Westerwolde gewogen 1.
Aanleiding
Op 30 oktober 2013 hebben de gemeentebesturen van Vlagtwedde en Bellingwedde aan hun gemeenteraadsleden het voorstel gedaan om in het najaar van 2014 een formele procedure van onderop te starten die zal leiden tot de fusie van de beide gemeenten. Op dinsdag 17 december 2013 spreken de raden van de beide gemeenten zich over dit voorstel uit. Er is dus een zekere kans dat in de loop van 2015 het provinciebestuur een advies zal moeten opstellen voor de Minister van BZK over de passendheid van fusievoorstel Westerwolde. Het is dus ook denkbaar dat later dat jaar of pas begin 2016 de Minister van BZK het advies om tot een gemeente Westerwolde over te gaan op passendheid zal toetsen. Is dat oordeel positief dan gaat het wetsontwerp Westerwolde naar de beide Kamers en kan de formele fusie al per 1-1-2017 (of per 1-1-2018) een feit zijn. Stel echter dat het oordeel van de Minister negatief is, dan zal de Minister het betreffende wetsontwerp niet voorleggen aan de beide Kamers. In plaats daarvan zal de Minister de provincie respectievelijk de betrokken gemeentebesturen vragen om met een ander, nieuw voorstel te komen. Op welke wijze zal de Minister het voorstel Westerwolde gaan beoordelen? Dat is de centrale vraag van deze notitie. In het “beleidskader gemeentelijke herindeling” (28 mei 2013) beschrijft de Minister van BZK aan welke criteria hij gemeentelijke (of provinciale) herindelingsadviezen zal gaan toetsen. De Minister noemt vijf beoordelingscriteria: draagvlak interne samenhang bestuurskracht regionaal evenwicht en duurzaamheid In deze notitie zal worden beoordeeld in hoeverre het fusievoorstel Westerwolde stand houdt wanneer dat wordt getoetst aan deze vijf criteria. Daarbij moeten we ook stil staan bij de betekenis van deze criteria. In de zevende en laatste paragraaf wordt tot besluit kort stilgestaan bij de aard en de lange duur van het adviesproces. Als Vlagtwedde en Bellingwedde begin 2015 een formeel voorstel doen om hun beide rechtsgebieden samen te laten gaan, zullen zij die voorkeur de komende twee tot drie jaar voortdurend moeten uitleggen en herhalen: aan de buurgemeenten, aan de provincie, aan BZK, maar ook aan de Kamerleden en de media. Door de boodschap duidelijk en goed beargumenteerd te herhalen en daarbij discussies niet uit de weg te gaan, wint het fusieadvies aan kracht en aan vanzelfsprekendheid. Dus ook wanneer uit deze notitie zou blijken dat het fusievoorstel Westerwolde de formele toets met vlag en wimpel doorstaat, dan zal toch de komende jaren dit oordeel bij allerlei gelegenheden met kracht moeten worden herhaald. ARHIadviezen zijn immers niet “self-executing”.
1
2.
Draagvlak
Net als zijn ambtsvoorgangers hecht Minister Plasterk aan een gezamenlijk gedragen advies van de betrokken gemeenteraden zelf. Dit betekent dat de voorkeur uitgaat naar eensgezinde gemeenteraden die zelf het initiatief nemen om de formele adviesprocedure (ex artikel 5, lid 1, ARHI) te starten. De Minister zal het draagvlak vervolgens toetsen aan de hand van de stemming in de gemeenteraden over het definitieve herindelingsadvies. Wanneer beide raden unaniem voor het voorstel stemmen is daarmee een belangrijke legitimatie bewerkstelligd. Een derde aspect waar veel waarde aan zal worden gehecht is de hoeveelheid en de strekking van de door de burgers ingebrachte zienswijzen. Nadat de gemeenteraden het eerste voorlopige ontwerp hebben vastgesteld (herfst 2014), breekt er een inspraak periode aan. Tijdens deze periode kunnen de inwoners en maatschappelijke organisaties van Vlagtwedde en Bellingwedde zienswijzen (bezwaren) indienen. Indien er geen of slechts weinig negatieve bezwaren (zienswijzen) worden ingediend, is dit een derde indicatie voor een hoog draagvlak. Zo zagen wij bij de inspraakronde over het herindelingsontwerp Oldambt dat er vanuit de inwoners van het voormalige Winschoten, Reiderland en Scheemda geen enkele zienswijze werd ingediend. Dit bewijs van draagvlak heeft er in belangrijke mate toe bijgedragen dat het wetsontwerp herindeling Oldambt voor de beide Kamers een hamerstuk geworden is. Belangrijk is dat de beide gemeentebesturen een logboek bijhouden waarin zij documenteren op welke wijze zij de inwoners van het gebied hebben geïnformeerd over de problemen (bestuurskracht, kwetsbaarheid, nieuwe taken) die aanleiding hebben gegeven voor dit voorstel tot schaalvergroting. Maar