Univerzita Karlova v Praze Filozofická fakulta Ústav informačních studií a knihovnictví
Diplomová práce
2006
Jaroslav Hora
UNIVERZITA KARLOVA V PRAZE Filozofická fakulta Ústav informačních studií a knihovnictví
Studijní program: informační studia a knihovnictví Studijní obor: informační studia a knihovnictví
Jaroslav Hora
Svobodný přístup k informacím a možnosti jeho omezení
Diplomová práce
Praha 2006
Vedoucí diplomové práce: Oponent diplomové práce: Datum obhajoby: Hodnocení:
Stanley Kalkus, Ph.D.
Prohlášení: Prohlašuji, že jsem diplomovou práci zpracoval samostatně a že jsem uvedl všechny použité informační zdroje. V Praze, 10. prosince 2006
………………………….. podpis diplomanta
Poděkování: Rád b ych poděkoval vedoucímu mé diplomové práce Stanleymu KALKUSOVI, Ph.D. a řediteli ÚISK PhDr. Richardu PAP ÍKOVI, Ph.D. za vstřícn ý přístup při jejím zpracování a podnětné námět y. Za cenné rad y a konzultace děkuji také Mgr. Františku KORBELOVI, Ph.D.
Identifikační záznam HORA, Jaroslav. Svobodný přístup k informacím a možnosti jeh o omezení
[Free
access
to
information
and
possibilities
of
its
constraints] . Praha, 2006. 81 s. Diplomová práce. Univerzita Karlova v Praze, Filozofická fakulta, Ústav informačních studií a knihovnictví 2006. Vedoucí práce Stanley KALKUS, Ph.D.
Abstrakt Tématem
diplomové
současn ých
zásadních
svobodného
přístupu
práce
je
zmapování
možností
a důvodů
k informacím
v České
a zhodnocení
zákonného republice
omezení
a propojení
právní teorie této oblasti s praxí. Diplomová práce je rozčleněna do dvou částí. První část je věnována aspektům obecného přístupu k informacím a jeho zákonného omezení, zejména při uplatnění zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu
k informacím.
Část
druhá
pak
obrací
svou
pozornost
k institutu utajovaných informací. Obě části se dále zaměřují na historick ý
v ývoj,
popis
a anal ýzu
současného
stavu,
zejména
prostřednictvím praktick ých příkladů.
Klíčová slova Informace, svobodn ý přístup k informacím, utajované informace, posk ytování informací, obchodní tajemství, lhůt y, práva občanů, omezení práva na informace, praktické zkušenosti.
OBSAH OBSAH ................................................................................................................................................... 8 PŘEDMLUVA ..................................................................................................................................... 11 1.
ÚVOD.......................................................................................................................................... 13
2.
SVOBODNÝ PŘÍSTUP K INFORMACÍM ............................................................................ 15 2.1
ZÁKLADY PRÁVA NA INFORMACE...................................................................................... 15
2.2
HISTORIE SVOBODY INFORMACÍ V ČR.............................................................................. 16
2.3
PRÁVNÍ ÚPRAVA POSKYTOVÁNÍ INFORMACÍ ..................................................................... 17
2.3.1
Současná obecná právní úprava poskytování informací v ČR ................................ 17
2.3.2
Formálnost stávající právní úpravy ........................................................................... 19
2.4 2.4.1
Zajištění práva občanů na informace......................................................................... 19
2.4.2
Pojem „informace“ z hlediska zákona č. 106/1999 Sb. ............................................. 20
2.4.3
Povinné subjekty .......................................................................................................... 20
2.4.4
Další subjekty ............................................................................................................... 20
2.4.5
Žadatel .......................................................................................................................... 21
2.4.6
Vymezení pojmu zveřejňované informace................................................................. 21
2.5
3.
