Water en ontwikkelingsplanologie

Ministerie van Verkeer en Waterstaat

 

Water en ontwikkelingsplanologie RWS RIZA – RWS RIKZ maart 2006

RWS RIZA werkdocument 2006.052x

Ministerie van Verkeer en Waterstaat

 

Water en ontwikkelingsplanologie

RWS RIZA - RWS RIKZ maart 2006

onderzoek op basis van interviews met betrokkenen bij VROM-pilotsontwikkelingsplanologie over waterdoelstellingen in de pilots

RWS RIZA werkdocument 2006.052x Jolle Landman, Ireen Röling, Rob Peeters (RWS RIZA) en Petra Damsma (RWS RIKZ)

Inhoudsopgave ........................................................................................

1. 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

Inleiding 6 Aanleiding 6 Ontwikkelingen rond ‘water en ruimte’ en ‘ruimte en water’ 7 Vraagstelling 7 Gevolgde aanpak 8 Leeswijzer 8

2. 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5

Ontwikkelingsplanologie 9 Inleiding 9 Introductie ontwikkelingsplanologie door de WRR Adviezen en ontwikkelingen ontwikkelingsplanologie Eerste ervaringen met ontwikkelingsplanologie Beleidsmatige neerslag ontwikkelingsplanologie in de Ruimte 17

3. 3.1 3.2 3.3

Conclusies per voorbeeldproject West Zeeuwsch-Vlaanderen 22 Ijsseldelta- Zuid 26 Blauwe Stad en Wieringerrandmeer

4. 4.1 4.2

Algemene conclusies en aanbevelingen 35 Wat is ontwikkelingsplanologie nu eigenlijk? 35 Wat kan DG Water met ontwikkelingsplanologie? Wat levert ontwikkelingsplanologie op voor het bereiken van de doelen van DG Water? 35 Wat zijn kansen van ontwikkelingsplanologie voor de realisering van waterbeleid (en wat moet DG Water doen en weten om ze te benutten?) 36 Wat zijn risico’s van ontwikkelingsplanologie voor de realisering van waterbeleid (en wat moet DG Water doen en weten om ze te beteugelen?) 38

4.3

4.4

9 11 14 Nota

22

30

Bijlagen42 A.1 West Zeeuwsch-Vlaanderen 43 A.2 Ijsseldelta- Zuid 43 A.3 Blauwe Stad en Wieringerrandmeer 43 B.1 West Zeeuwsch-Vlaanderen 44 B.2 Ijsseldelta- Zuid 50 B.3 Ontwikkelingsplanologie-pilot “De Blauwe Stad” 59 B.4 Ontwikkelingsplanologie-pilot “Wieringerrandmeer” 63 C.1 West Zeeuwsch-Vlaanderen 73 C.2 Blauwe Stad 74

3

water en ontwikkelingsplanologie

Samenvatting Het waterbeleid kan alleen gerealiseerd worden als water mede sturend wordt in de ruimtelijke ontwikkeling van Nederland. Eind jaren ’90 van de vorige eeuw concludeerde de Wetenschappelijke raad (WRR) voor het regeringsbeleid dat de bestaande werkwijze en procedure van het ruimtelijk ordeningsbeleid niet adequaat waren om aan de dynamische maatschappelijke behoefte te voldoen. De WRR propageerde een nieuwe benadering: ontwikkelingspolitiek. Het concept ontwikkelingspolitiek of ontwikkelingsplanologie heeft de jaren erna een ontwikkeling doorgemaakt en heeft uiteindelijk zijn beleidsmatige weerslag gekregen in de Nota Ruimte. Ontwikkelingsplanologie is daarmee de dominante sturingsfilosofie van het ruimtelijke beleid in Nederland geworden. Omdat het waterbeleid en het ruimtelijke beleid sterk verbonden (moeten) zijn is het van belang dat DG Water als waterbeleidsmaker zicht heeft op de betekenis en het karakter van ontwikkelingsplanologie. In het verlengde daarvan geldt dat ook voor RWS en de waterschappen als uitvoerders van het waterbeleid. Ontwikkelingsplanologie is in essentie:  Een poging om de planning en realisatie van ruimtelijke ontwikelingen aan te laten sluiten bij de maatschappelijke behoeften, omdat de traditionele toelatingsplanologie daar onvoldoende in slaagt.  Het verleggen van het accent op de realisatie en niet op het plan.  Een slim proces om plannen, partijen en geld bijeen te brengen.  Sterk gericht op de integrale ontwikkeling van een gebied in plaats van sectorale ontwikkeling De lessen die DG Water ter harte moet nemen zijn:  Ontwikkelingsplanologie is niet zozeer iets nieuws, maar wel nieuw voor heel veel partijen. Nieuw daarbij is dat partijen wederzijds afhankelijk en gelijkwaardig zijn in plaats van hiërarchisch ten opzichte van elkaar staan.  DG Water en de waterbeheerders niet alleen in gebiedsontwikkeling moeten participeren als hun eigen doelen alleen op die manier gerealiseerd kunnen worden. Het maatschappelijk belang is gediend bij integraliteit in plaats van verkokering en op langere termijn is ook het eigen sectorale belang erbij gediend.  Rijksprojecten kunnen door ze in samenhang met andere projecten in dezelfde regio te ontwikkelen en uit te voeren een

4


kwaliteitsimpuls krijgen, goedkoper en/of sneller worden uitgevoerd.  Ontwikkelingsplanologie vraagt nieuwe deskundigheid: financiële constructies, juridisch, ruimtelijke ordening. En het vraagt het vermogen om het eigen belang te koppelen aan andere belangen.  Ontwikkelingsplanologie vraagt om het vermogen om het maatschappelijke doel voorop te stellen en niet de overheidsprocedure. De focus ligt daarbij niet alleen op aanpassingen van formelen bepalingen maar ook op de houding vanuit DG Water en waterbeheerders.  Waterbeheerders kunnen zich niet alleen terugtrekken op de positie van wateradviseur. Om ruimtelijke wateropgaven te realiseren zullen ze daadwerkelijk in gebiedsprocessen moeten participeren. Dit vraagt een cultuuromslag op ambtelijk en bestuurlijk niveau.  Rijksmiddelen moeten gebundeld worden en van zodanig procedures te worden voorzien dat regionale partijen ze goed kunnen benutten. Daarbij speelt onder andere het koppelen van de Nederlandse voorwaarden aan de voorwaarden die de Europese Unie voor verschillende geldstromen hanteert.  DG Water en de waterbeheerders moeten afwegingen op een langere termijn maken dan hun huidige begrotingshorizon (bijvoorbeeld MIT / SNIP). Hetzelfde wordt ook gevraagd van initiatiefnemers van ruimtelijke plannen en ingrepen (aanvulling watertoets naar aanleiding van Nota Ruimte).  De koudwatervrees om private partijen te betrekken moet daadwerkelijk overwonnen worden. Creëer enkele initiatieven om ervaring op te doen.  Waterbeheerders moeten hun belangentegenstellingen oplossen (bijvoorbeeld inrichtingskosten versus beheerskosten).

5


1. Inleiding 1.1

Aanleiding

Al in 1998 introduceert de Wetenschappelijke raad voor het regeringsbeleid (WRR) het concept ontwikkelingsplanologie als benadering die een ruimtelijke planning kan realiseren die beter aansluit op de maatschappelijke dynamiek. De ruimtelijke planning zal in de ogen van de WRR in toenemende mate problematisch worden aangezien:  de economische eenwording van Europa op korte termijn tot extra ruimteclaims van bedrijven leidt; als gevolg hiervan dreigt een zeer diffuus verstedelijkingsproces;  bereikbaarheid nabijheid verdringt als de belangrijkste vestigingsfactor; di t holt het streven naar concentratie van verstedelijking uit; en  de individuele ruimteconsumptie door burgers en bedrijven en de mobiliteit verder zullen stijgen bij voortgaande economische groei. Deze ontwikkelingen leiden tot toenemende ruimteclaims. 1 De als uitweg naar voren geschoven ruimtelijke ontwikkelingsplanologie dient in de ogen van de WRR drie op maat gesneden deelbenaderingen te bestaan. Ten eerste nationale projecten daar waar de strategische ontwikkeling van het land hier om vraagt. Ten tweede ontwikkelingsgebieden waar sprake is van bovenlokale belangen die een actieve ontwikkelingspolitiek wenselijk maken met een actieve regisseursfunctie voor de provincie. Ten derde basisgebieden waar geen bovenlokale ontwikkelingen in het geding zijn en de betrokkenheid van het Rijk zich beperkt tot het omschrijven van te respecteren basiskwaliteiten. Tussen het heden en het advies van de WRR zijn zeven jaren verstreken. Zeven jaren vol maatschappelijke en beleidsmatige dynamiek. In die periode hebben vele partijen het concept van de WRR opgenomen en deels naar eigen goeddunken opnieuw gedefinieerd en geoperationaliseerd. Het voorliggende rapport schetst de betekenis van ontwikkelingsplanologie voor het waterbeleid. De aanleiding voor het verbinden van de ontwikkelingsplanologie met het waterbeleid is gelegen in de toenemende interactie tussen water en ruimte. De oorzaak hiervan is tweeledig:  een groeiend besef dat de waterdoelen alleen gerealiseerd kunnen worden door afstemming en integratie met andere be leidsdoelen met een ruimtelijke component; en

1

Recent bleek dat de (auto)mobiliteit groeide ondanks de huidige recessie.

6


 de toenemende waardering voor water bij andere maatschappelijke functies en doelstellingen. DG Water heeft het bovenstaande samengevat in de paradigmashift “Van ruimte bepaalt water, naar water bepaalt ruimte”.

1.2

Ontwikkelingen rond ‘water en ruimte’ en ‘ruimte en water’

De ontwikkelingen rond de interactie tussen water en ruimte hebben in toenemende mate de aandacht in wetenschappelijke en beleidsmatige discussies. De stand van zaken, met bijdragen uit beide werelden, op dit terrein is zeer volledig beschreven in het boek ‘Ruimte en water. Planningsopgaven voor een rode delta’ waarvan de centrale vraag ook de basis voor dit project vormt: “Hoe omgegaan kan worden met het spanningsveld tussen voortgaande intensivering van het ruimtegebruik in de Nederlandse delta enerzijds en de noodzaak om de toenemende dynamiek in het watersysteem als gevolg van klimatologische veranderingen fysiek te accommoderen.” De vraagstelling schetst zeer treffend de tweezijdige afhankelijkheid van water en ruimte. Water als sectoraal belang is afhankelijk van de ruimte die het toegewezen krijgt in het planningsproces waarin ook andere functies ruimte claimen. Daarbij sluiten functies elkaar niet altijd uit. In de intensief gebruikte ruimte in onze rode delta is juist het combineren en wederzijds accommoderen van het grootste belang. Water is echter ook een bovensectoraal belang. Het is aan de orde bij vele andere maatschappelijke functies en haar rol is veelal van toegevoegde waarde: wonen aan het water, waterrecreatie, koelwater, productiewater, ecologie en natuur etc. Het logische gevolg is dat waterbeleidsmakers een deel van hun doelstellingen moeten bereiken in de beleidsprocessen van de ruimtelijke ordening en dat waterbeleidsmakers ook actief betrokken worden omdat anderen iets met water willen. In die wereld klinkt steeds harder de roep om de ‘ontwikkelingsplanologie’ Voor DG Water werd deze roep aanleiding voor concrete actie toen in de Nota Ruimte 14 voorbeeldprojecten ontwikkelingsplanologie werden opgenomen waarvan diverse een grote watercomponent hadden. Wat betekende dit voor de beleidsdoelen van DG Water en ook voor het handelen van DG Water en andere waterbeleidsmakers en – beheerders?

1.3

7

Vraagstelling


De drie hoofdvragen va n DG Water die in het rapport beantwoord worden zijn de volgende:  Wat is ontwikkelingsplanologie nu eigenlijk?  Wat kan DG Water ermee? Wat levert ontwikkelingsplanologie op voor het bereiken van de doelen van DG Water?  Wat moet DG Water doen en weten om de kansen van ontwikkelingsplanologie te benutten en de risico’s te beteugelen?

1.4

Gevolgde aanpak

De gevolgde aanpak bestaat uit twee hoofdonderdelen. In eerste instantie is een verkennende fase geweest waarbij informatie is verzameld over de achtergrond en betekenis van ontwikkelingsplanologie in algemene zin. De eindeloze stroom adviesrapporten bood hiervoor voldoende aanknopingspunten. Ook zijn een aantal symposia, studiedagen, cursussen en master classes bezocht om beter thuis te raken in de materie. Het tweede verdiepende spoor is een analyse geweest van het proces rond vier voorbeeldprojecten ontwikkelingsplanologie uit de Nota Ruimte. Hierbij is telkens een serie interviews met betrokkenen gehouden, zodat vanuit verschillend perspectief naar de relatie water-ontwikkelingsplanologie gekeken kon worden. Per voorbeeldproject zijn een aantal conclusies getrokken. Vervolgens zijn overkoepelende conclusies getrokken die het antwoord vormen op de vragen uit paragraaf 1.3.

1.5

Leeswijzer

In het volgende hoofdstuk wordt de ontwikkeling van het concept ontwikkelingsplanologie gegeven. Daarbij komen een aantal adviesrapporten aan de orde en de uiteindelijke inbedding van ontwikkelingsplanologie in de Nota Ruimte. In hoofdstuk 3 worden de resultaten weergegeven van het onderzoek door RWS RIZA en RWS RIKZ naar vier van de voorbeeldprojecten ontwikkelingsplanologie uit de Nota Ruimte. Per voorbeeldproject wordt kort beschreven wat er speelt, wie betrokken zijn, hoe het proces verloopt en welke aandachtpunten en lessen er voor DG Water aan de orde zijn. In het vierde en laatste hoofdstuk worden de algemene conclusies en aanbevelingen, die case-overschrijvend zijn, beschreven. Daarbij wordt teruggegrepen op de vragen uit paragraaf 1.3. In de Bijlagen staan de gespreksverslagen van de interviews met betrokkenen bij de voorbeeldprojecten.

8


2.Ontwikkelingsplanologie Dit hoofdstuk geeft in kort bestek een beschrijving van het begrip ontwikkelingsplanologie2 . Daarbij is niet getracht dé beschrijving te maken. Dat hebben talloze anderen al getracht in lijvige publicaties. Wel is het goed om een aantal hoofdelementen aan te stippen. Een belangrijke observatie om in gedachten te houden werd gedaan door respondent Jos Pierey die door de provincie Overijssel is ingeschakeld bij haar voorbeeldproject: “Ontwikkelingsplanologie is niet nieuw, maar het is wel nieuw voor een heleboel mensen”.

2.1

Inleiding

Ontwikkelingsplanologie heeft sinds de introductie van het concept een duidelijke ontwikkeling doorgemaakt. Dit hoofdstuk beschrijft deze ontwikkeling, in sterke mate chronologisch. Begonnen wordt met de oorsprong van het concept in het WRR-rapport ‘Ruimtelijke ontwikkelingspolitiek’ uit 1998. Vervolgens wordt stilgestaan bij ideeën en adviezen van anderen over de wenselijkheid en invulling van de nieuwe benadering en de ervaringen die de afgelopen zeven jaar zijn opgedaan. Met het verschijnen van de Nota Ruimte is een nieuwe fase aangebroken voor de ontwikkelingsplanologie omdat het nu in een beleidsplan is neergelegd en daarmee kabinetsbeleid is geworden. De belangrijkste keuzes rond ontwikkelingsplanologie in de Nota Ruimte worden beschreven. In de afsluitende paragraaf worden de bevindingen over de ontwikkeling van de ontwikkelingsplanologie sinds de introductie kort samengevat.

2.2

Introductie ontwikkelingsplanologie door de WRR

De WRR introduceerde het concept ontwikkelingspolitiek in een advies aan de Nederlandse regering in 1998. Het advies verscheen op het moment dat de roep om een nieuwe nota ruimtelijke ordening (de Vijfde nota) toenam. Het advies van de WRR wordt door de Raad zelf in een breder perspectief geplaatst. Het vertrekpunt is een institutionele en inhoudelijke analyse van de ruimtelijke ordening als overheidsactiviteit. De bestaande ruimtelijke ordeningspraktijk wordt in verband gebracht met de eisen die voorzien worden aan een effectief en legitiem ruimtelijk beleid. De hoofdconclusie van de WRR is dat de bestaande uitgangspunten van de ruimtelijke ordening onder druk staan. De maatschappij krijgt meer het karakter van een netwerksamenleving, de samenhangende activiteiten van burgers en bedrijven zijn niet langer op één plaats in de ruimte geconcentreerd. Specifieke wensen leiden tot specifieke

2

Momenteel lijkt het begrip ontwikkelingsplanologie al weer vervangen door het begrip

gebiedsgerichte ontwikkeling.

9


vestigingsvoorkeuren. Als gevolg van technologische ontwikkelingen en een voortgaande economische groei ‘explodeert’ de mobiliteit en neemt het beslag op ruimte toe. Doordat maatschappelijke ontwikkelingen steeds minder in overeenstemming zijn te brengen met de concepten van de ruimtelijke ordening, komen ook de onderliggende basisprincipes van het afwegingskader onder druk te staan. De WRR meent dat een ruimtelijke ontwikkelingspolitiek nodig is die meer mogelijkheden biedt voor regionale coördinatie via actieve betrokkenheid van een veelheid van actoren (stakeholders). Juist in de erkenning van dynamiek liggen goede mogelijkheden ‘zwakke functies’ te beschermen en sterke verder te ontwikkelen. Ruimtelijke ontwikkelingspolitiek duidt met name op planvorming op het regionale niveau. Een effectief en legitiem ruimtelijk beleid is ermee gediend wanneer het zwaartepunt van planvorming verschuift van overheidsinterne afstemming naar maatschappelijke coalitievorming. Differentiatie en selectiviteit vormen de sleutelbegrippen van deze ruimtelijke ontwikkelingspolitiek. Het nationale strategisch beleid dient zich in de ogen van de WRR nadrukkelijk te concentreren op de hoofdstructuur en een beperkt aantal projecten, neergelegd in een plan voor de RHS. De nationale overheid kan zich voor de meeste andere gebieden beperken tot het definiëren van een aantal basiskwaliteitseisen. Integraliteit op nationaal niveau wordt vervangen door een meer gebiedsspecifiek integrerend ontwerp. Daarbij moeten de verschillende eisen, wensen en doelstellingen tijdens het planproces zoveel mogelijk worden geaccommodeerd en moet een uitvoeringsplicht voor overheden die een ontwikkelingsvisie hebben geformuleerd, worden gekoppeld aan financiering. Hiermee wordt de bestaande scheiding tussen conceptuele planvorming en financiering opgeheven. Dit heeft tevens tot gevolg dat investeringen met grote ruimtelijke consequenties aanleiding geven tot bredere planvorming. Sectorale investeringen kunnen zo een veel groter ruimtelijke effect genereren. Nadere uitwerking van de uitgangspunten differentiatie en selectiviteit resulteert in een variabele verdeling van planologische verantwoordelijkheden. Afhankelijk van de inhoudelijke doelstelling levert dit drie verschillende regimes op:  Basisgebieden: hier zijn geen concrete nationale beleidsbeslissingen nodig en kan zo nodig met het def iniëren van basiskwaliteiten worden volstaan. Voor een verplichte koppeling tussen plan, financiering en uitvoeringsplicht is hier weinig reden.  Ontwikkelingsgebieden: in de ontwikkelingsgebieden zal de ruimtelijke ontwikkelingspolitiek het meest pregnant tot uitdrukking moeten worden gebracht. Hier zijn bovenlokale belangen in het geding, zoals bijvoorbeeld bij gebieden waar de aanleg van een Hoge Snelheidslijn-station of van een gedeelte van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) zulke consequenties zal hebben dat een meeromvattende herontwikkeling in de rede

10


ligt. Naast basiskwaliteiten wordt hier een specifieke oriëntatie geformuleerd voor de toekomstige ruimtelijke inrichting. Nadat het Rijk een gebied als ontwikkelingsgebied heeft aangewezen en de desbetreffende doelstellingen heeft bepaald, ligt het initiatief verder bij samenwerkende gemeenten. Het provinciaal bestuur voert de regie en kan financiën en goedkeuring als voornaamste coördinatiemiddelen inzetten. Indien gemeenten of provincie in gebreke blijven, is overgang van bevoegdheden – ook in het uitvoerende vlak – naar het hogere bestuursniveau mogelijk.  Nationale projecten: hierbij gaat het om gebieden waar, gezien vanuit de RHS, bescherming van nationaal belang noodzakelijk wordt geacht of waar ruimtelijke ingrepen van nationaal belang dienen plaats te vinden. Het Rijk zal daarbij de beslissende stem hebben, gepaard aan een uitvoeringsplicht. Kijkend naar het advies van de WRR kan geconcludeerd worden dat de bestaande werkwijze in de ruimtelijke ordening, toelatingsplanologie, niet geschikt meer is. Daarbij worden zowel de inhoudelijke concepten die tot en met de Vierde nota ruimtelijke ordening een rol spelen als de wijze waarop de besluiten tot stand komen bekritiseerd. De inhoudelijke concepten sluiten niet aan bij de behoefte van Nederland om voorop te blijven lopen in de concurrentiestrijd met de andere EUlanden. Bij de besluitvorming is de aandacht van de Rijksoverheid te veel verdeeld over hoofd- en bijzaken, worden ruimtelijke consequenties van verschillende beleidssectoren onvoldoende met elkaar in verband gebracht, zijn plannen onvoldoende aan middelen en uitvoering gekoppeld en wordt de betrokkenheid van stakeholders onvoldoende geborgd. Het advies van de WRR had op vrij korte termijn een plaats kunnen krijgen in de Vijfde nota ruimtelijke ordening waar de politiek om riep. Echter, de concepten die in voorbereiding waren werden door de nieuwe minister (Pronk) kort na zijn aantreden afgewezen. Dit zorgde voor oponthoud. Toen de herschreven Vijfde nota ruimtelijke ordening na consultatie en inspraak toch gereed was voor behandeling in de Tweede Kamer was het demissionair en werd het voorstel teruggetrokken. De nieuwe politieke wind na Paars zorgde voor een nieuwe ronde met vrij forse aanpassingen. Hierdoor is bijna zes jaar later de nieuwe strategische ruimtelijke nota voor behandeling door de Tweede Kamer ingediend. In die zes jaar zijn volop ontwikkelingen geweest over het idee van de ontwikkelingsplanologie, maar is ook al praktijkervaring opgedaan. In de volgende paragraaf wordt ingegaan op de ontwikkeling van ideeën, daarna volgt een paragraaf met praktijkervaring.

