Voorwoord Het Verpakkingenakkoord is door de Rijksoverheid en het bedrijfsleven ondertekend, maar nog niet door de derde, onmisbare partij: de VNG namens de gemeenten. De VNG heeft een onafhankelijke commissie onder leiding van Hans van der Vlist gevraagd hen te adviseren over de betekenis en mogelijke verbeteringen van het Verpakkingenakkoord. Onafhankelijk betekent in dit geval dat de commissie los van de VNG heeft kunnen werken. Deze commissie is samengesteld uit twee duurzaamheidswetenschappers (prof. Rotmans en prof. Worrell) en personen die op persoonlijke titel participeren, maar wel eerder betrokken zijn geweest bij onderhandelingen over het akkoord (of eerdere akkoorden) (Van Huffelen en Seegers). Deze laatsten hebben vanuit hun betrokkenheid inhoudelijke kennis, maar ook gevoel voor de politiek-bestuurlijke verhoudingen bij deze kwestie. Gezien de korte zomerperiode die voor het opstellen van het advies beschikbaar was, bleek het niet mogelijk een uitgebreide feitelijke studie te doen naar economische en milieutechnische effecten. Desalniettemin onderschrijft de commissie de noodzaak van objectief, wetenschappelijk onderzoek naar – en vaststelling van – de kwaliteit en kwantiteit van kunststof- en andere materiaalstromen gerelateerd aan verpakkingen. De commissie heeft zich in haar analyse erop gericht om het akkoord vanuit alle verschillende posities op de verduurzaming van de levenscyclus van verpakkingen (in het bijzonder kunststofverpakkingen) aanvaardbaar te maken en de gedeelde waarden onder de verschillende posities te vinden. Zij heeft dus de effecten van het akkoord op milieu en kosten wel beschouwd, maar niet berekend of anderszins objectief vastgesteld. De commissie is ondersteund door een voorstudie door het onderzoeksinstituut DRIFT van de Erasmus Universiteit Rotterdam. Zij hebben voor de commissie de diverse visies van betrokkenen op het verpakkingenakkoord in kaart gebracht, geanalyseerd en suggesties voor verduidelijkingen en/of aanpassingen van het akkoord gedaan. Alexandra van Huffelen (wethouder gemeente Rotterdam1) Jan Rotmans (hoogleraar duurzaamheid en transities, Erasmus Universiteit1) Robert Seegers (directeur Public Affairs & Communications Benelux, Coca-Cola Enterprises1) Ernst Worrell (hoogleraar, Copernicus Instituut, Universiteit Utrecht1) Hans van der Vlist (voorzitter; voormalig gedeputeerde en voormalig directeur-generaal Milieu)
1
Alle commissieleden nemen op persoonlijke titel deel aan de commissie. De heren Seegers en Worrell hebben aan dit advies een verklaring toegevoegd (zie pagina 8 en pagina 9).
-1-
1. Context van het advies en verpakkingenakkoord De maatschappelijke en politieke discussie over het akkoord richt zich vooral op de overeengekomen vrijheid voor het verpakkend bedrijfsleven om geen statiegeld meer op grote PET-flessen te heffen. Het argument hiervoor is dat het bedrijfsleven vrijheid van middelen wenst om de haar opgelegde doelen te halen. Zij denkt dat deze doelen het meest effectief en efficiënt behaald kunnen worden door de investeringen en communicatie naar burgers te richten op één systeem namelijk bronscheiding; of, waar gemeenten dit wenselijk en haalbaar achten, nascheiding. Tegenover de afschaffing van statiegeld op grote PET-flessen staan legitieme bezwaren. Het statiegeldsysteem is een vertrouwd, kwalitatief hoogwaardig systeem en levert onbetwist uitstekende milieuprestaties. De kringloop van statiegeld PET is een belangrijke stroom binnen het recyclen van huishoudelijke kunststofverpakkingen. Daarnaast is er de vrees dat zonder statiegeld grote PET flessen als zwerfafval op straat en in de berm zullen belanden; en ook statiegeld op bierflesjes zal verdwijnen. Dat de ‘statiegeldparagraaf’ veel aandacht heeft gekregen, is dus begrijpelijk. Echter, om het laten opgaan van de PET-statiegeldstroom in het bronscheidingssysteem te beoordelen, is een bredere beschouwing dan statiegeld alleen nodig. Ook bij voorstanders van het statiegeldsysteem blijkt de kritiek op het akkoord vaak veel genuanceerder en dieper te liggen. Bovendien zijn er behalve statiegeld (en huishoudelijke bronscheiding), ook andere stromen van kunststofinzameling en –recycling en omvat het akkoord alle verpakkingsmateriaalsoorten. De commissie heeft zich dan ook de vraag gesteld: is het akkoord als geheel in balans voor de verschillende partijen en hun economische en ecologische belangen en zo nee, welke aanpassingen en/of aanvullingen zijn noodzakelijk? Historisch gezien is de transitie van ons afvalsysteem ‘van storten naar verbranden’ en hergebruik van bepaalde stromen voltooid. Bij sommige stromen (glas, papier, sommige bedrijfsstromen) is de kringloop nagenoeg gesloten, mede omdat deze economisch rendabel zijn. Een aantal stromen wordt niet gerecycled, waaronder drankkartons. Ook kunststoffen – waaronder kunststofverpakkingen – zijn altijd een uitdagende stroom gebleken. Toch zal binnen een decennium het punt bereikt zijn dat meer kunststofverpakkingen worden gerecycled dan verbrand; onder meer door het bestaande statiegeldsysteem, de in korte tijd uitgerolde lokale inzamelingsinfrastructuur en de minder zichtbare recycling van bedrijfsafval. Het huidige systeem, gebaseerd op