 geeft ook duidelijk weer dat het percentage dat via NGO’s gekanaliseerd werd ook sterk toenam. In 1980 bedroeg dit slechts 0,18%, in 2002 was dit reeds 6% (Agg, 2006).
14
Figuur 4: aandeel ODA (in percent) via NGO’s op het totale ODA-bedrag voor DAC-landen (Agg, 2006)
Volgens Agg is het pro-NGO klimaat aan het veranderen. Recente initiatieven maken duidelijk dat het nodig is om met de overheid in het ontvangende land samen te werken indien men de armoede ter plaatse duurzaam wil bestrijden. Dit houdt dus ook in dat de overheden zelf de verantwoordelijkheid moeten dragen om de sociale dienstverlening te organiseren. De neoliberale agenda en geprefereerde maatregelen van de Wereldbank van de jaren ’80 werden sterk afgezwakt in de late jaren ’90. In het rapport uit 1997 World Development Report (Wereldbank, 1997) wordt aan donoren de raad gegeven om de staatscapaciteit te ondersteunen en de publieke instellingen op te bouwen (Agg, 2006).
1.2
ONDERZOEK NAAR DE GEGRONDHEID VAN DE NEOLIBERALE UITGANGSPUNTEN
Catherine Agg beschrijft de jaren ’80 van de vorige eeuw als the golden age of the international NGO. Zoals onderstaande figuur weergeeft (figuur 5), is het aantal internationale NGO’s5 sinds het begin van de vorige eeuw om de tien jaar meer dan verdubbeld.
5
Internationale NGO’s: een NGO die actief is in meer dan 1 land (Agg, 2006)
15
Figuur 5: Totaal aantal NGO’s in de wereld in de vorige eeuw (Agg, 2006)
Dat de opkomst en het succes van de NGO’s te danken is aan de opvatting die een periode lang heerste dat overheden ontwikkelingsgeld slecht zouden beheren en private instellingen goed, blijkt ook uitvoerig uit allerlei onderzoek. In de tachtiger jaren zagen ministeries van ontwikkelingssamenwerking de NGO’s als actoren die meer effectief waren dan de staat in het bereiken van de armsten. De NGO’s werden in het daaropvolgende decennium zo talrijk en ze namen dermate toe in omvang dat ze wereldwijd een ware trend werden voor de internationale ontwikkelingssamenwerking. De NGO-sector werd meer en meer gezien als een
belangrijke actor in het ontwikkelingsbeleid. De perceptie groeide tijdens deze periode nog meer dat het beter was om niet-gouvernementeel te werken. Dit was met name in hoge mate het geval in de sociale sector, bij gezondheidszorg en onderwijs. Edwards en Hulme zien het einde van de Koude Oorlog (de Berlijnse muur viel op 9 oktober 1989) ook in dat verband als een factor die een nieuw begin aankondigde. Vanaf dat moment worden NGO’s niet langer meer beschouwd als kleinschalige welzijnsleveranciers (Edwards & Hulme, 1997). In de loop van de laatste decennia zijn NGO’s dus steeds uitdrukkelijker voor de nationale overheden gaan optreden als dienstenleveranciers, en in trek gekomen als uitvoerders van het overheidsbeleid op het vlak van ontwikkelingssamenwerking. De kritiek op de motivatie die aangevoerd werd om ontwikkelingssamenwerking eerder aan de private sector en dan vooral de NGO’s over te laten, bleef niet uit. Er 16
bestaat ondertussen voldoende bewijs dat NGO’s niet altijd zo needs based werkten als men aannam, dat dit althans eerder een wens was dan realiteit. Veel van de problemen, zoals corruptie en nepotisme, die bilaterale hulp van overheid naar overheid bemoeilijkten, waren voor NGO’s evenzeer een struikelblok bij het kiezen van partners (Mohamed, 2006). Of NGO’s meer resultaten bereikten dan de overheid werd ook betwijfeld. Aan het meten van effectiviteit werd in diezelfde periode waarin de NGO’s machtig werden namelijk niet gedaan. Tot de jaren ‘90 waren financiële verantwoording en transparantie niet aan de orde, noch bij donoren, noch bij partnerlanden. Dit verdoezelde lange tijd het gebrek aan effectiviteit van de hulp. Nadat onderzoeken dit eerst aan het licht brachten in verband met bilaterale hulp, werden alternatieve manieren gezocht om de effectiviteit van de geplande hulp te verhogen. Dit zorgde er in een eerste fase nog meer voor dat actoren uit de civiele maatschappij – de NGO’s en Community Based Organisations (CBO’s) - meer en meer als belangrijke instrumenten werden beschouwd. De overheid was niet langer de juiste partner om de hulp te beheren en te verdelen. NGO’s en CBO’s werden aangemoedigd om deze taak op zich te nemen (Mohamed, 2006). In de daaropvolgende fase werden dezelfde factoren ook onderzocht bij de NGO’s zelf.
1.3
INITIEEL ONDERZOEK NAAR DE AFHANKELIJKHEID VAN DE NGO’S VAN HUN BACK DONORS
Parallel met de veranderingen op het niveau van staten en van multilaterale organisaties, groeide de kritiek van onderzoekers en van de NGO-sector zelf op de wijze waarop publieke fondsen via de niet-gouvernementele organisaties naar de ontwikkelingslanden gekanaliseerd werden. NGO’s constateerden zelf tot hun groeiend ongenoegen dat ze louter als contractors van de back donors werden ingezet (Agg, 2006). Door deze evoluties ontstond bij veel onderzoekers aandacht voor de positie van de NGO’s tegenover de overheid en zocht men aanwijzingen voor hun vermeend verlies van eigen beleidsmarge. Veel aandacht ging hierbij naar de onderliggende determinanten van de geografische hulpdistributie tussen regio’s en landen. Welke zijn de redenen waarom een NGO kiest voor een bepaald partnerland en niet voor een 17
ander? Er vindt de laatste jaren echter een verandering in het onderzoek plaats: waar men vroeger het gedrag van bilaterale en multilaterale donoren onderzocht, wijdt het onderzoek de laatste tijd meer aandacht aan de patronen van bestedingen van NGO’s (Loman, Pop, & Ruerd, 2010). De meeste van de eerder gevoerde studies selecteerden determinanten gebaseerd op de klassieke tegenstelling tussen een needs based model en een een donor interest based model. Volgens het eerste model richten de donoren zich eerder op de armste landen (Riddel & Robinson, 1995) en op de landen die het laagst scoren op de goedbestuur-index (Fowler & Biekaert, 1996). Het donor interest based model gaat ervan uit dat NGO’s het toewijzen van fondsen meer laten afhangen van politieke en economische belangen van hun ‘back donors’. Dit model is geïnspireerd op Edwards en Hulme (Edwards & Hulme, 1997) die stelden dat ontwikkelingsfondsen die toegekend worden via het back donor principe de autonomie en onafhankelijkheid van NGO’s verzwakken (Loman, Pop, & Ruerd, 2010). Verificatie aan de hand van beschikbare gegevens lijkt aan te tonen dat het tweede model meer bepalend is dan het eerste. Met de uitzondering van NGO’s die hun fondsen ontvangen van de EU (Nancy & Yontcheva, 2006) is uit onderzoek bij Zweedse, Zwitserse en Nederlandse NGO’s gebleken dat bilaterale overheidshulp een heel belangrijke determinant is voor de toewijzing door NGO’s van fondsen (Loman, Pop, & Ruerd, 2010).
1.4
ALTERNATIEVE ONDERZOEKSBENADERINGEN
Er is echter nog maar weinig onderzoek gedaan naar het effect van NGO funding structures op hun beslissingen in het kader van hulpallocatie, terwijl de voorwaarden die verbonden zijn aan de overheidsallocaties een zeer belangrijke factor zouden kunnen zijn bij de keuze door NGO’s van het partnerland. Zo beweert Koch (DJ, 2009) dat veel Europese en Noord-Amerikaanse NGO’s meer manoeuvreerruimte willen krijgen van hun back donors als het gaat om beslissingen omtrent hulptoewijzing. Dat impliceert dat NGO’s een andere geografische keuze maken indien de druk van de back donor wegvalt.
1.5
VOORWERP VAN DIT ONDERZOEK
Deze verhandeling tracht op verschillende wijzen in deze problematiek en in het geschetste kader een meerwaarde te creëren. 18
Ten eerste zal ik de determinanten voor Belgische NGO’s bij de geografische allocatie onderzoeken, en nagaan of deze eventueel sporen met bilaterale (overheids-) prioriteiten. Hierbij zal ik een vereenvoudigde versie toepassen van de methode die toegepast werd in het onderzoek van Loman, Pop en Ruerd (2010). Het Belgisch NGO-landschap bestaat uit 107 erkende NGO’s6. In deze studie heb ik er slechts 51 opgenomen, aangezien over de andere NGO’s geen of geen betrouwbare gegevens voorhanden waren. Het gebruikte staal is misschien niet helemaal representatief voor de hele sector, en dan vooral eerder minder voor de allerkleinste NGO’s (die dan eventueel ook meer aan de druk van de overheid ontsnappen), maar vertegenwoordigt wel een voldoende grote diversiteit op meerdere vlakken: omvang, financiële autonomie, zuil(on-) afhankelijkheid en geografische spreiding tussen de gewesten. Het totale budget van alle in dit onderzoek opgenomen NGO7’s bedraagt € 440.631.302. De som van alle NGO-budgetten van de de leden van Coprogram en Acodev bedraagt 487.868.034. De NGO’s opgenomen in mijn onderzoek maken dus budgettair 90% uit van de totale NGO-sector (Coprogram, 2011). Hierbij analyseer ik eveneens hoe de financiële capaciteit van de Belgische NGO’s hun beslissingen omtrent hulpallocatie beïnvloedt. De graad van beleidsonafhankelijkheid van de NGO’s wordt vergeleken met de graad van financiële onafhankelijkheid. De uitkomst moet dan een indicatie zijn over de mate waarin de belangen van de back donor de keuze van een partnerland beïnvloeden.
6
Om erkend te worden door de overheid moet een NGO aangesloten zijn bij 1 van de 2 erkende koepels van NGO’s, Acodev of Coprogram. Deze twee koepels hebben samen 107 leden. 7 Lijst NGO’s gebruikt in dit onderzoek, zie bijlage 1
19
2 HET BELGISCH NGO LANDSCHAP Om de bevindingen in verband met de Belgische NGO’s te kaderen in de aan de gang zijnde studies over de afhankelijkheid van NGO’s van hun back donors, is het noodzakelijk om eerst stil te staan bij de geschiedenis, en een korte blik te werpen op het Europees NGO-veld, en internationale tendensen van de globale NGO-wereld. Dit laatste bestaat uit de evolutie van louter caritatieve organisaties die rond armoede- en hongerbestrijding werkten door middel van korte-termijnprojecten, tot internationale NGO’s die meer en meer de Zuidelijke werking overlaten aan hun partners ter plaatse en zichzelf meer en meer concentreren op de Noordwerking.
2.1
KORTE GESCHIEDENIS EN VIJF GENERATIES NGO’S
2.1.1 Armoedebestrijding in de derde wereld De eerste8 generatie NGO’s (bijvoorbeeld Oxfam, Foster Parents Plan…) ontstonden ook in België reeds ten tijde van de koloniale periode en kort na de tweede wereldoorlog. Ten tijde van de koloniale geschiedenis van België waren er enkele Belgische NGO’s werkzaam in de Belgische kolonies. De NGO’s die ontstonden na de Tweede Wereldoorlog werden voornamelijk opgericht om de armoede in Europa te bestrijden. Veel van deze organisaties gingen zich een decennia later meer richten op armoede- en hongerbestrijding in de derde wereld (Hawkins, 2006).
2.1.2 Lange-termijnvisie De tweede generatie, die Stangherlin de echte derderwereldbeweging noemt (Hawkins, 2006), ontstond pas in de jaren zestig. Ze beginnen het louter caritatieve karakter van de eerste generatie te overstijgen en ontwikkelen gaandeweg een langetermijnvisie. Dit decennium werd gekenmerkt door een optimisme, dat overal na het einde van de Tweede Wereld Oorlog in het Westen heerste. Tijdens deze jaren zagen organisaties, die voor het eerst als ontwikkelingsorganisaties beschouwd werden, het levenslicht9. Deze organisaties zijn historisch gegroeid als solidariteitsorganisaties, het weze uit missioneringdrang van de kerk(en), uit het hulpverleningsidee van het Marshallplan of van de verschillende acties van de FAO10.
8
Stangherlin verdeelt NGO’s in 4 verschillende generaties (Stangherlin, 2001) en vraagt zich meteen af of er een vijfde generatie ontstaan is 9 Bijvoorbeeld NCOS en Broederlijk Delen 10 Food and Agriculture Organisation
20
Men zou geneigd kunnen zijn om deze tweede generatie te vergelijken met de tweede fase uit de zogenaamde “hype cycle” methodologie van Gartner11. In een eerste fase gaat een fenomeen van start - “things get kicked off” -, waarna in de tweede fase een “peak of inflated expectations” (een hoogtepunt van overspannen verwachtingen) bereikt wordt, om daarna met beide voeten op de grond te komen in “the trough of desillusionment” (de put van ontgoocheling). Gelukkig kan men daarna terug opklimmen door inzicht te vergaren en oplossingen te zoeken (langs the slope of enlightenment) om uit te komen op het plateau of productivity.
2.1.3 Bewustmakingsacties De derde generatie NGO’s ontstond uit de ontgoocheling die inderdaad volgde, nadat gebleken was dat het huidige denken op ontwikkeling niet voldoende was om de achterstand van de arme landen weg te werken. Een louter lineair verklaringsmodel bleek niet voldoende om de armoede en de onderontwikkeling te verklaren en aan te pakken. Onder invloed van verschillende dependenciatheoretici kwam men tot de conclusie dat de startpositie van landen met grote armoede niet gelijk te schakelen is met deze van de rijke Westerse donoren. De armoede, zo zegt deze theorie, is voor een groot deel ingebed in de structuur van het wereldsysteem. De taak van de NGO’s, en dus van de ontstane derde generatie NGO’s, bestond erin om deze foute situatie op internationaal, nationaal en lokaal vlak aan te kaarten en trachten recht te trekken. Het ontwikkelingsdenken in de zeventger jaren
zorgde er dus voor dat deze derde
generatie NGO’s zich meer en meer (ook) gingen bezig houden met bewustmakingsacties om op deze manier de publieke opinie te mobiliseren. (Hawkins, 2006) Deze ommezwaai is tot op vandaag de dag zeer belangrijk voor de NGO-sector. Het naïeve, kinderlijke idee omtrent ontwikkelingssamenwerking werd (voorgoed?) verlaten. De eerste vormen van medefinanciering van Belgische NGO’s werden ook tijdens deze periode bekomen.
2.1.4 Nieuwe oriëntering en “actie zonder grenzen” In de tachtiger jaren kunnen we tevens merken dat er een snelle professionalisering ontstaat, ook valt het op dat NGO’s zich meer en meer specifiek gaan toeleggen op één of op maar een klein aantal aspecten van ontwikkelingssamenwerking. Tijdens deze periode zien we ook dat vele Belgische NGO’s zich opsplitsen in Waalse en 11
Voor de Gartner “hype cycle” theorie, zie http://www.gartner.com/technology/research/methodologies/hype-cycle.jsp
21
Vlaamse organisaties. Langs beide kanten van de taalgrens zien we dat de NGO’s zich gaan organiseren in koepels die o.a. de politieke dossiers van de leden op elkaar afstemmen en federaties die belast zijn met de verdediging van de subsidieaanvragen. De vierde generatie worden volgens die zelfde Stangherlin techniekers zonder grenzen genoemd (Hawkins, 2006). Deze groep van NGO’s zoals Artsen zonder grenzen hebben zich gespecialiseerd in noodhulp.
2.1.5 Partnerships Nu kan men zich de vraag stellen of er geen vijfde generatie NGO’s aan het ontstaan is. De werking wordt meer en meer overgedragen aan partners in het Zuiden en de Belgische NGO’s gaan zich, in grotere mate dan voordien, specialiseren in bewustmaking en de educatieve werking in het Noorden.
2.2
ROL VAN DE NGO-SECTOR
De NGO’s die werkzaam zijn in de ontwikkelingssamenwerking, van welke generatie ook, zijn gegroeid uit het maatschappelijk middenveld. Dat vormt hun specificiteit in vergelijking met de bilaterale donoren en dit bezorgt hen tevens een hoge mate van legitimiteit. Ze hebben onderhand een lange traditie als niet-gouvernementele professionele organisaties, zowel in het Zuiden als in het Noorden. Het NGO-landschap is gekenmerkt door een grote diversiteit. Dit zorgt voor een veelheid aan visies, doelgroepen, thematische focus, strategieën, en werkvormen. De diversiteit met betrekking tot deze verschillende aspecten vormt een eerste garantie voor complementariteit tussen actoren. (FOD Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, 2011) Voor de overheid kunnen er vijf rollen onderscheiden worden. •
een rol op het vlak van informatie, onderwijs en opleiding;
•
een rol op het vlak van sociale mobilisatie en opbouw van de Noord-Zuidbeweging;
•
een rol van waakhond en van beïnvloeding van het beleid;
•
een rol op het gebied van onderzoek: door hun expertise inzake ontwikkelingssamenwerking;
•
een rol op het gebied van ondersteuning van andere actoren.
22
2.3
EUROPA
Volgens een studie van het HIVA (Develtere & Hertogen, 2002) zijn er in Europa tussen de 4.000 en 5.000 NGO’s die zich bezig houden met ontwikkelingssamenwerking. Dit aantal is een schatting, zo schrijven Develtere en Hertogen, aangezien ze moeten afgaan op de data van overheden (die enkel de erkende NGO’s meerekenen), van koepelorganisaties en federaties (die enkel de lidorganisaties als NGO’s tellen) en van steekproeven. Volgens deze onderzoekers telde België in 200212 ongeveer 134 NGO’s en zo bevindt Belgie zich in de categorie met landen met een redelijk aantal NGO’s (Develtere & Hertogen, 2002). De 20 grootste Europese NGO’s beschikken over ongeveer 90% van het totale Europese NGO-budget. In deze groep vinden we echter geen Belgische organisaties terug aangezien deze in vergelijking met hun Europese collega’s zeer bescheiden zijn van omvang.
