UNSUR POKOK DALAM KEBIJAKAN PEMBANGUNAN

UNSUR POKOK DALAM KEBIJAKAN PEMBANGUNAN Mikro/Makro Ekonomi Sebagai Landasan Kebijaksanaan Pembangunan Masalah-masalah ekonomi yang dihadapi oleh negara-negara berkembang sangat berbeda coraknya dengan yang dihadapi oleh negara-negara maju. Hal ini telah di bahas secara panjang lebar dalam Bab-bab yang lalu. Dapat dilihat bahwa pada hakekatnya di negara-negara berkembang terdapat pengangguran yang sangat serius dan masalah ini menjadi bertambah serius lagi sebagai akibat dari bertambah cepatnya perkembangan penduduk. Disebabkan keadaan yang seperti ini maka timbullah keperluan yang mendesak untuk mempercepat pembangunan di negara-negara tersebut; yaitu agar pendapatan masyarakat dapat ditingkatkan, masalah penduduk diatasi, dan masalah pengangguran tidak menjadi bertambah serius. Di pihak lain, walaupun terdapat keperluan yang mendesak untuk mempercepat pembangunan ekonomi, negara-negara tersebut mempunyai kemampuan yang sangat terbatas untuk melaksanakan pembangunan. Jumlah alat-alat modalnya masih terbatas, tingkat tabungan masyarakatnya relatif rendah, terdapat kekurangan yang serius dalam jumlah tenaga usahawan dan tenaga ahli lainnya yang sanggup mengembangkan kegiatan ekonomi, dan kegiatan ekonominya sebahagian besar tertumpu pada kegiatan pertanian yang produktivitasnya masih tetap rendah. Sifat-sifat ekonominya ini menghalangi negara-negara berkembang untuk melaksanakan pencepatan dalam laju pembangunannya. Di negara-negara maju keadaan ekonomi dan corak masalah-masalah ekonomi yang dihadapi sangat berbeda dengan yang dihadapi oleh negara-negara berkembang. Tingkat pertambahah penduduknya jauh lebih rendah daripada di negara-negara berkembang pada umumnya dan tingkat pengangguran yang dihadapi tidaklah seburuk seperti yang terdapat di negara-negara berkembang. Yang lebih penting lagi, tingkat teknologi yang digunakan dalam proses produksi sangat tinggi, dalam masyarakat cukup terdapat tenaga-tenaga ahli dan tenagatenaga usahawan, alat-alat modal dan tabungan cukup banyak tersedia, dan kegiatan di sektor industri menguasai keseluruhan kegiatan perekonomian. Keadaan-keadaan ini memungkinkan mereka mencapaii tingkat pendapatan dan tingkat kesejahteraan yang tinggi. Oleh karenanya usaha untuk meningkatkan pendapatan dan memperlaju pembangunan bukanlah merupakan keperluan yang mendesak. Menghadapi keadaan-keadaan, masalah-masalah dan tujuan-tujuan kebijaksanaan ekonomi yang berbeda di kedua-dua golongan negara ini maka timbullah pertanyaan: dapatkah teori-teori ekonomi yang konvensionil, yaitu teori-teori ekonomi yang digunakan untuk menganalisa masalah-masalah ekonomi di negaranegara maju dan sebagai landasan untuk merumuskan kebijaksanaankebijaksanaan ekonomi yang harus dilakukan mereka,digunakan di negara-negara berkembang? Dalam bab ini persoalan tersebut akan dibahas. Bab ini akan menelaah dan membahas kesesuaian dari dua teori ekonomi konvensionil yang Bab 8 Unsur Pokok Dalam Kebijakan Pembangunan ROWLAND B. F. PASARIBU

218

paling asas, yaitu teori makroekonomi dan mikroekonomi, untuk digunakan dalam menganalisa berbagai aspek dari kegiatan ekonomi dan sebagai landasan untuk merumuskan kebijaksanaan pembangunan di negara-negara berkembang. Untuk maksud itu, dalam dua bahagian yang berikut terlebih dahulu akan dijelaskan asas-asas dari analisa mikroekonomi dan makroekonomi. Asas-asas Analisa Mikroekonomi Buku Adam Smith: An Inquiry Into the Nature and Causes of the Wealth qf Nations, yang diterbitkan pada tahun 1776, merupakan titik permulaan dari perkembangan yang pesat dalam usaha untuk menganalisa corak kegiatan ekonomi dalam masyarakat. Oleh sebab itu masa tersebut dianggap oleh banyak ahli ekonomi sebagai kelahiran ilmu ekonomi sebagai suatu cabang ilmu pengetahuan yang berdiri sendiri. Dalam satu setengah abad sesudah itu berbagai tuli telah muncul dengan tujuan untuk menganalisa corak kegiatan berbagai anggota masyarakat dalam menjalankan kegiatan ekonomi mereka ditinjau dari sudut fungsi mereka sebagai pembeli dan penjual, sebagai faktor produksi dan sebagai pengusaha. Teori-teori mengenai kelakuan masyarakat dalam berbagai aspek kegiatan ekonomi tersebut merupakan bahagian dari ilmu ekonomi yang sekarangdikenal sebagai teori mikroekonomi. Dinamakan demikian karena corak analisanya ditekankan kepada menelaah bahagian-hahagian kecil dan keseluruhan kegiatan ekonomi. Teori mikroekonomi terutama menganalisa inengenai unsurunsur yang paling kecil dalam kegiatan sesuatu perekonomian, seperti kegiatan para pembeli dan para penjual dalam sesuatu pasar, dimana seseorang pengusaha menentukan tingkat produksinya, proses penentuan tingkat upah dalam sesuatu pasar tenaga kerja dan sebagainya. Teori mikroekonomi dapat dibedakan dalam tiga bahagian: teori harga, teori produksi dan teori distribusi. Teori harga pada hakekatnya menjelaskan tentang corak permintaan dan penawaran yang pada umumnya terdapat dalam sesuatu pasar, dan interaksi di antara kedua-duanya dalam menentukan tingkat harga dan jumlah barang yang diperdagangkan. Melengkapi hal tersebut, teori harga menganalisa sebab-sebabnya permintaan masyarakat menjadi bertambah tinggi apabila harga turun dan sebaliknya permintaan menjadi bertambah kecil apabila harga naik. Aspek lain yang menjadi pokok persoalan dalam analisa mikroekonomi adalah analisa mengenai bentuk-bentuk pasar yang terdapat dalam masyarakat, analisa mengenai ongkos produksi dan analisa mengenai faktor-faktor yang menentukan tingkat produksi yang paling menguntungkan kepada sesuatu perusahaan. Berikutnya, aspek penting lain yang dianalisa dalam teori mikro-ekonomi adalah mengenai masalah distribusi pendapatan di antara berbagai faktor produksi. Dalarn analisa ini yang , dibahas adalah cara-caranya pendapatan masing-masing faktor produksi ditentukan dalam setiap perekonomian.

Bab 8 Unsur Pokok Dalam Kebijakan Pembangunan ROWLAND B. F. PASARIBU

219

Titik tolak dari berbagai analisa tersebut adalah anggapan bahwa setiap pelaku dalam perekonomian bertindak secara rasionil dan ekonomis. Maka analisa tersebut menganggap, pertama, sebagai pembeli, masyarakat akan berusaha membeli sebanyak-banyaknya barang dengan sejumlah uang tertentu. Dan kedua, sebagai pemilik faktor-faktor produksi mereka akan berusaha untuk memperoleh pendapatan yang paling maksimal dari tenaga dan keahlian yang ditawarkan mereka. Para pengusaha juga akan menjalankan tindakan yang sama sifatnya. Sebagai penjual mereka akan berusaha memproduksihan barang pada tingkat di mana jumlah produksi yang diciptakan akan memberikan keuntungan yang paling maksimal. Sedangkan sebagai pembeli faktor-faktor produksi, pengusaha akan menggunakan faktor-faktor produksi yang diperlukannya secara sedemikian rupa sehingga pengusaha mencapai efisiensi yang optimal dari penggunaan tersebut. Selanjutnya analisa mikroekonomi memisalkan pula bahwa setiap pelaku dalam perekonomian tersebut (i) pada setiap waktu mengetahui peristiwa-peristiwa yang terjadi di pasar dan (ii) mempunyai mobilitas yang sangat tinggi sehingga mudah menyesuaikan diri dengan perubahan-perubahan yang terjadi di pasar. Dengan adanya pemisalan-pemisalan ini maka penjual, pembeli, produsen dan pelaku-pelaku kegiatan ekonomi lainnya, dari waktu ke waktu akan memperoleh hasil yang optimal dari usaha mereka. Maka selanjutnya keadaan ini a¬kan mengakibatkan perekonomian akan mencapai tingkat efisiensi yang tinggi dan tingkat pertumbuhan ekonomi yang optimal, apabila setiap anggota masvarakat diberikan kebebasan untuk berusaha berdasarkan kepada kehendak mereka masing-masing. Menurut ahli-ahli ekonomi yang telah menciptakan dasar-dasar teori mikroekonomi, apabila pemerintah tidak menjalankan campur tangan dalam kegiatan perekonomian yang berarti sistem mekanisme pasar adalah yang menjadi pengaturnya maka perekonomian akan berkembang secara optimal dan akan selalu mencapai tingkat kesempatan kerja penuh. Mekanisme pasarakan menciptakan pula tingkat laju pembangunan yang maksimal. Pandangan yang baru dijelaskan ini, yang menyatakan bahwa apabila tidak ada campur tangan pemerintah maka tingkat kesempatan kerja penuh akan selalu tercapai, didasarkan kepada keyakinan bahwa pengangguran akan selalu dapat dihilangkan oleh penyesuaian-penyesuaian dalam tingkat upah. Bentuk dari penyesuaian tersebut dapat dijelaskan dengan menggunakangambar seperti yang terdapat dalam Gambar 1 Kurva MP menunjukkan tingkat tambahan produksi yang akan diperoleh masyarakat apabila satu tambahan tenaga kerja digunakan. Karena kegiatan sesuatu perekonomian dipengaruhi oleh hukum hasil lebih yang makin berkurang, maka makin tinggi tingkat kesempatan kerja, makin kecil tambahan produksi yang akan diciptakan oleh setiap tambahan tenaga kerja. Oleh sebab itu bentuk kurva MP melengkung dari kiri atas ke kanan bawah, yaitu seperti yang ditunjukkan dalam Gambar 11.1. Misalkan jumlah tenaga kerja dalam perekonomian itu adalah sebesar ON dan pada permulaannya tingkat upah adalah sebesar OU. Para pengusaha akan mencapai keuntungan yang maksimal apabila produksi batas sama besarnya dengan tingkat upah. Karena tingkat upah adalah Bab 8 Unsur Pokok Dalam Kebijakan Pembangunan ROWLAND B. F. PASARIBU

220

OU dan produksi batas adalah seperti yang digambarkan oleh kurva MP, maka pada permulaannya tingkat keseimbangan dalam pasar tenaga kerja adalah seperti yang ditunjukkan oleh titik A. Sebanyak ON, tenaga kerja digunakan oleh para pengusaha, dan mereka akan mencapai keuntungan yang paling maksimal yaitu sebesar MUA. GAMBAR 1 Tingkat Upah dan Tingkat Kesempatan Kerja.