economische principes, schaalvergroting, hergebruik en verbranden, wordt in deze zin verder geoptimaliseerd. Tegelijk is dit systeem vanuit grondstoffenperspectief onduurzaam: het functioneert alleen bij de aanwezigheid van (continu groeiende hoeveelheden) afval. De commissie constateert hiernaast dat er de afgelopen jaren een sterke toename van de mogelijkheden, innovaties en politieke en maatschappelijke aandacht voor grondstoffen en een circulaire economie is. Idealiter willen en moeten we als samenleving op de langere termijn naar een situatie waarin grondstoffen worden hergebruikt zonder kwaliteitsverlies, geen (schadelijk) afval wordt geproduceerd en kringlopen economisch effectief worden gesloten. Een dergelijke transitie impliceert een wereld waarin preventie, het anders ontwerpen van verpakkingen en producten (design for re-use and recycling) en een goed functionerende inzameling centraal staan. Vanuit deze context, waarin er vanuit het bestaande systeem stappen voorwaarts moeten worden gezet, maar tegelijk maximaal ruimte en richting moet worden gegeven aan de volgende afvaltransitie, heeft de commissie zich de vraag gesteld hoe het voorliggende akkoord hier beter aan tegemoet zou kunnen komen. Het is echter in het belang van alle partijen om te komen tot een akkoord voordat het huidige akkoord eind dit jaar afloopt: voor de gemeenten om vergoeding voor het inzamelen van afval te behouden, voor de Rijksoverheid om invulling te geven aan nationale milieudoelstellingen en voor het bedrijfsleven om hun producentenverantwoordelijkheid effectief in te kunnen vullen. Die ruimte en richting worden dus niet in een vacuüm gezocht: uiteindelijk zullen alle drie partijen hun handtekening moeten zetten. Zo zet de Rijksoverheid in op doelen en markten en minder op voorschriften en middelen. Zij heeft niet langer de ambitie om koste-wat-kost ‘het beste jongetje van de klas’ te zijn. Ook de
-2-
derde benodigde partij, het verpakkend bedrijfsleven, heeft haar eigen wensen en doelen, bijv. vrijheid in hoe ze haar producten vormgeeft en in de markt zet. Overkoepelend leven alle partijen in een tijd waarbij duurzaamheid ook over economische duurzaamheid gaat. Het advies van de commissie is dan ook gericht op de wensen en belangen van de gemeenten, maar zou ook voor de beide andere partijen acceptabel moeten zijn.
2. Leidende principes op de lange termijn Het voorliggende akkoord is vooral een serie afspraken tussen direct betrokken partijen. Afspraken waar de meningen vaak behoorlijk over verschillen, zowel tussen bedrijfsleven, overheid en gemeenten als soms ook tussen gemeenten onderling. Daardoor blijft onderbelicht dat er op de lange termijn wel degelijk consensus lijkt te zijn over de fundamenten van een nieuw systeem. Het akkoord is in grote lijnen dan ook positief te waarderen: de partijen hebben een gezamenlijke intentie en belang eruit te komen. Deze vatten we samen in onderstaande principes die leidend zouden moeten zijn voor de verduurzaming in de komende tien jaar en verder. Proces 1. Ieder op zijn eigen tempo en op zijn eigen manier. Er is vrijheid voor gemeenten en bedrijven voor eigen invulling van de afspraken en om zelf een hoger ambitieniveau te formuleren. 2. En als geheel vooruit: die vrijheid wordt wel begrensd door de collectieve garantie dat het milieurendement in ieder geval significant blijft toenemen. Kwaliteit 3. De toekomst ligt in gesloten kringlopen van materiaal en/of verpakkingen, in combinatie met preventie en aangevuld door nuttige toepassing voor energie waar dat zonder meer betere milieuprestaties oplevert. 4. Streven naar minimaal kwaliteits- en energieverlies in die kringlopen is cruciaal, dat begint bij 'ecodesign' en eindigt bij een zo hoog mogelijke zuiverheid van recycling en zo hoogwaardig mogelijke toepassing. Omdat elke kringloop uiteindelijk altijd energie zal blijven kosten is het ook van belang de totale massa van verpakkingen te verminderen. Rollen 5. Gemeenten zijn beleidspartner van rijksoverheid en lokale beleidsautoriteit: zij reguleren de lokale publieke ruimte, zijn dé opsteller en eventueel uitvoerder van lokaal milieubeleid, waaronder afvalinzameling en reiniging. Vanuit die rol zijn ze gesprekspartner voor de rijksoverheid in het vaststellen van nationaal beleid. 6. Gemeenten zijn ook uitvoeringspartner van het verpakkend bedrijfsleven: behalve dat gemeenten in de lokale context bedrijven reguleren, zijn gemeenten ook partner van het verpakkend bedrijfsleven om voor hen uitvoering aan hun producentenverantwoordelijkheid te geven. Economie en financiering 7. Uiteindelijk komt er een economisch renderend systeem van kunststofkringlopen in een circulaire economie. Binnen de periode van dit akkoord moeten en kunnen belangrijke stappen in deze richting genomen worden. 8. Tot die tijd financiert het bedrijfsleven de gemeente in zijn uitvoeringstaak op een manier die voldoende zekerheid voor investeringen geeft, maar waarbij ook gestreefd wordt naar een kostenefficiënt systeem om de maatschappelijke kosten beperkt te houden. Deze onderliggende principes zijn de toetssteen voor een akkoord: brengt het akkoord ons voldoende in de richting van deze principes of is het juist een blokkade?