ZÁKON O SVOBODNÉM PŘÍSTUPU K INFORMACÍM ............................................................ 19
RESTRIKCE PRÁVA NA INFORMACE ................................................................................... 22
2.5.1
Formulace omezení ve zvláštních zákonech............................................................... 24
2.5.2
Další omezení práva na informace.............................................................................. 26
2.5.3
Technická podoba omezení přístupu k vybraným informacím ............................... 27
2.5.4
Osobní údaje a jejich ochrana .................................................................................... 28
2.5.5
Omezení přístupu k písemnostem osobní povahy ..................................................... 28
2.5.6
Obchodní tajemství...................................................................................................... 30
2.5.7
Ochrana duševního vlastnictví.................................................................................... 32
2.5.8
Ochrana důvěrnosti majetkových poměrů ................................................................ 33
2.5.9
Podmíněně předané informace ................................................................................... 33
2.5.10
Časové omezení odepření informací ...................................................................... 33
2.5.11
Priorita vyššího zájmu ............................................................................................ 34
2.6
VZTAH ZÁKONA Č. 106/1999 SB. K JINÝM ZÁKONŮM ....................................................... 34
2.7
ŽÁDOST O PŘÍSTUP K INFORMACÍM A MOŽNOSTI JEJICH ODEPŘENÍ ............................... 37
2.8
POSKYTOVÁNÍ A ODPÍRÁNÍ INFORMACÍ V PRAXI .............................................................. 38
2.8.1
Právo na informace nepodléhající režimu utajení .................................................... 38
2.8.2
Nevědomost o možnosti požadovat některé informace ............................................. 39
2.8.3
Umělé překážky v přístupu k informacím v praxi .................................................... 39
2.9
PRÁVO STÁTU NA INFORMACE OBČANŮ ............................................................................ 43
2.10
KAM PRÁVNÍ NORMY NEDOSÁHNOU .................................................................................. 44
INSTITUT UTAJOVANÝCH INFORMACÍ.......................................................................... 46 3.1
HISTORIE „STÁTNÍHO TAJEMSTVÍ“................................................................................... 47
3.2
STÁTNÍ TAJEMSTVÍ ............................................................................................................ 47
3.2.1
Průlom v právní úpravě státního tajemství ............................................................... 48
3.2.2
Zavedení nových pojmů .............................................................................................. 49
3.2.3
Rozšíření klasifikace utajovaných skutečností .......................................................... 50
3.2.4
Působnost Úřadu a úkoly pro další subjekty ............................................................. 50
3.2.5
Vývoj současné právní úpravy.................................................................................... 51
3.3
PLATNÁ PRÁVNÍ ÚPRAVA V ČR ......................................................................................... 52
3.4
NĚKTERÉ OTÁZKY OBECNĚ ZÁVAZNÉ PRÁVNÍ ÚPRAVY OCHRANY UTAJOVANÝCH INFORMACÍ ......................................................................................................................... 53
3.4.1
Co se rozumí utajovanými informacemi .................................................................... 55
3.4.2
Klasifikace utajovaných informací stupněm utajení ................................................ 57
3.4.3
Členění újmy způsobené zájmu ČR............................................................................ 58
3.4.4
Příklady skutečností, které mohou mít za následek mimořádně vážnou újmu zájmu ČR ...................................................................................................................... 59
3.4.5
Příklady, které mohou mít za následek vážnou újmu zájmu ČR ............................ 59
3.4.6
Příklady skutečností, které mohou mít za následek prostou újmu zájmu ČR........ 59
3.4.7
Příklady skutečností, které mohou mít za následek nevýhodnost pro zájmy ČR .. 60
3.4.8
Zajištění ochrany utajovaných informací (6 druhů)................................................. 60
3.4.9
Osoby, které mají zvláštní přístup k utajované informaci ....................................... 61
3.4.10
Jednorázový přístup k utajované informací ......................................................... 62
3.4.11
Výkon státní správy v oblasti ochrany utajovaných informací (NBÚ, ZS, MV, Policie ČR) ............................................................................................................... 62
3.4.12
Státní dozor v oblasti ochrany utajovaných informací ........................................ 62
3.4.13
Seznam utajovaných informací (příklady z obecné části a seznam resortů aj. státních orgánů, u kterých byl stanoven seznam utajovaných informací) ......... 63
3.5
POROVNÁNÍ OBECNĚ ZÁVAZNÉ PRÁVNÍ ÚPRAVY S KAŽDODENNÍ REALITOU ................... 66
3.5.1
Prevence a informovanost veřejnosti ......................................................................... 66
3.5.2
Zásadní povinnosti při ochraně utajovaných informací........................................... 67
3.5.3
Porušování základních povinností .............................................................................. 68
3.6 3.6.1
PŘÍKLADY PORUŠOVÁNÍ OCHRANY UTAJOVANÝCH INFORMACÍ V MEDIÁLNÍ OBLASTI .. 70 Příklad podle článku „Poznatky, tvrzení a žvásty“ v týdeníku Euro ze dne 12.6.2006, autor Jan Schneider [58] ........................................................................... 71
3.6.2
Příklad podle článku „Zabijačka na Seychelách“ v týdeníku Euro ze dne 16.10.2006, autor Jiří Pšenička [59]............................................................................ 72
3.6.3
Příklad podle článku „Proč BIS odposlouchávala Grosse“ v Respektu ze dne 14.4.2003, autor Jaroslav Spurný [60]........................................................................ 73
4.