Bahwa pada tingkat upah sebesar OU penggunaan tenaga kerja sebesar ON1 akan menghasilkan keuntungan yang maksimal kepada para pengusaha, dapat dibuktikan dengan memisalkan bahwa mereka menggunakan lebih banyak atau lebih sedikit tenaga kerja. Apabila tenaga kerja lebih banyak daripada ON1, misalnya ON2, jumlah upah yang harus dibayar kepada seluruh pekerja adalah ON2CU. Pada waktu yang sama pendapatan para pengusaha adalah sebesar ON2BM. Berarti apabila para pengusaha menggunakan sebanyak ON2 tenaga kerja, maka keuntungannya akan menjadi lebih rendah sebanyak ABC jika dibandingkan dengan keuntungan maksimal yang dapat diperoleh. Dengan cara yang sama dapat dibuktikan bahwa keuntungan akan menjadi bertambah kecil apabila pengusaha-pengusaha mempekerjakan tenaga kerja yang lebih kecil dari¬pada ON1, sedangkan tingkat upah adalah sebesar OU. Menurut pandangan ahli-ahli ekonomi Klasik, yaitu ahli-ahli ekonomi yang menciptakan teori mikroekonomi, keseimbangan yang digambarkan di atas merupakan keseimbangan yang tidak stabil, karena dalam perekonomian tersebut Bab 8 Unsur Pokok Dalam Kebijakan Pembangunan ROWLAND B. F. PASARIBU

221

masih terdapat pengangguran sebesar N1N. Pengangguran ini akan menciptakan penyesuaian di pasar tenaga kerja; para pekerja yang menganggur akan menawarkan tenaga kerjanya dengan upah yang lebih rendah dan menyebabkan tingkat upah menurun dari OU menjadi pada tingkat di mana pengangguran tidak terdapat lagi. Ini berarti tingkat upah akan menjadi OU1 , karena pada tingkat upah tersebut semua tenaga kerja yang ada sudah seluruhnya digunakan oleh para pengusaha. Sesudah berakhirnya Perang Dunia Pertama negara-negara Eropa menghadapi masalah politik, sosial dan ekonomi yang sangat rumit, sehingga menimbulkan ketidakstabilan dalam perekonomian mereka. Ketidakstabilan ini menyebabkan timbulnya pengangguran yang serius dan alat-alat produksi tidak seluruhnya digunakan. Keadaan ini diperburuk pula oleh adanya depresi yang sangat serius di Arnerika Serikat pada akhir tahun 1920-an dan permulaan tahun 1930-an. Peristiwa ini menyebabkan orang mulai ragu-ragu terhadap kebenaran pendapat ahli-ahli ekonomi Klasik yang menganggap bahwa sistem mekanisme pasar yang sama sekali tidak dicampuri pemerintah akan dapat menciptakan kegiatan ekonomi yang elisien dan menjamin terciptanya kesempatan kerja penuh dari masa ke masa. Maka timbullah usaha-usaha untuk mengembangkan teori-teori ekonomi yang lebih mencerminkan kenyataan yang sebenarnya dari corak kegiatan ekonomi dalam masyarakat. Masa tersebut merupakan permulaan dari perkembangan analisa ekonomi yang sekarang dikenal sebagai teori makroekonomi. Dasar-dasar dari analisa tersebut dikembangkan oleh seorang ahli ekonomi Inggeris, yaitu Keynes, dalam bukunya yang berjudul: The General Theory of Employment, Interest and Money. Di samping berbeda dalam ruang lingkup analisa mereka, teori makroekonomi dan mikroekonomi juga berbeda dalam pandangan mengenai peranan pemerintah dalam perekonomian. Dalam teori makroekonomi dianggap mekanisme pasar tidak dapat selalu menciptakan efisiensi yang tinggi dalam kegiatan ekonomi. Oleh sebab itu pemerintah selalu harus campur tangan dalam sesuatu perekonomian. Campur tangan itu diperlukan untuk menjamin agar tingkat kesempatan kerja penuh dan kestabilan ekonomi dapat selalu tercipta. Campur tangan tersebut terutama dijalankan dengan melaksanakan kebijaksanaan fiskal dan moneter; dan mereka dilaksanakan dengan tujuan agar keadaan ekonomi yang stabil dan tingkat pengangguran yang rendah dapat diciptakan. Asas-asas Analisa Makroekonomi Depresi yang sangat serius yang terjadi pada akhir tahun 1920-an dan permulaan tahun 1930-an, yang menyebabkan terjadinya pengangguran tenaga kerja dan alatalat produksi yang sangat tinggi, membuktikan bahwa kemerosotan sesuatu perekonomian dapat juga ditimbulkan oleh kekurangan permintaan masyarakat. Sebelum masa tersebut ahli-ahli ekonomi berpegang kepada teori yang dikemukakan oleh Jean Baptish Say, seorang ahli ekonomi Perancis, yang mengatakan: "supply creates its own demand", yang berarti bahwa apabila ada produksi maka dengan sendirinya akan tercipta permintaan. Depresi yang sangat serius, yang dimulai pada akhir tahun 1920-an di Amerika Serikat dan melanda Bab 8 Unsur Pokok Dalam Kebijakan Pembangunan ROWLAND B. F. PASARIBU

222

dunia pada permulaan tahun 1930-an, merupakan bukti dari ketidakbenaran pandangan tersebut. Maka dalam teori makroekonomi analisa lebih ditekankan kepada faktor-faktor yang mempengaruhi tingkat pengeluaran masyarakat dalam perekonomian. Salah satu pendangan yang paling fundamentil dalam teori makroekonomi adalah bahwa tingkat kegiatan ekonomi dalam sesuatu waktu tertentu tergantung kepada pengeluaran berbagai golongan masyarakat pada waktu tersebut. Fungsi dari para pengusaha hanyalah untuk menyediakan barang-barang dan jasa-jasa yang diperlukan oleh masyarakat. Oleh sebab itu tingkat produksi mereka ditentukan oleh tingkat pengeluaran seluruh masyarakat. Apabila permintaan dalam perekonomian bertambah, para pengusaha akan menambah produksi mereka. Sebaliknya, apabila permintaan berkurang, maka para pengusaha akan mengurangi kegiatan mereka. Reaksi para pengusuha dalam menghadapi perubahan dalam permintaan masyarakat tersebut akan menentukan tingkat pendapatan nasional dan perubahannya dari masa ke masa. Apabila permintaan sangat tinggi, semua pengusaha akan menambah produksi mereka, yang selanjutnya akan mempertinggi pendapatan nasional dan tingkat kesempatan kerja. Pernintaan yang terus-menerus bertambah pada akhirnya akan menciptakan tingkat kesempatan kerja penuh. Apabila permintaan masyarakat masih terus bertambah lagi, permintaan tersebut akan melebihi kemampuan perekonomian itu untuk memproduksi barang-barang dan jasa-jasa. Keadaan itu akan menyebabkan kenaikan harga-harga atau inflasi. Berdasarkan kepada sifat-sifatnya, pengeluaran seluruh masyarakat dibedakan dalam lima golongan: pengeluaran seluruh rumahtangga, penanaman modal oleh para pengusaha, pengeluaran pemerintah, eksport ke luar negeri dan import dari luar negeri. Tingkat pengeluaran rumahtangga terutama tergantung kepada pendapatan mereka. Oleh sebab itu pengeluaran rumahtangga bukanlah merupakan faktor yang terutama yang menyebabkan perubahan dalam pendapatan nasional dari masa ke masa. Juga import sesuatu masyarakat ditentukan oleh pendapatan mereka; oleh sebab itu juga ia bukan merupakan penentu yang terutama dari perubahan-perubahan dalam pendapatan nasional. Pengeluaran rumahtangga menimbulkan akibat yang berbeda daripada pengeluaran import terhadap pendapatan nasional. Pertambahan pengeluaran rumahtangga akan menaikkan pendapatan nasional. Sedangkan kalau import bertambah, maka ini tidak akan menambah pendapatan nasional dan bahkan cenderung untuk mengurangi karena para pengimport tidak menggunakan uang mereka untuk membeli barang-barang yang dihasilkan di dalam negeri. Ketiga-tiga faktor lainnya, yaitu penanaman modal oleh perusahaan-perusahaan, pengeluaran pemerintah dan eksport ditentukan oleh faktor-faktor lain di luar tingkat pendapatan masyarakat. Tingkat penanaman modal terutama ditentukan oleh tingkat bunga; pengeluaran pemerintah ditentukan oleh pertimbangan politik dan usaha untuk mencapai tingkat kesempatan kerja penuh yang diikuti oleh kestabilan harga (full employment without inflation); dan eksport ditentukan oleh keadaan permintaan di luar negeri serta daya saing produksi dalam negeri di pasaran dunia. Perubahan dalam faktor-faktor tersebut merupakan hal yang Bab 8 Unsur Pokok Dalam Kebijakan Pembangunan ROWLAND B. F. PASARIBU

