Wet Markt en Overheid
Onderzoek naar de gevolgen van de invoering van de Wet Markt en Overheid voor de Vastgoedbedrijven van de gemeenten Rotterdam, Amsterdam, Den Haag en Utrecht.
Masterscriptie M.W. Tans Amsterdam School of Real Estate MSRE Eerste lezer: de heer drs.A. Marquard Tweede lezer: de heer dr. A.S. Wilts
Voorwoord Voor u ligt het sluitstuk van mijn Master Study Real Estate (MSRE) studie aan de Amsterdam School of Real Estate. In deze scriptie ben ik op zoek gegaan naar de gevolgen voor gemeentelijke vastgoedbedrijven van de invoering van de wet Markt en Overheid.
Het volgen van deze studie heeft behoorlijke inspanning gevergd. In dit voorwoord wil ik dan een aantal personen bedanken die een bijdrage hebben geleverd aan de afronding van mijn MSRE.
Om te beginnen wil ik de gemeente Rotterdam bedanken voor het mogelijk maken van het volgen van deze MSRE studie. Daarnaast wil ik een ieder die werkzaam is bij de ASRE bedanken voor de interessante colleges en goede begeleiding. In het bijzonder wil ik de heer Marquard bedanken voor de goede begeleiding en het op positieve wijze richting geven aan het schrijven van deze scriptie. Waarschijnlijk was ik zonder deze positieve input nog steeds zoekende.
Daarnaast wil ik mijn lieve vriendin Katja bedanken voor de steun, motivatie en stimulansen. Zonder haar was het me waarschijnlijk niet gelukt.
Als laatste wil ik mijn ouders bedanken voor hun steun. Bij het volgen van mijn studie Bestuurskunde aan de Erasmus Universiteit waren zij altijd bereid om mij te steunen en te motiveren en dat was bij deze MSRE studie niet anders. Hiervoor wederom vele malen dank.
Een ieder die ik vergeten ben. Dank
Maarten Tans Rotterdam, juli 2015
2
Inhoudsopgave Voorwoord ............................................................................................................................................... 2 Hoofdstuk 1 Inleiding ............................................................................................................................... 5 1.1 Aanleiding ...................................................................................................................................... 5 1.2 Centrale vraagstelling en deelvragen ............................................................................................ 5 1.3 Doelstelling van het onderzoek ...................................................................................................... 6 1.4 Institutioneel kader ......................................................................................................................... 6 1.5 Onderzoeksmethode...................................................................................................................... 6 1.6 Relevantie ...................................................................................................................................... 7 1.7 Afbakening van het onderwerp ...................................................................................................... 8 Hoofdstuk 2 Het institutioneel kader ........................................................................................................ 9 2.1 Inleiding .......................................................................................................................................... 9 2.2 Wat zijn gemeentelijke vastgoedbedrijven ..................................................................................... 9 2.3 Wet markt en overheid ................................................................................................................. 11 2.4 Oorsprong van de wet Markt en Overheid ................................................................................... 11 2.5 De wet Markt en Overheid ........................................................................................................... 13 2.6 Economische activiteit ................................................................................................................. 14 2.7 Overheid en overheidsbedrijven .................................................................................................. 15 2.8 Relatie met andere wet en regelgeving. ...................................................................................... 16 2.9 Controlerende actoren wet Markt en Overheid ............................................................................ 17 2.10 Resumé ...................................................................................................................................... 18 Hoofdstuk 3 Methodologie ..................................................................................................................... 19 3.1 Inleiding ........................................................................................................................................ 19 3.2 Onderzoeksmethoden.................................................................................................................. 19 3.3 Onderzoekscriteria en validatie ................................................................................................... 20 3.4 Data verzameling en analyse ...................................................................................................... 21 3.5 Beperkingen ................................................................................................................................. 21 Hoofdstuk 4 Vastgoedbedrijven van de vier grote gemeenten ............................................................. 23 4.1 Inleiding ........................................................................................................................................ 23 4.2 Gemeente Rotterdam .................................................................................................................. 23 4.2.1 beschrijving van de vastgoedorganisatie .............................................................................. 23 4.2.2 Analyse van het vastgoedbedrijf ........................................................................................... 27 4.3 Gemeente Amsterdam ................................................................................................................. 29 4.3.1 Beschrijving van het vastgoedbedrijf..................................................................................... 29 4.3.2 Analyse van het Vastgoedbedrijf ........................................................................................... 33 4.4 Gemeente Den Haag ................................................................................................................... 35 4.4.1 Beschrijving van het vastgoedbedrijf..................................................................................... 35 4.4.2 Analyse van het vastgoedbedrijf ........................................................................................... 37 4.5 Gemeente Utrecht ........................................................................................................................ 40 4.5.1 Beschrijving van het vastgoedbedrijf..................................................................................... 40 4.5.2 Analyse van het vastgoedbedrijf ........................................................................................... 43 4.6 Resume ........................................................................................................................................ 45 Hoofdstuk 5 Analyse .............................................................................................................................. 47 5.1 Inleiding ........................................................................................................................................ 47 5.2 Analyse ........................................................................................................................................ 47 5.2.1 Analyse economische activiteit ............................................................................................. 47 5.2.2 Analyse vier gedragsregels. .................................................................................................. 48 5.2.3 Analyse type vastgoedbedrijf ................................................................................................ 49 5.2.4 Analyse of de vastgoedbedrijven voldoende geëquipeerd zijn ............................................. 50
3
5.3 Kritische verschillen ..................................................................................................................... 50 Hoofdstuk 6 Conclusies en aanbevelingen ........................................................................................... 52 6.1 Inleiding ........................................................................................................................................ 52 6.2. Conclusie economische activiteit ................................................................................................ 52 6.3. Conclusie vier gedragsregels ..................................................................................................... 52 6.4. Conclusie doelstelling van de vastgoedbedrijven ....................................................................... 54 6.5. Conclusie zijn vastgoedbedrijven voldoende geëquipeerd ......................................................... 54 6.6. Algemene conclusie .................................................................................................................... 55 6.7 Aanbevelingen ............................................................................................................................. 55 6.8 Implementatie van de aanbevelingen .......................................................................................... 56 Hoofdstuk 7 Reflectie ............................................................................................................................ 57 Literatuurlijst .......................................................................................................................................... 58
4
Hoofdstuk 1 Inleiding 1.1 Aanleiding Per 1 juli 2012 is de wet Markt en Overheid in werking getreden. De initiële gedachte achter deze wet is gebaseerd op de constatering dat publieke instellingen steeds meer werkzaamheden en activiteiten uitvoeren met een economisch /commercieel nut. De primaire opdracht van de overheid is het verrichten van algemene publieke taken. Sinds de jaren 90 is er een tendens waarbij de overheid of haar overheidsbedrijven zich steeds meer bezig zijn gaan houden met economische activiteiten. In 2002 is onderzoek gedaan naar de economische activiteiten van het Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen, waaruit bleek dat deze betrekking hadden op een omzet van ongeveer € 2,5 miljard (Handreiking 2012). Uit dit zelfde onderzoek komt naar voren dat de gehele overheid circa 1.900 deelnemingen heeft in overheidsbedrijven waarvan de omzet in 2002 op circa € 25 miljard wordt geschat (Handreiking 2012). Met het doen van economische activiteiten (activiteiten dus die anders zijn dan de publieke taken) treedt de overheid in concurrentie met private ondernemingen. Hier kan zich de mogelijkheid voordoen van oneerlijke concurrentie. Indien sprake is van oneigenlijke concurrentie komt dit vaak voort uit gunstige afspraken c.q. regels die tot de beschikking staan van publieke instellingen. Hierbij moet gedacht worden aan bijvoorbeeld lage financieringskosten, het niet meerekenen van arbeid in kostprijs en lage grondprijzen, enz. Na meldingen van verschillende particuliere ondernemingen over concurrentievervalsing is, op initiatief van D’66, de wet Markt en Overheid ontwikkeld. Deze wet is voor nieuwe economische activiteiten per 1 juli 2012 in werking getreden en per 1 juli 2014 van kracht voor alle economische activiteiten die worden uitgevoerd door de overheid en haar overheidsdiensten. Deze wet moet bewerkstelligen dat er een “level playing field” ontstaat tussen beide sectoren (publiek c.q. privaat) om zodoende concurrentievervalsing te voorkomen. De wet Markt en Overheid heeft veel raakvlakken met andere wet- en regelgeving, in het bijzonder Europese wetgeving, ten aanzien van concurrentievervalsing. Zodoende is de wet Markt en Overheid opgenomen in de vigerende Mededingingswet. De looptijd van deze wet is beperkt en vervalt op 1 juli 2017 (looptijd 5 jaar). Het beschikbaar stellen en ontwikkelen van vastgoed door een publieke instelling is bij uitstek een economische activiteit die valt onder de reikwijdte van de wet Markt en Overheid.
1.2 Centrale vraagstelling en deelvragen Zoals hiervoor aangegeven is de wet Markt en Overheid van toepassing op nagenoeg alle publieke instellingen en overheidsbedrijven en is de reikwijdte van de wet erg breed van toepassing. In de scriptie zal in het bijzonder worden gekeken naar wat de invloed is van de wet Markt en Overheid op de vastgoedbedrijven van de gemeenten Rotterdam, Amsterdam, Den Haag en Utrecht. De centrale vraagstelling van deze scriptie is dan ook als volgt: Wat zijn de gevolgen van de wet Markt en Overheid voor de gemeentelijke vastgoedbedrijven van de vier grote gemeenten?
5
Om de centrale vraagstelling te kunnen beantwoorden zijn de volgende deelvragen geformuleerd: 1 Wat houdt de wet Markt en Overheid in? 2 Wat is het historisch perspectief van de wet Markt en Overheid en welke relatie is er met andere wet- en regelgeving? 3 Wat wordt verstaan onder gemeentelijke vastgoedbedrijven? 4 Op welke wijze wordt de wet Markt en Overheid door gemeenten en hun vastgoedbedrijven geïmplementeerd? 5 Wat zijn de korte en lange termijn gevolgen van de invoering van de wet Markt en Overheid voor gemeentelijke vastgoedbedrijven van de vier gemeenten?
1.3 Doelstelling van het onderzoek De doestelling van dit onderzoek is drieledig: Ten eerste is het een doelstelling, inzicht te verschaffen in de context van de wet Markt en Overheid en wat de gevolgen kunnen zijn voor de betreffende gemeentelijke vastgoedbedrijven. Aan de hand van een beschrijving van de wet Markt en Overheid en de beschrijving van de vastgoedbedrijven van de vier grote gemeente (Rotterdam, Amsterdam, Den Haag en Utrecht) wordt gekeken naar de inhoud van de wet Markt en Overheid en wat de gevolgen zijn voor het functioneren van de betreffende vastgoedbedrijven. Een tweede doelstelling van deze scriptie is het realiseren van bewustwording van het feit dat in bepaalde situaties het verhuren van vastgoed onder de werkingssfeer van de wet Markt en Overheid valt. Met deze kennis kunnen de vastgoedbedrijven van de vier grote gemeente een betere inschatting maken of zij door het verhuren van vastgoed de markt verstoren. Ten derde wordt met deze scriptie getracht de kleinere gemeente meer inzicht te geven in de wet markt en overheid zodat zij kritisch kijken naar hun vastgoedportefeuille en zodoende eventuele onrechtmatige verhuring te kunnen voorkomen.
1.4 Institutioneel kader Om een uitspraak te kunnen doen over de gevolgen van de wet Markt en Overheid zal in het institutioneel kader een uiteenzetting worden gegeven over de wet. Hierbij zal worden aangegeven waar de vraag naar een nieuwe en bredere wetgeving vandaan komt. In eerste aanzet zal een verklaring worden gezocht waarom publieke instellingen behoefte hebben economische activiteiten te ondernemen. Deze verklaring zal worden gezocht in de theorie van het New Public Management. Na de verklaring voor het ondernemen van economische activiteiten zal de wet Markt en Overheid nader uiteen worden gezet. Er zal worden omschreven wat de wet inhoudt en waar deze exact op van toepassing is. In de wet Markt en Overheid is ook opgenomen welke actoren verantwoordelijk zijn voor de naleving en sanctionering. Die elementen komen in het laatste onderdeel van het institutioneel kader aan bod. Het hoofdstuk zal worden afgesloten met een beschrijving van de relatie met andere wet- en regelgeving.
1.5 Onderzoeksmethode Na het formuleren van het institutioneel kader zal de implementatie en de hieraan gelieerde gevolgen van de wet Markt en Overheid in de praktijk worden bestudeerd. Dit zal door middel van een kwalitatief onderzoek plaatsvinden. Kwalitatief onderzoek is geschikt om de aard van de context van verschijnselen te bestuderen. Het gaat om de aard van de verschijnselen, de context waarin ze
6
voorkomen en de perspectieven van waaruit men er naar kan kijken. In het bijzonder geldt dat voor de omvang en de frequentie van het verschijnsel en om hun plaats objectief vast te stellen in ketens van oorzaak en gevolg (P.L.B.J. Lucassen & T.C. olde Hartman 2007). In dit onderdeel van de scriptie zal dus vanuit een theoretisch kader de empirie worden onderzocht. Aan de hand van een viertal casestudies zullen de gevolgen van de invoering van de wet Markt en Overheid worden belicht. Er zullen casestudies worden uitgevoerd bij de vastgoedbedrijven van de vier grote gemeenten (Rotterdam, Amsterdam, Den Haag en Utrecht). Hierbij wordt het effect van een interventie onderzocht bij slechts één onderzoekseenheid. Een casestudy is een aparte vorm van experimenteel onderzoek en is geschikt om te toetsen of er een causaal verband bestaat tussen de onafhankelijke variabele en de afhankelijke variabele(Baarda et al 2012). Middels de vorengenoemde casestudies wordt gekeken wat de gevolgen zijn voor de betreffende gemeenten en op welke wijze zij trachten te voldoen aan de gestelde eisen. De gevolgen worden op twee verschillenden onderdelen bestudeerd: 1. Organisatorisch 2. Financieel Op basis van de uitkomsten wordt bezien of aanbevelingen kunnen worden gedaan of syntheses kunnen worden geformuleerd voor andere gemeenten die nog moeten voldoen aan vigerende wet- en regelgeving. Concreet houdt dit in dat er wordt gekeken naar de omvang en typering van vastgoed dat in bezit is van de diverse gemeenten. Vervolgens zal worden gekeken op basis van kengetallen of deze economische activiteiten marktconform zijn en of alle kosten zijn doorgerekend. Tot slot zal worden bepaald of de huurprijzen moeten worden bijgesteld en zal worden gekeken in hoeverre er beleid is ontwikkeld dat voldoet aan de wet Markt en Overheid en of er in de beleidsstukken het verschil is gedefinieerd tussen maatschappelijk en commercieel vastgoed. Om inzicht te krijgen in de omvang van het vastgoed van beide vastgoedbedrijven en welke acties worden/zijn ondernomen om te voldoen het vigerende beleid worden de volgende bronnen gehanteerd: 1. Interviews met vastgoeddeskundigen van de verschillende vastgoedbedrijven; 2. Interviews met gerenommeerde adviseurs die werkzaam zijn in de vastgoed sector. 3. Beleidsnotities; 4. Jaarrekeningen van de betreffende gemeenten;
1.6 Relevantie De relevantie van deze scriptie is tweeledig. Ten eerste is er een algemene relevantie en ten tweede is er een wetenschappelijke relevantie. Algemene relevantie Dit onderzoek levert inzicht in de werking van de wet Markt en Overheid voor eenieder die acteert in het publieke domein en betrokken is bij economische activiteiten, in het bijzonder vastgoedactiviteiten. Uiteraard heeft het onderwerp een meerwaarde voor een ieder die geïnteresseerd is om zijn of haar kennis te vergroten ten aanzien van de wet Markt en Overheid.
7
Wetenschappelijke relevantie De invoering van deze nieuwe wet heeft als doelstelling een gelijk speelveld te creëren tussen publieke en private sector ten aanzien van het ondernemen van economische activiteiten. Vanuit een wetenschappelijk oogpunt is het interessant om te bezien wat de gevolgen zijn van een overheidsinterventie op huidig beleid en wat eventueel de korte en langer termijngevolgen kunnen zijn voor de gemeenten. De scriptie zal dan ook bijdragen aan de kennisvergroting over voor gemeenten van belang zijnde wet- en regelgeving die opereren op de vastgoedmarkt. Daarnaast kan deze scriptie inzicht geven in de wijze waarop gemeenten de waarde van het vastgoed moeten bepalen. Een derde punt waar deze scriptie inzicht in geeft is de stand van zaken omtrent de invoering van de grondslagen van de wet Markt en Overheid. Deze wet is in juli 2012 tot stand gekomen en geldt voor nieuwe economische activiteiten en is per 1 juli 2014 van toepassing op alle economische activiteiten die door gemeenten worden uitgevoerd. Vanuit dit meetpunt kan vervolgens een analyse worden gemaakt wat de gevolgen zijn van de invoering van de wet Markt en Overheid.
1.7 Afbakening van het onderwerp In deze scriptie wordt de economische activiteit bestudeerd die de vier grote gemeenten ondernemen ten aanzien van het beheren en exploiteren van vastgoed. De betreffende gemeenten zijn: Rotterdam Amsterdam Den Haag Utrecht De wet Markt en Overheid heeft, zoals hiervoor is aangeven, een zeer brede reikwijdte en bestaat in principe uit vier verschillende gedragsregels: 1. Integrale kostendoorrekening 2. Bevoordelingsverbod voor overheidsbedrijven 3. Gegevensgebruik 4. Functiescheiding De uitdaging voor gemeenten ligt vooral op de doorrekening van de integrale kosten. De scriptie zal zich dan ook in het bijzonder richten op deze gedragsregel. Voor de gemeenten houdt dit in dat alle werkelijk gemaakte kosten die samenhangen met de uitgevoerde economische activiteit (het verhuren van vastgoed) doorberekend moeten worden in de kostprijs. In de handleiding voor het hanteren van de wet Markt en Overheid wordt dan ook gesproken over een kostprijsdekkende huur.
8
Hoofdstuk 2 Het institutioneel kader 2.1 Inleiding Voor het kunnen beantwoorden van de deelvragen en de centrale vraagstelling is het wenselijk om eerst uiteen te zetten wat vastgoedbedrijven eigenlijk zijn en wat de wet Markt en Overheid inhoudt. In paragraaf 2 van dit hoofdstuk worden de gemeentelijke vastgoedbedrijven gedefinieerd. In navolging hiervan zal in paragraaf 3 de wet Markt en Overheid worden beschreven. Hiermee wordt het institutioneel kader van deze scriptie vormgegeven. De paragraaf begint met oorsprong van de wet Markt en Overheid en vervolgens wordt deze wet nader uiteengezet. Hierbij wordt uiteraard gekeken naar een eventuele relatie met andere wetgeving. Dit hoofdstuk wordt afgesloten met een beschrijving van de controlerende actoren.
2.2 Wat zijn gemeentelijke vastgoedbedrijven In 2012 is een artikel gepubliceerd waarin gemeentelijke vastgoedbedrijven worden getypeerd. Auteur S. M. Gillavry is trekker voor de ontwikkelgroep “Chefs Vastgoed”. In deze ontwikkelgroep zitten de vastgoedmanagers van de zeventien grotere gemeenten. In netwerkverband hebben zijn gekeken naar welke type vastgoedorganisatie nodig is om een meerwaarde te kunnen leveren. Voordat hierover een uitspraak kon worden gedaan, zijn de verschillen tussen gemeentelijke vastgoedorganisaties geanalyseerd. Geconstateerd werd, dat een viertal vastgoedrollen zijn te definiëren: De rol van vastgoedeigenaar; De rol van gebruiker c.q. de huurder; De beleidsdiensten c.q. aanvragers van maatschappelijk vastgoed; De rol van de besluitvormer. Naast het definiëren van de rollenscheiding, waarin het dualisme aanwezig, is het belangrijk om de omgeving te beschrijven waarbinnen de vastgoedafdelingen moeten acteren. Belangrijke kenmerken hierin zijn: welke ruimte krijgt de vastgoedorganisatie over het initiëren en tot uitwerking brengen van strategisch beleid, het voeren van een eigen begroting binnen de regels van het Besluit Begroten en Verantwoorden (BBV), welke doelstellingen moeten worden behaald enerzijds maatschappelijke en anderzijds commercieel (winstgevendheid) en in welke mate moet er worden samengewerkt met andere gemeentelijke afdelingen (gebiedsontwikkeling, cultuur, onderwijs) en andere actoren binnen de grenzen van de gemeenten. Op basis van deze twee elementen, rollenscheiding en omgeving, kan een typering van de gemeentelijke vastgoedbedrijven worden gemaakt. Kijkend naar de werkzaamheden zijn er een drietal gemeentelijke vastgoedorganisaties te definiëren: 1. Een organisatie waarbij het vastgoed wordt beschouwd als een beleidsmiddel en feitelijk opereert als een serviceorganisatie. 2. Een organisatie die is ingericht als een vastgoedbedrijf waarbij winstgevendheid en leegstandrisico de boventoon voeren. 3. Een type organisatie dat beide elementen in zich heeft.