2.3

Adviezen en ontwikkelingen ontwikkelingsplanologie

Het denken over de ontwikkelingsplanologie is wellicht ongewild op twee manieren gefaciliteerd door de minister die in het tweede Paarse kabinet verantwoordelijk was voor het ruimtelijke beleid. Ten eerste

11


zorgde het feit dat minister Pronk de inhoudelijke lijn van de conceptVijfde nota ruimtelijke ordening niet onderschreef voor vertraging. Pronk was niet gelukkig met een nota die sterk geschoeid was op het concept van de lagenbenadering (laag-dynamische onderlagen moeten richtinggevend zijn voor hoogdynamische bovenlagen). Pronk was geïnteresseerd in het sturen van de bovenste laag en wel rechtstreeks. Hiermee zette de Vijfde nota ruimtelijke ordening koers in een geheel andere richting dan de ontwikkelingsplanologie. Diverse partijen die hiermee niet gelukkig waren werden op deze wijze aangemoedigd hun ideeën verder te ontwikkelen en aan te scherpen. Dit leidde tot een aantal adviezen waarin de ontwikkelingsplanologie centraal staat. Voordat overgegaan wordt op deze adviezen is een korte toelichting nodig op de stelling dat Pronk als minister geen voorstander was van de ontwikkelingsplanologie. De Vijfde nota ruimtelijke ordening die hij in conceptvorm produceerde voor consultatie, inspraak en behandeling in de Tweede Kamer had formeel namelijk als sturingsfilosofie wel degelijk de ontwikkelingsplanologie en het motto ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’. De selectiviteit waar de WRR om vraagt is echter niet het kenmerk van de concept- Vijfde nota ruimtelijke ordening. Het Rijk bemoeit zich gedetailleerd met heel Nederland. Ook de nadruk op het organiseren van vroegtijdige betrokkenheid van stakeholders (publiek en privaat) en het geven van ruimte aan initiatieven van private partijen en lagere overheden, waarbij de ruimtelijke ordening van de Rijksoverheid zich grotendeels op faciliteren en verbinden concentreert is niet de sfeer van de Pronk-nota. Pronk kiest voor government en niet voor governance en wil juist de ruimtelijke ordening op centraal niveau eigen middelen geven. Het Interprovinciaal overleg (IPO) heeft in 1999 een ad hoc Commissie Ruimtelijke Ordeningspolitiek ingesteld om de betekenis van ruimtelijke ontwikkelingspolitiek voor de provincies in beeld te brengen. Deze commissie heeft in april 2001 haar advies ‘Van ordenen naar ontwikkelen. Provincies investeren in de kwaliteit van de ruimte’ gepubliceerd. Het advies is in de eerste plaats bedoeld voor de provincies zelf, maar in het begeleidende schrijven verwijst het bestuur van het IPO naar de Vijfde nota ruimtelijke ordening. Het advies van het IPO schuift vooral twee elementen van de ruimtelijke ontwikkelingspolitiek naar voren. Het eerste is decentralisatie. Niet het Rijk zou in Nederland het voortouw moeten nemen bij het vormgeven van de inrichting, maar de provincies. Het Rijk staat te ver af van de praktijk, terwijl van gemeenten en private partijen niet mag worden verwacht dat zij altijd prioriteiten kunnen stellen die tegen het eigen belang op korte termijn ingaan. Het tweede accent van het IPO is de dynamische benadering. Het gaat bij het ruimtelijke beleid niet meer om het maken van een plan voor een periode van 10 jaar waarna afgewacht wordt wie met initiatieven komt en waar middelen gevonden worden, maar om actief en ondernemend het proces van planvorming te koppelen aan de uitvoering: koers, samenwerking, realisatie, verantwoording.

12


In kernachtige bewoordingen komt het advies op het volgende neer:  Ruimtelijke ontwikkeling moet worden gekoppeld met sectoren als water, natuur, infrastructuur en economie om zo tot een samenhangende ontwikkelingsstrategie te komen;  Op regionaal niveau is een agenda nodig met concrete onderwerpen voor de ontwikkeling van de ruimte die richting geeft aan het handelen van de partijen in de regio;  De provincies moeten het voortouw nemen bij het opstellen van de agenda;  Zij moeten vervolgens naar samenwerkingsverbanden en allianties zoeken met de partijen in de regio om projecten te kunnen ontwikkelen en realiseren; en  De provincies moeten zich realiseren dat ruimtelijke ontwikkelingspolitiek consequenties heeft voor hun functioneren, niet alleen in houding maar ook in organisatie, in het (anders) aanwenden van kennis en in middelen. Zij moeten uit hun schulp kruipen en zich meer als ‘ondernemende’ partij op de regionale markt opstellen bij het ontwikkelen van en investeren in projecten die de kwaliteit van de ruimte in de regio beschermen en verbeteren. Niet veel later (september 2001) komt de Sociaal Economische Raad (SER) met een advies. Dit advies is wel primair gericht op de Vijfde nota ruimtelijke ordening en dus breder dan ontwikkelingsplanologie. Een groot deel van de aandacht van de SER heeft echter juist betrekking op die sturingsfilosofie. De SER stelt in haar advies met genoegen vast dat de nota een ontwikkelingsgerichte planologie voorstaat. Hij mist echter een systematische uitwerking van deze benadering in de nota. De SER meent dat vooral behoefte bestaat aan een duidelijke procesarchitectuur voor ruimtelijke ontwikkelingspolitiek en schetst de contouren daarvan. De hoofdelementen zijn provinciale en rijkskaders, een effectief planologisch instrumentarium en een open en gebiedsgericht ontwikkelingsproces. Deze hoofdelementen dienen volgens de SER te worden vastgelegd in de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro). De SER benadrukt dat naast publiekrechtelijke plannen ook ruimte moet zijn voor gebiedsgerichte ontwikkelingsplannen met betrokkenheid van private partijen en maatschappelijke organisaties. Deze zouden op een heldere en interactieve manier aan elkaar moeten worden verbonden zonder gepaard te gaan met de verzwaring van procedures. De SER concentreert zich daarmee enerzijds op het dynamische aspect van de ontwikkelingsplanologie waar ook IPO een accent legde. Zo waarschuwt de SER expliciet dat het verbreden van de verplichting tot het opstellen van een bestemmingsplan voor het hele grondgebied van gemeenten niet tot de benodigde dynamiek zal leiden. Het bestemmingsplan vormt vaak het sluitstuk van een ontwikkelingstraject en niet het begin ervan. Daarnaast kritiseert de SER de nadruk die de Vijfde nota ruimtelijke ordening legde op de dominantie van de tandem rijk-gemeente met een accent op de formele doorwerking van

13


het rijksbeleid via het bestemmingsplan. De SER claimt juist ruimte voor niet-publiekrechtelijke inbreng en het bovenlokale en regionale niveau als schaalniveau op de ruimtelijke inrichting vorm te geven. Voordat de bovenstaande twee adviezen met een gevestigde en geïnstitutionaliseerde afzender verschenen had een geheel nieuwe coalitie zich reeds geuit. In een zeer beknopte, maar veel aangehaalde, brochure spreken vier maatschappelijke organisaties – Algemene Nederlandse Wielrijders Bond (ANWB), Algemeen Verbond Bouwbedrijven (AVBB), Vereniging Natuurmonumenten en Verbond van Nederlandse Ondernemingen-Nederlands Christelijk Werkgeversverbond (VNO-NCW) – zich uit over nieuwe wegen voor de verdere ruimtelijke ontwikkeling van Nederland. Deze vier focussen op het punt dat de SER ook aanroert, namelijk dat de inrichting van Nederland in formele zin sterke mate bepaald wordt door publiekrechtelijke instanties. Zij constateren dat de huidige werkwijze leidt tot ‘verdeel en heers’, concurrentie om ruimte en het buitensluiten van ‘gewone’ burgers, het bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties. Als alternatief stelt deze maatschappelijke coalitie voor de inrichting van Nederland veel meer samen op te pakken: gezamenlijk een gemeenschappelijke integrale visie ontwikkelen, met uitvoeringsafspraken over water, natuur, agrarische gebieden, recreatie, wonen, werken, wegen railinfrastructuur, met gedeelde kosten en gedeelde baten. Het accent in dit advies ligt vooral op het betrekken van nietoverheidspartijen bij de ruimtelijke ontwikkeling en bij het verplaatsen van de nadruk op plannen en toelatingen naar visie en ondernemen.

2.4

Eerste ervaringen met ontwikkelingsplanologie

Het is niet bij ideeën en adviezen alleen gebleven. In de adviezen van IPO en ANWB, AVVP, Vereniging Natuurmonumenten en VNO-NCW komen al een aantal praktijkvoorbeelden en voorstellen aan de orde. Het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) heeft in samenwerking met Twijnstra Gudde echter een poging gedaan om het gehele terrein te overzien. Dit heeft geleid tot een overzicht van circa 100 projecten in stedelijke en landelijke gebieden, in binnen- en buitenland. Op basis van een aantal criteria zijn ruim vijftig projecten geselecteerd waarvan een factsheet is gemaakt. Van de vijftien meest belovende is een uitgebreider onderzoek uitgevoerd. Op basis van dit praktijkgerichte onderzoek worden een aantal zeer concrete conclusies getrokken die in vergelijking met de eerder beschreven adviezen een duidelijk toegevoegde waarde hebben. Zo wordt geconcludeerd dat duurzaamheid niet de toekomst plannen en vastleggen is en daarmee de ontwikkeling op slot doen, maar gewenste ontwikkelingen mogelijk maken en bevorderen. Dat is waar het om draait bij ontwikkelingsplanologie. Daarbij wordt ook gesteld dat ontwikkelingsplanologie in feite niets nieuws is. Wel is

14


ontwikkelingsplanologie nog volop in ontwikkeling, waardoor een algemene definitie nog niet te geven is, maar wel een aantal kenmerken:  (integrale) gebiedsontwikkeling: dat wil zeggen dat het altijd gaat om situaties waar projecten op basis van een integrale visie tot uitvoering worden gebracht  als een gezamenlijk (plan)proces  van complementaire partijen: dat wil zeggen dat elke partij doet waarin hij goed is  die een kwaliteitsslag nastreven  door financiering en uitvoering van een projectenveloppe: dat wil zeggen dat projecten in samenhang worden ontwikkeld waarbij een verevening kan plaatsvinden. Op basis van de praktijk wordt duidelijk dat het resultaat voorop moet worden gesteld. Om daar te komen moeten bij ontwikkelingsplanologie op slimme wijze vier factoren worden gekoppeld:  Partijen: ontwikkelingsplanologie staat of valt met partijen die iets willen bereiken. Voortgang vereist samenwerking tussen overheden, private partijen, maatschappelijke organisaties en burgers  Plannen: plannen geven richting en (juridische) zekerheid. Een aantal plannen is publiekrechtelijk ook verplicht voordat met de realisatie kan worden gestart. Bij ontwikkelingsplanologie is een plan echter vooral de resultante van een proces; het plan als drager van gemeenschappelijke afspraken  Pecunia; of en de wijze waarop partijen in staat zijn ook harde elementen als macht en geld in het proces te incorporeren, bepaalt of plannen ook daadwerkelijk kunnen worden gerealiseerd. Het op een slimme wijze leggen van een koppeling tussen Partijen, Plannen en Pecunia kan alleen in een gezamenlijk Proces, de vierde P van ontwikkelingsplanologie. Om zo’n proces te starten moet er sprake zijn van een ‘sense of urgency’ of een ‘driver’. Veelal in de vorm van een gezamenlijk probleem c.q. ruimtelijk noodzakelijke opgave, of in de vorm van een gekoesterd (ontwikkelings)perspectief in termen van bijvoorbeeld een na te streven ruimtelijke kwaliteitsslag. De in beeld gebrachte best practices van ontwikkelingsplanologie laten zien dat de essentie voor het op een slimme wijze leggen van een koppeling tussen de vier P’s van ontwikkelingsplanologie is gelegen in:  Belangen/vertrouwen tussen Partijen en Plannen; de belangen van partijen dienen centraal te staan om vertrouwen op te bouwen tussen de partijen onderling én in het plan.  Markt, tussen Plannen en Pecunia; of plannen ten uitvoer kunnen worden gebracht wordt bepaald door de ‘markt’, in figuurlijke zin bedoeld.

15


 (Financiële) risico’s. tussen Pecunia en Partijen; alleen die partij die de (financiële) risico’s kan overzien, zal de financiering van een plan voor zijn rekening nemen. Op deze wijze ontstaat een soort van ontwikkelingsturbo, die veelal een aantal keren doorlopen moet worden: bijstellen van het plan, opnieuw maken van het financiële sommetje enzovoort. Om partijen het vertrouwen te geven in het plan en de financiering ervan.

Maatschappelijke organisaties

Overheden Ruimtelijke kwaliteit Procedures

Belangen/vertrouwen

Plannen

Private partijen Burgers

Partijen

Proces Markt

(Financiële) Risico’s

Pecunia Concessie Grondexploitatiemaatschappij

De belangrijkste punten per element van de ontwikkelingsturbo zijn: Partijen  Er moet een trekker zijn  Betrek partijen op het juiste moment  Breng overheden op één lijn Plannen  Bewaak de kwaliteitsslag  Leg afspraken vast; plan als drager van gezamenlijke afspraken Pecunia  Deel kennis over financiële arrangementen  Zorg voor een uitvoeringsgericht financieel instrumentarium Belangen/vertrouwen, tussen Partijen en Plannen  Stel belangen en doelen voorop, geen standpunten  Werk aan mandaat om tweezijdig te kunnen opereren Markt, tussen Plannen en Pecunia  Zoek naar terugverdienmogelijkheden; kansen voor verevening  Benut meekoppelende belangen (Financiële) risico’s, tussen Pecunia en Partijen  Benader (financiële) risico’s zakelijk

16


 Onderken de risico’s van integrale plannen

2.5

Beleidsmatige neerslag ontwikkelingsplanologie in de Nota Ruimte

Eind april 2004 is de (derde versie van) de Vijfde nota ruimtelijke ordening door de Ministerraad goedgekeurd. Formeel is dit eigenlijk niet juist, want de titel van de nota is Nota Ruimte. Het wegvallen van het onderdeel Ordening duidt direct al de grote omslag aan die nagestreefd wordt en ook het belang van de ontwikkelingsplanologie in het nieuwe beleid. Ontwikkelingsplanologie is het eerste algemene uitgangspunt dat wordt genoemd. Daaraan worden direct toegevoegd: decentralisatie, deregulering en uitvoeringsgerichtheid. Eigenlijk kunnen deze laatste drie ook worden beschouwd als elementen van de ontwikkelingsplanologie zelf. Ze verraden echter wel de kleuring die het kabinet aan de ontwikkelingsplanologie wil geven. Er is vooral sprake van een verschuiving van verantwoordelijkheden van het centrale niveau van het decentrale niveau (decentralisatie) en verantwoordelijkheden wordt ook losgelaten (deregulering). Het Rijk geeft daarbij ook nog als waarschuwing mee dat zij een selectieve, directe betrokkenheid bij concrete ruimtelijke inrichtingsopgaven gerelateerd aan de nationale ruimtelijke hoofdstructuur (RHS) kiest, waarmee vaak majeure investeringen samenhangen. Dat kan op gespannen voet staan met een algemene behoefte bij decentrale overheden, maatschappelijke organisaties en marktpartijen om het rijk bij de gebiedsgerichte aanpak te betrekken. Bij strategische opgaven die verband houden met de nationale RHS is het rijk in ieder geval partner’’. Waar vele onderdelen van de nationale RHS samenkomen of elkaar kruisen, zoals in de Randstad Holland, is de rijksbemoeienis relatief het grootst. Het overleg tussen rijk en de betreffende decentrale overheden is in dit verband belangrijk voor de benodigde afstemming. Wanneer het rijk bij een algemene gebiedsgerichte aanpak buiten de nationale RHS betrokken is, is het rijk eerder ‘facilitator’. In de vierde paragraaf van de Nota Ruimte komt ontwikkelingsplanologie uitgebreid aan de orde. Het Kabinet stelt te kiezen voor een dynamisch, op ontwikkeling gericht ruimtelijk beleid. Het accent verschuift van ‘het stellen van beperkingen’ naar ‘het stimuleren van ontwikkelingen’. Deze omslag geldt voor heel Nederland, binnen en buiten de nationale RHS. Medeoverheden, maatschappelijke organisaties, marktpartijen en burgers worden nadrukkelijk uitgenodigd om mee te denken en mee te doen om te komen tot gebiedsgerichte en breed gedragen regionale en lokale visievorming en uitvoering van beleid in zowel de stedelijke als de meer landelijke gebieden. De betrokken overheid moet zich daarbij meer gaan opstellen als de partner van ondernemende mensen en bedrijven en dynamiek versterken in plaats van deze tegen te gaan door een veelheid aan regels. Meer ontwikkelingsplanologie past ook bij de zich ontwikkelende ‘civil society’ waarin de overheid meer één van de

17


spelers is. Het sluit daarnaast aan op de groeiende behoefte aan regionaal maatwerk en meer interactieve, ontwikkelingsgerichte planvorming door alle bij een bepaald gebied betrokken partijen. Het rijk wil alleen nog sturen op de hoofddoelen van het ruimtelijke beleid en niet op de daarvan afgeleide instrumenten of voorschriften. Een saldobenadering moet veel meer centraal komen te staan bij decentrale afwegingen. De ontwikkelingsplanologie moet dan ook niet alleen tot de Nota Ruimte zelf beperkt blijven. Het rijk wil de ontwikkelingsplanologie benadrukken bij de uitvoering van de nota en de toepassing ervan door andere overheden, maatschappelijke organisaties, en marktpartijen stimuleren. Dat kan door goede voorwaarden te scheppen voor ontwikkelingsplanologie, zowel in de weten regelgeving als in de bestuurspraktijk. Voorbeelden hiervan zij de Uitvoeringsagenda Nota Ruimte, de nieuwe Wro, en de opbouw van kennis en vaardigheden met voorbeeldprojecten. De afgelopen jaren zijn al ervaringen opgedaan met ontwikkelingsplanologie, maar deze beperken zich tot het lokale schaalniveau. Dit in tegenstelling tot het regionale schaalniveau; daar blijven gebiedsgerichte projecten nog vaak steken in de overgang van planvorming naar uitvoering. Er komen voorbeeldprojecten die als doel hebben om in korte tijd vooruitgang te boeken bij de ontwikkelingsgerichtheid van een aantal regionale gebiedsgerichte projecten. De regio blijft hierbij eindverantwoordelijk voor het voorbeeldproject; het rijk draagt bij in de vorm van goede randvoorwaarden. Voor wat de financiering van de ontwikkelingsgerichte aanpak betreft geeft het rijk aan dat in ieder geval tot 2014 een beperkte hoeveelheid rijksmi ddelen beschikbaar zijn. Deze zullen gericht, samenhangend en selectief worden ingezet. Daarnaast moet ook een wervend uitvoeringsperspectief geboden worden voor de periode daarna, aangezien de Nota Ruimte het nationaal ruimtelijk beleid tot 2020 vastlegt (en een doorkijk biedt tot 2030). Maar het wil ook zeggen dat decentrale overheden (en marktpartijen) handvatten meekrijgen, waarmee ze weten waar ze aan toe zijn en ze ook werkelijk in staat worden gesteld de uitvoering daadkrachtig en gebiedsgericht ter hand te nemen. Een slagvaardige uitvoering betekent dan ook dat maatschappelijke organisaties en marktpartijen moeten worden gemobiliseerd om maatschappelijke problemen te helpen oplossen en kansen te benutten. Sleutelwoorden bij de uitvoering zijn samenhang, slagvaardigheid, toekomstgerichtheid en snelheid. Een combinatie van plannen van private investeerders met die van overheden, is een manier om in het algemeen tot een betere prijskwaliteitverhouding van ontwikkelingsprojecten te komen. Publiekprivate samenwerking (PPS) past goed bij ontwikkelingsplanologie en is bij provincies en gemeenten vaak al staande praktijk. Het rijk gaat deze aanpak ook zelf vaker en professioneler toepassen als bij plannen en betere prijs-kwaliteitverhouding te verwachten valt. Voorbeelden hiervan zijn de Amsterdamse Zuidas, de Tweede Maasvlakte en Groningen-Meerstad.

18


Voor de uitvoering zet het rijk zich in om de beleidsruimte van decentrale overheden te vergroten bij de realisatie van goed ruimtelijke beleid. Sturen op prestatieafspraken en het beschikbaar stellen van middelen via het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV) en het Investeringsbudget Landelijke Gebied (ILG) vervangen het sturen op voorschriften en aparte subsidieregelingen voor sub-doelen. Overeenkomstig de afspraak in het Nationaal Bestuursakkoord Water (NBW) moeten andere beleidsterreinen met water in verband worden gebracht. Met het toenemende belang van water in de ruimtelijke afweging is het van belang van een volwassen rol van de waterbeheerders (met name de waterschappen) in het ruimtelijk beleid manifest geworden. Hun toerusting, en verhouding met provincies en gemeenten zal door het rijk in dat verband opnieuw worden bezien. Om de uitvoering van het ruimtelijk beleid te versterken zal gekeken worden naar aanpassingen van het grondbeleid omdat blijkt dat gebrek aan kostenverhaal of verevening een belemmering is voor ontwikkelingsplanologie. In het derde hoofdstuk van de Nota Ruimte staan water en groene ruimte centraal. Een aantal keren wordt ontwikkelingsplanologie in verband gebracht met water. Zo wordt aangegeven dat het realiseren van extra ruimte voor de rivier kan worden gerealiseerd door combinaties met bijvoorbeeld de winning van oppervlaktedelfstoffen en andere activiteiten en functies (meervoudig ruimtegebruik). Vooral binnen de nationale stedelijke netwerken kan de ontwikkelkracht van de regio’s worden benut om zulke combinaties tot stand te brengen. Daarbij wordt opgemerkt dat vanuit het oogpunt van regionale ruimtelijk-economische ontwikkelingsmogelijkheden de bestaande beleidslijn ruimte voor de rivier restrictief van karakter is. Een meer ontwikkelingsgerichte opzet lijkt wenselijk. Het rijk zal daartoe een nieuwe evaluatie van de beleidslijn uitvoeren. Op basis daarvan zal in 2005 worden besloten of, en zo ja hoe de beleidslijn kan worden aangepast 3. Anticiperend op deze evaluatie zal het rijk, met de huidige beleidslijn als leidraad, bij een aantal situaties onderzoeken in hoeverre de mogelijkheden van de beleidslijn voor nieuwe ontwikkelingen maximaal benut kunnen worden. Het idee van functiecombinaties met water wordt nog aangestipt, waarbij aan de orde komt dat het realiseren van waterdoelstellingen perspectieven biedt voor verbreding in de agrarische sector (blauwe diensten), dat natuurontwikkeling langs de rivieren en de kust mogelijkheden biedt en dat ook elders een natuurlijker watersysteem kansen biedt voor natuur en dat natuurgebieden kunnen worden ingericht ten behoeve van waterberging, sommige diepe (voormalige) zand- en kleiputten kunnen door de opslag van baggerspecie ondieper worden gemaakt, waarmee de betekenis voor andere vormen van gebruik (natuur, recreatief medegebruik) toeneemt, in kwelgebieden bestaan mogelijkheden voor de combinatie van natuur en 3

De evaluatie is inmiddels uitgevoerd. Eindconclusie is dat een meer ontwikkeling sgerichte

beleidslijn mogelijk is. De nieuwe beleidslijn, Beleidslijn Grote Rivieren, zal in de loop van 2006 uitkomen.