223

terutama yang menyebabkan perubahan dalam pendapatan nasional. Dari ketigatiga jenis pengeluaran tersebut, penanaman modal perusahaan merupakan pengeluaran yang perubahannya dari masa ke masa sangat besar sekali. Pada suatu tahun tertentu penanaman modal dapat mencapai jumlah yang sangat tinggi, tetapi pada tahun berikutnya dapat pula merosot dan mencapai tingkat yang jauh lebih rendah daripada tahun sebelumnya. Perubahan dalam ketiga-tiga jenis pengeluaran di atas akan menyebabkan perubahan yang lebih besar dalam pendapatan nasional. Ini disebabkan karena perubahan dalam salah satu atau gabungan dari ketiga-tiga jenis pengeluaran tersebut abm menciptakan suatu proses yang akan menimbulkan suatu rangkaian tambahan pendapatan dan pengeluaran yang baru. Proses tersebut dinamakan proses multiplier. Dalam garis besarnya, jalannya proses multiplier itu adalah seperti yang dijelaskan dalam uraian berikut. Apabila terjadi kenaikan dalam pengeluaran, maka akan tercipta tambahan pendapatan masyarakat, dan pendapa¬tan nasional akan mengalami kenaikan. Kenaikan pengeluaran tersebut adalah sama jumlahnya dengan pertambahan pendapatan masyarakat yang terjadi. Kenaikan pendapatan masyarakat ini akan menambah pengeluaran pada masa berikutnya; tetapi pertambahan pengeluaran yang baru ini tidaklah sebesar pertambahan pendapatan yang baru diperoleh. Besarnya pengeluaran baru yang akan dilakukan tergantung kepada besarnya kecondongan konsumsi batas (marginal propensity to consume), yaitu proporsi dari setiap tambahan pendapatan yang akan digunakan untuk konsumsi. Makin tinggi kecondongan konsumsi batas makin besar pula tambahan pengeluaran yang akan dilakukan. Tambahan pengeluaran ini akan menciptakan pertambahan baru dalam pendapatan masyarakat dan kepada pendapatan nasional; dan tambahan pendapatan yang baru ini kemudian akan menyebabkan pula pertambahan pengeluaran lebih lanjut. Pada akhirnya pendapatan nasional akan bertambah menjadi beberapa kali lipat kalau dibandingkan dengan pertambahan pengeluaran yang pertama sekali terjadi. Untuk mengetahui besarnya pertambahan pendapatan nasional yang ditimbulkan oleh pertambahan sejumlah pengeluaran permulaan tertentu dan proses multiplier yang timbul sesudahnya, digunakan persamaan multiplier berikut : ∆ ∆ ∆ di mana ∆Y adalah pertambahan pendapatan nasional yang akan terjadi sebagai akibat dari proses multiplier, MPC adalah kecondongan konsumsi batas dan ∆I, ∆G dan ∆X berturut-turut adalah pertambahan dalam penanaman modal oleh perusahaan, pengeluaran pemerintah dan eksport. Kalau dimisalkan besarnya (∆I + ∆G + ∆X) adalah Rp 1 milyard, maka pertambahan dalam pendapatan nasional menurut rumus di atas adalah : ∆

1/(1- 3/4 ) X Rp. 1 milyar = Rp. 4 milyar, atau sebanyak 4 kali lipat daripada pertambahan pengeluaran yang mula-mula sekali dilakukan. Pada umumnya, tanpa adanya campur tangan pemerintah, seluruh pengeluaran dalam perekonomian tidak sesuai dengan jumlah yang diperlukan untuk mencapai Bab 8 Unsur Pokok Dalam Kebijakan Pembangunan ROWLAND B. F. PASARIBU

224

tingkat kesempatan kerja penuh. Adakalanya tingkat pengeluaran dalam masyarakat melebihi jumlah tersebut dan menyebabkan inflasi. Tetapi yang sering terjadi adalah kekurangan dalam pengeluaran sehingga menimbulkan deflasi atau resesi dan pengangguran. Fungsi pemerintah dalam melakukan campur tangan dalam perekonomian adalah untuk mengatasi kedua-dua masalah tersebut, yaitu pernerintah harus berusaha menciptakan tingkat kesempatan kerja penuh tanpa menimbulkan inflasi. Dua alat kebijaksanaan dapat digunakan pemerintah untuk mencapai tujuan tersebut: kebijaksanaan fiskal dan kebijaksanaan moneter. Dengan kedua-dua kebijaksanaan tersebut pemerintah haruslah berusaha untuk: (i) menyesuaikan tingkat pengeluarannya sehingga keseluruhan pengeluaran dalam perekonomian akan mencapai atau mendekati tingkat pendapatan nasional pada tingkat kesempalan kerja penuh; dan (ii) mempengaruhi tingkat penanaman modal, eksport, import dan pengeluaran rumahtangga, sehingga tingkat pengeluaran mereka seluruhnya ditambah dengan tingkat pengeluaran pemerintah akan menjamin terciptanya tingkat kesempatan kerja penuh. Ini berarti, apabila dalam perekonomian terdapat banyak pengangguran, pemerintah haruslah berusaha untuk menaikkan pengeluaran di dalam perekonomian dengan menaikkan pengeluarannya sendiri, mendorong kenaikan pengeluaran golongan masyarakat lainnya dan mengurangi import. Dalam masa inflasi usaha yang sebaliknyalah yang harus dilakukan. Proses Multiplier Di Negara-Negara Berkembang Berdasarkan kepada gambaran mengenai proses multiplier yang telah dibuat dalam bahagian yang lalu, dapatlah disimpulkan bahwa apabila sesuatu perekonomian menghadapi masalah pengangguran, maka harustah dilakukan pertambahan dalam pengeluaran masyarakat. Besarnya pertambahan pengeluaran yang perlu dilakukan supaya tingkat kesempatan kerja penuh dapat dicapai tergantung kepada dua faktor: besarnya kecondongan konsumsi batas dan besarnya jurang di antara pendapatan nasional pada kesempatan kerja penuh dan pendapatan nasional yang sekarang tercapai. Makin tinggi kecondongan konsumsi batas, makin besar multiplier yang akan diciptakan oleh sejumlah pertambahan dalam pengeluaran. Dengan demikian ini berarti pula bahwa makin tinggi kecondongan konsumsi batas, makin sedikit pula pertambahan pengeluaran yang diperlukan untuk menciptakan sejumlah pertambahan dalam pendapatan nasional dan untuk mencapai kesempatan kerja penuh. Di negara-negara berkembang bahagian yang terbesar dari pendapatan masyarakat digunakan untuk konsumsi. Sebagai akibatnya kecondongan konsumsi batas di negara-negara tersebut adalah lebih tinggi daripada di negara-negara maju. Dengan demikian, berdasarkan kepada teori multiplier, di negara-negara berkembang meningkatkan pendapatan masyarakat merupakan masalah yang lebih mudah kalau dibandingkan dengan di negara-negara maju. Selanjutnya teori makroekonomi didasarkan kepada pandangan bahwa perubahan dalam tingkat pendapatan per kapita berhubungan rapat dengan perubahan dalam tingkat Bab 8 Unsur Pokok Dalam Kebijakan Pembangunan ROWLAND B. F. PASARIBU

225

kesempatan kerja. Ini disebabkan karena dalam analisa makroekonomi dimisalkan bahwa tingkat teknologi, jumlah penduduk dan tenaga kerja, dan jumlah alat-alat produksi adalah tetap dan tidak dapat ditambah. Maka apabila produksi nasional bertambah, bersamaan dengan keadaan tersebut berlaku pula pertambahan dalam kesempatan kerja, tingkat pengangguran berkurang, dan kapasitas alat-alat produksi yang digunakan juga akan bertambah tinggi. Karena pertambahan dalam pendapatan nasional selalu berarti pula pertambahan dalam penggunaan tenaga kerja dan alat-alat produksi, maka selanjutnya dapatlah disimpulkan bahwa, berdasarkan ramalan yang dibuat dalam teori multiplier, masalah pengangguran di negara-negara berkembang adalah lebih mudah diatasi daripada di negara-negara maju. Tetapi pada kenyataannya keadaan yang berlaku di negara-negara berkembang yang ditimbulkan oleh adanya pertambahan dalam pengeluaran adalah jauh berbeda dengan keadaan yang diramalkan dalam teori multiplier. Di negaranegara berkembang pengeluaran yang berlebih-lebihan mungkin akan mengakibatkan inflasi walaupun dalam perekonomian tersebut masth terdapat banyak pengangguran. Ini disebabkan karena (i) kemampuan dari perekonomian tersebut untuk menambah produksi lebih terbatas kalau dibandingkan dengan kemam¬puan dari negara-negara maju; dan (ii) corak kegiatan ekonorni di negara-negara berkembang sangat berbeda dengan di negara-negara maju, yaitu di negara-negara berkembang sektor tradisionil menguasai sebahagian besar kegiatan ekonomi. Kedua-dua faktor ini rnerupakan penyebab terpenting yang mengakibatkan proses multiplier tidak dapat berjalan secara semestinya. Proses multiplier seperti yang digambarkan dalam analisa makroekonomi tidak dapat berlangsung seperti yang diharapkan karena di negara-negara berkembang sektor produksi mempunyai kemampuan yang lebih terbatas untuk menaikkan jumlah barang di pasar apabila permintaan berkembang dengan cepat. Seperti telah dijelaskan, menurut teori multiplier, pertambahan pengeluaran yang dilakukan masyarakat akan menambah pendapatan segolongan masyarakat lainnya. Golongan masyarakat yang belakangan ini akan menggunakan sebahagian besar dari pendapatan tersebut untuk konsumsi. Pengeluaran ini akan menyebabkan segolongan masyarakat lainnya menerima pendapatan dan mereka juga akan menggunakan sebahagian besar dari pendapatan tersebut untuk membeli barang-barang keperluan mereka. Proses ini akan berlangsung terus sehingga menyebabkan pendapatan masyarakat yang tercipta jumlahnya adalah beberapa kali lipat daripada pertambahan pengeluaran yang pertama sekali diciptakan. Gambaran ini menunjukkan bahwa teori makroekonomi menganggap sektor produksi mempunyai kemampuan yang cukup besar untuk menyediakan tambahan barang-barang dan jasa-jasa yang diperlukan untuk memenuhi pertambahan pengeluaran dalam masyarakat. Dalam jangka pendek, sektor produksi di negara¬negara berkembang tidak mempunyai kesanggupan yang demikian. Bab 8 Unsur Pokok Dalam Kebijakan Pembangunan ROWLAND B. F. PASARIBU