9
Ad.1 Vastgoedorganisatie als beleidsmiddel Dit type vastgoedorganisatie heeft als doelstelling het faciliteren van de beleidsdiensten in hun huisvestingsvragen. Het hebben en exploiteren van vastgoed is geen doelstelling op zichzelf, maar moet worden benaderd als beleidsmiddel om maatschappelijke voorzieningen binnen een gemeente te kunnen huisvesten. De kosten hiervoor zijn gerelateerd aan het bezit en exploitatie van het vastgoed en komen vaak ten laste van de begroting van de beleidsdiensten. Vaak is het uitgangspunt van dit type organisatie om de kosten op te nemen in kostprijsdekkende huren. Dit houdt in dat er geen rendement wordt berekend en dat het leegstandsrisico nagenoeg in zijn geheel ten laste komt van de vastgoedafdeling of beleidsdienst. Ad. 2 Vastgoedorganisatie met winstdoelstelling Een vastgoedorganisatie kan ook worden getypeerd als een “profitcentre”. Bij dit type organisatie is geconstateerd dat het zich verbindt aan het financiële resultaat van de gemeente en dat de gebruikers centraal worden gesteld in plaats van de betreffende beleidsdienst. Omdat dit type organisatie zich verbindt aan het financieel resultaat van de gemeente vindt sturing plaatst via assetmanagement en portefeuillemanagement, op basis van financiële parameters. Hierbij moet worden gedacht aan leegstandsrisico, rendement, waardering van vastgoed en dispositie. Hierbij dient te worden opgemerkt dat er weinig gemeenten zijn die een dusdanige structuur hebben. Het zijn vooral de grotere gemeente waar het vastgoed is gecentraliseerd. Ad. 3 Gemengde vastgoedorganisatie In de praktijk komen er veel gemeenten voor, die een vastgoedorganisatie hebben van het gemende type. Dit zijn vaak gemeenten waar het vastgoed zeer divers is en bestaat uit maatschappelijk vastgoed en commercieel vastgoed. Indien het vastgoed wordt ingezet ten behoeve van een maatschappelijke beleidsdoelstelling is gekozen voor een kostendekkende huur. Vaak wordt het vastgoed door de beleidsdienst gehanteerd als middel voor het realiseren van haar maatschappelijke doestellingen. Hierbij moet worden gedacht aan het verhuren van theaters, scholen, gymzalen en sportaccommodaties. Naast het maatschappelijke vastgoed zijn er ook gemeente die een portefeuille van commercieel vastgoed in eigendom hebben. Hierbij kan worden gedacht aan woningen, winkels, kantoren, 1 bedrijfsruimte, parkeergarages . De doelstelling van het hebben van commercieel vastgoed is het behalen van rendement en om zodoende een positieve bijdrage te leveren aan het financiële resultaat van de gemeente. Geconstateerd kan worden dat steeds meer gemeente hun commerciële vastgoedportefeuille willen afbouwen en terugkeren naar hun kerntaak: Het faciliteren in het behalen van maatschappelijke beleidsdoelstellingen. De initiatie en het implementeren van de wet Markt en Overheid zal hier wellicht verder aan bijdragen. Voordat de wet Markt en Overheid nader uiteen kan worden gezet is het belangrijk om de begrippen maatschappelijk en commercieel vastgoed te definiëren. In deze scriptie zullen hiervoor de definities van het Besluit Begroten en Verantwoording (BBV) worden aangehouden. De gemeentewet en provinciewet schrijven voor dat elke gemeente en provincie jaarlijks begrotings- en verantwoordingsstukken moeten opstellen. Het BBV bevat de regelgeving daarvoor. In het BBV is opgenomen dat er een commissie voor het BBV (commissie BBV) is met als taak zorg te dragen voor een eenduidige uitvoering en toepassing. De commissie BBV heeft de begrippen maatschappelijk en commercieel vastgoed als volgt gedefinieerd:
1
Parkeergarages kunnen worden benaderd als commercieel van goed, maar ook als maatschappelijke vastgoed. Dit is afhankelijk van de beleidsdoelstelling van de desbetreffende gemeente
10
Maatschappelijk vastgoed Bij vastgoed met een maatschappelijke functie gaat het bijvoorbeeld om het gemeentehuis, maar ook om gebouwen of terreinen met een maatschappelijk functie op het gebied van bijvoorbeeld onderwijs, sport, cultuur, welzijn, maatschappelijke opvang en/of zorg. Kenmerk van dit vastgoed is dat bij negatieve exploitatiesaldi er feitelijk sprake is van het duurzaam verstrekken van subsidie. Indien de intentie is dat dit vastgoed duurzaam wordt geëxploiteerd, kan hierdoor nooit sprake zijn van een duurzame waardevermindering. Het is aan de gemeenteraad of het algemeen bestuur om door middel van bijvoorbeeld de (financiële) verordening ex art. 212 Gemeentewet aan te geven welk vastgoed binnen de gemeente een maatschappelijke functie heeft (commissie BBV waardering vastgoed, 2012) Commercieel vastgoed Bij vastgoed met een bedrijfseconomische functie gaat het om vastgoed dat door de decentrale overheid wordt aangehouden om bewust winst te realiseren en/of waardestijgingen te realiseren. Bij vastgoed met een bedrijfseconomische functie bestaat de mogelijkheid dat een duurzame waardevermindering moet worden verantwoord (commissie BBV waardering vastgoed, 2012).
2.3 Wet markt en overheid Per 1 juli 2012 is de wet Markt en Overheid van kracht voor alle nieuw te ondernemen economische activiteiten door de overheid en overheidsbedrijven. Per 1 juli 2014 is deze wet ook van toepassing geworden op alle reeds bestaande economische activiteiten. De wet vervalt naar verwachting per 1 juli 2017 Sinds de jaren 90 zijn overheid en overheidsbedrijven zich steeds meer gaan bezig houden met het uitoefenen van economische activiteiten. De gedachte hier achter is, dat de overheid bepaalde activiteiten zelf kan uitvoeren om zodoende kostenbesparingen te realiseren of geld te verdienen met activiteiten dat weer geherinvesteerd kan worden in onrendabele activiteiten. De omschrijving en de reikwijdte van de wet is opgenomen in artikel 25g tot en met artikel 25m van de Mededingingswet. De doelstelling van deze wet is om zo gelijk mogelijke concurrentieverhoudingen tussen overheden en bedrijven te creëren. Oneerlijke concurrentie tussen beide sectoren moet worden voorkomen. De wet Markt en Overheid heeft tot doel dit te bewerkstelligen door middel van het opstellen van regels ten aanzien van toetreding tot de markten en de handelswijze van de overheid en overheidsbedrijven.
2.4 Oorsprong van de wet Markt en Overheid De oorsprong van de ontwikkeling van de wet Markt en Overheid is tweeledig. Er hebben zich een tweetal ontwikkelingen voorgedaan die leidden tot de vraag naar een wet die kaders stelt voor de overheid aan het ondernemen van economische activiteiten, te weten: Intreden van New Public Management Financieringstekorten bij de overheid. New Public Management New Public Management (NPM) wordt door Hakvoor en Klaassen (2004) omschreven als een stroming die erop is gericht processen, procedures en werkwijzen van overheidsorganisatie te modelleren conform het private domein. (scriptie NPM). Algemeen wordt aangenomen dat de
11
ideologische onderbouwing van het NPM in 1992 wordt gegeven door Osborne & Gaebler in hun artikel Reinventing Goverment. Volgens Arthur Ringeling van de Erasmus Universiteit is er geen artikel binnen de sociale wetenschap en dan in het bijzonder de wetenschappen Bestuurskunde en Politicologie dat zoveel invloed heeft gehad op de vorming van de publieke sector wereldwijd. Een goed voorbeeld hiervan is dat President Clinton na de publicatie van het artikel het gedachtegoed van het NPM binnen zijn administratie (scriptie NPM 2012)) heeft opgenomen. De hoofdlijn van het NPM is volgens Koppenjan en Klein als volgt: i. Een sterke focus op het verbeteren van de effectiviteit en efficiëntie van overheidsprestaties; ii. Gebruik maken van processen en technieken die hun grondslag vinden in de private sector; iii. Privatisering en uitbesteding van overheidsdiensten ten behoeve van de effectiviteit en efficiëntie van de overheidsprestatie; iv. Een sterke focus op het creëren of gebruik maken van marktmechanismen en het toelaten van concurrentie en competitie binnen het publieke domein; v. Een grote nadruk op het gebruik van prestatie-indicatoren of andere mechanismen ten aan van de gewenste output van de geprivatiseerde of het verzelfstandigde deel van het overheidslichaam of uitbestedende dienst. Andere gerenommeerde auteurs hebben ook een interpretatie gegeven aan het NPM. Voor deze scriptie worden bovenstaande 5 principes van Koppenjan en Klein aangehouden. In Nederland is sinds het kabinet Kok I (1994 - 1998) de overheid aantoonbaar bezig om steeds meer marktwerking toe te laten in de publieke sector. Geïnspireerd door het NPM uit de Angelsaksische wereld zijn sturingselementen en beheersingsmechanismen uit de private sector geïntroduceerd om de efficiëntie, transparantie en kwaliteit van de dienstverlening te verbeteren en eventuele opbrengsten te genereren (Wolfson 2005, zie artikel tpedigitaal pagina 1). Voorbeelden van meer marktwerking in de publieke sector zijn de opkomst van zelfstandige bestuursorganen zoals het CBR, UWV en het kadaster. Die ontwikkeling is ook zichtbaar geweest en nog steeds gaande bij de lokale overheid, de gemeenten. Met het toelaten van meer marktwerking in het publieke domein is de weg vrijgemaakt voor meer acceptatie van het ondernemen van meer economische activiteiten door de publieke sector. Er kan worden gesteld dat er een relatie is tussen de invoering van de wet Markt en Overheid en de opkomst van het NPM binnen de publieke sectoren. Het ondernemen van meer economische activiteiten en het privatiseren en uitbesteden van publieke diensten is in bepaalde situaties gepaard gegaan met onwenselijk gedrag en verstoring van de markt door ongelijke concurrentie. Mede om dit onwenselijk gedrag tegen te gaan is de wet Markt en Overheid in het leven geroepen. De implementatie van het NPM binnen de publieke sector heeft er toe geleid dat er andere sturingsmodellen zijn geïntroduceerd. In Nederland is met het NPM een trend ingezet om alle productiekosten inzichtelijke te maken en door te belasten aan de maatschappij. Dit is in grote mate het geval bij de gemeentelijke vastgoedbedrijven. Hakvoort en Klaassen (2004) beschrijven het in het boek Bedrijfsvoeringstechnieken voor Overheid en Non Profitorganisaties als volgt: het in het NPM vervatte streven tot transformatie van een systeem van inputfinanciering naar een systeem output financiering of output budgettering (Havoort en Klaasen 2004). Volgens Hakvoort en Klaasen zijn de voordelen voor de overheidsorganisaties, en in het bijzonder voor gemeentelijke vastgoedbedrijven als beschreven, als volgt: Mogelijkheid tot beheersing en sturing van het interne proces; Transparantie van de integrale kosten van het product; Transparantie van het politieke en bestuurlijke besluitvormingsproces; Vereenvoudigingen van beleidsafwegingen.
12
Financieringstekorten bij de overheid Een tweede ontwikkeling die aan de oorsprong ligt van meer marktwerking in de publieke sector is het financieringstekort van de overheid in de jaren 80 en 90. Daardoor werden de overheidsfinanciën gereorganiseerd en werden aanzienlijke bezuinigingen bij overheidsorganisaties en gesubsidieerde instellingen doorgevoerd (brief VNO-NCW en MKB Nederland, 2009). Dit heeft er toe geleid dat veel overheden zijn begonnen met het opzetten en ontwikkelen van economische activiteiten met als doelstelling de financiële tekorten te vereffenen. Uit onderzoek in 2002 bleek dat de economische activiteiten die uitgevoerd werden door het Rijk, provincies, gemeenten en /of waterschappen betrekking hadden op een omzet van ongeveer € 2,5 miljard (Handreiking 2012). Uit ditzelfde onderzoek komt naar voren dat de gehele overheid circa 1.900 deelnemingen heeft in overheidsbedrijven waarvan de omzet in 2002 op circa € 25 miljard wordt geschat (Handreiking 2012).
2.5 De wet Markt en Overheid Indien de overheid of haar overheidsbedrijven goederen of diensten op de markt aanbiedt dan moet zij voldoen aan de regelgeving zoals opgenomen in de wet Markt en Overheid. Deze wet kent een viertal gedragsregels: 1. Kostendoorberekening 2. Bevoordelingsverbod 3. Gegevensgebruik 4. Functiescheiding Kostendoorberekening Overheden moeten in ieder geval alle integrale kosten van de economische activiteit doorberekenen in de verkoop- en verhuurprijs. In de handreiking is hiervoor een kader opgesteld van welke kosten integraal door moeten worden berekend (Koert, Jesper van 2012). Deze kosten zijn als volgt: Operationele kosten Afschrijving en onderhoudskosten Vermogenskosten Kosten die niet meegenomen hoeven te worden in de kostendoorrekening zijn: Beleidsvoorbereiding en inspraak Toezicht en handhaving Bezwaar en beroep Bevoordelingsverbod Overheidsbedrijven mogen hun eigen overheidsbedrijven niet bevoordelen boven concurrerende bedrijven. Bijvoorbeeld door het aanbieden van een gunstige financiering. Gegevensgebruik Overheden mogen de gegevens waarover ze beschikken niet hergebruiken voor andere activiteiten. Dat mag alleen als andere organisaties of bedrijven ook (onder dezelfde voorwaarden) over de gegevens kunnen beschikken.
13
Functiescheiding Heeft de overheid bij een bepaalde economische activiteit een bestuurlijke rol en voert zij die economische activiteit ook zelf uit? Dan mogen niet dezelfde personen betrokken zijn bij de bestuurlijke en economische activiteit van die organisatie.
2.6 Economische activiteit De kern van de wet Markt en Overheid is de definitie van “economische activiteit” die door overheden en overheidsdiensten worden uitgevoerd. Tot op heden is er geen nadere omschrijving van het begrip opgenomen in de Mededingingswet. De gedachte hierachter is dat er zoveel mogelijk wordt aangesloten bij het Europeesrechtelijk begrippenkader (handreiking 2012). Het Europees Hof van Justitie heeft middels vigerende jurisprudentie het kader vastgelegd van wat kan worden verstaan onder een “economische activiteit.” In de jurisprudentie is deze als volgt omschreven: “het aanbieden van goederen of diensten aan derden in concurrentie met private partijen op een bepaalde markt.” Dit houdt in iedere entiteit die economische activiteiten verricht, ongeacht de rechtsvorm of de wijze waarop zij wordt gefinancierd (Europees Hof van Justitie). De wet Markt en Overheid is alleen gericht op economische activiteiten die door de overheid of overheidsbedrijf worden uitgevoerd. Ondanks het feit dat het begrip is gedefinieerd in jurisprudentie, is er nog wel een grijs gebied. Diensten die wel betiteld kunnen worden als economische activiteit, maar die vallen onder diensten van algemeen belang, zoals het ophalen van huishoudelijk afval, vallen niet onder de reikwijdte van de wet. In de uitgegeven handreiking is een aantal voorbeelden omschreven die wel vallen onder de werkingssfeer van de wet Markt en Overheid, en die concreet bezien moeten worden als een economische activiteit. De volgende voorbeelden zijn benoemd: Het door gemeente exploiteren van fietsstallingen en parkeergarages; Het maken van foto`s voor identiteitsbewijzen; Het verhuren van cd`s en dvd`s door gemeentelijke bibliotheken; Het leveren van ICT-diensten voor derden, anders dan voor een overheidsdienst; Het aanbieden van muzikale en culturele vorming tegen betaling; Het inzamelen van bedrijfsafval (al het ander afval dan huisafval); De exploitatie van gemeentelijke sportaccommodaties zoals zwembaden, gymzalen en clubgebouwen; Het verhuren van vastgoed anders dan bestemd voor maatschappelijke doeleinden. In de handreiking zijn ook voorbeelden benoemd die niet gezien mogen worden als economische activiteiten. Deze activiteiten worden als volgt omschreven: ”activiteiten ter uitoefening van specifieke bevoegdheden van overheidsgezag.” Voorbeelden hiervan zijn: Het voltrekken van een huwelijk door een ambtenaar van de burgerlijke stand; Het beheren en onderhouden van de openbare ruimte; Het verstrekken van identiteitsbewijzen; Het verrichten van werkzaamheden ten behoeve van publiek rechtelijke middelen, zoals het opstellen van bestemmingsplannen en het verstrekken van bouwvergunningen; Het verhuren tegen bepaalde condities van vastgoed met een maatschappelijke doelstelling, zoals scholen en het verhuren gemeentelijke vastgoed aan haar eigen gemeentelijke diensten.
14
2.7 Overheid en overheidsbedrijven Een tweede belangrijk onderdeel dat wordt genoemd in de omschrijving van de wet Markt en Overheid zijn de begrippen overheid en overheidsdienst. Voor een goede interpretatie van de wet is het belangrijk dat eerst deze twee begrippen nader worden omschreven en worden gedefinieerd In de wet wordt aangegeven dat het de doelstelling is om een gelijk “level playing field” te creëren tussen publieke en private sectoren en om zodoende concurrentievervalsing te voorkomen. De wet ziet alleen toe op economische activiteiten zoals hiervoor zijn beschreven die worden uitgevoerd door publieke rechtelijke rechtspersonen en publiekrechte bestuursorganen. Concreet zijn dit: Het Rijk De Provincie De Gemeente De Waterschappen Zelfstandige bestuursorganen (Bijvoorbeeld het CBR, het Kadaster en het UWV) Een gemeenschappelijke regeling, waarvan een of meer rechtspersonen deel uitmaken, valt ook onder het begrip overheid. Het verschil tussen een publieke en private onderneming is als volgt: Een onderneming is een entiteit die een economische activiteit uitoefent, ongeacht rechtsvorm, financiering en winstoogmerk. (Handreiking 2012) Van een overheidsbedrijf is sprake indien een publiekrechtelijke rechtspersoon in staat is in het bedrijf (rechtspersoon) het beleid te bepalen. In de mededingingswet, artikel 25A is dit als volgt omschreven: i. De publiekrechtelijke rechtspersoon alleen of samen met een of meer anders publiekrechtelijke rechtspersonen beschikt over de meerderheid van de stemrechten in de onderneming of; ii. De publiekrechtelijke rechtspersoon meer dan de helft van de leden van het bestuur of het toezichthoudend orgaan benoemt of al dan niet tezamen met een of meer andere publiekrechtelijke rechtspersonen een bindende voordracht kan doen of kan laten doen voor de benoeming voor meer dan de helft van de leden van het bestuur of het toezichthoudend orgaan van de onderneming of; iii. De onderneming een dochtermaatschappij is van een onderneming bedoeld onder i of ii. Zoals hierboven beschreven is vanwege het creëren van een gelijk speelveld tussen publieke en private sector een brede definitie van het ontplooien van een economische activiteit gehanteerd. Om het algemeen belang van sommige economische activiteiten niet te stagneren zijn er verschillende uitzonderingen gemaakt. De meest relevante uitzonderingen voor de gemeentelijke vastgoedbedrijven zijn als volgt: i. Educatieve centra zoals opgenomen in de wet op Primair Onderwijs, wet op het Voortgezet Onderwijs en wet Educatie en Beroepsonderwijs; ii. Goederen en diensten die door een zelfstandig bestuursorgaan worden aangeboden aan een gemeente of overheidsbedrijf ten behoeve van het uitvoeren van de publiekrechtelijke taak; iii. Economische activiteiten die worden aangeboden als steunmaatregel als bedoeld in artikel 107 van het verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Als de economische activiteit als een dergelijke steunmaatregel kan worden aangemerkt, gelden de regels omtrent steunmaatregelen (interne notitie gemeente Rotterdam 2012); iv. De economische activiteit dient benaderd te worden als een uitzondering van algemeen belang. De gemeenteraad is binnen een gemeente het orgaan om te bepalen of en wanneer er gesproken kan worden van een uitzondering van algemeen belang. Uiteraard zijn hier wel regels aan verbonden. Ten behoeve van de uitleg van het begrip moet nauwe aansluiting worden gezocht in het Europees recht. In het Europees recht is bepaald dat de beslissing of
15
een activiteit van algemeen belang wordt geacht, ligt bij de overheid in kwestie. Overheden zijn in beginsel zelf bevoegd om te bepalen welke activiteiten tot algemeen belang moeten worden gerekend. Deze bevoegdheid kan niet te pas en te onpas worden ingezet. Hier zijn voorwaarden en regels aan verbonden. De Europese Commissie of het Europees Hof van Justitie kunnen toetsen of de uitzondering van algemeen belang geen “kennelijke fout” betreft en of er voldaan is aan de regels zoals opgenomen in de handreiking die is uitgegeven door het ministerie van Binnenlandse Zaken. Tevens valt de het besluit om te komen tot een uitzondering van algemeen belang binnen de werkingssfeer van het algemeen bestuursrecht. Daarmee staat de mogelijkheid voor burgers open om in beroep te gaan of bezwaar aan te tekenen tegen de genomen beslissing.
2.8 Relatie met andere wet en regelgeving. De wet Markt en Overheid is, zoals hiervoor aangegeven, opgenomen in Mededingingswet en hangt hier dan ook voor een deel mee samen. Naast deze wetgeving is andere wet- en regelgeving die in bepaalde mate complementair of aanvullend is aan de wet Markt en Overheid. Hierbij moet worden gedacht aan: Het Besluit Begroten en Verantwoorden (BBV) Europese regelgeving, zoals die met betrekking tot staatsteun Jurisprudentie van het Hof van Justitie Mededingingswet Het Besluit Begroten en Verantwoording Het besluit Begroten en Verantwoording (BBV) is de leidende regelgeving van lokale overheden en provincies. In de BBV is opgenomen op welke wijze gemeenten, begrotingstechnisch, om moeten gaan met het verhuren van zowel commercieel als maatschappelijk vastgoed. In de wet Markt en Overheid is bepaald dat overheden in ieder geval alle integrale kosten van de economische activiteit door moeten berekenen in de verkoop- en verhuurprijs. Het BBV geeft het kader voor gemeenten op welke wijze met vastgoed worden omgegaan. In het BBV wordt vastgoed voor gemeente als volgt beschreven: “ Vastgoed van een gemeente kan worden ingedeeld in twee categorieën 1) vastgoed met een maatschappelijke functie en 2) vastgoed met een bedrijfseconomische functie. Vastgoed met een maatschappelijke functie is niet gelijk aan de materiele vaste activa met maatschappelijk nut in de openbare ruimte. Immers, vastgoed met een maatschappelijk nut behoort tot de categorie materiele vaste activa met een economisch nut vanwege de mogelijkheid dat deze activa verhandelbaar zijn. Kenmerk van vastgoed met een maatschappelijke functie is dat bij negatieve exploitatie er feitelijke sprake is van het duurzaam verstrekken van subsidie. Bij vastgoed met een bedrijfseconomische functie gaat het om vastgoed dat door de decentrale overheid wordt gehouden om bewust winst te realiseren en/of bewust waardestijgingen te realiseren (Commissie BBV Notitie waardering van vastgoed, 2013) Mededingingswet De wet Markt en Overheid is opgenomen in de Mededingingswet. In eerste aanzet is de mededingingswet op de volgende activiteiten gericht: De Mededingingswet verbiedt alle (ook stilzwijgende) concurrentiebeperkingen door het bedrijfsleven, tenzij sprake is van vrijstelling of ontheffing van dit verbod. Bedrijven mogen bijvoorbeeld geen onderlinge afspraken maken over de prijzen van producten of diensten danwel de markt onderling verdelen (parlement en politiek 2013); De Mededingingswet staat het oneigenlijk gebruik van een machtspositie niet toe. Hierbij moet gedacht worden aan het aanbieden van leveringen en diensten voor extreem lage tarieven
16
waardoor toetreding van concurrentie nagenoeg onmogelijk is. Er kan ook gedacht worden aan het aanbieden van leveringen en diensten voor exorbitante hoge prijzen omdat er geen concurrerende markt aanwezig is; De Mededingingswet sluit het hebben van een machtspositie niet uit; Een andere belangrijke bepaling in de Mededingingswet is, dat fusies en overnames van een bepaalde omvang (is niet gelimiteerd in de wet) pas na goedkeuring van de Autoriteit Consument en Markt (ACM) mogen plaatsvinden. Het gaat hier met name om het behoud van een concurrerende markt. Indien fusies en overnames betreft die grensoverschrijdend zijn is de Europese Commissie hiermee belast.