19


waterwinning, de wens de strategische zoetwatervoorraadvorming van het IJsselmeer kan gecombineerd worden met het vergroten van de bergingscapaciteit en met de ontwikkelingen op het geibed van natuur, recreatie en wonen. Het rijk zal de realisatie van functiecombinaties met water stimuleren door middel van betere afstemming van subsidiestromen en ondersteuning van de kennisontwikkeling en – uitwisseling op dit gebied. De particuliere sectoren, met name de bouw en de recreatie worden betrokken bij de ontwikkeling van functiecombinaties met water, evenals betrokken maatschappelijke organisaties. Ook in het vierde hoofdstuk over specifieke gebieden en thema’s komen water en ontwikkelingsplanologie samen aan de orde. In het gebied Randstad Holland (het belangrijkste gebied voor het Rijk) wordt de aanleg van de groen-blauwe slinger tussen Rotterdam en Den Haag genoemd. Ook Almere wordt tot Randstad Holland gerekend. Voor Almere zal een planstudie worden uitgevoerd waar op evenwichtige wijze aandacht besteed wordt aan de omliggende gebieden en aan landschap, natuur en water. In het vervolg van dit hoofdstuk komen achtereenvolgens ook de kust, de Waddenzee, de Zuidwestelijke Delta, het IJsselmeergebied en de Noordzee aan de orde. Dit zijn allemaal in sterke mate ‘watergebieden’. In geen van de voornemens voor deze gebieden is procesmatig of inhoudelijk veel terug te vinden van de ontwikkelingsplanologie. Dat is juist wel het geval voor het thema bouwgrondstoffen waarvoor DG Water medeverantwoordelijk is. In de Uitvoeringsagenda Nota Ruimte komt ontwikkelingsplanologie ook weer op diverse plaatsen aan de orde. De beleidsruimte van decentrale overheden zal vergroot worden. Daartoe verschuift het Kabinet de accenten van een gedetailleerde ‘Haagse’ sturing met veel regels en voorschriften naar een verdergaande decentralisatie van verantwoordelijkheden (ook voor de realisatie van rijksdoelen) en rijkssturing op hoofdlijnen. Om dit mogelijk te maken streeft het kabinet naar bundeling en ontschotting van budgetten, een gecoördineerde rijksinzet en een versterking van het zelfoplossend vermogen van decentrale overheden voor de financiering van ruimtelijke opgaven. Voor gebieden waar sprake is van een complexe stapeling van strategische opgaven kiest het kabinet voor een bijzondere aanpak om de gecoördineerde rijksinzet in te vullen. Het rijk weegt in deze gebieden een selectie van inrichtingsopgaven financieel en inhoudelijk op hoofdlijnen integraal af (projectenenveloppe). Deze aanpak is gewenst om samenhang en synergie binnen en tussen deze opgaven/projecten en kun omgeving te bewaken, respectievelijk te bevorderen Voor deze constructie wordt in eerste instantie gedacht aan de Noord- en Zuidvleugel van de Randstad Holland en het Groene Hart en wellicht op termijn Brabantstad. In de Uitvoeringsagenda wordt ook ingegaan op het instrumentarium Als eerste komt de nieuwe Wro aan bod, inclusief het nieuwe grondbeleid. Beide moeten gericht zijn op de hoofddoelen van de Nota

20


Ruimte: ontwikkelingsplanologie, decentralisatie, deregulatie en uitvoeringsgerichtheid. Zo komen er bestemmingsplanbevoegdheden voor rijk en provincies, voorkeursrecht, een projectenprocedure, onteigeningsbevoegdheid voor provincies en gemeenten. Gekeken wordt nog naar instrumentarium voor bovenlokaal kostenverhaal en verevening. Het tweede hoofdinstrument dat wordt genoemd zijn de voorbeeldprojecten ontwikkelingsplanologie. Opvallend is dat veel voorbeeldprojecten over woningbouw gaan, een vrij groot aantal op water betrekking heeft, eigenlijk alleen de projecten in ZeeuwschVlaanderen en bij de IJssel onderdeel uitmaken van de nationale RHS, de meeste voorbeelden al een aantal jaren lopen en deels al vrij goed in kaart zijn gebracht. Instrument zijn ook:  WRG-plus, waarbij de mogelijkheid voor verplichtende samenwerking tussen gemeenten zullen worden voortgezet en verruimd;  Wet Inrichting Landelijk Gebied en ILG;  Interimwet Stad- en Milieubenadering;  Kennisontwikkeling en innovaties; en  PPS.

21


3.Conclusies per voorbeeldproject RWS- RIZA en RWS- RIKZ nemen een aantal voorbeeldprojecten ontwikkelingsplanologie uit de Nota Ruimte onder de loep. Deze pilots vallen uiteen in drie typen water: 1) kust (West Zeeuwsch-Vlaanderen) 2) rivieren (IJsseldelta Zuid) 3) regionaal watersysteem (Blauwe Stad en Wieringerrandmeer) Deze pilots zijn onderzocht door middel van interviews. Hierna volgen de belangrijkste bevindingen per pilot.

3.1 3.1.1.

West Zeeuwsch-Vlaanderen Wat speelt er in West Zeeuwsch-Vlaanderen?

In West Zeeuwsch-Vlaanderen is er voor gekozen om twee projecten uit het integrale gebiedsplan aan te wijzen als voorbeeldprojecten gebiedsontwikkeling in het kader van de Nota Ruimte, te weten Waterdunen en de ontwikkeling van Cadzand Bad. Het gebiedsplan heeft tot doel om de economische ontwikkeling van West ZeeuwschVlaanderen te stimuleren. Recreatie speelt hierin een belangrijke rol. Daarnaast zijn er doelstellingen op het gebied van landbouw, natuur, landschap en water. Terwijl het gebiedsplan in ontwikkeling was, werd duidelijk dat er bovendien sprake was van een zwakke plek in de kustverdediging. Dit is opgepakt binnen het gebiedsplan. Het lange termijndoel van het gebiedsplan voor wat de kustverdediging betreft, is het bieden van een duurzame bescherming tegen overstromingen en dat zo veel mogelijk geïntegreerd met functies als landschap, natuur en recreatie. In de voorkeursvariant is dit voor de Noordzeekust uitgewerkt in de vorm van binnendijkse nieuwe duinen (landwaartse variant) en voor de kustplaatsen Cadzand Bad en Breskens in de vorm van een zeewaartse versterking. Het lange termijndoel voor water is een gezond watersysteem en een beschermingsniveau tegen inundatie dat bij extreme neerslag voldoet aan de landelijke normering. Daartoe zijn aanpassingen in de waterhuishouding gedaan en functies passen binnen het watersysteem (water is ordenend). Het watersysteem is daarnaast ten dienste van de omgeving, zoals natuur, landbouw en landschap door een goede waterkwaliteit en een goed peilbeheer. Dit is uitgewerkt door de aanleg van ecologische verbindingszones, natuurvriendelijke oevers en vergroting van de bergingscapaciteit door de realisatie van een jachthaven bij Sluis. Voor gebieden die gevoelig blijven voor inundatie wordt gestreefd naar een functiewijziging. Waterhuishoudkundige isolatie van natuurgebieden en peilverfijning met stuwen. In het gebiedsplan worden relaties gelegd tussen water en kust én natuur, landbouw, recreatie, landschap en cultuurhistorie. De drie doelen kustversterking, natuurontwikkeling en kwaliteitsverbetering

22


van de recreatie, komen samen in het deelproject Waterdunen (van start gegaan in 2004). De realisatie van een nieuw binnendijks duingebied draagt bij aan de robuustheid van de kust, uitbreiding van natuur en de nabijheid van dat landschapstype is een bijdrage aan de aantrekkelijkheid van een nabijgelegen verblijfsrecreatieterrein. Doordat gekozen is voor een integrale oplossing wordt een duidelijke meerwaarde gerealiseerd. Op de plek waar nu een camping is gevestigd, vlak achter de zwakke schakel in de kust worden nieuwe duinen aangelegd. In deze duinen blijft beperkt kamperen mogelijk. De resterende plaatsen worden landinwaarts verplaatst en omgezet in huisjes. De huisjes liggen achter het natuurgebied, een nieuw zout getijdenlandschap waar trekvogels kunnen foerageren en waar kustvogels kunnen broeden. In Cadzand Bad en Breskens ligt de voorkeur voor de kustversterking bij een zeewaartse oplossing, omdat dat op deze plekken meer mogelijkheden biedt voor een verbetering van de ruimtelijke kwaliteit van de badplaatsen. In Cadzand Bad is de zwakke schakel gekoppeld aan het spuigemaal. Wanneer de spuisluis vervangen zou worden door een scheepvaartsluis kan in Sluis een nieuwe jachthaven ontwikkeld worden, wat een belangrijke impuls kan geven aan het stadje. Wanneer meer water door het Zwin zou stromen zou het natuurgebied minder snel verzanden. Dan is mogelijk door het spuiwater via het Zwin te leiden in plaats van bij Cadzand Bad te spuien. Al deze opties kunnen los van elkaar worden uitgevoerd, maar het lijkt wel handig om bij de vormgeving rekening te houden met de besluiten ten aanzien van de andere projecten. Voor de kustversterking tussen het Zwin en Breskens en voor het herstel en versterking van binnendijken zijn enorme hoeveelheden zand en klei nodig. Bij andere in het gebiedsplan voorziene werken – graven van een jachthaven bij Sluis, grond afkomstig van voorziene wegwerken en het maken van een robuust watersysteem - komen aanzienlijke hoeveelheden grond vrij. Het is de uitdaging om zoveel mogelijk benodigde specie uit het gebied zelf te betrekken (mits de kwaliteit goed is). 3.1.2.

Wie zijn betrokken?

Partijen die in het project Waterdunen participeren zijn:  Molencate, eigenaar van het recreatieterrein  Stichting het Zeeuws Landschap, belangenbehartiger natuur en landschap, en beheerder van het toekomstige natuurgebied  Projectbureau Zwakke Schakels  Rijkswaterstaat, als financier van de kustversterking  Provincie Zeeland.  Waterschap West-Zeeuwsch -Vlaanderen, als beheerder van het uitwateringsgemaal, de waterlopen, de waterkeringen en de wegen

23


RWS is niet echt uit eigen beweging b etrokken geraakt bij het gebiedsplan. De andere partijen klaagden (o.a. bij de staatssecretaris) dat RWS zich zo afzijdig hield. Regelmatig vindt op Rijksniveau Rijksdirecteurenoverleg plaats met de directeuren van de ministeries van Verkeer en Waterstaat, Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV), Economische Zaken (EZ) en VROM. Op regionaal niveau overleggen de regionale diensten van de departementen ook regelmatig. 3.1.3.

Hoe is het proces verlopen?

Onder de gebiedscommissie zijn steeds meerdere werkgroepe n aan het werk geweest. Toen duidelijk werd dat er naast de economische en sociale ontwikkelingen in West-Zeeuwsch -Vlaanderen ook nog sprake was van een zwakke schakel in de kustverdediging is een werkgroep opgericht die heeft onderzocht hoe versterking van de kustverdediging ingepast kon worden in het gebiedsplan. In die werkgroep is actief meegedacht door Rijkswaterstaat en door het Waterschap WestZeeuwsch-Vlaanderen. Nu is RWS wel tevreden over hun deelname aan het proces en het inzicht en het vertrouwen dat daarmee is gegroeid. De samenwerking tussen de verschillende partijen in de gebiedscommissie en in de werkgroepen daaronder is altijd prima geweest. Natuurlijk kijkt iedereen naar zijn eigen belangen, maar men zoekt toch naar de grootste gemene deler. Voorwaarde daarbij is dat iedereen zijn eigen belang en visie op het geheel helder voor ogen heeft en zicht heeft op en rekening houdt met de doelen / belangen / agenda’s van de andere betrokken partijen. De eis van het ministerie van Verkeer en Waterstaat om voor de kustverdediging drie varianten uit te werken heeft geen nieuwe informatie opgeleverd. De voorkeursvariant uit het basisdocument heeft een kleiner ruimtebeslag dan het originele voorstel uit het gebiedsplan. Ondanks een versneld traject om te komen tot een voorkeursvariant, waar RWS ook mee heeft ingestemd heeft het uitwerken van extra varianten wel vertraging opgeleverd. Het voorkeursalternatief voor de dijkversterking dat nu is ingediend voldoet wat betreft RWS niet echt. Het zou beter onderbouwd moeten worden op een aantal terreinen. In overleg met de Rijkspartners is het goedgekeurd op voorwaarde dat de ontbrekende onderdelen in de volgende fase alsnog worden onderzocht. Ondanks dat Zeeuwse Land- en Tuinbouworganisatie (ZLTO) zitting had in de gebiedscommissie, verzet zij zich nu tegen een landwaartse kustverdediging (o.a, nieuwe voorzitter). Het waterschap heeft zelf ook nog wel twijfels bij het plan Waterdunen. Dat betreft met name of het waterschap dan de resterende landbouw nog wel voldoende waterkwaliteit kan garanderen (zout en brak water).

24


Voor het project Waterdunen is de volgende situatie ontstaan: Molencate investeert 70-80 miljoen euro. De grondruilbank van het gebiedsplan is actief grond aan het verwerven, de ‘rood-voor-groen’ regeling uit het gebiedsplan wordt ingezet. Het geld van het ministerie van LNV voor natuurontwikkeling en het geld voor de natuurcompensatie van de verdieping van de Westerschelde moeten voor 2008 besteed zijn. Er is dus haast geboden. Het is nog onduidelijk wanneer het geld voor de kustversterking beschikbaar komt. Dit wordt te zijner tijd door het ministerie van Verkeer en waterstaat besloten. Als de kustversterking / nieuwe duinen (voorlopig) nog niet gefinancierd worden, wordt de camping niet verplaatst en komen er ook geen ‘rood-voor-groen’-gelden beschikbaar. Daarnaast is het ook nog de vraag wat voor bedrag door het ministerie van Verkeer en Waterstaat wordt toegekend, want vermoedelijk is het voor de veiligheid niet noodzakelijk om het hele gebied als duingebied in te richten. De Rijkspartners in Zeeland hebben afgesproken dat de samenwerking beter zou moeten, met de aantekening dat ieder zijn eigen verantwoordelijkheid heeft. Vanuit de eigen verantwoordelijkheden wordt per project bekeken wie welke rol op zich neemt. Rijkswaterstaat is trekker van de projecten Volkerak- Zoommeer en de versterking van de Zwakke Schakels (maar de provincie heeft de regie over de planstudies). In de toekomst zou het ministerie van VROM een (coördinerende ?) rol kunnen hebben bij de uitvoering van het gebiedsplan.

3.1.4.

Aandachtspunten / lessen voor DG Water

 In zijn algemeenheid staat men in Zeeland positief tegenover ontwikkelingsplanologie. De combinatie van economische ontwikkeling van de kust, de versterking van de kustverdediging en natuurontwikkeling is een sterke win- win-win situatie. Belangrijk in het gebiedsplan is de samenhang tussen alle verschillende onderdelen.  De voorbeelden die zijn gegeven over zaken die niet goed verliepen, gaan vooral over vertraging d ie men heeft opgelopen en onduidelijkheid met betrekking tot de financiering. Desondanks is men positief over het proces en de samenwerking in West- Zeeuwsch-Vlaanderen. Enerzijds hoopt men op een snellere uitvoering door de goede gezamenlijke planvorming. Anderzijds is het ook van belang om daadwerkelijk met uitvoering te beginnen en een punt te zetten achter de planvorming.  De rijksbemoeienis (zwakke schakel, Nota Ruimte) heeft op bepaalde momenten als vliegwiel voor het gebiedsplan gewerkt, maar bij de uitvoering moet het Rijk zich terughoudend

25


opstellen. Het gebiedsplan is nu leidend, en kan geen vertraging meer verdragen.  Er kan een spanning zijn tussen het integraal handelen van RWS in allerlei projecten en de uiteindelijke sectorale financiering (vb Sluis aan Zee, maar straks ook bij Zwakke Schakels). Bovendien geeft V en W ook te weinig duidelijkheid over wat ze wel en niet gaan financieren, terwijl ze wel aan de provincie vragen om allerlei plannen te maken.  Het bundelen van financieringsstromen g aat ook nog niet helemaal vanzelf: het ILG en de gelden voor het nationaal landschap zijn (nog) niet gekoppeld, en het geld voor de versterking van de Zwakke Schakel staat zelf helemaal los van de overige financieringsbronnen.

3.2 3.2.1.

Ijsseldelta-Zuid Wat speelt er in het gebied IJsseldelta-Zuid?

Ijsseldelta- Zuid is de helft van het oorspronkelijke voorbeeldproject Ijsseldelta dat vanuit de provincie Overijssel is aangedragen voor de Nota Ruimte. Na enige tijd is het oorspronkelijke project in tweeën geknipt. In het zuidelijke deel spelen drie hoofdopgaven:  Aanleg Hanzelijn, de spoorlijn van Lelystad naar Zwolle.  Woningbouw voor Kampen (4000 tot 6000 woningen)  Ruimte voor de Rivier Daarnaast kunnen met een aantal opties die ontwikkeld zijn voor de opgave Ruimte voor de Rivier ook landschappelijke en natuurwaarden gerealiseerd worden. Ook speelt het opwaarderen van de N50 tot een A50 een rol. De partners in het project Bypass Kampen formuleren een integraal plan voor de inrichting van het gebied. Alle ontwikkelingen worden optimaal op elkaar afgestemd. Ruimtelijke kwaliteit is een belangrijke voorwaarde voor een goed resultaat. 3.2.2.

Wie zijn betrokken?

Zowel de Hanzespoorlijn als Ruimte voor de Rivier liggen op het beleidsterrein van het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Betrokken zijn DG Personenvervoer en DG Water als beleids-DG’s. Daarnaast het projectbureau Ruimte voor de Rivier en RWS Oost-Nederland en IJsselmeergebied. De partijen binnen het ministerie van Verkeer en Waterstaat hebben op een gegeven moment afgesproken dat RWS Oost-Nederland, in de persoon van de Hoofdingenieur- Directeur, de spreekbuis is naar andere partijen die bij Ijsseldelta- Zuid betrokken zijn.

26


Andere spelers in het project zijn de gemeente Kampen, waterschap Groot Salland en de provincie Overijssel. Het project is op voorspraak van de provincie opgenomen in de Nota Ruimte, maar wel in samenspraak met de andere partijen. De provincie is initiator en coördinator. 3.2.3.


Enkele zaken in het gebied veroorzaken spanning. De Hanzespoorlijn en de voorkeursoptie van de regio voor Ruimte voor de Rivier raken elkaar. In die voorkeursvariant zou namelijk een permanent watervoerende bypass om Kampen komen die onder de spoorlijn door moet. Dat past echter niet in het tracébesluit dat voor de Hanzespoorlijn al genomen is. Op de aanleg van die spoorlijn zit zowel voor het Rijk als voor de regio druk om in 2012 klaar te zijn. Dat houdt in dat er vaart gemaakt moet worden. De aanbesteding moet gaan lopen. De besluitvorming over de alternatieve aanpakken Ruimte voor de Rivier is nog niet zover. Er zijn voor het ministerie van Verkeer en Waterstaat drie opties. De eerste optie is het uitdiepen van de huidige rivier. Dat is prima uitvoerbaar en voldoet voor de opgave tot 2015. Er is dan geen interactie met de Hanzespoorlijn. Deze optie voldoet aan de wensen van het ministerie van Verkeer en Waterstaat, maar het ministerie van Verkeer en Waterstaat ziet wel dat dan na 2015 waarschijnlijk een vervolgoplossing nodig is. De partijen in de regio vinden deze optie niet wenselijk, want het geeft geen meerwaarde voor de te bouwen woningen, de recreatie, het landschap en de natuur. Met andere woorden, er wordt zo geen ruimtelijke kwaliteit gerealiseerd. De tweede optie is een groene bypass die maar een keer in de circa 100 jaar water voert. In deze optie is de interactie met de Hanzespoorlijn er alleen bij dergelijk hoogwater. Het spoor kan dan korte tijd niet gebruikt worden. Dat is geen probleem. Het wordt ook in het buitenland gedaan. Deze optie is voor het ministerie van Verkeer en Waterstaat nog gunstiger. Hij biedt al een oplossing voor de opgave die na 2015 wordt voorzien. Deze optie is wel duurder. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat ziet geen mogelijkheden om het verschil te betalen. De eerste optie voldoet ook en het gaat om budgetten die betrekking hebben op de periode na 2015. Daarop kan nu nog geen beroep gedaan worden. De regio is niet heel enthousiast over deze optie. De meerwaarde voor de te bouwen woningen, de recreatie, het landschap en de natuur is beperkt. Er kan wel meer permanent water gecreëerd worden om meerwaarde te genereren zonder de Hanzespoorlijn te kruisen, maar dan komt er geen open verbinding met het IJsselmeer en het is duurder. De derde optie is een permanent watervoerende bypass. Deze optie heeft de voorkeur van de regio. Het biedt de meeste meerwaarde voor de te bouwen woningen, de recreatie, het landschap en de natuur. Maar deze optie is ruim 300 miljoen duurder dan optie 1. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat kan niet uit de voeten met deze optie. Voor

27


Ruimte voor de Rivier heeft het dezelfde voor- en nadelen als de tweede optie. Het is echter niet inpasbaar in het vastgestelde tracé voor de Hanzespoorlijn. De Provincie trekt momenteel hard aan het project. Zowel ambtelijk als bestuurlijk. Ze hebben belang bij alle aspecten. Het projectbureau is duidelijk voorstander van de 3e optie en doet er alles aan om deze optie gerealiseerd te krijgen. Minister Peijs gaat met de regio in elk geval kijken of er toch nog een inpassing mogelijk is in het Hanzetracé of dat het tracé nog kan worden aangepast zonder allerlei andere oude discussies op te raken en zonder de realisatie in 2012 in gevaar te brengen. Het projectbureau werkt momenteel hard aan een aanpassingsplan voor het tracé met bijbehorende financiële onderbouwing dat de aanleg van een spoorbrug over de blauwe bypass mogelijk maakt 4 . DG Water wil wel graag richting optie 2, maar is van mening dat het financiële verschil door de andere partijen bijgepast moet worden, want de opties 2 en 3 leveren te weinig harde baten op om de extra kosten ten opzichte van optie 1 te betalen. Het geld is er simpelweg niet in het PKB-budget. DG Personenvervoer heeft een kant en klaar besluit en wil doorpakken. Ze heeft er geen belang bij om alles weer met alles te verbinden. Toch stelt ze zich soepel op en geeft de partijen de ruimte geven om alle opties te bekijken. Het waterschap stond in eerste instantie achter het voorkeursalternatief van de regio en gaf daaraan ook steun. Later zijn een aantal technische vragen gerezen. Daarom wordt aanvullend onderzoek verricht en loopt het proces wat vertraging op. De meerwaarde van het waterschap zit overigens ook juist in de technische hoek. Daarnaast helpt de bestuurlijke druk die het waterschap kan ontwikkelen: de dijkgraaf van het betrokken waterschap is ook voorzitter van de Unie van Waterschappen en dus een belangrijke speler. Ook op nationaal niveau. Momenteel is die bestuurlijke druk van het waterschap even weggevallen omdat het wachten is op de technische onderbouwing van een aantal zaken. In financieel opzicht is het waterschap geen steun. Ze zullen niet investeren in de aanleg van de bypass. De gemeente Kampen trekt er maar beperkt aan en heeft alleen belang bij de woningbouw. Het ministerie van VROM houdt zich afzijdig. Waarschijnlijk zal in mei/juni 2006 de knoop doorgehakt worden als het nieuwe college in Kampen van start gaat. Daarna komt de stap om in de Rijksbegroting middelen te reserveren. Dat moet voor de Tweede Kamerverkiezingen.

4

Uiteindelijk is een opening gecreëerd in het bestaand tracé -besluit om een bypass aan te

leggen.

28


3.2.4.