226

Dari uraian dalam Bab terdahulu telah diketahui bahwa negara-negara berkembang merupakan negara-negara pertanian di mana sebahagian besar dari pendapatan masyarakatnya diciptakan di sektor tersebut. Telah pula diuraikan bahwa dalam sektor ini modal yang digunakan sangat terbatas, alat-alat produksi yang digunakan sangat sederhana, dan para petani mempunyai kecakapan dan pengetahuan yang terbatas. Faktor-faktor ini menyebabkan sektor pertanian produktivitasnya sangat rendah dan kemarnpuannya untuk menambah produksi sangat terbatas. Keadaan di sektor industri tidak banyak berbeda dengan di sektor pertanian. Bukan saja peranan sektor tersebut dalam perekonomian sangat kecil, tetapi juga pada umumnya industri yang ada merupakan industri rumahtangga atau industri yang bersifat labour intensive, tingkat produktivitasnya tidak begitu tinggi dan ketrampilan para pekerjanya masih lebih terbatas. Maka kemampuan untuk menambah produksi berbagai jenis barang masih belum mencapai tingkat yang dicapai oleh sektor industri di negara-negara maju. Mutu produksinya masih juga jauh di bawah mutu barang-barang yang sama yang berasal dari negaranegara maju. Dengan demikian kemampuan sektor industri untuk dengan cepat memenuhi pertambahan yang besar dalam permintaan masyarakat juga terbatas. Dalam keadaan di mana kemampuan untuk memperbesar tingkat produksi sangat terbatas, pertambahan dalam pengeluaran masyarakat yang terlalu besar itu akan menimbulkan kenaikan harga-harga. Daya beli yang bertambah besar itu akan menyebabkan persaingan yang bertambah tajam di antara para pembeli untuk mendapatkan barang-barang dan jasa-jasa yang tersedia, dan akan mengakibatkan kenaikan harga-harga. Sering sekali pertambahan dalam pengeluaran itu meliputi pula kenaikan permintaan atas barang-barang import. Ini dapat menimbulkan masalah dalam neraca pembayaran negara itu, yaitu apabila eksport tidak dapat berkembang secepat kenaikan import. Nilai tukar valuta asing akan naik dan menyebabkan kenaikan harga-harga barang import. Kalau kenaikan harga- harga di sektor import ini menjalar ke seluruh perekonomian, maka perekonomian tersebut akan dilanda inflasi. Dengan demikian berbeda dengan di negara¬negara maju, kenaikan pengeluaran sebagai akibat ekspansi moneter yang berlebihlebihan di negara-negara herkembang bukan selalu akan menyebabkan pertambahan dalam pendapatan nasional dan pengurangan pengangguran, tetapi mungkin sekali akan menyebabkan kenaikan harga-harga. Ini terjadi apabila sektor produksi tidak dapat memenuhi pertambahan permintaan yang diakibatkan oleh pertambahan dalam pengeluaran masyarakat. Dalam analisa makroekonomi selanjutnya juga dianggap bahwa sektor perusa¬haan bersifat responsif terhadap rangsangan-rangsangan yang terjadi di pasar. Apabila terdapat kemungkinan untuk memperoleh keuntungan yang cukup besar maka mereka akan berusaha memperolehnya dengan memperbesar jumlah penanaman modal. Sifat ini menambah kemampuan sektor produksi untuk memenuhi kenaikan permintaan yang terdapat di pasar dari masa ke masa. Reaksi seperti ini belum tentu terdapat di negara-negara berkembang karena adanya kekurangan-kekurangan dana modal, keahlian usahawan, tenaga kerja terdidik, dan tenaga kerja trampil. Di samping itu berbagai faktor sosial, ekonomi dan polifik adakalanya sangat menghambat terwujudnya responsif yang sama sifatnya Bab 8 Unsur Pokok Dalam Kebijakan Pembangunan ROWLAND B. F. PASARIBU

227

de¬ngan di negara-negara maju apabila terjadi pertambahan yang besar dalam permintaan. Keadaan ini jelas kelihatan di sektor pertanian. Walaupun sejak lama negara-negara berkembang menghadapi masalah kekurangan bahan makanan, sektor ini masih belum dapat mengatasi masalah itu. Dalam teori memang terbuka kemungkinan yang luas sekali kepada para petani untuk menaikkan produksi pertanian, yaitu dengan mengubah cara-cara bercocok tanam yang dilakukan mereka sekarang ini, dengan cara-cara yang akan mempertinggikan tingkat produktivitas dari kegiatan tersebut. Tetapi sering sekali para petani tidak melakukan hal ini dan menaikkan produksi dengan cepat, walaupun dalam perekonomian tersebut terdapat kelebihan dalam permintaan dan usaha itu dapat menambah pendapatan mereka. Berarti para petani pada umumnya tidak responsif terhadap rangsangan-rangsangan yang terdapat di pasar. Terbatasnya responsif para petani terhadap rangsangan-rangsangan yang terdapat di pasar disebabkan oleh beberapa faktor. Faktor-faktor yang terpenting antara lain adalah, pertama, harga-harga hasil pertanian pada umumnya jauh lebih tidak stabil kalau dibandingkan dengan harga-harga barang industri. Ketidakstabilan ini menimbulkan keragu-raguan dan keengganan para petani untuk melakukan penanaman modal untuk memperbaiki cara-cara bercocok tanam mereka. Kedua, tenaga kerja di sektor pertanian mempunyai pengetahuan yang lebih terbatas kalau dibandingkan dengan pengusaha-pengusaha di sektor modern. Mereka misalnya tidak mengetahui tentang adanya cara bercocok tanam yang lebih baik, cara mempertinggi efisiensi penggunaan tanah dan cara untuk mempertinggi tingkat produktivitas. Faktor-faktor seperti ini, yang telah diuraikan secara lebih mendalam bab yang lalu, membatasi kemampuan para petani untuk menaikkan produksi yang cukup cepat dari masa ke masa. Keadaan ini berbeda dengan keadaan dalam kegiatan ekonomi modern. Dari masa ke masa para pengusaha terus-menerus mengadakan perbaikan dalam berbagai aspek kegiatan mereka. Oleh karenanya kegiatan tersebut bertambah efisien, produktivitasnya terusmenerus mengalami perbaikan dan dapat selalu dengan cepat menyesuaikan diri dengan perubahan-perubahan yang terjadi di pasar. Di sektor industri, para pengusaha mempunyai reaksi yang lebih sensitif terhadap perubahan-perubahan di dalam pasar kalau dibandingkan dengan para produsen di sektor pertanian. Tetapi responsif mereka tingkatnya tidaklah seperti yang berlaku di negara-negara maju. Beberapa faktor dapat menim-bulkan keadaan demikian, seperti: kesukaran untuk memperoleh tenaga ahli yang dapat menjalankan alat-alat produksi modern dengan efisien; kesukaran untuk memperoleh tenaga pimpinan perusahaan yang, dapat memimpin perusahaan dengan rnenguntungkan; lebih terbatasnya kesanggupan untuk mengembangkan teknologi yang akan memperbaiki efisiensi dan mutu produksi: dan adakalanya juga terdapatnya kesukaran untuk memperoleh valuta asing yang diperlukan untuk mengimport bahan mentah dan barang-barang untuk mengembangkan industriindustri. Faktor-faktor ini menyebabkan, apabila terjadi pertambahan permintaan yang sangat besar, misalnya sebagai akibat ekspansi moneter, perluasan kegiatan industri-industri dalam negeri tidak dapat memenuhi pertambahan permintaan Bab 8 Unsur Pokok Dalam Kebijakan Pembangunan ROWLAND B. F. PASARIBU

228

tersebut. Kalau keadaan ini berlaku, pertambahan, permintaan tersebut akan menambah import atau menimbulkan inflasi atau gabungan dari kedua-dua hal itu. Setelah mengamati kesesuaian teori makroekonomi di negara-negara berkembang, maka dapatlah dikatakan bahwa, agar proses multiplier berjalan seperti dengan keadaan yang diramalkan, perekonomian tersebut haruslah mempunyai beberapa sifat-sifat berikut: (i)

Dalam masyarakat terdapat banyak penganguran dan para penganggur ini bukan saja terdiri dari tenaga kerja yang biasa, tetapi juga tenaga terdidik, tenaga usahawan dan tenaga kerja yang berpengalaman di bidang industri.

(ii)

Berbagai jenis industri, terutama industri barang-barang konsumsi, masih mempunyai kelebihan kapasitas dan dapat dengan mudah memperbesar tingkat produksinya,

(iii) Bahan-bahan mentah yang diperlukan oleh industri-industri tersebut dapat diperoleh dengan mudah, sehingga tidak akan menjadi hambatan dalam usaha menaikkan produksi. (iv) Barang-barang yang diproduksikan di dalam negeri mempunyai kualitas yang sama baiknya dengan barang-barang yang diimport dari luar negeri. Kelemahan-Kelemahan lain Analisa Makroekonomi Di sainping kelemahan yang telah diuraikan pada bahagian yang lalu, terdapat pula beberapa kelemahan lain dari analisa makroekonomi, kalau digunakan untuk menganalisa keadaan kegiatan ekonomi di negara-negara berkembang, dan sebagai landasan untuk merumuskan kebijaksanaan-kebijaksanaan ekonomi di negara-negara itu. Salah satu alasan lain yang menyebabkan analisa makroekonomi harus digunakan dengan lebih berhati-hati di negara-negara berkembang adalah karena analisa tersebut menekankan kepada menelaah masalah-masalah ekonomi yang dihadapi dalam jangka pendek. Ini berbeda dengan corak analisa yang diperlukan di negara-negara berkembang. Analisa terhadap perekonomian negara¬negara berkembang perlu ditekankan kepada analisa mengenai masalah-masalah pembangunan mereka, dan ini berarti harus dianalisa dari sudut pandangan jangka panjang. Bahwa analisa makroekonomi pada dasarnya merupakan analisa jangka pendek, dapat dibuktikan dari beberapa pemisalan yang dibuat dalam teori tersebut. Dari sifat-sifat analisanya dapat disimpulkan bahwa teori tersebut antara lain memisalkan terdapatnya keadaan-keadaan berikut: kapasitas alat-alat produksi tetap, jumlah tenaga kerja tidak berubah, dan tidak terdapat perbaikan dalam tingkat teknologi yang digunakan. Keadaan seperti ini hanya terdapat dalam jangka pendek; di dalam jangka panjang pertambahan penduduk menyebabkan kenaikan dalam jumlah tenaga kerja, penanaman modal oleh para pengusaha menyebabkan kapasitas barang-barang moda: bertambah tinggi, sedangkan invensi dan inovasi yang terus menerus terjadi menyebabkan teknologi yang digunakan selalu mengalarni perbaikan. Dengan adanya perubahan-perubahan ini Bab 8 Unsur Pokok Dalam Kebijakan Pembangunan ROWLAND B. F. PASARIBU