Europese regelgeving omtrent staatssteun De wet Markt en Overheid is complementair aan de Europese regelgeving inzake staatssteun. Staatssteun is vastgelegd in art. 107 lid 1 EU werkingsverdrag. Op basis van primair en secundair EU recht is het navolgende omtrent staatssteun gedefinieerd: Iedere vorm van steun met staatsmiddelen bekostigd, waardoor de mededinging op de interne markt wordt vervalst of als dit dreigt te gebeuren en het handelsverkeer tussen lidstaten nadelig wordt beïnvloed (Europees recht Algemeen deel, W.T. Eijsbouts, 2006). Waar de wet Markt en Overheid gericht is op de Nederlandse markt, betreft de Europese regelgeving voornamelijk steunmaatregelen tussen landen. De regelgeving ten aanzien van staatsteun is zwart of wit, er is een grijs gebied. Om te beoordelen of bepaalde maatregelen vallen onder de Europese regelgeving is niet de vorm van belang, maar de omstandigheid en de gevolgen. Voordat een uitspraak kan worden gedaan moeten een aantal aspecten in oogschouw worden genomen. Ten eerste moet worden gekeken naar de begunstigde steun. Dit betreft iedere maatregel die begunstigend kan werken. Hierbij valt te denken aan subsidies, bijdrages, maar ook lagere financieringsrente, lagere grondprijzen, belastingvoordelen enz. Ten tweede moet worden gekeken door wie het begunstigde wordt verstrekt. Hierbij moet worden gedacht aan het Rijk, provincie, gemeenten, waterschappen, ZBO`s, enz. Ten derde moet worden getoetst of het de concurrentiepositie van de begunstigde verbeterd na ontvangen van de steunmaatregel. Als laatste moet worden getoetst of het invloed heeft op het handelsverkeer tussen lidstaten en of er een wijziging is te constateren ten aanzien van de concurrentiepositie. De uitzonderingen op het verbod op staatssteun zoals opgenomen in het EU werkingsverdrag artikel 107 lid 2 en lid 3. In de regelgeving is een tweetal benoemd: Steunmaatregelen van sociale aard aan individuele gebruikers. De gestelde voorwaarde is hierbij dat deze uitzondering wordt toegepast zonder onderscheid naar de oorsprong van de producten. Steunmaatregelen tot herstel van schade veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen (dit dient restrictief te worden uitgelegd) (artikel 107 lid 2 sub B). De overige uitzonderingen zijn opgenomen in artikel 107 lid 3 en dienen als verenigbaar te worden beschouwd met de gemeenschappelijke markt.
2.9 Controlerende actoren wet Markt en Overheid Hiervoor is aangegeven dat de wet Markt en Overheid is opgenomen in de Mededingingswet. De controle en toezicht op de uitvoering van deze wet waren neergelegd bij de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa). De NMa was voorheen, als zelfstandig bestuursorgaan (ZBO), het uitvoeringsorgaan van het ministerie van Economische Zaken. Zodoende was het belast met het toezicht houden op de concurrentieverhoudingen in het Nederlands bedrijfsleven (parlement en
17
politiek 2013). Op 1 april 2013 heeft er een fusie plaats gevonden tussen drie verschillende autoriteiten die ieder gericht waren op bescherming van de consument: De Onafhankelijke Post en Telecom Autoriteit (OPTA), de Consumentenautoriteit en de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa). Deze ZBO`s zijn allen opgegaan in de Autoriteit Consument en Markt (ACM). Per 1 april 2013 is het toezicht op de wet Markt en Overheid neergelegd bij ACM. De wet Markt en Overheid is per 1 juli 2014 onderdeel geworden van de rechtmatigheidscontrole die moet worden uitgevoerd voor de goedkeuring van de gemeentelijke jaarrekening. In de wet Markt en Overheid wordt gesteld dat dossiervorming voor een gemeente van essentieel belang is. Het is voor een overheidsorganisatie van belang dat een analyse op het van toepassing zijn van de wet Markt en Overheid aanwezig is en dat gemotiveerd is waarom bepaalde door de wetgever verondersteld economische activiteiten naar mening van de gemeente vrijgesteld zijn van de wet. Ook als de gemeente van mening is dat de wet niet van toepassing is, is dossiervorming van essentieel belang (Handreiking wet markt en overheid 2012). De verklaring die door de account wordt afgegeven zal bij klachten van ondernemers, door de ACM worden gehanteerd om tot oordeelvorming te komen. Indien blijkt dat de uitvoering van de economische activiteit niet voldoet aan de wet Markt en Overheid heeft de ACM de mogelijkheid om over te gaan tot sanctioneren door middel van het uitdelen van een boete.
2.10 Resumé Op basis van de hierboven beschreven uiteenzetting van de wet Markt en Overheid kan worden geconcludeerd dat deze wet niet alleen in het leven is geroepen voor gemeentelijke vastgoedbedrijven. Om de gevolgen van de invoering van deze wet voor gemeentelijke vastgoedbedrijven te kunnen benoemen worden de volgende toetsingscriteria gehanteerd: 1. Kan de wijze van beheren van vastgoed door de gemeentelijke vastgoedbedrijven beschouwd worden als een economische activiteit? 2. In welke mate voldoen de gemeentelijke vastgoedbedrijven aan de opgenomen gedragsregels: o Kostendoorberekening o Bevoordelingsverbod o Gegevensgebruik o Functiescheiding In deze scriptie is ook de oorsprong van de wet Markt en Overheid beschreven, in het bijzonder de oprichting van overheidsbedrijven en het marktgericht werken. Hier is een duidelijke overeenkomst geconstateerd met de opkomst van de theorie van New Public Management. Om te kijken wat voor type vastgoedbedrijf de betreffende gemeente heeft, worden de navolgende vragen gesteld: 1. Heeft de gemeente alleen vastgoed in beheer waarmee een bijdrage wordt geleverd aan maatschappelijke doelstellingen? 2. Heeft de gemeente alleen vastgoed in beheer om financieel rendement te behalen? 3. Is de gemeentelijke vastgoedorganisatie ingericht om te voldoen aan beide voorgaande doelstellingen?
18
Hoofdstuk 3 Methodologie 3.1 Inleiding Na in het voorgaande het institutioneel kader van de wet Markt en Overheid uiteen te hebben gezet, wordt in dit hoofdstuk de onderzoeksmethode besproken. Voor het maken van een analyse moet eerst een keuze van onderzoeksmethode worden gemaakt. In paragraaf 3.2 worden verschillende onderzoeksmethoden beschreven. Daarna zal de gekozen onderzoeksmethode veder uiteen worden gezet en zal worden aangegeven op welke wijze de gemeentelijke vastgoedbedrijven (case study`s) worden geanalyseerd. In paragraaf 3.2 van dit hoofdstuk zal een onderbouwing worden gegeven en verklaring worden geformuleerd waarom er een keuze is gemaakt voor het maken van een analyse van de gemeentelijke vastgoedbedrijven van de vier grote gemeenten. In de afsluitende paragraaf 3.3 wordt beschreven op welke wijze de betreffende data zijn verzameld en wat de hiaten zijn in deze onderzoeksmethode.
3.2 Onderzoeksmethoden In deze paragraaf wordt een uiteenzetting gegeven van verschillende onderzoeksmethoden. Ten behoeve van de beantwoording van de deelvragen en hoofdvraag zal de meest geschikte onderzoeksmethode worden gehanteerd. Onderzoek kan op verschillende wijze worden uitgevoerd. Yin (1994) onderscheidt een vijftal verschillende onderzoeksmethodieken: Experiment Survey Casestudy Historisch analyse Archief analyse In het boek” Case study research design and methods” (1994) geeft R.K. Yin aan dat de keuze van de betreffende onderzoeksmethodiek afhankelijk is van de navolgende condities: Type onderzoeksvraag; Noodzakelijke controle van gedragsgebeurtenissen; Focus op historische of tijdelijke gebeurtenissen (Yin, 1994). Naast de kenmerken die door Yin worden toebedeeld aan de casestudy, worden in het wetenschappelijke onderzoek ook de kenmerken van Hussey (1997) veelvuldig gehanteerd. Hussey beschrijft welke onderzoeksmethoden voor een case study gehanteerd kunnen worden: Onderzoek heeft niet alleen tot doel, een bepaald fenomeen te onderzoeken, maar ook om ze te begrijpen binnen een bepaalde context; Onderzoek start niet met een groot aantal vragen en opmerkingen ten aanzien van beperkingen waarmee het te maken heeft; Onderzoek gebruikt meerdere methoden voor dataverzameling, welke zowel kwalitatief als kwantitatief kunnen zijn Braster (2000) geeft aan dat een case study een geschikte methode is voor het uitvoeren van analytisch en verkennend onderzoek. De casestudy wordt gekenmerkt als een methode die diepgaand is en mogelijkheden creëert voor het observeren en beschrijven van meerdere onderzoeksfenomenen (Eisenhardt 1989). Deze scriptie geeft een antwoord op de vraag welke de gevolgen zijn van de invoering van de wet Markt en Overheid voor gemeentelijke vastgoedbedrijven. Voor de beantwoording van de hoofdvraag
19
en deelvragen wordt gebruik gemaakt van een viertal case studies. De case studies worden gebruikt om een analyse te maken van het functioneren van de vastgoedbedrijven van de vier grote gemeenten en te onderzoeken wat de gevolgen zijn van de invoering van de wet Markt en Overheid op het functioneren van de betreffende vastgoedbedrijven. De beschrijving van deze vier specifieke case studies moeten antwoord geven op de deelvragen, die afzonderlijk en in zijn geheel een beantwoording moeten geven op de hoofdvraag. Er kan ook worden gesteld dat bij deze scriptie een kwalitatieve analyse plaatsvinden van empirische data en dat er gesproken kan worden van verschillende analyseniveau`s (Braster 2000).
3.3 Onderzoekscriteria en validatie Hiervoor is aangegeven dat de beschrijving van het institutioneel kader en het uitvoeren van een viertal case studies, antwoord moeten geven op geformuleerde deelvragen en hoofdvraag. De vier studies die worden uitgevoerd dienen zorgvuldig en volledig te worden opgesteld. In dit deel van de scriptie worden verschillende maatstaven van onderzoek opgesteld die in iedere case study terug komen. Het eerste onderzoekscriterium is de afbakening van het onderzoek. Deze scriptie is afgebakend door middel van de definiëring van een gemeentelijk vastgoedbedrijf. In het institutioneel kader wordt dit omschreven. Daarnaast beperkt deze scriptie zich tot de vier grote gemeenten. Tot slot kan als laatste afbakening worden genoemd de beschrijving van de gevolgen van de wet Markt en Overheid. Aanverwante gevolgen die voort komen uit bijvoorbeeld Europese wetgeving worden buiten beschouwing gelaten. Een beperking van een case study is dat de betrouwbaarheid van de uitkomsten gebaseerd kan zijn op eigen interpretatie van de auteur. Braster (2000) geeft in het boek “de kern van case study`s” aan, dat de betrouwbaarheid van een case study kan worden gewaarborgd door het opzetten van een protocol, een database en correcte verslaglegging van informatie. Dit biedt de mogelijkheid om het onderzoek controleerbaar en gemakkelijk opnieuw uitvoerbaar te maken (Braster 2000). Om de uitkomsten te valideren en de betrouwbaarheid van uitkomsten van deze scriptie te vergroten zijn interviews gehouden met experts van de verschillende gemeentelijke vastgoedbedrijven. De interviews zullen gedeeltelijke gestructureerd van aard zijn. Hieronder volgen de criteria waarop wordt onderzocht wat de gevolgen zijn van de invoering van de wet Markt en Overheid voor de vastgoedbedrijven van de vier grote gemeente. De criteria komen voort uit de beschrijving van de wet zoals weergegeven in hoofdstuk 2. Criterium 1 Kan de wijze van beheren van vastgoed door de gemeentelijke vastgoedbedrijven beschouwd worden als een economische activiteit? Criterium 2 In welke mate voldoen de gemeentelijke vastgoedbedrijven aan de opgenomen gedragsregels: o Kostendoorberekening o Bevoordelingsverbod o Gegevensgebruik o Functiescheiding
20
In deze scriptie is ook de oorsprong van het ontwikkelen van de wet Markt en Overheid beschreven, in het bijzonder de oprichting van overheidsbedrijven en het marktgericht werken daarvan. Hier is een duidelijk overeenkomst geconstateerd met de opkomst van de theorie van New Public Management. Om te kijken wat voor type vastgoedbedrijf de betreffende gemeente heeft, zijn de navolgende onderzoek criteria geformuleerd: Criterium 3 Ten behoeve van welke doelstelling hebben de vastgoedbedrijven vastgoed in bezit? Criterium 4 Is de gemeentelijke vastgoedorganisatie voldoende geëquipeerd om te voldoen aan bovenstaande criteria?
3.4 Data verzameling en analyse Per gemeente wordt een casestudy uitgevoerd. De data hiervoor zijn afkomstig uit beleidsdocumenten, jaarverslagen, ambtelijke notities, rapporten van de gemeentelijke rekenkamer en raadsbrieven. Alle gebruikte documenten zijn openbaar. Op basis van deze documenten wordt per gemeente een beschrijving gemaakt van de vastgoedorganisatie en de wijze waarop zij omgaan met de vastgoedportefeuille. Daarna wordt de case study geanalyseerd aan de hand van de hierboven beschreven criteria. Om te voorkomen dat er een eigen interpretatie wordt gegeven aan de gehanteerde informatie worden ten behoeve van de validatie en betrouwbaarheid verschillende interviews uitgevoerd. Per gemeente wordt een persoon geïnterviewd die in het dagelijks werk te maken heeft met de gevolgen van de wet Markt en Overheid. Voor deze scriptie is er voor gekozen om de navolgende personen te interviewen:
Bosscher, C. Beleidscoördinatie Gemeente Rotterdam. Van Loon, A. Adviseur Vastgoedfinancien Gemeente Utrecht. Verhoeven, W. Vastgoed Adviseur gemeente Amsterdam. Schaap, K. Portefeuille manager Gemeente Den Haag
Het verzamelen van de dat gebeurt op basis van datatypetriangulatie. Hierbij gaat het om het hanteren van verschillende data ten behoeve van het uitvoeren van de studie, bijvoorbeeld interviews, visuele data, officiële documenten (Miles en Huberman,1994).
3.5 Beperkingen Hiervoor is al een aantal kenmerken benoemd dat essentieel is voor het uitvoeren van wetenschappelijk onderzoek (validiteit data, betrouwbaarheid, type onderzoeksmethode enz.). De gekozen onderzoeksmethode en gehanteerde data zijn zeer zorgvuldig gekozen. Desondanks zijn er toch beperkingen aan deze scriptie te benoemen. Ten eerste heeft dit onderzoek alleen betrekking op de vastgoedbedrijven van de vier grote gemeente. Er kan dus geen uitspraak worden gedaan over alle vastgoedbedrijven. Ten tweede is deze scriptie verkennend van aard. De eventuele gevolgen zijn niet gekwantificeerd. Dit zal in een vervolgonderzoek nader moeten worden onderzocht. Een laatste beperking bij dit onderzoek is dat de gehanteerde data afkomstig zijn uit openbare bronnen. Via interviews is getracht de betrouwbaarheid en validatie van de gehanteerde data te waarborgen.
21
Tevens kan als een beperking kan worden gezien in dat de wet Markt en Overheid vrij recent is geïmplementeerd en dat de gevolgen nog onvoldoende inzichtelijk zijn. Hierdoor zal een generieke uitspraak over de gevolgen nog niet mogelijk zijn. De verwachting is dan ook dat het onderzoek na een periode van enkele jaren opnieuw dient te worden uitgevoerd.
22
Hoofdstuk 4 Vastgoedbedrijven van de vier grote gemeenten 4.1 Inleiding In dit hoofdstuk worden de vastgoedorganisaties van vier grote gemeenten (Rotterdam, Amsterdam, Den Haag en Utrecht) nader beschreven. De keuze voor de vier gemeenten is gebaseerd op basis van het inwoneraantal en de omvang van het bezit van het vastgoed. Tevens is gekozen voor de vier grootste gemeenten, omdat die allen een centrale vastgoedorganisatie hebben of bezig zijn deze op te zetten. Het type vastgoed dat gemeenten in bezit hebben, heeft grote invloed op de huurprijzen, de bestuurlijke en ambtelijke verantwoordelijkheid, toezicht en planning en control. Bij de huurprijzen wordt, afhankelijk van het type vastgoed, omschreven welke uitgangspunten zijn voor de huur: 1. Kostendekkende huren. 2. Exploitatie dekkende huren. 3. Commerciële huurprijzen. De bestuurlijke en ambtelijke verantwoordelijkheid wordt beschreven, enerzijds, aan de hand van beleidsstukken die leidend zijn in de wijze van rapporteren en informeren van het College en de Gemeenteraad, en, anderzijds, op welke wijze op ambtelijk niveau de verantwoordelijkheden zijn georganiseerd. Naast de wettelijke plicht die het College heeft ten aanzien van het informeren van een gemeenteraad kan het ook zeer wenselijke zijn om extern toezicht te hebben op de vastgoedorganisatie. Hiervoor kan bijvoorbeeld een adviesorgaan worden opgericht of mee gewerkt worden bij het oprichten en verder ontwikkelen van een benchmark (IPD/ROZ maatschappelijk vastgoed). Iedere beschrijving van de vastgoedorganisatie wordt afgerond met een korte beschrijving van de planning en control cyclus. In hoofdlijn gaat het er hierbij om of de betreffende vastgoedorganisatie separaat rapporteert ten aanzien van de performance en toekomstverwachting. In paragraaf 4.2 wordt begonnen met een beschrijving van het vastgoedbedrijf van de gemeente Rotterdam. Daarna wordt in paragraaf 4.3 en 4.4 de gemeenten Amsterdam en Den Haag nader omschreven. In paragraaf 4.5 wordt afgesloten met een beschrijving van de vastgoedorganisatie van de gemeente Utrecht. In eerste aanzet zal een korte omschrijving worden gegeven van de oorsprong van gemeentelijke vastgoedbedrijven en haar voorlopers. Hierbij zal ook kort aandacht worden besteed om de theorie van het New Public Management zoals omschreven in paragraaf 2.4 van het institutioneel kader.
4.2 Gemeente Rotterdam 4.2.1 beschrijving van de vastgoedorganisatie De gemeente Rotterdam heeft een grote en zeer divers samengestelde vastgoedportefeuille. Eind 2006 is de gemeente Rotterdam gestart met de voorbereidingen om al haar vastgoed te centraliseren bij een dan nog op te richten vastgoedafdeling. Voor 2007 had iedere beleidsdienst een eigen vastgoedportefeuille en was iedere beleidsdienst zelf verantwoordelijk voor het eigen vastgoedbeleid. In 2008 en 2009 is al het vastgoed overgedragen aan het Ontwikkelingsbedrijf Rotterdam (Nu het cluster Stadsontwikkeling). Met de centralisatie is de omvang van de vastgoedportefeuille inzichtelijk gemaakt en kunnen integrale afwegingen worden gemaakt ten aanzien van het verhuurbeleid, dispositie en (her)ontwikkeling.
23
Na centralisatie van het vastgoed is gebleken dat de gemeente Rotterdam circa 3.300 objecten in eigendom heeft. De objecten zijn weer opgedeeld in units en verhuurbare eenheden. Dit betreft circa 9.000 units en verhuurbare eenheden. Alle objecten bij elkaar hebben een WOZ waarde van € 2,2 miljard. In 2009 heeft de gemeente Rotterdam een volgende stap gezet in het bepalen van de toekomstvisie. De centrale vraag was hierbij: op welke wijze wil de gemeente Rotterdam omgaan met haar vastgoed. Deze visie is vastgelegd in de het beleidsdocument Meerjaren Perspectief Rotterdam Vastgoed (MPRV). Het MPRV is tweeledig. Enerzijds wordt aangegeven welk type vastgoed de gemeente Rotterdam als kernportefeuille ziet en welk als niet kernportefeuille wordt benaderd. Anderzijds geeft het MPRV aan op welke wijze de gemeente Rotterdam met haar vastgoedportefeuille wil omgaan en hoe het stadsbestuur wordt geïnformeerd. Het MPRV geeft inzicht in de volgende doelstellingen: 1. 2. 3. 4. 5.
Het bezit van vastgoed is geen doel op zich; Het gebruik van het vastgoed wordt zo efficiënt en zo flexibel mogelijk uitgevoerd; Bij nieuwe ontwikkeltrajecten wordt het principe gehanteerd “de markt tenzij”; Het onderhoudsniveau is vastgelegd op een minimum niveau; Maatschappelijk vastgoed wordt kostendekkend verhuurd en commercieel vastgoed wordt tegen marktconforme prijzen verhuurd; 6. Gebruikers van Vastgoed worden niet gesubsidieerd middels de huur. Het MPRV maakt een onderscheid in een viertal portefeuilles: Maatschappelijk vastgoed Commercieel vastgoed Bijzonder vastgoed c.q. tijdelijk vastgoed Vastgoedontwikkeling Maatschappelijke vastgoed Maatschappelijk vastgoed wordt in het MPRV als volgt gedefinieerd: “Maatschappelijk vastgoed is vastgoed dat overduidelijk is toegewezen aan een maatschappelijke activiteit.” Hierbij moet worden gedacht aan scholen, culturele instellingen, gymzalen, sportvoorzieningen enz. De grondslag om vastgoed te typeren als maatschappelijk vastgoed is de wijze van gebruik en de doelstelling van de gebruiker. Kenmerkend voor maatschappelijk vastgoed in de gemeente Rotterdam is het geringe verloop en dat het ontwikkeld c.q. is aangekocht voor een specifieke gebruiker. Commercieel vastgoed en Concernhuisvesting Commercieel vastgoed is vastgoed waarvan het gebruik in de basis niet behoord tot de maatschappelijke taak van de gemeente. De gemeente Rotterdam heeft desondanks tocht een aanzienlijke commerciële vastgoedportefeuille met daarin winkels, kantoren, woningen, bedrijfsruimtes enz. De reden dat Rotterdam dit type vastgoed in bezit heeft is te herleiden uit gebiedsontwikkelingen en wijkverbeteringen. Het gaat hierbij om vastgoed waar de stad behoefte aan heeft, maar dat niet door de markt wordt opgepakt omdat er op dat moment geen marktconforme (onrendabel) exploitatie mogelijk is. De kerntaak van de gemeente is dan ook de randvoorwaarden dusdanig te creëren dat het vastgoed werkt als een “vliegwiel” voor het gebied of de wijk. Hierbij moet worden gedacht aan huurprijzen die onder de marktconforme huurprijs liggen of het hanteren van gunstige ingroeihuren. Indien de doelstelling is bereikt zal dit type vastgoed tegen marktconforme waarde worden verkocht.