-3-
3. Verschillende perspectieven op de middellange termijn In de veelheid van belangen en wensen vanuit gemeenten, bedrijfsleven, Rijk en overige betrokkenen komen twee terugkerende dimensies naar voren, die voor de Commissie een basis vormen om het verpakkingenakkoord te evalueren en aan te scherpen. Eerst kwaliteit of eerst kwantiteit Personen en partijen die de cyclus vanuit een totale visie en een hoog ambitieniveau beschouwen, zoeken de oplossingen vaak in een focus op kwaliteit van de verschillende kunststofstromen. De nadruk ligt hierbij op de totale milieueffecten van cycli, wat leidt tot een onderscheid tussen hoog- en laagwaardige toepassingen van recyclaat en veel aandacht voor preventie en ontwerp van verpakkingen. Andere personen en partijen denken minder vanuit een langetermijnvisie, maar zoeken naar de volgende flinke stap vooruit. Dit pragmatisme maakt ook dat men liever op hoog niveau doelstellingen overeenkomt dan precieze middelen met elkaar afspreekt; dit uit zich in de voorkeur voor één, hoog overkoepelend recyclingspercentage. Kwaliteit is daarbij een belangrijke randvoorwaarde of secundair doel, maar uiteindelijk telt vanuit dit perspectief elk hergebruik. Bovendien ziet men vaak kwaliteit uit kwantiteit volgen: met grotere stromen is in deze visie ook meer kwaliteit mogelijk. Onderhandelen of samenwerking De tweede dimensie waarin partijen op de middellange termijn van mening verschillen, richt zich op samenwerking en financiering. Partijen die uitgaan van een samenwerkingsperspectief, menen dat er op dit moment ten onrechte het beeld van wantrouwen en onbegrip tussen partijen is. Men stelt dat er in het verleden ook tussen partijen positief en goed is samengewerkt. Vanuit die observatie ziet men ook naar de toekomst het samen werken aan oplossingen en innovaties als de manier om weer vertrouwen tussen partijen te winnen. Vanuit dit perspectief is het logisch en goed dat het akkoord vooral de principes vastlegt en bijv. nog niet de precieze vergoedingen. Tien jaar is immers een lange periode, waarin veel kan veranderen en het niet onredelijk is te veronderstellen dat bijvoorbeeld kosten zullen veranderen door grotere volumes en meer ervaring met het systeem. Waar men een positievere houding heeft naar samenwerking, zal men ook op andere punten minder de behoefte hebben het akkoord ‘dicht te timmeren’. Deze partijen gaan dus sterk uit van co-creatie. Het onderhandelingsperspectief ziet het akkoord als een compromis en uitruil tussen belangen. Vaak spelen ervaringen met de uitwerking en uitvoering van eerdere overeenkomsten een rol bij deze positie. Drie cruciale vragen vanuit een dergelijk perspectief zijn: is de voorziene uitkomst acceptabel? Is te controleren of partijen zich aan hun toezeggingen houden? Is er voldoende aanspreekbaarheid of afdwingbaarheid bij partijen om te kunnen vertrouwen op nakoming? Vanuit dit perspectief wil men meer zekerheid over financiën, bij voorkeur in de vorm van concrete bedragen. Dit heeft deels te maken met onderhandelings-technische argumenten (‘niet statiegeld weggeven voor we een goede regeling in handen hebben’), maar deels ook met de behoefte om te investeren in een permanente infrastructuur, bijv. ondergrondse containers of containers met pers, waarvoor men over langere termijn financiële zekerheid wil. Perspectieven respecteren De commissie denkt dat het mogelijk zal zijn om het akkoord zo aan te passen, aan te vullen en/of te verduidelijken, dat het akkoord vanuit de verschillende perspectieven acceptabel is. Het akkoord zal dus elk perspectief op het bereiken van de leidende principes voldoende tegemoet moeten komen en een zekere balans moeten vinden tussen de perspectieven. Hierbij is met name aandacht voor de wensen vanuit gemeenten en anderen die vertrekken vanuit een onderhandelingsperspectief; zeker waar zij ook een focus op kwaliteit van de kunststofstromen hebben. Onderstaande figuur illustreert waar de onbalans tussen de verschillende middellangetermijnperspectieven zich bevindt.
