VOORWOORD COLOFON
Terwijl het soms lijkt alsof publiek-private samenwerking
de verplichting dat stadsprojecten die voor subsidiëring in
(PPS) iets is van de voorbije jaren, wordt vaak vergeten dat dit
aanmerking komen voor minstens 30% moeten bestaan
intussen reeds vijftien jaar bestaat in Vlaanderen. In die periode
uit een privaat programma. Ook de conceptsubsidie voor
zijn de meest uiteenlopende projecten gerealiseerd, waarbij de
stadsvernieuwingsprojecten zal ik behouden.
Samen bouwen aan de toekomst: PPS in Vlaanderen
Vlaamse Overheid, lokale overheden, ontwerpers, aannemers
Auteurs: Nicola Loxham en Steven Ducatteeuw
en ontwikkelaars constructief met elkaar samenwerken. De
Ik ben er voorts van overtuigd dat de overheid noch de private
veelheid van deze telkens unieke samenwerkingen maakt dat
sector alleen kunnen werken aan de verdere uitbouw van onze
er intussen heel wat PPS-ervaring bestaat in Vlaanderen.
steden. Integendeel, dergelijke samenwerkingen moeten net
Brussel, 2015 D/2015/8132/8
ten volle worden ondersteund om succesvol met de uitda-
ISBN 978-2-509-02333-9
In mijn beleidsdomeinen wil ik dan ook ten volle gebruik-
gingen van de 21e eeuw om te gaan. Ook sociale huisvesting
NUR 820
maken van de mogelijkheden die een samenwerking tussen
moet zich bij grotere projecten meer dan ooit kunnen inbedden
de overheid en de private sector kan bieden. In de eerste
in dergelijke samenwerkingen waarbij verschillende actoren
© Uitgeverij Politeia nv
plaats denk ik hierbij aan het verder faciliteren van het gebruik
op basis van vrijwilligheid met elkaar samenwerken. Hierbij
Keizerslaan 34
van PPS door de lokale besturen. Vandaag blijkt immers dat
denk ik alvast aan het gebruik van CBO als alternatieve vormen
1000 Brussel
lokale besturen vaak onvoldoende gebruikmaken van de
van samenwerking tussen lokale overheden, sociale huisves-
Tel. 02 289 26 10
intussen beschikbare ervaring. Ik zal dan ook samen met de
tingsmaatschappijen en de private sector.
Fax 02 289 26 19
bevoegde Vlaamse diensten, zoals het Kenniscentrum PPS
[email protected]
en de Administratie Binnenlandse Aangelegenheden, onder-
Ik ben dan ook verheugd dat de Vlaamse Confederatie Bouw
www.politeia.be
zoeken hoe zij daaraan kunnen bijdragen.
het initiatief heeft genomen de ervaringen van de voor-
Twitter: @UPoliteia Kopij werd afgesloten op 19 januari 2015. Behoudens de uitdrukkelijk bij wet bepaalde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden
bije vijftien jaar te bundelen in deze publicatie. Ik hoop de Zoals onder meer uit de aangehaalde voorbeelden blijkt,
komende jaren samen te kunnen werken aan een vast kader
speelt PPS ook een cruciale rol in het Vlaamse stedenbe-
dat zal leiden tot succesvolle samenwerkingen tussen de
leid. Het is dan ook mijn uitdrukkelijke voornemen om deze
verschillende overheden en de private sector.
piste verder te bewandelen en uit te bouwen. Ik behoud
verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand of openbaar gemaakt, op welke wijze ook, zonder de uitdrukkelijke, voorafgaande en schriftelijke toestemming van de
Liesbeth Homans Viceminister-president van de Vlaamse Regering, Vlaams minister van Binnenlands
auteur(s), de redactie en de uitgever.