229

maka tingkat produksi dapat terus menerus bertambah. Sedangkan dalam teori makroekonomi pada umumnya dianggap terdapat satu tingkat pendapatan nasional tertentu yang merupakan tingkat pendapatan maksimal yang dapat dicapai. Keadaan ini disebabkan oleh pemisalan-pemisalan yang dinyatakan di atas. Kelemahan teori makroekonomi yang baru dinyatakan ini sudah lama disadari oleh ahli-ahli ekonomi. Untuk memperbaikinya, dengan dipelopori oleh Harrod dan Domar, ahli-ahli ekonomi sesudah Keynes mulai menelaah kembali mengenai berbagai persoalan pertumbuhan ekonomi. Tetapi bahagian ini bukanlah bahagian yang terutama dari teori makroekonomi. Lagi pula teori-teori perturnbuhan yang dikembangkan tersebut juga masih belum cukup memadai untuk digunakan dalam menganalisa masalah-masalah pembangunan yang dihadapi negara-negara berkembang, dan untuk landasan dalam merumuskan kebijaksanaankebijaksanaan pembangunan. Antara lain kelemahan teori-teori tersebut adalah terlalu mengagungkan peranan modal dalam pembangunan, mengabaikan peranan faktor-faktor bukan ekonomi (non-ekonomi) dalam pembangunan, dan beberapa pemisalan-pemisalan yang digunakan dalam teori-teori tersebut jauh berbeda dengan kenyataan yang terdapat di negara-negara berkembang. Tidak terdapatnya analisa mengenai pengaruh keadaan sosial, struktur sosial, suasana politik, nilai-nilai hidup, corak pandangan masyarakat dan corak kebudayaan masyarakat terhadap kegiatan ekonomi merupakan kelemahan lain dari analisa makroekonomi. Teori makroekonomi menganggap kegiatan ekonomi dalam masyarakat sepenuhnya dipengaruhi oleh faktor-faktor yang bersifat ekonomi dan didasarkan kepada keinginan untuk mempertinggi efisiensi penggunaan faktor-faktor produksi yang dimiliki mereka. Dalam hal ini analisa makroekonomi masih tetap mempertahankan pendapat ahli-ahli ekonomi Kalsik yang menganggap bahwa setiap anggota masyarakat - tanpa memandang apakah ia seorang pekerja, konsumen, produsen atau pemilik modal akan berusaha untuk mencapai tingkat pendapatan, keuntungan atau kepuasan yang sebesar-besarnya. Para pekerja akan berusaha untuk memperoleh gaji atau pendapatan lain pada tingkat yang paling maksimal yang dapat dicapainya. Para pengusaha akan berusaha untuk mencapai tingkat keuntungan yang paling tinggi yang mungkin diperolehnya. Dan sebagai konsumen, mereka - para pengusaha dan para pekerja akan berusaha untuk mencapai kepuasan yang paling maksimal dari menggunakan sejumlah tertentu pendapatan mereka. Demikian juga analisa makroekonomi menganggap bahwa struktur sosial dan keadaan institusi dalam masyarakat adalah sesuai dengan tujuan setiap anggota masyarakat untuk memperoleh pendapatan, keuntungan dan kepuasan yang paling maksimum yang mungkin dicapai mereka. Pemisalan-pemisalan ini kurang sesuai untuk digunakan dalam analisa mengenai kegiatan ekonomi di negara-negara berkembang. Di dalam masyarakat yang masih dipengaruhi oleh struktur sosial dan norma-norma kehidupan yang tradisionil, corak tindakan masyarakat sering sekali menyimpang dari yang digambarkan dalam teori-teori ekonomi yang konvensionil. Hal ini mungkin menyebabkan hambatan terhadap usaha untuk mempercepat pembangunan ekonomi di negara¬negara berkembang. Bab 8 Unsur Pokok Dalam Kebijakan Pembangunan ROWLAND B. F. PASARIBU

230

Dalam analisa makroekonomi penanaman modal oleh para pengusaha dipandang sebagai faktor terpenting yang menentukan tingkat kegiatan ekonomi; sedangkan sektor luar negeri dipandang tidak memegang peranan sepenting seperti penanaman modal. Di banyak negara-negara berkembang keadaan yang sebaliknya yang lebih banyak berlaku. Sektor luar negeri lebih besar pengaruhnnya daripada kegiatan penanaman modal dalam menentukan gelombang turun naiknya tingkat kegiatan ekonomi. Dari sudut eksport, keadaan ini terutama ditimbulkan oleh salah satu atau gabungan dari kedua-dua faktor berikut: (i) persentasi eksport dari seluruh pendapatan nasional pada umumnya lebih tinggi daripada persentasi tingkat penanaman modal dan (ii) di banyak negara-negara berkembang sebahagian besar barang-barang eksport merupakan bahan-bahan mentah, di mana dua atau tiga jenis bahan tersebut merupakan sebahagian besar dari keseluruhan eksport. Seperti telah dijelaskan, faktor yang kedua ini menyebabkan di negara-negara berkembang jumlah penerimaan dari eksport cenderung untuk mengalami perubahan yang lebih besar kalau dibandingkan dengan pendapatan eksport di negara-negara maju. Dari sudut import, negara-negara berkembang sangat tergantung kepada negara-negara yang lebih maju dalam melaksanakan pembangunan dan industrialisasi. Sebahagian besar barang-barang modal untuk keperluan itu harus diimport. Maka maju mundurnya kegiatan pembangunan sangat dipengaruhi oleh tersedianya devisa untuk mengimport barang-barang tersebut dan bahan-bahan mentah untuk keperluan pembangunan. Dengan demikian, baik dipandang dari sudut eksport maupun dipandang dari sudut import, terdapat kekuatan-kekuatan yang menyebabkan perekonomian menghadapi keadaan naik tu¬run dalam kegiatannya dari masa ke masa. Fluktuasi ini jauh lebih serius daripada fluktuasi kegiatan ekonomi yang ditimbulkan oleh perubahan-perubahan dalam jumlah penanaman modal yang dilakukan oleh para pengusaha. Kebijaksanaan Moneter Di Negara-Negara Berkembang Sebagai akibat dari kurang sempurnanya analisa makroekonomi dalam menggambarkan corak kegiatan ekonomi di negara-negara berkembang, maka kebijaksanaan-kebijaksanaan yang dikemukakan dalam teori makroekonomi mempunyai kemampuan yang lebih terbatas dalam mengatasi masalah-masalah ekonomi yang dihadapi mereka. Oleh sebab itu perlulah dibuat penyesuaianpenyesuaian agar alat-alat kebijaksanaan ekonomi yang konvensionil dapat digunakan secara lebih bermanfaat oleh negara-negara berkembang dan dapat mencapai sasarannya. Satu pemisalan penting lain yang digunakan sebagai titik tolak dalam analisa makroekonomi adalah bahwa perekonomian merupakan suatu masyarakat yang menjalankan kegiatan tukar-menukar secara efisien. Dianggap setiap anggota masyarakat menghasilkan barang-barang dengan tujuan untuk dijual ke pasar, tukar-rnenukar dilakukan dengan menggunakan uang dan menggunakan jasa-jasa sistem bank, dan pasar uang maupun pasar modal keadaannya sudah sangat Bab 8 Unsur Pokok Dalam Kebijakan Pembangunan ROWLAND B. F. PASARIBU

231

sempurna. Di dalam perekonomian yang mempunyai sifat-sifat yang demikian tingkat pengeluaran masyarakat dapat diatur dengan mempengaruhi penawaran uang dalam masyarakat atau dengan mempengaruhi tingkat bunga. Kebijaksanaan pemerintah untuk tujuan demikian dinamakan kebijaksanaan moneter dapat dibedakan dalam beberapa jenis kebijaksanaan : (a) merubah tingkat cadangan minimum bank-bank komersiil; (b) merubah tingkat bunga dari pinjaman Bank Sentral kepada bank-bank komersiil; (c) mengadakan operasi pasar terbuka; dan

(d) menentukan prioritas dari jenis-jenis pinjaman yang dapat diberikan oleh bankbank komersiil kepada para langganan mereka (selective credit control). Pemerintah, melalui Bank Sentral, harus menggunakan kebijaksanaankebijaksanaan tersebut untuk mempengaruhi pengeluaran masyarakat ke arah yang dikehendaki. Pada waktu resesi dan tingkat pengangguran tinggi, pemerintah harus berusaha mempertinggi pengeluaran seluruh masyarakat dengan cara mempertinggi penawaran uang dalam masyarakat. Kebijaksanaan moneter yang dapat dilakukan untuk mencapai tujuan ini adalah mengurangi tingkat cadangan minimum, menurunkan tingkat bunga dan membeli surat-surat berharga dari masyarakat. Di dalam masa inflasi kebijaksanaan moneter yang harus dilakukan haruslah berjalan ke arah yang bertentangan dengan keadaan-keadaan yang baru saja dinyatakan. Di negara-negara berkembang kebijaksanaan moneter yang demikian mempunyai kemampuan yang terbatas dalam mempengaruhi perubahan penawaran uang dan pengeluaran masyarakat. Ada beberapa faktor yang dapat menimbulkan keadaan ini, yaitu: (i) Bank-bank komersiil pada umumnya menipunyai cadangan yang berlebihan. Oleh karenanya perubahan dalam tingkat cadangan minimum tidak akan banyak mempengaruhi kegiatan mereka untuk meminjamkan uang ke¬pada para pengusaha dan masyarakat. (ii) Kelebihan dalam cadangan menyebabkan bank-bank komersiil jarang sekali meminjam dari Bank Sentral. Dengan demikian perubahan tingkat bunga dari pinjaman yang diberikan oleh Bank Sentral sedikit saja pengaruhnya kepada kegiatan bank-bank komersiil. (iii) Pasar uang dan pasar modal masih belum sempurna keadaannya di negara-negara berkembang. Ini menyebabkan operasi pasar terbuka tidak dapat dijalankan secara efektif. Dalam masyarakat belum terdapat cukup banyak surat-surat berharga untuk diperjual-belikan.

(iv) Sistem bank belum mencapai tingkat perkembangan yang tinggi; hanya sebahagian kecil saja dari masyarakat berhubungan dengan badan tersebut. Dengan demikian kebijaksanaan moneter hanya mempengaruhi sebahagian kecil saja dari seluruh kegiatan perekonomian. Di samping itu penawaran uang di negara-negara berkembang terutama masih terdiri dari uang kertas dan logam. Jumlah uang bank (bank money), yang merupakan komponen lain Bab 8 Unsur Pokok Dalam Kebijakan Pembangunan ROWLAND B. F. PASARIBU