in dit logboek moet ook worden aangegeven op welke wijze naar de burgers werd geluisterd. Niet alleen de bijeenkomst op dinsdagavond 3 december 2013 zal worden genoemd maar ook het verloop van de verkiezingscampagne, in de aanloop naar 19 maart 2014, is van belang. Het is goed wanneer de voorgenomen fusie voorwerp van de gemeenteraadscampagne is, dit is een garantie dat inwoners zijn geïnformeerd en zich hierover zelf een mening hebben kunnen vormen. Behalve bestuurlijk draagvlak (de uitspraak van de beide gemeenteraden) en maatschappelijk draagvlak (de zienswijzen) vanuit de bevolking onderscheidt de Minister nog het regionaal draagvlak. Dit is een relatief nieuw criterium dat vroeger werd geteld onder het criterium van “regionaal evenwicht”. Het is van groot belang dat de buurgemeenten van Westerwolde waaronder behalve Emmen en Emsland ook Pekela, Oldambt en Stadskanaal zich welwillend uitspreken over de voorgenomen fusie. Voor een deel zal dit zonder meer het geval zijn, voor een ander deel vraagt dit een investering in diplomatie, tact en aanhoudend bestuurlijk overleg. Zo mag worden verwacht dat het gemeentebestuur van Stadskanaal formeel zal uitspreken geen voorstander te zijn van de Westerwolde variant. Zelf initiatief nemen: van onderop: artikel 5 Unanieme ondersteuning in beide gemeenteraden Geen negatieve zienswijzen; misschien wel positieve zienswijzen Logboek bij houden van informatieverstrekking aan burgers Instemming van meeste buurgemeenten
2
3.
Interne samenhang en kernenbeleid
Westerwolde is een herkenbaar toeristisch product. Een soort Drenthe maar mooier, rustiger en zo lang het duurt: goedkoper. Maar het is veel meer dan dat. Het staat voor een leefbare en groene woonomgeving, met een prachtig landschap (monumentale boerderijen) dat in toenemende mate aantrekkingskracht uitoefent op forenzen. Wie werkend in de drukke industriële en commerciële centra van Groningen, Winschoten, Veendam, Papenburg, Emmen of Stadskanaal naar rust en ruimte zoekt, komt binnen de overbekende ruit (A7, A31, A37, N33) als vanzelf terecht in het groene hart: Westerwolde. Een van de laatste gebieden die niet wordt aangetast door schaalvergroting, vierbaanswegen, windmolenparken, industrialisatie en stress. Bovendien een gebied dat ligt buiten het bereik van bodemdaling en aardschokken. De zandrug die aan de Westelijke zijde van de Eems is gesitueerd, kent een rijke geschiedenis. Een burcht, een klooster, vestingen, kerken en monumentale boerderijen met slingertuinen zijn hier de stille getuigen van. Inwoners identificeren zich met Westerwolde. Spreken een eigen streektaal. Deze identificatie met de streek betekent ook dat de inwoners bereid zijn handen uit de mouwen te steken. Ze onderscheiden zich door burgerkracht. Beide gemeenten kennen een zeer levendig verenigingsleven. In deze tijd van een versoberende overheid is burgerkracht meer en meer van belang. De Minister van BZK heeft ook de coördinatie van de drie decentralisaties in het sociale domein op zijn bordje en benadrukt daarom keer op keer dat het van groot belang is dat mensen naar elkaar omzien: niet alleen in het verband van het huwelijk (eerste schil), en het gezin (tweede schil), maar vooral ook in de schil van de betekenisvolle relaties, waaronder die met de buren. Dit is de derde schil die in het beleidsjargon wordt aangeduid met de term mantelzorg. In Westerwolde is dit een bekend verschijnsel maar hier wordt het gewoon noaberschap genoemd. Bij de vorming van de fusiegemeente Westerwolde wordt voorgebouwd op een gemeenschappelijke cultuur en geschiedenis (identiteit). Tegelijkertijd is er ook sprake van complementariteit. In Bellingwedde ligt een zwaarder accent op landbouw, terwijl rond Ter Apel een zwaarder accent ligt op industrie. Er zal sprake zijn van een archipel met vele dorpen. In de nieuwe fusiegemeente gaat het om 39 kernen. Westerwolde kent daarmee een zonale structuur. Dat betekent dat afhankelijk van waar men in het Westerwoldse woont, de oriëntatie primair gericht zal zijn op grote trekkers buiten de eigen gemeente, zoals: Emmen, Winschoten, Groningen en wellicht ook op Papenburg, Leer, Oldenburg of Stadskanaal. De nieuwe gemeente kent weliswaar veel kernen, maar beide huidige gemeenten kennen een actief kernenbeleid. Zo kan worden gewezen op de steunstees die in veel kernen inmiddels aanwezig zijn. De verwachting is dat dit kernenbeleid