Bestuur, Inburgering, Wonen, Gelijke Kansen en Armoedebestrijding
INLEIDENDE BESCHOUWINGEN VAN DE VLAAMSE CONFEDERATIE BOUW Vandaag de dag kunnen we met enige zekerheid stellen dat
Een historische inleiding en een blik op de verschillende defi-
publiek-private samenwerking (PPS) een hot topic is. PPS-pro-
nities zijn om deze reden dan ook onontbeerlijk. Vervolgens
jecten winnen elke dag steeds meer aan populariteit. Uiteraard
zal het begrip PPS gepositioneerd worden ten opzichte van
geldt de steeds groeiende interesse in PPS niet uitsluitend in
de klassieke overheidsopdrachten en zullen de verschil-
Vlaanderen. Alle geïndustrialiseerde landen, van de Verenigde
lende vormen die PPS-projecten kunnen aannemen uiteen-
Staten tot Europa en Azië, maken gebruik van deze formule.
gezet worden. Daarna zullen we dieper ingaan op de econo-
De drang naar een belangrijke private betrokkenheid bij de
mische impact van PPS binnen het kader van de Europese
uitvoering van overheidsopdrachten via de PPS-formule is met
Unie en overlopen we de verschillende soorten van PPS.
andere woorden een mondiaal gegeven. In het tweede deel van dit boek tonen we aan de hand van Ook de rol van de overheid is de laatste decennia veran-
20 concrete PPS-projecten en 10 samenvattende vuistre-
derd. Om tegemoet te kunnen komen aan de steeds groter
gels aan dat publiek-private samenwerking in Vlaanderen
wordende behoeften van de burger, is de overheid steeds
de fase van het experimenteren intussen is ontgroeid. PPS
vaker genoodzaakt om beroep te doen op de private sector
is niet meer enkel een voorrecht voor de grote steden; ook
om op efficiënte en kostenbesparende wijze haar opdrachten
kleinere steden en gemeenten maken op succesvolle wijze
te vervullen. De ontwikkeling van PPS maakt met andere
gebruik van PPS. Stadsbuurten die via PPS zijn gerealiseerd
woorden deel uit van een bredere evolutie waarbij de rol van de
hebben de leefbaarheid in de steden voor een groot deel
overheid in de economie verandert van rechtstreekse speler (in
verbeterd en opnieuw aantrekkelijk gemaakt.
zogenaamde klassieke overheidsaanbestedingen) naar de rol van organisator, regelgever en controleur: de overheid creëert
Met dit initiatief willen we de lezer (initiatiefnemers en
een algemeen kader waarbinnen de privésector de opdrachten
bouwers) dan ook de nodige inspiratie bieden om in de
vervult die uitgeschreven worden door de overheid.
toekomst geslaagde PPS-projecten te realiseren.
Om een volwaardig beeld te geven over PPS, zullen we in een eerste deel van dit boek de lezer vertrouwd maken met
Marc Dillen Directeur-generaal
het begrip ‘publiek-private samenwerking’ in al zijn facetten.
Vlaamse Confederatie Bouw
INHOUD 9
VIJFTIEN JAAR PUBLIEK-PRIVATE SAMENWERKING IN VLAANDEREN
11
EEN BETER BEGRIP VAN PPS VERGT EEN GOEDE DEFINIËRING
16
DE TOEGEVOEGDE WAARDE VAN PPS
18
PUBLIEK-PRIVATE SAMENWERKING VANUIT JURIDISCH PERSPECTIEF
23
PUBLIEK-PRIVATE SAMENWERKING VANUIT ECONOMISCH EN BEGROTINGSPERSPECTIEF: DE ESR-REGELGEVING
28
PUBLIEK-PRIVATE SAMENWERKING VANUIT ECONOMISCH EN BEGROTINGSPERSPECTIEF: DE CLASSIFICATIE VAN PPS IN DE ESR-REGELGEVING
34
PUBLIEK-PRIVATE SAMENWERKING VANUIT ECONOMISCH EN BEGROTINGSPERSPECTIEF: ESR 95 WORDT ESR 2010
36
SOORTEN PPS
40
VOORBEELDEN VAN GEBIEDSONTWIKKELING
117
DE TIEN GEBODEN BIJ PPS
121
EEN BLIK OP DE TOEKOMST: EEN INTERVIEW MET DE VVSG, HET KENNISCENTRUM PPS EN DE VLAAMSE CONFEDERATIE BOUW
VIJFTIEN JAAR PUBLIEK-PRIVATE SAMENWERKING IN VLAANDEREN
van samenwerking tussen de overheid en de private sector
• Veldontwikkelaar:
werden mogelijk en dit op een veelheid van domeinen. PPS
Het Kenniscentrum PPS wijst de Vlaamse
bood voorts een antwoord op een gebrek aan expertise,
overheid, de lokale besturen en de private sector
inventiviteit en fondsen op bepaalde domeinen, waardoor
op de verschillende mogelijkheden van PPS.