232

dari penawaran uang, tidak lebih daripada setengah dari seluruh penawaran uang dalam perekonomian. Ini berarti kegiatan perdagangan masih banyak yang dilakukan tanpa menggunakan jasa-jasa sistem bank; perdaga-ngan terutama dilakukan secara barter atau dengan menggunakan uang tunai. Dalam keadaan seperti ini kebijaksanaan moneter yang tradisionil lebih terbatas pengaruhnya kepada tingkat pengeluaran dalam masyarakat. Dengan adanya kelemahan-kelemahan ini bukanlah berarti bahwa kebijaksanaan moneter tidak dapat digunakan sama sekali di negara-negara berkembang. Kebijaksanaan moneter masih tetap besar peranannya dalam menciptakan kestabilan ekonomi di negara-negara berkembang. Tetapi bentuk kebijaksanaan yang harus dilaksanakan haruslah disesuaikan dengan masalah-masalah yang sebenarnya dihadapi oleh negara-negara berkembang. Karena uang tunai (uang kertas dan uang logam) merupakan bahagian terbesar dari penawaran uang, maka kebijaksanaan moneter bukan saja harus ditujukan untuk mempengaruhi penawaran yang yang diciptakan oleh sistem bank, tetapi harus pula meliputi usaha untuk mempengaruhi penawaran uang tunai dalam masyarakat. Pertambahan penduduk dan pendapatan masyarakat sebagai akibat dari usaha dan kegiatan pembangunan menyebabkan dari tahun ke tahun penawaran uang harus ditambah. Berarti salah satu tugas dari kebijaksanaan moneter adalah untuk menyediakan pertambahan penawaran uang yang cukup sehingga usaha-usaha pembangunan dapat berjalan dengan lancar. Dan di masa terjadi kelebihan permintaan dan inflasi, penawaran uang harus dikurangi. Di negara-negara berkembang kebijaksanaan ini harus mencangkup juga kebijaksanaan untuk mempengaruhi penawaran uang tunai dalam masyarakat, yaitu dengan berusaha menarik uang tersebut dari tangan masyarakat, sehingga akan menurunkan tingkat pengeluarannya. Salah satu caranya adalah dengan menarik uang tersebut ke dalam sistem bank, misalnya dengan cara memberikan bunga yang tinggi kepada penyimpan deposito berjangka. Langkah ini bukan saja dapat mengurangi pengeluaran rumahtangga, tetapi juga dapat membantu menyediakan tabungan untuk digunakan dalam penanaman modal yang lebih produktif. Pengalaman di negara kita dalam mengatasi inflasi pada tahun 1966-69 menunjukkan bahwa usaha yang demikian dapat mencapai hasil yang diharapkan. Tugas kebijaksanaan moneter di negara-negara berkembang pada umumnya adalah jauh lebih berat dan rumit jika dibandingkan dengan di negara-negara maju. Ada beberapa faktor yang menyebabkan hal ini. Pertama, tugas untuk menciptakan penawaran uang yang cukup sehingga pertambahannya dapat selalu selaras dengan jalannya pembangunan memerlukan disiplin yang kuat di kalangan penguasa moneter dan juga di pihak pemerintah. Kekurangan modal dan terbatasnya pendapatan pemerintah sering sekali menimbulkan dorongan yang kuat kepada pemerintah untuk meminjam secara berlebih-lebihan kepada Bank Sentral. Kalau ini dilakukan, lajunya pertambahan jumlah uang tunai akan menjadi lebih cepat daripada yang diperlukan. Kenaikan harga-harga akan berlaku. Seperti telah diuraikan sebelum ini, sifat dari penawaran barang-barang di negara-negara berkembang adalah lebih kurang elastis kalau dibandingkan dengan di negara¬negara maju. Maka pertambahan penawaran uang yang terlalu cepat Bab 8 Unsur Pokok Dalam Kebijakan Pembangunan ROWLAND B. F. PASARIBU

233

lebih mudah menimbulkan inflasi di negara-negara berkembang. Dengan demikian peminjaman yang berlebih-lebihan oleh pemerintah kepada Bank Sentral bukan akan mendorong kepada perluasan kegiatan ekonomi tetapi akan menaikkan tingkat harga barang-barang. Kedua, Bank Sentral di negara-negara berkembang harus secara lebih teliti dan berhati-hati mengawasi perkembangan penerimaan valuta asing dan mengawasi kegiatan dalam sektor luar negeri (eksport dan import). Kegiatan di sektor ini sangat mudah menimbulkan inflasi di negara-negara tersebut, karena selalu berlakunya keadaan naik turun harga-harga bahan mentah yang dieksport mereka. Maka penerimaan dari kegiatan eksport selalu mengalami perubahan yang tidak teratur; adakalanya tingkat kenaikannya besar sekali, dan adakalanya sangat merosot. Akibat dari naik turunnya pendapatan eksport kepada kestabilan ekonomi dan kelancaran pembangunan telah diuraikan dalam Bab yang lalu. Dari uraian itu dapat disimpulkan tentang pentingnya menghindari akibat-akibat yang tidak menguntungkan tersebut. Sebahagian dari tugas tersebut dipikul oleh kebijaksanaan moneter. Akhirnya tugas kebijaksanaan moneter adalah untuk membantu mempercepat proses pembangunan dengan mengembangkan lebih lanjut badan-badan keuangan yang telah ada di negara-negara berkembang. Pembangunan ekonomi memerlukan modal, dan modal tersebut antara lain berasal dari masyarakat. Badan-badan keuangan dapat membantu mempertinggi pembentukan modal dalam sesuatu masyarakat; yaitu dengan mendorong masyarakat untuk melakukan tabungan di dalam badan-badan keuangan, dan selanjutnya mengalirkan tabungan ini kepada para pengusaha. Tabungan yang diciptakan ini memungkinkan para pengusaha mendapatkan modal yang diperlukan untuk mengembangkan kegiatan perdagangan dan membangun industri-industri. Oleh karena itu, untuk melancarkan jalannya pembangunan perlulah digalakkan perkembangan badanbadan keuangan dan pasar modal. Perkembangan ini akan membantu usaha untuk menyediakan lebih banyak tabungan di dalam suatu masyarakat yang sedang berusaha untuk mempercepat pembangunannya. Di samping itu juga kebijaksanaan moneter harus menjalankan langkah-langkah yang menjamin agar modal atau tabungan yang dikumpulkan dapat diarahkan penggunaannya kepada kegiatan-kegiatan yang lebih produktif. Langkah-langkah ini akan membantu mempercepat proses pembangunan ekonomi. Secara tradisi, bank-bank di negara-negara berkembang lebih menitikberatkan kegiatannya kepada memberikan pinjaman kepada sektor perdagangan, karena lebih menguntungkan dan resikonya lebih kecil. Sedangkan pembangunan ekonomi memerlukan perluasan pinjaman kepada sektor industri dan pertanian. Untuk menjamin agar dana tabungan yang diciptakan akan mengalir ke kedua-dua sektor itu, perlulah dilakukan pengawasan oleh pemerintah - melalui Bank Sentral - dengan melaksanakan kebijaksanaan moneter yang sesuai untuk tujuan tersebut.


234

Kebijaksanaan Fiskal Di Negara-negara Berkembang Kebijaksanaan makroekonomi yang kedua adalah kebijaksanaan fiskal, yaitu kebijaksanaan pemerintah dalam bidang pengeluaran dan pendapatannya dengan tujuan untuk menciptakan tingkat kesempatan kerja yang tinggi tanpa inflasi. Dalam menjalankan kebijaksanaan ini tujuan yang ingin dicapai adalah mengusahakan agar keseluruhan pengeluaran masyarakat dapat mencapai atau mendekati tingkat produksi maksimum yang dapat diciptakan oleh masyarakat itu. Tingkat produksi yang paling maksimum yang dapat diciptakan tersebut dinamakan pendapatan nasional pada tingkat kesempatan kerja penuh atau pada kapasitas penuh. Dalam keadaan di mana seluruh pengeluaran dalam sesuatu perekonomian adalah lebih besar daripada kesanggupan maksimum dari perekonomian itu memproduksi barang-barang, inflasi akan berlaku. Untuk mengelakkan terjadinya kenaikan harga-harga ini, tingkat pengeluaran masyarakat perlu diturunkan. Dalam merealisasi tujuan itu pemerintah dapat melaksanakan salah satu atau gabungan dari dua jenis kebijaksanaan fiskal yang dapat dijalankan. Yang pertama adalah menaikkan pajak pendapatan rumahtangga. Kebijaksanaan ini akan menyebabkan jumlah pendapatan yang dapat dibelanjakan masyarakat berkurang, sehingga akan mengakibatkan penurunan dalam tingkat konsumsi masyarakat. Kebijaksanaan fiskal yang kedua adalah mengurangi pengeluaran pemerintah sendiri, sehingga dapat menciptakan kelebihan dalam anggaran belanjanya (pendapatan pemerintah lebih besar daripada pengeluarannya). Pengurangan ini akan menurunkan keseluruhan pengeluaran masyarakat, dengan demikian dapat mengurangi atau menghapuskan tekanan inflasi yang dihadapi. Langkah-langkah yang sebaliknya harus dijalankan apabila keseluruhan pengeluaran yang dilakukan dalam perekonomian itu lebih kecil daripada kemampuan maksimum perekonomian itu memproduksi barang-barang sehingga menimbulkan deflasi dan pengangguran. Di negara-negara berkembang, apabila kebijaksanaan fiskal seperti yang baru dijelaskan dijalankan, akibat yang ditimbulkannya mungkin sangat berbeda dengan yang terjadi di negara-negara maju, Masalah pengangguran yang terdapat di negara-negara berkembang tidak dapat diatasi dengan menurunkan tingkat pajak yang dikenakan kepada masyarakat dan dengan menaikkan pengeluaran pemerintah. Di negara-negara berkembang jumlah tenaga kerja sangat berlebihlebihan kalau dibandingkan dengan faktor-faktor produksi lainnya. Alat-alat modal yang terdapat di negara-negara berkembang jumlahnya relatif terbatas. Oleh sebab itu pertambahan yang terlalu besar dalam pengeluaran pemerintah, penanaman modal para pengusaha dan pengeluaran seluruh rumahtangga, bukan akan me¬ningkatkan kegiatan ekonomi dan mengatasi masalah pengangguran, tetapi sebaliknya akan menimbulkan kenaikan harga-harga. Di negara-negara maju sering sekali pemerintah harus menjalankan kebijaksanaan anggaran belanja defisit untuk mengatasi masalah pengangguran. Di negara-negara berkembang kebijaksanaan seperti ini akan menimbulkan inflasi tanpa diikuti oleh pengurangan yang berarti dalam tingkat pengangguran.