zal worden voortgezet. Meer dan de meer Randstedelijke gebieden van ons land krijgt het Westerwoldse te maken met een krimpende bevolking en vooral ook met vergrijzing. Dit betekent dat er op kleine schaal maatwerkvoorzieningen moeten worden getroffen. Burgernabijheid en kleinschaligheid zijn daarbij belangrijke voorwaarden om enerzijds de behoefte van het individu goed vast te stellen, maar anderzijds om ook goed vast te stellen wat de mogelijkheden zijn in de eerste, de tweede en de derde schil om aan die behoefte tegemoet te komen. Juist gemeenten die kleinschaligheid en burgernabijheid in hun vaandel voeren, zijn in staat om het beroep op de duurdere overheidszorg te beperken tot die gevallen waar dat echt is geïndiceerd.
3
Voor de casus Westerwolde zal het niet erg moeilijk zijn om buitenstaanders ervan te overtuigen dat dit gebied langs de meanderende Ruiten Aa een betekenisvol geheel vormt, kortom: interne samenhang kent. Identiteit: geschiedenis, landschap, streektaal, monumenten Identificatie: noaberschap Zonale indeling Meerkernigheid: traditie van actief kernenbeleid Bijzonder kenmerk: bevolkingskrimp en veroudering
4
4.
Bestuurskracht
Bestuurskracht wordt omschreven als de mate waarin een overheid de taken die op haar afkomen goed kan behartigen. De taken die op de fusiegemeenten Westerwolde afkomen hebben een overzichtelijke inhoud. Behalve stimuleren van landbouw, toerisme, natuurontwikkeling (Natura 2000), zorg voor ouderen richt de gemeente Westerwolde zich vooral ook op het aanbieden van een zeer aantrekkelijk woon- en leefklimaat. Het aanbieden en doorontwikkelen van bedrijventerreinen laat de gemeente Westerwolde voor een deel over aan buurgemeenten (zoals de A7-gemeente en de N33-gemeente). Westerwolde kent een overzichtelijk takenpakket en kan dat goed behartigen. Een van de belangrijkste aspecten van bestuurskracht is consensus. Deze consensus is gemakkelijker te bereiken wanneer de belangen in het gebied een gelijke gerichtheid kennen. De samenvoeging van de beide plattelandse gemeenten zorgt er voor dat de belangen van de groene woon, natuur, en landbouwgemeente niet ondersneeuwen. Indien er een overeenstemming is over het te voeren beleid wordt de fusiegemeente niet gekweld door dorpisme of door rivaliteit tussen twee nodale kernen binnen een grootschalige regiogemeente. Het zogeheten Geleen-Sittard-effect ook wel Leidschendam-Voorburg-effect laten de Westerwolders met deze fusie aan zich voorbij gaan. Dit terwijl zowel de A-7 gemeente als de N33 gemeente gekenmerkt kunnen gaan worden door rivaliteit tussen de nodale kernen. Of het daarbij om de locatie gaat van een ziekenhuis, het voortbestaan van een theater, een zwembad of een vestiging van een overheidskantoor maakt daarbij niet zo heel veel uit. Belangrijk voor bestuurskracht is ook wendbaarheid (flexibiliteit). Niet alle taken hoeven belegd te worden bij één omvangrijk en gelaagd ambtelijke apparaat. Juist de kleinere gemeente is wendbaar als regiegemeente en kan wisselend private partijen inhuren: voor re-integratieactiviteiten, voor thuiszorg, voor dagopvang. Minder dan grote gemeenten met een omvangrijk ambtenarenapparaat kunnen kleine gemeenten makkelijker en lichtvoetiger opereren op de deels private markt van inhuur van dienstverlening. Dit bespaart kosten. Een sterk punt van gemeenten rond de 25.000 inwoners is dat ze nog niet te kampen hebben met de schaalnadelen van “too big, too fail”. In de grote gemeenten zijn zoals onder andere Professor Maarten Allers (RuG) ons voorrekent meer managementlagen, meer noodzaak permanent te reorganiseren, meer rivaliteit tussen afdelingen, en een groter gesprek aan leiding en aansturing. Een belangrijk aspect van de bestuurskracht zijn ook de financiële reserves. In tegenstelling tot de grootste gemeente in de provincie Groningen zijn de opgetelde reserves van de beide Westerwoldse gemeenten meer dan toereikend om de bescheiden risico’s in het takenveld op te vangen. Laten we er toch nog maar eens op wijzen dat de beide gemeenten in het verleden een bescheiden grondbeleid hebben gevoerd en niet vol met schulden zitten. In een tijd waarin ook Minister Dijsselbloem niet meer de financiële middelen heeft om grote gemeenten als Apeldoorn, Breda of Groningen te saneren is het van groot belang dat een gemeente van bescheiden omvang, zoals in het Westerwoldse, de eigen beperkte risico’s kan dekken.