24
Bijzonder vastgoed en tijdelijk vastgoed Deze portefeuille omvat objecten die niet thuis horen in bovengenoemde portefeuilles (maatschappelijk of commercieel). Hierbij moet worden gedacht aan molens, watertorens en objecten die onderdeel zijn van een grondexploitatie (GREX). De objecten die in de laatste categorie behoren zijn vaak aangekocht om in een later stadium te slopen of vanwege strategische grondposities te creëren. Vastgoedontwikkeling De vastgoedontwikkelingsportefeuille is er vooral op gericht om vastgoed te ontwikkelen dat bijdraagt aan de maatschappelijke doelstellingen van de gemeente. Dit neemt niet weg dat er ook objecten worden ontwikkeld ten behoeve van de commerciële vastgoedportefeuille. Hier is het uitgangspunt “de markt tenzij”. De gemeente ontwikkelt alleen objecten die de markt niet wil of kan uitvoeren, maar die door de gemeente van belang worden geacht ten behoeve van een verbetering van het gebied. Het vastgoedbedrijf moet bij het ontwikkelen van vastgoed de grond “kopen” van de afdeling gebiedsontwikkeling. De grondprijzen die voor maatschappelijke initiatieven worden gehanteerd zijn niet kostendekkend. De grondprijs voor onbebouwde grond is € 61 per m2 en voor bebouwde grond € 214 per m2. Het tarief voor commerciële ontwikkelingen ligt aanzienlijk hoger. Kernportefeuille of niet kernportefeuille Het beleidsdocument MPRV geeft een duidelijke omschrijving wat de gemeente Rotterdam ziet als kerntaak en wat zodoende behoort tot de kernportefeuille en wat niet. Al het vastgoed dat dient voor het realiseren van een bijdrage aan de maatschappelijke doelstellingen, wordt beschouwd als kernportefeuille. In de praktijk houdt dit in dat alle objecten in de maatschappelijke portefeuille worden gezien als kernportefeuille. Het overige vastgoed is zodoende betiteld als niet kernportefeuille en kan worden verkocht. Uiteraard zijn het dynamische portefeuilles wat inhoudt dat vastgoed in sommige gevallen van de ene portefeuille naar de andere kan verschuiven. De commerciële vastgoedportefeuille van de gemeente Rotterdam bestaat, per peildatum 07-2014, uit 876 objecten (dit is exclusief stukken grond en ligplaatsen voor woonboten). Hier moet worden gedacht aan kantoren, bedrijfsruimte, winkels en woningen. Deze objecten worden verhuurd op basis van marktconforme huurprijzen, als dit mogelijk is. Indien het vastgoed wordt ingezet voor wijkverbeteringen kan de huurprijs in sommige gevallen onder de marktconforme huurprijs liggen. Tevens is deze portefeuille in 2013 gewaardeerd op basis van marktwaarde. Dit heeft geleid tot een afboeking (circa € 58 mln.). De gemeente Rotterdam heeft hier aanvullend beleid op ontwikkeld en zal jaarlijks 1/3 van haar commerciële vastgoedportefeuille waarderen. Hiermee wordt voldaan aan de regelgeving zoals opgenomen in de BBV. Middels een actief dispositiebeleid is er voor gekozen om de commerciële vastgoedportefeuille af te bouwen. Hiervoor zijn aanvullende bestuurlijke afspraken gemaakt: 1. Dispositie van het commercieel vastgoed is een prioritiet van de directie geworden; 2. De objecten zijn op marktwaarde gewaardeerd, in bepaalde gevallen heeft dit geleid tot een afboeking van de boekwaarde; 3. De portefeuille zal in zijn geheel worden gestructureerd om een zo`n hoog mogelijke verkoopwaarde te ontvangen.
25
4. In diverse gremia is aangegeven dat de portefeuille beschikbaar is voor verkoop. De kernportefeuille heeft een omvang van circa 2.200 objecten (inclusief parkeren, grond en ligplaatsen voor woonboten). Hierbij moet worden gedacht aan scholen, gymzalen, theaters, volkstuinen, speeltuinen, wijkaccommodaties en sportaccommodaties. Conform het MPRV worden al deze objecten kostendekkend verhuurd. Onder kostendekkend wordt in de gemeente Rotterdam verstaan een berekening voor de huurprijs op grond van de navolgende elementen: Kapitaalslasten op basis van annuïteit met 4% rente; Onderhoudskosten per jaar op basis van een meerjarenonderhoudsprognose (mop); Vaste lasten (kosten woz en waterschapsbelasting); Interne beheerkosten op basis van 6,5% van de huursom; Geen risico opslag ten behoeve van leegstand. Huurprijzen De stelregel is dat voor deze portefeuille kostendekkende huurprijzen in rekeningen worden gebracht. Daar waar de huurder de huursom niet kan betalen, zal, mits dit past binnen de maatschappelijke doelstelling, moeten worden bijbetaald door de beleidsverantwoordelijke dienst. Zodoende wordt subsidiering door lagere huurprijzen voorkomen en worden de kosten voor het verhuren van vastgoed transparant gemaakt (MPRV 2010). Voor zowel commercieel vastgoed als vastgoed voor eigen gebruik (concernhuisvesting) worden marktconforme huurprijzen berekend. Bestuurlijk en ambtelijke verantwoordelijkheid De verantwoordelijkheid voor het vastgoed is neergelegd op twee verschillende niveaus met ieder eigen verantwoordelijkheden: Er is een bestuurlijke verantwoordelijkheid en een ambtelijke verantwoordelijkheid. Er kan hier ook worden gesproken over de governance van het gemeentelijke vastgoed. Ieder niveau heeft eigen taken en verantwoordelijken ten aanzien van: Het eigendom en de wijze van sturing van de vastgoedportefeuille; De (her)ontwikkeling van projecten; Sturing op de gemeentelijke huisvesting (concernhuisvesting). Hierbij is de bestuurlijke verantwoordelijkheid kader stellend en heeft de ambtelijke verantwoordelijkheid betrekking op de uitvoering. Toezicht Binnen een gemeentelijke organisatie is het toezicht op het vastgoedbedrijf wettelijk neergelegd bij het bestuur, immers het bestuur is sociaal, maatschappelijk, financieel, economisch en juridisch verantwoordelijk voor het functioneren van een gemeentelijke dienst. Het toezicht op het vastgoedbedrijf als volgt ingekaderd: 1. Bestuurlijk toezicht middels een managementcontract, Per kwartaalrapportages wordt verantwoording afgelegd omtrent de stand van zaken van de vastgoedportefeuille; 2. Klanttevredenheid wordt jaarlijks gemeten en ter verantwoording voorgelegd aan het bestuur; 3. Kwalitatieve en kwantitatieve vergelijking van de performance van de vastgoedportefeuille worden voorgelegd aan de Quality Board Rotterdams Vastgoed (dit is een adviesorgaan van het bestuur) (MPRV 2010). Planning en Control Bij de jaarlijkse behandeling van de begroting wordt verantwoording afgelegd over het gevoerde en toekomstige vastgoedbeleid. De boekwaarde van het vastgoed moet in 40 jaar zijn afgeschreven. De rekenrente die de gemeente hanteert is 4%
26
4.2.2 Analyse van het vastgoedbedrijf Voor het maken van een analyse of de gemeente Rotterdam voldoet aan de gestelde eisen van de wet Markt en Overheid wordt het vastgoedbeleid getoetst aan het geformuleerde kader zoals opgenomen in het institutioneel kader. Economische activiteit De gemeente Rotterdam heeft een zeer omvangrijke en divers samengestelde vastgoedportefeuille in beheer. Er is een duidelijk onderscheid gemaakt tussen vastgoed dat betiteld wordt als maatschappelijk vastgoed en commercieel vastgoed. Het verhuren van vastgoed dient te worden beschouwd als een economische activiteit in de zin van de Wet Markt en Overheid. Kijkend naar de vastgoed portefeuille van de gemeente Rotterdam kan worden gesteld dat een deel van de portefeuille, het maatschappelijk vastgoed, aangemerkt kan worden als portefeuille voor algemeen belang. Dit wil nog niet zeggen dat dit deel van de portefeuille niet onder de reikwijdte van de wet Markt en Overheid valt. Het gaat immers ook om de activiteiten die via het vastgoed worden uitgevoerd. Het deel van de portefeuille dat is geoormerkt als commercieel vastgoed is per definitie een economische activiteit. In het MPRV heeft de gemeente Rotterdam een duidelijk onderscheid gemaakt tussen maatschappelijk en commercieel vastgoed. Hiermee is een eerste differentiatie gemaakt tussen type vastgoed. De vastgoedcoördinator van de gemeente Rotterdam heeft aangegeven in een interview dat deze beleidsregel zeer strik wordt gehanteerd en dat de externe account het beleidsstuk ook hanteert als uitgangspunt voor de rechtmatigheidstoets. Kostendoorberekening Het vastgoedbedrijf van de gemeente Rotterdam heeft als eerste van de vier grote gemeenten een centrale vastgoedorganisatie opgezet. Hierin is een duidelijk onderscheid gemaakt tussen kernvastgoed (maatschappelijke vastgoed) en niet-kernvastgoed (commercieel en tijdelijk vastgoed). Bij het verhuren van het maatschappelijk vastgoed wordt uitgegaan een kostendekkende huurprijs. Hierin zitten zowel de operationele, afschrijvings-, onderhouds- en vermogenskosten. Ten tijde van het schrijven van deze scriptie is nagenoeg de gehele maatschappelijke portefeuille kostendekkend. Hierbij dient te worden aangetekend dat de gemeente geen rekening houdt met een percentage voor leegstand. In het interview met gemeente Rotterdam is naar voren gekomen dat indien de betreffende huurder van het maatschappelijke vastgoed de huurprijs niet kan betalen de betreffende beleidsdienst verantwoordelijk is voor een eventuele subsidie. Indien de huurder een economische activiteit onderneemt voldoet de verhuring niet aan de wet Markt en Overheid. Eventuele afdekking van toekomstige risico’s wordt niet meegenomen. Het valt te overwegen om dit in het kader van de wet Markt en Overheid op te nemen in de berekeningen. Voor het verhuren van commercieel vastgoed wordt uitgegaan van marktconforme huurprijzen. Kijkend naar het type, de ligging en staat van het onderhoud van het vastgoed kan het voorkomen dat vastgoed onder de marktconforme huurprijs wordt verhuurd. Een voorbeeld hiervan zijn de horecaruimtes die in Katendrecht worden verhuurd. Deze casus is expliciet besproken in het interview met de gemeente. In het kader van wijkverbetering zijn hier in eerste aanzet lagere huren met de gebruikers afgesproken. Dit kan leiden tot een verhuring die niet overeenkomt met de regelgeving zoals op genomen in de wet Markt en Overheid.
27
Voor het vastgoed dat tijdelijk wordt verhuurd, worden zowel marktconforme als ook kostendekkende huurprijzen aangehouden. Met name dit deel van de portefeuille bevindt zich op het snijvlak van maatschappelijk en commercieel belang van huren. Vaak gaat het hier om “om niet” verhuringen. De kans dat hier sprake is van staatssteun is aanwezig. Bevoordelingsverbod Uit de beschrijving van het vastgoedbedrijf kan worden bediscussieerd of de grondprijs die de afdeling vastgoed betaald bij het ontwikkelen van maatschappelijk vastgoed (waar na realisatie wel commerciële activiteiten in worden uitgevoerd) in lijn is met de wet Markt en Overheid. Het vastgoedbedrijf betaalt immers genormeerde bedragen van € 214 per m2 voor bebouwde grond en € 61 per m2 voor onbebouwde grond. Uit het interview met de gemeente blijkt dat hier specifiek beleid voor is ontwikkeld. Verder zijn er geen elementen geconstateerd die in strijd zijn met het bevoordelingsverbod. Gegevensgebruik Op basis van de beschrijving kan worden opgemaakt dat de centrale vastgoedorganisatie van de gemeente Rotterdam voldoet aan het verbod op exclusief gegevensgebruik. De werkzaamheden die worden uitgevoerd zijn van dien aard dat deze gedragsregel niet van toepassing is. Functiescheiding Doordat de centrale vastgoedorganisatie een aparte directie is (ten tijde van het schrijven van deze scriptie is organisatiewijziging gaande) die alleen toegespitst is op het beheren en exploiteren van vastgoed is de gedragsregel van functiescheiding gewaarborgd. De centrale vastgoedorganisatie moet dezelfde regels en procedures volgen (publiek en privaatrechtelijk) als een private vastgoedonderneming. Type vastgoed De gemeente Rotterdam heeft een zeer grote en diverse vastgoedorganisatie met zowel een zeer omvangrijke maatschappelijke als ook een commerciële vastgoedportefeuille. Hierbij is bestuurlijk bepaald dat de commerciële vastgoedportefeuille enerzijds gestuurd moet worden op rendement en anderzijds op dispositie van het vastgoed. Kijkend naar de vastgoedorganisatie kan duidelijk worden gesteld dat de huidige organisatie, op basis van de opgenomen typeringen in het institutioneel kader, in grote mate overeenkomt met de gemengde organisatie. Hiermee is het risico afwezig dat verhuringen in de commerciële vastgoedportefeuille in strijd zijn met de wet Markt en Overheid. Tevens kan worden geconstateerd dat het de uiteindelijke doelstelling is dat alleen vastgoed wordt beheerd en geëxploiteerd dat een bijdrage levert aan de maatschappelijke doelstellingen van de stad. Hiermee valt dan de centrale vastgoedorganisatie in categorie 1 zoals opgenomen in het institutioneel kader. Opmerkingen gemeente Rotterdam Zoals reeds aangegeven is er een interview afgenomen met de vastgoedcoördinator van de gemeente Rotterdam. In dit interview heeft hij aangegeven dat met de invoering van het MPRV al in grote mate is voldaan aan de uitgangspunten van de wet Markt en Overheid. Wel zijn er een aantal opmerkingen geplaatst:
28
Huurcontracten die niet conform de wet Markt en Overheid zijn kunnen niet zonder meer worden opengebroken Bij de verhuring van het maatschappelijk vastgoed is de betreffende beleidsdienst verantwoordelijk voor de controle op uitvoering van economische activiteiten. Het vastgoedbedrijf heeft hier maar beperkt zicht op. Het verhuren onder de kostprijs (bijvoorbeeld ingroei huren) is toegestaan indien het een bijdrage levert aan wijkverbetering. Er is geen termijn aan een wijkverbetering. Zodoende is het moeilijk aan te geven wanneer de betreffende activiteit in strijd is met de wet Markt en Overheid. De gevolgen van de invoering van de wet Markt en Overheid ten aanzien van het verhuren van vastgoed zijn niet alleen van toepassing op het vastgoedbedrijf, maar ook op de beleidsdiensten die subsidies verstrekken. Binnen het vastgoedbedrijf van de gemeente Rotterdam is onvoldoende bekend wat de sanctie is als er niet wordt voldaan aan de wet Markt en Overheid.
4.3 Gemeente Amsterdam 4.3.1 Beschrijving van het vastgoedbedrijf Op het moment van het schrijven van deze scriptie is de gemeente Amsterdam bezig met het ontwikkelen en uitvoeren van een organisatieplan dat moet leiden tot een centrale vastgoedorganisatie. Als uitgangspunt voor het beschrijven van het vastgoedbedrijf van de gemeente Amsterdam wordt de Nota Stedelijke Vastgoedstrategie gehanteerd. Deze nota geeft inzicht in het beheer en eigendom van het vastgoed van de gemeente Amsterdam. Het eigendom en beheer vastgoed is in Amsterdam gedeeltelijke centraal en gedeeltelijke decentraal georganiseerd. Het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amsterdam heeft op 27 november 2012 opdracht gegeven voor het ontwikkelen van een Stedelijke Vastgoedstrategie (BD2012-009614). De doelstelling van deze vastgoedstrategie is: Bepalen van nut en noodzaak van het gemeentelijke vastgoedbeleid Te komen tot uniforme (financiële) beleidskaders Het verduurzamen van het vastgoed dat in bezit blijft van de gemeente Amsterdam Het bestrijden van leegstand Inzicht krijgen in de totale vastgoedportefeuille (centraal en decentraal) Professionalisering van vastgoedontwikkeling en vastgoedbeheer Een aanvullende doelstelling is het ontwikkelen van een nieuwe organisatiestructuur waarin bovenstaande punten in kunnen worden uitgevoerd (Nota Stedelijke Vastgoedstrategie 2014). Het belangrijkste algemene strategische uitgangspunt is dat het in eigendom hebben van vastgoed geen opzichzelfstaande doelstelling is. Het gemeentelijke vastgoed vervult altijd een facilitaire functie voor beleid dat de gemeente nastreeft. Hier geldt dat vastgoed dat geen bijdrage levert aan de gemeentelijke doelstelling afgestoten dient te worden (Nota Stedelijke Vastgoedstrategie 2014) In 2012 heeft een inventarisatie plaatsgevonden van het gemeentelijke vastgoed. Dit geldt voor zowel het vastgoed dat centraal als decentraal wordt beheert. Uit deze inventarisatie komen navolgende kerncijfers naar voren (onderzoek Rekenkamer Metropool Amsterdam 2013): Het vastgoed is verdeeld over 21 verschillende eigenaren (centraal en decentraal); De portefeuille bestaat uit 1595 objecten, wat overeenkomt met circa 2.700 verhuurbare eenheden;
29
De gemeente heeft circa 3 miljoen BVO in eigendom; De portefeuille heeft een boekwaarde van € 1,5 miljard (2014); De WOZ waarde van de totale portefeuille is € 1,8 miljard (2014);
De vastgoedportefeuille van de gemeente Amsterdam is zeer divers qua ligging en type vastgoed. De gemeente Amsterdam heeft vastgoed alleen in bezit als het een bijdrage levert aan een beleidsdoelstelling. In de Nota Stedelijke Vastgoedstrategie worden deze doestellingen als volgt aangegeven: Arbeid en inkomen ( 7 objecten) Economische zaken (111 objecten) Gebiedsontwikkeling (44 objecten) Gemeentelijke huisvesting (92 objecten) Kunst en Cultuur (108 objecten) Onderwijs (437 objecten) Sport en Recreatie (174 objecten) Vervoer en Parkeren ( 57 objecten Welzijn en maatschappelijke dienstverlening (99 objecten) Zorg ( 29 objecten) Commercieel (geen specifieke beleidsdoelstelling van de gemeente; 191 objecten) Tevens zijn er 246 objecten die niet ingedeeld kunnen worden bij een van bovenstaande beleidsdoelstellingen en /of geen bijdrage leveren aan meerdere beleidsdoelstellingen. Op basis van bovengenoemde beleidsdoelstelling is een vastgoedstrategie ontwikkeld. Deze vastgoedstrategie is het kader ten aanzien van het beheren en ontwikkelen van vastgoed. Arbeid en Inkomen De gemeente Amsterdam heeft in haar beleidsdoelstellingen opgenomen om de werkgelegenheid en de lokale economie te stimuleren. De vastgoedstrategie die hierbij wordt gehanteerd is op het snijvlak van maatschappelijk en commercieel vastgoed. De gemeente kan met haar vastgoed sturen op een bepaalde branchering van een gebied of vastgoed beschikbaar stellen voor startende creatieve ondernemers. Economische zaken Het vastgoed dat onder deze beleidsdoestelling valt zijn winkels, kantoren en bedrijfsruimtes die een specifiek economisch beleid ondersteun. De vastgoedstrategie die hierbij wordt gehanteerd is, gelijk aan de doelstelling arbeid en inkomen, op het snijvlak van maatschappelijk en commercieel vastgoed. Gebiedsontwikkeling Het vastgoed dat valt onder de beleidsdoelstellingen die toebehoren aan gebiedsontwikkelingen wordt tijdelijk verhuurd. De huurprijzen die die gehanteerd worden zijn afhankelijk van de type gebruiker en of het een bijdrage levert aan de leefbaarheid van een gebied. Er zijn geen duidelijke regels of dit vastgoed tegen kostendekkende of commerciële huurprijzen worden verhuurd. Vanwege de tijdelijkheid is de constatering dat de huurprijzen vaak niet marktconform zijn. Gemeentelijke huisvesting Ten behoeve van het beheren de gemeentelijke huisvesting is het Bureau Gemeentelijke Huisvesting (BGH) opgericht. Dit bureau is verantwoordelijk voor de huisvesting van ambtenaren die in dienst zijn van de gemeente Amsterdam. De strategie en de bijbehorende doelstelling van het BGH is het aantal m2 aan kantoorruimte af te bouwen. Het vastgoed is in deze portefeuille zijn kantoren die eigendom zijn van de gemeente of die worden gehuurd. De eigendomsobjecten worden op basis van een
30
kostendekkende huur door de toekomstige centrale vastgoedorganisatie verhuurd aan gemeentelijke diensten (centraal en decentraal). Indien de huurder geen bijdrage levert aan de maatschappelijke doelstelling zal het vastgoed verhuurd worden op basis van marktconforme huurprijzen. Het vastgoed zal dan worden betiteld als commercieel vastgoed. De verwachting is dat door de bezuinigingen op het ambtenarenapparaat en het instellen van de bestuurscommissies in plaats van de stadsgewesten de leegstand in deze portefeuille zal toenemen. Op het moment van het schrijven van deze scriptie is er nog geen strategie ontwikkeld om dit tegen te gaan. Kunst en Cultuur Bij Kunst en Cultuur gaat het vaak om panden die specifiek voor deze functies zijn ingericht en ontwikkeld. Deze panden zijn doorgaans niet courant (Nota Stedelijke Vastgoedstrategie 2014). Dit vastgoed wordt getypeerd als maatschappelijke vastgoed en draagt zodoende ook bij aan de maatschappelijke doelstellingen van de stad. In de nieuwe vastgoedorganisatie zal dit vastgoed kostendekkend worden verhuurd. Indien niet aan de huurprijs kan worden voldaan zal de betreffende beleidsdienst middels een subsidie een bijdrage moeten leveren. Onderwijs De portefeuille waarin de onderwijshuisvesting is opgenomen voor primair onderwijs en voor- en vroegschoolse opvang is centraal ondergebracht bij de dienst Maatschappelijke Ontwikkeling (DMO). Zodoende valt deze portefeuille buiten de scope van de Vastgoedstrategie en de nog op te richten centrale vastgoedorganisatie. Sport en Recreatie Het vastgoed dat een bijdrage moet leveren aan de beleidsdoelstelling ten aanzien van Sport en Recreatie valt onder de verantwoordelijkheid van de dienst Maatschappelijke Ontwikkeling. Zodoende valt deze portefeuille, evenals de onderwijsportefeuille, buiten de scope van de Nota Stedelijke Vastgoedstrategie. De conclusies en aanbevelingen van deze scriptie zullen zodoende niet van toepassing zijn op dit deel van de vastgoedportefeuille. Vervoer en Parkeren Het vastgoed dat toebehoort tot de portefeuille parkeren is ondergebracht bij de RVE Parkeergebouwen. De verantwoordelijkheid voor het beheer en het ontwikkelen vaneen vastgoedstrategie wordt door deze die uitgevoerd/ ontwikkeld. Wel zal hier een kostendekkende exploitatie moeten worde gevoerd. De portefeuille valt eveneens buiten de scope van de Nota Stedelijke Vastgoedstrategie en buiten de scope van deze scriptie. Welzijn en maatschappelijke dienstverlening De vastgoedstrategie die voor deze beleidsdoelstelling wordt aangehouden is het ontwikkelen en beheren multifunctionele accommodaties. In deze accommodaties worden verschillende welzijnsfuncties, die complementair aan elkaar zijn, gehuisvest. Een opmerking dient hier te worden gemaakt over de bestuurlijke verantwoordelijkheid ten aanzien van de verschillende welzijnsfuncties. Tijdens het schrijven van deze scriptie is deze verantwoordelijkheid verspreid over de centrale stad en de verschillende bestuurscommissies. Voor het stimuleren van deze beleidsdoelstelling wordt het vastgoed zowel maatschappelijk als commercieel verhuurd, afhankelijk van het type gebruiker.