 Het alternatief waar het Rijk nu op aanstuurt leidt tot minder ruimtelijke kwaliteit tegen hogere kosten. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat stuurt nu aan op verdieping van het huidige rivierbed. Dat alternatief voldoet onder de gunstigste omstandigheden maar tot een maatgevend hoogwater van 16.600 m 3. Kortom, al snel na 2015 (dan geldt 16.000m 3 als verwachting) is een aanvullende ingreep nodig naast verdieping van het huidige rivierbed. Bovendien zijn er signalen van rivierkundigen die menen dat uitdiepen minder effect heeft dan eerst ingeschat, omdat het gebied zo weinig verval kent én de rivierbodem is behoorlijk verveend waardoor meer capaciteit in depots nodig is. Ook is het de vraag of delen van de kades van Kampen niet instabiel worden bij uitdieping. De inschatting is daarom dat het Rijk al kort na 2015 terug komt in dit gebied en dan alsnog een bypass moet aanleggen. Dan wordt dubbel geïnvesteerd (uitdiepen en bypass), is de kruising met de Hanzelijn wellicht niet geschikt gemaakt en dus aanpassing nodig en bovendien is de kans gemist om de uitbreiding van Kampen te koppelen aan de bypass.  De huidige werkwijze van de Rijksoverheid bij IJsseldelta-Zuid bevordert verkokering en bestraft integraliteit. Iedere Rijkspartij is momenteel bezig om zijn eigen project tot een goed einde te brengen: DG Personenvervoer houdt vast aan haar eigen tracé om er zeker van te zijn dat de Hanzespoorlijn er in 2012/2013 ligt. RWS-nat kijkt niet verder dan de planhorizon voor de PKB en de bijbehorende budgetteringshorizon. Met deze projectgerichte insteek mis je de synergie en straf je integraliteit af.  Timing (of het gebrek aan) heeft in deze case ook een grote rol gespeeld. Een integrale aanpak van het project waarbij de partijen met een blanco sheet het proces ingaan, was niet meer mogelijk. Toen het project het “stempel” ontwikkelingsplanologie kreeg, lag het tracé van de Hanzelijn al bijna volledig vast en was de planvorming voor Ruimte voor de Rivier al in een vergevorderd stadium. ontwikkelingsplanologie of geen ontwikkelingsplanologie, zowel bij de beleids- DG’s als bij RWS Oost-Nederland als bij de provincies hebben mensen niet opgelet en niet de verbinding gelegd tussen de keuzes rond de Hanzespoorlijn en de keuze om meer ruimte voor de rivier in dit gebied te realiseren.  Door het project de stempel ontwikkelingsplanologie te geven is er veel meer bestuurlijke betrokkenheid gekomen vanuit de provincie. De gedeputeerden en de dijkgraaf weten goed de weg bij het ministerie van Verkeer en Waterstaat in de regio en in Den Haag. Dit dwong het ministerie van Verkeer en Waterstaat ertoe om zich beter te gaan organiseren met de Hoofdingenieur-Directeur van RWS Oost-Nederland als

29


woordvoerder. Dat bevorderde het integraal denken binnen het ministerie aanzienlijk. Als je dat niet doet word je als ministerie tegen elkaar uitgespeeld en krijg je de rekening gepresenteerd in de vorm van beleidsdoelen die je niet haalt.  Waterbeheerders kunnen binnen hetzelfde gebied sterk tegengestelde belangen hebben, hoewel het overkoepelende doel (een watersysteem dat op orde is en blijft) hen verbindt. In het geval van de bypass Kampen zijn varianten met relatief hoge inrichtingskosten en lage beheerskosten denkbaar en varianten waarbij de inrichtingskosten relatief laag zijn en de beheerskosten relatief hoog. De betreffende inrichtingskosten komen voor rekening van RWS en de beheerskosten voor rekening van het waterschap. Zij hebben daarmee conflicterende financiële belangen.  Voor de realisatie van de voorkeursvariant van de regio kan de regio wel enige middelen genereren door de opbrengsten van rood (woningbouw) af te romen en deze in te zetten voor blauw (bypass), maar dat levert onvoldoende op. Financiële bijdrage van het Rijk is noodzakelijk om de Rijksopgaven zelf (Hanzelijn en Rivierverruiming) zodanig uit te voeren dat ze toegevoegde ruimtelijke kwaliteit opleveren. Het Rijk lijkt nu uit te stralen dat het project IJsseldelta een project is van de regio, maar het is een project van Rijks-, regionale en lokale overheden. Wanneer het Rijk de verantwoordelijkheid bij de regio neerlegt, moeten ook de zaken naar de regio overgaan die nodig zijn om die verantwoordelijkheid uit te voeren.

3.3

Blauwe Stad en Wieringerrandmeer

DG Water is verantwoordelijk voor het nationale waterbeleid voor o.a. het regionale watersysteem. Vanuit deze verantwoordelijkheid is middels twee pilots verkend hoe ontwikkelingsplanologie en het waterbeheer van de regionale wateren in elkaar grijpen. De twee geselecteerde projecten zijn 1) Wieringerrandmeer en 2) de Blauwe Stad. Belangrijke vragen hierbij zijn:  Hoe kijken waterschappen (beheerders regionaal watersysteem) tegen ontwikkelingsplanologie aan, hoe gaan zij ermee om?  Past het instrument ontwikkelingsplanologie bij de formele taak van waterschappen?  Kunnen (regionale) waterdoelen meeliften via ontwikkelingsplanologieprojecten? Wat zijn de kansen en knelpunten hierbij? 3.3.1.

Wat speelt er bij de Blauwe Stad en het Wieringerrandmeer?

De Blauwe Stad In het Groningse Oldambt, vlakbij Winschoten, ligt het gebied van de Blauwe Stad . In 10 jaar tijd worden hier de weidse akkers

30


getransformeerd in een meer van 800 hectare met daaromheen recreatieve voorzieningen, nieuwe natuurgebieden en 1500 nieuwe woningen. Met dit prestigieuze project willen de provincie en drie gemeenten de regionaal economische structuur van het gebied versterken, waterbergingsmogelijkheden creëren en de natuurkwaliteit vergroten. Hiermee wordt de Blauwe Stad interessant voor mensen uit andere delen van Nederland. De Blauwe Stad wordt gerealiseerd in een PPS. De publieke partijen zijn de provincie Groningen en de gemeenten Winschoten, Scheemda en Reiderland. De private kant bestaat uit een consortium van drie projectontwikkelaars, Ballast Nedam Bouwborg, Geveke Bouw en BAM Woningbouw. Naast deze partijen is het Waterschap Hunze en Aa's nauw betrokken bij alles wat met het water te maken heeft en zorgen Staatsbosbeheer en het Groninger Landschap voor de natuurontwikkeling. Gezamenlijk werken ze aan de uitvoering van een plan dat uniek is in de Nederlandse geschiedenis. Wieringerrandmeer Wieringen is onderdeel van het vaste land, maar het eilandgevoel blijft kenmerkend voor dit gebied. Een ‘Meer om te beleven’ is dan ook de titel van het plan om een randmeer te ontwikkelen tussen Wieringen en de Wieringermeerpolder. Wieringen wordt op deze manier weer een eiland. Om het meer komen woningen, werkgelegenheid en voorzieningen, wordt de recreatie versterkt en verbetert de natuur. Het Wieringerrandmeer komt in verbinding te staan met het Amstelveen, het IJsselmeer en de Waddenzee. Dit biedt vele mogelijkheden voor de watersport. De provincie Noord-Holland wil met dit grootschalige project de sociaal-economische structuur van de Kop van Noord-Holland een positieve impuls geven. Voor Wieringerrandmeer zijn - via een open competitie - in een zeer vroeg stadium de private partij betrokken. Voor Nederland een unieke manier om marktpartijen vanaf de start te binden aan het project en een goed gezamenlijk draagvlak te krijgen met de publieke partijen. 3.3.2.

Wie zijn betrokken?

Beide geïnterviewde waterschappen kiezen voor een adviserende rol in de ontwikkelingsplanologie- projecten in hun beheersgebied. Zij zijn bewust geen ondertekenaar van PPS- contracten. Bij het ontwikkelen van bijvoorbeeld een masterplan wil het waterschap als bestuurlijke partij participeren maar niet in de uitvoering. Reden die daarvoor wordt aangevoerd is dat het waterschap een functioneel bestuur is en aan de lat staat voor waterbeheer. Ontwikkelingsplanologie- projecten zijn complexe projecten waarmee meerdere doelen gediend worden en op meerdere vlakken financiële risico’s gelopen worden. Waterschappen vinden de projecten te complex voor een overheidsorganisatie die alleen het waterbelang vertegenwoordigt.

31


De voortvarendheid waarmee private partijen zich zullen inzetten of verzetten tegen de functiecombinatie rood-blauw hangt af van de verwachte invloed van blauw op de verkoopbaarheid van rood (c.q. de percelen). In de Blauwe Stad hebben de marktpartijen zich in 2001 eerst sterk verzet tegen de functie ‘waterberging’ van het nieuwe meer. De weerstand bij de private partijen was zo groot dat de provincie besloten heeft het proces niet verder te belasten en de bestemming waterberging aan het meer heeft laten liggen. Doordat na 2001 de schaderegeling wateroverlast in het leven was geroepen werden projectontwikkelaars minder huiverig voor de functie waterberging naast ‘hun’ woningen. In 2004 kon daarom een aanvullend PPScontract getekend worden waarin alsnog de functie waterberging aan het meer is gegeven. De private partijen gingen nu wel akkoord omdat er meer zekerheid geboden werd op het verhalen van schade. 3.3.3.


Wat betreft de relatie tussen het waterschap en de provincie: beide provincies (Noord- Holland en Groningen) laten zich negatief uit over de opstelling van het waterschap bij ontwikkelingsplanologie. Waterschappen zijn in hun ogen nog te reactief, stellen zich te vrijblijvend op en denken te weinig mee vanuit een brede opvatting over waterbeheer. Aan de andere kant zien zij ook een verbetering in de opstelling van de waterschappen. Waterschappen geven beter aan wat zij wel en niet kunnen. Het bij de start van een project expliciet maken van de positie van het waterschap, het eigen kunnen, en de bereidheid tot financiering voorkomt veel irritatie. Een typisch voorbeeld van inflexibel meedenken vanuit het waterschap betreft de eisen voor het maaibeheer van nieuwe stedelijke watergangen. Deze eisen passen vaak uitstekend in het landelijke gebied, maar niet bij de wenselijke inrichting van de stad. Innovatie op dit punt is meer dan wenselijk. Door de fusies bij de waterschappen zijn waterschappen groter en daarmee invloedrijker dan ervoor. Dit beïnvloedt de bestuurlijke verhoudingen tussen provincies en waterschappen. Uit de interviews blijkt dat zowel waterschappen als provincies nog midden in dit veranderingsproces zitten. Er is een spanningsveld waar te nemen tussen de wens van provincies dat waterschappen hun blik verbr eden en dat provincies vinden dat waterschappen zich niet op het integrale provinciale werkterrein moeten bewegen. Deze ambivalentie speelt vooral op bij een verstoorde relatie. Indien een ontwikkelingsplanologie- project een duidelijke watercomponent heeft, dan doet de provincie er goed aan de uitgangspunten waarmee zij met de marktpartijen in zee gaat, van tevoren met het waterschap door te spreken. Indien uitgangspunten, waarmee de marktpartijen benaderd worden, geen interne verankering binnen de betrokken overheden hebben, dan kan dit later het project opbreken.

32


In beide gesprekken met de waterschappen werd ontwikkelingsplanologie verbonden aan de NBW-normen wateroverlast. Door de toetsing van het watersysteem aan de NWBnormen wordt helder waar mogelijke knelpunten zitten. Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier merkt op dat deze exercitie de transparantie van het handelen van het waterschap bevordert. Door vervolgens kosten baten-analyses toe te passen op de mogelijke knelpunten wordt duidelijk waar het halen van NBW-normen kosteneffectief is. De uitkomsten bewijzen hun nut in discussies: intern het waterschap, met gemeenten en provincie en met burgers. In gebieden waar de werknormen niet kosteneffectief gerealiseerd kunnen worden, is het meekoppelen met andere functies een maatschappelijk verantwoorde oplossing. 3.3.4.


 Beide waterschappen leveren een bijdrage in de ontwikkelingsplanologie- projecten middels het geven van wateradvies. Zolang de verhoudingen tussen het waterschap en het desbetreffende algemene bestuur (gemeente en/of provincie) goed zijn lijkt dit goed te werken. Bij een gebrek aan vertrouwen of respect tussen het waterschap en het algemeen bestuur is het de vraag of het geven van een advies afdoende is. Zo kan het wateradvies onvoldoende gewicht krijgen in de besluitvorming van provincies of gemeenten. Daarnaast geeft een advies het desbetreffende algemene bestuur (gemeente / provincie) weinig zekerheid over het bestuurlijke draagvlak bij het waterschapsbestuur en daarmee de intentie tot investeren in het watersysteem.  Bij de participatie van waterschappen in ontwikkelingsplanologie- projecten lijkt er een spanning te ontstaan tussen de formele waterhuishoudkundige taak van het waterschap en de invulling van haar maatschappelijk bredere rol. Uit de interviews blijkt dat waterschappen vinden dat zij een maatschappelijke taak hebben die vaak verder gaat dan de sec waterhuishoudkundige taak. Toch verbreedt het waterschap zich in de praktijk nauwelijks tot dez e bredere maatschappelijke taak. Dit kan op gespannen voet komen te staan met de wensen van de betalende burger (ingezetenen) aan het waterschap.  Als een gebiedsontwikkelingsproject het waterschap niet direct versterkt in de uitvoering van de eigen kernta ken is de kans op actieve betrokkenheid gering.  Kansen ontwikkelingsplanologie voor waterdoelen: Ontwikkelingsplanologie biedt kansen voor het op orde brengen van het watersysteem volgens NBW-normen. De twee geïnterviewde waterschappen koppelen beide de t erm ontwikkelingsprojecten aan het realiseren van de NBW-normen wateroverlast. Vooral in gebieden waar de NBW-normen niet

33


kosteneffectief (vanuit sec het waterbelang) kunnen worden gefinancierd, kan middels meervoudig ruimtegebruik tot een maatschappelijk verantwoorde oplossing gekomen worden. Ontwikkelingsplanologie biedt de mogelijkheid om bij aanvang van projecten met verschillende partijen om tafel te gaan zitten met open agenda’s. Hierdoor kan gemakkelijker dan bij toelatingsplanologie op basis van ieders belang en mogelijke budgetten gezocht worden naar koppelingen. Ontwikkelingsplanologie is een instrument waarmee waterbeheerders kunnen voldoen aan de maatschappelijke vraag naar een bredere ‘waterblik’. In gebiedsontwikkelingsprojecten kan het watersysteem meer doelen dan ‘slechts‘ waterbeheer dienen. Beleving van water en recreatie aan water spelen een belangrijke rol, leveren zelfs geld op. Waterschappen kunnen door te participeren in dergelijke projecten beter invulling geven aan de maatschappelij ke vraag om hun (wettelijke) taak breder in te vullen. Door de verdere democratisering van de waterschappen wordt een klimaat gecreëerd waarin de nadruk meer komt te liggen op de optimalisatie van het gemeenschappelijke belang en minder ieders individuele belang. Instrumenten zoals ontwikkelingsplanologie passen bij deze bestuurlijke ontwikkeling.  Hindernissen ontwikkelingsplanologie voor waterdoelen De invloed van de agrarische sector in het algemeen bestuur van waterschappen varieert van sterk tot domina nt. In waterschappen waar de agrarische sector sterk vertegenwoordigd is, zullen investeringen ten behoeve van stedelijke functies minder vanzelfsprekend zijn. “Oud zeer” tussen stad en land speelt met enige regelmaat een rol in de relaties tussen besturen van waterschappen en gemeenten. Ervan uitgaand dat ontwikkelingsplanologie-projecten vaak verbonden zijn met rode functies (woningproductie als financiële motor) kan de kleur van waterschapsbesturen sterk bepalend zijn voor de mate van participatie van waterschappen. Een dominante invloed van de agrarische sector in het algemeen bestuur van het waterschap kan een hindernis vormen om te komen tot blauwe ontwikkelingsplanologie-projecten. Beide geïnterviewde waterschappen geven aan dat het grootste deel van de inkomsten van het waterschap door het bebouwde gebied worden opgebracht maar dat dit lang niet altijd erkend wordt door het waterschapsbestuur. De trend is dat de invloed van de agrarische sector in de waterschapsbesturen in verhouding tot andere sectoren afneemt. Dit komt allereerst door de opschaling van de waterschappen tot all-in waterschappen. Een tweede reden is de recent ingezette veranderingen in de Waterschapswet. Hierdoor komen een groter aantal zetels beschikbaar voor ingezetenen. De eerste verkiezingen volgens de nieuwe waterschapswet zijn in 2008.

34


4.Algemene conclusies en aanbevelingen De drie hoofdvragen van DG Water waren:  Wat is ontwikkelingsplanologie nu eigenlijk?  Wat kan DG Water ermee? Wat levert ontwikkelingsplanologie op voor het bereiken van de doelen van DG Water?  Wat moet DG Water doen en weten om de kansen van ontwikkelingsplanologie te benutten en de risico’s te beteugelen? In dit hoofdstuk worden de antwoorden gegeven op deze onderzoeksvragen en waar mogelijk worden aanbevelingen gedaan voor DG Water. Een en ander wordt geïllustreerd met bevindingen van de adviescommissie gebiedsontwikkeling onder leiding van Riek Bakker. Deze commissie heeft onderzocht hoe gebiedsontwikkeling in de praktijk verder kan worden geholpen. Ze heeft daarbij de 14 voorbeeldprojecten gebiedsontwikkeling uit de Nota Ruimte kritisch doorgelicht en van adviezen voorzien.

4.1

Wat is ontwikkelingsplanologie nu eigenlijk?

In hoofdstuk 2 is een beschrijving gegeven van het begrip ontwikkelingsplanologie. Ontwikkelingsplanologie kan in essentie worden samengevat in de volgende punten:  Komt voort uit de zoektocht om de planning en realisatie van de ruimtelijke ontwikkelingen aan te laten sluiten bij de maatschappelijke behoeften, omdat de traditionele toelatingsplanologie daar onvoldoende in slaagt.  Legt het accent op de realisatie en niet op het plan. Voor ruimtelijke ordenaars is dat een fundamentele omslag.  Is vooral een slim proces om plannen, partijen en geld bijeen te brengen.  Is sterk gericht op de integrale ontwikkeling van een gebied in plaats van sectorale ontwikkeling.

4.2

Wat kan DG Water met ontwikkelingsplanologie? Wat levert ontwikkelingsplanologie op voor het bereiken van de doelen van DG Water?

Ontwikkelingsplanologie is niet zozeer iets nieuws, maar het is wel nieuw voor veel partijen. Het gevoel van de partijen in de regio is ook

35


dat de provincie, het waterschap en het Rijk nog wel moeten wennen aan de nieuwe rol die ze moeten spelen. Een van de nieuwe elementen is dat de hiërarchie tussen de bestuurslagen naar de achtergrond verschuift. Partijen zoeken elkaar op en gaan interactief, gebiedsgericht en integraal te werk. Dat vraagt om een attitudeverandering en om het ontwikkelen van nieuwe competenties bij de medewerkers van de verschillende betrokken partijen. Ontwikkelingsplanologie is sec vanuit het waterperspectief gezien met name interessant voor die waterdoelen die de waterbeheerder niet zelfstandig kan bereiken. Dat is ook de houding die waterbeheerders bij concrete projecten vaak aannemen. Zo voert het hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier discussies met gemeenten, projectontwikkelaars en burgers over blauwe functiecombinaties aan de hand van een overzicht van locaties waar de NBW -normen wateroverlast niet kosteneffectief gerealiseerd kunnen worden vanuit sec waterbeheer gezien. Het koppelen van waterdoelen aan andere functies is in die gevallen nodig. Ontwikkelingsplanologie is bij uitstek het instrument om op dergelijke locaties te komen tot een maatschappelijk verantwoorde oplossing. Echter, ook als waterdoelen wel realiseerbaar zijn op basis van sectorale afwegingen en geen interactie met andere partijen nodig is, kan om secundaire redenen toch overwogen worden om het wateraspect onderdeel te laten zijn van een gebiedsproces. Bijvoorbeeld omdat daarmee een kwaliteitsimpuls kan worden gegeven door afstemming van watermaatregelen op andere maatregelen. Of om goodwill te kweken en daarmee in de toekomst steun van andere partijen te krijgen bij de realisatie van andere wateropgaven.

4.3

4.3.1.

Wat zijn kansen van ontwikkelingsplanologie voor de realisering van waterbeleid (en wat moet DG Water doen en weten om ze te benutten?) Rijksprojecten

Gebiedsontwikkeling kan volgens de Commissie Bakker de Rijksoverheid zondermeer helpen om doelstellingen zoals waterberging en kustversterking te bereiken. Het Rijk moet zich volgens de Commissie beraden op een lijstje van projecten waar het kabinet werkelijk voor gaat. Opdrachten waarvoor bewindspersonen elkaar aanspreken, waarvoor ze elkaar overtuigen en waarvoor de Rijksoverheid actief, gecoördineerd en ontwikkelgericht optreedt. De Commissie Bakker benoemt twee categorieën van projecten waarbij gerichte Rijksbetrokkenheid nodig is: projecten die een gecoördineerde optreden van het Rijk vragen én projecten met grote nationale belangen of met een aard en omvang van problemen die alleen door

36


een actief ontwikkelende Rijksoverheid tot een oplossing kunnen komen. Waar voor Rijksprojecten ook zeker winst te halen is, is aan de kostenkant. Door slimme koppelingen te maken met projecten en maatregelen van andere partijen in hetzelfde gebied kunnen kosten gespaard worden en/of baten kunnen groter worden. Andersom kan door het niet tijdig aansluiten op andere ontwikkelingen in een gebied in een later stadium onverwachte kosten ontstaan. Als voorbeeld kan de bypass Kampen dienen. Een relatief kleine investering nu in de aanpassing van de Hanzelijn kan ervoor zorgen dat de regio fors investeert in een bypass. Als die stap nu niet gezet wordt kan op termijn blijken dat het Rijk de bypass toch nodig heeft en zelf helemaal voor de kosten moet opdraaien van zowel de aanleg van de bypass als de aanpassing aan een dan al gerealiseerde Hanzelijn. 4.3.2.

Veranderende organisaties en competenties

Ontwikkelingsplanologie biedt kansen of aanknopingspunten om het waterbeleid te veranderen. De benodigde veranderingen vragen echter ook om andere organisaties en andere competenties bij de medewerkers. In algemene zin is te concluderen dat zowel bij DG Water als bij de waterbeheerders (RWS en waterschappen) relatief weinig deskundigheid is op het gebied van ruimtelijke ordeningsprocessen en gebiedsprocessen, financiële constructies (waaronder PPS) en publiek- en privaatrechtelijk mogelijkheden en onmogelijkheden om ontwikkelingen van de grond t e krijgen. Ook is behoefte aan meer vaardigheden op het terrein van het koppelen van het eigen belang aan de belangen van andere partijen in een regio. De Veranderingen worden bovendien nog belemmerd doordat formele taken, regelgeving en financiering niet zijn toegesneden op integrale planvorming. Welwillende en creatieve mensen en organisaties kunnen veel betekenen voor specifieke projecten, maar blijken vaak toch vast te lopen in deze aspecten. DG Water kan een rol spelen bij de afstemming tussen ministeries en door met een duidelijke visie aan te geven welke beleidsdoelen zodanig prioriteit hebben, dat in specifieke gevallen (in overleg) kan worden afgeweken van algemene formele regels. Waarbij het maatschappelijke doel dominant wordt ten opzichte van de overheidsprocedure. 4.3.3.