5
Consensus, korte afstanden, bereikbaarheid, voldoende reserves en realisme zijn voorwaarden voor bestuurskracht. In het Westerwoldse staan de raadsleden en bestuurders nog met de beide benen op de grond. Geen grootse vergezichten van het type Forum of Atalanta. Hier wordt recht gedaan aan hetgeen de burger bezig houdt. Raadsleden en bestuurders worden er door de burgerij op aangesproken – soms ook luidruchtig – wanneer zij onbezonnen besluiten nemen. De lokale democratie functioneert, is levendig, en dat steeds vaker ook met behulp van de digitale kanalen. Overzichtelijk takenpakket Consensus als gevolg van gelijk gerichte belangen in het gebied Geen rivaliteit tussen nodale kernen Reserves toereikend om beperkte risico’s af te dekken Als regiegemeente in staat particuliere aanbieders in te huren Burgers reageren op besluiten bestuur: democratische controle Geen schaalnadelen Beperkte fusie- en veranderingskosten
6
5.
Regionaal evenwicht
In de onmiddellijke omgeving van Westerwolde bevinden zich tenminste twee doegemeenten die graag diensten willen aanbieden. In de eerste plaats is er de 100.000plus gemeente Emmen die al diensten (shared service) aanbiedt aan Borger-Odoorn en Coevorden. Ten noorden van de fusiegemeente Westerwolde bevindt zich de ambitieuze A-7 gemeente Oldambt. Opnieuw een zogeheten doegemeente die de meeste diensten voor de burgers laat uitvoeren door het eigen ambtelijk apparaat en in de toekomst wellicht ook op zoek zal gaan naar buurgemeenten die aanvullende diensten willen afnemen tegen een marginaal tarief. Wat betreft de taken op het gebied van de jeugdzorg en de arbeidsmarkt laten de beide recente regio indelingen zien dat deze taken net als de RUD en de veiligheidsregio zullen worden uitgeoefend op een provinciebrede schaal. Nu het aantal gemeenten door de beoogde herindeling sterk vermindert (van 23 naar 6 tot 10), zal ook de zogeheten “bestuurlijke drukte” waarover Minister Plasterk zich zulke grote zorgen maakt, sterk verminderen. Wel zal er rekening mee moeten worden gehouden dat de bestuurders van de buurgemeenten in bestuurlijk overleg en ook in de media soms standpunten hebben ingenomen die mikken op een zeer forse opschaling, inclusief deelname van de beide Westerwoldse gemeenten. Dergelijke zeer forse standpunten zullen ook na de verkiezingen van 19 maart aanstaande niet zo maar worden ingeslikt. Wel kan er op worden gewezen dat waar het aantal spelers als maar kleiner wordt en de belangen steeds maar groter, er meer en meer behoefte is aan een kleine, verstandige speler die voor diplomatie en bemiddeling kan zorgen. Een zogeheten kleinere partij die binnen de strijd tussen de olifanten het verstandige verschil kan maken. Ook van groot belang zal zijn om de leden van PS en GS met regelmaat uit te nodigen om op bezoek te komen in dit fraaie deel van Groningen. We kunnen dan laten zien hoe Westerwolde voorop loopt bij de opvang van vreemdelingen, voorop loopt bij het aanpakken van krimp, voorop loopt bij de aanpak van re-integratieactiviteiten en voorop loopt met de ontwikkeling van de Natura 2000 gebieden en landgoederen. Wellicht dat de provincie dan ook initiatieven van de beide gemeenten om het Westerwoldse te voorzien van glasvezel, in alle uithoeken, deels ook ter stimulering van de reeds aanwezig “creatieve industrie” van harte met subsidie zal willen ondersteunen. In dat geval biedt de groen-gemeente en creatieve industrie gemeente Westerwolde een complementaire aanvulling op de sterk infrastructureel en industrieel georiënteerde gemeenten die niet zonder reden worden getooid met begrippen als A7-gemeente en N33-gemeente. Dit zijn op zichzelf pakkende termen voor investeerders, maar niet bepaald de termen waarmee je nieuwe bewoners aantrekt die goed willen wonen en leven. Het is van groot belang dat er binnen deze infrastructurele-industriële ruit (A7, A31, A37, N33) toch nog enige ruimte blijft voor een kleinschalige groengemeente, al was het maar met het oog op de generaties na ons. Groengemeente binnen regio/ruit met industriegemeenten Regiegemeente die grenst aan doegemeenten die als centrumgemeente kunnen optreden Kleine speler die in regionaal overleg bemiddelende rol zal moeten spelen 7
6.