ZÁVĚR........................................................................................................................................ 74
EVIDENCE VÝPŮJČEK.................................................................................................................... 81
PŘEDMLUVA Cílem této diplomové práce je především seznámení s komplexní problematikou omezení svobodného přístupu k informacím. Vzhledem k velkému rozsahu tohoto tématu je práce formulována ze dvou úhlů pohledu. Prvním je celkov ý pohled na obecné souvislosti spojené se svobodn ým přístupem k informacím a zákonné možnosti jeho omezení v České republice. Druh ým hlediskem je podrobn ý rozbor omezení přístupu k informacím prostřednictvím institutu utajovan ých informací. Diplomová práce je proto rozčleněna do dvou částí. První část je věnována aspektům obecného přístupu k informacím a jeho zákonného omezení, zejména při uplatnění zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. V této části, podobně jako v části věnované utajovan ým
informacím,
jsou
jako
příklad y
z praxe
použit y
a anal yzován y případy uveřejněné v denním tisku. Současn ý stav v oblasti utajovan ých informací je poměrně málo zmapovan ý a před veřejností mnohd y zbytečně tabuizovan ý. Zároveň jde o sféru nebezpečně nách ylnou na případné zneužití. V obou částech jsem se zároveň pokusil o pohled do historie a základní anal ýzu současného stavu. Je kladen důraz na informační aspekt zároveň provázan ý s právní teorií a praxí. Všeobecné informovanosti veřejnosti o existenci a zákonitostech t ýkajících se utajovan ých informací b y měla b ýt v našem každodenním životě věnována větší pozornost. Výběr
tématu
se
odvíjel
jak
z mé
dosavadní
praxe
v bezpečnostních složkách státu, tak z mých každodenních zkušeností a poznatků jako ob yčejného občana ČR. Jedním z hlavních přínosů této diplomové práce je rozbor jednotliv ých
povinností,
oprávnění
a možn ých
důsledků
jejich
nedodržení, v oblasti utajovan ých informací v ycházejících z běžného života.
11
Při psaní diplomové práce jsem čerpal z volně dostupných informačních
zdrojů,
právních
norem
a
z vlastních
praktick ých
zkušeností. Použitá literatura je citována v souladu s normou ISO 690 a ISO 690-2. Citované zdroje jsou uveden y v pořadí, v němž b yl y poprvé uveden y. V textu jsou použit y formulace právního jazyka.
12
1. ÚVOD
Na
počátku
b yla
informace,
ta
informace
b yla
všech,
ta
informace b yla přístupná – nikoli však vždy a pro každého.
Parafrází prvé vět y Evangelia sv. Jana s následn ým dovětkem, poukazuji na skutečnost, že fenomén přístupu k informaci, ať už na tento pojem nahlížíme z jakéhokoli z možn ých úhlů pohledu, je starý jako lidstvo samo. Šíření informací procházelo v průběhu staletí různ ými etapami. V těchto etapách b yl přenos informací přímo i nepřímo ovlivňován jednotliv ými složkami tohoto procesu: dostupností informace pro jednotlivce, rychlostí přenosu informace, jednotliv ými informačními zdroji,
formou
informací,
jejich
v ýznamem
řadě
a v neposlední
i věrohodností. S v ývojem v ýměn y a přijímání jednotliv ých sdělení vznikla i potřeba
některé
informace
z této
procedury
v yloučit
a omezit
v ybran ým jedincům přístup k nim. V proudu informací existuje několik mezistupňů, kterými musí tyto projít, než se dostanou od původce k příjemci. Z historie známe
mnoho
případů,
kdy b ylo
třeba přístup
k údajům regulovat, ať už se to dělo z jakéhokoli důvodu. Pravěcí lidé chránili své poznatky před nepovolan ými člen y ostatních společenství zejména z důvodu vlastního přežití – informace o důležit ých zdrojích potrav y
nebo
o strategick y
umístěn ých
příb ytcích
b yl y
životně
důležité. V pozdějších dobách si například církev udržovala kontrolu nad informačním tokem především tím, že „kódovala“ informace do latinského neprověřen ý
jaz yka se
a přitom
latinsk y
učit
ovládala nemohl
proces
vzdělávání.
a negramotn ý
Nikdo
poddan ý
se
13
k citliv ým informacím nedostal. Byl pak zcela závisl ý na informacích sdělen ých
duchovními
představiteli
církve.