31
Zorg Het vastgoed dat een bijdrage kan leveren aan de beleidsdoelstelling zorg wordt de dezelfde beleidsregel aangehouden als bij de doelstelling welzijn en maatschappelijke dienstverlening: Het vastgoed kan maatschappelijke (kostendekkend) of commercieel worden verhuurd. Dit is afhankelijke van het type gebruiker. Commercieel Het primaire doel van de gemeente is niet het exploiteren van commercieel vastgoed, maar kan wel met deze categorie vastgoed een bijdrage leveren aan de economische ontwikkeling van een gebied of het stimuleren van werkgelegenheid. Indien vastgoed niet aansluit bij de beleidsdoelstellingen van de stad kan het worden af gestoten. Indien het toch wordt verhuurd, dan worden hier marktconforme huurprijzen gevraagd. Huurprijzen De huurprijzen voor de objecten die een bijdrage leveren aan maatschappelijke doelstellingen van stad moeten kostendekkend zijn. Uit de beschikbare stukken is niet op te maken in welke mate dit al is geïmplementeerd. Om dit te bewerkstelligen is er voor gekozen om de kostendekkende huurprijzen op een eenduidige en transparante wijze te bereken. Dit is de richtlijn voor zowel de beleidsdiensten als wel voor de gebiedscommissie. Naast het maatschappelijke vastgoed zijn er ook objecten die geen specifieke beleidsdoelstelling hebben. Deze objecten worden tegen marktconforme huurprijzen verhuurd. De gemeente houdt op portefeuilleniveau rekening met een leegstand van 5%. De financiële consequentie van de leegstand wordt niet opgenomen in de huurprijs Bestuurlijke en ambtelijke verantwoordelijkheid Als gevolg van de invoering van een nieuw bestuurlijk stelsel ligt de volledige bevoegdheid voor het gemeentelijke vastgoed bij het College van Burgemeester en Wethouders. De bevoegdheid is deels gemandateerd aan zowel bestuurscommissies als centrale gemeentelijke organisaties. De bestuurscommissies maken eens in de vier jaar gebiedsplannen voor hun stadsdeel. Hierin geven zij aan welke maatschappelijke opgave gefaciliteerd moet worden met gemeentelijk vastgoed (Nota Stedelijke Vastgoedstrategie 2014). Ten tijde van het schrijven van deze scriptie is het oprichten van een centrale vastgoedorganisatie een verantwoordelijkheid van het bestuur. In de Nota Stedelijke Vastgoedstrategie wordt aangegeven dat er een Resultaatverantwoordelijke Eenheid Gemeentelijk Vastgoed (RVE) moet worden opgericht. De verantwoordelijkheid is hierbij als volgt: het zorgdragen dat de gehele portefeuille minimaal kostendekkend moet zijn en zo efficiënt mogelijk moet worden ingezet. Daarbij is het uitgangspunt dat al het bezit in principe tijdelijke is en dat het vastgoed niet omwille van het vastgoed wordt gehouden. De uitvoering van de Nota Stedelijke Vastgoedstrategie is de ambtelijke verantwoordelijkheid. In de Nota is opgenomen dat de jaren 2014 en 2015 als overgangsperiode moet worden beschouwd, waarbij de RVE per 1 januari 2015 operationeel dient te zijn. Toezicht Uit de beschikbare informatie is niet inzichtelijke op welke wijze de gemeente het externe toezicht op de centrale vastgoedorganisatie wordt georganiseerd. De verwachting is dat dit in de bovengenoemde overgangsperiode verder vorm wordt gegeven.
32
Planning en Control Bij de jaarlijkse behandeling van de begroting wordt verantwoording afgegeven over het gevoerde en toekomstige vastgoedbeleid. In het onderzoek van de rekenkamer (beheer van het vastgoed 2013) wordt aangegeven dat er binnen de gemeente Amsterdam tot op heden geen eenduidige wijze is van het activeren en afschrijven van de boekwaarde van het vastgoed. De in oprichting zijnde centrale vastgoedorganisatie zal hier een eenduidige beleidslijn voor opstellen.
4.3.2 Analyse van het Vastgoedbedrijf Economische activiteit Het verhuren van vastgoed dient aangemerkt te worden als een economische activiteit. De gemeente Amsterdam heeft een divers samengestelde vastgoedportefeuille waarbij de verantwoordelijkheid, voor de gemeenteraadverkiezingen van 19 maart 2014, was georganiseerd bij enerzijds het centraal bestuur en anderzijds bij de verschillende gebiedscommissies. Zodoende was voorheen het vastgoedbeleid van de gemeente Amsterdam niet uniform. Met de vorming van de nieuwe centrale vastgoedorganisatie zal hier geen sprake meer van zijn. De gemeente Amsterdam heeft er voor gekozen dat het vastgoed dat een bijdrage moet leveren aan de beleidsdoelstelling niet als vastgoed te betitelen ten behoeve van het algemeen belang. Hierdoor vallen nagenoeg alle verhuringen van het vastgoed, in eerste aanzet, onder de reikwijdte van de wet Markt en Overheid. In het gehouden interview met een vertegenwoordiger van de gemeente Amsterdam is aangegeven dat de gemeente wel voornemens is om een deel van de maatschappelijke vastgoedportefeuille te benoemen als “algemeen belang”. Kostendoorberekening Nadat het vastgoed is geïdentificeerd als een economische activiteit moet het voldoen aan de vier gedragsregels. De eerste gedragsregel is dat alle kosten moeten worden opgenomen is de huurprijs. Indien de kostprijs hoger ligt dan de marktconforme huurprijs mag ook deze huurprijs worden gehanteerd. Amsterdam heeft zowel maatschappelijk vastgoed als commercieel vastgoed. Voor de maatschappelijke vastgoedportefeuille wordt een kostendekkende huurprijs aangehouden. Hierbij is aangegeven, dat het leegstandrisico van 5% dat de gemeente aanhoudt niet is opgenomen in de huurprijs. Verdere onderbouwing waarom dit niet is opgenomen in de kostendekkende huurprijs is niet nader omschreven. Er is dus geen sprake van een volledige kostendekkende huurprijs. Een groot deel van de maatschappelijke portefeuille is specifiek gekoppeld aan een beleidsdoelstelling en zodoende is er de mogelijkheid aanwezig om het onder de noemer algemeen belang te laten vallen. Hierdoor zal het niet vallen onder de reikwijdte van de wet markt en overheid. Het vastgoed dat geen specifieke doelen dient wordt verhuurd tegen marktconforme huurprijzen. Dit vastgoed valt wel onder de reikwijdte van de wet Markt en Overheid. Een nadere omschrijving op welke wijze de marktconformiteit van de huurprijzen wordt gewaarborgd is in de Stedelijke Vastgoedstrategie niet nader omschreven. Bij de verhuur van vastgoed dat gekoppeld is aan beleidsdoelstellingen met een maatschappelijk doel, maar waar gedeeltelijk ook commerciële activiteiten in worden ondernomen, bijvoorbeeld bij de beleidsdoelstelling welzijn en maatschappelijke dienstverlening, moet kritisch worden gekeken naar de huurprijzen en of alle kosten daadwerkelijk zijn opgenomen. In de Stedelijke Vastgoedstrategie is hier geen nader beleidsregels voor opgenomen. Het is aannemelijk dat bij verhuringen van het vastgoed wel een leegstandpercentage moet worden opgenomen in de huurprijs.
33
Bevoordelingsverbod Er zijn geen elementen geconstateerd die in strijd zijn met het bevoordelingsverbod. Wel kan kritisch worden gekeken naar grondprijzen die gehanteerd worden bij eigendomsvastgoed dat wordt verhuurd ten behoeve van maatschappelijke doelstellingen, maar ook voor het ondernemen van economische activiteiten. Tevens kan worden bediscussieerd of het hierboven genoemde leegstandsrisico niet in strijd is met het bevoordelingsverbod. Gegevensgebruik De Stedelijke Vastgoedstrategie van de gemeente Amsterdam voldoet aan het verbod op exclusief gegevensgebruik. In de verdere uitwerking en oprichting van de RVE moet blijken op welke wijze dit in de praktijk wordt vorm gegeven. Functiescheiding Door het oprichten van de RVE, die toegespitst is op het beheren en exploiteren van vastgoed is de gedragsregel van functiescheiding voldoende gewaarborgd. Type vastgoed De gemeente Amsterdam heeft een zeer grote en diverse vastgoedportefeuille waarvan het eigendom, op het moment van schrijven van deze scriptie, ligt bij de centrale stad als wel bij de gebiedscommissies. In de nota Stedelijke Vastgoedstrategie wordt aangegeven dat al het vastgoed van de gemeente Amsterdam wordt ondergebracht bij de RVE. De RVE is per 1 januari 2015 operationeel. Het beleidsstuk gaat er vanuit dat de gemeente Amsterdam na afronding van de centralisatie operatie in principe alleen vastgoed in portefeuille heeft dat een bijdrage kan leveren aan de maatschappelijke beleidsdoelstelling. Kijkend naar de vastgoedorganisatie kan worden gesteld dat de gewenste organisatie, op basis van de opgenomen typeringen in het institutioneel kader, in grote mate overeenkomt met een organisatie die gericht is op een te leveren bijdrage aan een beleidsdoelstelling. Dit type vastgoedorganisatie heeft als doelstelling het faciliteren van de beleidsdiensten in hun huisvestingsvragen. Het hebben en exploiteren van vastgoed is geen doelstelling op zichzelf, maar moet worden benaderd als beleidsmiddel om maatschappelijke voorzieningen binnen een gemeente te kunnen huisvesten. Opmerkingen gemeente Amsterdam De gemeente Amsterdam geeft aan dat zij bekend is met de inhoud van de wet Markt en Overheid maar dat zij de gevolgen op dit moment nog niet in volle omvang overziet. Dit heeft voor een deel te maken met de recent opgerichte centrale vastgoedorganisatie. Tevens is aangegeven dat zij in de praktijk op zoek is naar de interpretatie van de wet en meer in het bijzonder de relatie tussen de wet omtrent staatssteun en het BBV. Ondanks de diversiteit van haar vastgoedportefeuille heeft de gemeente Amsterdam er voor gekozen om de gehele vastgoedportefeuille te verhuren tegen kostendekkende huurprijzen. Indien deze hoger liggen dan marktconforme huurprijzen kan hier, onderbouwd, van worden afgeweken. Hiermee geeft de gemeente Amsterdam aan in grote lijnen al te werken conform de wet Markt en Overheid. De gemeente Amsterdam geeft aan dat er het mogelijk zou kunnen zijn, dat bij toekomstige verhuringen sprake zou kunnen zijn van strijdigheid met de wet Markt en Overheid. Dit zal waarschijnlijk gaan spelen bij vastgoed ten behoeve van wijkverbeteringen en mogelijk in de in de sport, cultuur en welzijn sector. Dit gemeente Amsterdam wil dit voorkomen door haar medewerkers bewust te maken de wet Markt en Overheid.
34
4.4 Gemeente Den Haag 4.4.1 Beschrijving van het vastgoedbedrijf Op 19 juni 2012 is het stadsbestuur van de gemeente Den Haag akkoord gegaan met de vorming en oprichting van de Centrale Vastgoed Organisatie (CVO). Deze nieuwe organisatie is verantwoordelijk voor het vastgoed dat eigendom is en wordt beheerd door de gemeente Den Haag. Voor de samenvoeging was het vastgoed versnipperd over verschillende diensten van de gemeente Den Haag. De doelstelling van de centralisatie is dat door het samenvoegen van het vastgoed er schaalvergroting ontstaat en dat er zodoende efficiënter kan worden gewerkt. Tevens moet de centralisatie een bijdrage leveren aan het vergroten van het kennisniveau. Hiermee kan sneller worden ingespeeld op bestuurlijke wensen en maatschappelijke behoeften. Het hebben van zicht op het totale gemeentelijke vastgoedbezit houdt in dat dit bezit effectiever voor de stad als geheel kan worden benut of efficiënter kan worden ingezet (Meerjaren Perspectief Vastgoed 2012). De Centrale Vastgoedorganisatie is een onderdeel van de dienst Stedelijke ontwikkeling. Deze dienst heeft de verantwoordelijkheid over de gehele grond- en vastgoedportefeuille van de gemeente Den Haag. De vastgoedportefeuille van de dienst Stedelijke Ontwikkeling is opgedeeld in een drietal onderdelen: Operationeel vastgoed; Anticiperend vastgoed; Strategisch vastgoed. De centrale vastgoedorganisatie is alleen verantwoordelijk voor het strategisch vastgoed. Het operationele en anticiperende vastgoed is opgenomen in grondexploitaties. Het exploitatieresultaat van deze twee categorieën is dan ook gedekt vanuit de grondexploitatie. De vastgoedportefeuille (operationeel, anticiperend en strategisch vastgoed) van de gemeente Den Haag heeft een omvang van circa 900 objecten. In totaal betreft de portefeuille circa 2.000 verhuurbare eenheden. De gemeente Den Haag houdt voor tegenvallende resultaten ten aanzien van haar vastgoedportefeuille een weerstandsvermogen aan. Het weerstandsvermogen bestaat uit de relatie tussen: 1. Alle risico`s waarvoor geen maatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie; en 2. De weerstandscapaciteit, zijnde de middelen en de mogelijkheden waarover de provincie onderscheidenlijk de gemeente beschikt of kan beschikken om niet begrootte kosten te dekken Op basis van deze definitie heeft de Dienst Stedelijke Ontwikkeling er voor gekozen een weerstandscapaciteit aan te houden van 2% van de boekwaarde. In 2013 betreft dit een reservering van circa € 3 miljoen.
35
Strategisch vastgoed Strategisch vastgoed is vastgoed dat is aangekocht ter ondersteuning van het realiseren van de stedelijke visie (MPV 2012). De omvang van de strategische vastgoedportefeuille is circa 500 objecten en heeft circa 900 verhuurbare eenheden. De totale boekwaarde van deze portefeuille is ruim € 165 mln. (peildatum 2012). De verwachting van de Centrale Vastgoed Organisatie is dat de omvang de komende niet zal toenemen, de verwachting is eerder dat de omvang zal afnemen. Achterliggende gedachte is dat het vastgoed wordt verkocht als het geen bijdrage meer levert aan de strategische doelstelling. Tevens zijn de uitvoeringprojecten van de dienst Stedelijke Ontwikkeling de afgelopen periode sterk afgenomen. Het strategisch vastgoed is zeer divers en bestaat uit de volgende segmenten: Bedrijfsruimte en winkels Grond Woningen Scholen Tuinen Parkeerruimte Garageboxen Volkstuinen Wijkbuurtcentra Overige Het vastgoed bestaat uit zowel maatschappelijke vastgoed (scholen, volkstuinen, enz.) en commercieel vastgoed (woningen, winkels, enz.) De strategische vastgoedportefeuille kent een actief gemeentelijke vastgoedbeleid. Het kader hiervoor is opgenomen in de nota Vastgoedmanagement 2008. Het kader bestaat, in hoofdlijn, uit de volgende punten: De stand van de reserve, afhankelijk van de toekomstige vastgoedexploitatie, mag niet lager zijn dan nul (negatieve reserve is niet mogelijk); Financiële gevolgen van vastgoedbeslissingen zijn vooraf inzichtelijke gemaakt. Indien toch onrendabel vastgoed aanwezig is dient dit vooraf afgedekt te zijn; Voor het strategisch vastgoed wordt voor iedere 5 jaar een begroting opgesteld. Indien afgeweken moet worden van deze termijn zal hier vooraf goedkeuring voor worden gevraagd; Vastgoed wordt over een periode van 40 jaar afgeschreven, met uitzondering van de grond. (MPV 2013) Vastgoed dat wordt aangekocht wordt afgeschreven in 25 jaar; De te hanteren rente voor het afschrijven van het vastgoed is 4% Vastgoed dat geen strategische doelstelling heeft, kan worden verkocht; Vastgoed wordt tegen marktconforme huurprijzen verhuurd. Huurprijzen In de Nota Vastgoed 2013 is opgenomen dat er ten aanzien van de verhuur van vastgoed een onderscheid moet worden gemaakt tussen maatschappelijk vastgoed en commercieel vastgoed. Verhuur van maatschappelijk vastgoed moet een directe relatie hebben met vastgestelde beleidsdoelstellingen, waardoor het vastgoed een instrument is om beleidsdoestellingen te verwezenlijken. Verhuur van dit type vastgoed zal geschieden op basis van exploitatie met dekkende huur. In een aantal gevallen is sprake van een kostprijsdekkende huur. Voor panden in de welzijnssector zijn de huurprijzen gebaseerd op kostendekkende eenheidsprijzen (Nota Vastgoed 2013). Binnen de gestelde kaders voor het vastgoed streeft de dienst Stedelijke Ontwikkeling naar optimaal gebruik van het vastgoed. Optimaal gebruik van het vastgoed betekent voor de gemeente het bieden van huisvesting aan maatschappelijk gewenste doelgroepen (MPV 2013).
36
Vastgoed dat geen bijdrage levert aan de maatschappelijke doelstellingen van de stad wordt, waar mogelijk, winstgevend verhuurd. De dienst Stedelijke Ontwikkeling heeft aangegeven dat de kwaliteit van het vastgoed van dien aard is dat een kostendekkende huurprijs toegepast moet worden. Indien de marktconforme huur lager is, zal deze huurprijs worden aangehouden. Indien geen marktconforme huur kan worden betaald, is de betreffende beleidsdienst verantwoordelijk voor het verstrekken van een eventuele subsidie (Nota Vastgoedmanagement 2008). Hiermee wordt voorkomen dat instellingen of organisaties worden gesubsidieerd middels een lage huurprijs. Het college van B&W heeft aangegeven in raadsvoorstel omtrent de nota vastgoed 2013, dat markconforme verhuur kan leiden tot exploitatieverliezen maar dat ook eventuele negatieve exploitatielasten kunnen worden afgedekt met het behaald rendement. Bestuurlijke en ambtelijke verantwoordelijkheid De gemeente Den Haag heeft haar bestuurlijke en ambtelijke verantwoordelijkheid niet omschreven in het Meerjaren Perspectief Vastgoed. De bestuurlijke verantwoordelijkheid van het College van B&W en van de Gemeenteraad is wettelijke vastgelegd. De rolverdeling en verantwoordelijkheden tussen het bestuur en de dienst Stadsontwikkeling zijn omschreven in de Nota Vastgoed 2013. Hierin is opgenomen dat dat de dienst jaarlijks middels een vastgoedrapportage inzicht geeft in de omvang en de samenstelling van de gemeentelijke vastgoedportefeuille. Ook de resultaten van het dispositiebeleid, leegstand, structurering en ontwikkelprojecten worden in gerapporteerd. Ambtelijk gezien is ervoor gekozen om een functiescheiding te maken tussen de verschillende afdelingen die betrokken zijn bij het vastgoed. Hiermee mee is een scheiding gemaakt tussen goedkeurende functies en opdrachtverstrekkende functies. Dit leidt tot extra “check en balances.” Naast de functiescheiding is er ook een procesbeschrijving opgesteld voor het huren, verhuren en verkopen van vastgoed. De doelstelling van deze procesbeschrijving is dat hiermee een bepaalde mate van transparantie en integriteit wordt gerealiseerd. Toezicht Uit de beschikbare informatie is niet inzichtelijk te maken op welke wijze de gemeente Den Haag het toezicht op de centrale vastgoedorganisatie heeft georganiseerd. Het is niet duidelijk of de gemeente Den Haag er voor heeft gekozen het toezicht extern te organiseren. Planning en Control Bij de jaarlijkse behandeling van de begroting wordt verantwoording afgelegd over het gevoerde en toekomstige vastgoedbeleid. De boekwaarde van het vastgoed moet in 25 jaar zijn afgeschreven. De rekenrente die de gemeente hanteert is 4%.
4.4.2 Analyse van het vastgoedbedrijf Economische activiteit In het institutionele kader is aangegeven dat het uitvoeren van een economische activiteit, conform de handreiking, als volgt wordt gedefinieerd: “ iedere activiteit bestaande uit het aanbieden van goederen en/of diensten op een bepaalde markt.” De kenmerken van de activiteit zijn hierin leidend. Het verhuren van vastgoed dat in bezit is van de gemeente aan een externe partij is per definitie een activiteit die voldoet aan de betreffende karakteristieken.