De veranderende rol van waterschappen

Redenen hiervoor zijn: de schaalvergroting, veranderende overheid en de aanstaande wijzigingen in de waterschapswet. Om de democratische legitimatie van waterschappen te vergroten, winnen besturen van waterschappen aan diversiteit. Vooral met de verkiezingen in 2008 (eerste verkiezing volgens veranderde waterschapswet) zal hier een slag in gemaakt worden. Verwacht wordt dat vooral ‘de stedeling’ naar verhouding -beter dan nu het geval is - wordt vertegenwoordigd. Uit de interviews blijkt dat waterschappen zelf verwachten dat de roep om een breder waterperspectief en publieksgericht werken in de nabije

37


toekomst zal toenemen. Ontwikkelingsplanologie is een kansrijk instrument voor waterschappen om deze omslag van werken en denken eigen te maken. 4.3.4. Financiering (doen) Het is belangrijk dat het Rijk samen optrekt, bijvoorbeeld bij het becommentariëren van het intergraal omgevingsplan. Rijkspartijen zouden daarbij ook al kunnen nadenken welke financieringsb ronnen daarbij aan de orde zijn en of het Rijk een bijdrage kan leveren aan het efficiënt bundelen van die geldstromen. Ook de Commissie Bakker stelt vast dat er behoefte is aan aanvullende maatregelen rond de financiën bij gebiedsontwikkeling. Het Rijk kan op drie manieren financieel meedoen aan regionale projecten. Ten eerste draagt het Rijk op gepaste wijze bij aan projecten waarvan realisatie ook van nationaal belang is. Ten tweede participeert het Rijk in projecten waarbij gronden in Rijkseigendom zijn en waar infrastructuur wordt aangelegd. Ten derde kan het Rijk stimuleringsgelden aanbieden voor gewenste regionale ontwikkelingen. 4.3.5. Aanvulling watertoets Interessant is dat momenteel naar aanleiding van de Nota Ruimte een aanvulling gemaakt wordt op de aandachtspunten van de watertoets. Dit moet ervoor zorgen dat initiatiefnemers van ruimtelijke plannen de risico’s en kosten van hun initiatieven voor een langere periode in kaart brengen. Dit om (financiële) tegenvallers niet af te wentelen op toekomstige gebruikers (bijvoorbeeld woningeigenaren) of beheerders (bijvoorbeeld waterschappen). Dit maakt het mogelijk om afwegingen te maken op de wat langere termijn. Opvallend genoeg maakt het Rijk zelf deze lange termijn-afweging maar heel beperkt. De tijdshorizon van het MIT en SNIP bepalen het perspectief. Ten opzichte van de eisen die vanuit de watertoets aan initiatiefnemers voor ruimtelijke plannen en ingrepen worden gesteld is dat zeer beperkt. Dit kan tot onbegrip in de regio leiden.

4.4

Wat zijn risico’s van ontwikkelingsplanologie voor de realisering van waterbeleid (en wat moet DG Water doen en weten om ze te beteugelen?)

Het uitgangspunt van deze paragraaf is dat het waterbeleid de ruimtelijke ontwikkeling nodig heeft om zijn doelen te bereiken. Een aantal punten die aan de orde komen hebben daarom het karakter van een risico voor succesvolle ontwikkelingsplanologie.

4.4.1. Grote inspanning over lange perioden De Commissie Bakker constateert dat gebiedsontwikkeling veel vergt van de betrokkenen. Zeer diverse doelstellingen, opgaven en partijen zijn tot elkaar veroordeeld. Ingewikkelde en langjarige formele procedures bestaan hand in hand met inspirerende, ondernemende en

38


onconventionele manieren van werken. Financiële middelen zijn schaars, de behoefte aan investeringen is groot en er zijn goed doordachte financiële constructies nodig. Volksvertegenwoordigende organen werken soms tegen en burgers maken het bestuurders moeilijk in referenda. Het gaat om langjarige opgaven die gemakkelijk een periode van 10 tot 15 jaar van continue inspanningen vergen. Al deze zaken zijn een gegeven voor gebiedsontwikkeling (geen complicaties!). Het komt erop aan om precies gedreven en actief te sturen. Op nationaal niveau is de actief ontwikkelende rol grotendeels nieuw. Ook daar vergt het aanpassingen in de bestuursstijl en de bijbehorende ambtelijke ondersteuning. 4.4.2. Beperkt aantal partijen betrokken De Commissie Bakker stelt vast dat private partijen en maatschappelijke organisaties nog te weinig betrokken zijn bij gebiedsontwikkeling, terwijl ze een relevante impuls kunnen geven aan de planvorming en totstandkoming van projecten. Private partijen en maatschappelijke organisaties zijn in de gevoerde gesprekken ook niet tot nauwelijks ter sprake gekomen. Daarmee komt de benodigde omslag naar een hogere dynamiek die aansluit bij de maatschappelijke behoefte niet van de grond. De denkkracht, het ondernemerschap en de financiële middelen van de private sector blijven onbenut. 4.4.3. Smalle taak(opvatting) van waterschappen Participatie van waterschappen blijft vaak beperkt tot een (smalle) adviesfunctie. In geen van de voorbeelden had het waterschap (of RWS als waterbeheerder) het voortouw of nam een stimulerende houding aan. De mate waarin het waterschap in de loop van het proces betrokken raakte, verschilt per project. Om te voorkomen dat ontwikkelingsplanologie-projecten droog blijven of ‘slechts’ makelaarswater bevatten zullen waterschappen veel actiever dan nu het geval is moeten participeren in ontwikkelingsplanologieprojecten. Een goede relatie tussen provincies en waterschappen waarbij vanzelfsprekend gebruik gemaakt wordt van ieders kennis en positie is hierbij een belangrijke randvoorwaarde. DG Water zou de discussie over de rol van waterschappen en RWS in ontwikkelingsplanologie versus de rol provincie kunnen aanwakkeren. Ontwikkelingsplanologie vraagt om een andere manier van handelen dan waterschappen (en andere overheden) gewend zijn. Waterschappen hebben er baat bij de nieuwe spelregels te leren, willen zij water succesvol kunnen koppelen aan ruimtelijke ontwikkelingen. Het mes snijdt aan twee kanten. Waterschappen zijn waterexperts met gebiedskennis welke essentieel is om waterelementen naast mooi ook nuttig te maken. Gebiedsontwikkeling wint aan kwaliteit als waterschappen hun kennis inzetten. Daarnaast zullen waterschappen in ontwikkelingsplanologie- projecten breder moeten kijken dan waterbeheer alleen. Dit lijkt nog niet vanzelfsprekend te verlopen in de praktijk. Zowel gemeenten en provincie als marktpartijen geven het signaal dat zij behoefte hebben aan een (meer) meedenkend waterschap. DG Water kan daarin een rol spelen door waterschappen

39


en RWS te stimuleren om te experimenteren met ontwikkelingsplanologie, bijvoorbeeld door mee te draaien in een pilotproject of door bestuurlijke ruggesteun te geven bij pilotprojecten. Het doel hiervan is dat waterschappen expertise ontwikkelen over het inbrengen van waterkennis en waterdoelen in de veelal complexe ontwikkelingsplanologie- projecten. De Commissie Bakker ziet een rol voor het Rijk weggelegd om actief kennis en vaardigheden aan te bieden in het land, bijvoorbeeld over financieringsstrategieën en mededingingsproblemen. 4.4.4. Strijdige Waterbelangen Waterbeheerders kunnen binnen hetzelfde gebied sterk tegengestelde belangen hebben (beheersk osten versus inrichtingskosten), hoewel het overkoepelende doel (een watersysteem dat op orde is en blijft) hen verbindt. 4.4.5. Geld en verantwoordelijkheid De Nota Ruimte biedt het nieuwe kader voor een meer gebiedsgerichte aanpak waarbij het bevorderen van ruimtelijke kwaliteit, het versnellen van het proces, het realiseren van rood voor blauw/groen en het creëren van draagvlak voorop staan. Met de nieuwe sturingsfilosofie “centraal wat moet, decentraal wat kan”, verschuiven er verantwoordelijkheden naar de regio. Maar veel van de bijbehorende geldstromen zijn nog niet aangepast. De regio blijft dus in sterke mate afhankelijk van de middelen van het Rijk. Daarnaast zijn er veel subsidiegelden die vanuit verschillende ministeries worden toegekend. Deze sectorale financiering en de toekenning ervan kunnen ook de integraliteit van voorstellen belemmeren. 4.4.6. Formele kaders Verschillende partijen geven aan dat er een spanning is tussen de wettelijke / formele taken van (bijvoorbeeld) een waterschap en de wens van andere partijen (en soms ook van het waterschap zelf) om integraler te werken. 4.4.7.

Zoek het niet (alleen) in aanpassing van wet- er regelgeving De Commissie Bakker heeft vastgesteld dat onder meer de wateropgaven vragen om een actieve en samenhangende ontwikkeling van Nederland. Vraagstukken in cruciale gebieden kunnen alleen worden opgelost door een sectoroverstijgende aanpak die bestuurlijke grenzen doorbreekt. Overheden hebben volgens de Commissie Bakker de verantwoordelijkheid om de opgaven met een actieve en ontwikkelende rol ter hand te nemen. Wetten en regels kunnen en moeten volgens de Commissie Bakker worden aangepast, maar tegelijkertijd stelt de ze dat weten regelgeving, financiën en bestuurlijke structuren bijna per definitie tekort schieten. Projecten slagen als de principiële insteek is om oplossingsgericht te werk te gaan, grenzen te doorbreken, niet te klagen, `nee’ niet als antwoord te geven en ook niet te accepteren.

40


4.4.8. Zorg voor een goede taakverdeling Wanneer RWS een partner in de regio is bij een ontwikkelingsplanologie- project, dan moet ze zich realiseren dat het er niet alleen om gaat wat het belang / voordeel is voor RWS / het waterbeheer, maar dat het eigen belang aan het belang van de regio moet worden gekoppeld. Voordeel van deze manier van werken is dat er een breder draagvlak ontstaat voor de activiteiten, waardoor de uitvoering beter en sneller plaatsvindt waarvan RWS vervolgens ook profiteert. Maar het nadeel is dat je niet altijd precies kunt doen wat je wilt (of wat DG Water wil). In de praktijk willen alle partijen wel wat, en heeft ook iedereen wel wisselgeld in te brengen. Over dergelijk wisselgeld moet wel goed overleg plaatsvinden tussen DG Water en RWS. In het grijze gebied tussen beleid en beheer is het van belang dat DG Water en de Hoofdingenieur-Directeur elkaar niet voor de voeten lopen. De daadwerkelijke betrokkenheid van DG Water verschilt per project, afhankelijk van de problematiek. Om een goede gesprekspartner te zijn en om effectief te kunnen opereren in concrete projecten moet DG Water zijn eigen visie goed formuleren en voor ogen houden. Om ontwikkelingsplanologie tot een succes te maken zijn effectieve bestuurders nodig die achter het project gaan staan en die goed zaken kunnen doen met de verschillende partijen in de regio en in het Haagse. Wanneer de bestuurlijke betrokkenheid vanuit de regio toeneemt, moet je je daar als ministerie wel op voorbereiden. Dat het ministerie van Verkeer en Waterstaat bij Kampen één woordvoerder aanwees, bevorderde het integraal denken binnen het ministerie aanzienlijk. Was dit niet gedaan, dan waren RWS, DG Personenvervoer en DG Water door de andere partijen tegen elkaar uitgespeeld, en waren er geen beleidsdoelen van het ministerie van Verkeer en Waterstaat gerealiseerd.

41


Bijlagen

42


Bijlage A A.1

Lijst met geïnterviewden

West Zeeuwsch-Vlaanderen

 Leo Caljouw; projectleider gebiedsplan West- ZeeuwschVlaanderen van de provincie  Lies Dekker; secretaris van de projectgroep Zwakke Schakels Zeeland  Hr. de Graaf, Dijkgraaf van het waterschap ZeeuwschVlaanderen  Wim R oose; afdelingshoofd RWS Zeeland

A.2    

A.3

Ijsseldelta-Zuid Wino Aarnink; DG Water Dirk van der Graaf; RWS Oost-Nederland Arjan Otten; secretaris projectbureau Jos Pierey; projectleider Ijsseldelta Zuid

Blauwe Stad en Wieringerrandmeer

Blauwe Stad  Piet Penninga; Waterschap Hunze en Aa’s  Jacques van Ravenstein; Provincie Groningen, afd. Ruimtelijke plannen Wieringerrandmeer  Dirk van der Hoorn; RWS-IJsselmeergebied  Maarten Poort; Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier  Sander Sieswerda; Provincie Noord Holland  Rutger Veltman; RWS-IJsselmeergebied

43


Bijlage B B.1

Gespreksverslagen


Gespreksverslag water en ontwikkelingsplanologie, pilot West Zeeuwsch-Vlaanderen, gesprek op 11 juli 2005 met Leo Caljouw, projectleider gebiedsplan West-Zeeuwsch-Vlaanderen van de provincie, en Lies Dekker, secretaris van de projectgroep Zwakke Schakels Zeeland. Het project Belangrijke stukken / processen voor West Zeeuwsch-Vlaanderen:  Gebiedsplan  Nota Ruimte (nationaal landschap, voorbeeld ontwikkelingsplanologie)  Zwakke Schakel West- Zeeuwsch-Vlaanderen Toen in het Bestuurlijk Overleg Kust de prioritaire zwakke schakels werden vastgesteld was het feit dat er al gewerkt was aan het gebiedsplan mede reden om West Zeeuwsch- Vlaanderen aan te wijzen als prioritaire zwakke schakel, waar ook de ruimtelijke kwaliteit nadrukkelijk aandacht verdiende. Er is voor gekozen om twee projecten uit het gebiedsplan aan te wijzen als pilotprojecten in het kader van de Nota Ruimte / ontwikkelingsplanologie, te weten Waterdunen, en de ontwikkeling van Cadzand Bad. We hebben vooral gesproken over Waterdunen. Het gaat om een project waarin zowel natuurontwikkeling plaatsvindt als kwaliteitsverbetering van de verblijfsrecreatie als versterking van de kust. Op de plek waar nu een camping is gevestigd, vlak achter de zwakke schakel in de kust worden nieuwe duinen aangelegd. In deze duinen blijft beperkt kamperen mogelijk. De resterende plaatsen worden landinwaarts verplaatst en omgezet in huisjes. De huisjes liggen achter het natuurgebied, een nieuw zout getijdenlandschap waar trekvogels kunnen foerageren en waar kustvogels kunnen broeden. Partijen in dit project zijn:  Molencate, eigenaar van het recreatieterrein  stichting het Zeeuws Landschap, belangenbehartiger natuur en landschap, en beheerder van het toekomstige natuurgebied  projectbureau Zwakke Schakels  Rijkswaterstaat, als financier van de kustversterking  Provincie Zeeland.  Waterschap West-Zeeuwsch- Vlaanderen, als beheerder van het uitwateringsgemaal, de waterlopen, de waterkeringen en de wegen Er is een gezamenlijke excursie geweest naar Frankrijk, waar men heeft gezien dat natuur en vogelterrein elkaar niet in de weg hoeven te zitten. Het werkbezoek aan het gebied Marquenterre in Frankrijk heeft de partijen geleerd dat het aantrekken van grote aantallen vogels via beheersmaatregelen goed gecombineerd kan worden met een grote bezoekersstroom aan het gebied. In maart 2005 is een intentie-

44


overeenkomst getekend. In juli 2005 is een plan gepresenteerd, op basis waarvan een realisatieovereenkomst moet worden gemaakt. Op dit moment wordt onderzocht wat de beste samenwerkingsvorm voor dit project is. Parallel aan dit onderzoek wordt een milieueffectrapport (MER) opgesteld en vervolgens wil men starten met de aanpassing van het bestemmingsplan. Omdat de kust in het gebied een belangrijke rol speelt (natuur en landschap, maar ook recreatie en toerisme) is de aanpak van de zwakke schakel ingepast in het gebiedsplan. Bovendien werd / wordt er nog gezocht naar ruimte voor de natuurcompensatie van de verdieping van de Westerschelde. De combinatie van economische ontwikkeling van de kust, de versterking van de kustverdediging en natuurontwikkeling is een sterke win-win-win situatie. Belangrijk in het gebiedsplan is de samenhang tussen alle verschillende onderdelen. Afstemming tussen overheden / de rol van het ministerie van VROM Regelmatig vindt op Rijksniveau Rijksdirecteurenoverleg plaats met de directeuren van de ministeries van Verkeer en Waterstaat, LNV, EZ en VROM. Op regionaal niveau overleggen de regionale di ensten van de departementen ook regelmatig. Op het thema ontwikkelingsplanologie is het ministerie van VROM het coördinerend ministerie. Gedeputeerde water en natuur Thijs Kramer, tevens voorzitter van de gebiedscommissie heeft met Chris Kuipers, directeur regionale ontwikkeling bij het ministerie van VROM, afgesproken om twee keer per jaar de voortgang van het gebiedsproces door te nemen en na te gaan of er actie van het ministerie van VROM richting andere Haagse departementen gewenst is. Afstemming tussen departementen is namelijk een van de thema’s waarop het ministerie van VROM ondersteuning aan de pilots ontwikkelingsplanologie heeft toegezegd. Los van de watervraagstukken heeft men het gevoel dat de nieuwe Nota Ruimte door bijvoorbeeld de inspectie van het ministerie van VROM wat te strikt wordt gehandhaafd, zeker als met in acht neemt dat het hier gaat om een pilot ontwikkelingsplanologie. De filosofie van de Nota Ruimte en de hogere kader hebben nog niet alle ambtenaren op de werkvloer zich eigen gemaakt. Het ministerie van VROM zou de pilots steunen om de uitvoering sneller van de grond te krijgen. Daar hoort (in de ogen van de provincie) terughoudend toetsen bij. Het ministerie van VROM heeft extern adviseurs beschikbaar gesteld. Riek Bakker en haar commissie zijn op bezoek geweest in West ZeeuwschVlaanderen. Het project West Zeeuwsch-Vlaanderen heeft zo nu en dan last van de wet van de remmende voorsprong. Leerpunten voor het projectbureau zwakke schakels (die bijvoorbeeld bij de zwakke schakel o p Walcheren in de praktijk gebracht zullen worden) zijn dat er voldoende tijd wordt ingepland voor de terugkoppeling van RWS naar DG Water, en dat daarover duidelijke afspraken gemaakt zullen worden. Bovendien zal het projectbureau zo nodig aanschuiven bij het Rijkspartneroverleg in

45


de regio als de zwakke schakel op de agenda staan om eventuele vragen direct te kunnen beantwoorden / toelichten. De Rol van DG Water / RWS en het waterschap in het gebiedsproces Onder de gebiedscommissie zijn steeds meerdere werkgroepen aan het werk geweest. Toen duidelijk werd dat er naast de economische en sociale ontwikkelingen in West Zeeuwsch -Vlaanderen ook nog sprake was van een zwakke schakel in de kustverdediging is een werkgroep opgericht die heeft onderzocht hoe versterking van de kustverdediging ingepast kon worden in het gebiedsplan. In die werkgroep is actief meegedacht door Rijkswaterstaat, Wim Roose en Erik Blaakman, en door het Waterschap West Zeeuwsch-Vlaanderen, Adrie Provoost. Dit is als positief ervaren. De eis van het ministerie van Verkeer en Waterstaat om voor de kustverdediging drie varianten uit te werken heeft geen nieuwe informatie opgeleverd. De voorkeursvariant uit het basisdocument heeft een kleiner ruimtebeslag dan het originele voorstel uit het gebiedsplan. Ondanks een versneld traject om te komen tot een voorkeursvariant, waar RWS ook mee heeft ingestemd heeft het uitwerken van extra varianten wel vertraging opgeleverd. Achteraf bezien had de provincie / het project Zwakke Schakels zich af kunnen vragen of de gebiedscommissie ook had kunnen inzetten om geen extra varianten uit te werken. Reorganisatie en wisselingen van de wacht bij RWS hebben geleid tot vertraging. Zo ook het gebrek aan helderheid met betrekking tot de financiering van de kustver sterking en het toetskader voor de planstudies. financiering Het bundelen van financieringsstromen gaat ook nog niet helemaal vanzelf: het ILG en de gelden voor het nationaal landschap zijn (nog) niet gekoppeld, en het geld voor de versterking van de Zwakke Schakel staat zelf helemaal los van de overige financieringsbronnen. Molencate investeert 70 tot 80 miljoen euro. De grondruilbank van het gebiedsplan is actief grond aan het verwerven, de ‘rood-voor-groen’regeling uit het gebiedsplan wordt ingezet. Het geld van het ministerie van LNV voor natuurontwikkeling en het geld voor de natuurcompensatie van de verdieping van de Westerschelde moeten voor 2008 besteed zijn. Er is dus haast geboden. Het is nog onduidelijk wanneer het geld voor de kustversterking beschikbaar komt. Dit wordt te zijner tijd door het ministerie van Verkeer en waterstaat besloten. Als de kustversterking / nieuwe duinen (voorlopig) nog niet gefinancierd worden, wordt de camping niet verplaatst en komen er ook geen ‘rood-voor-groen’-gelden beschikbaar. Daarnaast is het ook nog de vraag wat voor bedrag door het ministerie van Verkeer en Waterstaat wordt toegekend, want vermoedelijk is het voor de veiligheid niet noodzakelijk om het hele gebied als duingebied in te richten.