-4-
Onderhandeling
Co-creatie
Kwantiteit eerst
Kwaliteit eerst
Akkoord grotendeels acceptabel.
Meer aandacht voor visie, duurzaamheidsagenda en kennisinstituut nodig. 1 3
Meer aandacht voor garanties financiering en monitoring.
2 4
Akkoord is op belangrijke punten onvolledig. Meer aandacht voor harde kwaliteitsdoelen nodig.
Voor degenen die uitgaan van één kwantitatieve doelstelling die vanuit een co-creatie relatie bereikt wordt [1], is het akkoord over het algemeen positief. Het belangrijkste zal hier vooral zijn dat er snel een akkoord komt en dat er niet alsnog allerlei detailregelingen ontstaan als resultaat van de huidige perikelen. Voor degenen die uitgaan van co-creatie richting een agenda die zich op kwaliteit richt [2], biedt het akkoord een goede basis. Het voornaamste aandachtspunt is hier dat het onafhankelijke kennisinstituut voldoende momentum krijgt en een gezamenlijke visie en duurzaamheidsagenda wordt als belangrijk gezien. Het grootste probleem zit echter bij degenen die vanuit een onderhandelingshouding streven naar kwaliteitsfocus [4]. Voor hen zijn er weinig harde resultaten en zijn er te weinig harde garanties op kwaliteit, financiering en op naleving, terwijl juist in dit perspectief het afschaffen van statiegeld inhoudelijk en strategisch het meeste pijn doet. Ook vanuit een kwantiteitsfocus en onderhandelingshouding zijn er problemen [3], deze richten zich vooral op de monitoring, en het gevoelsmatig ‘te vroeg uit handen geven’ van statiegeld op PET flessen, vooral in relatie tot de ruimte voor interpretatie in de financiering.
4. Belangrijkste punten ter aanvulling, aanpassing en/of verduidelijking De commissie is van mening dat het akkoord een goede basis biedt en beoordeelt de grote lijn alsmede de bredere afspraken als positief2. Vanuit de eerder genoemde tegenstellingen ziet ze echter de noodzaak om (1) meer garanties te bieden op financiering en monitoring voor degenen die vanuit een onderhandelingsperspectief denken; (2) de visie, verduurzamingsagenda en kennisinstituut te versterken voor degenen die denken in samenwerkingen op kwaliteit; en (3) harde kwaliteitsdoelen te bieden aan betrokkenen die willen onderhandelen op kwaliteit (zie figuur 1). Een belangrijke randvoorwaarde voor verschillende aanbevelingen is dat er tenminste bij het ijkmoment in 2014 overeenstemming is over de monitoringsgegevens en methoden. Dit vertalen we in de volgende aanbevolen aanvullingen, aanpassingen en/of verduidelijkingen Om het conceptakkoord aan te vullen zodat het een acceptabele verduurzamingsagenda biedt als tegenwicht tegen de voorgenomen afschaffing van de verplichting tot statiegeld op grote PET-flessen, beveelt de commissie aan te overwegen om… Visie en kwaliteit de leidende principes en een expliciete ambitie voor de transitie naar een gesloten kunststoffenkringloop toe te voegen. 2
Prof. Worrell is van mening dat het akkoord weliswaar een bruikbare basis biedt, maar dat het voorliggende akkoord ook op hoofdlijnen nog aanpassing behoeft en zijn inziens heronderhandeling dus noodzakelijk is. Prof. Worrell heeft aan dit advies een verklaring toegevoegd (zie pagina 9).