Figuur 6: Bron Subsidies Belgische NGO’s
In totaal ontvingen de Belgische NGO’s13 in 2009 ongeveer 204 miljoen euro; ongeveer 11 % van dit bedrag was afkomstig van de de Europese Instellingen. Hoe de subsidies werden verdeeld over de verschillende subsideringsmogelijkheden valt af te lezen uit figuur 7.
12
Ik berekende het aantal Belgische NGO a.d.h.v. het aantal lidorganisaties van de twee erkende federaties: Acodev en Coprogram en kwam voor 2009 op 107 NGO’s uit. 13 Leden van Acodev en Coprogram
23
Figuur 7: Verdeling Europese Subsidies 2009
24
3 DE OFFICIËLE ONTWIKKELINGSSAMENWERKING De organisatie van de Belgische officiële ontwikkelingssamenwerking is typisch voor een Belgisch ministerie (federale overheidsdienst) en komt in essentie overeen met een typisch overheidsapparaat in Europa. In België valt ontwikkelingssamenwerking als één van de zes directoraten-generaal onder de Federale Overheidsdienst Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking. De huidige minister voor ontwikkelingssamenwerking is Olivier Chastel van de Franstalige liberalen MR (www.belgium.be, 2011). Het organigram voor deze overheidsdienst ziet er uit als volgt:
Figuur 8: Organigram FOD Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking (DGOS, 2011)
Het Directeur-Generaal Ontwikkelingssamenwerking (DGOS) is de opvolger van het Algemeen Bestuur Ontwikkelingssamenwerking (ABOS) (Carlier, 2007). Deze voorloper van DGOS werd opgedoekt nadat er in de negentiger jaren enkele schandalen aan het licht kwamen en hervormingen zich opdrongen. Vervolgings is het belangrijk om ook van dit directoraat-generaal het organigram weer te geven (figuur 9). Dit DG valt onder de Minister Chastel en bestaat uit vijf Directies.
25
Figuur 9: Organigram Directeur-Generaal Ontwikkelingssamenwerking (DGOS, 2011)
Voor dit onderzoek is voornamelijk de Directie (D3) Niet-Gouvernementele programma’s belangrijk. Deze dienst staat in voor het subsidiëren van de voorgelegde programma’s en projecten. Deze kunnen vier verschillende acties omvatten: •
financieren van de partners in een laag-inkomensland;
•
sensibiliseren van de Belgische bevolking voor ontwikkelingsvraagstukken;
•
aanbieden van diensten ter ondersteuning van het werk van NGO's of lokale partners;
•
personele samenwerking (het uitzenden van NGO-coöperanten en het verlenen van studiebeurzen en stagemogelijkheden aan onderdanen van een laaginkomensland).
De plaats die de NGO’s innemen in het organigram van het directoraat-generaal ontwikkelingssamenwerking weerspiegelt niet het relatieve belang van deze sector. Officieel komt de notie “NGO” slechts voor in twee van de vier afdelingen van één van de vijf directies van het directoraat-generaal. Het spreekt voor zich dat NGO’s in de praktijk aan bod komen bij sommige van de andere 15 afdelingen.
26
4 REGULERING EN AFSPRAKENKADER 4.1
BELGISCHE WETGEVING
De Belgische ontwikkelingssamenwerking heeft de laatste vijftien jaar grondige wijzigingen ondergaan. Het begon allemaal met een aantal schandalen die in 1995 aan het licht kwamen. Een artikelenreeks in de Vlaamse krant De Morgen nam een aantal projecten, de zogenaamde witte olifanten, op de korrel. Bij deze projecten was de ontwikkelingsrelevantie ver te zoeken en zij hadden één ding gemeen: vooral bedrijven uit het Noorden werden er beter van. De partnerlanden hadden er niets aan of ondervonden zelfs schade. Deze schandalen leidden tot een hele reeks hervormingen, zowel inhoudelijk als institutioneel (11.11.11, 2011). De prioriteiten en basisprincipes werden vastgelegd in de Wet betreffende de Belgische Internationale samenwerking van 1 juli 1999 (WIS, 1999). De doelstellingen voor de Belgische internationale samenwerking staan als volgt vermeld in deze wet : •
hoofddoel: Duurzame menselijke ontwikkeling door middel van armoedebestrijding op basis van partnerschappen;
•
ontwikkeling en versterking van de democratie en van de rechtstaat;
•
bevorderen van synergie en samenwerking vanwege de gemeenten, de provincies, de gewesten, de gemeenschappen en Europa;
•
bevorderen en versterken maatschappelijk draagvlak in de partnerlanden ;
•
de Belgische publieke opinie sensibiliseren.
Dit moet gebeuren aan de hand van volgende criteria (Art. 4 WIS 01.07.99) •
versterking van de institutionele en beheerscapaciteit;
•
economische en sociale impact;
•
technische en financiële leefbaarheid;
•
efficiëntie van de geplande uitvoeringsprocedures;
•
aandacht voor gendergelijkheid;
•
respect voor de bescherming en de vrijwaring van het leefmilieu.
De directe bilaterale samenwerking richt zich volgens de WIS (01-07-99) op maximaal vijfentwintig landen of regionale organisaties van landen. Deze partnerlanden worden gekozen aan de hand van volgende criteria (Art. 6, WIS 01.07.99) 27
•
de graad van armoede (op basis van de socio-economische ontwikkeling, van de menselijke ontwikkelingsindex, van de menselijke armoede-index);
•
er is relevante en actuele ervaring van de Belgische internationale samenwerking;
•
de inspanningen van het partnerland op het vlak van de socio-economische ontwikkeling;
•
goed bestuur;
•
er is een crisissituatie waarbij Belgische internationale samenwerking een rol kan spelen;
•
de graad van regionale integratie;
•
er is een politiek om discriminatie weg te werken.
De sectoren die door de directe bilaterale samenwerking belangrijk worden geacht zijn (Art. 7, WIS 01.07.99) •
basisgezondheidszorg;
•
onderwijs en vorming;
•
landbouw en voedselzekerheid;
•
basisinfrastructuur;
•
conflictpreventie.
Vooral afdeling III van deze wet, indirecte bilaterale samenwerking, heeft een directe invloed op de relatie overheid – NGO-sector. Hier worden de regels vermeld waaraan een organisatie moet volden, vooraleer ze subsidies kan ontvangen (Art. 10, WIS 01.07.99): •
opgericht zijn overeenkomstig de wet betreffende “de verenigingen zonder winstoogmerk, de internationale verenigingen zonder winstoogmerk en de stichtingen” van 27 juni 1921 (gewijzigd door de Wet van 2 mei 2002, gecoördineerd en bijgewerkt tot 28 februari 2010 (nieuwe wet);
•
ontwikkelingssamenwerking als belangrijkste maatschappelijk doel hebben;
•
nuttige en actuele ervaring kunnen aantonen in één of meerdere activiteitendomeinen;
•
planmatige aanpak hebben die voortvloeit uit een meerjarenprogramma;
•
autonoom zijn;
•
de continuïteit van haar werking kunnen verzekeren; 28
•
meerderheid van de leden van bestuursorganen met de Belgische nationaliteit;
•
activiteiten uitvoeren overeenkomstig de doelstellingen van de Belgische internationale samenwerking.
In het Koninklijk Besluit betreffende de erkenning van niet-gouvernementele ontwikkelingsorganisaties van 14 december 2005 worden de criteria uitgebreid waaraan een organisatie dient te voldoen om erkend te worden als NietGouvernementele Organisatie (Art. 2, KB 30.12.05): •
voorleggen van een visie inzake ontwikkelingssamenwerking en de uit te voeren opdracht;
•
beschrijving van de strategie;
•
beschikken over een transparante boekhouding.
De erkende NGO’s kunnen volgens dit KB ook een aanvraag indienen voor een bijkomende erkenning, de ”programma-erkenning”. Deze erkenning geeft hun het recht
om
een
meerjarenprogramma
voor
ontwikkelingssamenwerking
ter
cofinanciering voor te stellen. De voorwaarden die hiervoor gelden zijn (Art. 4, KB 30.12.05): •
gedurende laatste 6 jaar subsidies ontvangen hebben uit het budget van ontwikkelingssamenwerking;
•
financieel autonoom zijn;
•
een transparant financieel beheer voeren en een analytische boekhouding hebben;
•
in staat zijn om de voorbereiding, de uitvoering en de follow-up van een geheel van samenwerkingsprojecten te verzekeren;
•
doeltreffendheid op het terrein;
• een onafhankelijk expertiserapport dat een positief advies geeft. De erkenning als NGO wordt verleend voor een verlengbare termijn van vijf jaar, de programma-erkenning geldt voor een periode van tien jaar. De erkenning als NGO wordt verleend voor een verlengbare termijn van vijf jaar. Deze wordt stilzwijgend verlengd op voorwaarde dat de organisatie 90 dagen voor het einde van de termijn een nieuwe versie van haar visie inzake ontwikkelingssamenwerking, een planmatige beschrijving van haar doelstellingen en een beschrijving van de te volgen strategie voorlegt. De programma-erkenning moet na tien jaar opnieuw aangevraagd worden en wordt dan aan een onafhankelijke expertise onderworpen. 29
In het Koninklijk Besluit voor de erkenning en betoelaging van de federaties van de niet-gouvernementele ontwikkelingsorganisaties van 7 februari 2007 staat dat er per taalrol één federatie erkent kan worden: De taken van de federaties zijn de volgende : •
hun leden bijstaan in hun relaties met de Minister;
•
de professionele kwaliteit van de NGO’s op het methodologisch, operationeel en strategisch vlak versterken om beter tegemoet te komen aan de uitdagingen van de ontwikkelingssamenwerking;
• hun leden vertegenwoordigen binnen het Paritair Overlegcomité “Overheid – Ontwikkelings-NGO’s”. Bij het uitvoeren van deze taken worden de twee federaties, ACODEV voor de Franstalige NGO’s en COPROGRAM voor de Vlaamse NGO’s, financieel ondersteund door de overheid. De werkings- en personeelskost wordt (gedeeltelijk) door de overheid gedragen. Institutioneel leidden de hervormingen ook tot de aanpassing van de Belgische instellingen voor ontwikkelingssamenwerking. Het vroegere ABOS (Algemeen Bestuur voor Ontwikkelingssamenwerking) werd gesplitst in DGOS (DirectieGeneraal voor Ontwikkelingssamenwerking (DGOS) en het BTC (Belgisch Technische Coöperatie). Sinds de Sint-Michielsakkoorden van 1993 zijn de gemeenschappen en gewesten ook bevoegd voor de buitenlandse aspecten van hun bevoegdheidsdomeinen. De Raad van State oordeelde in 2002 dat dit ook geldt voor ontwikkelingssamenwerking voor zover
het
over
sectoren
en
thema’s
gaat
die
binnen
de
binnenlandse
bevoegdheidsdomeinen vallen. De realisatie van de Millenniumdoelstellingen vormt een leidraad doorheen het Vlaamse ontwikkelingsbeleid. Geografisch ligt de nadruk op zuidelijk Afrika, met Mozambique, Malawi en ZuidAfrika als belangrijkste partners. Kort na de eeuwwisseling stond de doeltreffendheid van de hulp hoog op de agenda van de internationale bijeenkomsten over ontwikkelingssamenwerking. Een honderdtal donorlanden en ontvangende landen kwamen in 2005 tot een akkoord in de
30
Verklaring van Parijs. Deze Verklaring bestaat uit vijf principes die betrekking hebben op de relatie tussen donoren en ontvangende landen, en op de relaties van de donoren onderling. De belangrijkste doelstelling in de Verklaring is om het ‘ownership’ of ‘eigenaarschap’ en daarmee de betrokkenheid van de ontvangende landen te verhogen. De vier andere principes – harmonisatie, afstemming, wederzijdse verantwoording en resultaatgerichtheid – zijn middelen om de eerste doelstelling te bereiken. De vertegenwoordigers van de internationale NGO-gemeenschap werden niet betrokken bij de onderhandelingen. Zij vonden dan ook dat de Verklaring niet op hen van toepassing was toen de overheid hen aansprak. De belangrijkste kritiek die de NGO-sector formuleerde op de Verklaring had betrekking op de enge benadering ervan. De samenhang tussen handel, migratie, democratie, mensenrechten en ontwikkelingssamenwerking werd over het hoofd gezien. In het kader van deze zelfreflectie ontstond het Open Forum van de Civiele samenleving, waarin verschillende organisaties uit de civiele samenleving uit Noord en Zuid onderzochten hoe ze hun eigen doeltreffendheid konden verhogen. Tegen september 2011 moet er een antwoord hierop komen. Naar aanleiding van de internationale context van de verklaring van Parijs werd er ook in België gedebatteerd over de doeltreffendheid van de hulp. Intussen was Charles Michel in België aangetreden als minister van ontwikkelingssamenwerking. Hij verklaarde zich hevige voorstander van meer doeltreffendheid. Michel wou de indirecte actoren – NGO’s, universiteiten, wetenschappelijke instellingen – overtuigen om de principes van doeltreffendheid toe te passen. De NGO-sector aanvaardde deze uitdaging op voorwaarde dat ook de doeltreffendheid van de overheid deel zou uitmaken van het te voeren debat. Na de eerste ronde waren er drie nota’s waarover een consensus bereikt werd: ‘Belgische interpretatie van het begrip doeltreffendheid’, ‘De rol van de NGO’s’ en als laatste ‘Specialisatie, synergie en complementariteit met anderen’.
31
De tweede fase mondde uit in het Pact van 4 mei 2009. De minister verbindt zich om de Belgische hulp te verhogen (0,7% BNI14 en 60% naar plattelandsontwikkeling en landbouw). Ook beloofde hij een aantal maatregelen te nemen die de coherentie van het ontwikkelingsbeleid en goede zullen komen (kwijtschelding overheidsschulden en aandacht ontwikkelingsdimensie bij handelsakkoorden). Vervolgens zullen er enkele maatregelen genomen worden die rechtstreeks met de Verklaring van Parijs te maken hebben: de ontwikkelingssamenwerking moet beter afgestemd worden en het ‘ownership’ uitgebreid worden. De hulp moet compleet ongebonden worden. Minister Michel verbond er zich echter niet toe om het Akkoord voor te leggen aan zijn collega’s in de Ministerraad en voorkwam op die manier dat de hele regering een verbintenis zou aangaan. De NGO-sector van hun kant beloven dat de NGO’s de landenanalyses die ze maken beter af zullen stemmen op het partnerland en op elkaar. Ze zullen hun rol van leverancier van goederen en diensten afbouwen ten voordele van hun rol van capaciteitsversterker. Ze verbinden zich ertoe om in de volgende strategische kaders allemaal samen in slechts vijftig landen actief te zijn, elk afzonderlijk in slechts tien. Vanaf het programma 2014-2016 moeten ze per land minimaal 500.000 euro besteden per drie jaar. De lijst van landen waar NGO’s projecten kunnen laten subsidiëren werd meteen herleid van 42 tot 2215. Het afsluiten van zo’n overeenkomst is volgens Jean Reynaerts in zekere zin origineel. Nooit eerder is het resultaat van een overleg tussen de overheid en de NGOsector in een ondertekende overeenkomst gegoten. Juridisch gesproken is deze overeenkomst echter niet afdwingbaar, er wordt wel wederzijdse druk opgelegd en ze biedt een hefboom om bepaalde zaken te bedingen (Reynaert & Develtere, 2009).
14
Bruto Nationaal Inkomen Afghanistan, Benin, Bolivia, Burkina Faso, Burundi, Cambodja, DR Congo, Ecuador, Haïti, Kameroen, Mali, Marokko, Mozambique, Niger, Oeganda, Palestina, Peru, Rwanda, Senegal, Tanzania, Vietnam en Zuid-Afrika. 15
32
4.2
PARIS DECLERATION ON AID EFFECTIVENESS (2005)
In 2005 hebben 136 landen, 30 internationale organisaties en 14 civil society organisaties de “Verklaring van Parijs” (Paris Declaration and Accra Agenda for Action – kortweg “Paris Declaration and AAA”) ondertekend16. In deze Verklaring engageren zich regeringen van donorlanden en ontvangende landen, samen met internationale organisaties zoals het IMF en de Wereldbank om de ontwikkelingssamenwerking doeltreffender te maken. De steun zal gebaseerd zijn op een aantal feitelijke gegevens van het partnerland, zoals procedures, de instellingen en de ontwikkelingsstrategie. De partnerlanden krijgen de leiding maar er blijft wederzijdse verantwoordelijkheid. De acties van de verschillende donorlanden worden beter op elkaar afgestemd en resultaatgerichtheid staat voorop. Deze Verklaring is positief onthaald maar belangrijke NGO’s, zoals Broederlijk Delen, wijzen erop dat dit vooral een akkoord is tussen overheden en dat slechts een beperkte vertegenwoordiging van de civiele maatschappij betrokken was bij het tot stand komen ervan. 11.11.11, de koepel van de Vlaamse Noord-Zuid beweging, meldt dat deze verklaring teveel focust op het beheer van middelen en dat er nog meerdere andere aspecten belangrijk zijn voor een kwalitatief sterk ontwikkelingsbeleid. Men liet na om het belang van een coherent beleid te benadrukken, ook al wordt er wel gesproken over harmonisering (11.11.11, Jaarraport 2007). Flores en Engelhardt van Foro AOD onderschrijven de kritiek van Broederlijk Delen omtrent het niveau waarop het akkoord is gesloten. Zij betreuren dat NGO’s en de civiele maatschappij niet betrokken werden. Zij treden ook de kritiek van 11.11.11 bij dat de Verklaring louter de focus legt op het meten van de efficiëntie van de ontwikkelingssamenwerking, terwijl men de indicatoren waarmee men deze effectiviteit meet niet verantwoordt (Flores & Engelhardt, 2010). Flores en Engelhardt wijzen erop dat een dergelijke Verklaring ook ondertekend wordt door verschillende landen met een fragiele overheid. In deze landen spelen de NGO’s en de civiele maatschappij volgens hen vaak een cruciale rol in het opvolgen
16
Voor een volledige lijst van deelnemende landen: http://www.oecd.org/document/55/0,3746,en_2649_3236398_36074966_1_1_1_1,00.html
33
en evalueren van de nationale ontwikkelingsstrategieën. Noch de rol van de civiele maatschappij noch van de NGO’s wordt in de Verklaring geformaliseerd. Anderzijds wordt in sommige landen, zoals in Spanje, de meerderheid van de ontwikkelingshulp beheerd door NGO’s, die zich niet door de Verklaring gebonden achten, maar in ieder geval geconfronteerd worden met een aantal essentiële vragen: •
Wat zijn de gevolgen indien de ontwikkelingshulp direct beheerd wordt door het partnerland en als de nationale lokale overheden en de NGO’s hun eigen overheid om fondsen moeten vragen?