235

Juga dalam mengatasi inflasi, kebijaksanaan fiskal yang biasa dilaksanakan di negara-negara maju harus dilaksanakan dengan lebih berhati-hati di negaranegara berkembang. Ini disebabkan karena di negara-negara maju pada umumnya terjadinya inflasi adalah akibat dari tercapainya tingkat kesempatan kerja yang tinggi. Di negara-negara berkembang inflasi dapat terjadi di dalam keadaan di mana pengangguran yang meluas masih terdapat. Di samping itu, di negara-negara berkembang pendapatan pemerintah yang diperoleh dari pajak secara relatif adalah lebih rendah daripada yang diterima di negara-negara maju. Dan yang dikumpulkan itupun terutama dari pajak tidak langsung dan bukan dari pajak pendapatan. Oleh sebab itu perubahan-perubahan dalam struktur perpajakan di negara-negara berkembang tidak akan menimbulkan pengaruh yang nyata terhadap perubahan tingkat pengeluaran dalam masyarakat. Dan akhirnya, untuk mempercepat perkembangan industri-industri, pemerintah biasanya memberikan berbagai macam perangsang fiskal, seperti misalnya memberikan pembebasan pajak sementara (tax holidays) dan pembebasan pajak import atas alat-alat modal yang didatangkan dari luar negeri. Kebijaksanaan fiskal seperti ini membatasi jenis langkah-langkah yang dapat ditempuh untuk mempengaruhi tingkat pengeluaran masyarakat. Hal-hal yang baru dijelaskan ini menunjukkan bahwa mengatasi inflasi dengan menurunkan pengeluaran pemerintah dan menaikkan pajak, akan memperburuk keadaan masalah pengangguran yang dihadapi dan memperlambat proses pembentukan modal untuk pembangunan. Pengurangan pengeluaran pemerintah dan kenaikan pajak dapat mengurangi galakan kepada sektor industri untuk memperluas tingkat kegiatannya dan mendorong mereka untuk membatalkan rencana-rencana penanaman modal yang baru. Sebagai akibatnya pertumbuhan ekonomi akan menjadi bertambah lambat dan jumlah pengangguran menjadi bertambah besar. Lebih buruk lagi, inflasi yang dihadapi, sedikit-dikitnya dalam jangka pendek, belum tentu akan dapat dihentikan. Pengurangan pengeluaran pemerintah memang mempunyai kecenderungan untuk mengurangi lajunya inflasi. Akan tetapi sebaliknya, dalam keadaan di mana sebahagian besar pajak yang diperoleh adalah dari pajak tidak langsung, kenaikan pajak akan menaikkan harga-harga berbagai jenis barang. Dengan demikian di dalam jangka pendek, kebijaksanaan mengurangi pengeluaran pemerintah yang dilaksanakan bersamasama dengan menaikkan pajak belum tentu akan mengurangi lajunya inflasi. Walaupun alat-alat kebijaksanaan fiskal yang tradisionil tidak menciptakan hasil yang sama efektifnya dengan di negara-negara maju, apabila kebijaksanaan fiskal yang dijalankan dengan sungguh-sungguh memperhatikan keadaan di negaranegara berkembang, maka ia dapat memegang peranan yang sangat penting di dalam usaha untuk mempercepat proses pembangunan. Pertama-tama, dengan menjalankan kebijaksanaan fiskal yang lebih berhati-hati (konservatif) dari di negara-negara maju, yaitu dengan selalu menjaga agar pengeluaran pemerintah tetap dalam keadaan seimbang dan menghindari melakukan pengeluaran yang berlebih-lebihan, kebijaksanaan tersebut dapat mengurangi kemungkinan terjadinya inflasi.


236

Kedua, kebijaksanaan fiskal dapat digunakan untuk mempengaruhi corak penggunaan sumber-sumber daya. Perbelanjaan pemerintah di suatu sektor akan dapat menggalakkan penanaman modal yang lebih besar di sektor tersebut, sedangkan pajak yang tinggi di suatu sektor akan membatasi dorongan kepada para pengusaha untuk menjalankan kegiatan di sektor tersebut. Kebijaksanaan fiskal lainnya yang dapat digunakan untuk mempengaruhi corak penggunaan sumber-sumber daya dalam perekonomian adalah dengan memberikan perangsang-perangsang fiskal (fiscal incentives) kepada perusahaanperusahaan yang akan berusaha dalam beberapa bidang kegiatan tertentu atau di daerah-daerah tertentu. Bentuk perangsang-perangsang fiskal tersebut antara lain adalah memberikan pinjaman modal yang bersyarat ringan, pembebasan sementara pembayaran pajak, mempercepat depresiasi barang-barang modal dan mengurangi atau membebaskan pajak import barang-barang modal dan bahanbahan mentah yang digunakan. Akhirnya, kebijaksanaan fiskal dapat digunakan untuk mempertinggi tingkat penanaman modal. Tujuan ini dapat dicapai dengan meningkatkan pajak di sektor-sektor tertentu, asal saja ini tidak mengurangi perangsang untuk menaikkan produksi. Pendapatan pemerintah yang lebih tinggi ini memungkinkannya untuk melakukan pembentukan modal yang lebih banyak. Di samping itu tujuan terseout dapat pula dicapai dengan memberikan berbagai jenis perangsang-perangsang fiskal seperti yang baru dijelaskan di atas. Dengan demikian perangsang-perangsang fiskal memegang dua peranan penting dalam pembangunan, yaitu sebagai alat untuk mempertinggi efisiensi penggunaan sumber-sumber daya dan sebagai alat untuk memperbesar jumlah pembentukan modal. Mekanisme Pasar Di Negara-Negara Berkembang Salah satu aspek yang sering sekali dibahas dalam menilai sampai di mana bergunanya teori ekonomi yang tradisionil untuk menganalisa dan merumuskan kebijaksanaan pembangunan di negara-negara berkembang adalah menelaah keefektifan mekanisme pasar untuk menciptakan efisiensi yang tinggi dalam menggunakan sumber-sumber daya dan dalam menciptakan pembangunan yang pesat. Dalam bentuk yang lebih spesifik analisa tersebut menilai pula kesesuaian berbagai aspek dari teori mikroekonomi apabila digunakan untuk menganalisa tingkah laku berbagai pelaku ekonomi di negara-negara berkembang. Di sini terlebih dahulu akan ditelaah tentang kritik terhadap kesesuaian teori mikroekonomi dalam menggambarkan kelakuan masyarakat di negara-negara berkembang dalam menjalankan kegiatan-kegiatan ekonomi mereka. Di antara ahli-ahli ekonomi yang berpendapat bahwa teori ekonomi konvensioniI, terutama teori mikroekonomi, tidak memberikan gambaran yang tepat mengenai ciri-ciri kegiatan ekonomi di negara-negara berkembang, Boeke adalah yang paling terkemuka. Kritik-kritiknya mengenai hal tersebut terutama dikemukakan dalam bukunya: Economics and Economic Policy of Dual Societies. Fakta-fakta yang digunakannya untuk menunjukkan ketidaksesuaian teori mikroekonomi dalam menggambarkan keadaan kegiatan ekonomi di negara-negara berkembang diambilnya dari pengamatannya terhadap ekonomi negara kita pada zaman Bab 8 Unsur Pokok Dalam Kebijakan Pembangunan ROWLAND B. F. PASARIBU

237

penjajahan. Boeke dan heberapa ahli-ahli ekonomi lain yang sependapat dengannya pada hakekatnya mengatakan bahwa karena rangka dasar sosial dan institusionil, dan tingkat pembangunan di negara-negara berkembang sangat berbeda dengan di negara-negara maju, maka corak kelakuan masyarakat dalam menjalankan kegiatan ekonomi mereka juga sangat berbeda. Menurut Boeke sifat-sifat berikut terdapat di kalangan penduduk di negara¬negara berkembang. Pertama, penduduknya mempunyai permintaan yang terba¬tas. Ini terbukti dari terdapatnya penawaran tenaga kerja yang menurun kembali apabila tingkat upah sudah melebihi tingkat cukup hidup. Kedua, usaha dan kegiatan mereka lebih ditekankan untuk memenuhi keperluan sosial dan bukan untuk memenuhi keperluan ekonomi. Dalam masyarakat itu pekerjaan-pekerjaan yang dilakukan untuk mencari keuntungan sangat terbatas. Memang dalam masyarakat tersebut banyak terdapat kegiatan yang bersifat spekulatif, tetapi kegiatan yang menekankan kepada usaha mencari keuntungan jangka panjang jumlahnya relatif lebih terbatas. Ketiga, masyarakat di negaranegara itu kurang mempunyai disiplin dalam pekerjaan, kemampuannya untuk menciptakan organisasi yang baik masih terbatas dan kurang mempunyai keahlian dalam berbagai kegiatan usaha. Sifat-sifat ini berbeda sekali dengan yang dimisalkan dalam analisa mikroekonomi, yang antara lain menganggap bahwa permintaan masyarakat tidak terbatas, kegiatan utama masyarakat terutama ditujukan untuk memenuhi keperluan ekonomi, para pelaku dalam perekonomian mempunyai kemampuan berorganasasi secara efisien dan pengetahuannya mengenai keadaan pasar adalah tinggi dan memungkinkan mereka mengambil keputusan yang paling ekonomis. Adanya perbedaan-perbedaan di atas menyebabkan pada masa yang lalu beberapa di antara orang-orang yang mempersoalkan masalah-masalah negara-negara berkembang berpendapat bahwa analisa ekonomi yang digunakan di negaranegara Barat - dalam hal ini terutama dimaksudkan teori mikroekonomi - tidak sesuai untuk digunakan di negara-negara berkembang. Terdapatnya imobilitas dalam faktor-faktor produksi menyebabkan teori produktivitas batas tidak dapat digunakan untuk menjelaskan tentang alokasi sumber-sumber daya yang berlaku. Menurut mereka, berbagai sifat dualisme dalam perekonomian negara-negara berkembang menyebabkan kebijaksanaan-kebijaksanaan ekonomi yang konvensionil tidak selalu dapat mencapai sasarannya. Di sektor-sektor tertentu kebijaksanaan-kebijaksanaan itu cukup efektif, tetapi di sektor-sektor lainnya keadaan yang timbul jauh daripada yang diharapkan. Oleh sebab itu mereka mengusulkan untuk melaksanakan kebijaksanaan ekonomi yang bersifat dualistis; yaitu membedakan kebijaksanaan ekonomi yang dijalankan menjadi dua golongan: kebijaksanaan ekonomi yang dikhususkan untuk sektor modern dan kebijaksanaan ekonomi yang dikhususkan untuk sektor tradisionil. Selanjutnya mereka berpendapat bahwa terbatasnya permintaan, pentingnya usaha-usaha untuk memenuhi keperluan sosial dan tugas-tugas sosial (misalnya bergotong royong), struktur sosial yang sangat membatasi mobilitas seseorang dalam pekerjaannya dan kekurangan pengetahuan, menyebabkan masyarakat kurang responsif