Dále
b ychom
mohli
pokračovat příklad y přísně střeženého tajemství v ýrob y hedvábí ve staré Číně či balzamování mrtv ých ve starém Egyptě. V moderní historii b yl y pak hlavními prostředk y omezení informovanosti cenzura, policejní režim, informační monopol y státních tiskov ých agentur a v současné
době
hrozící
absolutistická
monarchie
globálních
mediálních konglomerátů. Dalším důvodem filtrace informací b yl y a jsou zájm y ochran y osobních údajů, obchodní, etické a zejména strategicko-bezpečnostní. V následujícím textu se však budu věnovat současn ým zásadním způsobům
a důvodům
zákonného
omezení
svobodného
přístupu
k informacím v České republice, přičemž největší pozornost bude kladena na utajované informace a jejich ochranu.
14
„Právo na informace je nepochybně subjektivním právem každého občana. Odmítnout poskytnutí informace je možné pouze v případech zákonem výslovně stanovených. Takové odmítnutí je podle názoru Ústavního soudu rozhodnutím správního orgánu, které podléhá soudnímu přezkumu." [1] [Usnesení Ústavního soudu sp. zn. III.ÚS 28/96]
2. SVOBODNÝ PŘÍSTUP K INFORMACÍM
2.1 Základy práva na informace Právo
na informace b ylo
poprvé zakotveno ve Všeobecné
deklaraci lidsk ých práv v roce 1948 [2]. Již v její preambuli je zmínka o v ýznamu svobod y projevu přesvědčení. Dále její článek 19 zaručuje každému právo na svobodu přesvědčení a projevu, nepřipouští, ab y někdo trpěl újmu pro své přesvědčení a zahrnuje právo v yhledávat, přijímat a rozšiřovat informace a m yšlenk y jak ýmikoli prostředk y a bez ohledu na geografické hranice. Velk ým průkopníkem v této oblasti b yly Spojené stát y americké (dále jen USA). V roce 1967 podepsal tehdejší americk ý prezident Lyndon Johnson zákon o svobodě informací pojmenovan ý Freedom of Information Act (dále jen FOIA), od kterého se odvíjí současné pojetí práv občana na přístup k informacím správních orgánů nejen v USA, ale možno říci, i v celém zb ývajícím demokratickém světě [3]. V roce 1996 podepsal prezident Bill Clinton novelu informačního zákona, podle níž musejí b ýt všechn y vládní a obdobné informace přístupné v digitální podobě, a to v režimu online. Na základě v ýše zmíněn ých dokumentů má každ ý občan USA právo získat, až na zákonem
15
v ymezené
v ýjimk y,
jakákoli
data
od
všech
institucí
placen ých
z veřejn ých prostředků. Týká se to nejen vládních či městsk ých úřadů, ale i policie, nejrůznějších nevládních organizací nebo dobročinn ých nadací. Právo svobodně v yhledávat, přijímat a šířit informace bez ohledu na státní hranice je přinejmenším v pasivním sm yslu elementární součástí ideálu lidské svobod y [4, s. 46]. Právo na informace v tomto sm yslu proto někteří autoři naz ývají raději svobodou informací, než právem, čímž je lépe v yjádřen subjektivní poměr k jejímu nositeli a třetím osobám, případně svobodou komunikace, pokud chceme do jednoho pojmu zahrnout svobodu projevu, svobodu získávání informací a svobodu rozšiřování informací [5].
2.2 Historie svobody informací v ČR V zemích dřívější Rakousko-uherské monarchie ani v novodobé historii českého státu, počínaje obdobím první a druhé republik y, německého protektorátu, let 1945 – 1948 a dob y komunistického režimu až do konce 20 století, neexistovala komplexní právní úprava práva na informace a povinnosti státních orgánů, orgánů samospráv y, případně jin ých osob informace posk ytovat. Teprve změna politické a společenské situace po roce 1989 nastolila do popředí otázk y svobodného přístupu k informacím, a to s ohledem na předchozí deficit možná silněji, než kde jinde. Tento trend b yl ve filozofické a státoprávní rovině započat zejména přijetím ústavního zákona Federálního shromáždění č. 23/1991 Sb. uvozujícího Listinu základních práv a svobod s účinností od 8.2.1991.