-5-
een aparte absolute preventiedoelstelling op te nemen. Deze bestaat bijvoorbeeld uit een absoluut plafond van de totaal op de markt gebrachte hoeveelheid kunststof verpakkingen in 2014, dat tot 2022 met 2% per jaar wordt verlaagd. de streefdoelstellingen en de bindende hergebruiksdoelstelling te verhogen van de huidige 52% naar 65% in 2022. Gezien de onzekerheden in het huidige percentage zal tenminste voor het ijkmoment duidelijkheid moeten zijn over het percentage in 2012, vastgesteld door het kennisinstituut. 3 artikel 11.6.c te schrappen zodat aparte inzamelkanalen voor PET – onder gemeentelijke regie – mogelijk blijven. gedifferentieerde zuiverheidsnormen te gaan introduceren voor 2014. In lijn met de aangenomen Motie Van der Werf (30872-116) moeten percentages of absolute hoeveelheden van een hoge kwaliteit verplicht gesteld worden als voorwaarde voor het afschaffen van het verplichte statiegeldsysteem. op te nemen dat voor het ijkmoment aannemelijk zal zijn gemaakt dat recycling van grote PET flessen door bron- en nascheiding van voldoende kwaliteit zal zijn in vergelijking met het huidige statiegeldsysteem. Specifiek zal in ieder geval bewezen zijn dat het recyclaat van grote PET flessen ingezameld via bronscheiding technisch en economisch gezien in nieuwe ‘foodgrade’ PET flessen verwerkt kunnen en zullen gaan worden (bijv. tot een verhouding van 25% bronscheidingsrecyclaat en 75% nieuw PET). artikel 3.2.b de toevoeging ‘(re-use)’ te vervangen door ‘(re-cycling)’ en in dit artikel een extra lid toe te voegen dat daadwerkelijk hergebruik van verpakkingsproducten (re-use) betreft4 Financiering de gemeenten zekerheid te bieden met betrekking tot de te maken investeringen, door de uitkomsten van de kostenstudies te beperken door een bandbreedte (zoals een minimum inzamelingsvergoeding van bijv. 300€/ton) of een maximaal jaarlijkse afname van de vergoeding (bijv. 5% per jaar). in de financiële vergoeding de zuiverheid van het ingezamelde materiaal tot uitdrukking te laten komen in het voorziene bonus/malus systeem. Vanaf 2014 zou een differentiatie kunnen worden aangebracht in de vergoeding op basis van dan vastgestelde kwaliteitsnormen. De basisvergoeding voor gemeenten wordt dan verhoogd naar rato van de aantoonbaar hogere marktprijs voor kwalitatief hoogwaardige stromen. te verduidelijken in de financiële paragraaf dat voor alle gemeenten eenzelfde prijs per ton zal worden gehanteerd. Gemeenten worden ongelimiteerd vergoed voor hun inzameling, ook boven de streefdoelstelling. Monitoring de onafhankelijkheid en kwaliteit van de monitoring te garanderen door de structuur van het kennisinstituut (zie onder), de Inspectie en/of een review door onafhankelijke wetenschappelijke experts. Onderdeel hiervan is de beschikbaarheid van voldoende middelen om een betrouwbare monitoring te produceren en waar nodig diepgaand aanvullend onderzoek te doen. Deze onafhankelijke monitoring kan gebruik maken van de bestaande registraties van Nedvang. uit te gaan van resultaten die bewezen worden op basis van onafhankelijke monitoring. Het niet kunnen bewijzen van resultaten wordt als in gebreke blijven beschouwd voor wat betreft die resultaten. huishoudelijk afval dat via gemeentelijke stromen loopt in de afspraken eventueel los te koppelen van bedrijfsafval dat via commerciële stromen loopt. Specifieke doelpercentages voor deze stroom zijn beter te controleren.
3
Dhr. Seegers tekent bij de aanbevelingen over een absolute preventiedoelstelling en verhoging van de hergebruiksdoelstellingen aan dat hij de ambities begrjipt, maar dat verhoogde cijfermatige doelstellingen een significante breuk zou inhouden met de reeds gesloten overeenkomst. Naar zijn inschatting zal dit voor het verpakkend bedrijfsleven niet aanvaardbaar zijn. Dhr. Seegerts heeft een nadere verklaring aan dit advies toegevoegd (zie pagina 8). 4 Om de definities in overeenstemming te brengen met Europese definities, zie bijv.: DG Environment of the European Commission, June 2012, Guidance on the interpretation of key provisions of Directive 2008/98/EC on waste, par. 1.4.3/1.4.6 vanaf p. 30.
-6-
de collectieve uitvoeringsorganisaties van het verpakkend bedrijfsleven, gemeenten en ministerie hun cijfers over productie, import, inzameling en kosten openbaar te laten maken, voor zover andere belangen (privacy, mededingingsrechtelijk, concurrentie) niet zwaarder wegen en deze belangen niet met bijv. anonimisering te waarborgen zijn. het meetpunt voor het vaststellen van hergebruikspercentages op te schuiven van ingezameld en/of uitgesorteerd materiaal naar daadwerkelijk gemeten hergebruik. Kennisinstituut als eerste opdracht, tot begin 2014 de grootste onzekerheden te reduceren en een feitelijke kwantitatieve basis te leggen onder deze discussie om een goede afweging bij het ijkmoment mogelijk te maken. het bedrijfsleven zich financieel aan het kennisinstituut te laten committeren voor de hele periode, bijv. door een gegarandeerd budget van ten minste 2 miljoen Euro per jaar. de ondersteuningsrol van het instituut in het generen van kennis voor de gemeenten voor de uitvoering in hun regierol (waaronder sortering en vermarkting) expliciet te maken. het kennisinstituut een multi-disciplinair karakter te geven en zich op de gehele verpakkingencyclus te laten richten, waarbij ook in het akkoord niet-vertegenwoordigde partijen (zoals inzamelaars, sorteerders, recyclers, kunststof- en verpakkingsproducten; en mogelijk ook maatschappelijke organisaties) worden betrokken. het instituut verbonden te laten zijn aan meerdere Nederlandse universiteiten. het instituut een onafhankelijke voorzitter en directeur te geven. Overig de gemeenten de vrijheid te geven zich meer te organiseren met betrekking tot het voorop lopen in de gewenste lange termijnverduurzaming, bijvoorbeeld door koplopergroepen te formeren, ondersteund door het kennisinstituut. de pilot met drankkartons, indien deze op basis van wetenschappelijke analyse technisch en economisch succesvol blijkt, breed in te voeren voor het ijkmoment in 2014. Daarnaast eenzelfde pilot op te zetten voor blik waarvan bij gebleken succes tot brede implementatie overgegaan wordt. de doelstelling op te nemen dat gratis plastic draagtasjes in alle winkels zullen zijn uitgefaseerd in 2014. In concreto: artikel 11.1.e wordt aangepast zodat dit artikel betrekking heeft op alle winkels (niet alleen supermarkten) en daarmee in lijn komt met artikel 3.5. gemeenten samen met hun inwoners zich te laten inspannen om de duurzaamheid van de afvalinzameling en verwerking binnen de gemeente naar een hoger niveau te tillen. Zij zijn zo mede-verantwoordelijk voor het realiseren van de ambities van de overeenkomst. te zorgen dat wanneer het statiegeldsysteem wordt afgeschaft, gemeenten in overleg met Rijk en bedrijfsleven zorgen voor een duidelijke overgang op een systeem van inzameling en communicatie hierover naar burgers. een onafhankelijke partij aan te wijzen in de rol van arbiter, die bemiddelt bij conflicten tussen de partijen. de criteria voor afschaffen van de statiegeldverplichting eenduidig en scherp te formuleren (zie bijlage).