46


Gespreksverslag 13 september, met de heer de Graaf, Dijkgraaf van het waterschap West Zeeuwsch-Vlaanderen. Gebiedsplan, gebiedsproces In 1998 is de provincie samen met de (toen nog) twee gemeentes het proces rond het gebiedsplan gestart. Het project was gericht op duurzame ontwikkeling van het gebied, waarbij teruglopende economie, (duurzame) ontwikkeling van recreatie en toerisme, natuur en landschap de aanleiding vormden. In 2000 verscheen de Derde kustnota, waarin de zwakke schakels voor het eerst aan de orde komen. Omdat de kust in het gebied een belangrijke rol speelt (natuur en landschap, maar ook recreatie en toerisme) is de aanpak van de zwakke schakel ingepast in het gebiedsplan. Bovendien werd / wordt er nog gezocht naar ruimte voor de natuurcompensatie van de verdieping van de Westerschelde. De combinatie van economische ontwikkeling van de kust, de versterking van de kustverdediging en natuurontwikkeling is een sterke win-win-win situatie. Belangrijk in het gebiedsplan is de samenhang tussen alle verschillende onderdelen. De samenwerking van de verschillende partijen in de gebiedscommissie en in de werkgroepen daaronder is altijd prima geweest. Natuurlijk kijkt iedereen naar zijn eigen belangen, maar je zoekt toch naar de grootste gemene deler. Het voordeel zit hem in het vervolg: de uitvoering van je plan verloopt soepeler omdat alle partijen het plan beter begrijpen. Als je je eigen belang en je visie op het geheel maar helder voor ogen hebt gedurende het proces, is ontwikkelingsplanologie een hele goede zaak. In de formele structuren vindt voldoende afstemming plaats tussen de verschillende overheden. De heer de Graaf is blij met de Nota Ruimte en de sturingsfilosofie van ontwikkelingsplanologie. Volgens de heer de Graaf heeft de rijksbemoeienis (zwakke schakel, Nota Ruimte) als vliegwiel voor het gebiedsplan gewerkt, maar bij de uitvoering moet het rijk zich terughoudend opstellen. Het gebiedsplan is nu leidend, en kan geen vertraging meer verdragen. Wat speelt er nu? Basisdocument kustversterking West Zeeuwsch- Vlaanderen is nu in de bestuurlijke overlegrondes. Na aanvulling van de kosten batenparagraaf (op verzoek van RWS) zal het in het ZOW besproken worden. Ondanks dat ZLTO zitting had in de gebiedscommissie, verzet zij zich nu tegen een landwaartse kustverdediging (onder andere nieuwe voorzitter). De heer de Graaf heeft zelf ook nog wel twijfels bij het plan Waterdunen, dat betreft met name of het waterschap dan de resterende landbouw nog wel voldoende waterkwaliteit kan garanderen (zout en brak water). Rol en belang van het waterschap Het waterschap heeft de verantwoordelijkheid voor het beheer en onderhoud van de waterkering. De versterking van de zwakke schakels is de verantwoordelijkheid van V en W. Na de versterking zal het

47


waterschap de nieuwe waterkering moeten beheren en onderhouden. Het waterschap doet niet aan ruimtelijk beleid, dat is de verantwoordelijkheid van de gemeente. Het belang van het gebiedsplan / Waterdunen voor het waterschap is het kortsluiten van de tweede waterkering (veiligheid). Gespreksverslag Water en ontwikkelingsplanologie met Wim Roose, afdelingshoofd RWS Zeeland. Het gesprek was vrij algemeen, minder dan de andere gesprekken gericht op West Zeeuwsch-Vlaanderen. Ontwikkelingsplanologie is een goed instrument bij de ontwikkeling en uitvoering van integraal beleid. Wim Roose voelt wel een spanning tussen het integraal handelen van RWS in allerlei projecten en de uiteindelijke sectorale financiering (vb Sluis aan Zee, maar straks ook bij Zwakke Schakels). Bovendien geeft V en W ook te weinig duidelijkheid over wat ze wel en niet gaan financieren, terwijl ze wel aan de provincie vragen om allerlei plannen te maken. Je bent als RWS meer een partner in de regio. Het gaat er niet alleen om wat het belang / voordeel is voor RWS / het waterbeheer, maar het gaat erom, wat het voordeel is voor de streek. Voordeel van deze manier van werken is dat er een breder draagvlak ontstaat voor de activiteiten, waardoor de uitvoering beter en sneller plaatsvindt (bijvoorbeeld Veerse Meer) maar het nadeel is dat je niet altijd precies kunt doen wat je wilt (of wat DG Water wil). In de praktijk willen alle partijen wel wat, en heeft ook iedereen wel wisselgeld in te brengen (ondanks onze interviews bij DG Water in 2004, waarin doorklonk dat “water” niets te bieden heeft). De ontpoldering bij Perkpolder kan plaatsvinden omdat RWS de gemeente de ruimte geeft om het gebied te ontwikkelen, met jachthaven, golfterrein, recreatie. Over dergelijk wisselgeld moet wel goed overleg plaatsvinden met DG Water. Het is belangrijk dat het Rijk samen optrekt, bijvoorbeeld bij het becommentariëren van het intergraal omgevingsplan. De Rijkspartners in zeeland hebben afgesproken dat de samenwerking beter zou moeten, met de aantekening dat ieder zijn eigen verantwoordelijkheid heeft. Vanuit de eigen verantwoordelijkheden wordt per project bekeken wie welke rol op zich neemt. Rijkswaterstaat is trekker van de projecten Volkerak-Zoommeer en de versterking van de Zwakke Schakels (maar de provincie heeft de regie over de planstudies). In de toekomst zou het ministerie van VROM een (coördinerende ?) rol kunnen hebben bij de uitvoering van het gebiedsplan. Het voorkeursalternatief voor de dijkversterking dat nu is ingediend voldoet wat betreft RWS niet echt. Het zou beter onderbouwd moeten worden op een aantal terreinen. In overleg met de Rijkspartners is het goedgekeurd op voorwaarde dat de ontbrekende onderdelen in de volgende fase alsnog worden onderzocht. Daarover is Wim Roose voorzichtig optimistisch.

48


In de Deltaraad zitten de drie gedeputeerden Water, het ministerie van LNV, DG Water en de Hoofdingenieur-Directeur Zeeland. De Deltaraad wordt nu verbreed. Het ministerie van VROM is erbij uitgenodigd. Hoe gedeputeerden Ruimte betrokken zullen worden is nog onduidelijk. De betrokkenheid van DG Water op deze manier in de regio ziet Wim Roose als een risico en als een voordeel. In het grijze gebied tussen beleid en beheer is het van belang dat DG Water en de Hoofdingenieur-Directeur elkaar niet voor de voeten lopen. De daadwerkelijke betrokkenheid van DG Water verschilt ook per project, afhankelijk van de problematiek. RWS is niet echt uit eigen beweging betrokken geraakt bij het gebiedsplan. De andere partijen klaagden (onder andere bij de staatssecretaris) dat RWS zich zo afzijdig hield. Nu is RWS wel tevreden over hun deelname aan het proces en het inzicht en het vertrouwen dat daarmee is gegroeid.

49


B.2

Ijsseldelta-Zuid

Gespreksverslag Wino Aarnink – Water in de ontwikkelingsplanologie case Ijsseldelta (zuid) Datum: 21 oktober 2005 Aanwezig: Wino Aarnink, Rob Peeters, Jolle Landman Wat speelt er in het gebied Ijsseldelta- Zuid? Ijsseldelta- Zuid is de helft van het oorspronkelijke voorbeeldproject Ijsseldelta dat vanuit de provincie Overijssel is aangedragen voor de Nota Ruimte. Na enige tijd is het oorspronkelijke project in tweeën geknipt. In het zuidelijke deel spelen drie hoofdopgaven:  Aanleg Hanzespoorlijn  Woningbouw voor Kampen  Ruimte voor de Rivier Daarnaast kan met een aantal opties die ontwikkeld zijn voor de opgave Ruimte voor de Rivier ook iets voor landschap en natuur gerealiseerd worden. Ook speelt het opwaarderen van de N50 tot een A50 een rol. Welke onderdelen van het ministerie van Verkeer en Waterstaat zijn betrokken? Zowel de Hanzespoorlijn als Ruimte voor de Rivier liggen op het beleidsterrein van het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Betrokken zijn DG Personenvervoer en DG Water als beleids-DG’s. Daarnaast het projectbureau Ruimte voor de Rivier en de RWS Oost- Nederland en Ijsselmeergebied. De partijen binnen het ministerie van Verkeer en Waterstaat hebben op een gegeven moment afgesproken dat RWS Oost-Nederland, in de persoon van de Hoofdingenieur- Directeur, de spreekbuis is naar andere partijen die bij Ijsseldelta- Zuid betrokken zijn. Welke concrete problemen dienen opgelost te worden? Enkele zaken veroorzaken spanning. De Hanzespoorlijn en de voorkeursoptie van de regio voor Ruimte voor de Rivier raken elkaar. In die voorkeursvariant zou namelijk een permanent watervoerende bypass om Kampen komen die onder de spoorlijn door moet. Dat past echter niet in het tracébesluit dat voor de Hanzespoorlijn al genomen is. Op de aanleg van die spoorlijn zit zowel voor het Rijk als voor de regio druk om in 2012 klaar te zijn. Dat houdt in dat er vaart gemaakt moet worden. De aanbesteding moet gaan lopen. De besluitvorming over de alternatieve aanpakken Ruimte voor de Rivier is nog niet zover. De eerste optie is het uitdiepen van de huidige rivier. Dat is prima uitvoerbaar en voldoet voor de opgave tot 2015. Er is dan geen interactie met de Hanzespoorlijn. Deze optie voldoet aan de wensen van het ministerie van Verkeer en Waterstaat, maar het ministerie van Verkeer en Waterstaat ziet wel dat dan na 2015 waarschijnlijk een vervolgoplossing nodig is. De partijen in de regio

50


vinden deze optie niet wenselijk, want het geeft geen meerwaarde voor de te bouwen woningen, de recreatie, het landschap en de natuur. De tweede optie is een groene bypass die maar een keer in de circa 100 jaar water voert. In deze optie is de interactie met de Hanzespoorlijn er alleen bij dergelijk hoogwater. Het spoor kan dan korte tijd niet gebruikt worden. Dat is geen probleem. Het wordt ook in het buitenland gedaan. Deze optie is voor het ministerie van Verkeer en Waterstaat nog gunstiger. Hij biedt al een oplossing voor de opgave die na 2015 wordt voorzien. Deze optie is wel duurder. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat ziet geen mogelijkheden om het verschil te betalen. De eerste optie voldoet ook en het gaat om budgetten die betrekking hebben op de periode na 2015. Daarop kan nu nog geen beroep gedaan worden. De regio is niet heel enthousiast over deze optie. De meerwaarde voor de te bouwen woningen, de recreatie, het landschap en de natuur is beperkt. Er kan wel meer permanent water gecreëerd worden om meerwaarde te genereren zonder de Hanzespoorlijn te kruisen, maar dan komt er geen open verbinding met het Ijsselmeer en het is duurder. De derde optie is een permanent watervoerende bypass. Deze optie heeft de voorkeur van de regio. Het biedt de meeste meerwaarde voor de te bouwen woningen, de recreatie, het landschap en de natuur. Maar deze optie is ruim 300 miljoen duurder dan optie 1. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat kan niet uit de voeten met deze optie. Voor Ruimte voor de Rivier heeft het dezelfde voor- en nadelen als de tweede optie. Het is echter niet inpasbaar in het vastgestelde tracé voor de Hanzespoorlijn. De huidige verhouding is als volgt:  De Provincie trekt hard aan het project. Zowel ambtelijk als bestuurlijk. Ze hebben belang bij alle aspecten.  De gemeente Kampen trekt er maar beperkt aan en heeft alleen belang bij de woningbouw  DG Water wil wel graag richting optie 2, maar het financiële verschil moet door anderen bijgepast worden  DG Personenvervoer heeft een kant en klaar besluit en wil doorpakken, geen belang om alles weer met alles te verbinden.  Het ministerie van VROM houdt zich afzijdig. Verrassend genoeg is DG Personenvervoer wel zo inschikkelijk dat ze de ruimte geven om alle opties te bekijken. Ook binnen RWS OostNederland trekken nat en droog goed gezamenlijk op. Stand van zaken nu: De provincie is momenteel vooral hard aan het rekenen om te bepalen wat de extra kosten en baten van optie 2 en 3 zijn. Ze willen daarmee een voorkeursvariant ontwikkelen inclusief een convenant waarin de financiering is geregeld. Ze willen dat voor eind 2005 rond krijgen. De haalbaarheid is nihil. De opties 2 en 3 leveren te weinig harde baten op om de extra kosten ten opzichte van optie 1 te betalen. Het

51


ministerie van Verkeer en Waterstaat gaat het niet bijdragen. Het geld is er simpelweg niet in het PKB-budget. Marktpartijen zien er ook onvoldoende perspectief in en het ministerie van VROM houdt zich afzijdig. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft nu wel aangeboden om tijd te geven in het PKB-spoor en Peijs gaat met de regio kijken of er toch nog een inpassing mogelijk is in het Hanzetracé of dat het tracé nog kan worden aangepast zonder allerlei andere oude discussies op te raken en zonder de realisatie in 2012 in gevaar te brengen. Wino heeft de indruk dat de provincie er niet in zal slagen om alle betrokken partijen zover te krijgen dat zij bijvoorbeeld allemaal een deel willen bijdragen aan de duurdere opties. Als het ministerie van VROM een eerste stap zou zetten, dan zou het kunnen gaan lopen. Ze zouden bijvoorbeeld middelen kunnen zoeken in de extra aardgasbaten die beschikbaar komen. Wat heeft het stempel ontwikkelingsplanologie opgeleverd voor dit project/gebied? Niet heel veel concreets. Wel een aantal kleine dingen: Het is nu opgenomen in een nationale nota dat vergroot de bekendheid bij het Rijk en misschien ook het gevoel dat we er iets mee moeten. Er is veel meer bestuurlijke betrokkenheid gekomen vanuit de provincie. De gedeputeerden lopen overal de deur plat. In ieder geval bij het ministerie van Verkeer en Waterstaat in de regio en in Den Haag. Mede als gevolg van bovenstaande is het ministerie van Verkeer en Waterstaat zich beter gaan organiseren met de HoofdingenieurDirecteur van RWS Oost- Nederland als woordvoerder. Dat bevordert ook het integraal denken binnen het ministerie. Het moest ook wel, want anders wordt je al ministerie tegen elkaar uitgespeeld en krijg je de rekening gepresenteerd in de vorm van beleidsdoelen die je niet haalt of dat je overal financieel voor opdraait. Zo handig is men in de regio wel als je zelf je zaakjes niet op orde hebt. Overwegingen Wino Aarnink: Misschien had het stempel ontwikkelingsplanologie veel meer kunnen betekenen als de Nota Ruimte een aantal jaren eerder was uitgekomen. Dan was de Hanzespoorlijn nog niet in kannen en kruiken geweest en had in een eerder stadium een integraal plan voor het gebied kunnen worden ontwikkeld. Dat had echter ook zonder zo’n nota gekund. Het is niet precies duidelijk wie de stap had moeten zetten. Zowel bij de beleids-DG’s als bij de Regionale Dienst als bij de provincie hebben mensen zitten slapen en niet de verbinding gelegd tussen de keuzes rond de Hanzespoorlijn en de keuze om meer Ruimte voor de Rivier in dit gebied te realiseren. Timing is dus belangrijk bij ontwikkelingsplanologie. Net als effectieve bestuurders die goed zaken kunnen doen met partijen in de regio en in het Haagse. Kijk maar naar het verschil in dynamiek tussen het Wieringerrandmeer en het idee om een randmeer bij de noordoost polder te maken. Het eerste kreeg een bestuurlijke impuls, het tweede

52


blijft steeds een aardig idee en verder niets. Ten slotte moet je geld loskrijgen door slimme constructies te bedenken waardoor iedereen die belangen heeft een deel bijdraagt en ook de middelen die op geldopleverende functies ten goede komen aan het integrale verhaal. Bij het punt van het geld moet je wel reëel blijven. In de PKB is ook wel gekeken naar oplossingen die meerwaarde hadden voor ruimtelijke kwaliteit etc. De kosten waren echter zo veel hoger dan de baten (in ieder geval in financiële zin) dat het niet door kon gaan. Een dergelijke aanpak vergt ook een ander soort departement.

53


Gesprekverslag interview “water in de ontwikkelingsplanologie” voorbeeldproject Ijsseldelta bij het projectbureau. Datum: 17 november Interview met: Jos Pierey: projectleider Ijsseldelta Zuid. Ingehuurd door de provincie. Werkzaam bij DHV. Diverse ervaringen met ontwikkelingsplanologie. M.n. op gemeentelijk niveau. Onder andere Stationsgebied Utrecht. Arjan Otten: secretaris projectbureau. Werkzaam bij de provincie. Al langer betrokken bij het beleidsproces Ruimte voor de Rivier. Brede kennis van het gebied. Wat is de aanleiding voor het voorbeeldproject ontwikkelingsplanologie Ijsseldelta? Het project is op voorspraak van de provincie opgenomen in de Nota Ruimte. Maar in samenspraak met de andere partijen. De provincie is initiator en coördinator. De onderdelen van het project lopen al veel langer en werden en worden getrokken door Rijkspartijen, regionale partijen en lokale partijen. Denk aan de rivierverruiming, de aanleg van de Hanzelijn, de uitbreiding van het aantal woningen in Kampen. De Nota Ruimte is voor de provincie de aanleiding geweest om al deze ontwikkelingen met elkaar in verband te brengen. Met als belangrijkste doel het creëren van meer ruimtelijke kwaliteit. Die is namelijk afhankelijk van samenhang tussen de ontwikkelingen. Ter illustratie: De Hanzelijn is voorbereid zonder specifieke aandacht voor het water. Dat levert onvoldoende ruimtelijke meerwaarde op. Een minimale aanpassing waardoor een groene bypass ontstaat in de vorm van een weiland met dijken erom ook niet. Een blauwe bypass met mogelijkheden voor recreatie, woningen die toegang hebben tot het water, ecologische en landschappelijke ontwikkelingen etc. leveren wel extra ruimtelijke kwaliteit op. Voor de provincie is procesmatig nieuw dat ze nu ook coördineert naar boven toe. Tussen onderdelen van departementen en tussen de departementen zelf. Waaruit bestaat de ervaring met ontwikkelingsplanologie bij de provincie en het projectbureau? Otten is al tijdens zijn studie bezig geweest met een seminar van de Universiteit Nijmegen over het onderwerp en is later ook betrokken geweest bij de totstandkoming van het Advies van de Commissie Tielrooy aan het IPO over Ontwikkelingspolitiek. Pierey heeft ervaring in diverse projecten op gemeentelijk niveau. Ontwikkelingsplanologie is vooral op het niveau van de provincie en het Rijk nieuw. Een van de nieuwe elementen is dat de hiërarchie tussen de bestuurslagen naar de achtergrond schuift. Je zoekt elkaar op en gaat het samen doen. Dat vraagt een attitudeverandering. Ook binnen de provincie. In de ruimtelijke hoek bij de provincie zitten bijvoorbeeld veel plantoetsers, maar je moet van toetsen van

54


andermans plannen en activiteiten overstappen op het samen ontwikkelen en realiseren. De Nota Ruimte biedt overigens maar een beperkt deel van de benodigde omslag. Er worden wel verantwoordelijkheden verschoven naar de regio. Maar veel van de gouden zweepjes (geldstromen) zijn niet aangepast. De regio blijft dus in sterke mate afhankelijk van de middelen van het Rijk. Voor de realisatie van het project Ijsseldelta kan de regio wel enige middelen genereren door de opbrengsten van rood (woningbouw) af te romen en deze in te zetten voor blauw (bypass), maar dat levert onvoldoende op. Het Rijk moet participeren. Niet om iets te realiseren wat alleen de provincie graag wil. Nee, het gaat om het zodanig uitvoeren van de Rijksopgaven zelf (Hanzespoorlijn en Rivierverruiming) dat ze toegevoegde ruimtelijke kwaliteit opleveren. Het project Ijsseldelta is geen project van de regio, maar een project van Rijks-, regionale en lokale overheden. Het Rijk maakt het voor de regio niet gemakkelijk om de haar toebedeelde taken uit te voeren. Enerzijds de regio verantwoordelijkheden geven en anderzijds zaken bij je houden die nodig zijn om die verantwoordelijkheid uit te voeren. Het probleem waar het project Ijsseldelta nu tegenaan loopt is namelijk niet zo ingewikkeld. Het alternatief waar het Rijk nu op aanstuurt is verdieping van het huidige rivierbed. Dat alternatief voldoet onder de gunstigste omstandigheden maar tot een maatgevend hoogwater van 16.600 m 3. Kortom, al snel na 2015 (dan geldt 16.000m 3 als verwachting) is een aanvullende ingreep nodig naast verdieping van het huidige rivierbed. Bovendien zijn er signalen van rivierkundigen die menen dat uitdiepen minder effect heeft dan eerst ingeschat omdat het gebied zo weinig verval kent én de rivierbodem is behoorlijk verveend waardoor meer capaciteit in depots nodig is. Ook is het de vraag of delen van de kades van Kampen niet instabiel worden bij uitdieping. De inschatting is daarom dat het Rijk al kort na 2015 terug komt in dit gebied en dan alsnog een bypass moet aanleggen. Dan wordt dubbel geïnvesteerd (uitdiepen en bypass), is de kruising met de Hanzelijn wellicht niet geschikt gemaakt en dus aanpassing nodig en bovendien is de kans gemist om de uitbreiding van Kampen te koppelen aan de bypass. Dat wil zeggen: minder ruimtelijke kwaliteit tegen hogere kosten. Het enige wat eigenlijk nodig is, is dat het Rijk de afweging van kosten en baten op een wat langere termijn bekijkt. Voorbij de huidige MIT en SNIP horizon.

55


Intermezzo Rob Peeters en Jolle Landman Naar aanleiding van de Nota ruimte wordt een aanvulling gemaakt op de aandachtspunten van de watertoets. Dit moet ervoor zorgen dat initiatiefnemers van ruimtelijke plannen de risico’s en kosten van hun initiatieven voor een langere periode in kaart moeten brengen. Dit om (financiële) tegenvallers niet af te wentelen op toekomstige gebruikers (bijvoorbeeld woningeigenaren) of beheerders (bijvoorbeeld waterschappen). Bij de afweging die het Rijk nu maakt ten aanzien van de bypass Kampen kan de vraag gesteld worden of het Rijk voldoende de lange termijn risico’s en kosten in ogenschouw neemt. Wat wellicht ook nog een rol mag spelen is dat de bypass Kampen voor Nederland een exportproduct kan worden. Er is nu al veel belangstelling voor zowel de manier waarop het proces is vormgegeven als de manier waarop het hydraulische probleem wordt benaderd. Bijvoorbeeld vanuit China is erg belangstellend gereageerd naar aanleiding van een recent gehouden presentatie. Het belangrijke procesaspect is dat het plan echt samen met de omgeving is ontwikkeld. Grotendeels aan de keukentafel van bewoners en belanghebbenden. Draagvlak is essentieel, maar niet vanzelfsprekend. Weerstand is er bij Kampen nauwelijks. Bijvoorbeeld omdat het voorkeursalternatief uit de regio is gekomen. Staan de waterbeheerders gezamenlijk in dit voorbeeldproject? Nee. De belangen tussen de regionale en de Rijkswaterbeheerder lopen zeker niet parallel. Het waterschap zal in de toekomst beheerder van de bypass worden. Momenteel stuurt het waterschap aan op een inrichting die straks zo weinig mogelijk beheerskosten met zich meebrengt. We moeten ons realiseren dat de inrichtingskosten, die ten laste komen van Rijkswaterstaat, daardoor hoger kunnen worden. DG Water is eigenlijk niet echt betrokken. Zij hebben bepaald dat RWS Oost-Nederland de vertegenwoordiger van het ministerie van Verkeer en Waterstaat is. De Hoofdingenieur-Directeur is op bestuurlijk niveau de vertegenwoordiger en dat loopt goed. Ook op directeursniveau is de zaak afgestemd. Op werkvloerniveau is ook een coördinator aangewezen in de persoon v/d Graaf. Het probleem in het algemeen is dat van de betrokkenen op de werkvloer het ene deel vooral bekend en gericht is op de natte onderwerpen en het andere deel op de droge onderwerpen. De meerwaarde van het waterschap zit overigens ook juist in de technische hoek. Daar hebben ze veel kijk op. Daarnaast helpt de bestuurlijke druk die het waterschap kan ontwikkelen. We zijn daarbij in de gelukkige omstandigheid dat de Dijkgraaf van het betrokken waterschap ook voorzitter is van de Unie van Waterschappen en dus een belangrijke speler. Ook op nationaal niveau. Momenteel is die bestuurlijke druk van het waterschap even weggevallen omdat het wachten is op de technische onderbouwing van een aantal zaken. In financieel opzicht is het waterschap geen steun. Ze zullen niet investeren in de aanleg van de bypass.