Tímto
zákonem
b ylo
poprvé
v síle
ústavního,
resp.
nadústavního zákona deklarováno právo veřejnosti na informace, jimiž disponují orgán y veřejné moci [6, s. 16-17].
16
2.3 Právní úprava poskytování informací
2.3.1 Současná obecná právní úprava poskytování informací v ČR Svoboda projevu a právo na informace je v Listině základních práv a svobod (dále jen Listina), která b yla usnesením předsednictva ČNR začleněna do ústavního pořádku ČR, zařazeno na první místo mezi práv y politick ými (článek 17 odst. 1 Listin y). Společn ým znakem politick ých práv a svobod je umožnit zejména fyzick ým osobám účast na správě věcí veřejn ých v celostátním i místním měřítku. Žádné ze zakotven ých politick ých práv se nenachází v režimu čl. 41 odst. 1 Listin y (omezující některá práva) a lze je proto v zásadě realizovat bezprostředně, již na základě ústavní úprav y. Pro právo na informace to platí bezv ýhradně [7]. Všem státním orgánům a orgánům územní samospráv y Listina v čl. 17
odst. 5
informace
o své
informací
dále
ukládá,
ab y
činnosti. upravují
přiměřen ým
Podrobnosti
zvláštní
způsobem
posk ytoval y
a podmínk y
posk ytování
zákon y,
jako
například
Zákon
č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí [8] a zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím (dále jen zákon č. 106/1999 Sb.). Před přijetím těchto zákonů existovala jen dílčí úprava
v některých
oblastech,
která
však
platí
povětšinou
i v současnosti. Jde např. o ustanovení § 8a trestního řádu [9], který stanoví,
že
orgán y činné
v trestním
řízení
mají
prostřednictvím
hromadn ých sdělovacích prostředků posk ytovat veřejnosti informace o své činnosti. Přitom však nesmí ohrožovat zejména objasnění věci v trestním řízení. Zákon ČNR č. 6/1993 Sb., o České národní bance [10], ve znění pozdějších předpisů, ukládá tomuto orgánu, ab y nejméně jednou
za
tři
měsíce
a zpravidla
dvakrát
o měnovém
v ývoji.
informoval
ročně
podávat
Českému
veřejnost
o měnovém
v ývoji
Poslanecké
sněmovně
zprávu
statistickému
úřadu
je
v zákoně
č. 89/1995 Sb., o statistické službě [11], ve znění pozdějších předpisů, mimo
jiné
uloženo,
ab y
seznamoval
veřejnost
prostřednictvím
17
hromadn ých sdělovacích prostředků, vlastními publikacemi a jin ými médii s v ýsledk y statistick ých zjišťování, a to ve lhůtách, rozsahu a způsobem,
které
předem
oznámí
ve
sdělovacích
prostředcích,
vlastních publikacích a jin ých médiích. Obdobně podle zák. č. 18/1997 Sb., o mírovém v yužívání jaderné energie a ionizujícího záření (atomov ý zákon) a o změně a doplnění některých zákonů [12], ve znění pozdějších předpisů, má Státní úřad pro jadernou bezpečnost přiměřen ým způsobem informovat veřejnost o v ýsledcích své činnosti a jednou ročně v ypracovat zprávu o své činnosti, kterou předkládá vládě a veřejnosti. Výroční zprávu o vlastní kontrolní a jiné činnosti v ypracovává také
Nejv yšší
kontrolní
úřad
a předkládá
ji
Parlamentu,
vládě
a uveřejňuje ve svém Věstníku (zák. č. 166/1993 Sb., o Nejv yšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších přepisů [13]). Podobně je upravena informační povinnost Úřadu pro ochranu osobních údajů, který je povinen Poslanecké sněmovně, Senátu a vládě podávat v ýroční zprávu o kontrolní činnosti a zhodnocení stavu v oblasti ochran y zpracování a ochrany osobních údajů a publikovat ji ve svém Věstníku (zák. č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů [14]). Povinnost informovat veřejnost o své činnosti má také Veřejn ý ochránce
práv
(zákon
č. 349/1999
Sb.