de overheid zich genoodzaakt zag om met de private
• Kennismakelaar:
sector te gaan samenwerken. PPS werd tot slot ook een
Het Kenniscentrum PPS verzamelt en
Om een goed begrip te krijgen van wat PPS
pakken. Publiek-private samenwerking werd met andere
middel om (deels) te ontsnappen aan de strikte juridische
deelt PPS-kennis, -ervaringen en modellen
concreet inhoudt, staan we eerst stil bij het
woorden voor het eerst naar voren geschoven als een vorm
aanbestedingsprocedures en het rigidere publiekrechtelijke
uit met alle betrokken partijen.
ontstaan van PPS. Hoewel PPS haar oorsprong
van alternatieve financiering voor infrastructuurwerken:
instrumentenkader dat de overheid moest hanteren om
kent in het buitenland, zou het ons te ver leiden
de overheid wenste deze vorm van samenwerken te
met de private sector samen te werken.
om de internationale geschiedenis van PPS uit
gebruiken als oplossing voor het steeds kleiner wordende
de Vlaamse overheidsinstanties bij het detec-
de doeken te doen. Daarom gaan we hier in op de
budget voor de financiering van dit soort projecten. PPS
teren van potentiële PPS-projecten en helpt
belangrijkste mijlpalen in Vlaanderen vanaf het
was op dat moment met andere woorden een louter finan-
einde van de jaren 1990, meer bepaald de rege-
ciële operatie in hoofde van de overheid. Risicoverdeling
ringsverklaring van de Vlaamse Regering (1999),
en het nastreven van gezamenlijke doelstellingen (wat de
de oprichting van het Kenniscentrum PPS (2001)
essentie van PPS is) waren toen nog niet aan de orde.
DE OPRICHTING VAN HET KENNISCENTRUM PPS EN DE GOEDKEURING VAN HET PPS-DECREET
• Procesbegeleider: Het Kenniscentrum PPS adviseert en begeleidt
hen bij de vormgeving van deze projecten, zonder de projecten zelf te coördineren. • Meerwaardebewaker: Het Kenniscentrum PPS evalueert tot slot
en de inwerkingtreding van het Vlaams decreet
De volgende grote stap in de geschiedenis van publiek-pri-
de meerwaarde van publiek-private samen-
betreffende de publiek-private samenwerking
In een “voorstel tot resolutie betreffende de uitvoering
vate samenwerking kwam er op 16 juni 2000 toen de
werking zowel voor, als tijdens en na de
(2003).
van publiek-private samenwerking en het oprichten van
Vlaamse Regering op voorstel van toenmalig minis-
uitvoering van een concreet project.
een kenniscentrum” stapte de Vlaamse Regering af van
ter-president Dewael een aantal (principiële) maatregelen
PPS als loutere financieringsmethode en werd het begrip
nam om de introductie van PPS-projecten in Vlaanderen
Een tweede belangrijke maatregel volgde op 18 juli 2003: het
opgeheven naar een concept waarbij “de overheid en de
op talrijke beleidsdomeinen te vergemakkelijken.
Vlaams decreet betreffende de publiek-private samenwer-
HET ONTSTAAN VAN PPS IN VLAANDEREN
privépartners geïntegreerd samenwerken in de verwezenlij-
king zag het levenslicht. Met dit decreet wilde de Vlaamse
king van een project met behoud van de eigen identiteit en
Een eerste maatregel was de oprichting van het Vlaams
Regering een kader creëren waardoor binnen de Vlaamse
Gelet op de budgettaire beperkingen waarmee de Vlaamse
1
verantwoordelijkheid (risico’s) van de betrokken partners.”