•
Zullen NGO’s verplicht worden om hun strategie op één lijn te krijgen met de ontwikkelingsstrategie van de partnerlanden?
• Wat zal de invloed zijn van de Verklaring van Parijs op de autonomie van NGO’s en hun rol als supervisoren en onafhankelijke evaluatoren? De gegevens waar ik mijn kwantitatief onderzoek op baseer dateren van 2009. De Verklaring van Parijs werd getekend in maart 2005 maar was nog niet meteen van kracht. Pas enkele jaren later werden de eerste aangepaste beleidsmaatregelen geïmplementeerd en het effect van deze nieuwe maatregelen zal maar in een mindere mate merkbaar zijn in de door mij gebruikte gegevens.
4.3
ACCRA AGENDA FOR ACTION (2008)
De Verklaring van Parijs kwam tot stand tijdens het 2nd High Level Forum (HLF-2) in Parijs. Alhoewel veel CSO’s (Civil Society Organisation) het belang erkennen van de vijf principes, werd er toch ook kritiek op geuit. Organisaties uit de civiele maatschappij zijn bekommerd dat de Parijse verklaring té technisch zou zijn, te veel gedreven door aandachtspunten van de donoren om de ontwikkelingsdoelen te bereiken. Er werd volgens hen te weinig rekening gehouden met de partnerlanden en met het maatschappelijk middenveld (AWID, 2011). In 2008 kwamen de donoren en ontvangende partnerlanden in Accra in Ghana bijeen tijdens de third High Level Forum (HLF-3) om de vooruitgang te bespreken in de toepassing van de Verklaring van Parijs. Bij deze besprekingen en verdere onderhandelingen werden de NGO’s wel betrokken, maar nog steeds weigerden ze te aanvaarden dat de Verklaring van Parijs op hen van toepassing zou zijn. De NGO’s eisten dat hun unieke rol en autonomie in de ontwikkelingssamenwerking werd erkend. Ze kregen hiervoor gehoor bij de publieke donoren. Tegelijk verklaarden de 34
NGO’s zich bereid om onderling zelf na te gaan hoe de principes van de Verklaring van Parijs voor hen konden gelden (Reynaert & Develtere, 2009).
35
5 NGO AFHANKELIJKHEID VERSUS DONOR ALIGNMENT Dit onderzoek past in de aan de gang zijnde discussie over de afhankelijkheid van NGO’s van hun back donors. De essentie is welke factoren doorwegen bij het NGObeleid, de belangen van de overheid die middelen ter beschikking stelt, of de belangen van de ontvangende partnerorganisaties en -landen. Koch (2009) vroeg zich af of de prioriteiten van de belangrijke bilaterale donoren in de weg staan van een onafhankelijk toewijzigingsprofiel. “Onafhankelijke toewijzingen worden algemeen beschouwd verband te houden met de interne financiële structuur van de NGO’s, bijvoorbeeld met de relatieve omvang van de ontvangen overheidssubsidies. Recent onderzoek heeft aangetoond dat er een belangrijk verband bestaat tussen de keuze van een partnerland door een NGO en de bilaterale hulp met betrekking tot dat land”. Verder in deze verhandeling zal ik nagaan of deze stelling van Koch ook van toepassing is op de Belgische NGO’s. Koch formuleert twee belangrijke elkaar uitsluitende hypotheses over de impact van de fondsen van back donors op de keuze van het partnerland: • NGO’s die in belangrijke mate afhankelijk zijn van overheidssubsidie zullen volgens de standaardhypothese zich verplicht voelen om hun middelen te besteden in dezelfde landen als de subsidieverstrekker. Dit wordt versterkt doordat de bilaterale donoren steeds uitdrukkelijker complementariteit verlangen tussen publieke en private hulpverstrekking, ten gevolge van de Verklaring van Parijs; • De alternatieve hypothese besteedt meer aandacht aan het belang voor NGO's, van profilering en van resultaatgerichtheid die hen verplicht om tastbare resultaten te leveren om maatschappelijk draagvlak te verwerven en maatschappelijke legitimiteit te garanderen. Dit houdt in dat zelfs 'afhankelijke'
NGO's,
die
minder
in
staat
zijn
om
hun
eigen
bestedingspotentieel te verhogen zich verplicht voelen om een herkenbaar profiel te behouden om in aanmerking te blijven komen voor publieke financiering. In plaats van mee te liften op de lopende projecten van andere organisaties in het zelfde land, zullen zij misschien liever deelnemen aan meer innovatieve, zij het risicovolle, projecten in omstandigheden waar minder donoren aanwezig zijn. 36
Dit wijst op een permanent intern conflict bij NGO’s inzake de fundamentele beleidskeuzes, waarbij ze zich enerzijds willen aligneren en anderzijds profileren. Dit is een onverwacht patroon, dat eventueel door mijn bevindingen bevestigd of tegengesproken kan worden. De beschikbare gegevens van Belgische NGO’s laten toe om de relatie tussen donorafhankelijkheid en de toewijzing van hulp per land kritisch te bekijken. Dit schept mogelijkheden om het debat te voeren over mogelijke back donor belangen en de frequent gecontesteerde relatie tussen fondsen van donoren en (on-)afhankelijke beslissingen binnen de NGO-gemeenschap (Loman, Pop & Ruerd, 2010).
37
6 VERDERE NUANCERING VAN DE ONDERZOCHTE ALTERNATIEVEN Koch (2009) en daarmee verwant onderzoek gaan uit van een eenvoudig model met twee tegengestelde motieven bij hulpallocatie. Ofwel ligt volgzaamheid tegenover de back donor aan de basis van de toekenningsbeslissing, ofwel neemt profileringsdrang de bovenhand. Later onderzoek betrekt ook andere motieven. Recent werden namelijk de resultaten van enkele onderzoeken gepubliceerd die op een genuanceerdere manier de relatie onderzochten tussen de beleidskeuzes van NGO’s en de mate waarin ze afhankelijk zijn van overheidssteun.
6.1
ONTWIJKEN VAN RISICO’S
Axel Dreher, Peter Nunnekamp en Susann Thiel maakten in 2010 gebruik van gegevens van 41 Duitse NGO’s om aan de hand van een Tobit regression framework de toewijzing van ontwikkelingsfondsen te onderzoeken. Voor elke NGO werd onderzocht of deze financiële afhankelijkheid het doel van NGO-hulp schade toebrengt (Dreher, Nunnenkamp, Thiel, & Thiele, 2010). Hun uitgangspunten waren dat NGO’s zich meer dan de officiële ontwikkelingshulp richten op de bestrijding van armoede (Eric Werker and Faisal Z. Ahmed : What Do Nongovernmental Organizations Do?) terwijl reeds aangetoond was dat de overheid met ontwikkelingshulp in zekere mate eigen politieke en economische belangen dient en machteloos staat in regio’s waar het niet mogelijk is om via de lokale overheid te werken. Volgens Werker en Ahmed, zo stelt het onderzoek van Dreher et. al., kunnen NGO’s zuiver needs based optreden om de armoede te bestrijden, en hun partners kiezen, los van de overheid in het ontvangende land. Dreher et al. constateerden echter dat NGO’s toch minder needs based werken dan mogelijk zou zijn en geneigd zijn zich te aligneren op de ontwikkelingssamenwerking van de eigen overheid. Het onderzoek van Dreher et al. (2010) onderzocht de relatie tussen financiële afhankelijkheid en het gevolgde beleid van Duitse NGO’s op basis van volgende gegevens: • Per partnerland: 38
o Hoeveelheid hulp per NGO; o Profiel van het partnerland: GDP per capita (als armoede-index), score op de corruptie-index, fragiele staat – sterke staat (binair), bevolking, gevaar voor rampen; o ODA (Official Development Assistance); o Aantal Duitse NGO’s actief in dat land. • Per NGO: o Totale budget; o Gedeelte budget afkomstig van overheden. Het uitgangspunt was dat de NGO’s zich meer dan de officiële ontwikkelingshulp richten op armere landen, zich minder laten afschrikken door de corruptie van de officiële instanties, meer vertegenwoordigd zijn waar het staatsbestel fragiel is en in rampgebieden. De resultaten van de studie laten toe om uitspraken te doen over de belangrijkste onderzoeksvragen. Duitse NGO’s, zeker die met een religieuze achtergrond, zijn inderdaad actiever in de armere landen en in rampgebieden. Het voordeel dat zij volgens de Wereldbank (Wereldbank, 1997) hebben om in risicogebieden en in landen met een fragiele overheidsstructuur te werken, wordt in de studie echter niet door cijfermatige verschillen weerspiegeld. Dit bevestigt de resultaten van vroegere onderzoeken. NGO’s zullen er eerder voor kiezen om in landen te werken die al eerder door de Duitse overheid en door andere Duitse NGO’s als partnerlanden gekozen werden. Dit imitatie- of volggedrag van de Duitse NGO’s wordt uitgelegd als het ontwijken van risico’s. De afhankelijkheid van NGO’s van publieke financiering speelt een rol op een dubbel vlak. Enerzijds vermindert bij een verhoogde afhankelijkheid de oriëntatie op armoede (een needs based indicator), en anderzijds blijkt dat bij een stijgende financiële afhankelijkheid een NGO minder geneigd is te werken in moeilijke omgevingen.
39
6.2
VOLGGEDRAG EN BELANG VAN EIGEN KENMERKEN
In 2008 hadden Koch, Dreher, Nunnekamp en Thiele reeds een studie gepubliceerd over het zelfde onderwerp. Het meest opvallende verschil met de hiervoor aangehaalde studie is dat de geselecteerde NGO’s uit verschillende OESO-landen afkomstig waren (voor België: Broederlijk Delen, Oxfam, Vredeseilanden). Op basis van aangeleverde gegevens van 61 dergelijke ‘belangrijke’ NGO’s analyseerden de onderzoekers de doelgerichtheid van NGO-steun (Koch, Dreher, Nunnenkamp, & Thiele, 2008). De resultaten lieten eveneens reeds zien dat NGO’s zoals verondersteld meer actief zijn in de meest behoeftige landen, maar niet dat zij de officiële ontwikkelingshulp aanvullen door zich te engageren in de zogenaamde institutioneel moeilijke omgevingen. Integendeel, ze hebben de neiging om bij voorrang in stabiele democratieën te gaan werken en de keuzes van de officiële back donors te repliceren. Bovendien volgen de NGO's andere NGO's, zodat de hulp wordt geclusterd. De NGO's selecteren ontvangende landen op basis van gemeenschappelijke kenmerken die verwijzen naar godsdienst of koloniale geschiedenis. NGO’s houden dus ook volgens de bevindingen van deze studie een laag profiel aan in plaats van zich te onderscheiden van andere donoren en te proberen uit te blinken onder risicovolle omstandigheden. Er werden vijf hypotheses onderzocht: • Hypothese 1: NGO hulp is meer dan ontwikkelingshulp van de overheid (ODA) gericht op reële armoede (landen met laag inkomen per hoofd van de bevolking) • Hypothese 2: NGO’s zullen sterker aanwezig zijn in landen met zwakke overheidsinstellingen • Hypothese 3: De voorkeuren van de officiële backdonors beïnvloeden de toewijzing van NGO hulp • Hypothese 4: NGO’s zullen eerder actief zijn waar andere NGO’s reeds aanwezig zijn, dit leidt tot geografische clustervorming van NGO hulp • Hypothese 5: NGO’s zijn sterker geëngageerd in landen met gelijkaardige kenmerken met hun eigen organisatie 40
De gegevens die hierbij gebruikt werden: • Om armoede te meten (hyp 1): GDP per capita, Human Development Index (HDI), Gini coëfficiënt; • Om de sterkte van de overheidsinstellingen te meten (hyp. 2): Polity IV Index of Democracy, Governance Index (Wereldbank), Freedom House Index; • Om de alignering op back donors te meten (hyp.3): bilaterale hulp voor het ontvangende land, exportpositie, stemgedrag van het land in de VN; • Geografische clustervorming (hyp. 4): aantal andere NGO’s actief; • Engagement op basis van gelijke kenmerken (hyp.5): religie, ex-kolonie, omvang (bevolking). Koch et al. maakten gebruik van verschillende statistische methoden (Heckan twostep, OLS en Probit model) om tot hun resultaat te komen. Na de toepassing van deze methoden werden alle hypothesen verregaand bevestigd, behalve hypothese 2. Deze wordt zelfs tegengesproken: NGO’s zijn sterker aanwezig in stabiele landen met democratische instellingen.
6.3
DE INVLOED VAN REGLEMENTERINGSDRUK
Verbruggen, Christiaens, & Milis (2011) is een studie naar de kwaliteit van de financiële rapportering van de NGO’s. Men wilde nagaan wat het verband was tussen de kwaliteit van de financiële rapportering en hun budgetafhankelijkheid en de institutionalisation (Verbruggen, Christiaens, & Milis, 2011). Kwalitatieve financiële rapportering (Benjamin, Accountability….) is volgens algemeen geldende richtlijnen noodzakelijk, omdat NGO’s in toenemende mate verantwoording moeten afleggen tegenover hun belanghebbenden en hierbij transparant dienen te rapporteren. In deze studie worden twee theorieën gebruikt om het optreden van NGO’s te verklaren, de “budgetafhankelijkheidstheorie” en de “institutionele theorie”. NGO’s worden volgens de eerste theorie gekenmerkt door de mate waarin zij budgettair afhankelijk zijn van overheidssubsidies, van private schenkingen en van particuliere bijdragen. Hoe meer ze afhankelijk zijn van niet gegarandeerde inkomsten (zoals eenmalige schenkingen of overheidssubsidies), hoe meer rekening ze moeten houden 41
met financiële onzekerheid door schommelingen in de toevloeiende financiën en met overheidsdruk. Overleven betekent de eigen autonomie bewaken en de financiële afhankelijkheid beperken door een voldoende grote spreiding van de financiële bronnen. Volgens de institutionele theorie drukt de afhankelijkheid zich uit door toenemende dwang zich conform de voorschriften te gedragen, uitgedrukt als “coercive isomorphism” (of “iedereen wordt in het zelfde stramien gedrukt”), waardoor de NGO’s onderling uitwisselbaar worden (mimetic isomorpism) en allen hetzelfde nastreven
(normative
isomorphism).
Op
de
NGO’s
zijn
zowel
de
budgetafhankelijkheidstheorie als de institutionele theorie van toepassing. De overheid is doorgaans een belangrijke, zo niet de belangrijkste bron van hun inkomsten en tevens de instelling die de regels voorschrijft. Deze onderzoekers vroegen zich af of verschillen in financiële afhankelijkheid en “coercive isomorphism” overeenkomen met verschillen in de mate waarin de financiële rapportering gebeurt volgens de voorschriften. Het onderzoek werkte hierbij met een overeenstemmingsindex, waarbij nagegaan werd hoe groot de overeenstemming van hun boekhouding en financiële verslaggeving is met de regelgeving.
Onderzochte
variabelen
zijn
tijd
(werden
de
voorschriften
gerespecteerd), betrouwbaarheid (zijn de gegevens door een externe instantie betrouwbaar verklaard), consistentie (over de boekjaren heen en interne consistentie), relevantie (volledige en standaard opgave van bezit, inkomsten en personeel), en volledigheid (aan de hand van verschillende voorschriften), en nog enkele specifieke zaken waaraan de boekhouding moet beantwoorden. De onderzochte hypotheses waren: • Hypothese 1: Het niveau van naleving van de voorschriften zal stijgen naarmate een NGO meer afhankelijk is van overheidsfinanciering. • Hypothese 2: Het niveau van naleving van de voorschriften zal stijgen naarmate een NGO meer afhankelijk is van schuldfinanciering door financiële instellingen. • Hypothese 3: Het niveau van naleving van de voorschriften zal niet hoog zijn indien een NGO meer afhankelijk is van inkomsten van het grote publiek.
42
• Hypothese 4: Het niveau van naleving van de voorschriften zal stijgen naarmate een NGO zijn financiële huishouden door een externe audit gecontroleerd zal worden. Hypotheses 1,2 en 4 werden door het onderzoek bevestigd, de derde echter niet. Bevestiging van de derde hypothese was m.i. nodig om aan de positieve resultaten van de andere hypotheses enige waarde te mogen hechten. Uit het onderzoek blijkt dus alleen dat de NGO’s in toenemende mate zich conformeren aan de overheidsvoorschriften (in dit geval met boekhouding en financiële rapportering), of ze nu veel of weinig subsidie krijgen, of ze nu schulden maken en hiervoor leningen afsluiten bij banken of niet. Dat de kwaliteit van de boekhouding en de verslaggeving beter is bij NGO’s die een externe audit ondergaan, komt bovendien over als een ingetrapte open deur. Mijn conclusie hieruit is dat er andere oorzaken moeten zijn dan druk door regelgeving, waarom NGO’s zich op dezelfde lijn stellen als hun subsidieverstrekkers en deze zullen verder in deze verhandeling behandeld worden.