[15]),
který
má
kromě
v ypracování v ýroční zpráv y pro příslušné státní orgán y (Poslanecká sněmovna,
Senát,
prezident
republik y,
vláda,
ministerstva
a jiné
správní úřad y) soustavně seznamovat veřejnost se svou činností a poznatk y, které z ní v ypl ynul y. Všeobecně pak ministerstva a jiné ústřední
správní
úřad y
mají
povinnost
přiměřen ým
způsobem
informovat veřejnost o návrzích závažn ých opatření. Dále např. dle zákona č. 309/1991 Sb., o ochraně ovzduší před znečišťujícími látkami (zákon o ovzduší), mají orgán y ochrany ovzduší povinnost zpřístupňovat včasné a úplné informace o kvalitě ovzduší
18
a podílu jednotliv ých zdrojů na jeho znečištění a vžd y jsou povinn y informovat veřejnost v případě smogové situace [16].
2.3.2 Formálnost stávající právní úpravy Zmíněná ustanovení jsou však podle některých názorů většinou spíše jen formální, protože nikde není stanoveno, jak ý právní důsledek bude mít nedodržení informační povinnosti. V krajním případě b y snad mohla b ýt vůči vedoucímu činiteli uplatněna odpovědnost politická, pracovněprávní či služební, ted y jeho odvolání z funkce, rozvázání pracovního
poměru
nebo
disciplinární
postih.
Je
ale
málo
pravděpodobné, že by se tak stalo, zvláště půjde-li o ojedinělý případ. Podle ojediněl ých názorů zde nepřichází v úvahu možnost podání opravného prostředku k v yšší instanci, tím méně pak žaloba podle předpisů o správním soudnictví. Tento názor je však v rozporu s usnesením Ústavního soudu sp. zn. III.ÚS 28/96 [1].
2.4 Zákon o svobodném přístupu k informacím 2.4.1 Zajištění práva občanů na informace Nejv ýznamnější průlom do zajištění práva občanů na informace mělo přinést přijetí zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím [17], ve znění pozdějších předpisů. Schvalování této zákonné norm y b ylo velmi komplikovaným procesem. Výsledkem b yl předpis, dle názorů části odborné veřejnosti, poměrně nedokonal ý jak po stránce obsahové, tak z hlediska legislativně-technického. Jde o zákon, který má povahu obecné úpravy, a použije se ted y pouze tam, kde není stanovena úprava zvláštní. Tento zákon je komplexním předpisem, který upravuje všechn y základní aspekt y práva na informace, tj. především povinnost aktivní publikace
informací
a posk ytování
informací
na
žádost.
Vedle
19
povinnosti posk ytovat informace stanoví úpln ým v ýčtem i důvod y pro odepření informací, a tím naplňuje praktick y celé právo na informace [4, s. 42].
2.4.2 Pojem „informace“ z hlediska zákona č. 106/1999 Sb. V § 3 zákona č. 106/1999 Sb. b yl novelou tohoto zákona zpřesněn pojem informace (nejde však o definici tohoto pojmu). Stanoví se, že „za informaci se považuje jakýkoliv obsah nebo jeho část v jakékoliv podobě, zaznamenaný na jakémkoliv nosiči, zejména obsah písemného záznamu na listině, záznamu uloženého v elektronické podobě nebo záznamu zvukového, obrazového nebo audiovizuálního“ [17]. Toto ustanovení má vést k odstranění dosavadních obstrukcí některých
úřadů
odepírat
zvukové
či
obrazové
záznam y
s odůvodněním, že nejde o informace. Současně je v ýslovně stanoveno, že počítačové programy informacemi ve smyslu tohoto zákona nejsou.
2.4.3
Povinné subjekty Povinn ým subjektem se podle tohoto zákona rozumí předně
státní orgán y a orgán y územní samospráv y, které mají podle tohoto zákona
povinnost
posk ytovat
informace
vztahující
se
k jejich
působnosti.