238

terhadap perangsang-perangsang yang terdapat dalam pasar. Dengan demikian kemungkinan untuk memperoleh keuntungan tidak dieksploitasi secara maksimal. Pada masa ini kritik yang coraknya seperti yang dikemukakan di atas yang oleh Myint disebut dengan istilah: kritik terhadap realisme dari teori ekonomi konvensionil tidak lagi mendapat dukungan yang meluas di kalangan ahli-ahli ekonomi pembangunan. Kebanyakan dari mereka sekarang berkeyakinan bahwa prinsip-prinsip ekonomi yang dikemukakan dalam teori mikroekonomi berlaku secara universil, yaitu dapat digunakan untuk menjelaskan tingkah laku kegiatan ekonomi di negara-negara maju maupun di negara-negara berkembang. Pendapat yang mengatakan bahwa masyarakat di negara-negara berkembang keinginan dan keperluannya terbatas, tidak responsif terhadap perangsang-perangsang ekonomi yang terdapat, dan tidak berkeinginan untuk memperoleh keuntungan atau pendapatan yang maksimal, tidak dapat diterima lagi oleh ahli-ahli ekonomi. Banyak bukti-bukti yang terdapat di negara-negara berkembang yang menunjukkan hal-hal yang sebaliknya dari yang dinyatakan di atas. Misalnya Bauer menunjukkan bahwa pasang suiutnya aliran perpindahan penduduk dari India ke Semenanjung Malaysia pada masa penjajahan dulu ditentukan oleh pasang surutnya permintaan tenaga kerja di perkebunan-perkebunan karet di Semenanjung Malaysia. Demikian juga, berbagai penyelidikan dalam satu atau dua warsa belakangan ini menunjukkan bahwa apabila (i) keuntungan yang akan diperoleh para petani cukup besar, (ii) resiko untuk melaksanakan usaha tersebut tidak terlalu besar dan (iii) para petani mengetahui bagaimana mengerjakan cara yang baru tersebut, maka banyak di antara mereka akan bersedia menaikkan produksi atau memproduksikan jenis tanaman yang menguntungkan tersebut. Berarti mereka cukup responsif terhadap keadaan-keadaan di dalam pasar. Di samping itu responsif mereka tersebut dapat dilihat dari perubahan kegiatan para petani dalam memproduksikan hasil-hasil pertanian apabila terjadi perubahan keadaan di pasar.

Berbagai penyelidikan telah menunjukkan bahwa apabila harga barang pertanian mengalami kenaikan di pasar, maka pada umumnya pada masa yang akan datang penawarannya akan meningkat. Kenyataan ini merupakan suatu sangkalan terhadap pendapat Boeke yang menyatakan bahwa apabila harga naik, penawaran barang yang dilakukan para petani akan menurun jumlahnya. Walaupun telah menolak pandangan yang sangat tidak yakin akan realisme dari teori mikroekonomi dalam menggambarkan kelakuan berbagai pelaku dalam perekonomian dalam melaksanakan kegiatan-kegiatan mereka, kebanyakan ahli ekonomi masih tetap mengakui bahwa berbagai faktor yang bukan bersifat ekonomi dapat menimbulkan berbagai corak ketidaksempurnaan di dalam pasar. Keadaan yang dernikian akan menyebabkan tindak-tanduk pelaku-pelaku dalam perekonomian menjadi berbeda dengan yang digambarkan dalam teori mikroekonomi. Tetapi alasan ini belumlah merupakan alasan yang cukup kuat untuk menyatakan bahwa analisa mikroekonomi tidak sesuai dan tidak berguna untuk menganalisa keadaan-keadaan ekonomi di negara-negara berkembang. Bab 8 Unsur Pokok Dalam Kebijakan Pembangunan ROWLAND B. F. PASARIBU

239

Kritik yang lebih baru, yang lebih penting dan lebih serius implikasinya terhadap perkembangan analisa mengenai pembangunan ekonomi dan dalam merumuskan kebijaksanaan pembangunan, adalah kritik-kritik yang dinamakan oleh Myint sebagai: kritik terhadap relevansi dari teori mikroekonomi dan mekanisme pasar untuk menganalisa persoalan-persoalan pembangunan di negara-negara berkembang. Para ahli ekonomi yang tergolong sebagai pengkritik terhadap relevansi teori mikroekonomi tidak tertarik kepada persoalan apakah analisaanalisa dasar dalam teori mikroekonomi dan teori ekonomi konvensionil pada umumnya seperti analisa permintaan dan penawaran, misalnya, dapat menjelaskan sifat-sifat dari kegiatan ekonomi yang berlaku di negara-negara berkembang. Mereka lebih menekankan perhatian mereka kepada persoalan: (i) apakah teori tersebut mempunyai suatu perkaitan yang rapat dengan masalahmasalah pembangunan yang dihadapi oleh negara-negara berkembang; dan selanjutnya (ii) apakah perlu mereka memberikan pelajaran yang besar dalam mempelajari teori mikroekonomi dan menggunakan kebijaksanaan-kebijaksanaan yang berdasarkan kepada sistem mekanisme pasar. Dalam aspek ini para pengkritiknya menyelidiki tentang peranan yang dapat dijalankan oleh mekanisme pasar dalam mempertinggi efisiensi kegiatan ekonomi, mengatasi masalah-masalah pembangunan, yang dihadapi, dan merumuskan kebijaksanaan-kebijaksanaan untuk mempercepat pembangunan ekonomi di negara-negara berkembang. Berkaitan dengan hal-hal tersebut beberapa kritik telah dikemukakan.

Myint membedakan berbagai kritik mengenai relevansi mekanisme pasar dinegara-negara berkembang dalam empat golongan : 1

Kritik yang pertama menekankan bahvia terdapat perbedaan di antara tingkat kesempurnaan mekanisme pasar di negara-negara maju dan di negara- negara berkembang. Menurut mereka berfungsinya mekanisme pasar adalah lebih tidak sempurna di negaranegara berkembang kalau dibandingkan dengan di negara-negara maju. Banyak faktor yang menimbulkannya; dan di antaranya yang terpenting adalah: karena di negara-negara berkembang tingkat imobilitas faktor-faktor produksi lebih tinggi, sumber-sumber daya tidak dapat dibagi-bagi (indivisibility of resources), dan tingkat pengetahuan masyarakatnya relatif rendah. Sebagai akibatnya, sistem pasar bebas biasanya akan menciptakan penyimpangan-penyimpangan yang besar dari keadaan optimal. Ketidaksempurnaan ini menyebabkan di negara-negara berkembang diperlukan campur tangan pemerintah yang lebih besar jika dibandingkan dengan di negara-negara yang lebih maju, untuk menjamin tercapainya efisiensi kegiatan ekonomi masyarakat yang lebih tinggi.

2

Kritik yang kedua didasarkan kepada pandangan bahwa masalah yang paling penting yang dihadapi negara-negara berkembang adalah masalah kelebihan tenaga kerja dan kekurangan sumber-sumber daya lainnya, terutama modal dan kekayaan alam. Ketidakseimbangan dalam jumlah sumber-sumber daya tersebut tidak dapat diperbaiki hanya dengan cara memperbaiki efisiensi dalam cara mengalokasi sumber-sumber daya dalam sistem mekanisme pasar. Berarti kritik ini menganggap bahwa sistem mekanisme pasar tidak dapat digunakan untuk mengatasi masalah-masalah yang dihadapi oleh negara-negara berkembang yang jumlah sumber-sumber dayanya sangat tidak seimbang.


240

3

Kritik jenis ketiga didasarkan kepada pandangan bahwa negara-negara berkembang terperangkap dalam suatu keadaan seimbang yang sangat stabil pada tingkat pendapatin yang rendah (in a very stable low income equilibrium). Kritik ini berpendapat bahwa mereka hanya dapat melepaskan diri dari keadaan tersebut dengan melaksanakan program pembangunan ekonomi secara besar-besaran, yaitu program pembangunan seimbang (balanced growth). Program ini merupakan program raksasa yang mampu mengatasi masalah terbatasnya pasar dalam negeri dan yang memungkinkan mereka memperoleh keuntungan dari skala ekonomi yang bertambah efisien (economics of scale) maupun dari timbulnya hubungan kait-mengait atau komplementeritas (complementarities) di antara berbagai industri. Menurut pendapat pengkritik yang termasuk dalam golongan ini, mekanisme pasar hanya dapat menciptakan penyesuaian yang sangat terbatas (marginal adjustments), sedangkan program pembangunan yang efektif memer-lukan perubahan strukturil dalam perekonomian, yang hanya dapat diciptakan dengan pengembangan secara serentak berbagai jenis industri yang mempunyai kaitan yang erat satu sama lain.

4

Kritik yang terakhir didasarkan kepada pandangan bahwa kekuatan-kekuatan dalam pasar bebas mempunyai kecenderungan untuk mengekalkan atau memperburuk keadaan ketidakseimbangan yang sekarang terdapat dalam pasar. Kekuatan yang memperburuk ketidakseimbangan ini bukan saja berlaku di antara berbagai negara, tetapi juga berlaku di antara berbagai daerah dalam suatu negara (di antara daerah yang lebih maju dan daerah yang lebih miskin), di antara suatu masyarakat dengan masyarakat lainnya, dan di antara satu sektor dengan sektor lainnya. Kritik ini pada hakekatnya ingin menunjukkan bahwa pembangunan yang seimbang dan harmonis tidak akan terjadi di antara berbagai negara, berbagai daerah dalam suatu negara,dan berbagai masyarakat apabila kegiatan ekonomi di-atur sepenuhnya oleh sistem mekanisme pasar.

Dari kritik-kritik di atas maka secara umum dapatlah disimpulkan bahwa dengan hanya meng gunakan sistem mekanisme pasar, negara-negara berkembang tidak akan dapat mengatasi masalah-masalah ekonomi yang dihadapinya dan tidak akan dapat menciptakan pembangunan ekonomi yang pesat. Oleh sebab itu negaranegara berkembang perlu menjalankan kebijaksanaan-kebijaksanaan baru yang sifatnya adalah sebagai pengganti dan pelengkap dari kebijaksanaankebijaksanaan yang berdasarkan kepada sistem mekanisme pasar atau pasar bebas. Dalam usaha untuk menemukan teori-teori ekonomi yang lebih sesuai untuk digunakan dalam menganalisa masalah-masalah pembangunan dan merumuskan kebijaksanaan-kebijaksanaan pembangunan, sejak sesudah perang yang lalu berbagai teori mengenai pembangunan telah dikemukakan. Sebahagian dari teori-teori tersebut telah dibincangkan pada bab-bab yang terdahulu dari buku ini (misalnya teori Rostow dan teori Ranis-Fei), dan beberapa di antaranya akan dibincangkan pada bab-bab yang kemudian (misalnya teori pembangunan scimbang dan teori pembangunan tidak seimbang). Teori-teori tersebut dan analisa-analisa lainnya yang berkaitan dengan masalah-masalah dan kebijaksanaan-kebijaksanaan pembangunan di negara-negara berkembang, dewasa ini menjadi salah satu cabang penting dari ilmu ekonomi dan dinamakan sebagai: ilmu ekonomi pembangunan. Bab 8 Unsur Pokok Dalam Kebijakan Pembangunan ROWLAND B. F. PASARIBU

241

UNSUR POKOK DALAM KEBIJAKAN PEMBANGUNAN

Recommend Documents