6.4
PROFILERINGSBEHOEFTE
In Follow the Leader: how Dutch Development NGOs allocate their resources – the contradictory influence of donor dependency onderzochten Bart Loman, Ionna Pop en Ruerd Ruben eveneens of de keuze van NGO’s (zij gebruiken de term NGDO, waarbij de D voor Development staat), beïnvloed wordt door budgetfinanciering door de overheid (Loman, Pop, & Ruerd, 2010). Deze studie is voor mijn verhandeling de belangrijkste, aangezien ik de gebruikte methode heb toegepast op de situatie in België. Om die reden zal ik op de methode en manier van gegevensanalyse verder in dit document ingaan. Ze onderzochten welke factoren het meest doorslaggevend waren bij de bepaling van een partnerland, armoedegegevens of donorbelangen. Verder onderzochten ze welke determinanten de grootte van het bedrag bepaalden dat vrijgemaakt werd voor het gekozen land. Gebruik makend van gegevens van 73 NGO’s (70% van alle Nederlandse ontwikkelings-NGO’s) met projecten in 99 OECD-DAC landen onderzochten ze de
43
determinanten voor de geografische allocatie van ontwikkelingsgelden door Nederlandse NGDO’s. Als gegevens gebruikte ze: • Per partnerland: o Hoeveelheid hulp per NGO; o Profiel van het partnerland: GDP per capita (als armoede-index), bevolking (religie, aantal), Polity IV Index, afstand; o ODA (Official Development Assistance); o Export uit Nederland; o Aantal Nederlandse NGO’s actief in dat land • Per NGO o Totale budget; o Percentage subsidie; o Percentage onafhankelijkheid (private fondsenwerving, gezamenlijke campagnes en winsten uit voorraden). Aan de hand van de ‘two-step Heckman methode’ concludeerden ze dat de keuze van een partnerland het sterkst wordt beïnvloed door het heersende politieke regime en door het aanwezig zijn van bilaterale hulpstromen. Opmerkelijk is dat de aanwezigheid van bilaterale hulp (ODA) enerzijds de kans vergroot dat een NGO dat land als partnerland kiest, en anderzijds als gevolg heeft dat de omvang van de door de NGO verstrekte hulp kleiner zal zijn. In tegenstelling tot hun verwachtingen, constateerden ze dat NGO’s die financieel meer afhankelijk zijn, hun fondsen in mindere mate besteden in landen die bilateraal ondersteund worden. De organisaties die financieel meer onafhankelijk zijn besteden dan weer makkelijker fondsen in de landen die bilaterale hulp ontvangen. Deze laatste omgekeerde relatie verklaren zij aan de hand van nieuwe theorieën over de complexe motivatiestructuur voor publiek-private allianties. Enerzijds willen NGO’s die enkel maar afhangen van private fondsenwerving, aan de publieke opinie enkele globale succesindicatoren tonen en deze zullen gemakkelijker gerealiseerd worden in landen waar bilaterale donoren sterk vertegenwoordigd zijn.
44
Anderzijds zijn gesubsidieerde NGO’s onderhevig aan veel strengere controle en eisen omtrent de impact van hun acties. Daarom zullen deze NGO’s eerder trachten in landen waar bilaterale hulp niet of weinig aanwezig is hun unieke prestaties in de verf te zetten.
45
DEEL II: BEÏNVLOEDING VAN NGO-BELEID In het behandelde onderzoeksveld werden reeds verschillende theoretische modellen gebruikt om de relatie tussen overheden of back donors en de door hun gesubsidieerde niet-gouvernementele organisaties te bespreken. Deze modellen proberen tevens de operationele gevolgen van bepaalde relaties te kaderen, waardoor ze een voorspellend karakter hebben. Het doel van mijn onderzoek is om uit de beschikbare theorieën hypotheses af te leiden. Verder wordt in deze verhandeling nagegaan of deze gangbare hypotheses met de door mij verzamelde gegevens staande blijven, dan wel of een alternatieve hypothese zich opdringt of althans enige nuancering van het uitgangspunt nodig is. De gebruikte gegevens zijn, zoals eerder vermeld, niet afkomstig van het hele NGOlandschap van België, maar wel van een belangrijke subset die zodanig samengesteld is dat de resultaten erdoor niet negatief beïnvloed zijn. Het onderzoeksonderwerp hoeft in die zin dus niet beperkend te worden bijgesteld. Om de hypotheses te ont- of bekrachtigen was het noodzakelijk om een eigen dataset samen te stellen van alle noodzakelijke gegevens. Deel II, punt 3 geeft een duidelijk overzicht welke gegevens opgenomen zijn in deze dataset, welke bronnen gebruikt werden om deze gegevens te verzamelen en indien nodig met opmerkingen. Ook werd in dit gedeelte een kort stuk descriptieve statistiek opgenomen. Op deze manier ontstaat een duidelijk beeld over het aantal verschillende observaties en de spreiding. De gebruikte gegevens zullen niet op zich reeds uitsluitsel geven over de te verifiëren hypotheses.
1 ONDERZOEKSVRAGEN EN HYPOTHESES De hiervoor beschreven onderzoeken hebben elk op hun beurt dezelfde algemene vraag trachten te beantwoorden. Welk zijn de doorslaggevende argumenten die ten grondslag liggen aan de beslissing van een NGO om een bepaald land te kiezen als partnerland en ander land niet? Elke onderzoeksvraag is gekoppeld aan een theoretisch model. Op deze manier is elke vraag of hypothese telkens gekoppeld aan een theoretische insteek, waarvan de geldigheid bijkomend getoetst zal worden aan de Belgische NGO-sector. Globaal genomen kan deze studie teruggebracht worden tot twee grote onderzoeksvragen. Welke zijn de determinanten die de keuze voor een partnerland 46
bepalen en welke zijn de criteria die de omvang van de toegekende financiële hulp beïnvloeden. Om deze onderzoeksvragen niet louter te beperken tot het maken van een rekenkundige oefening, waarbij de Belgische cijfers naast die van de reeds door anderen geleverde cijfers worden geplaatst, wordt in dit onderzoek gebruik gemaakt van het ruimere kader van de eerder gemaakte studies, om zo dieper op deze vragen in te gaan. Hierdoor kunnen de hieronder vermelde onderzoeksvragen telkens teruggebracht worden tot één van deze twee hoofdvragen, maar ook leiden tot meer genuanceerde conclusies.
1.1
ONDERZOEKSVRAAG 1
In welke mate volgen Belgische NGO’s bij de keuze van een partnerland het needs based model (waarbij de keuze het sterkst wordt bepaald door de noden van het ontvangende of partnerland) en in welke mate het donor interest model (waarbij de keuze overwegend wordt bepaald door de belangen van de back donors of subsidieverstrekkers)? Of een NGO rekening houdt met de noden en de belangen van de potentiële partnerlanden, zal hierbij afgelezen worden aan parameters zoals GDP per capita, en de
aanwezigheid
van
een
beperkt
uitgebouwd
of
beperkt
functionerend
overheidsapparaat komt terug in onderzoeksvraag 2. Zoals reeds eerder aangehaald zijn er verschillende en elkaar tegensprekende meningen over welk model gevolgd wordt. Riddell en Robinson (2005) gaan er bijvoorbeeld van uit dat het needs based model doorslaggevend is terwijl Edward en Hulme (1997) het andere model naar voor schuiven. Nancy en Yontcheva (2006) vinden aanwijzingen in dezelfde zin als Edward en Hulme (1997). Hun onderzoek maakt echter wel een uitzondering voor NGO’s die door de Europese Unie gesubsidieerd worden. Ook Koch argumenteerde in 2009 dat geografische keuzes eerder te maken hebben met voorkeuren van de back donors. Koch et al. (2008) stelden in eerder onderzoek vast dat de keuze van partnerlanden wel bepaald wordt door de noden van het partnerland, maar de hoeveelheid steun die
47
naar een partnerland gaat daarentegen niet. Het is uiteraard interessant om na te gaan in welke mate deze observatie ook opgaat voor Belgische NGO’s. Aan de hand van deze onderzoeksvraag tracht ik na te gaan in welke mate het theoretisch model van Glaeser en Schleifer uit (2001) stand houdt voor de Belgische NGO’s. Hun theoretisch model handelt over organisaties zonder winstoogmerk in de internationale ontwikkelingssamenwerking: •
Kwaliteit is moeilijk te verifiëren
•
Activiteiten hangen af van giften
• Agents halen hun motivatie uit altruïsme Langs één kant is dit uitgangspunt moeilijk toe te passen op de NGO-sector, aangezien officiële donorinstanties ook niet gedreven worden door maximalisatie van winsten. Toch zijn er volgens dit model redenen aanwezig om aan te nemen dat NGOhulp gedreven wordt door softere motieven en dus ODA aanvult. Officiële donoren jagen vaak, zo stellen Glaeser en Schleifer, egoïstische motieven na. Zoals verder wordt aangehaald, werken de exportmotieven en de zoektocht naar politieke steun van donoren mee door bij de toewijzing van het hulpbudget. Ten slotte moeten bij deze onderzoeksvraag wel kanttekeningen worden geplaatst. De verschillende aangehaalde onderzoeken gaan er telkens opvallend van uit dat back donors haast uitsluitend andere motieven dan louter needs based voorkeuren belangrijk achten. Indien blijkt dat het donor interest model bij de keuzes die NGO’s maken doorslaggevend is – doordat de NGO’s eerder stelselmatig dan toevallig dezelfde partnerlanden kiezen als hun overheid, geldt dan automatisch ook dat het needs based model niet klopt? Zou het kunnen dat de voorkeuren van de back donors in bepaalde gevallen overeenkomen met de te verwachten resultaten bij het eerste, meer wenselijke model waarbij volop met de noden van de partnerlanden rekening wordt gehouden? Indien ja, is het dan mogelijk dat de Belgische overheid en de Belgische NGO-sector beide het needs based model aanhangen?
1.2
ONDERZOEKSVRAAG 2
Zijn Belgische NGO’s relatief sterker aanwezig in landen met zwakke instellingen, met een relatief zwak ontwikkeld of beperkt functionerend overheidsapparaat? 48
Deze onderzoeksvraag is reeds in andere studies onderzocht en komt in verschillende theoretische modellen aan bod (zie supra en infra) en het antwoord is niet eenduidig. Hierdoor lijkt het me handig om 2 tegengestelde hypotheses te poneren • Hypothese 1: het "donor-interest model" is doorslaggevend, maar andere factoren spelen ook een belangrijke rol, zoals padafhankelijkheid en historische banden. • Alternatieve hypothese: het needs based model is doorslaggevend. De NGO’s laten zich voornamelijk leiden door de noden van de potentiële partnerlanden. Mijn onderzoek zal uitwijzen welke van beiden doorslaggevend is en welke niet juist blijkt te zijn. Fowler en Biekart stelden in 1996 (Fowler & Biekart, Do Private Agencies Really Make a Difference?, 1996) dat NGO’s een voordeel hebben ten opzichte van de overheid bij het werken in een moeilijke omgeving. Hierdoor zou men mogen verwachten dat er meer NGO hulp zal vloeien naar landen met een zwak overheidsapparaat. Ook de Wereldbank onderschrijft deze hypothese in 1998 (Wereldbank, 1998). Dit onderzoek stelt dat bilaterale hulp niet werkt indien de overheid van het ontvangende land niet goed werkt. In deze studie roept zij op om meer met de civiele maatschappij en het maatschappelijk middenveld samen te werken om de effectiviteit van de hulp te verzekeren. Toch moeten ook hierbij enkele kanttekeningen worden geplaatst. NGO’s zullen niet altijd grote voorstander zijn van de rol die hen op deze manier, onder andere door de Wereldbank, opgedrongen wordt. Koch et al. citeert Borren uit zijn werk It’s a pitty… uit 2007 waar NGO’s enkel zouden focussen op de ‘overschotlanden’. NGO’s zouden nog om andere redenen minder geneigd kunnen zijn om in moeilijke situaties te (blijven) werken. Fruttero en Gauri verklaarden dit in 2005 (Koch, Dreher, Nunnenkamp, & Thiele, 2008) aan de hand van het principal-agent perspectief, waarbij de overheid de principal is en de NGO’s de agents zijn. Dit is een theorie die vaak gebruikt wordt in de politieke wetenschappen, en concreet bijvoorbeeld om het ontstaan van de organen van de Europese Unie te verklaren (Vos, 2008). De NGO’s (agents) zouden, volgens deze theorie, door financiële afhankelijkheid van de back donors (of principals) zich in een tweestrijd bevinden. Enerzijds moeten zij zo tewerk gaan dat zij hun fondsen behouden, en anderzijds willen zij louter needs based 49
werken. Volgens deze onderzoekers zou dit zelfs blijven opgaan indien de principals en agents gemeenschappelijke altruïstische motieven hebben. De prinicipals hebben onvolledige informatie over de NGO-projecten, terwijl toekomstige fondsen gebaseerd zullen worden op het succes van voorgaanden. Om zo hun fondsen ook in de toekomst veilig te stellen, zullen NGO’s aan risico-arme projecten en landen de voorkeur geven (Koch, Dreher, Nunnenkamp, & Thiele, March 2008).
1.3
ONDERZOEKSVRAAG 3
Heeft het aan een partnerland toegekend bedrag van de ODA vanuit België, en hiermee het belang van het partnerland voor de Belgische officiële ontwikkelingssteun, invloed op de toewijzing van NGO-hulp? Zo ja, in welke mate? De vorige onderzoeksvraag behandelde louter de vraag of, en in welke mate Belgische NGO’s aanwezig zijn in bepaalde landen waarvan men aanneemt dat ze eerder in aanmerking komen als keuzepartner van een NGO. Deze onderzoeksvraag gaat verder en onderzoekt de relatie tussen de hoeveelheid officiële ontwikkelingshulp die uitgegeven wordt in een bepaald land en de keuze van NGO’s voor dat zelfde land. Eerder onderzoek, geciteerd in het artikel van Koch, Dreher, Nunnekamp en Thiele (2008), geven aan dat officiële donoren ODA gebruiken om export naar het partnerland te bevorderen17. Werker en Ahmed (2008) schatten dat de helft van de contracten van USAID toegekend werden aan bedrijven mét winstoo
gmerk.
Hoe hoger het bedrag ODA dat vanuit België naar een land vloeit, hoe meer NGO’s aanwezig zullen zijn en hoe hoger het hulpbedrag zal zijn; andere donorlanden - zo schreven
Kuziemko en Werker in 200618 - “kochten” (aanhalingstekens
overgenomen) politieke goodwill door fondsen (ODA) toe te kennen. Andere back donors steunen nog steeds landen in het Zuiden met als primaire reden dat ze met die landen historische, bijvoorbeeld koloniale banden hebben. Dit laatste punt is voor België eenvoudig na te gaan. Krijgen de ex-kolonie DR Congo en de vroegere bestuursgebieden een groter deel van het ODA budget en van het
17 18
Berthélemy en Tichet (2004) Geciteerd in eerder vermelde bron: Koch et.al (2008)
50
NGO-budget dan dat men zou kunnen verwachten indien men afgaat op de beschikbare cijfers over die landen? De missie van NGO’s wordt internationaal en idealiter beschouwd als onafhankelijk van commerciële en politieke belangen. Hierdoor zouden de exportbelangen van de back donors niet mogen meespelen in de toewijzing van NGO-hulp. Nochtans, zo stelt Koch (2008), is de toewijzing van hulp door NGO’s mee bepaald door de keuzes van de back donors. Edwards en Hulme (2006) stelden voornamelijk het verlies van financiële autonomie van NGO’s in vraag en het gevolg hiervan op de bestuursautonomie. Zij spreken over een onbehaaglijk nauw geworden relatie (too close to comfort). Fisher (1997) stelde een decennium eerder dat men weliswaar een autonome houding verwacht ten opzichte van de overheden, terwijl dit zeker niet altijd opgaat en dat men (jammer genoeg) soms voorbeelden kan vinden van het tegenovergestelde (Koch, Dreher, Nunnenkamp, & Thiele, 2008).
1.4
ONDERZOEKSVRAAG 4
Welke impact heeft overheidsfinanciering op de keuze door Belgische NGO’s van hun partnerlanden? De voorgaande onderzoeksvragen hielden telkens geen rekening met de mate waarin een NGO afhankelijk is van overheidssubsidiëring, terwijl dit toch een heel belangrijk aspect is van dit onderzoek. In dat verband zijn er verschillende theorieën die de uitkomsten voorspellen. Zo heeft Koch (2009) twee tegenstrijdige hypotheses geponeerd die reeds eerder werden aangehaald: • Standaard hypothese: NGO’s die in grote mate afhankelijk zijn van subsidies voelen zich verplicht om dezelfde partnerlanden te kiezen als hun back donors; • Alternatieve hyporthese: NGO’s schenken in toenemende mate aandacht aan het versterken van de eigen identiteit en het boeken van resultaten om zich van blijvende publieke steun te verzekeren en zoeken partnerlanden en projecten met grotere mogelijkheden van concrete output. Zelfs afhankelijke NGO’s moeten zich in dat opzicht profileren om blijvend in aanmerking te komen voor subsidies. 51
Volgens Werker en Ahmed (2008) zouden NGO’s meer altruïstische motieven hebben. Koch (2010) vond dat dit opging voor Duitse NGO’s met een religieuze achtergrond. Zij waren duidelijk actiever in armere landen en in landen die het slachtoffer waren van (natuur-)rampen. Volgens dezelfde studie is het ook opmerkelijk dat Duitse NGO’s een sterk imitatiegedrag vertonen en actiever zullen zijn waar er reeds andere (Duitse) NGO’s aanwezig zijn. Zijn conclusies zijn dat hoe groter het belang van overheidsfinanciering voor een NGO, hoe lager de de kans op aanwezigheid in de armste landen en hoe lager het bedrag dat er gespendeerd wordt. Loman et al. (2010) merkten in hun studie een omgekeerd volggedrag op voor de omvang van de bestede middelen. NGO’s die voor hun budget weinig afhankelijk zijn van de back donor, spenderen meer fondsen in landen die veel ODA ontvangen en omgekeerd, NGO’s die budgettair sterk afhankelijk zijn van overheidsfinanciering, geven procentueel minder geld uit in deze landen. Loman et al. verklaren dit aan de hand van motivatiestructuren die voor deze NGO’s gelden. In concurrentie met andere NGO’s voor publieke fondsen, wil elke NGO zijn unieke plaats in het NGO-veld kunnen aflijnen en zal zij om deze reden kiezen voor minder courante projecten en landen. NGO’s die financieel sterk afhankelijk zijn van de overheid zijn ook aan strengere regels gebonden dan die welke financieel autonoom konden blijven. Door andere
oorden
op
te
zoeken
dan
de
partnerlanden
van
de
officiële
ontwikkelingssamenwerking, kan men vrijer ageren. De bevindingen van Loman et al. (2010) geldt voor de omvang van de toegekende subsidies
en
men
zag
anderzijds
geen
invloed
van
de
mate
van
subsidieafhankelijkheid op de keuze van de partnerlanden. In het kader van dit onderzoek wordt uiteraard de vraag gesteld welke de invloed is van de verhouding van de eigen middelen tot de overheidsfinanciering op de autonome keuze van partnerlanden door Belgische NGO’s en de bepaling van de omvang van het hulpbudget voor het gekozen partnerland.