37
De gemeente heeft haar vastgoed gecategoriseerd in een drietal type vastgoed, namelijk 1) operationeel, 2) anticiperend en 3) strategisch. De centrale vastgoedorganisatie is alleen verantwoordelijk voor het beheren van het strategisch vastgoed. Zodoende wordt hier alleen een analyse van het strategisch vastgoed gegeven. De strategische vastgoedportefeuille die wordt beheerd bestaat uit maatschappelijk vastgoed en uit vastgoed met winstmaximalisatie als doelstelling. Daarnaast is de centrale vastgoedorganisatie verantwoordelijk voor het ontwikkelen van en de dispositie van het vastgoed. Al deze activiteiten vallen onder de reikwijdte van de wet markt en overheid en zodoende moeten voldoen aan onderstaande gedragsregels. Het is aannemelijk dat het vastgoed dat is gecategoriseerd als operationeel en anticiperend vastgoed ook onder de reikwijdte van de wet markt en overheid valt. Dit zal nader moeten worden onderzocht. Kosten doorberekening Het vastgoed dat door de gemeente Den Haag is ondergebracht bij de Centrale Vastgoedorganisatie is strategisch van aard en dient als middel om specifieke beleidsdoelstellingen te behalen. Voor het bepalen van welke kosten er moeten worden doorberekend in de huurprijs wordt in de handreiking onderscheid gemaakt in kosten, en wel: operationele kosten afschrijving en onderhoudskosten vermogenskosten. Het vastgoed dat wordt beheerd door de centrale vastgoedorganisatie bestaat uit zowel maatschappelijk als commercieel vastgoed. Voor de maatschappelijke vastgoedportefeuille is uitgangspunt dat de vastgoedexploitatie dekkend wordt verhuurd. Dit houdt in dat in de huurprijs alle operationele, afschrijvings-, onderhouds- en vermogenskosten zijn opgenomen. Voor het vastgoed dat ingezet wordt ten behoeve van de welzijnssector, zijn eenheidsprijzen vastgesteld. Wat opvalt, is dat de gemeente Den Haag er voor heeft gekozen de boekwaarde van het vastgoed af te schrijven in 25 jaar. Andere gemeenten hanteren hiervoor een periode van 40 of 50 jaar. Het aanhouden van een kortere afschrijvingsperiode zal resulteren in, naar verhouding, hogere kapitaalslasten en hiermee een hogere kostendekkende huurprijs. Tevens valt op dat er voor vastgoed dat ingezet wordt ten behoeve van een welzijnsdoelstelling eenheidsprijzen worden aangehouden. In de beschikbare beleidsstukken is niet duidelijk of dit vastgoed aangemerkt moet worden onder de noemer “algemeen belang”. Op grond hiervan wordt er in deze scriptie vanuit gegaan dat het vastgoed onder de reikwijdte van de wet Markt en Overheid valt. Dit heeft tot gevolg dat het vastgoed niet voldoet aan de betreffende gedragsregel. Vastgoed dat niet voldoet aan een maatschappelijke doelstelling, wordt verhuurd op basis van commerciële huurprijzen. Er is nader gedefinieerd op welke wijze deze commerciële huurprijzen tot stand komen. Tevens is er niet omschreven wat het uitgangspunt is indien de kostendekkende huurprijs hoger is dan de marktconforme huurprijs. Het is aan te bevelen hier aanvullende beleidsregels voor te formuleren. De Gemeente Den Haag heeft geen afzonderlijk beleid ontwikkeld voor de wijze waarop moet worden omgegaan met maatschappelijk vastgoed waarin commerciële activiteiten worden ondernomen. Bijvoorbeeld een sporthal die op bepaalde tijden commercieel wordt verhuurd. In het bijzonder deze categorie vastgoed valt onder de reikwijdte van de wet Markt en Overheid. Het is de gemeente Den Haag dan ook aan te bevelen deze categorie inzichtelijk te maken en er waar nodig actief op te sturen
38
Bevoordelingsverbod Het vastgoedbedrijf van de gemeente Den Haag moet gebruikmaken van een rentepercentage van 4. De rentepercentages op de markt liggen op dit moment tussen de 2% en 3% (afhankelijk van het risico en de looptijd). Er is hier geen sprake van bevoordeling van een gemeentelijke dienst (of overheidsbedrijf) middels het verstrekken van leningen en kredieten. Tevens hanteert de gemeente Den Haag een afschrijvingsperiode van 25 jaar. Hier kan worden gesteld dat, naar alle waarschijnlijkheid, de kostendekkende huren hoger liggen dan de marktconforme huurprijzen. De gemeente Den Haag verhuurt vastgoed waar geen beleidsdoelstelling mee wordt gerealiseerd. Bij dit type vastgoed dient er extra op worden gelet op bevoordeling. De kans is aanwezig dat de huurprijs vanwege de tijdelijkheid van een contract of het type huurder (bijvoorbeeld kunstenaars) lager is dan de kostendekkende huur en markthuur omdat bepaalde risico’s niet worden meegewogen. In het bijzonder de vastgestelde huurprijzen voor de sector Welzijn zijn een potentieel risico. De vastgoedorganisatie van de gemeente Den Haag subsidieert niet middels de huur. Indien de kostendekkende huurprijzen te hoog zijn zal een beleidsdienst moeten zorgdragen voor een subsidiebijdrage. Indien er in een betreffend object vervolgens economische activiteiten worden ondernomen zal deze verhuring onder de reikwijdte van de wet vallen. Het is aan te bevelen de betreffende objecten inzichtelijk te maken en langs de meetlat van de wet Markt en Overheid te leggen. Gegevensgebruik Uit de beschikbare stukken en het gevoerde interview is niet op te maken in welke mate de gemeente Den Haag voldoet aan deze gedragsregel. Hier ligt een potentieel risico voor de gemeente Den Haag. Functiescheiding De centrale vastgoedorganisatie van Den Haag is in 2012 gevormd om het strategisch vastgoed op efficiënte wijze te beheren en exploiteren. In het meerjarenperspectief is de rolverdeling tussen ambtelijke en bestuurlijke verantwoordelijkheid beschreven. Hiermee is in voldoende mate voldaan aan deze betreffende gedragsregel. Type vastgoed Het vastgoedbedrijf van de gemeente Den Haag beheert middels portefeuillesturing een grote en zeer diverse vastgoedportefeuille. De oprichting van het vastgoedbedrijf is vorm gegeven in het Meerjaren Perspectief Vastgoed van de gemeente Den Haag. Na analyse van de Centrale Vastgoedorganisatie en de betreffende beleidsstukken kan worden gesteld dat de gewenste organisatie, op basis van de opgenomen typeringen in het institutioneel kader, gericht is op het leveren van een bijdrage aan een beleidsdoelstelling. Het vastgoed moet worden ingezet als middel voor het behalen van beleidsdoelstellingen. Opmerkingen gemeente Den Haag De gemeente Den Haag geeft aan dat zij bekend is met de inhoud van de wet Markt en Overheid en wat de gevolgen zijn voor de haar vastgoedorganisatie. Ondanks de diversiteit van haar vastgoedportefeuille is er een duidelijk onderscheid gemaakt tussen kostendekkende huurprijzen en marktconforme huurprijzen. Tevens is bestuurlijk vastgelegd welk type vastgoed aangemerkt moet worden als “algemeen belang”. De gemeente Den Haag geeft zelf aan dat er mogelijkheden zijn dat in de toekomst verhuringen in strijd kunnen zijn met de wet Markt en Overheid. Dit zal dan voornamelijk het gevolg zijn van een onjuiste interpretatie van een marktconforme huurprijs. Dit gemeente Den
39
Haag probeert dit te voorkomen door haar medewerkers bewust te maken bij het tot stand komen van huurprijzen.
4.5 Gemeente Utrecht 4.5.1 Beschrijving van het vastgoedbedrijf De gemeente Utrecht heeft op 23 april 2012 het vastgoed dat eigendom is van de gemeente Utrecht gecentraliseerd en ondergebracht bij de Utrechtse Vastgoedorganisatie (UVO). Voor de centralisatie was het vastgoed versnipperd over verschillende diensten, zoals de dienst Stadsontwikkeling, Maatschappelijke ontwikkeling, Stadswerken en Dienst ondersteuning (Meerjaren Perspectief gemeente Utrecht 2013). De vastgoedportefeuille bestaat uit vastgoed dat bedoeld is voor maatschappelijke doeleinden, ingezet kan worden ten behoeve van ruimtelijke ordening (strategisch vastgoed) en geen samenhang heeft met enige vorm van beleidsdoelstelling. De gemeente Utrecht heeft bij de vorming van de centralisatie circa 1.400 objecten (gronden en vastgoed) in haar bezit. De verhouding van is als volgt: 51% maatschappelijke doeleinden; 35% behoort tot vastgoed ten behoeve van ruimtelijke ordeningsvraagstukken; 14% heeft geen samenhang met beleidsdoelstellingen. In totaal gaat het om een portefeuille die een omvang heeft van circa 770.00 m2 bruto vloeroppervlak (BVO) en 350 hectare aan grond (grond niet behorende tot de grondexploitatie). De totale WOZ waarde van deze objecten vertegenwoordigd bij de centralisatie een waarde van circa € 860 miljoen (MPUV 2013). Maatschappelijk vastgoed Indien vastgoed een bijdrage levert aan de maatschappelijke doelstellingen van de gemeente Utrecht wordt het getypeerd als maatschappelijk vastgoed. Hierbij moet worden gedacht aan scholen, sportaccommodaties, buurthuizen, speeltuinen, forten en landgoederen, bibliotheken, theaters en de Dom (MPUV 2013). Anders dan bij de gemeente Rotterdam wordt de eigen huisvesting van de gemeente ambtenaren ook gerekend tot de maatschappelijke vastgoedportefeuille. Strategisch Vastgoed Het vastgoedbedrijf van de gemeente Utrecht heeft ook objecten in bezit die behoren tot de strategische vastgoedportefeuille. Dit is vastgoed dat vaak onderdeel is van een gebiedsontwikkeling en is opgenomen in een grondexploitatie. Vaak worden deze objecten tijdelijk in gebruik genomen om de levendigheid in het gebied te waarborgen en om maatschappelijke initiatieven te huisvesten. Hierbij moet worden gedacht aan ruimtes voor kunstenaars of wijk initiatieven. Vastgoed zonder beleidsdoelstelling Vastgoed zonder beleidsdoelstelling is vastgoed dat geen bijdrage levert aan de huidige maatschappelijke doelstellingen van de gemeente Utrecht. Dit neemt niet weg dat dit vastgoed vanuit het verleden wel een onderdeel was van een beleidsdoelstelling. Het MPUV geeft hier de volgende omschrijving aan: “Vastgoed zonder beleidsdoelstelling is vastgoed dan vanuit de historie in bezit van de gemeente is gekomen (winkels, woonhuizen, tuinen, terreinen en gronden), wat in het verleden een beleidsdoel diende, wat niet langer een beleidsdoel is (bijvoorbeeld kinderopvang), of wat niet langer gebruikt wordt voor het betreffende beleidsdoel (oude scholen en buurthuizen)
40
Huurprijzen In de kadernota vastgoed wordt aangegeven op welke wijze de gemeente Utrecht een vergoeding aan de gebruiker van het vastgoed in rekening brengt. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen Vastgoed dat niet bijdraagt aan een gemeentelijke beleidsdoelstelling en vastgoed dat dat wel doet. De centrale vastgoedorganisatie van Utrecht (UVO) heeft geen winst doestelling, maar heeft de verantwoordelijkheid voor duurzame instandhouding van het vastgoed. Zodoende is er voor gekozen, een kostendekkend vergoeding te vragen aan de betreffende beleidsdienst voor het gebruik van het vastgoed dat een bijdrage levert aan de maatschappelijke doelstellingen. Immers de betreffende beleidsdienst bepaald de doestellingen en is verantwoordelijk voor het behalen hiervan. Het gebruik van het vastgoed is alleen een middel. Met de beleidsdienst is afgesproken uit welke elementen de kostendekkende vergoeding bestaat. Op deze wijze wordt subsidiering middels huurprijzen voorkomen en wordt inzichtelijk wat de daadwerkelijke kosten zijn voor het realiseren van de betreffende doelstelling. In de kadernota is het als volgt omschreven: “gebruikers van maatschappelijk vastgoed krijgen een kostendekkende vergoeding te betalen.” De kostendekkende vergoeding wordt volgens een vastgesteld model berekend. De kosten die hier onder andere in mee worden genomen zijn kapitaalslasten, belastingen en verzekeringen, beheersfee, onderhoudskosten en een risicoopslag ten aan zien van leegstand en mutatie. Als de kostendekkende huur is vastgesteld, wordt deze vergeleken met de huidige marktconforme huurprijs. Als blijkt dat de kostendekkende huurprijs hoger is dan de marktprijs kan dit gevolgen hebben bij mutatie van een gebruiker. Dit mogelijke toekomstige verlies wordt afgedekt middels het opnemen van een bestemmingsvoorziening. Indien de inkomsten van de huren hoger zijn dan de lasten is de UVO verplicht een deel af te dragen aan het college. De hoogte van de afdracht wordt bepaalde door: De hoogte van de bijdrage vanuit de algemene middelen voor kosten die niet gedekt worden vanuit de kostprijsdekkende huur. Dit geldt allen voor vastgoed met een maatschappelijke doelstelling. Taakstellingen naar aanleiding van bezuinigingen Compensatie voor huurderving voor objecten die al volledig zijn afgeschreven. Utrecht is een van de weinige gemeenten die werkt met een eigen weerstandsvermogen voor haar vastgoedbedrijf (UVO). In de vastgoedreserve wordt een buffer aangehouden als weerstandsvermogen van 2 verschillende risico`s: 1. 1% van de WOZ waarde wordt aangehouden voor reguliere risico`s die gepaard gaan met het beheren van vastgoed. De financiële dekking hiervoor wordt gevonden in een opslagpercentage van de huursom. 2. Voor het ontwikkelen van vastgoed wordt 6% van de begrote kosten aangehouden voor het werk dat in het betreffende jaar wordt uitgevoerd. Bestuurlijke en ambtelijke verantwoordelijkheid De bestuurlijke verantwoordelijkheid voor de beleidsprogramma`s en beleidsdoelstellingen ligt binnen de gemeente Utrecht bij verschillende portefeuillehouders. De budgeten die hieraan zijn gerelateerd hebben zijn zodoende ook verdeeld over de betreffende portefeuillehouders (wethouders). Bij de vorming van de centrale vastgoedorganisatie in 2012 is de afweging gemaakt of een deel van de budgetten die zijn gerelateerd aan het beheer en de ontwikkeling van het vastgoed over moeten worden gedragen aan de portefeuillehouder Vastgoed en de uitvoerende dienst UVO. Het overhevelen van financiële middelen houdt ook in dat verantwoordelijkheden zullen verschuiven. In de kadernota 2012 is de overweging als volgt omschreven: Kiezen voor overheveling van budgetten is verbonden met overheveling van de verantwoordelijkheid voor de beleidsprogramma`s richting het programma vastgoed.” Bij diverse programma`s is de inhoudelijke verantwoordelijkheid voor het beleid
41
echter bijna onlosmakelijk verbonden met de (financiële) verantwoordelijkheid voor het huisvestingsprogramma en dus het vastgoed binnen het programma. Splitsing over diverse programma`s (beleidsafdelingen) en dus verschillende wethouders zou de effectiviteit van het beleidsveld ondermijnen en de eenduidigheid voor klanten en instellingen verminderen (kadernota 2012). De keuze van de gemeente Utrecht om de budgetverantwoordelijkheid niet neer te leggen bij de dienst UVO geeft aan dat vastgoed wordt gezien als middel. De bestuurlijke verantwoordelijkheid voor het vastgoed dat niet toebehoort tot een specifieke beleidsdoelstelling ligt bij de wethouder verantwoordelijk voor Vastgoed. De verantwoording van het bestuur aan de gemeenteraad ten aanzien van het gevoerde vastgoedbeleid vindt plaats op verschillende momenten binnen het boekjaar en door middel van de volgende documenten: Begroting Meerjaren Perspectief Utrechts Vastgoed (MPUV) Voortgangsrapportage Masterplannen Onderwijs Nota kapitaalgoederen Begroting en MPUV Middels de jaarlijkse begrotingscyclus legt het bestuur verantwoording af over het gevoerde vastgoedbeleid. Tevens wordt in deze begrotingscyclus ook inzicht gegeven in het toekomstige vastgoedbeleid. De verdere uitwerking van deze verantwoording wordt gegeven in het MPUV. Hierin wordt de financiële positie van het vastgoed beschreven voor de middellange en lange termijn. Het MPUV brengt transparantie en systematisch de vastgoedportefeuille in beeld. Bij iedere voorjaarsnota wordt een aangepast Meerjaren Perspectief Utrechts Vastgoed als bijlage meegezonden (MPUV 2012). Voortgangsrapportage Masterplannen Onderwijs In deze rapportage wordt jaarlijks de voorgang van de investeringen in onderwijsvastgoed besproken. Hierbij moet worden gedacht aan vastgoedinvesteringen in onderwijsgebouwen waar de verantwoordelijkheid ligt bij de gemeente Utrecht. Dit betreft basis onderwijs (primair onderwijs), voortgezet onderwijs en speciaal onderwijs. Nota kapitaalgoederen In het BBV is opgenomen dat een gemeente of provincie eens in de vier jaar een nota kapitaalgoederen moet opstellen. Hierin moet verantwoording worden afgelegd over het onderhoud van de investering in het vastgoed van de afgelopen periode en wordt een begroting gepresenteerd voor het onderhoud en de investeringen voor de komende vier jaar (BBV). Deze nota is wezenlijk anders dat het MPUV. Het MPUV is met name gericht op het beheer en exploiteren van het vastgoed en de Nota Kapitaalgoederen op onderhoud en investeringen. Toezicht Niet anders dan bij andere gemeenten is het toezicht op UVO neergelegd bij de gemeenteraad. De gemeente Utrecht heeft er niet voor gekozen om een externe organisatie toezicht te laten houden op de performance van het vastgoed. De performance van het vastgoed met een maatschappelijke doelstelling wordt wel getoetst aan de IPD voor maatschappelijk vastgoed. Planning en Control Zoals hierboven aangegeven wordt bij de jaarlijkse behandeling van de begroting verantwoording afgegeven over het gevoerde en toekomstige vastgoedbeleid.
42
De boekwaarde van het vastgoed moet in 40 jaar zijn afgeschreven. De rekenrente die de gemeente Utrecht hierbij hanteert bedraagt 5%
4.5.2 Analyse van het vastgoedbedrijf In deze paragraaf wordt de hierboven beschreven vastgoedorganisatie van de gemeente Utrecht getoetst aan de basisregels van de wet Markt en Overheid. Tevens wordt in deze paragraaf de organisatie getypeerd conform Auteur S. M. Gillavry ( trekker voor de ontwikkelgroep “Chefs Vastgoed”). Economische activiteit De essentie van de wet Markt en Overheid is de vraag of de activiteit die wordt uitgevoerd betiteld kan worden als een economische activiteit. Het verhuren van vastgoed wordt in de regel beschouwd als een economische activiteit. Indien het verhuren van het vastgoed bezien wordt als een activiteit in het kader van het algemeen belang, dan valt deze buiten de reikwijdte van de wet. De gemeente Utrecht heeft middels een bestuurlijk besluit geen vastgoed in portefeuille laten aanmerken als “vastgoed van algemeen belang”. Hierdoor kan worden gesteld dat alle activiteiten die uitgevoerd worden ten aanzien van het verhuren, beheren en ontwikkelen van vastgoed, beschouwd dienen te worden als een economische activiteit en zodoende vallen onder de reikwijdte van de wet Markt en Overheid. De gemeente Utrecht geeft zelf aan dat zij het verhuren van vastgoed in beginsel beschouwt als onderdeel van beleidsondersteuning, maar dat dit niet wegneemt dat het verhuren in beginsel een economische activiteit is. Kostendoorberekening De gemeente Utrecht maakt onderscheid tussen een drietal typen vastgoed: maatschappelijk, strategisch en vastgoed zonder beleidsdoelstelling. De UVO heeft geen winstdoelstelling en heeft zodoende het uitgangspunt om alleen een vergoeding, middels een kostendekkende huurprijs, te vragen. Indien het vastgoed betreft zonder beleidsdoelstelling, wordt gekeken of de kostprijsdekkende huur in lijn is met een marktconforme huurprijs. Indien de marktconforme huurprijs lager is dan de kostprijsdekkende is de marktprijs leidend. Dit geldt alleen voor vastgoed zonder beleidsdoelstelling. In de kostprijsdekkende huur worden de operationele kosten en kapitaalslasten opgenomen die de gemeente heeft ten behoeve van het duurzaam onderhouden van het object. De operationele kosten hebben betrekking op de kosten die de gemeente kwijt is voor het beheren en exploiteren van haar vastgoed. Ten aanzien van de kapitaalslasten houdt de gemeente Utrecht de beleidsregel aan, conform de BBV, dat vastgoed binnen een bepaalde termijn naar nul euro moet zijn afschreven. De gemeente houdt hier een termijn voor aan van 40 jaar op basis van 5% rekenrente. Naast deze kosten neemt de gemeente Utrecht in haar kostprijsdekkende berekeningen een percentage op voor eventuele risico dat gepaard gaat met het beheren van het vastgoed. Het risico dat deze gedragsregel niet wordt gevolgd zit vooral in het deel van de portefeuille dat wordt aangemerkt als strategisch vastgoed en vastgoed zonder beleidsdoelstelling. In de beleidsstukken is niet geformuleerd op welke wijze de marktconforme huurprijzen worden bepaald. Tevens geeft de gemeente Utrecht zelf aan dat er een tweetal deelsectoren is waar de kans aanwezig is dat de verhuring in de praktijk niet de uitgangspunten van de wet Markt en Overheid worden gevolgd. Deze deelsectoren zijn: Sport en Welzijn. In het bijzonder de verhuringen in de beleidssector sector Welzijn kunnen mogelijk in strijd zijn met de Wet Markt en Overheid. De dienst UVO heeft de exploitatie van
de welzijnsruimte naar zich toe getrokken, vergelijkbaar met sporthallen en zwembaden. De gebruikers krijgen de ruimten “om niet” te beschikking en de kosten zijn voor de beleidsdienst.