56


Wat is de betekenis van de status voorbeeldproject? Het levert bestuurlijke aandacht op. Het levert aandacht op bij de departementen. Onlangs is een akkoord bereikt over de aanpassingen van de Hanzelijn en de N50 op de plekken waar deze de bypass kruisen. Afgesproken is dat de kosten voor de aanpassingen worden gedragen door het Rijk en de provincie. Naast het ministerie van Verkeer en Waterstaat draagt ook het ministerie van VROM bij aan de kosten en daar zijn we heel blij mee. Er is in de regio wel hoop op verlenging van de voorbeeldstatus van het project. Niet alle 14 projecten die in de Nota Ruimte zijn opgenomen zullen doorlopen. Deze hopelijk wel. Het is namelijk een voorbeeld van een project dat in een jaar tijd enorme vooruitgang heeft geboekt. Andere voorbeeldprojecten hadden al een lange aanloop en er zijn ook projecten die sinds de Nota Ruimte weinig progressie hebben geboekt. Dit project is echt een schoolvoorbeeld van wat de Nota Ruimte op het oog had: Extra ruimtelijke kwaliteit Draagvlak Rood voor blauw/groen Snelheid Dat is haalbaar gebleken omdat bestuurders erachter zijn gaan staan, er is echt de wil om het te laten slagen en er is druk van deadlines. Eerst de deadline om voor het definitieve tracébesluit van de Hanzelijn een uitgewerkt plan te hebben. En straks voordat het definitieve besluit wordt genomen over de rivierverruiming willen we alle financiën geregeld hebben voor de blauwe bypass. Het krachtigste instrument daarbij is een samenhangende regionale visie op de wenselijke gebiedsontwikkeling. Provincies zullen zich daar in de toekomst op moeten concentreren: visies voor een niet al te groot gebied waarin de ontwikkelingen met elkaar in verband worden gebracht en zo meerwaarde opleveren voor het gebied. Daarbij is wel een stap nodig op Rijksniveau. De verkokerde budgetten zijn een grote hindernissen om afstemming in de uitvoering van projecten te realiseren. Het Rijk zal daarom zijn sectorale houding moeten laten herijken en juist aan moeten sluiten op de visies uit de regio. Welke instrumenten hebben een rol gespeeld in het voorbeeldproject? Een belangrijke stap om de regio betrokken te krijgen bij het nadenken over de rivierverruiming is de blokkendoos geweest. Het was een belangrijk hulpmiddel om partijen inzicht te geven in de problematiek en de betekenis van verschillende alternatieve oplossingsrichtingen. Het was ook een instrument dat niet-specialisten, bijvoorbeeld ruimtelijke ordenaars, duidelijk maakte waar het om ging. In het voorbeeldproject zelf gaan we nog een stap verder door echt de regio in te gaan en alle opties op te houden. Vanuit de regio komt daarom een uitvoerbaar en gedragen alternatief. Wat is nodig om het voorbeeldproject tot een succes te maken?

57


Het gaat vooral om de houding, cultuur en werkwijze. Er ligt str aks een plan dat op lange termijn het waterprobleem oplost, dat ruimtelijke kwaliteit biedt en dat gedragen wordt door de mensen uit het gebied. Om de benodigde middelen beschikbaar te krijgen haalt de regio het onderste uit de kan. Het Rijk moet nu in staat zijn om de verkokering van haar middelen te doorbreken en verder te kijken dan de huidige horizon in de begrotingsreeks. Met de huidige cultuur en werkwijze is het zelfs bedreigend om een integrale aanpak te zoeken. De mensen van de Hanzespoorlijn proberen bewust het waterprobleem buiten de deur te houden, want dat bedreigt het voornemen om in 2012/2013 klaar te zijn. De watermensen kijken niet verder dan de planningshorizon van de PKB en de bijbehorende budgetteringshorizon. Met die projectgerichte insteek mis je de synergie en straf je integraliteit af. Wat is de verdere planning van het project? De knoop zal waarschijnlijk in mei/juni 2006 doorgehakt worden als het nieuwe college in Kampen van start gaat. Daarna komt de stap om in de Rijksbegroting middelen te reserveren. Dat moet voor de Tweede Kamerverkiezingen. Nabrander Een van belangrijkste hindernissen om projecten als Ijsseldelta van de grond te krijgen is de wijze waarop in Nederland met grondpolitiek is omgegaan. Of liever gezegd, het ontbreken daarvan. Private partijen hebben eigendom verworven van gronden die de overheid nodig heeft voor allerlei ontwikkelingen. De gelden die vrijkomen als zo’n ontwikkeling in gang gezet wordt komen nu geheel ten goede van die private partijen en ten laste van de overheden die hoge grondprijzen moeten ophoesten. Ook voor groene en blauwe functies. Doordat dit telkens gebeurt blijven private partijen hierop speculeren. In Spanje/Valencia gaat dat heel anders. In Nederland moeten we dat ook anders organiseren. Of de winsten van private grondbezitters moeten worden afgeroomd voor publieke belangen of de grond moet tegen lagere, reële prijzen beschikbaar gemaakt kunnen worden. Als dat voor elkaar is kunnen projecten veel sneller van de grond komen.

58


B.3

Ontwikkelingsplanologie-pilot “De Blauwe Stad”

Verslag interview Piet Penninga van Waterschap Hunze en Aa’s, 18 augustus 2005. Districthoofd Noord van het waterschap Inleiding waterschap Waterschap Hunze en Aa’s bestaat uit twee hoofdafdelingen: 1) waterhuishouding en waterkering 2) beheer en onderhoud. De eerste afdeling is onderverdeeld in drie districten. Noord is één van de drie. Er werken circa 20 mensen op deze afdeling waar Piet Penninga districthoofd van is. Normen Over overlastnormen. In het stedelijk gebied wordt 1:100 aangehouden. Dit betekent dat de kades gedimensioneerd zijn op 1:100 en dat middels waterbergingsgebieden (vooral buiten de stad gelegen wegens betere grondprijs) 1:100 gehaald wordt. Komende jaren (tot 2015) investeert het waterschap 89 miljoen in het ophogen van kades. De meeste op te hoge kades liggen in de stedelijke omgeving. Er circuleren verschillende normen: van 1:1000 (de stad Groningen) tot 1:10 voor bepaalde landbouwgebieden. Het waterschap (ambtelijk) wilde eerst voor al het bebouwde gebied in het stroomgebied een veiligheidsnorm aanhouden van 1:1000. Technisch is dit wel haalbaar maar bestuurlijk (waterschapsbestuur) niet. De ruimteclaim op de landbouwgronden die dit zou leggen is hen te groot. Rol waterschap bij project de Blauwe Stad Bij de start van de Blauwe Stad bestond het waterschap Hunze en Aa’s nog niet in de huidige vorm. Pas in 2000 is het waterschap opgericht, na fusie van aantal kleinere waterschappen. Het gebied van de Blauwe Stad lag voor 2000 in het beheersgebied van twee waterschappen. Rol waterschap: Het waterschap is altijd adviseur geweest en heeft bij de Blauwe Stad nooit een bestuurlijke stem gehad/genomen. Als het waterschap wel een bestuurlijke stem had gehad/genomen had ze haar (ambtelijke) adviezen wel in kracht kunnen bijzetten. Daarom participeert het waterschap bij het ontwikkelen van het masterplan van Meerstad wel als bestuurlijke partij. Desondanks geeft het waterschap te kennen dat zij niet als bestuurlijke partij in de uitvoering zal gaan zitten. Het waterschap vindt dit een te complex project voor een overheidsinstantie die alleen het waterbelang vertegenwoordigd. In een minder complex project ligt dit mogelijk anders, zou het waterschap ook ondertekenaar kunnen zijn. Meerstad is echter zo groot van opzet dat het waterbelang te klein is om als waterschap echt partner te zijn. Aangezien het waterschap bij Meerstad veel duidelijker dan bij de Blauwe Stad aangeeft waar zij iets kunnen betekenen en ook tot hoever hun participatie reikt ziet Piet Penninga dat er veel minder kritiek is op

59


het waterschap (bijvoorbeeld door commissie onder leiding van Riek Bakker). Les voor het waterschap is dat zij haar eigen rol en eigen kunnen duidelijk moet aangeven bij de start van een project. Spanning formele rol en maatschappelijk rol van het waterschap Piet Penninga voelt wel een spanning tussen de functionele rol van een waterschap en de maatschappelijke rol. Als het waterschap deze laatste wil invullen zal ze soms over haar functionele rol/taakopvatting moeten heenstappen. Bestuurlijke wil (intern waterschap) is hierbij doorslaggevend. Spanningsveld tussen duidelijke behartiging waterbelang bij een functioneel bestuur maar minder macht in algemeen bestuur (provincie/ gemeenten) versus meer zeggingsschap bij onderdeel van algemeen bestuur (provincie) maar risico op ondergesneeuwd raken van andere onderwerpen). Hoewel agrariërs graag mogen denken dat het landelijke gebied de meeste opbrengsten genereert en dat meeste geld wordt besteed aan stedelijke problematiek, zal dit in werkelijkheid eerder andersom liggen. Deze feitelijkheid zal in de toekomst (en bij meer aanspraak vanuit de betalende burger op maatschappelijke in te vullen rol door het waterschap) voor een interne omslag kunnen zorgen. Nu is tweederde van het dagelijkse bestuur agrariër. Verhouding tussen provincie en waterschap Taakverdeling tussen beide overheden niet altijd even duidelijk. Piet Penninga signaleert dat de provincie soms twee petten heeft. Aan de ene kant vullen zij hun regierol in maar aan de andere kant houden zij zich meer dan op hoofdlijnen met waterbeheer bezig. De provincie lijkt moeite te hebben met het delegeren van de adviesrol aan waterschappen. Naar buiten toe schept dit verwarring bijvoorbeeld bij projecten zoals de Blauwe Stad. Andere partijen vragen provincie om wateradvies terwijl waterschap deze kennis meer in detail in huis heeft. Mogelijk komt deze dubbele pet voort uit onuitgesproken wantrouwen tussen de besturen. De gedeputeerde (Calon) ziet waterschap liefst onder de provincie vallen. Provincie moet ook wennen aan groter en daarmee meer invloedrijke waterschap sinds fusie. In toekomst zou het best kunnen dat het bestuur van het waterschap niet meer houdbaar blijkt vanwege maatschappelijk druk op brede re blik en invulling taak. Deze bredere blik laat zich moeilijk mengen met functionele bestuur.

60


Verslag interview Jacques van Ravenstein van provincie Groningen, 18 augustus 2005. Senior beleidsmedewerker afd. Ruimtelijke plannen, plv. afdelingshoofd Rol van waterschap volgens provincie Provincie vindt dat het waterschap zich actiever kan opstellen bij de Blauwe Stad. Provincie voelt zich teveel trekker van de waterbelangen (dit ging vooral over waterkwantiteit, waterkwaliteit was bij Jacques van Ravenstein veel minder in beeld).Reden: er waren al uitgebreide onderzoeken verricht naar de waterkwaliteit in het kader van de milieueffectrapportage (m.e.r.) en in het ontwerpstadium. Er bestaat vooral veel bestuurlijke ontevredenheid richting het waterschap. De neutraliteit van het bestuur van het waterschap en democratische gehalte wordt betwijfeld. De provincie vindt dat het agrarische belang te sterk de beslissingen van het bestuur van het waterschap beïnvloed. Houding van gedeputeerde (Calon) ook niet altijd recht te praten. Getuigd niet van respect (bijvoorbeeld om het dagelijks bestuur van het waterschap om 22.00 uur naar het provinciehuis te halen). Ambtelijk weten de provincie en het waterschap elkaar steeds beter te vinden. Wordt ook bestuurlijke uithalen weer gerepareerd. Ambtelijk ook meer begrip voor het waterschap en hun terughoudendheid in betalen van maatregelen. Wordt geïnterpreteerd als ‘het spel’ en niet meteen teruggegooid op agrarisch belang. Opstelling van het waterschap bij Meerstad wordt positiever bevonden door de provincie. Er is erkenning dat het waterschap zich hard maakt voor waterberging. De noodzaak van waterberging (wordt vooral gezocht op de landbouwgronden vanwege hoge grondprijs in stedelijk gebied) is doorgedrongen in het algemeen bestuur van het waterschap. Jacques doet geen uitspraak over wat een wenselijkheid oplossing voor ‘smalle’ taakopvatting van het waterschap is. Behalve dan het herhalen wat de mening van zijn gedeputeerde is “opheffen van bestuur van het waterschap en onderbrengen bij de provincie” . PPS- contract Eind 2001 wordt het PPS-contract getekend, hierin had het meer van de Blauwe Stad nog niet de functie waterberging meegekregen. In 2004 wordt het Addendum PPS-contract getekend tussen de dezelfde publieke partijen en de Ontwikkelingsmaatschappij De Blauwe Stad CV. Het addendum bevat twee aanvullingen op het contract uit 2001. Het gaat om uitbreiding van het plangebied met de Zuidoosthoek en een formele regeling van de waterbergingsfunctie, die later aan het meer is toegevoegd. In ruil hiervoor mogen de private partijen 280 woningen extra bouwen ten opzichte van het oorspronkelijke plan.De private partijen hebben zich verzet tegen de waterberginsfunctie. In 2001 lag dat al gevoelig en is het meegeven van deze bestemming aan het meer laten liggen, wegens grote weerstand vanuit de private partijen.

61


Destijds wilde de provincie het proces hier nog niet mee belasten. Projectontwikkelaars zien de verkoopbaarheid van de percelen met een waterbergingsfunctie achteruit gaan. Doordat de schade regeling wateroverlast in de tussentijd in het leven is geroepen kwam er meer zekerheid op het verhalen van schade. Deze schaderegeling maakte de projectontwikkelaars minder huiverig. Jacques vraagt zich overigens wel af of het fonds voor deze schaderegeling al gevuld is. Contract waterschap- provincie Groningen Bij de waterberging komen een aantal zaken aan de orde die tussen provincie en waterschap geregeld diende te worden. Dit gebeurt in het zogenaamde WEBO-contract. Voorafgaand aan de ondertekening van het addendum is tussen waterschap en provincie overeenstemming bereikt over diverse zaken. Genoemd worden: bijdragen extra kosten voor hogere en zwaardere dijken ten behoeve van waterbergingsfunctie, schaderegeling, waterkwaliteit, waterschapslasten, eigendom, beheer. Er resteert alleen nog een punt onderhoud. Dit ligt gecompliceerd in verband met de betrokkenheid van meerdere grondeigenaren zoals Staatsbosbeheer, Groninger Landschap, gemeenten. De provincie zou ook bij het t ekenen van dit contract een actievere betrokkenheid van het waterschap willen zien. Overigens handelt het waterschap nu al volledig naar de overeenkomst en is zij bezig met maaien en andere beheersactiviteiten, terwijl het WEBO- contract nog niet is getekend. Waterkwaliteit Jacques van Ravenstein is niet tot weinig bekend met de KRW en de gevolgen die dit heeft voor het waterschap. Hij begrijpt niet waarom het waterschap niet de hele defosfatisering betaalt. Betrokkenheid van waterschap bij Blauwe Stad De dijkgraaf van het waterschap zat als waarnemer (adviserende rol) in de stuurgroep. Er is destijds vertrouwensbreuk ontstaan omdat de waterinbreng slecht werd meegenomen. Om deze breuk te repareren is er tijdelijk een wateragenda -overleg geweest. Wens provincie betreft waterschap Sterkere betrokkenheid bij planvorming en staan voor de kosten die komen kijken bij het waterbeheer (niet 40-50% door provincie laten betalen). Flexibele opstelling betreft eisen in het maaibeheer van nieuw stedelijke watergangen (ruimte die waterschap vraagt is er niet in de stad). Innovatie in eisen beheer.

62


B.4

Ontwikkelingsplanologie-pilot “Wieringerrandmeer”

Verslag interview Maarten Poort, Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier, 22 augustus 2005, senior medewerker plannen en projecten Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier. Oprichting Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier bestaat sinds 2003. Hiervoor lag plan Wieringerrandmeer in het beheersgebied van Waterschap Hollans Kroon en Hoogheemraadschap Uitwaterende sluizen. Opstelling van die schappen was anders dan het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier in 2003. Dit veroorzaakte onbegrip (en irritatie) bij andere bestuurlijke partijen. In 2003 speelde de discussie (ook in provincie) of met de trits “ bergen, vasthouden , afvoeren” afvoeren niet teveel naar de achtergrond verdween. VVD in provinciale staten heeft in het programma van Gedeputeerde Staten laten opnemen dat voor Noord-Holland afvoeren prioriteit heeft. Ook binnen waterschap heb je verdeling tussen voorstanders voor ‘pompen’ en voor ‘bergen’. Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier en gebiedsontwikkelingsplannen Hoogheemraadschap wil geen risicodragende partner zijn (geen partner in PPS-constructie). Argumenten hierbij is dat plan om veel meer gaat dan water. Het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier heeft een te smalle taak om partner te zijn. Daarnaast versterkt het plan het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier niet in haar kerntaken. Aangezien het nieuwe randmeer in de boezem ligt van het waterschap en niet in het poldersysteem past het niet in het beleid van het waterschap. Mede door stellinginname van provincie Noord- Holland (VVD wil afvoeren op de eerste plaats in de trits hebben en niet op derde), woedde medio 2003 ook in het waterschap de discussie over waar afvoeren en waar bergen. De BWN studie bracht nuance in deze discussie. In de studie wordt uitgegaan van de poldersystemen op orde brengen volgens de werknormen. Boezemsysteem is vooral bedoeld voor afvoeren en niet voor berging. Aangezien Wieringerrandmeer in boezemsysteem komt te liggen is het plan voor het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier wat betreft waterberging van beperkt belang. Daarnaast grote weerstand vanuit Staatsbosbeheer voor de aangewezen locatie voor waterberging (Robbennoordbos). Het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier participeert alleen in gebiedsontwikkelingsplannen welke het hoogheemraadschap versterken in de uitvoering van haar kerntaken. Plannen waarbij dit niet het geval is werkt het hoogheemraadschap wel mee maar zal de extra kosten neerleggen bij de ontwikkelende partij. Het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier tracht in die gevallen niet remmend op de voortgang te werken.

63


Betrokkenheid Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier bij Wieringerrandmeer Zoals ook door de adviescommissie gebiedsontwikkeling werd geconstateerd verteld Maarten Poort dat het waterschap in het begin van het proces onvoldoende is betrokken bij het opstellen van randvoorwaarden en uitgangspunten. Citaat van adviescommissie: “Met cruciale partijen is in de vroege stadia onvoldoende expliciet en zeker niet met bestuurlijke dekking tot basisafspraken gekomen. Dat gegeven leidt nu tot afbreukrisico’s. De opstelling van het waterschap is daar een voorbeeld van”. In 2003 is veel energie gestoken door de provincie / stuurgroep in het betrekken van bedrijven met de veronderstelling dat de randvoorwaarden vanuit de overheden duidelijk waren. Dit was niet zo. De discussie aangewakkerd door VVD standpunt in provinciale staten is te laat teruggekoppeld richting traject van zoeken naar private partners. Consortium Wieringerrandmeer had bijvoorbeeld relatief los van het Hoogheemraadschap bedacht dat de investering van 25 miljoen voor het nieuwe gemaal (nodig om water uit boezem Amstelmeer te kunnen spuien, nu kan dit alleen middels vrij verval als tij op waddenzee laag is) niet nodig was door de extra berging die in het boezemsysteem wordt gecreëerd met het Wieringerrandmeer. Deze voortvarendheid (en vanzelfsprekendheid waarmee het gebracht werd) vielen intern het Hoogheemraadschap niet goed. Vooral niet door de voorstanders voor pompen in plaats van bergen. Dit had beter in overleg met Hoogheemraadschap moeten gebeuren; dit leidde destijds tot bestuurlijke irritatie. Zo is er bijvoorbeeld al contact gezocht met private partijen zonder dat de discussie binnen provincie en waterschappen over bergen of pompen beslecht was. Walter Etty, ingehuurd door provincie NoordHolland, heeft bij NOVA kritiek gegeven op overheden die teveel werk uitbesteden zonder interne verankering binnen de overheid/overheden. Kansen ontwikkelingsplanologie Maarten Poort ziet in ontwikkelingsplanologie een uitstekend instrument om bij aanvang met verschillende partijen om tafel te gaan zitten met open agenda’s. Op dat moment is het van belang dat partijen eigen belangen kunnen inbrengen en dat gezocht wordt naar het koppelen van verschillende belangen en mogelijke budgetten. Bij Wieringerrandmeer is dit echter onvoldoende gebeurt. Ontwikkelingsplanologie en het hoogheemraadschap Maarten Poort ziet ook verbeterpunten voor hoogheemraadschap in deze fase (2003). Pro-actievere opstelling had bestuurlijke irritatie kunnen voorkomen. Nu werd erg sterk vastgehouden aan eerdere besluit van aanleg gemaal, zonder nadere bestuurlijke toelichting. In de cultuur van waterschappen is sterk bepaald door de boerenachtergrond. De gedachte “waarom zou ik mee betalen als anderen dat

64


naar alle waarschijnlijkheid zullen doen” zit diep in de waterschapscultuur verankerd. Daarom is het zo belangrijk om van de voren met open agenda’s in gesprek te gaan. De hamvraag op dat moment is of je iets met elkaar wil of niet. Zorg dat er een omgeving wordt gecreëerd waarin partijen het gemeenschappelijke belang optimaliseren en niet ieder z’n individuele belang. In dat geval zal boeren slimheid/zuinigheid minder snel opduiken. Schatting intern waterschap dat inkomsten omslag voor driekwart door bebouwd gebied wordt opgebracht. Dit staat in contrast met de verhoudingen binnen het bestuur van het waterschap. Verandert wel de laatste jaren. BWN studie Anno 2005 kan het waterschap gewapend met de BWN studie en bijbehorende kosten baten-analyse een stuk beter de discussie aangaan met gemeenten en provincie. Het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier kan duidelijk aangeven in welke gebieden de werknormen niet kosteneffectief gerealiseerd kunnen worden en waar meekoppelen met andere functies nodig voor een maatschappelijk verantwoorde begroting. Om aan de werknormen te kunnen voldoen zal het waterschap een investering moeten doen van 280 miljoen euro. Een kostenbaten analyse van deze investering gaf aan dat slechts 100 miljoen euro kosteneffectief is. Dit betekent dat 180 miljoen euro niet kosteneffectief besteed kan worden en dat hiervoor partners gezocht moeten worden. Projectontwikkelaars weten het waterschap al te vinden. Zo liggen er rond Hoorn (ten westen en ten noord westen) al plannen van projectontwikkelaars om zogenaamde woonlandsc happen te ontwikkelen waar ruimte is voor waterberging, natuurontwikkeling en ‘landschappelijk wonen’. Andere overheden Rol provincie: sterkere regie, ook richting gemeenten om woonlandschappen (combi van water en wonen) te stimuleren. Nu heeft provincie op laatste moment de woonlandschappen uit het streekplan geschreven. Volgens Maarten Poort een gemiste kans. Nu wordt het aan inliggende gemeenten overgelaten. Dit duurt veel langer aangezien gemeenten vaak liever hun eigen woonkernen bouwen. Waterschap schrijft nu brieven aan betrokken (vaak kleine) gemeenten dat het plan van een zekere projectontwikkelaar (combinatie van Fortis en Scholtes bouwbedrijven) vanuit het oogpunt van voorkomen van wateroverlast wenselijk is. Ruimtelijke ordening en rol van provincie wordt in veld van multifunctioneel ruimtegebruik steeds belangrijker. Provincie moet ook durven anders te beslissen dan gemeenten graag zouden zien vanuit hun eigen verstedelijkingsplannen. Werknormen en ruimtelijke doorwerking Maarten Poort benadrukt dat werknormen nodig zijn, zowel voor de discussie intern het waterschap als extern. Hij hoopt dat de werknormen wel verplicht worden maar dat waterschappen af kunnen wijken indien de ingrepen niet kosteneffectief blijken. Als de normen richtinggevend worden hebben ze minder zeggingsschap richting het

65


bestuur van het waterschap. Laat waterschappen aantonen wat wel en niet kan. Daarnaast zijn normen van belang voor overleg met gemeenten. Een wethouder kan zich verschuilen achter de opgave van het waterschap. Voor Maarten Poort zelf was het maken van een kosten baten analyse een eyeopener. Eerst van mening: werknormen moeten gewoon gehaald worden maar kosten baten-analyse nuanceerde dit beeld. Het gaat tenslotte om wateroverlast en niet over veiligheid. Dergelijke cijfers en afwegingsmethode doet het ook erg goed in de communicatie richting burgers. Waterhuishoudkundige aspecten Wieringerrandmeer wil 70 miljoen kuub voor doorspoelen voor behoud van zicht en kwalitatief goed water. Het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier vindt dit te veel. Heeft vooral in de zomer andere prioriteiten met het water dat ze in mogen laten van RWS (water uit IJsselmeer). Hogere prioriteit dan belevingswaarde nieuwe randmeer is tegengaan van verzilting. Waterschap heeft nu aangestuurd op het uitvoeren van een m.e.r. over deze inlaat. In eerst plannen kwam de watervoeding van het meer uit regenwater. Ook lag de vaart op een andere plaats waardoor het plan zoute kwel juist zou tegengaan. Dit plan is losgelaten, was politiek niet haalbaar omdat de vaart dan niet langs Wieringen zou komen. Waterkwaliteit: vanwege zout/zoet gradiënt verwacht het Hoogheemraad Hollands Noorderkwartier geen groot gevaar voor blauwalgen. Vanwege voedselrijk/ voedselarm gradiënt een dynamische waterkwaliteit. Het is maar de vraag of dit het voorgespiegelde mooie water om aan te wonen geeft. Maarten vindt dat het beeld van het uiteindelijke woonmilieu onvoldoende is aangepast aan de verandering van de waterkwaliteit. Subsidie Het waterschap maakt veel gebruik van subsidies voor plattelandsontwikkeling. Het zou erg helpen als in deze subsidies een bijdrage leveren aan de regionale wateropgave (wat ook weer goed is voor het agrarische ondernemersschap) als criteria zou worden opgenomen. Sowieso helpt het als subsidiegelden meer gekoppeld worden (multifunctioneel). Provincie Noord-Holland werkt hier al aan.