52
2 METHODE Het doel van dit onderzoek is na te gaan welke factoren invloed uitoefenen op de keuze van een partnerland en op de toewijzing van NGO-hulp aan deze landen. Ik wil dus onderzoeken of (en in welke mate) de vermindering van één factor (variabele), een evenredige vermindering of vermeerdering teweegbrengt bij een andere variabele. Om na te gaan of er een verband bestaat tussen twee variabelen, berekende ik de correlatiecoëfficient (Universiteit Leiden). (Zie punt 2.1 Correlatie). De analyse van Loman et al. (2010) is gebaseerd op ‘two-stage Heckman’ aanpak. Deze gaat er van uit dat er een verschil is tussen de keuze van het partnerland X als hulpontvanger en het bedrag dat X zal ontvangen. Hierdoor maken ze gebruik van twee afhankelijke variabelen: (a) selectiemodel voor de keuze van het partnerland en (b) een ‘allocation model’ dat het bedrag onderzoekt dat een land ontvangt. De selectie variabele heeft een waarde van 0 of 1, om aan te geven of een NGO samenwerkt met een bepaald land. De ‘allocation variable’ betreft het reële bedrag dat naar een partnerland gaat. Andere onderzoeken spraken over een probit-regression, OLS regression en Tobitaanpak. Deze onderzoekers maakten gebruik van methodes met ingewikkelde statistische formules. Ik heb in eerste instantie getracht de methode van Loman et al. (2010) integraal toe te passen op de Belgische situatie. Uiteindelijk koos ik ervoor om een light versie toe te passen op de Belgische NGO’s om verschillende redenen. Een lange tijd heb ik gedacht dat het toepassen van een aantal formules op de data die ik verzameld had automatisch tot nuttige inzichten en conclusies zou leiden. Toen ik merkte dat elk onderzoek dat reeds meermaals geciteerd werd (Loman et. al, 2010; Koch et al., 2010 en 2011; Dreher et. al, 2010; Verbruggen et. al, 2011) gebruik maakte
van
verschillende
statistische
programma’s,
heb
ik
hiervoor
de
overeenkomstige computerprogramma’s19 in plaats gebracht. Naast problemen in verband met de interpretatie van de output van elke statistische benadering, bleef de onzekerheid over de juistheid en toepasbaarheid van elke toegepaste methode. De bovenstaande geciteerde werken hingen heel hun paper op aan het statistisch onderzoek. Ik zelf wou een uitgebreider studie maken en durfde bovendien geen harde 19
Het softwarepakket stata 10 werd eveneens gebruikt in het onderzoek van Loman et al.: Follow the leader…
53
conclusies te trekken. De benadering die ik uiteindelijk overgehouden heb, geeft net zoals de eerder vermelde versies een antwoord op simpele vragen. Het verschil zit hem erin dat mijn antwoord niet toelaat om met relatief weinig gegevens meer genuanceerde interpretaties te maken, maar wel makkelijk te begrijpen is voor personen met minder statistische kennis.
2.1
CORRELATIE
De
correlatierekening
vergelijkt
de
variaties
van
twee
variabelen.
De
correlatiecoëfficiënt (R) is een maat voor het gezamenlijk variëren van twee variabelen. Bij correlatierekening wordt verondersteld dat het absolute verband tussen de twee variabelen rechtlijnig is. Als het verband gekromd is, geeft de correlatiecoëfficiënt een vertekend beeld van het verband. Dit is ook het geval wanneer de datamatrix enkele uitschieters (extreme waarden) bevat. Een grafische voorstelling van de variabelen geeft hierover uitsluitsel. De correlatiecoëfficiënt kan een waarde hebben tussen -1 en 1. Een negatief resultaat betekent dat er een negatief verband bestaat. D.w.z. dat een stijging van de ene variabele, een daling van de tweede teweeg brengt. Om de correlatiecoëfficiënt te bereken van twee datasets moet men de volgende formule toepassen:
R = ∑(xi*yi)/(n-1)
De volgende tabel geeft een overzicht van de mogelijke uitkomsten met hun interpretatie: R
Interpretatie R: is er een verband?
0
Geen verband
]0;0,3[ of ]-0,3;0[
Zeer zwak
[0,3;0,5[ of ]-0,5;-0,3]
Zwak
[0,5;0,7[ of ]-0,7;-0,5]
Matig 54
[0,7;0,85[ of ]-0,85;-0,7]
Sterk
[0,85;0,95[ of ]-0,95;-0,85]
Zeer sterk
[0,95;1] of [-1;-0,95]
Uitzonderlijk sterk
Figuur 10: interpretatietabel Correlatie
2.2
BEREKENING CORRELATIE GEEFT GEEN UITSLUITSEL?
In principe zou de uitleg van de gebruikte methode hier kunnen stoppen. Maar bij het toepassen van de ‘simpele’ correlatie-berekening merkte ik dat de uitkomst niet steeds bleek overeen te komen met mijn verwachtingen. Bij het onder de loep nemen van mijn gegevens merkte ik dat door enkele gegevens weg te laten, reeds eerder vermelde uitschieters, de uitkomst sterk verschilde. Zoals in het vorige punt aangegeven, kan de correlatiecoëfficiënt een vertekend beeld geven indien het verband gekromd is, of indien er enkele uitschieters zijn. Indien er op de grafiek duidelijk een aantal uitschieters zichtbaar zijn die het resultaat kunnen beïnvloeden, is het raadzaam om, indien mogelijk, de gegevens te groeperen. Door groepen te maken van een boven- en ondergrens, neutraliseer je de invloed van de uitschieters gedeeltelijk (dit zien we onder andere bij de berekening van de correlatiecoëfficiënt tussen het budget van een NGO en de Polity Index IV).
2.3
GRAFISCH WEERGEVEN
Ik tracht zo veel mogelijk te werken met de grafische voorstelling van de gegevens. Op deze manier wordt de correlatie zichtbaar en ondersteunt deze de statistische berekening. Indien de berekening van de correlatie niet het te verwachten resultaat geeft in de vorm van inzicht in het onderling verband, kan de grafische weergave duidelijkheid scheppen.
2.4
INTERPRETATIE VAN GEGEVENS
Nadat de correlatiecoëfficiënt berekend is voor de variabelen gebruikt in dit onderzoek is het belangrijk om de resultaten te interpreteren. Zo kunnen de relaties die het meest doorslaggevend zijn afgelezen worden, bij andere zal blijken dat ze niet het verwachte resultaat opleveren en dus niet significant belangrijk zijn.
55
3 SELECTIE VAN DE VARIABELEN De onderzoeken die vermeld werden in deel Verdere nuancering van de onderzochte alternatieven (cfr supra) maakten gebruik van een aantal variabelen en gegevensreeksen om hun hypotheses te toetsen. In het volgende deel geef ik voor elke gebruikte variabele de bron weer. De spreiding van de observaties wordt, indien relevant, grafisch weergegeven. Volgende tabel (figuur 11) beschrijft de gebruikte gegevens op een statistische manier. Voor elke variabele wordt het aantal observaties (N), het gemiddelde (gem), de standaard deviatie (SD) en de kleinste (Min) en grootste (Max) observatie weergegeven. Sommige variabelen zullen enkel in dit descriptieve gedeelte gebruikt worden, andere zullen gebruikt worden om hun relatie tot bepaalde variabelen te bestuderen. Standaarddeviatie of standaardafwijking is de maatstaf om de spreiding van een bepaalde dataset aan te geven. Een lage deviatie betekent dat de dataset redelijk constant blijft, een hoge deviatie betekent dat de datasets sterk van elkaar verschillen (Universiteit Leiden). In formulevorm ziet dit er als volgt uit. SD = √(∑xi²)/(n-1)
Variabele Afhankelijk variabele Aanwezigheid NGO bedrag NGO hulp Belgische karakteristieken ODA Belgische export Afstand (km) tot België Landenkarakteristieken Religie – Christelijk Religie – Moslim Religie – ander GDP per capita Polity Index NGO-karakteristieken Subsidie index Budget NGO 2009
N
Gem
SD
Min
Max
4.539 538
0,12 520.191,9
0,32 124.366,0
0 23
1 18.183.603
4.539 4.539 4.539
7.962.583 2,79e+08 6.649,70
16.467.641 7,32e+08 2.560,98
1.123 455.054 1.311
127.676.318 4,35e+09 12.906
4.539 4.539 4.539 4.335 4.539
.476 .289 .232 2.747,68 2,93
.373 .363 .288 3.567,47 5,28
0 0 0 160 -9
1 1 1 26.256 10
4.539 4.539
0,4127 8.639.829
2,11e+07
0 134.268
0,9194 1,51e+08
Figuur 11: descriptieve statistiek (diverse bronnen)
56
Er zijn vier categorieën van variabelen opgenomen in het onderzoek. Deze indeling volgt logisch uit het doel van het onderzoek namelijk na te gaan of de aanwezigheid van NGO’s in bepaalde partnerlanden en de hoeveelheid hulp die ze aan deze landen toekennen (eerste categorie variabelen) afhankelijk zijn van de karakteristieken van de officiële ontwikkelingshulp (tweede categorie), dan wel van de karakteristieken van de potentiële partnerlanden (derde categorie) en of de karakteristieken van de NGO’s (vierde categorie) hier enige verdere verfijning in de bevindingen mogelijk maken.
3.1
AFHANKELIJKE VARIABELE
Deze eerste soort variabelen, het wel of niet aanwezig zijn van een NGO in een potentieel partnerland en de omvang van de NGO-hulp die in het desbetreffende partnerland wordt besteed, vormen eigenlijk de kern van mijn onderzoek. Deze variabelen worden de “afhankelijke variabelen” genoemd omdat de scores op deze variabelen moeten aanwijzingen opleveren over de externe beïnvloeding, i.c. door de afhankelijkheid van de back donors of door de karakteristieken van de partnerlanden, al of niet verder beïnvloed door de positie van de NGO en contractuele verhouding van de NGO met de back donors, van de besluitvorming bij NGO’s inzake de keuze van partnerlanden en inzake het toekennen van financiële middelen aan projecten in de desbetreffende partnerlanden. De gegevens voor beide variabelen werden van de website van Coprogram en van www.ngo-openboek.be gehaald. In dit onderzoek zal de relatie tussen variabelen van de groep landenkarakteristieken en subsidie afhankelijkheid bestudeerd worden. Het cijfer 4539, dat een aantal malen in de tabel “descriptieve statistiek” voorkomt is uiteraard niet afkomstig van giswerk. Dit is het totaal van alle observaties. In totaal zijn er 51 NGO’s in de studie opgenomen, die samen actief zijn in 89 landen. Er zijn dus in totaal 4539 combinaties mogelijk (elke NGO kan actief zijn in 89 landen, dus 51 x 89). De variabele Aanwezigheid NGO geeft weer of een bepaalde NGO al dan niet actief is in een bepaald land. Deze waarde kan 0 (nee) of 1 (ja) zijn. In totaal zijn er 538 observaties met waarde 1. Dit wil dus zeggen dat er 538 verschillende uitgavenposten zijn van de 51 NGO’s in de 89 landen.
57
Geografisch ziet de aanwezigheid van Belgische NGO’s per partnerland, gemeten aan de aanwezigheid van het aantal NGO's met één of meerdere waardehoudende observaties, er als volgt uit (figuur 10, bron: www.ngo-openboek.be).
Figuur 12: Geografisch spreiding aanwezigheid leden Acodev en Coprogram in 2009 (bron: www.ngo-openboek.be)
Volgende figuur geeft nog een duidelijk beeld per continent van de aanwezigheid van Belgische NGO’s in enig partnerland aan de hand van de verdeling van de 538 bestedingen (figuur 13):
Figuur 13: aantal NGO’s van de 538 waardehoudende observaties per continent
58
De financiële waarde van deze 538 geldige observaties of beter gezegd waardedragende observaties bedraagt net geen 280 miljoen euro. De grootste observatie, dus uitgave, is te vinden bij Artsen Zonder Grenzen. Volgens door henzelf verstrekte gegevens hebben zij meer dan 18 miljoen euro uitgegeven in 2009 in de Democratische Republiek Congo.
Figuur 14: NGO-hulp per continent in 2009
3.2
BELGISCHE KARAKTERISTIEKEN
Deze variabelen hebben alles te maken met de relatie van de Belgische ontwikkelingshulp (ODA) met partnerlanden en meer specifiek voor dit onderzoek met de partnerlanden van de NGO’s. Ook al waren 4001 van de totale 4539 observaties 0-waarden (en slechts 538 1waarden), m.a.w. de onderzochte NGO was niet actief in het desbetreffende land. Toch is het noodzakelijk voor de volledigheid om toch te blijven spreken van 4539 observaties. In dit gedeelte staan twee heel belangrijke variabelen die in het verder gedeelte van het onderzoek zeer belangrijk zullen blijken te zijn, nl. ODA en Export.
3.2.1 ODA De variabele ODA werd in zijn geheel van het 2009 jaarverslag van DGOS gehaald. In totaal was de uitgavepost ODA in 2009 692.744.760 euro. Meteen kan gemerkt werden welk werelddeel de grootste hap ontvangt van het Belgisch Officieel
59
Ontwikkelingsbudget, zijnde Afrika. Zelfs binnen dit continent is er een gigantisch overwicht van Sub-Sahara Afika.
Figuur 15: Verdeling ODA België per continent in 200920
Het land dat de grootste hap neemt uit het Belgisch budget is de ex-kolonie Congo. Zij ontving 127 miljoen Euro aan officiële Belgische ontwikkelingshulp. Het is interessant om de top 5 te benoemen. Zeker omdat er drie landen (cursief) in staan die later nog interessant zullen zijn: • Democratische Republiek Congo (€ 127,7 miljoen) • Rwanda (€ 58,9 miljoen) • Togo (€ 44,7 miljoen) • Burundi (€ 37,3 miljoen) • Ivoorkust (€ 27,1 miljoen) Aangezien deze studie gegevens heeft verzameld van 89 landen, is het onmogelijk om deze allemaal hier te vermelden, laat staan visueel weer te geven. De standaarddeviatie bij deze variabele geeft duidelijk aan dat de dataset te maken heeft met een aantal forse uitschieters en dat er sterke onderlinge verschillen te merken zijn.
3.2.2 EXPORT Export is de tweede belangrijke variabele in deze groep. Aan de hand van deze variabele zal er verder in deze studie nagegaan worden of de ODA naar een bepaald land vloeide, correleert met de export vanuit België.
20
Amerika: Staat voor Latijns-Amerika, Centraal-Amerika en het Caraïbisch gebied
60
De gegevens om deze set variabelen in te vullen werd gehaald van de website van de Nationale Bank van België. Hier kan men kiezen uit verschillende sectoren die exporteerden, maar dit achtte ik niet voldoende relevant voor dit onderzoek. De top 5 van landen (uit de lijst van 89, zie bijlage 2) naar waar België exporteerde is: • China (€ 4,35 miljard) • India (€ 4,25 miljard) • Turkije (€ 2,96 miljard) • Brazilië (€ 1,49 miljard) • Israël en Palestina21 (€ 1,42 miljard) Het valt meteen op dat de top 5 bijna louter groei-economieën zijn, die dus economisch boomen. Zuid-Afrika staat op plaats 6 met bijna 950 miljoen euro gevolgd door Nigeria met 812 miljoen euro. Grafisch per continent ziet de verdeling van de Belgische export er als volgt uit:
Figuur 16: Export België per continent in 2009
Het is duidelijk merkbaar dat de landen uit Azië de grootste importeur zijn van Belgische goederen22. Ik vond het belangrijk om na te gaan of er een relatie bestaat tussen het bedrag aan ODA en het bedrag aan NGO-hulp enerzijds en het belang van het partnerland voor de Belgische economie als importeur van Belgische goederen en diensten. Om na te gaan of er hiertussen een verband bestond wou ik nagaan of er een correlatie is tussen
21
Zie onderdeel Deel II. 5 Beperkingen Deze cijfers gelden enkel voor de 89 landen, opgenomen in deze studie en geeft geen beeld of cijfers van de totale export van België (cfr. die een heel verschillend beeld weergeeft) 22
61
het ODA-bedrag dat België uitgeeft in een land en de export van de Belgische economie naar datzelfde land. Het resultaat van deze berekening was bijzonder laag, 0.016. Dit betekent dat er helemaal geen relatie is tussen beide gegevensreeksen. Zoals eerder besproken zijn de grootste importeurs van Belgische goederen de nieuwe groei-economieën. In deze landen zijn niet bijzonder veel NGO’s actief. Zelfs als ik de landen waarmee België sterk handel voert uit de vergelijking haal, wordt de coëfficiënt niet groter. Het zelfde merk ik bij de relatie tussen de Belgische export en het aantal aanwezige Belgische NGO’s. Ook daar is er geen relatie merkbaar (0.0847) en ook als de grote exportlanden niet meegeteld worden blijft de correlatiecoëfficiënt bijzonder laag. Hiermee kan ik dus vroegtijdig besluiten dat het belang van een partnerland als importeur, geen invloed heeft op het bedrag aan ODA en het bedrag aan NGO-hulp.
3.2.3 AFSTAND (KM) In het onderzoek van Loman et al. (2010) werd deze variabele gebruikt om de geografische clustering te onderzoeken van NGO’s. Ik heb deze variabele enkel opgenomen in mijn onderzoek om aan te tonen dat er enkele landen opgenomen zijn in de lijst met partnerlanden die heel dicht bij huis liggen. Zo merk je dat de kleinste observatie 1311 (km) is. Dit is de afstand tussen Brussel en Sarajevo, de hoofdstad van Bosnië-Herzegovina. De enige NGO die actief is in dat land is Caritas, een NGO van de eerste generatie (zie infra). Sarajevo ontving € 156.000 aan ODA vanuit België in 2009. Deze gegevens komen van de website luchthavenvervoer die de afstand (in vogelvlucht) berekent tussen de hoofdsteden van verschillende landen en Brussel.
3.3
LANDENKARAKTERISTIEKEN
Deze groep variabelen verzamelt alle gegevensreeksen die relevant geacht worden voor de keuze van een bepaald partnerland en is als zodanig overgenomen uit reeds gepubliceerde studies over hetzelfde onderwerp.