5.Conclusie De hoofdlijnen en structuur van het akkoord bieden – ook gegeven dat uiteindelijk drie partijen het met elkaar eens moeten worden – een basis voor de ambities van gemeenten onder de verschillende perspectieven. De oorspronkelijke aanleiding van de blokkade – het statiegeld op grote PET flessen – is niet onoverkomelijk: vrijwel alle critici zien statiegeld niet als een principiële zaak of ultiem doel, maar als een belangrijk middel om dieperliggende doelen te behalen. Die doelen zijn mogelijk ook zonder het statiegeldsysteem te behalen, maar
-7-
dat vraagt wel bovengenoemde verbeteringen in het akkoord. Die verbeteringen zorgen er ook voor dat op het ‘ijkmoment’ eenduidige informatie beschikbaar is over het al dan niet gehaald zijn van de criteria.
-8-
Verklaring dhr. Seegers Na de ondertekening van de Raamovereenkomst door Rijksoverheid en bedrijfsleven, zou het in het belang van alle betrokken partijen zijn wanneer de laatste bedenkingen aan de kant van gemeenten kunnen worden weggenomen. Ik zie het als belangrijkste taak van deze Commissie een bijdrage te leveren aan dat proces, zodat uiteindelijk een zodanige basis ontstaat dat alle partijen voor lange termijn gezamenlijk kunnen werken aan de uitvoering van deze overeenkomst. Dat is voor mij ook de reden geweest actief aan deze Commissie deel te nemen. In het akkoord staan naar mijn mening tal van waardevolle afspraken, wat ons in de Europese context werkelijk tot een koploperpositie brengt. Deze afspraken zijn tot stand gekomen na een lang en soms moeizaam proces, maar naar mijn overtuiging ligt er nu een overeenkomst met goede afspraken voor de lange termijn. Het advies dat nu voor ligt bevat een analyse van de situatie die de Commissie aantrof. Daarnaast bevat het advies een aantal concrete handreikingen richting VNG, om op basis daarvan in overleg te treden met de partijen die reeds getekend hebben. Zo zijn er naar mijn overtuiging goede nadere afspraken te maken over de rol van het Kennisinstituut Verpakkingen en over een structurele dialoog tussen overheid en bedrijfsleven over verdere verduurzaming van verpakkingen. Ook de financiële paragraaf zou in een nader gesprek op te lossen moeten zijn door het formuleren van duidelijke uitgangspunten. Daarnaast is gebleken dat over de Raamovereenkomst tal van onduidelijkheden en misverstanden bestaan. Een heldere uitleg van de gemaakte afspraken zou behulpzaam kunnen zijn in het proces van de komende weken. Een aantal van de aanbevelingen zie ik als minder realistisch, omdat zij impliciet of expliciet veronderstellen dat over de Raamovereenkomst nog heronderhandeld kan worden. Voor de Commissie is steeds uitgangspunt geweest dat de Raamovereenkomst een gegeven is, maar ook dat deze op punten zodanig verder kan worden uitgewerkt of aangevuld dat ook de Nederlandse gemeenten voldoende vertrouwen hebben in een gedegen uitwerking van de gemaakte afspraken en hun positie hierin. Ik hoop dat het advies van de Commissie zal leiden tot een aanvullende dialoog en uiteindelijk tot de ondertekening van de overeenkomst.