43
Het komt voor dat er ook derden per dagdeel gebruik maken van deze ruimten. Zij moeten dan een door de Raad vastgesteld marktconform tarief betalen. De marktconformiteit van het vastgesteld tarief is moeilijk te verifiëren. Bevoordelingsverbod Het vastgoedbedrijf van de gemeente Utrecht moet gebruikmaken van een rentepercentage van 5. De rentepercentages op de markt liggen op dit moment tussen de 2% en 3% (afhankelijk van het risico en de looptijd). Er is hier geen sprake van bevoordeling van een gemeentelijke dienst (of overheidsbedrijf) middels het verstrekken van leningen en kredieten. De gemeente Utrecht verhuurd vastgoed waar geen beleidsdoelstelling mee wordt gerealiseerd. Bij dit type vastgoed dient er extra op worden gelet op bevoordeling. De kans is aanwezig dat de huurprijs vanwege de tijdelijkheid van een contract of het type huurder (bijvoorbeeld kunstenaars) lager is dan de kostendekkende huur en markthuur omdat bepaalde risico’s niet worden meegewogen. De vastgoedorganisatie van de gemeente Utrecht subsidieert niet via de huur. Indien er toch een subsidie moet worden toegekend om een maatschappelijke doelstelling te realiseren, is dit de verantwoordelijkheid van de betreffende beleidsdienst. Tevens wordt de huurprijs op basis van een vastgesteld rekenmodel berekend en wordt getoetst aan de markthuur. Op grond van deze beleidsregel wordt selectief handelen en bevooroordeling uitgesloten. Gegevensgebruik Op basis van de beschrijving kan worden opgemaakt dat deze gedragsregel niet van toepassing is het vastgoedbedrijf van de gemeente Utrecht. Functiescheiding Met het oprichten van een centrale vastgoedorganisatie is ook een verdeling gemaakt tussen de bestuurlijke en ambtelijke verantwoordelijkheden. Juridisch gezien is het college van Burgemeester en Wethouders verantwoordelijk voor het functioneren van de gemeentelijke diensten. De Gemeenteraad is budgetverantwoordelijk en tevens toezichthouder op het ordentelijk functioneren van het gevoerde beleid door het College. De gemeente Utrecht is met het oprichten van een centrale vastgoedorganisatie een stap verder gegaan. Het vastgoedbedrijf is een opzichzelfstaande organisatie met een eigen directie en heeft geen publiekrechtelijke taken zoals het verstrekken van vergunningen of uitvoeren van inspecties. Deze werkzaamheden worden door een andere dienst uitgevoerd. Het vastgoedbedrijf wordt op eenzelfde wijze behandeld als een privaat bedrijf. Het vastgoedbedrijf is alleen verantwoordelijk voor het optimaal verhuren van het vastgoed en zodoende voor het leveren van een bijdrage aan de maatschappelijke doelstellingen van de stad Utrecht. De beleidsdiensten bepalen waar het vastgoed voor wordt gebruikt. Zij zijn verantwoordelijk voor het verkrijgen van de subsidies. De functiescheiding en rolverdeling zijn in het Meerjaren Perspectief Utrechts Vastgoed omschreven en zijn opgenomen als beleidskader. Type vastgoed De vastgoedorganisatie heeft verschillende typen vastgoed in beheer dat voor verschillende doeleinden wordt ingezet. Ondanks de doelstelling om alleen vastgoed te beheren dat een bijdrage levert aan de maatschappelijke doelstellingen van de stad, heeft de gemeente Utrecht ook vastgoed in beheer dat commercieel wordt verhuurd. De doelstelling is echter om dit deel van de portefeuille zo spoedig mogelijk af te bouwen.
44
Op dit moment kan nog wel worden gesteld dat de vastgoedorganisatie getypeerd kan worden als een gemengde organisatie, maar met een aanzienlijk deel maatschappelijk vastgoed dat kostendekkend wordt verhuurd. Opmerkingen gemeente Utrecht Ten behoeve van deze scriptie heeft er een interview plaatsgevonden met de Adviseur Vastgoedfinanciën van de gemeente Utrecht. In dit interview is aangegeven dat met de invoering van het MPUV al in grote mate wordt voldaan aan de uitgangspunten van de wet Markt en Overheid. De gemeente Utrecht geeft zelf aan dat de gevolgen beperkt zijn voor de vastgoedorganisatie, omdat over het algemeen de norm van de wet lager ligt dan geformuleerd in het bestaande beleid. Anderzijds geeft hij ook aan dat Utrecht veel alerter moet zijn op de situatie per pand, om niet de kans te lopen “het schip in te gaan.” De gemeente Utrecht geeft aan dat op de volgende punten een mogelijk risico wordt gelopen: Indien de huurprijs van een specifiek object niet kostendekkend en niet marktconform is en het geldende huurcontract niet is opengebroken en aangepast aan de uitgangspunten van de Wet Markt en Overheid. Indien er een commerciële huurprijs moet worden gevraagd en deze lager is dan de kostendekkende huur wordt er sinds kort de mogelijkheid onderzocht of een afboeking van de boekwaarde opportuun is. De vastgoedportefeuille is in zijn totaal kostendekkend, maar niet kostendekkend op object niveau. De gemeente Utrecht houdt bij objecten die binnen een gebiedsontwikkeling vallen ingroei van huren aan. In principe vindt er geen subsidie plaats via een lagere huurprijs. Alleen bij de beleidssectoren Welzijn en Sport. Hier zijn tarieven vastgesteld door de Raad. De marktconformiteit van deze bedragen is niet verifiëren. Een onrendabele top (kosten > opbrengsten) bij een (her)ontwikkeling dient te worden bekostigd door een beleidsdienst. Hierbij kan worden gesteld dat volledige kostendekking niet van toepassing is.
4.6 Resume Bovenstaande is een beschrijving gegeven van de vastgoedbedrijven van de gemeente Rotterdam, Amsterdam, Den Haag en Utrecht. Op basis van deze beschrijvingen zijn op hoofdlijnen de navolgende overeenkomsten geconstateerd:
de vier gemeenten beschouwen het verhuren van vastgoed als een economische activiteit; de vier gemeenten rekenen de integrale kosten door aan de gebruiker van het vastgoed; De gemeenten Rotterdam, Amsterdam, Den Haag en Utrecht trachten het bevoordelen van gebruikers te voorkomen; Geen van de onderzochte gemeenten voldoen aan de eisen die in de wet Markt en Overheid zijn gesteld met betrekking tot gegevensgebruik; De onderzochte vastgoedbedrijven voldoen alle aan de gestelde eisen van functiescheiding.
In onderstaand hoofdstuk worden de overeenkomsten nader uiteen gezet en wordt ook aangegeven in welke mate de vastgoedbedrijven voldoen aan de gestelde eisen van de wet Markt en Overheid.
45
Naast de overeenkomsten zijn er bij de beschrijving van de vastgoedbedrijven ook verschillen geconstateerd. De verschillen zijn als volgt: De invoeringsdata van de centrale vastgoedorganisaties verschillen in tijd; De vastgoedportefeuilles van de vastgoedbedrijven verschillen in omvang; De onderzochte vastgoedbedrijven hebben een eigen interpretatie van het begrip “algemeen belang”;
46
Hoofdstuk 5 Analyse 5.1 Inleiding In het voorgaande hoofdstuk zijn de verschillende vastgoedbedrijven van de gemeenten Rotterdam, Amsterdam, Den Haag, en Utrecht uiteengezet. Vervolgens is een analyse gemaakt op basis van de vier gedragsregels zoals opgenomen in de wet Markt en Overheid. Tevens is een typering gegeven van het vastgoedbedrijf. Deze typering is gebaseerd op de doelstelling die het vastgoedbedrijf heeft: maatschappelijk, commercieel of gemengd. In dit hoofdstuk wordt in paragraaf 5.2 een complete analyse gemaakt. Hieruit worden vervolgens in hoofdstuk 6 conclusies getrokken, op basis waarvan vervolgens aanbevelingen worden gedaan.
5.2 Analyse In het voorgaande hoofdstuk zijn de vastgoedbedrijven van de vier grote gemeenten beschreven en zijn de eventuele gevolgen van de invoering van de wet Markt en Overheid inzichtelijk gemaakt. Alle vier de vastgoedbedrijven zijn geanalyseerd op basis van de beschreven criteria in hoofdstuk 3: Is het verhuren van vastgoed een economische activiteit; In welke mate voldoen de vastgoedbedrijven aan de gedragsregels zoals opgenomen in de wet Markt en Overheid; Ten behoeve van welke doelstelling hebben de vastgoedbedrijven het vastgoed in bezit; Is de gemeente voldoende geëquipeerd om te voldoen aan bovenstaande criteria.
5.2.1 Analyse economische activiteit De kern van de wet Markt en Overheid is of er economische activiteiten door overheden en overheidsdiensten worden uitgevoerd. Tot op heden is er geen nadere omschrijving van het begrip opgenomen in de Mededingingswet. De gedachte hierachter is dat er zoveel mogelijk wordt aangesloten bij het Europeesrechtelijk begrippenkader (handreiking 2012). Het Europees Hof van Justitie heeft op basis van vigerende jurisprudentie het als volgt omschreven: “het aanbieden van goederen of diensten aan derden in concurrentie met private partijen op een bepaalde markt.” Dit betreft iedere entiteit die economische activiteiten verricht, ongeacht de rechtsvorm of de wijze waarop zij wordt gefinancierd (Europees Hof van Justitie). Ondanks dat het begrip is gedefinieerd in jurisprudentie is er nog wel een grijs gebied. Uit de gehouden interviews blijkt dat de vier gemeenten het verhuren van vastgoed beschouwen als een economische activiteit, met uitzondering van het vastgoed dat is betiteld als “algemeen belang”. Uit de onderzochte beleidsstukken blijkt dat de vier gemeenten elk een eigen interpretatie hebben gegeven aan het vastgoed dat betiteld kan worden als “algemeen belang.” De gemeente Rotterdam heeft bijvoorbeeld nagenoeg haar gehele maatschappelijke portefeuille betiteld als “algemeen belang”. Uit de onderzochte beleidsstukken blijkt dat de gemeenten Den Haag en Utrecht een aantal specifieke objecten hebben benoemd als “algemeen belang,” maar zeker niet hun gehele maatschappelijke vastgoedportefeuille. De gemeente Amsterdam heeft tot op heden nog geen vastgoedobject betiteld als “algemeen belang.” Zodoende valt de gehele portefeuille onder de reikwijdte van de wet Markt en Overheid. Het is aannemelijk dat er een relatie is tussen recent opgerichte vastgoedorganisatie en het vastgoed (nog) niet betitelen als “algemeen belang”. Voor de gemeente Amsterdam vraagt dit nader onderzoek.
47
Amsterdam Den Haag Rotterdam Utrecht
Beschouwd het verhuren van vastgoed als een economische activiteit X X X X
5.2.2 Analyse vier gedragsregels. Om de centrale vraag te kunnen beantwoorden is een diepere analyse uitgevoerd ten aanzien van de vier gedragsregels. Uit de analyse van de vier vastgoedbedrijven komt het volgende naar voren:
Amsterdam Den Haag Rotterdam Utrecht
Integrale kosten doorrekening X X X X
Bevoordelingsverbod X X X X
Gegevensgebruik
Functiescheiding X X X X
Integrale kostendoorrekening: De vier gemeenten geven elk afzonderlijk aan dat alle kosten worden doorberekend bij het maatschappelijke vastgoed en dat commercieel vastgoed wordt verhuurd tegen marktconforme huurprijzen. Tevens is te constateren dat de vier gemeenten een onderscheid hebben gemaakt tussen maatschappelijk en commercieel vastgoed. Voor de wet Markt en Overheid is dit een overzichtelijk geheel. Ondanks dat er een onderscheid is gemaakt tussen type vastgoed blijkt uit de beleidsstukken en de interviews dat geen specifiek beleid voor vastgoed dat tegen maatschappelijke huurprijzen wordt verhuurd, maar waar wel economische activiteiten in worden ondernomen, is vastgesteld. Hier is een reëele kans aanwezig dat er hier sprake is van een onrechtmatige handelen volgens de wet Markt en Overheid. Vastgoed dat door gemeente wordt verhuurd ten behoeve van gebiedsontwikkelingen en wijkverbeteringen wordt door de onderzochte gemeenten beschouwd als commercieel vastgoed. Hier geldt dat de vastgoedbedrijven kostendekkend of marktconforme huurprijzen moeten berekenen. Uit de beleidsstukken en interviews blijkt dat de vier de gemeenten dit type vastgoed verhuren tegen huurprijzen lager dan marktconform of tegen kostendekkende huurprijzen. Er is geconstateerd dat de beleidsregels omtrent dit type vastgoed niet duidelijk is omschreven. Tevens is uit de interviews gebleken dat er vaak bij dit type vastgoed een ingroeihuur is afgesproken die aanvankelijk lager ligt dan het marktconforme tarief. Dit kan in strijd zijn met de wet Markt en Overheid. Bevoordelingsverbod Alle vier de vastgoedbedrijven voldoen aan de uitgangspunten van het bevoordelingsverbod. Iedere gemeente heeft in haar beleidsdocumenten opgenomen dat alle kosten worden doorberekend in de huurprijs. Hierbij dienen de volgende aantekeningen te worden geplaatst: In sommige gevallen levert de beleidsdienst een bijdrage in de financiering van de onrendabele top. Hiermee is de kans aanwezig dat de gemeente in principe niet voldoet aan de uitgangspunten van de wet Markt en Overheid.
48
Gemeenten kunnen goedkoop geld lenen en zodoende vastgoedprojecten mogelijk te maken. Indien deze financiering wordt gehanteerd voor vastgoed waarin economische activiteiten in worden ondernomen is dit in strijd met de wet Markt en Overheid. Bij gemeentelijk vastgoed kan het voorkomen dat een lagere grondprijs wordt doorberekend. Indien deze betrekking heeft op vastgoed waarin economische activiteiten worden ondernomen is verhuring in strijd met de wet Markt en Overheid.
Gegevensgebruik Bij bestudering van de vier verschillende vastgoedbedrijven en de afgenomen interviews is gebleken dat er onvoldoende data beschikbaar zijn om een uitspraak te kunnen doen of de gegevens waarover ze beschikken niet worden hergebruikt voor andere activiteiten. Functiescheiding De vier bestudeerde vastgoedbedrijven hebben allen bij de vorming van de centrale vastgoedorganisatie een functiescheiding gemaakt tussen bestuurlijke en ambtelijke verantwoordelijkheid. Tevens hebben de gemeente Rotterdam en Amsterdam er voor gekozen hun vastgoedorganisaties extern te laten controleren.
5.2.3 Analyse type vastgoedbedrijf Bij het analyseren van de vier vastgoedbedrijven is ook gekeken naar de doelstellingen en naar de wijze waarop het vastgoedbedrijf is ingericht om deze doelstellingen te realiseren. In het intentioneel kader van deze scriptie zijn de typen vastgoedberdrijven en bijhorende doelstellingen nader uiteen gezet. Op basis van de analyse van de vastgoedbedrijven kunnen de navolgende uitspraken worden gedaan:
Amsterdam Den Haag Rotterdam Utrecht
Maatschappelijke doelstelling X X X X
Commerciële doelstelling X X
Maatschappelijke doelstelling De analyse geeft aan dat de vier onderzochte vastgoedbedrijven in principe een maatschappelijke doelstelling hebben. Bij alle vier de gemeenten wordt het vastgoed in eerste instantie ingezet als middel om beleidsdoelstellingen/maatschappelijke doelstellingen van de betreffende gemeente te realiseren. Deze uitkomst blijkt zowel uit de analyse van de beschikbare documenten en in het bijzonder de documenten die de basis vormen voor de oprichting van de centrale vastgoedorganisaties. Tevens wordt deze analyse onderbouwd door middel van de afgenomen interviews. Commerciële doelstelling. Uit de analyse blijkt ook dat twee van de vier onderzochte gemeenten hun vastgoedorganisatie zodanig hebben ingericht dat met een bepaald deel van de portefeuille commerciële/financiële doelstellingen kunnen worden bewerkstelligd. Uit de betreffende beleidsdocumenten blijkt ook dat dit type vastgoed wordt gestuurd op bedrijfseconomische principes. Uit zowel de afgenomen interviews als uit de onderzochte beleidsstukken blijkt dat de gemeentne Amsterdam en Rotterdam wel voornemens zijn dit deel van de portefeuille af te bouwen met als stip op de horizon alleen vastgoed te exploiteren met een maatschappelijke doelstelling.
49
Uit de analyse blijkt ook dat, om dit deel van de portefeuille op bedrijfseconomische principes te sturen lastig is. Dit is voornamelijk ingegeven door wet en regelgeving waar een gemeente zich aan moet houden en de inrichting van de ambtelijke organisatie. Om hier een nadere uitspraak over te kunnen doen zal nader onderzoek moeten worden uitgevoerd.
5.2.4 Analyse of de vastgoedbedrijven voldoende geëquipeerd zijn Wat op valt is dat elk van de vier onderzochte gemeenten beschikt over een grote portefeuille vastgoed met daarin maatschappelijk vastgoed alsook vastgoed dat commercieel wordt geëxploiteerd. Tevens kan uit de analyse worden opgemaakt dat de vier onderzochte gemeenten beschikken over een eigen centrale vastgoedorganisatie. Rotterdam is in 2008 als eerste van gestart gegaan met het opzetten van een centrale vastgoedorganisatie, daarna volgde de gemeente Utrecht, vervolgens de gemeente Den Haag en als laatste, in 2015, de gemeente Amsterdam. Kijkend naar de vier onderzochte gemeenten blijkt dat ze alle vier er voor gekozen hebben hun vastgoedstrategie vast te leggen in een meerjarenperspectief. Alle vier hebben ze de navolgende elementen opgenomen in hun vastgoedstrategie: Gedefinieerd onderscheid tussen maatschappelijk en commercieel vastgoed; Maatschappelijk vastgoed wordt kostendekkend verhuurd; Vastgoed zonder beleidsdoelstelling wordt verhuurd op basis van marktconforme prijzen; De vastgoedbedrijven subsidiëren niet middels huurprijzen. De betreffende beleidsdiensten bepalen of een subsidie wordt verstrekt; Uit de analyse van de vastgoedbedrijven komt naar voren dat alle vier de bedrijven in essentie een maatschappelijke doelstelling hebben en dat de initiële gedachte achter het vastgoedbezit is om het in te zetten als middel om maatschappelijke doelstellingen te realiseren. Uit de analyse van de beleidsstukken, de meerjarenperspectieven en de afgenomen interviews blijkt dat de onderzochte gemeenten een professionaliseringsslag hebben gemaakt of zich in een transitiefase bevinden (dit geldt vooral voor de gemeente Amsterdam). De verwachting is dat met de vorming van centrale vastgoedorganisaties meer grip komt op de het vastgoed bezit.
5.3 Kritische verschillen Op basis van voorgaande analyses van de vastgoedbedrijven zijn er kritische verschillen geïdentificeerd. Een eerste verschil is geconstateerd bij de oprichting van de centrale vastgoedorganisatie. Rotterdam is de eerste gemeente die een centrale vastgoedorganisatie heeft ingevoerd. Daarna volgden de gemeenten Utrecht en Den Haag. Amsterdam heeft er in 2014 voor gekozen al haar vastgoed onder te brengen bij een centrale vastgoedorganisatie. Uit de analyse blijkt dat zij op dit moment nog niet volledig voldoen aan alle gestelde eisen conform de wet Markt en Overheid. Naast de invoering is er nog een kritisch verschil geconstateerd. De omvang van de betreffende vastgoedportefeuille is niet in zijn geheel vergelijkbaar. De gemeente Rotterdam en Amsterdam bezit een grote portefeuille vastgoed waarmee economische activiteiten worden ondernomen. De vastgoedportefeuilles van de gemeenten Den Haag en Utrecht zijn veel meer gericht op het beheren van vastgoed met een maatschappelijke doelstelling. Zodoende is het aannemelijk dat het risico op het verhuren van vastgoed niet overeenkomstig is volgens de wet Markt en Overheid hoger.
50
Een derde een laatste kritisch verschil tussen de betreffende vastgoedbedrijven is de interpretatie van het begrip “algemeen belang”. De gemeenten Den Haag en Utrecht hebben een groot deel van hun vastgoedportefeuilles onder de noemer “algemeen belang” geschaard. Hiermee valt het beheren van vastgoed niet onder de reikwijdte van de wet Markt en Overheid. De gemeente Rotterdam heeft haar gehele maatschappelijke vastgoed portefeuille als “algemeen belang” benoemd, maar bezit, zoals hierboven benoemd, ook een grote vastgoed portefeuille waarmee economische activiteiten worden ondernomen. Tijdens het onderzoek en in de gehouden interviews is geconstateerd dat de gemeente Amsterdam nog zoekende is en dat nagenoeg geen enkel vastgoed gekenmerkt is als “algemeen belang.” Zodoende valt nagenoeg haar gehele vastgoedportefeuille onder de reikwijdte van de wet Markt en Overheid.
51
Hoofdstuk 6 Conclusies en aanbevelingen 6.1 Inleiding Op basis van de getrokken conclusies wordt getracht de hoofdvraag, zoals geformuleerd in hoofdstuk 1, te beantwoorden. Bovenstaande analyse is gebaseerd op de criteria zoals beschreven in hoofdstuk 3. Op basis van vorenstaande analyse worden per criterium conclusies getrokken. Deze conclusies dienen tezamen antwoord te geven op de centrale vraagstelling van deze scriptie: Wat zijn de gevolgen van de wet Markt en Overheid voor de gemeentelijke vastgoedbedrijven van de vier grote gemeenten? In paragraaf 6.2 van dit hoofdstuk is, op basis van bovenstaande analyse, de conclusie geformuleerd dat het verhuren van vastgoed door gemeentelijke vastgoedbedrijven moet worden beschouwd als een economische activiteit. In de volgende paragraaf zijn de conclusies geformuleerd over de mate waarin de vastgoedbedrijven voldoen aan de vier gedragsregels van de wet Mark en Overheid. In Paragraaf 6.4 is op basis van bovenstaande analyse gekeken wat de doelstellingen van de gemeentelijke vastgoedbedrijven zijn. Deze conclusies zijn gebaseerd op de beschrijvingen van het type vastgoedbedrijf zoals geformuleerd in hoofdstuk 3. Na de formulering van de conclusies omtrent het type gemeentelijk vastgoedbedrijf zijn in paragraaf 6.5 de conclusies geformuleerd of de gemeentelijke vastgoedbedrijven in voldoende mate geëquipeerd zijn om te voldoen aan de uitgangspunten van de wet Markt en Overheid. In paragraaf zijn 6.6 wordt antwoord gegeven op de centrale vraagstelling van deze scriptie. Dit hoofdstuk wordt afgesloten met aanbevelingen die er voor kunnen zorgen dat de wet Markt en Overheid beter ingebed worden in de dagelijkse bedrijfsvoering van de betreffende gemeentelijke vastgoedbedrijven.