2.4.4 Další subjekty Povinn ými
subjekty
jsou
rovněž
ti,
jimž
zákon
svěřil
rozhodování o právech, právem chráněných zájmech a povinnostech fyzick ých či právnick ých osob v oblasti veřejné správ y. Na rozdíl od předchozích, je jejich informační povinnost v ýslovně omezena toliko na rozhodovací činnosti. Těmito dalšími subjekt y mohou b ýt soukromé
20
fyzické a právnické osob y, jimž zákon svěřil rozhodování (např. tzv. veřejné stráže, soukromé škol y nebo Česk ý normalizační institut), orgán y zájmové samospráv y (v ysoké škol y, profesní komory) a jiné. Zákon
se
v ýslovně
nevztahuje
na
posk ytování
osobních
údajů
a informací podle zvláštního zákona. Z toho pl yne, že pokud jsou údaje posk ytován y podle zvláštního zákona (např. obligatorně zveřejňován y nebo jsou součástí evidencí veřejně přístupn ých), úprava zákona č. 106/1999 Sb. nepřichází v úvahu. Jde-li o osobní údaje, platí pro jejich posk ytování režim podle zákona č. 101/2000 Sb.
2.4.5 Žadatel Žadatelem
je
každá
fyzická
a právnická
osoba
žádající
o informaci. Stejně jako předchozí, ani tento zákon nerozlišuje mezi tím, zda jde o českého státního občana nebo cizince, resp. českou nebo zahraniční právnickou osobu. Také zde platí, že žádost nemusí b ýt nijak odůvodněna a nemusí b ýt prokazováno, k jakému
účelu je
informace požadována.
2.4.6 Vymezení pojmu zveřejňované informace Zveřejněná informace je zde v ymezena jako taková, která může b ýt vžd y znovu v yhledána a získána, zejména v ydaná tiskem nebo na jiném
nosiči
dat,
který
umožňuje
zápis
a uchování
informace,
v ystavená na úřední desce, informace dosažitelná dálkov ým přístupem nebo
umístěná
ve
veřejné
knihovně.
Obecná
definice
samotné
informace, případně definice informace, která má b ýt posk ytnuta, v zákoně ch ybí. V doslovném v ýznamu termínu "informace" lze spatřovat např. jednotku znalosti (vědomosti), která je pravdivá per definitionem, tj. vžd y. Jak však uvádí V. Pavlíček v komentáři publikace Ústava
21
a ústavní řád České republik y: „Nepravdivá nemůže být informace, ale jen zpráva. Taková zpráva však nepřináší informaci, ale dezinformaci“ [18, s. 181]. Z ustanovení, které v ymezuje množinu povinn ých subjektů, je však
zřejmé,
předpokladů
že
informací,
posk ytnuta,
jež
je
má
jakákoli
být
po
splnění
informace
zákonn ých
vztahující
se
k působnosti těchto povinn ých subjektů, případně k jejich činnosti rozhodovací [19, s. 62]. Všem
povinn ým
subjektům
je
uloženo,
ab y
za
účelem
informování veřejnosti zveřejnil y ve svém sídle a úřadovnách, na místě všeobecně přístupném, stanoven ý okruh informací. Velmi názorně tento institut popisuje J. Hřebejk v díle Ústava a ústavní řád ČR, kde na straně 185 uvádí: „Pojetí odst. 5 čl. 17 Listiny znamená i právo veřejnosti očekávat, že jí informace o činnosti orgánů veřejné moci bude poskytnuta, že tyto informace si najdou veřejnost samy, nikoli tak, že veřejnost musí tyto informace aktivně vyhledávat“ [20, s. 185]. V zákoně 106/1999 Sb. je tato povinnost definována následovně: „Státní
orgány
a orgány
územní
samosprávy
jsou
povinny
přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Podmínky a provedení stanoví zákon“ [17]. Tento odstavec tak stanoví, že úřad y musejí sam y od sebe (aniž jsou dotázán y) poskytovat informace o své činnosti. Přiměřen ý způsob tohoto automatického posk ytování stanoví zákon č. 106/1999 Sb. v § 5.
2.5
Restrikce práva na informace Ústavní omezení práva na informace je vyjádřeno v čl. 17 odst. 4
Listin y tak, že právo v yhledávat a šířit informace lze omezit zákonem, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezb ytná pro: - ochranu práv a svobod druh ých, - bezpečnost státu,
22
- veřejnou bezpečnost, - ochranu veřejného zdraví, - ochranu mravnosti.