Kenniscentrum PPS bij decreet van 22 december 2000.
bevoegdheidsdomeinen PPS-projecten aangemoedigd en
overheid kampte op het einde van de jaren 1990, verkon-
PPS evolueerde met andere woorden naar een overkoepe-
De werkelijke opening van het Vlaams Kenniscentrum
vergemakkelijkt werden en tevens een krachtige stimulans
digde de Vlaamse Regering in 1999 dat ze een systeem
lend begrip (een containerbegrip) om op een bedrijfseco-
PPS vond plaats op 27 april 2001. In het takenpakket
kregen, enerzijds door de rechtszekerheid van PPS-pro-
van PPS en alternatieve financiering zou opzetten om de
nomische manier projecten te realiseren in samenwerking
van het Kenniscentrum PPS werden vier kerntaken
jecten te vergroten, anderzijds door mogelijke belemme-
problematiek rond beperkte overheidsbudgetten aan te
met het (private) bedrijfsleven. Allerlei verschillende vormen
omschreven:
ringen in de bestaande regelgeving weg te werken. 10
9
1/ Parl St. Vl.Parl. 1999-2000, nr. 128/1, 2.
VOORBEELDEN VAN GEBIEDSONTWIKKELING De sterkste motor voor gebiedsontwikkeling in Vlaanderen is de goedkeuring van het decreet stadsvernieuwing (2002) geweest, dat zich richtte tot de dertien Vlaamse centrumsteden. Ook kleine steden en gemeenten kennen echter succesvolle stadsvernieuwingsprojecten. Hieronder wordt aan de hand van enkele concrete voorbeelden aangetoond hoe grote en kleine steden stadsontwikkelingsprojecten realiseerden. Daarbij wordt ook stilgestaan bij de meerwaarde die deze projecten voor de omgeving betekenden.
HOOGLEDE CENTRUM Uitbreiding gemeentehuis met ondergrondse parking, deels betaald door private woonontwikkeling. Soort PPS
Gebiedsontwikkeling gecombineerd met DB
Programma
Publiek programma
Privaat programma
• Uitbreiding gemeentehuis
• 36 appartementen • Ondergrondse parking
WEST-VLAANDEREN
• Commerciële ruimtes
Budget
Publiek programma
Privaat programma
• totaal: € 1.300.000
• totaal: € 7.000.000
Partners
Publieke partner
Publieke partner
Gemeente Hooglede
Aannemer/ontwikkelaar: Alheembouw Ontwerper: Buro II & ARCHI+I
41
De gemeente Hooglede wenste haar beschermd gemeentehuis uit te breiden en beschikte daarvoor over een groot en onbebouwd aanpalend terrein. Teneinde deze uitbreiding te financieren en eveneens op te nemen in een groter geheel, werd vooropgesteld ze te koppelen aan een private ontwikkeling. Om de uitbreiding van het gemeentehuis en het privaat woonproject maximaal op elkaar af te stemmen, werd gekozen voor een publiek-private samenwerking. In 2008 werd deze opdracht via een onderhandelingsprocedure met bekendmaking gelanceerd. De gunningscriteria hierbij waren: • Prijsopgave grondaandeel (via recht van opstal);
WEST-VLAANDEREN
WEST-VLAANDEREN
• Duurzaam concept; • Sociale invulling. In het weerhouden voorstel van Alheembouw werd naast de vooropgestelde uitbreiding van het gemeentehuis ook voorzien in een woonproject bestaande uit 36 woongelegenheden en een bijhorende ondergrondse parking. Na gunning is de private partner erin geslaagd ook een overeenkomst te treffen met de aanpalende apotheek, die een nieuwe locatie kreeg in het project. Groot voordeel daarvan was dat dit gebied als een volwaardig binnengebied kon worden ontwikkeld, waardoor onder meer de uitbreiding van het gemeentehuis een stuk transparanter kon worden uitgevoerd. Dit project werd gegund in 2009, waarbij de bouw werd opgestart begin 2010 en opgeleverd begin 2012. 44 43