3.3.1 RELIGIE De gegevens voor deze variabele werden overgenomen van de website nationmaster.com. Deze site maakt zelf een compilatie van gegevens van
62
verschillende gezaghebbende bronnen (het CIA World Factbook, WHO, Wereldbank, World Resources Institute, Unesco en OECD).
Figuur 17: Religie in de Belgische partnerlanden
Voor elk partnerland worden er drie scores toegekend, één aan elk van de drie mogelijke waarden, “christelijk”, “moslim”, en “ander”, waarbij de score telkens ligt tussen 0 en 1 en de drie scores samen 1 vormen. “Christelijk” staat voor alle christelijke religies, dus niet enkel rooms-katholiek of protestants. Ook de waarde voor “moslim” maakt geen onderscheid tussen verschillende vormen van de islam. De waarde voor “ander” bestaat uit verschillende vormen gaande van animistisch, over allerlei godsdienstvormen zoals Hindi en Boedisme, tot atheïsme. De cijfers voor deze variabele zijn telkens gewogen. Dit houdt in dat, hoe meer NGO’s actief zijn in een partnerland, hoe meer de waarden voor religie zullen doorwegen. De Democratische Republiek Congo, het partnerland met de meeste actieve NGO’s, het grootste NGO- en ODA-budget, had als waarden 0.7 voor christelijke religies, 0.1 voor verschillende vormen van islam en de overblijvende 0.2 werden gecatalogeerd onder “ander”. Er is in het algemeen een duidelijk overwicht te merken van christelijke religies in de partnerlanden van de Belgische NGO-sector. Dreher et al. (2010) gebruikten gegevens van de religieuze achtergrond van Duitse NGO’s om na te gaan of er een verschil was tussen religieus geïnspireerde NGO’s en niet-religieus geïnspireerde. Zij kwamen tot de conclusie dat de religieus 63
geïnspireerde NGO’s actiever waren in armere landen en daar waar ernstige rampen zich voordeden. In het voorliggende onderzoek is dit gedeelte van het onderzoek van Dreher et al. (2010) niet overgenomen, omdat de Belgische NGO’s die van kerkelijke oorsprong zijn, tegenwoordig toch niet meer met voldoende zekerheid als zodanig ingedeeld kunnen worden. Ook al wordt er vaak gezegd dat de kerken in België leeglopen, de overwegende religie in België blijft nog steeds het christendom. Volgens statistische gegevens behoort de meerderheid van de Belgische bevolking tot de rooms-katholieke kerk. Uit een Europees onderzoek naar zelfbepaling uit 1999 blijkt dat slechts 63 % van de Belgische bevolking zichzelf als lid bestempelt van een kerk of geloofsgemeenschap. 59 % daarvan wordt ingenomen door het lidmaatschap van één of andere christelijke kerk (57% rooms-katholiek). In 1990 was dit nog 68% en in 1981 72%. Alhoewel er meer en meer ontkerkelijking optreedt, blijft meer dan de helft van de Belgen zich christelijk noemen. 1,8% van de bevolking gaf in 1999 aan zichzelf als moslim te beschouwen (Faculteit Theologie KUL, 2008).
3.3.2 GDP (PER CAPITA) GDP staat voor Gross Domestic Product (in het Nederlands te vertalen als Bruto Binnenlands Product). De gegevens werden overgenomen van de website van de Wereldbank en staan uitgedrukt in USD. Er worden door elkaar meerdere manieren gebruikt om de relatieve armoede of rijkdom van een land te bepalen en voor dit onderzoek kwamen GDP en GNI per capita in aanmerking. GNI staat voor de totale productie van de natie dus van alle burgers. Een Belgische ondernemer die een bedrijf opricht in Frankrijk draagt in principe bij tot het Belgische GNI. Het GDP meet echter de totale economische output van een land. Het is de som van alle binnenlands geproduceerde diensten en producten. De keuze voor GDP is verantwoord, omdat GDP een beter beeld geeft van een typisch partnerland – bijvoorbeeld Senegal – aangezien de nuancering die GNI aanbrengt in de realiteit voor dergelijke landen verloren gaat.
64
De keuze voor GDP en niet voor GNI heeft in de praktijk de conclusies niet in een bepaalde richting beïnvloed. Bij wijze van experiment werd tijdens het eigenlijke onderzoek GDP door GNI vervangen, en de resultaten waren gelijklopend. Wat uiteraard ook hielp bij het maken van de keuze is dat eerder vermelde onderzoeken telkens ook de keuze maakten voor GDP. Eerst en vooral zal ik verder in deze masterproef nagaan in welke mate het needs based model standhoudt. Ik doe dit door na te gaan in welke landen de Belgische NGO’s het meest actief zijn. Ik vergelijk hiervoor de variabele Aanwezigheid NGO met de variabele GDP per capita. Elk partnerland gerangschikt van een lage naar een hoge GDP per capita geeft een eerste indicatie. Indien we elk partnerland waar een Belgische NGO mee samenwerkt als 1 observatie meten krijgen je de volgende visuele weergave:
Figuur 18: Partnerlanden Belgische NGO’s gerangschikt volgens GDP per capita
Uit deze figuur kun je afleiden dat het merendeel van de partnerlanden een laag tot zeer laag GDP per capita heeft. Indien we echter de correlatie berekenen komen we aan een bijzonder laag cijfer, -0.16. De uitschieter die je kan zien, stelt Israël en de Palestijnse gebieden voor, dat een GDP per capita heeft van 26.652, wat bijna 3 maal zo veel is als Chili, dat met 9.640 op de tweede plaats staat. Als we de hoogste observatie weglaten stijgt de correlatie niet noemenswaardig (-0.22). Op dit moment zou ik kunnen concluderen dat er nagenoeg geen correlatie bestaat en dat GDP per capita niet meetelt bij de keuze van een partnerland.
65
Een volgende stap is om het aantal malen dat een land gekozen wordt, mee te laten meerekenen voor deze onderzoeksvraag. Als ik alle landen onderverdeel in inkomensgroepen met een minimum en een maximumgrens krijg ik volgend beeld te zien:
Figuur 19: aantal steunde NGO’s per inkomenscategorie
Hierbij is het zichtbaar in welke inkomenscategorie de landen zich bevinden die het meest gefrequenteerd worden door Belgische NGO’s. De piek bevindt zich duidelijk in de tweede schaal ([500;1000[). Dit geeft echter geen antwoord op de vraag naar welke inkomensgroep het meeste NGO-hulp gaat; dit komt later aan bod. Als ik de verschillende landen in groepen indeel met onder- en bovengrenzen en turf hoe vaak deze subgroepen gefrequenteerd worden krijg ik een ander resultaat dan tijdens de eerste berekening. Indien ik de correlatiecoëfficiënt bereken volgens deze inkomensgroepen kom ik aan een hoger getal dan voordien, -0.46. Bij het weglaten van de observatie voor Israël en Palestina kom ik reeds aan -0.66. Hierdoor kan ik reeds tijdelijk besluiten: cijfermatig is vastgesteld dat er een matige tot relatief sterke correlatie is tussen de variabelen aantal steunende NGO’s en GDP per capita. Deze vaststelling is zeker interessant, maar belangrijker is om na te gaan of er een verschil in bestedingspatroon is tussen Belgische NGO’s en de officiële Belgische ontwikkelingshulp. Een laatste opmerking die verder nog uitgebreider aan bod zal komen is de waarde van de grootste observatie. In figuur 19 staat USD 26.256 als de waarde voor Israël. 66
Deze staat in sterk contrast met de landen met de laagste score, zijnde Burundi en de Democratische Republiek Congo.
3.3.3 POLITY INDEX De governance level (bestuurskwaliteit) wordt gemeten aan de hand van deze variabele. Dit is onder andere de mate waarin (democratische) bestuursinstellingen uitgebouwd zijn, terwijl de bestaande gegevens vooral bijzondere aspecten, zoals vrije verkiezingen, macht van het parlement en dergelijke, meten. De gegevens komen van de website van het Center for Systemic Peace. Het Polity IV project kadert binnen de traditie van deze organisatie om de karakteristieken van de gezagsuitoefening (authority characteristics) in kaart te brengen. Dit onderzoek gebeurt al jarenlang om de bevonden gegevens beschikbaar te stellen voor comparatieve en kwantitatieve analyses (Marshall, Gurr, & Jaggers, 2010). De waarde voor deze variabele kan schommelen tussen -10 en +10, waar -10 staat voor een land dat volledig als autocratisch (of dictatoriaal) bestempeld kan worden. Een volledig werkende democratie krijgt van deze onderzoeker de waarde +10. Geen enkel partnerland van de Belgische NGO’s opgenomen in deze studie heeft een waarde lager dan -9, vandaar dat er geen -10 te vinden is in de kolom Min (zie infra). Het gemiddelde voor de Belgische NGO’s ligt net lager dan waarde 3. Een diepere analyse van de gegevens zal verder in dit onderzoek plaatsvinden. Elk land heeft dus van de Center for Global Polity een bepaalde waarde gekregen. Indien deze worden gerangschikt van klein naar groot krijgt men de volgende grafiek:
67
Figuur 20: Partnerlanden Belgische Ontwikkelingssamenwerking gerangschikt volgens de Polity IV index
Hiervan kun je aflezen dat de partnerlanden die gekozen werden elke mogelijke waarde kunnen hebben die tussen de boven- en ondergrens ligt. Dit geeft echter geen duidelijk beeld weer van hoe ‘populair’ landen zijn met een bepaalde waarde. Hiervoor is het noodzakelijk om per waarde (-10 tot +10) te meten hoeveel NGO’s ervoor kiezen om te werken in die landen. De volgende tabel geeft dit grafisch weer:
Figuur 21: Aantal Belgische NGO-projecten per waarde van de PI
Hier kunnen we merken dat de piek duidelijk ligt bij de landen met een waarde tussen 5 en 9 op de Polity Index IV en dat landen met een negatieve waarde, hoewel ze wel vertegenwoordigd zijn, een minderheid uitmaken.
68
Center for Global Policy gaf ook alle landen een cijfer voor democratie, anocratie en autocratie. Anocratie bevindt zich ergens tussen de andere twee. Soms worden deze staten ook formele of pseudodemocratieën genoemd. Voor elk land wordt een bepaalde waarde gegeven aan deze ‘staatsvormen’, waar een waarde van 10 staat voor ‘helemaal aanwezig’ en de waarde 0 voor ‘helemaal afwezig’. Indien ik de gegevens gebruik om de preferenties voor de Belgische NGO-sector weer te geven, krijg ik de volgende figuur.
Figuur 22: Staatsvorm van de partnerlanden van de Belgische NGO-sector
Zo merken we dat van het aantal gekozen partnerlanden, de waarde voor democratie overheerst en anocratie het minst. Dit wordt des te duidelijker als we deze waarde meten aan het aantal NGO’s actief in het partnerland. Zo wordt een waarde gegeven aan een bepaald land belangrijker geacht indien er meerdere NGO’s aanwezig zijn. Dit zien we in de volgende grafiek:
Figuur 23 Staatsvorm van de partnerlanden van de Belgische NGO-sector (gewogen weergave)
69
In deze figuur wordt het grote aandeel van ‘democratie’ bij de keuze van een partnerland nog duidelijker in de verf gezet. In het bovenstaande gedeelte zijn de preferenties van de NGO’s besproken volgens eigenschappen van de partnerlanden. Wat interessanter en eigenlijk belangrijker is om te weten komen: in welke mate verschilt dit met de officiële overheidssteun?
3.4
NGO-KARAKTERISTIEKEN
Deze groep variabelen verzamelt de gegevens die eigen zijn aan de NGO’s en die relevant zijn in het onderzoek naar beïnvloeding van hun beslissingen omtrent toewijzing van hulpfondsen en de keuze van het partnerland. Deze bestaat uit de subsidie en het volledige budget in 2009.
3.4.1 SUBSIDIE-INDEX Belangrijk voor dit onderzoek is te weten komen welke invloed de financiële afhankelijkheid van Belgische NGO’s heeft op de beslissingsautonomie van de NGOsector. De subsidie-index wordt bepaald door het percentage van het totale budget waarover een NGO beschikt, dat afkomstig is van subsidies. Zoals af te lezen valt uit de tabel is dit 41% voor alle NGO’s opgenomen in dit onderzoek, rekening houdend met de grootte van de NGO. Indien geen rekening wordt gehouden met de grootte van de NGO’s, dus wanneer de kleinere organisaties evenveel doorwegen (door een ongewogen berekening) komt men aan een subsidieafhankelijkheid die 10% hoger ligt. Hierdoor kan men nu reeds verklaren dat kleinere NGO’s over het algemeen in grotere mate afhankelijk zijn van overheidsinkomsten. Verder in dit onderzoek wordt hier nog dieper op in gegaan en wordt aangetoond dat er uitschieters zijn bij grote en kleine NGO’s van bijna volledig afhankelijk tot bijna volledig onafhankelijk. Van de ‘grotere’ NGO’s halen sommige hun volledige budget volledig uit eigen middelen, zoals WWF, Solidarité Socialiste, Dokters van de Wereld en RCN. WWF en Solidarité Socialiste gaven echter geen bedragen door die ze spendeerden in landen in het Zuiden. Om deze reden werden deze cijfers niet opgenomen in de dataset. De grootste Belgische NGO, Artsen Zonder Grenzen, heeft een totaal budget van 151 miljoen euro. Ondanks het feit dat ze van alle NGO’s de grootste hap ontvangt uit het subsidiebudget van de overheid (24,8 miljoen euro), is ze zelf slechts voor 16,4 % afhankelijk van deze subsidies. 70
Er zijn dus enkele NGO’s die hun volledige budget uit eigen middelen halen, er is echter geen enkele NGO die 100 % afhankelijk is van subsidies. Als je de NGO’s van klein naar groot rangschikt en de herkomst van hun budget weergeeft, krijg je volgende grafiek
Figuur 24: Subsidies t.o.v. eigen middelen Belgische NGO’s. gerangschikt volgens budget.
Voor deze grafiek werd de NGO Artsen Zonder Grenzen (AzG) niet opgenomen in de grafiek. Deze NGO heeft een budget (151 miljoen) dat meer dan 6 maal hoger ligt dan de tweede grootste (Oxfam-Sol heeft 23 miljoen). AzG haalt 84% van zijn budget uit eigen middelen. Indien ik deze NGO mee had opgenomen in de figuur, zou het onmogelijk zijn om de grafiek te gebruiken. In de eerder besproken studies maakten de onderzoekers gebruik van verschillende parameters om hun hypotheses te verifiëren. In deze studie combineer ik de verschillende methodes en ga ik na in welke mate verschillende cijferreeksen met elkaar correleren. Indien mijn hypotheses niet ondersteund worden door mijn resultaten, tracht ik dit te verklaren door de gegevens verder te bestuderen. Vooraleer ik verder ga, lijkt het me zeer interessant om na te gaan of er een verschil is in afhankelijkheid van overheidsfinanciering tussen grote en kleine NGO’s. Gemiddeld zijn de NGO’s die opgenomen werden in mijn onderzoek voor 41.27% afhankelijk van de overheid voor hun inkomsten.
71
Door één voor één de grootste NGO’s uit deze oefening weg te nemen stijgt het resultaat van 42% tot boven het gemiddelde. Hieruit blijkt op een eenvoudige manier dat vooral de kleinere NGO’s meer afhankelijk zijn van overheidsfinanciering. Als ik daarentegen bereken of er een correlatie is tussen grootte en afhankelijkheid, komt dit uit de cijfers niet zo naar voren (correlatie = -0.17062) indien ik de grootte van het budget niet meeneem in de vergelijking. Dit deed ik door voor elke NGO één cijfer tussen 0 en 1 te bepalen naar gelang hun subsidieafhankelijkheid. Van deze 51 verschillende observaties nam ik het gemiddelde en dan kom je aan een subsidieafhankelijkheid van 52 %. Door te zorgen dat de kleinere NGO’s even zwaar gewogen worden als de grotere, merken we dus dat de subsidie-afhankelijkheid vergroot. Hierdoor kan ik dus wel concluderen dat kleinere NGO’s procentueel gezien meer afhankelijk zijn van overheidssubsidies. De correlatiecoëfficient liet reeds blijken dat er een verband is, hoewel deze als zeer zwak beschouwd kon worden. Net door de grootte van het budget niet te laten meerekenen, kon verklaard worden dat er een verschil in afhankelijkheid is tussen grote en kleine NGO’s. De volgende figuur geeft visueel de afhankelijkheid weer van alle bestudeerde NGO’s. Ze werden gerangschikt van klein naar groot en zo merken we dat uitschieters geen onderscheid vormen tussen grote en kleine NGO’s: er zijn in gelijke mate sterk afhankelijke grote NGO’s als kleine.
Figuur 25: Afhankelijkheid van subsidies ongacht de grootte
In figuur 25 werden de gegevens voor Artsen Zonder Grenzen niet mee opgenomen. In deze weergave werd de observatie voor deze NGO wel gebruikt. 72
Samenvattend durf ik dus te stellen dat er grote verschillen merkbaar zijn tussen NGO’s onderling m.b.t. de subsidieafhankelijkheid, ongeacht hun grootte. Toch hebben we kunnen aantonen dat kleinere NGO’s procentueel meer afhangen van publieke financiering voor hun budget. De cijfergegevens voor deze dataset zijn afkomstig van de website van Coprogram.
3.4.2 BUDGET BELGSCHE NGO’S IN 2009 Het totale budget van de NGO’s opgenomen in deze paper bedroeg in 2009 afgerond 440 miljoen euro. Zoals reeds eerder aangegeven, draagt Artsen Zonder Grenzen het meest bij tot dit bedrag. Een grafische weergave van de spreiding is verder in deze verhandeling te vinden. Net zoals de vorige variabele, was de bron voor deze dataset de website van Coprogram.