66


Rutger Veltman, RWS- Ijsselmeergebied, Wieringerrandmeer, 19 september 2005 Introductie Rutger Veltman werkt op de afdeling Regionale ontwikkeling en milieu (afdeling PAO). Binnen deze afdeling werkt hij in het Ruimtelijke Ordenings-team dat uit vier personen bestaat. Dit team houdt zich bezig met alle ruimtelijke plannen van gemeenten en provincies in en grenzend aan het beheersgebied van RWS-IJsselmeergebied Daarbij kijken zij naar de mogelijke gevolgen van nieuwe ruimtelijke plannen op de beheerstaak van RWS-IJsselmeergebied. Rutger verstaat onder ontwikkelingsplanologie: In een vroeg stadium op tafel. Niet alleen randvoorwaarden neerleggen maar meedenken met elkaar belangen. Betrokkenheid RWS-IJsselmeergebied bij Wieringerrandmeer Betrokkenheid? Bij het Wieringerrandmeer zijn twee regionale diensten van RWS betrokken te weten Noord-Holland en IJsselmeergebied. Destijds is de afspraak gemaakt dat RWS Noord-Holland eerste aanspreekpunt is. RWS- IJsselmeergebied is daardoor zijdelings betrokken. Contactpersoon bij RWS Noord-Holland is Henk Looijen. Ook daar is er vanuit nat weinig contact met het projectteam Wieringerrandmeer. De droge tak is wel sterk betrokken in verband met de gevolgen van de A7. Argumenten voor gekozen betrokkenheid Een reden voor de zijdelingse opstelling is dat het project relatief los staat van de beheerstaak van RWS-IJsselmeergebied. Uiteraard zijn er wel gevolgen maar dat staat los van het ruimtelijk ordenings-spoor. RWS- IJsselmeergebied zal met de tijd een vergunning moeten geven voor de inlaat van IJsselmeerwater in het gebied. Deze betrokkenheid is vanzelfsprekend. Bij de reactie op de startnotitie (reactie verloopt via RWS NoordHolland) is verzocht aan het projectteam van Wieringerrandmeer om het contact op te starten over de waterkwantiteitsaspecten. Waterkwaliteit speelt voor RWS-IJsselmeergebied minder aangezien alleen water vanuit het IJsselmeer ingelaten zal worden. Er is geen structurele uitlaat van water in het IJsselmeer voorzien, aangezien het gebied afwatert in de Waddenzee. Ontwikkelingsplanologie en het werk van de regionale diensten van RWS Werkwijze? Het Ruimtelijke Ordenings-team tracht zo vroeg mogelijk bij plannen betrokken te raken. De watertoets heeft de al bestaande praktijk versterkt/ geformaliseerd. De waterparagraaf in het bestemmingsplan is erg nuttig. Meedenken en vroegtijdig aan tafel zitten werkt volgens Rutger beter dan achteraf plannen toetsen. Bij achteraf toetsen is de kans groot dat de gemeente, provincie of

67


waterschap het advies van RWS-IJsselmeergebied naast zich neer legt. De trend is dat provincies en gemeenten meer zeggenschap krijgen ten koste van de zeggenschap van het Rijk. Door deze trend zullen de regionale diensten van RWS meer het vooroverleg in moeten. Een harde opstelling achteraf werkt niet. De procedures van bestemmingsplannen zijn lang. Rutger heeft in de 4 jaar dat hij bij RWS- IJsselmeergebied werkt nog niet meegemaakt dat RWSIJsselmeergebied in beroep gaat vanwege het niet meenemen van het advies. Lessen voor RWS- IJsselmeergebied? Als voorbeeld noemt hij het compensatiebeginsel bij bouwactiviteiten in de rijkswateren. Het komt niet aan als RWS-IJsselmeergebied achteraf zegt dat er gecompenseerd moet worden. Dan legt de gemeente of provincie dit naast zich neer. Daarom zet RWS-IJsselmeergebied tegenwoordig in op het actief meedenken over hoe compensatie ingevuld kan worden. Zo signaleert Rutger dat de waterrandvoorwaarden uit de Nota Ruimte protest oproept. Bij een starre houding voorziet Rutger dat RWS uit het proces geweerd zal worden. Door flexibel mee te denken over deze randvoorwaarden blijven de regionale diensten van RWS serieuze partners voor andere overheden. Belemmeringen? Ontwikkelingsplanologie is een andere tak van sport dan toelatingsplanologie. Het vraagt een andere manier van werken waar mensen nog wel aan moeten wennen. Het kost tijd. Wenselijke rol van RWS-IJsselmeergebied? RWS- IJsselmeergebied wil bij ontwikkelingsplanologie-projecten een adviesfunctie vervullen. RWS-IJsselmeergebied wil niet een verantwoordelijke partner worden. Het is niet de bedoeling dat zij als medeopsteller van plannen met de naam op de kaft komen. Reden voor de keuze om een adviesfunctie te vervullen is dat in plannen die vallen onder gemeente en provincies (algemeen bestuur) wateraspecten van tafel geveegd kunnen worden door ander belangen. RWS IJsselmeergebied wil daar niet automatisch in meegaan. RWS- IJsselmeergebied is wel in uitvoering betrokken bij natuurontwikkelingsprojecten. Van andere functiecombinaties kent Rutger geen concrete projecten. Samenwerking met waterschappen RWS- IJsselmeergebied heeft contact met de waterschappen in/aan haar beheersgebied. Vooral de contacten met Waterschap Zuiderzeeland zijn intensief omdat dit waterschap in het beheersgebied ligt (en niet alleen maar aan het gebied). De watertoets stimuleert dit contact. Zo is er afstemming over de reacties op bestemmingsplannen, er wordt tenminste een afschrift gestuurd van de reactie van RWSIJsselmeergebied. Waterschap betrekt niet altijd RWS-IJsselmeergebied, dit wordt echter wel steeds meer structureel.

68


Telefonisch gesprek met Sander Sieswerda van provincie Noord Holland 12 april 2005 Functie Plaatsvervangend projectleider Wieringerrandmeer bij de provincie. Over vraag opstelling waterschappen: Hooijmaijers was inderdaad niet altijd erg te spreken over de opstelling van de waterschappen in NoordHolland. Hij signaleerde wel een verschil tussen waterschappen boven en onder het Noordzeekanaal. Waterbeheerder ten Zuiden zijn proactiever en denken meer mee. Noorden meer reactief. Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier heeft in de vrijblijvende fase wel constructief meegedacht maar haakte af in fase waar participatie benoemd moest worden. Het hoogheemraadschap blijft sterk bij haar eigen verantwoordelijkheden en haar formele rol. Breder meedenken, bedenken welke winst nog meer met water te behalen zijn (en niet alleen garanderen veiligheid), is niet sterkste kant van het hoogheemraadschap. Huidige opstelling: schrijft u uw plannen maar op, wij toetsen het vervolgens op onze randvoorwaarden. Het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier heeft erg bedrijfsmatige cultuur. Bestuur heeft sterke sturing op ambtelijk apparaat. Ambtelijk wordt wel ingezien dat om de langere termijn de waterbeheerders anders moeten participeren op dergelijke ontwikkelingen maar door sterke aansturing bestuur overheerst korte termijn strategie. Het Waterschap Amstel, Gooi en Vecht heeft andere opstelling. Is beter in staat integraal mee te denken. Om ruimtelijke component met water te verbinden. Over evaluatie: Op dit moment wordt aan evaluatie gewerkt. Is project van het ministerie van VROM en de provincie Noord-Holland. Habiforum voert het uit. Eerste resultaten aan het eind van de maand. Nog niet zeker hoe openbaar de resultaten zijn. Over contacten met de regionale diensten van RWS: weinig. Afgelopen jaar alleen contact met enthousiaste ecoloog van RWS Noord-Holland. Er is in de startfase op informele wijze contact geweest met RWS IJsselmeergebied. Afgesproken is dat als de plannen meer concreet zouden zijn RWS IJsselmeergebied weer betrokken zouden worden. Het contact met RWS IJsselmeergebied was tot nu toe minimaal aangezien de insteek van Wieringerrandmeer was om allereerst decentraal overeenstemming en draagvlak te vinden over de plannen. Pas in later stadium zouden rijkspartners betrokken worden. Contact met vooral RWS IJsselmeergebied is wel voorzien aangezien d e relatie met het IJsselmeer. Hoe gaat plan bijvoorbeeld om met stand still -beginsel. Hoe gaan we om met de nieuwe functie van water? Afspraken maken over het vullen van het nieuwe meer met IJsselmeer water, de nieuwe verbinding tussen IJsselmeer en de Noordzee.

69


Eigen punt van Sander Sieswerda: Waterbeheerders moeten meer nadenken over wat het ze waard is (visie ontwikkelen over meekoppelkansen op langere termijn). Knelpunt is de verschillende vaak uit fase lopende begrotingscyclus. Hartekreet: het is van belang dat waterschappen durven in te stappen in ontwikkelingsplanologie. Als ze dat niet doen blijven ontwikkelingsplanologieprojecten ‘droog’.

70


Telefonisch Gesprek met Dirk van der Hoorn van RWSIJsselmeergebied op 10 augustus 2005 Hans Vos was destijds betrokken bij de ontwikkeling van de plannen. Hijzelf is betrokken bij de inhoudelijke vragen over het plan. Zo kijkt RWS IJsselmeergebied of de plannen passen in het Rijksbeleid. Aangezien dit project goed aansluit op het WB21 beleid (vasthouden, bergen, afvoeren) ziet hij hierin geen probleem, is juist positief over het plan. Daarnaast heeft hij gekeken naar de gevolgen van het plan op het eigen beheer (van IJsselmeer) De aanvoer van water uit het IJsselmeer neemt toe. Hierbij stelt RWS IJsselmeergebied wel vraagtekens aangezien de invoervraag even hoog is als de randmeren van de Veluwe terwijl deze vele malen groter zijn. RWS IJsselmeergebied wil weten waarop de invoervraag is gebaseerd. Er wordt bijvoorbeeld gesproken van andere doeleinden met het ingelaten water. RWS IJsselmeergebied wil hier meer uitleg over. Dirk van der Hoorn bekijkt de waterhuishoudkundige aspecten van het plan. Spin in het web (vanuit RWS IJsselmeergebied) is Rutger Veldman. Hij houdt zich bezig met de ruimtelijke ordeningsaspecten. Hij ‘verzamelt’ de RWS IJsselmeergebied reacties en stuurt die door (of direct naar provincie Noord-Holland of indirect via RWS Noord-Holland).

71


Telefonisch gesprek met Rutger Veltman van RWS- IJsselmeergebied op 10 augustus 2005 Heeft reactie op de startnotitie gecoördineerd. Bij dit plan is RWS geen ontwikkelingsplanologie- partner maar reageert op voorstellen, toetsend aan rijksbeleid en eigen beheersbeleid. RWS IJsselmeergebied wel in andere projecten met ontwikkelingsplanologie bezig. Zijn afdeling krijgt ruimtelijke plannen binnen van gemeenten en waterschappen. Niets te klagen wat betreft moment waarop zij benaderd worden. Ook bestuurlijk krijgt de afdeling ruimte om mee te denken als bepaalde plannen van initiatiefnemers niet passen op waterbeleid. Voorbeeld is meedenken over buitendijks bouwen van RWS IJsselmeergebied. Hij vindt ook dat je als RWS niet anders kan. Als je wilt dat je eigen beleid meegenomen wordt in de uitvoering moet je kunnen meedenken over hoe dat dan werkt.

72


Bijlage C C.1

Achtergrondinformatie


Geschiedenis (en toekomst) Zeeland / West ZeeuwschVlaanderen 1998 gebiedscommissie van start

Nationaal

2000: Derde kustnota (o.a. Zwakke Schakels) Zomer 2002: de gekleurde kust (integrale kustvisie) Januari 2003: Procesplan Zwakke Schakels in de Nederlandse kust. September 2003: Procesplan Zwakke Schakels Zeeland Eind 2003: aanmelding Waterdunen en Cadzand Bad als pilot ontwikkelingsplanologie

Begin 2004: akkoord ministerie van VROM April 2004: De rol van het Rijk in de planstudiefase Mei 2004: Beschikking zwakke schakels Beleidskader planstudies zwakke schakels

juli 2004: natuurlijk vitaal (gebiedsplan) Januari 2005: Nota Ruimte, adviesgroep ontwikkelingsplanologie Maart 2005: Intentieovereenkomst Waterdunen Voorjaar 2005: fase 1: varianten zeewaarts, landwaarts, consolideren Juli 2005 ontwerp Waterdunen Zomer / najaar 2005 basisdocument kustversterking 1 juli 2005: startnotitie MER ???? realisatieovereenkomst Waterdunen 1 augustus 2006: goedkeuringsbesluit MER en vaststelling kustversterkingsplan. ???? Bestemmingsplan Waterdunen Uiterlijk 2007: beslissing V en W over uitvoering

73


C.2

Blauwe Stad

Algemene info Blauwe Stad Bron: J. van Ravensteijn, provinciaal projectleider Blauwe Stad. Groningen, 10 augustus 2005 Idee Blauwe Stad: Wim Haasken (gemeenteraadslid gemeente Scheemda ) en Jan Timmer (architect te Scheemda) begin jaren negentig Inhoud plan: Graven van een meer van circa 800 hectare, bouw van 1500 tot 2100 woningen, aanleg 350 hectare EHS en toeristisch recreatieve voorzieningen. Naar aanleiding van de gebeurtenissen in NoordNederland in 1998, heeft het meer in een later stadium een functie gekregen als waterberging in tijden van wateroverlast. Haalbaarheidsstudie In Stuurgroep Oldambt, een samenwerkingsverband van provincie en gemeenten in Oost-Groningen is in 1994 besloten tot een haalbaarheidsstudie. Provincie geeft hiertoe 1,2 miljoen euro aan de Stichting De Blauwe Stad ten behoeve van deze studie. Samenstelling Sticht ing: exgedeputeerde Ruimtelijke Ordening als directeur, ex- ambtenaar provincie Groningen als projectleider en een secretaresse. April 1997 Stichting Blauwe Stad komt met boekwerkje "Van idee naar werkelijkheid". Conclusie: "Op basis van technisch, financieel en juridisch onderzoek en van overleg met publieke en potentiële private partners concludeert de Stichting dat realisering van de Blauwe Stad mogelijk is wanneer een aantal budgettaire en plantechnische voorwaarden worden vervuld". Hier komen de private partijen voor het eerst om de hoek kijken. In het volgende halfjaar worden de randvoorwaarden nader ingevuld. Go-beslissing November 1997 gemeenteraden van Reiderland, Scheemda en Winschoten en de provinciale staten geven groen licht voor uitvoering van dit project. Organisatie Vanaf de go- beslissing wordt de hele planvoorbereiding gecoördineerd door een extern projectbureau, dat zetelt in een afzonderlijke behuizing in het gebied. Bemensing projectbureau: zelfde gezelschap als Stichting Blauwe Stad aangevuld met een grondverwerver afkomstig uit de agrarische belangenbehartiging (voormalig. Landbouwschap) en met twee medewerkers gedetacheerd vanuit de provincie Groningen.

74


 Stuurgroep Blauwe Stad: Coördineert de publieke partijen in bestuurlijk opzicht.  Per deelnemende partij twee bestuurders en de Dijkgraaf van Waterschap Hunze en Aa's (als adviseur).  Provincie levert voorzitter; directeur van het projectbureau is secretaris van de Stuurgroep.  Binnen de provincie functioneert vanaf dit moment een interne projectgroep Blauwe Stad.  doelstelling: informatie-uitwisseling en interne afstemming. Deelnemers: alle beleidsterreinen zijn hierbij betrokken zoals water, groen, geld, juristen, toezicht gemeentefinanciën, civieltechniek, ruilverkaveling etc. Grondverwerving Is uitbesteed aan de staat der Nederlanden, Dienst Landelijk Gebied. Hiertoe heeft de provincie een afzonderlijk contract gesloten. PPS- contract Is in november 2001 getekend door Geveke Bouw BV, Ballast Nedam Woningbouw BV en Wilma BV, provincie Groningen en de gemeenten Reiderland, Scheemda en Winschoten. Waterschap haakt af als contractpartner en trekt zich terug op haar formele rol. Blijft wel betrokken als adviseur. Afgesproken wordt om. dat de publieke partijen zich zullen inspannen om het project in financieel opzicht zo veel mogelijk te steunen. Dit komt later terug bij het provinciaal opdrachtgeverschap. Publieke partijen voeren de benodigde procedures, maar laten de uitvoering over aan het consortium. Consortium van private partijen mag de woningen bouwen. Het contract geeft aan dat alle door de provincie voorgefinancierde middelen door het consortium zullen worden terugbetaald, exclusief de bijdrage van de publieke partijen van 31,7 miljoen euro. De opbrengst moet komen uit de verkoop van de woningen. Het contract stelt dat het al dan niet verkopen van de woningen geen invloed is op de terugbetaling door het consortium. PPS- contract In dezelfde periode sluiten de publieke partijen onderling een contract over samenwerking en richten op de Blauwe Stad BV. Deelnemers Raad van Commissarissen Blauwe Stad BV: één bestuurder per gemeente en per provincie twee gedeputeerden. Gemeente Scheemda levert president-commissaris. Financieel Oorspronkelijke opzet: publieke partijen storten dragen 31,7 miljoen euro. De 31,7 miljoen euro is als volgt onderverdeeld: rijk 17 miljoen euro, Europese subsidie (KOMPAS) 9,1 miljoen euro, gemeenten 3,3 miljoen euro en provincie 2,3 miljoen euro. Het bedrag is bestemd voor grondverwerving, graven meer, aanleg infrastructuur etc. Al spoedig blijkt dat het bedrag van 31,7 miljoen euro te weinig is om alle

75


voornemens te realiseren. De provincie besluit tot voorfinanciering uit eigen algemene middelen. Hiertoe wordt een provinciaal investeringskrediet ingesteld en diverse malen opgehoogd met instemming van provinciale staten. Te weten: november 1999 instelling Provinciaal Investeringskrediet (IK) 27 miljoen euro exclusief de reeds toegezegde 31,7 miljoen euro. Augustus 2001 ophoging IK met 18 miljoen euro. Juni 2003 45 miljoen euro 5 . Opdrachtgeverschap Begin 2003 is de provincie bereid om onder bepaalde randvoorwaarden opdrachtgever te worden voor het graven van het meer. Dit hangt samen met fiscale overwegingen. Het publieke opdrachtgeverschap kent de mogelijkheid van terugvordering BTW via het BTW-compensatiefonds. De exploitatieopzet wordt hiermee ontlast met de BTW-component van dit onderdeel. Uitvoering Bestek grondwerk voor graven meer wordt in sept. 2003 gegund. Daadwerkelijke uitvoering is gestart in januari 2004. Addendum PPS-contract In juli 2004 wordt een aanvullend contract getekend tussen de dezelfde publieke partijen en de Ontwikkelingsmaatschappij De Blauwe Stad CV. De beherende vennoten: Geveke Bouw BV, Ballast Nedam Bouw BV en BAM Woningbouw BV. Het addendum bevat twee aanvullingen op het contract uit 2001. Het gaat om uitbreiding van het plangebied met de Zuidoosthoek en een formele regeling van de waterbergingsfunctie, die later aan het meer is toegevoegd. In ruil hiervoor mogen de private partijen 280 woningen extra bouwen ten opzichte van het oorspronkelijke plan. Contract waterschap- provincie Groningen Bij de waterberging komen meer zaken aan de orde, die eerst met het waterschap geregeld dienen te zijn, voordat ze worden opgenomen in het addendum. Voorafgaand aan de ondertekening van het addendum is tussen waterschap en provincie overeenstemming bereikt over diverse zaken. Genoemd worden: bijdragen extra kosten voor hogere In 2003 komt wederom de grens in zicht van het investeringskrediet. De contractueel afgesproken zekerheden van de private partijen komen er niet. De woningbouwgrond is opeens veel meer waard geworden door de functieverandering van agrarische naar woonbestemming. De waarde van de grond dient nu als zekerheidsstelling voor de provinciale voorfinanciering. Op deze redenering is een second opinion gevraagd aan de Nederlandse Investering Bank (NIB). De NIB onderschrijft de redenering. 5

76


en zwaardere dijken ten behoeve van waterbergingsfunctie, schaderegeling, waterkwaliteit, waterschapslasten, eigendom, beheer. Er resteert alleen nog een punt onderhoud. Dit ligt gecompliceerd in verband met de betrokkenheid van meerdere grondeigenaren zoals Staatsbosbeheer, Groninger Landschap, gemeenten. De afspraken zijn vastgelegd in het WEBO-contract. Vullen van het meer Is op 12 mei 2005 gestart door koningin Beatrix. Najaar 2005 Mogelijk opdrachtgeverschap provincie voor verkeersmaatregelen en noordrand. Start verkoop woningen.

77


Water en ontwikkelingsplanologie

Recommend Documents