Duurzaamheid
Duurzaamheid betekent dat de gemeente Westerwolde ook een schaal heeft waarmee toekomstige generaties uit de voeten kunnen. We moeten dan wel bedenken dat volgens Google Maps de reisafstand tussen Klein Ulsda en Ter Apel ruim drie kwartier met auto bedraagt: bijna 50 kilometer. De afstanden in het Westerwoldse zijn dus groot. Van groot belang is ook te beseffen dat we leven in een toekomst waarin de grenzen verdwijnen. Nu al maakt de gemeente Bellingwedde gebruik van diensten die worden geleverd door de gemeente Emsland. Die landsgrensoverschrijdende samenwerking zal binnen de EU toenemen. Niet alleen op het vlak van toerisme en winkelen, maar ook op het vlak van arbeid, acquisitie en dienstverlening. Niet alleen vervagen de landsgrenzen maar meer en meer wordt er ook samengewerkt via ICT door gemeenten die niet aan elkaar grenzen. Noord-Brabantse gemeenten laten bij de gezamenlijke belastingheffing zien dat je heel goed kan samenwerken zonder naburig te zijn, maar door wel te beschikken over een goede glasvezel verbinding. Blijven we in de eigen provincie dan zien we dat recentelijk Delfzijl en Appingedam die niet aan de Stad Groningen grenzen hun belastinginning hebben overgedragen aan het ambtelijk apparaat van de Stad Groningen. Dergelijke vormen van ICT-samenwerking (vergelijk ook de samenwerking van de vijf Waddengemeenten) nemen hand over hand toe. Waar sommige aanhangers van de “old school” nog veel verwachten van structuren, hiërarchie en opschaling (nieuwe grenzen trekken), weten de meeste jongeren dat we moeten netwerken, flexibel moeten zijn om duurzaam te overleven: beton is niet duurzaam, maar riet dat buigt, is dat wel. Kortom, de verwachting is dat de fusie van de beide Westerwoldse gemeenten veel nieuwe energie zal uitlokken en dat daarbij een beroep zal worden gedaan op de bekende eigenzinnigheid van de Westerwolder. Dit netwerken en deze eigenzinnigheid is een troef die in deze nieuwe, innovatieve fusiegemeente zal worden uitgespeeld. Oriëntatie op oosterburen Actieve deelname aan netwerken Benutten van mogelijkheden ICT Behoud van flexibiliteit: open houden van opties Eigenzinnigheid voorwaarde voor innovatie
8
7.
Reflectie
Het bovenstaande mag dan een boodschap zijn die in het Westerwoldse wordt begrepen als min of meer van zelfsprekend (self evident). Dat wil nog niet zeggen dat belangrijke counterparts zoals de burgemeester van de grote buurgemeente, of de Commissaris van de Koning zonder meer te winnen zijn voor deze aantrekkelijke gedachten. Belangrijk is zoals bij elke mediastrategie: de herhaling. De consistente en duidelijke onderbouwing. En niet te vergeten: de lange adem. De beide gemeenten moeten hun verhaal min of meer unisono uitdragen tot ongeveer 1-1-2017. Dat betekent het geduld en het doorzettingsvermogen van de long distance runner. Van belang is om te laten zien dat dit nieuwe Westerwolde net zo goed aansluit bij de participatiesamenleving en burgerkracht van Mark Rutte, als bij de burgernabijheid van Sybrand Buma als ook bij de onderlinge solidariteit en noaberschap van Diederik Samsom. Een relatief kleinere groene gemeente met veel cultureel erfgoed is benaderbaar. Het is een groen en kloppend hart dat niemand in de provincie Groningen zou willen missen.
Michiel Herweijer Hoogleraar Bestuurskunde Radboud Universiteit Nijmegen
9