3.4.3 KORT OVERZICHT Voor het werkingsjaar 2009: • Totale ODA (bilaterale hulp) 1.874 miljoen euro • ODA hulp aan de landen in deze studie: 692.744.760 euro • NGO-budgetten in deze studie: 440.631.302 euro •
NGO-financiering vanwege Belgische overheid in deze studie: 181.862.165 euro
73
4 AFBAKENING ONDERZOEKSONDERWERP De huidige minister van Ontwikkelingssamenwerking (hier: minister Michel, de ontslagnemend minister) wil meer en meer de officiële Ontwikkelingssteun en de NGO-hulp stroomlijnen en op elkaar afstemmen (Reynarts, 2010). Er staan een aantal wijzigingen in de steigers, maar doordat een nieuwe regering uitblijft staan momenteel nog een aantal belangrijke uitwerkingen en een voorstel tot wetswijziging i.v.m. Ontwikkelingssamenwerking nog steeds on hold. Alle gebruikte gegevens komen van het jaar 2009. Dit komt omdat er op het moment dat ik de gegevens verzamelde geen recentere gegevens voorhanden waren. Bij mijn laatste controles op de site van de Wereldbank en de website van OECD merk ik dat de eerste resultaten van 2010 worden bekendgemaakt, maar deze komen te laat en zijn nog te onvolledig om op te nemen in dit onderzoek. Acodev en Coprogram hebben samen 107 leden, maar niet voor elk lid zijn er gegevens voorhanden die bruikbaar zijn deze studie. Toch zou ik durven stellen dat de geselecteerde NGO’s meer zijn dan louter een steekproef. De verschillende redenen waarom bepaalde NGO’s de dataset niet gehaald hebben zijn: • 27 NGO’s gaven geen budget op, ze vermelden op de website geen gegevens over eigen inkomsten en geen subsidies; • 12 NGO’s gaven aan geen Zuidwerking te hebben. Deze landen hadden wel een uitgebreid overzicht van verschillende uitgaveposten in het Noorden, maar konden niet opgenomen worden in dit onderzoek; • 9 NGO’s gaven wel door in welke landen ze werkzaam waren, maar gaven niet aan hoeveel ze daar spendeerden. In deze groep zaten wel 2 NGO’s die het vermelden waard zijn. Zo werden de NGO’s Magasins du Monde en Oxfam Wereldwinkels om deze reden niet opgenomen in deze masterproef. De wereldwinkels hebben een budget van bijna 2 miljoen euro en hun Franstalige tegenhanger zelfs 9,5 miljoen euro. Ze zijn beide voor minder dan de helft afhankelijk van overheidsfondsen. De Franstalige organisatie voor maar een kwart, de Nederlandstalige voor ongeveer een derde. • 6 NGO’s gaven wel aan een Zuidwerking te hebben, maar publiceerden niet welke landen, noch welk bedrag ze daaraan spendeerden.
74
• Ten slotte was er 1 NGO, de koepel van de Franstalige NGO’s, CNCD, die niet opgenomen werd in deze studie. Zij gaven enkel aan 173.030 euro uit te geven in Afrika, zonder te specifieren in welk(e) land(en). Ze hadden volgens de geraadpleegde gegevens een totaalbudget van 3,2 miljoen euro, waarvan 2,3 miljoen euro via subsidies opgehaald werd. Dit is één van de belangrijkste afbakeningen van deze studie. Maar als de lijst van leden van de 2 federaties wordt overlopen23, wordt wel duidelijk dat de meest bepalende NGO’s mee opgenomen zijn. Jammer genoeg zijn er toch enkele bekende en niet al te kleine NGO’s afgevallen, aangezien de gegevens niet bruikbaar of onvolledig waren.
23
Zie bijlage 1
75
5 BEPERKINGEN De methode en de gebruikte gegevens werden gekozen omdat er op deze manier een antwoord gevonden kan worden op de door mij gestelde onderzoeksvragen. Uiteraard brengt elke keuze haar eigen beperkingen met zich mee. De resultaten die bekomen worden met de methode die bij mijn onderzoek werd aangewend zijn relatief ruw, want niet zo gedetailleerd als onderzoek dat gebruikt maakt van de eerder vernoemde two-stage-heckman. Indien de berekening van de correlatie geen volledig uitsluitsel gaf, kon toch een geldige conclusie getrokken worden door de grafische weergave te gebruiken. Het is echter wel noodzakelijk een aantal opmerkingen te maken over de gebruikte gegevens.
5.1
ONDERZOEKSJAAR
De gebruikte cijfers zijn deze van het jaar 2009. Dit is het meest recente jaar waar de gegevens voorhanden zijn. Er zijn sedert 2009 een (zij het beperkt) aantal politieke ontwikkelingen geweest, die in de resultaten dus geen weerslag gekregen hebben.
5.2
AANTAL NGO’S
De cijfers i.v.m. het budget van de Belgische NGO’s komen van de website van Coprogram. Ik heb er voor gekozen om enkel die landen op te nemen in mijn onderzoek waar er cijfers getoond werden voor eigen middelen, subsidies en uitgaven per land. Zoals reeds eerder vermeld (cfr supra) geeft de gebruikte dataset een relevant beeld en doorsnede van de Belgische NGO-sector.
5.3
UITGAVEN PER LAND
In de lijst van Coprogram met uitgaven per land, werd er aangegeven dat sommige organisaties niet enkel geld besteedden in landen, maar ook uitgaven doorgaven in bepaalde regio’s. Ik heb er voor gekozen om de uitgaven per regio niet mee te laten rekenen in de variabele NGO-hulp, maar wel in het totale bestede bedrag voor dat bepaald jaar. Aangezien een belangrijk onderdeel van dit onderzoek betrekking heeft op het bepalen van factoren die de NGO-hulp per land beïnvloeden, is het volgens mij niet mogelijk om deze gegevens op te nemen.
76
5.4
ODA BELGIË
Deze cijfers komen uit het document “Belgische ODA 2006-2009” van de website van DGOS. In dit verslag was te lezen dat het bedrag voor sommige landen negatief was. Deze bedragen staan in de tabel vermeld onder: Technische samenwerking en beurzen, steun aan de privésector en aflossing staatsleningen. Zo kon men bijvoorbeeld lezen dat Bangladesh in 2009 - €1.940.189 ontving. Dit bedrag was de som van €1.556.987 via Niet-gouvernementele samenwerking (via VLIR en NGO’s), €154.001 Rentebonificaties, €-39.074 steun aan de privésector, €3.160.647 Aflossing staatsleningen, €10.960 via het Vlaams Gewest en Gemeenschap en €32.138 via andere lokale overheden. De som van deze bedragen geeft het negatieve getal van bijna 2 miljoen euro. Ik koos ervoor om de negatieve bedragen uit de som weg te halen. Het leek mij ten eerste belangrijk om enkel de bedragen die vanuit België vertrokken in kaart te brengen. Dit om te onderzoeken of deze bedragen invloed hebben/hadden op de bedragen die NGO’s besteedden in deze landen. Ten tweede liet ik de negatieve bedragen uit de vergelijkingen, aangezien het resultaat van de berekening van de correlatie een totaal verschillend en (in mijn ogen) vertekend beeld zal opleveren.
5.5
ISRAËL – PALESTINA
In de cijfers van Coprogram staan Israël en Palestina als één ‘land’ vermeld. De vraag stelde zich dan hoe ik dit moest verwerken in mijn onderzoek. Het internationale statuut van Israël, de bezette gebieden en Palestina is niet duidelijk en sterk emotioneel geladen. Aangezien Coprogram één cijfer heeft voor beide, heb ik ervoor gekozen om dit ook zo te verwerken in mijn studie. Het nadeel van deze keuze is wel dat de economische en politieke cijfers voor Israël doorgerekend worden als één voor hun beide. Zo vertoont de grafiek met de cijfers van GDP per capita een heel forse stijging naar het einde toe aangezien de waarde voor Israël drie keer zo hoog ligt als die voor de tweede grootste.
5.6
INERTIE EN ANDERE MENSELIJKE FACTOREN
Vaak wordt er gezegd dat cijfers niet liegen, en dit klopt zeker en vast maar ze kunnen soms wel bepaalde zaken meer verbergen dan verklaren. Een bedrag uitgegeven door een bepaalde NGO betekent niet altijd dat er dat jaar een expliciete keuze gemaakt is 77
voor die bepaalde uitgave. Een heel belangrijke reden voor het steunen van een bepaald land is nog steeds de gewoonte, terug te brengen tot inertie (traagheid), en in verband met ontwikkelingshulp “padafhankelijkheid” genoemd. De reden waarom een NGO actief blijft in een bepaald land kan soms moeilijk te verklaren zijn aan de hand van de onderzochte cijfers, maar net doordat de organisatie jarenlang expertise heeft opgebouwd in dat land, en de keuze om dit engagement stop te zetten daardoor niet snel genomen wordt. Voorts, en dit is mijn eigen mening, is ontwikkelingssamenwerking een sterk emotioneel geladen thema. Er bevinden zich vele geëngageerde mensen en vrijwilligers in de diverse organisaties die persoonlijke, familiale of andere banden hebben met bepaalde landen in het Zuiden. De keuze om werkzaam te zijn of te blijven in een bepaald land zal dan, net zoals bij padafhankelijkheid, minder genomen worden op basis van de gegevens die onderzocht werden in dit kader. Deze ‘menselijke’ determinanten zijn volgens mij onmogelijk te vatten in cijfers, maar zullen de ene keer sterker doorwegen dan een andere keer. Toch wil ik niet zo ver gaan om elke keuze die onverklaarbaar lijkt, hierdoor te verklaren.
78
DEEL III: ONDERZOEK NAAR INDICATIES VAN BEINVLOEDING VAN BELGISCHE NGO’S 1 RESULTATEN In dit gedeelte werd erop elke onderzoeksvraag gezocht naar een antwoord voor de Belgische case.
1.1
ONDERZOEKSVRAAG 1
In welke mate volgen Belgische NGO’s bij de keuze van een partnerland het needs based model en in welke mate het donor interest model? Om de eerste onderzoeksvraag te bewijzen, nam ik de bestedingspreferenties van alle NGO’s en vergeleek deze met de voorkeuren van de officiële ontwikkelingshulp. Indien NGO’s eerder geneigd zijn hun middelen toe te wijzen middels criteria die in het needs based model voorkomen, zullen zij relatief meer dan de overheid hun middelen toewijzen aan de allerarmste landen. De ontvangende landen werden ingedeeld in groepen volgens hun GDP per capita, met intervals van 500 USD (van 0 tot 500 USD enz.) en voor elke groep van deze landen werd het percentage van de NGO-hulp en het percentage van de ODA in dezelfde tabel opgenomen. In Figuur 26 valt duidelijk af te lezen dat landen met de laagste GDP per capita (waar het GDP lager ligt dan 2000), procentueel meer hulp krijgen van de Belgische overheid dan van de NGO-sector.
79
Figuur 26 : Onderzoeksvraag1: ODA vs NGO mbt GDP per capita
Enkel voor de groep waar het GDP per capita lager ligt dan 500 USD, wordt er in verhouding tot de totale uitgaven evenveel gespendeerd door NGO’s en Belgische overheid. De dominantie van de ODA-voorkeuren wordt even doorbroken bij het inkomensniveau [2000;2500[. Dit wordt verklaard doordat Indonesië een sterke voorkeur geniet van de Belgische NGO’s (bijna 4 miljoen euro) en dat dit land voor slechts 2 miljoen euro aan Belgische overheidssteun ontvangt. De volgende inkomensschaal geeft weer aan dat de Belgische overheid verhoudingsgewijs aan deze landen meer middelen ter beschikking stelt. Dit wordt sterk bepaald doordat Marokko, met een GDP per capita van 2856 USD, 16 miljoen euro aan ODA en ‘slechts’ anderhalf miljoen euro aan NGO steun ontvangt. De grotere belangstelling voor armere landen vanwege de Belgische overheid strekt zich, met uitzondering van Indonesië, dus uit tot de hele groep van armste landen. De interesse voor arme landen wordt pas groter bij de NGO’s dan bij de overheid vanaf inkomensniveau [3000;3500[, een groep waarin alleen de Kaapverdische eilanden en vooral El Salvador zitten. Anderzijds is er bij de overheid weer een uitschieter aan de bovenzijde, waar de hulp die aan Israël en de Palestijnse gebieden ([26.000;26.500[) wordt toegekend, sterk opvalt. Procentueel kent de overheid meer dan dubbel zoveel van zijn budget toe aan dit gebied dan de NGO’s.
80
1.2
ONDERZOEKSVRAAG 2
Zijn Belgische NGO’s relatief sterker aanwezig in landen met zwakke instellingen, met een relatief zwak ontwikkeld of beperkt functionerend overheidsapparaat? Om deze onderzoeksvraag te bewijzen, nam ik opnieuw de bestedingspreferenties van alle NGO’s en vergeleek deze met de voorkeuren van de officiële ontwikkelingshulp. Indien NGO’s eerder geneigd zijn hun middelen toe te wijzen aan landen met dergelijk hoger risico, zullen zij relatief meer dan de overheid hun middelen toewijzen aan landen die laag gerangschikt staan op de Polity Index. In onderstaande grafiek worden deze bestedingen afgebeeld op een lijn van -9 (uiterst zwakke instellingen) tot 10. De groepering onder elk van deze indices gebeurde volgens de Polity Index IV-waarde die hen gegeven werd door Center for Global Policy. Voor elke groep van deze landen werd het percentage van de NGO-hulp en het percentage van de ODA in dezelfde tabel opgenomen. In Figuur 27 valt duidelijk af te lezen dat landen met een slechte score op het vlak van goed uitgebouwde of goed werkende overheidsinstellingen (van -7 tot 0), procentueel meer hulp krijgen van de Belgische overheid dan van de NGO-sector.
Figuur 27: Onderzoeksvraag 2: ODA vs NGO ivm PI-IV
Het verschil in bestedingsvoorkeur is zelfs groter bij deze karakteristiek dan bij de armoede-indicator. In de groep van labiele landen met indicator -7 tot 0 besteedde de Belgische overheid 41% van zijn middelen tegenover de NGO’s, 25% (een verschil van 16%). Het verschil was aanzienlijk kleiner bij de armoede-indicator, waar aan de 81
vergelijkbare groep de overheid 43% besteedde en de NGO’s 38% (slechts 5% verschil). De NGO’s zijn derhalve opnieuw veel sterker aanwezig in de landen met een goed uitgebouwd en goed functionerend apparaat. Dit is evenwel opnieuw niet het geval voor de uiterst rechtse kolom, met de zeer stabiele landen Chili, Uruguay en Israël en de Palestijnse Gebieden, waar Chili en Israël en de Palestijnse Gebieden, relatief (veel) meer aandacht krijgen van de Belgische overheid.
1.3
ONDERZOEKSVRAAG 3
Heeft het aan een partnerland toegekend bedrag van de ODA vanuit België, en hiermee
het
belang
van
het
partnerland
voor
de
Belgische
officiële
ontwikkelingssteun, invloed op de toewijzing van NGO-hulp? Zo ja, in welke mate? Indien dezelfde landen op dezelfde plaats voorkomen bij zowel de overheid als bij de NGO’s, in de rangschikking van voorkeurbestedingen, dan is sprake van een honderd percent volggedrag van de NGO-sector tegenover het overheidsbeleid. De mate van overeenkomst kan uitgedrukt worden in een correlatiefactor, waarbij 0 gelijk is aan absoluut geen invloed van de ene rangschikking op de andere en 100 gelijk is aan volledige overeenkomst. Hiertoe werden opnieuw de bestede bedragen uitgedrukt als een percentage van het volledige bedrag dat besteed werd door respectievelijk de overheid en de NGO-sector, en werd nagegaan in hoeverre de bestedingen gelijk lopen. In Figuur 28 worden de landen (niet benoemd) primair afgebeeld als een waarde (percentage) van overheidsbestedingen, gerangschikt van klein naar groot. De NGOpercentages die overeenkomen voor elk op deze manier afgebeeld land, vertonen een vloeiend patroon van silhouetten indien de correlatie maximaal is, en een grillig patroon bij afwezigheid van overheidsbeïnvloeding.
82
Figuur 28: Onderzoeksvraag 3: volggedrag NGO tov ODA
De overeenkomst is blijkens de correlatieberekening zeer sterk (81,13 op een schaal tot 100), terwijl de grafiek toch een grillig verloop van de NGO-lijn (de overeenkomstige percentages door NGO’s) vertoont. Enige correctie dringt zich dus op. Een herberekening zonder het Belgisch koloniaal verleden (Congo, Rwanda en Burundi), waar zowel de NGO’s als de ODA – tengevolge van expliciet Belgisch overheidsbeleid – sterk aanwezig zijn, levert dan ook een veel correctere correlatiecoëfficiënt op, namelijk 33,19 wat op heel weinig volggedrag wijst.
Figuur 29: Onderzoeksvraag 3: volggedrag NGO tov ODA, zonder ex-kolonies
83
Het volggedrag bij de op deze manier geschrapte landen was uitzonderlijk sterk, namelijk 95 percent.
1.4
ONDERZOEKSVRAAG 4
Welke impact heeft overheidsfinanciering op de keuze door Belgische NGO’s van hun partnerlanden? Of NGO’s zich sterker laten beïnvloeden door het toewijzingsbeleid van de overheid wanneer ze sterk van deze overheid afhangen voor hun financiering, kan eenvoudig worden onderzocht, door hun volggedrag te registreren per groep van NGO’s, wanneer deze ingedeeld worden volgens hun mate van afhankelijkheid. Hiertoe werden drie groepen van NGO’s samengesteld, een waarvan de samenstellende NGO’s voor hun bestedingsbudget zeer weinig tot niet afhankelijk zijn van overheidsfinanciering, een die matig afhankelijk is, en een derde die zeer afhankelijk is van de overheid. Voor elke groep werd opnieuw het volggedrag (de correlatiecoëfficiënt) berekend. Indien de meer afhankelijke groep ook een grotere correlatie vertoont bij zijn besteding, dan geldt dat zij afhankelijker zijn van het overheidsbeleid dan de groep met een lagere correlatiecoëfficiënt. De groepen werden rekenkundig verdeeld: de minst afhankelijke groep is voor zijn budget maximaal tot één derde afhankelijk van de overheid, de meest afhankelijke groep meer dan twee derde. Het aantal NGO’s in de meest afhankelijke groep was 20 (van de 51), in de minst afhankelijke waren er 15, en 16 in de middelste groep.