6.2. Conclusie economische activiteit De onderzochte vastgoedbedrijven beschouwen het verhuren van vastgoed, dat niet is gedefinieerd is als “algemeen belang,” als een economische activiteit. Zodoende kan worden geconcludeerd dat het verhuren van vastgoed door de betreffende gemeenten valt onder de reikwijdte van de wet Markt en Overheid. Tevens kan worden geconcludeerd dat er geen eenduidige regel is wanneer het verhuren van vastgoed als “algemeen belang” kan worden gedefinieerd. De onderzochte gemeenten hebben dit een eigen wijze vormgegeven.
6.3. Conclusie vier gedragsregels Nadat is geconcludeerd dat gemeenten het exploiteren van vastgoed beschouwen als een economische activiteit kan worden beoordeeld in welke mate ze voldoen aan de vier gedragsregels van wet Markt en Overheid. De vier gedragsregels bestaan uit de navolgende onderdelen: Integrale kosten doorrekening Bevoordelingsverbod Gegevensgebruik Functiescheiding
52
Integrale kosten doorrekening Kijkende naar bovenstaande analyse kan de conclusie worden getrokken dat de vier gemeenten met kostendekkende huurprijzen werken voor vastgoed met een maatschappelijke doelstelling. De gemeente Amsterdam heeft hier echter een uitzondering op gemaakt. Indien de kostendekkende huurprijs hoger ligt dan de markthuur, dan prevaleert de markthuur. Tevens kan er worden geconcludeerd dat bij de vier gemeenten geen vastgesteld beleid aanwezig is voor de situatie waarin vastgoed kostendekkend wordt verhuurd, terwijl er ook economische activiteiten worden ondernomen. Hier ligt het gevaar dat in strijd met de wet Markt en Overheid wordt gehandeld. Een derde conclusie is, dat de vastgoedbedrijven, over het algemeen, kostendekkend verhuren, maar dat de gemeente niet de integrale kosten doorberekent. Bij alle onderzochte gemeenten is specifiek beleid opgenomen om bij een eventuele onrendabele top de beleidsdienst verantwoordelijk te stellen voor het zorgen van de financiële dekking van deze onrendabele top. Het zou voor de wet Markt en Overheid aannemelijk zijn als deze kosten ook door worden berekend in de kostprijs. Ook kan op basis van de analyse van de betreffende gemeenten een vierde conclusie worden geformuleerd. De kosten die de vier gemeenten doorberekenen zijn niet gelijk. Op basis van wet- en regelgeving (BBV) hebben gemeenten de mogelijkheid zelf de rekenrente, de wijze van afschrijving (lineair of annuïteit), de looptijd van de afschrijving (20, 40, 50 jaar) en de doorrekening van de grondkosten vast te stellen. Met name de gehanteerde rekenrente en de grondkosten kunnen in strijd zijn met de wet Markt en Overheid. Tot slot kan een laatste conclusie worden getrokken die betrekking heeft op het bepalen van markconforme huren. Indien de kostendekkende huren hoger zijn dan de marktconforme huur kan, op basis van de wet Markt en Overheid, ervoor worden gekozen om markthuurprijzen door te berekenen. Uit de bestudeerde documenten en gehouden interviews kan worden geconcludeerd dat er geen eenduidige wijze is om de markthuur te bepalen. Bevoordelingsverbod De bovenstaande analyse geeft aan dat de vier gemeenten voldoen aan het bevoordelingsverbod. Er is geconcludeerd dat iedere gemeente een meerjarenperspectief opstelt waarin is opgenomen welke uitgangspunten worden gehanteerd voor het exploiteren van vastgoed. Uit de bestudeerde documenten en afgenomen interviews kan tevens worden geconcludeerd dat er geen eenduidig beleid aanwezig is omtrent het verstrekken van aanvullende leningen ten behoeve van investeringen. Hierbij wordt vaak de rekenrente van de betreffende gemeente gehanteerd, terwijl de looptijd in overleg met de huurder wordt bepaald. Hier kan bij specifieke casussen de conclusie worden getrokken dat dit in strijd kan zijn met de wet Markt en Overheid. Tevens kan op basis van bovenstaande analyse worden geconcludeerd dat er een mogelijkheid is dat gemeenten door lage grondprijzen de huurlasten van objecten kunnen drukken. Dit kan in strijd zijn met de wet Markt en Overheid. Gegevensgebruik Het exploiteren van vastgoed bij de onderzochte gemeenten gaat niet gepaard met het onrechtmatig gebruik van gegevens. Zodoende kan worden geconcludeerd dat de vier gemeenten niet in strijd zijn met het uitgangspunt van de wet Markt en Overheid.
53
Functiescheiding Elk van de onderzochte gemeenten heeft reeds haar vastgoed ondergebracht bij een centrale vastgoedorganisatie en heeft de werkwijze vastgelegd in een meerjarenperspectief. Hierin is tevens omschreven op welke wijze de ambtelijke en bestuurlijke verhoudingen, bij het exploiteren van vastgoed, zijn georganiseerd. Op basis hiervan kan worden geconcludeerd dat er in voldoende mate is voldaan aan de gedragsregel functiescheiding.
6.4. Conclusie doelstelling van de vastgoedbedrijven Om de gevolgen van de invoering van de wet Markt en Overheid voor de vastgoedbedrijven in kaart te brengen is ook een analyse gemaakte van het type vastgoedbedrijf. Hierbij is met name gekeken naar de doelstelling die het vastgoedbedrijf nastreeft. Op basis van de gemaakte analyse kan de conclusie worden getrokken dat er twee type vastgoedbedrijven zijn te onderscheiden: Maatschappelijke doelstelling Commerciële doelstelling Bovenstaande analyse geeft aan dat nagenoeg alle vier de onderzochte vastgoedbedrijven bij de vorming van centrale vastgoedbedrijven en de daarbij horende meerjarenperspectieven zich richten op het inzetten van vastgoed als middel om beleidsdoelstellingen te realiseren. Uit deze analyse kan de conclusie worden getrokken dat alle vier de onderzochte vastgoedbedrijven een maatschappelijke doelstelling hebben. Tevens kan worden geconcludeerd dat niet ieder vastgoedbedrijf een deel van haar vastgoedportefeuille heeft aangemerkt als “algemeen belang”. Zodoende valt een overgroot deel van de vastgoedportefeuille onder de reikwijdte van de wet Markt en Overheid. De gemeente Rotterdam is hier een uitzondering op. Zij heeft haar maatschappelijke vastgoed portefeuille voor een groot deel aangemerkt als “algemeen belang” door het specifiek in het beleidsdocument MPRV als zodanig te benoemen. Hier staat tegenover dat de gemeente Rotterdam een grote vastgoedportefeuille in bezit heeft met daarin vastgoed dat commercieel wordt geëxploiteerd. Dit geldt in mindere mate ook voor de andere drie onderzochte vastgoedbedrijven. Met name dit deel van de vastgoedportefeuille kan in strijd zijn met de wet Markt en Overheid.
6.5. Conclusie zijn vastgoedbedrijven voldoende geëquipeerd In navolging van vorenstaande conclusies is het wenselijk om een uitspraak te doen over het feit of de onderzochte vastgoedbedrijven voldoende geëquipeerd zijn om de gemeentelijke vastgoedportefeuille adequaat aan te sturen. Uit de analyse kan worden geconcludeerd dat alle vier de onderzochte vastgoedbedrijven beschikken over een vastgesteld beleidsdocument waarin is opgenomen op welke wijze de vastgoedbedrijven de vastgoedportefeuille dienen aan te sturen. Wat tevens geconcludeerd kan worden is dat deze beleidsdocumenten bij alle gemeenten nagenoeg identiek zijn. Op basis van deze documenten kan worden geconcludeerd dat de vier gemeenten in voldoende mate geëquipeerd zijn voor het beheren van de gemeentelijke vastgoedportefeuille. Uiteraard is de uitvoering van het beleid een andere zaak. Deze scriptie is hier niet op ingegaan. Kijkend naar de beleidsdocumenten kan worden geconcludeerd dat de vastgoedbedrijven hun vastgoed verhuren op basis van ten minste kostprijsdekkende huurprijzen. Indien het vastgoed wordt verhuurd ten behoeve van een commerciële exploitatie streeft iedere gemeente naar een marktconform huurprijs. Op welke wijze deze huurprijs tot stand komt is niet nader omschreven in de onderzochte beleidsdocumenten. Kijkend naar de analyse kan de conclusie worden getrokken dat hier mogelijk verhuringen plaatsvinden die in strijd zijn met de wet Markt en Overheid.
54
6.6. Algemene conclusie De algemene conclusie van de scriptie dient een antwoord te geven op de centrale vraagstelling. Kijkend naar bovenstaande deelconclusies kan worden gesteld dat de vier onderzochte gemeentelijke vastgoedbedrijven over het algemeen voldoen aan de gestelde kaders van de wet Markt en Overheid. Dit is mede ingegeven doordat de vier vastgoedbedrijven voor het van kracht worden van de wet er al voor hebben gekozen een centrale vastgoedorganisatie op te richten met bijbehorende beleidsdoelstellingen en werkwijzen. De overweging om een centrale vastgoedorganisatie op te richten is niet alleen het gevolg geweest van de invoering van de wet Markt en Overheid, maar ook vanuit een oogpunt van checks and balances en efficiëntieoverwegingen. Ondanks dat de vier vastgoedbedrijven in ruime mate voldoen aan de kaders van de wet Markt en Overheid, moeten de vastgoedbedrijven ook anticiperen op de invoering van de wet. De navolgende punten dienen nader te worden onderzocht door de betreffende gemeente: 1. Het vastgoed dat commercieel wordt verhuurd moet gedegen worden onderzocht op marktconformiteit van de huurprijzen; 2. De vastgoedbedrijven hebben geen uniforme definitie van het vastgoed dat aangemerkt kan worden als “algemeen belang”; 3. Alle vier de vastgoedbedrijven werken met een huur die ten minste kostendekkend moet zijn, maar de betreffende gemeenten trekken dit niet door naar subsidiëring door beleidsdiensten; 4. De beleidsstukken beschreven onvoldoende welke huurprijzen aangehouden dienen te worden bij maatschappelijk vastgoed waarin economische activiteiten in worden ondernomen; 5. Er zijn bij geen enkele van de onderzochte vastgoedbedrijven beleidsstukken gevonden waarin is beschreven op welke wijze de marktconformiteit van de huurprijzen wordt onderbouwd; 6. Alle vier de gemeenten werken bij specifieke gevallen met ingroeihuren ten behoeve van wijkverbeteringen of gebiedsontwikkelingen. De marktconformiteit van deze huurprijzen wordt vaak niet getoetst en kan zodoende in strijd zijn met de wet Markt en Overheid; 7. De vier de onderzochte gemeenten werken met maatschappelijke grondprijzen ten behoeve van maatschappelijk vastgoed. Indien hier economische activiteiten in worden ondernomen dient de grondprijs te worden aangepast. Hier is bij geen enkele gemeente een onderbouwing in de beleidsdocumentatie over gevonden; De gevolgen van de invoering van de wet Markt en Overheid voor de vastgoedbedrijven van de gemeenten Rotterdam, Amsterdam, Den Haag en Utrecht zullen op hoofdlijn niet erg ingrijpend zijn. Een groot deel van de uitgangspunten van de wetgeving is ook neergelegd in Europese wetgeving omtrent oneerlijke concurrentie en in het Besluit Begroten en Verantwoorden. Zodoende voldoen de vier vastgoedbedrijven grotendeels aan de wet Markt en Overheid. Wel dient hier opgemerkt te worden dat de betreffende gemeenten bij bepaalde specifieke verhuringen van vastgoed de wet Markt en Overheid goed in oogschouw moet nemen. Zeker wat betreft bovenstaande punten. Er is een reële kans dat in de toekomst verhuringen van vastgoed mogelijk in strijd zijn met de wet markt en Overheid.
6.7 Aanbevelingen Kijkend naar bovenstaande deelconclusies en hoofdconclusie kunnen de volgende aanbevelingen worden gedaan: 1. Zorg voor een goede kennis van de wet Markt en Overheid bij het personeel van het vastgoedbedrijf zodat zij op een professionele wijze verhuringen van vastgoed kunnen uitvoeren in conformiteit met de wet;
55
2. Iedere gemeente moet op een eenduidige wijze vastleggen wanneer vastgoed wordt beschouwd in het kader van het “algemeen belang”; 3. Er dient nader onderzocht te worden of de vastgoedbedrijven kostendekkende verhuringen dienen te doen of dat de gemeente als geheel kostendekkende moeten zijn. Dit zou kunnen inhouden dat de subsidie van de beleidsdiensten in bepaalde gevallen opgenomen dient te worden in de huurprijs; 4. De betreffende vastgoedbedrijven dienen nader te onderzoeken welke relaties er zijn met andere van kracht zijnde wetgeving; 5. De vastgoedbedrijven dienen hun beleidsdocumenten en meerjarenperspectieven aan te passen aan de invoering van de wet Markt en Overheid.
6.8 Implementatie van de aanbevelingen Als afsluiting van dit hoofdstuk zal kort worden beschreven op welke wijze de betreffende aanbevelingen kunnen worden geïmplementeerd. De eerste aanbeveling is gericht op het ontwikkelen en in stand te houden van kennis. Om deze aanbeveling goed te implementeren kan er voor worden gekozen om iedere medewerker, binnen de vastgoedafdeling, scholing aan te bieden en zodoende hem/haar te voorzien van algemene kennis ten aanzien van de wet Markt en Overheid. Er kan ook voor worden gekozen om enkele medewerkers op te leiden tot “experts” op het gebied van deze wet. Het is dan wel aan te bevelen dat deze “experts” de uitgangspunten van iedere verhuring toetsen op de richtlijn van de wet Markt en Overheid. Aanbeveling twee is gericht op eenduidigheid van het begrip algemeen belang. Het is aannemelijk dat de implementatie van deze aanbeveling het beste vorm kan worden gegeven door een beschrijving op te nemen van het begrip “algemeen belang” in de wet Markt en Overheid. Op deze wijze is het voor iedere gemeente duidelijk op welke wijze dit begrip moet worden geïnterpreteerd. Een andere mogelijkheid is om het begrip nadere te omschrijven in het BBV. De derde aanbeveling is gericht op wie er in essentie kostendekkend dient te verhuren. Betreft dit het gemeentelijk vastgoedbedrijf of de gemeente als geheel. Deze aanbeveling kan mijn in ziens worden ondervangen door middel van een aanvulling op de wet Markt en Overheid door daarin een duidelijke omschrijving op te nemen. Het is raadzaam dat de betreffende vastgoedbedrijven, nader onderzoek laten uitvoeren naar welke relaties en overeenkomsten er zijn met andere van kracht zijnde wetgeving. Dit is eenvoudig uit te voeren door middel van een analyse van de wetgeving die reeds van toepassing is op het verhuren van vastgoed door gemeentelijke vastgoedbedrijven. Het is aannemelijk dat de onderzochte gemeenten beschikken over een gedegen juridische afdeling die een betrouwbare analyse kunnen uitvoeren. Uiteraard kan er voor worden gekozen om het onderzoek door een externe adviseur uit te laten voeren. De laatste aanbeveling is gericht op het aanpassen van beleidsdocumenten. Het is raadzaam dat de implementatie van deze aanbeveling het best kan plaatsvinden door middel van een bestuurlijke goedkeuring. Hiermee zal het de leidraad worden voor alle ambtenaren die werkzaam zijn bij de vastgoedbedrijven.
56
Hoofdstuk 7 Reflectie Voor het uitvoeren van wetenschappelijk onderzoek kan de wijze van dataverzameling invloed hebben op de uitkomst. Zodoende is in deze scriptie er voor gekozen om op verschillende wijze data te verzamelen. 1. Literatuur onderzoek 2. Onderzoek wetgeving 3. Onderzoek van beleidsstukken 4. Interviews. Het literatuuronderzoek in deze scriptie heeft met name plaatsgevonden op basis van algemeen geldende wetenschappelijke literatuur omtrent het uitvoeren van onderzoek. Hier is literatuur gehanteerd vanuit de sociale wetenschap als wel vanuit de economische wetenschap. In het literatuuronderzoek is algemeen geldende wetenschappelijke literatuur ten aanzien van de rechtswetenschap buiten beschouwing gelaten. Vanuit de rechtsfilosofie kan worden onderzocht waarom betreffende wetten worden ingevoerd en wat het uiteindelijke doel is. Deze scriptie is met name gericht op de gevolgen van de invoering van de wet Markt en Overheid. Voor het beschrijven van de wet Markt en Overheid, zoals weergegeven in het institutioneel kader van deze scriptie, is voor een deel het wetboek gehanteerd en de handreiking die door het Rijk is opgesteld. De beschrijving van de wetgeving is feitelijk van aard. Tijdens het schrijven van deze scriptie is de vraag opgekomen wat de initiële gedachte is achter het opstellen van wetgeving ten aanzien van oneerlijke concurrentie en wat de reden is geweest dat dit in eerste aanzet op Europees niveau is georganiseerd en dat vervolgens Nederland aanvullende wetgeving heeft gemaakt op dit onderwerp. Er wordt in deze scriptie een korte beschrijving gegeven, maar deze is niet uitputtend. Hier zou dan ook aanvullend onderzoek naar kunnen worden gedaan. Om een goede beschrijving te geven van de geselecteerde gemeentelijke vastgoedbedrijven zijn beleidsstukken bestudeerd en interviews afgenomen. Hierbij dient op gemerkt te worden dat alleen openbare beleidsstukken zijn bestudeerd en dat er geen financieel oordeel is gegeven. Voor een vervolgonderzoek is het wenselijk meer inzicht te krijgen in de financiële status van de vastgoedbedrijven zodat de gevolgen gekwantificeerd kunnen worden. Tevens dient te worden opgemerkt dat ten behoeve van de validatie van de data alleen personen zijn geïnterviewd die werkzaam zijn bij de betreffende vastgoedbedrijven. Een interessante vraag die als aanvulling op dit onderzoek gesteld kan worden is op welke wijze de toezichthouder de wet Markt en Overheid interpreteert en implementeert in de jaarlijkse controlecyclus. Deze scriptie beschrijft vooral de gevolgen van de invoering van de wet Markt en Overheid. Tijdens het schrijven van deze scriptie is de wet Markt en Overheid circa een jaar van toepassing. Een onderwerp wat in deze scriptie niet is onderzocht is hoe de wet in de dagelijkse bedrijfsvoering wordt toegepast. Als vervolgstudie kan dit een interessant onder zijn. De wijze van implementatie heeft grote invloed op de gevolgen die in deze scriptie staan beschreven. Een tweede deel van dit onderzoek is gericht op de vastgoedbedrijven van de vier grote gemeenten. Wat in deze scriptie buiten beschouwing is gelaten zijn de eventuele gevolgen voor de kleinere gemeente. Mogelijk zijn de gevolgen voor deze gemeenten van een andere orde dan voor de vier grote gemeenten. Om een volledige uitspraak te kunnen doen over de gevolgen van de invoering van de wet Markt en Overheid voor alle gemeentelijke vastgoedberdrijven is het wenselijk om ook de kleinere gemeenten te betrekking in een aanvullende onderzoek.
57
Literatuurlijst
Baarda, D.B., de Goede, M.P.M. and J. Teunissen (2001), Basisboek kwalitatief onderzoek, Wolters Noordhoff, Groningen/Houten. Baarda, D.B., Bakker, E., Van der Hulst, M., Fischer, T., Julsing, M., van Vianen, R., de Goede, M. (2012)Basisboek Methoden en Techniek: Kwantitatief praktijk gericht onderzoek op wetenschappelijke basis, Wolters Noordhoff, Groningen/Houten. Berkhout, T.M., van der Paardt, R.N.G. (2012), Basisboek vastgoed fiscaal, Infotax, Zeist CBS (2013), ontwikkelingen vastgoedmarkt. Deloitte (2012) Handreiking wet markt en overhead. DTZ zadelhof (2014) kerncijfer regio Rijnmond. DiPasquale, D. and W.C. Wheaton (1996), Urban economics and real estate markets, Prentice Hall, Englewood Cliffs, New Jersey. Gillavry, S. M. Ontwikkelgroep “Chefs Vastgoed” (2012). Gool, P. van, Brounen, D., Jager P. and R. Weisz (eds.)(2007), Onroerend goed als belegging, Noordhoff Uitgeverij, Groningen/Houten. Hakvoort, J.L.M. en Klaassen, H.L. Bedrijfsvoeringtechnieken voor overheid en nonprofitorganisaties (2005). Handreiking Wet Markt en Overheid, Deloitte 2012. Koppenjan, J en Klijn E. H. Managing Uncertainties in Networks (2004) Lucassen, P.L.B.J. and Olde Hartman, T.C., Kwalitatief Onderzoek (2007). Maljaars, P. Scriptie theorieën over representatieve democratie en New Public Management (2006). Marquard, A.R. (2009), Basissyllabus Module 1, inleiding beleggingsanalyse, Amsterdam School of Real Estate, Amsterdam. Ministerie BZK (2013), Reader: ministerie BZK afspraken woningmarkt, Amsterdam School of Real Estate, Amsterdam. Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (2013) Handreiking wet markt en overheid. Notitie Commissie BBV (2013) Waardering van het vastgoed Nijhof, D. , Masterthesis De rol van de overheid op de woningmarkt (2008) NVM (2013), woningmark cijfers door de jaren. Osborne and Gaebler. Reinventing Goverment (2002). Ringeling, A. Imago van de overheid (2002). Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2012), Publieke zaken in de marktsamenleving.
Beleidsstukken Meerjaren Perspectief Rotterdams Vastgoed (2008) 5 jaar katalysator voor ontwikkeling van Rotterdam (2013) Besluit algemeen belang vaststelling W M&O Rotterdam (2014) Vastgoedstrategie Amsterdam (2014) Meerjaren Perspectief Vastgoed Den Haag (2012) Nota Vastgoedmanagement gemeente Den Haag (2008)
58
Nota Vastgoed Gemeente Den Haag (2013) Meerjaren perspectief Utrechts Vastgoed (2013) Kader nota Gemeentelijk Vastgoed 2012-2016 gemeente Utrecht (2012) Doorlichting Vastgoed gemeente Utrecht (2011) Rekenkamer Metropool Amsterdam, Vastgoedbeleid in Amsterdam Centrum (2008) Rekenkamer Metropool Amsterdam, Verkoop van Vastgoed (2012)
Interviews Bosscher, C. Beleidscoördinatie Gemeente Rotterdam. Van Loon, A. Adviseur Vastgoedfinanciën Gemeente Utrecht. Verhoeven, W. Vastgoed Adviseur gemeente Amsterdam. Schaap, K. Portefeuille manager Gemeente Den Haag.
59