-9-
Verklaring prof. dr. Worrell Het gesloten akkoord is een gemiste kans voor het milieu, Nederland, en de gemeentes. In een wereld waarin energie en grondstoffen duurder en schaarser worden, wordt het economische en strategisch belang van zorgvuldig grondstoffenbeheer alleen maar groter. Dit komt ook tot uiting in de agenda van de Europese Commissie voor Resource Efficiency, die vraagt om een beter beheer van grondstoffen-stromen in Europa. Statiegeld is bij uitstek een systeem waarmee producten en materiaal-stromen efficient worden beheerd. Statiegeld zorgt voor een hoge inzamelrespons die niet alleen relatief veel materiaal oplevert, maar ook relatief goed bruikbaar en waardevol materiaal (45% van het werkelijk gerecyclede kunststof uit consumentenafval in Nederland is afkomstig uit het statiegeldsysteem). Een circulaire economie vraagt om inzameling met zulke resultaten in kwantitatieve en kwalitatieve zin. Afschaffing van statiegeld op drankflessen is ook daarom een stap in de verkeerde richting. Het huidige akkoord gaat daarom in tegen de gewenste langetermijn ontwikkelingen om tot een meer duurzame en “resilient” economische ontwikkeling te komen. Het verpakkingenbeleid is nu bijna 20 jaar oud in Nederland. Het huidige beslispunt staat niet op zich zelf, maar is er één in een serie van veranderende afspraken. Het besluit om statiegeld op grote PET-flessen af te schaffen moet in deze context gezien worden. Eerder zijn retourflessen al verdwenen, waardoor een belangrijk deel van de milieuwinst reeds verloren ging. De afgesproken compensatie door inzameling en recycling van kleine flesjes, zoals vastgelegd in eerdere afspraken, is onvoldoende waargemaakt. Nu wordt een volgende stap gezet. Bij de eventuele afschaffing van statiegeld voor grote PET-flessen moet ook rekening gehouden worden met deze systeemdynamische aspecten en de op termijn te verwachten verdere gevolgen, denk b.v. aan de resulterende hogere kosten voor het resterende statiegeldsysteem, waardoor het systeem voor glazen bierflesjes onaantrekkelijker wordt. We zien nu al de trend naar wegwerp glazen flesjes. Door de afschaffing van het statiegeld voor grote PET flessen wordt een trend in de verkeerde richting voortgezet. Dit zal tot meer zwerfafval leiden, en mogelijk ook tot andere negatieve gevolgen (milieu, de “plastic soep” en gezondheid). In deze context moet dan ook naar het huidige akkoord gekeken worden. Het leidende principe bij het akkooord zou moeten zijn dat er prioritieit wordt gegeven aan preventie, product hergebruik, gesloten kringlopen na inzameling op product en materiaalniveau, aangevuld door nuttige toepassing als energiedrager. Dit is nu onvoldoende ingevuld in het akkoord, en aanpassing en concretisering van het voorliggende akkoord is noodzakelijk op een groot aantal punten (zoals ook aangegeven in het advies). Samengevat, biedt het akkoord een basis voor verdere invulling van het beleid, maar kan ik het huidige akkoord niet als positief beoordelen.
- 10 -
Bijlage 1: Resulterende nieuwe voorwaarden ijkmoment
1) Groei van zo hoogwaardig mogelijk hergebruik van huishoudelijk kunststofafval naar 90 kton, exclusief de statiegeldstroom. 2) Plaatsing van een inzamelingsbak bij alle supermarkten in Nederland, in overleg met de gemeenten 3) Gebruik van minimaal 25% recyclaat in nieuwe PET frisdrankflessen. 4) Einde van gebruik van PVC als verpakkingsmateriaal in supermarkten, tenzij niet anders mogelijk is. 5) Afschaffing van alle gratis plastic draagtassen in alle winkels, of vervanging door een duurzaam alternatief. 6) Een pilot voor de inzameling en hergebruik van drankenkartons en blik is uitgevoerd en onafhankelijk geëvalueerd. Indien de evaluatie concludeert dat hergebruik van drankenkartons economisch en technisch haalbaar is, zal de brede uitrol in heel Nederland van inzameling en hergebruik van drankenkartons begonnen zijn. 7) De fysieke massastromen van kunststofverpakkingen zullen met terugwerkende kracht tot 2012 op een wetenschappelijk valide, onafhankelijke en betrouwbare manier zijn vastgesteld (waarbij telkens naar de hoeveelheid ‘schoon’ kunststof wordt gekeken): a) De totale hoeveelheid op de markt gebrachte verpakkingen (voor alle benoemde materiaalsoorten, met prioriteit voor kunststof). b) De plastic verpakkingen aanwezig in het restafval van bedrijfsafvalstromen. c) De plastic verpakkingen aanwezig in het restafval van huishoudens, voor zover blijkt dat bestaande sorteeranalyses van Agentschap.NL twijfel over bijvoorbeeld vervuiling van de gewogen fracties toelaten. d) De voornaamste, daadwerkelijke toepassingen van recyclaat uit huishoudelijke bron- en nascheiding, voor zover nodig naar rato toegerekend aan het Nederlandse bron- en/of nascheidingssysteem waar stromen bij sorteerders, opwerkers, verwerkers en anderen vermengd raken en de verhouding tussen deze toepassingen (naar massa). e) Een inschatting, voor zover nodig op basis empirisch onderzoek ter plaatse, van de daadwerkelijke productie en toepassing van recylaat van bedrijfsmatig afval, inclusief een inschatting van de nadelige gezondheids- en milieugevolgen ter plaatse van de sortering en opwerking. f)
Een reflectie op de definitie van verpakkingen, en zo nodig een heroverweging van deze definitie.