1.4.1 DE 15 FINANCIEEL MINST AFHANKELIJKE NGO’S Het totale budget van deze groep bedraagt 219.054.340 euro en wordt sterk beïnvloed door de aanwezigheid in deze groep van Artsen Zonder Grenzen. Het aantal bestedingen (projecten) is 170. De vergelijking van de gegevens en van figuur 30 en figuur 31 met figuur 26 en figuur 27 van de hele groep, toont een duidelijk verschil bij de groep landen met het laagste GDP per capita. Over het algemeen scoren hier de NGO’s en de overheid quasi gelijk, terwijl de minst afhankelijke NGO’s in deze tabel duidelijk meer besteden in deze groep van arme landen. Wat betreft de PI-index die aangeeft of er sterke structuren in een land aanwezig zijn, is er geen significant verschil tussen deze groep en de hele groep NGO’s. 84
Figuur 30: onderzoeksvraag 4, minst afhankelijke groep vs ODA mbt GDP
Figuur 31: onderzoeksvraag 4, minst afhankelijke groep vs ODA mbt PI-IV
1.4.2 DE MIDDELSTE GROEP De tweede groep omvat 16 NGO’s, die samen 111.642.748 euro besteden in 217 projecten. Een opvallende bevinding voor deze groep van NGO’s is dat zij opvallend minder dan gemiddeld aanwezig zijn bij de twee armste groepen van ontvangende landen. Ook geldt dat zij zich meer dan de gemiddelde NGO richten op landen met goed uitgebouwde en goed functionerende openbare instellingen.
85
Figuur 32: onderzoeksvraag 4, middelste groep vs ODA mbt PI-IV
Figuur 33: onderzoeksvraag 4, middelste groep vs ODA mbt PI-IV
1.4.3 DE FINANCIEEL MEEST AFHANKELIJKE GROEP Deze groep van 20 NGO’s beschikten in 2009 over een gezamenlijk budget van 109.934.214 euro voor 151 projecten. Opvallend is dat deze groep sterk aanwezig is in landen die zeer laag scoren op de goed-bestuur index (PI), in tegenstelling tot de twee andere groepen. Het verschil op de armoede-index (GDP) is veel minder uitgesproken.
86
Figuur 34: onderzoeksvraag 4, meest afhankelijke groep vs ODA mbt GDP
Figuur 35: onderzoeksvraag 4, meest afhankelijke groep vs ODA mbt PI-IV
1.4.4 SAMENGEVAT De financieel meest afhankelijke NGO’s vertonen tegenover hun back donors geen volggedrag met betrekking tot de keuze van partnerlanden op basis van de aanwezigheid van uitgebouwde en goed functionerende overheidsinstellingen, terwijl het volggedrag van de twee andere groepen bij de keuze van partnerlanden op basis van de armoede-index wel van de overheid afwijken, de ene door opvallend meer te besteden (de meest onafhankelijke groep), de ander door opvallend minder te besteden. Deze bevinding vermindert de waarde van de bevindingen voor de groep van meest afhankelijke NGO’s in zekere mate.
87
2 CONCLUSIE De optimistische veronderstelling dat de NGO’s in de ontwikkelingssamenwerking in vergelijking met de overheidsontwikkelingshulp meer aandacht hebben voor de allerarmste landen en voor de landen met zwak uitgebouwde of slecht functionerende overheidsinstellingen, wordt met de gegevens van dit onderzoek zeker niet bevestigd. De onderzochte groep van 51 van de 107 Belgische NGO’s is tamelijk representief voor het geheel van deze sector, en beschikt over een groot deel van het NGO-budget. Vooreerst blijkt dat de ontwikkelingshulp die de overheid zelf toewijst eerder terechtkomt bij de ruime groep van allerarmste landen, terwijl NGO’s een significant grotere deel van hun middelen besteden in de relatief welvarende landen. Ook bij de landen met zwak ontwikkelde of slecht functionerende openbare instellingen komt relatief minder NGO-hulp terecht en verhoudingsgewijs meer hulp die de Belgische overheidsdiensten zelf toewijzen. Er zijn sterke aanwijzingen dat de NGO-sector zich in het toewijzingsbeleid laat leiden door het voorbeeld van de overheid. Op een schaal 0 tot 100 en waarbij “sterk” volggedrag begint bij 70 en eindigt bij 85, scoren de NGO’s 81,3, gemeten aan de omvang van de toegewezen middelen. De mate waarin NGO’s voor hun middelen afhankelijk zijn van de overheid (tegenover afhankelijk van zelf verworven middelen) wijzigt bovenstaand beeld slechts in beperkte mate. De minst afhankelijke NGO’s volgen het overheidsbeleid opvallend minder trouw (“matig”) dan de meest afhankelijke (68,5 tegenover 81,7) Bij de allerarmste landen zijn wel opvallend meer NGO’s actief die het minst afhankelijk zijn van overheidsfinanciering, en de meest financieel afhankelijke NGO’s besteden ook opvallend minder bij de groep van armste landen. Het bestedingspatroon in landen met zwakkere instellingen is niet anders dan dat van de overheid bij minder tot niet afhankelijke NGO’s, terwijl hier de NGO’s die voor hun budget het sterkst van overheidssubsidies afhankelijk zijn, net zoals de overheid eerder hun budget uitgeven in de meest risicovolle landen.
88
Grotere afhankelijkheid van overheidssubsidies heeft voor de NGO’s dus als gevolg dat ze hun back donors volgen naar de landen met zwakke overheidsinstellingen, maar niet naar de landen met de grootste armoede.
89
BIBLIOGRAFIE WEBSITES Hervormingen van de NGO-sector. (2011). Opgehaald van www.11.be Jaarraport 2007 (2011). Opgehaald van www.11.be Center for Global Policy. (2010). Opgeroepen op 4 18, 2011, van www.systemicpeace.org Coprogram. (2011). Opgeroepen op 07 20, 2011, van www.coprogram.be De federale Overheid. (2011). Opgeroepen op 07 15, 2011, van www.belgium.be DGOS. (2011). Opgeroepen op 07 25, 2011, van diplomatie.belgium.be Gartner “hype cycle” theorie (sd), opgehaald op 06-25; 2011, http://www.gartner.com/technology/research/methodologies/hype-cycle.jsp Faculteit Theologie KUL. (2008). ICRIS. Opgeroepen op 27 07, 2011, http://theo.kuleuven.be/page/icrid_religies/ Nationale bank van belgië. (sd). Opgehaald van www.nbb.be Nation Master. (2011). Opgeroepen op 06-25, 2011, van www.nationmaster.com Cijfers uitgaven, budget, subsidie Belgische NGO’s (sd). Opgeroepen op 06 25, 2011, van www.ngo-openboek.be OECD. (2011). Opgeroepen op 07 20, 2011, van Organisation for Economic CoOperation and Development: www.oecd.org OECD. (2008, 07). Factsheet - Is it ODA? Opgehaald van OECD: www.oecd.org/dac/stats Universiteit Leiden. (sd). Statistiek voor historici. Opgeroepen op 18 07, 2011, van hoofdstuk 10: correlatie en regressie: http://let.leidenuiv.nl Vliegtijden. (2011). Opgeroepen op 7 18, 2011, van www.luchthavenvervoer.be Defenitie NGO. (2011) Opgehaald van Department of Public Information, United Nations; www.un.org
90
BOEKEN Berthéllemy, J.-C., & Tichit, A. (2006). Bilateral Donors' Interest vs Recepients Development Motives in Aid Alocation: Do All Donors Behave the Same? Review of Development Economics 10 (2) , 179-194. Edwards, M., & Hulme, D. (1997). In NGOs, States and Donors: Too Close for Comfort? Londen: Macmillan Press. Fowler, A., & Biekart, K. (1996). Do Private Agencies Really Make a Difference? In D. Sogge, Compassion and Calculation: The Business of Private Foreign Aid (pp. 107-135). Londen: Pluto Press. Glaeser, E., & Shleifer, A. (2001). Not-for-Profit Entrepreneurs. Journal of Public Economies 81 (1) , 99-115. Riddel, R., & Robinson, M. (1995). Non-governmental Organizations and Rural Poverty Alleviation. Oxford: Clarendon Press. Stangherlin, G. (2001). Les organisations non gouvernementales de coopération au développement. Origine, cadre juridique, cofinancement et enjeu. In Courrier Hebdomadaire (pp. 1-69). Vos, H. (2008). Wandelen met de hond: een principal-agent perspectief. In Besluitvorming in de Europese Unie (pp. 23-24). Acco: Leuven.
RAPPORTEN EN ARTIKEL 11.11.11, Jaarraport 2007). Agg, C. (2006). Trends in Government Support for Non-Governmental Organizations - Is the "Golden Age" of the NGO Behind Us? United Nations Research Institute for Social Development. Carlier, W. (. (2007). Analyse van het cofinancieringsmechanisme van NGO's werkzaam in de ontwikkelingssamenwerking. Universiteit Gent, Faculteit Economie en Bedrijfskunde. Craviotto, N. & Schoenstein, A. (2011) Primer #8: The Accra Agenda for Action: A brief review from a women’s rights perspective. Toronto, Canada Develtere, P., & Hertogen, E. (2002). De NGO-gemeenschap in de Europese landen: een beweging in expansie. K.U.Leuven, Hoger Instituut voor de arbeid. Leuven: HIVA. DGOS. (2009). Het statistisch jaarboek over de Belgische officiële ontwikkelingshulp 2009. Brussel: DGOS.
91
Dreher, A., Nunnenkamp, P., Thiel, S., & Thiele, R. (2010). KOF Working Papers. Aid Allocation by German NGOs: Does the Degree of Public Refinancing Matter? ETH Zurich: KOF Swiss Economic Institute. Flores, J. & Engelhardt A. (Dr). The Paris Declaration On The Efficiency Of Development Aid and its Possible Effects for Monitoring and Evaluation and theRole of Civil Society and NGOs. AOD Foro, Madrid FOD Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking. (2011). Ontwikkelingseducatie - Begrippen en Concepten. Brussel: DGOS (in samenwerking met CNCD, 11.11.11, BTC, Acodev en Coprogram). Hawkins, M. (2006). De evoluties in het ontwikkelingsverhaal van 11.11.11.-Koepel van de Vlaamse Noord-Zuidbeweging: 35 jaar spreken over ontwikkelingssamenwerking. Gent: Universiteit Gent. Koch D.-J. (2009). Aid from International NGDOs, Blind Spots on the Aid Allocation Map. Abingdon: Routledge. Koch, D.-J., Dreher, A., Nunnenkamp, P., & Thiele, R. (March 2008). Kiel Working Paper No. 1406. Keeping a Low Profile: What Determines the Allocation of Aid by Non-Governmental Organizations. Kiel, Germany: Kiel Institute for the World Economy. Loman, B., Pop, I., & Ruerd, R. (2010). Follow the Leader: How Dutch Development NGOs allocate their Resources – the Contradictory influence of donor dependency. Nijmegen: Centre for International Development Issues (CIDIN), Radboud University Nijmegen. Mohamed, T. (2006). Foreign Aid, Democracy and Ownership of the Policy Agenda within the NGO Framework in Tanzania: An Overview. Dar el Salaam: University of Dar el Salaam. Nancy, G., & Yontcheva, B. (2006). IMF Working Paper No. 06/39. Does NGOAid Go to the Poor? Empirical Evidence from Europe. Washington D.C.: International Monetary Fund. Thorsen, D. E. (Oktober 10, 2009). The Neoliberal Challenge. What is Neoliberalism? Working paper. University of Oslo: Department of Political Science. Verbruggen, S., Christiaens, J., & Milis, K. (2011). Can Resource Dependence and Coercive Isomorphism Explain Nonprofit Organizations’ Compliance With Reporting Standards? Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly 40(1) , 5–32. VN. (1945). Handvest van de Verenigde Naties. hoofdstuk 10, artikel 71. Wereldbank. (1998). Assessing Aid: What Works, What Doesn't, and Why. Oxford: Oxford University Press.
92
Wereldbank. (1997). World Development Report 1997: State in a Changing World. New York: Oxford Iniversity Press.
WETTEN WIS. (1999, mei 25). Wet betreffende de Belgische internationale samenwerking . Belgisch Staatsblad. KB 14 december 2005: Koninklijk Besluit betreffende de erkenning van nietgouvernementele ontwikkelingsorganisaties. Belgisch Staatsblad KB 7 februari 2007: Koninklijk Besluit voor de erkenning en betoelaging van de federaties van de niet-gouvernementele ontwikkelingsorganisaties. Belgisch Staatsblad
INTERVIEWS Reynarts, J. (2010, 03 16). verantwoordelijke Overheidscontacten Coprogram. (M. Deprez, Interviewer) Brussel, België.
93
BIJLAGEN BIJLAGE 1: NGO’S OPGENOMEN IN HET ONDERZOEK eigen middelen subsidies 11.11.11 6.719.436 6.091.584 AADC 19.657 114.611 ACTEC 1.229.905 3.043.967 ADG 213.122 1.422.606 Atol 280.386 377.923 AUTRE TERRE 265.548 845.832 AzG 126.341.564 24.866.708 AZV 2.137.494 721.216 Bevrijde Wereld 1.067.269 3.126.654 Broederlijk Delen 7.479.201 7.183.243 Caraes 2.147.087 1.309.752 Caritas 3.853.964 18.905.955 CDI Bwamanda 808.733 1.798.675 Croix-Rouge B 3.980.206 5.022.831 Cunina 1.118.540 41.760 Damiaanactie 10.765.254 4.667.950 DBA 346.773 356.190 DMOS 4.237.500 6.030.423 Dokters van de Wereld 3.641.749 EF 2.086.344 2.062.012 ETM 812.533 320.760 FAR 159.919 FDH 279.907 481.154 Fos 1.421.792 4.664.849 FUCID 207.224 76.558 G3W 252.597 95.847 Handicap Int. 6.624.873 13.355.142 Iles de Paix 2.239.278 1.018.021 KBA/FONCABA 241.779 265.856 LE MONDE SELON LES FEMMES 361.200 576.402 Mekong Plus 268.648 85 MEMISA 2.708.196 6.299.469 Oxfam-Sol 10.126.974 12.920.013 PHOS 17.595 200.767 Plan België 12.587.058 265.131 PROTOS 987.041 6.996.424 RCN 3.471.614 Rode Kruis VL 5.207.839 5.203.182 Rotaryclubs 86.786 368.535 94
SOS KB SOSF Steunfonds Derde Wereld Tearfund Trias Umubano UNICEF VIC Viva Africa Volens Vredeseilanden Wereldsolidariteit
4.337.673 1.462.431 228.224 750.355 3.800.504 42.201 12.059.217 508.449 158.533 1.658.929 4.128.685 2.831.351
2.023.821 4.352.965 1.070.640 605.290 8.234.187 221.571 4.556.121 2.333.334 505.601 4.908.678 6.638.678 5.313.192
95
BIJLAGE 2: LANDEN OPGENOMEN IN HET ONDERZOEK
land Afghanistan Angola Armenië Bangladesh Benin Bolivia BosniëHerzegovina Botswana Brazilië Burkina Faso Burundi Cambodja cape verde CentraalAfrikaanse Republiek Chili China Colombia Comoren Congo (DRC) Congo-Brazzaville Cuba Dominicaanse Republiek Ecuador Egypte El Salvador Eritrea Ethiopië Filippijnen Gabon Gambia Ghana Guatemala Guinee Guinee Bissau Haïti
aantal NGO's 2009 1 3 1 6 10 12
NGO hulp 2009 2.818.888 1.477.427 31.575 2.265.549 3.846.824 3.900.677
156.000 260.584 2.998.878 9.911.389 37.320.946 6.607.763
1 1 15 18 22 10
161.411 93.416 3.456.908 8.365.146 10.463.434 3.943.135
275.874
1
143.963
745.103 884.953 5.957.245 3.121.272
3 2 6 9 1
1.723.889 58.811 2.582.341 6.596.456 100.123
127.676.318 7.192.847 3.150.458
36 1 4
54.556.480 10.000 2.697.957
567.172 9.481.004 14.493 774.221 11.312 4.524.916
4 14 1 6 1 6
538.518 4.798.263 147.900 2.132.274 92.309 4.937.416
6.211.035 167.457 388.580 3.514.170 3.596.503 828.068 533.953 4.094.219
16 2 1 4 11 5 2 12
3.629.927 73.502 142.474 635.881 2.156.317 4.510.833 234.262 6.818.689
belgische ODA 13.413.671 513.608 4.077 1.259.532 18.354.183 17.243.985
96
Honduras India Indonesië Irak Ivoorkust Jamaica Jemen Jordanië Kameroen Kenia Laos Libanon Liberia Madagaskar Malawi Mali
1.917.090 7.878.423 1.904.073 145.000 27.054.728 6.793.908 1.000.000 144.026 17.154.043 20.232.721 2.293.200 3.684.606 277.361 1.451.699 6.742.154 14.040.161
5 14 9 2 4 1 2 1 8 6 6 8 1 5 5 16
1.316.468 10.654.071 3.585.617 321.347 745.625 4.902 54.748 1.374.838 1.647.675 5.440.253 1.778.252 982.906 4.197.896 1.264.576 6.917.888 7.884.856
Marokko Mauretanië Mexico
16.035.886 792.938 703.071
3 4 3
1.543.337 968.931 106.111
Moldavië Mozambique
25.494 16.614.105
1 6
200.000 7.433.459
Myanmar Namibië Nepal Nicaragua Niger Nigeria
45.501 519.309 965.499 2.456.302 18.903.840 203.226
2 4 5 9 5 2
219.040 1.257.831 1.023.073 2.711.304 8.603.694 276.371
Noord-Korea Oost-Timor Pakistan Palestina en Israël Paraguay Peru Roemenië Rwanda Senegal servie Sierra Leone Soedan Somalië Sri Lanka Suriname Tanzania Thailand Togo
305.975 68.733 1.923.458 17.564.463 3.716 14.101.117
1 1 5 6 1 18 1 16 17 1 2 6 1 7 2 10 6 4
886.941 9.110 4.382.368 3.227.825 120.980 5.879.547 48.687 5.045.232 3.780.432 231.829 5.504.825 9.278.882 3.420.423 1.119.862 112.534 2.557.324 1.044.960 1.093.298
58.871.239 13.548.487 368.820 450.854 2.970.189 2.599.682 3.969.021 1.444.051 14.695.885 255.967 44.807.373
97
Tsjaad Turkije Uganda Uruguay
1.238.203 1.639 15.905.101 1.123
3 1 10 2
1.555.498 4.500 3.036.130 20.823
Venezuela Vietnam Zambia Zimbabwe Zuid-Afrika
162.413 17.356.022 1.356.765 4.057.662 12.978.042
2 9 4 4 13
318.741 2.462.782 340.433 8.734.823 7.246.504
98