8) Op basis van onderzoek zal door het kennisinstituut aannemelijk zijn gemaakt dat door bron- en nascheiding voldoende kwaliteit wordt behaald in vergelijking met het huidige statiegeldsysteem. Specifiek zal in ieder geval bewezen zijn dat het recyclaat van grote PET flessen ingezameld via bronscheiding technisch en economisch gezien in nieuwe ‘foodgrade’ PET flessen verwerkt kunnen en zullen gaan worden (bijv. tot een verhouding van 25% bronscheidingsrecyclaat en 75% nieuw PET). 9) Het behalen van de voorgaande voorwaarden zal onafhankelijk en wetenschappelijk door het kennisinstituut zijn vastgesteld.
- 11 -
Bijlage 2: samenvatting huidig conceptakkoord in 10 punten
1. Het voorliggende akkoord bevat geen grote veranderingen voor de meeste materialen t.o.v. het vorige akkoord en nu geldend beleid en regelgeving. Voor hout worden de hergebruikspercentages verhoogd (van 25% naar 29% in 2013 oplopend tot 45% in 2017). Voor drankenkartons is een pilot in een aantal gemeenten voorzien. Voor kunststoffen zijn er wel grote wijzigingen t.o.v. 2007. 2. Gemeenten gaan een groter deel van de keten van kunststofverpakkingenafval beheren. Behalve inzamelen gaan zij vanaf 2015 ook zorgen voor het sorteren en, als ze willen, het ‘vermarkten’. 3. De doelstelling voor kunststofverpakkingenrecycling (inclusief bedrijfsafvalstromen) wordt verhoogd van het huidige doel van 42% met 1 procentpunt per jaar naar uiteindelijk 52% in 2022. Dit betreft het percentage kunststof dat aan DKR-normen voldoet of een ‘vergelijkbare norm’ (nader uit te werken in een werkgroep). Nieuwe PET flessen bevatten minimaal 23%-28% gerecycled PET in 2018. 4. De vergoeding van zwerfafval aan gemeenten via het fonds wordt verhoogd van 5,5 miljoen naar 20 miljoen per jaar. De campagne ‘Nederland Schoon’ wordt gecontinueerd. 5. Het principe blijft dat het bedrijfsleven betaalt voor het inzamelen door gemeenten (en vanaf 2015 voor sorteren). Voor 2012 en 2013 zullen de gemiddelde werkelijke kosten per ton materiaal dat aan DKR normen (of vergelijkbaar) voldoet, vergoed worden. 6. Voor de periode daarna zal er kritisch gekeken worden naar de kostprijs. Voor 2018 (en opnieuw voor 2022) zal een mogelijke lagere prijs per ton worden vastgesteld. Dit zal gebeuren op basis van een kostenvergelijking (o.a. met internationaal vergelijken met commerciële aanbesteding). Het tarief zal in ieder geval niet – behoudens inflatie – stijgen. 7. Nascheiding wordt vergoed – mits de (DKR) normen gehaald worden – tegen het tarief van voorscheiden. Wanneer gemeenten overgaan op nascheiden, moeten zij minstens zoveel inzamelen als in 2012. Daarnaast laat het akkoord de ruimte om – ongeacht voor- of nascheiden – de prijs per ton voor individuele gemeenten met een bonus/malus systeem aan te passen aan de kwaliteit van inzameling. 8. Het statiegeld op grote PET flessen wordt afgeschaft en de ‘slapende’ bepalingen over statiegeld in het Besluit vervallen. PET flessen zullen via de gescheiden kunststofinzameling of via nascheiding door gemeenten worden verwerkt. Een apart inzamelingskanaal wordt zo veel mogelijk voorkomen. Gemeenten worden tot 2022 gecompenseerd voor extra kosten voor restafval, zwerfafval en afval in straatbakken. 9. In lijn met de motie Van de Werf biedt het akkoord een aantal garanties om te voorkomen dat afschaffing van statiegeld leidt tot slechtere prestaties van het afvalsysteem. Voordat het statiegeld definitief wordt afgeschaft moet in 2014 o.a. (1) minimaal 90 Kton via voor- en nascheiding worden hergebruikt; (2) 25% PET in frisdrankflessen zitten; (3) de pilot met drankenkartons zijn uitgevoerd; (4) bij alle supermarkten een inzamelingscontainer zijn en (5) het kennisinstituut aan de slag zijn. 10. Er komt een kennisinstituut duurzame verpakkingen. Dit instituut zal een duurzaamheidsagenda voor verpakkingen opstellen, inclusief bindende, tussentijdse doelstellingen voor het 'hoogst haalbare' in 2013 en 2018. In het instituut nemen wetenschappers en vertegenwoordigers van gemeenten, verpakkend bedrijfsleven en rijksoverheid plaats. Daarnaast zal het kennisinstituut ook concrete projecten (zoals onderzoeken en pilots) ondernemen op het gebied van terugdringen van PVC-verpakkingen, materiaalreductie van kunststofverpakkingen en het verlagen van milieudruk van metalen verpakkingen. Een belangrijk project wordt een pilot naar de inzameling en recycling van drankkartons die in een aantal gemeenten zal worden uitgevoerd.
- 12 -