Jakékoli formální
omezení
práva
na
a materiální podmínk y,
informace přičemž
musí
formální
ted y
splňovat
podmínkou je
konkrétní ustanovení zákona, materiální podmínkou je nezbytnost příslušného
omezení
v demokratické
společnosti
pro
některý
z taxativně, leč co do obsahu značně všeobecně, v yjmenovaných účelů. Obě podmínk y musí b ýt splněn y kumulativně [4]. Výjimkou z posuzování formálních a materiálních podmínek jsou některá ustanovení samotné Listin y, která sledují opačn ý zájem než čl. 17 Listin y, tj. ochranu před nežádoucím v yhledáváním a šířením informací, kterými jsou zejména: - čl. 7 odst. 1 (nedotknutelnost osob y a jejího soukromí), - čl. 10 odst. 1, 2 (obecná ochrana osobnosti), - čl. 10 odst. 3 (ochrana osobních údajů), - čl. 12 odst. 3 (nedotknutelnost ob ydlí), - čl. 13 (listovní tajemství). Posk ytování, šíření a jiné operace s informacemi, které b y se mohl y se dotknout v ýše uveden ých ústavně chráněn ých zájmů, jsou a priori nepřípustné [4]. V každém případě ale platí, že veškerá omezení práva na informace musí mít formu zákona. Jin ými slov y, neexistuje-li zákon, který
zakazuje
veřejné
moci
poskytovat
informace
z důvodů
obsažen ých buď v Listině, nebo v mezinárodních smlouvách, není veřejná moc oprávněna informace neposk ytnout s odkazem kupř. na Listinu základních práv a svobod samotnou, nebo na omezovací klauzule v mezinárodních smlouvách, neboť t yto omezovací klauzule nejsou tzv. selfexecuting, ted y samovykonávací. Právě omezovací
23
klauzule musí b ýt zásadně proveden y zákonem, a to na rozdíl od práva na informace jako subjektivního veřejného práva, které je podle moderní poválečné teorie (a v některých poválečn ých ústavách je to explicitně stanoveno), přímo použiteln ým právem [21].
2.5.1 Formulace omezení ve zvláštních zákonech Formulace ve zvláštním zákonu jsou dvojího t ypu: buď pozitivní (kd yž se určité informace posk ytnou určitému okruhu osob, určit ým způsobem apod.), anebo negativní (kd yž se určité informace za určit ých okolností neposk ytnou).
Po zi ti v n í f o rmu l a c e Neomezují
rozsah
posk ytnut ých
informací
podle
obecného
zákona, naopak ho buď rozšiřují anebo mění a doplňují způsob posk ytnutí informací (proces, technick ý způsob posk ytnutí). Jako Svobodný
příklad přístup
uvádějí
autoři
k informacím
publikace
v právním
Svoboda
řádu
informací :
České
republiky,
Oldřich Kužílek a Michael Žantovsk ý následující situaci: Správní řád (zde v postavení zvláštního zákona) stanoví, že „účastníci řízení mají právo nahlížet do spisů“. Z toho však nelze dovodit, že ostatním žadatelům
o informaci
(ne-účastníkům
řízení)
budou
všechn y
informace ve spise odepřen y z titulu „neúčastnictví“ [22]. Mohou jim b ýt odepřen y jen t y informace, u kterých to pl yne z jejich vlastní charakteristik y
(například
jde
o osobní
údaje
anebo
o informace
nehotové). Správní řád zde jen rozšiřuje právo účastníka správního řízení tak, že se může s informací seznámit přímo nahlédnutím, zatímco
běžn ý
žadatel
o informaci
se
musí
spokojit
s takov ým
způsobem posk ytnutí, který zvolí úřad (například předání fotokopie či opisu části určitého dokumentu ze spisu).
24
Podle těchto autorů nelze účastníka řízení také omezit při přístupu
k informacím
z hlediska
těch
charakteristik
informací
obsažen ých ve spise, které jsou jinak chráněn y v zájmu nestranného řízení
průběhu
(ted y
zejména
informace
charakterizované
jako
nehotové, „nově vznikající“ anebo jako osobní údaje samotného účastníka. Je to pochopitelné, protože každ ý zákon musíme posuzovat z hlediska jeho účelu. Účelem zákona o správním řízení je zajištění nestranného a spravedlivého procesu účastníků (dává jim tedy záruk y co do možnosti nejen nahlížet do spisu, ale i přidávat do něj další dokument y, mít zajištěn ý režim doručení písemností a další procesní záruk y). „Jeho účelem však není úprava přístupu k informacím. Proto nelze k tomuto nesprávnému účelu překrucovat jeho některé pasáže“ [22, s. 25].
Neg a ti v n í f o rmu l a c e Negativní formulace zvláštního zákona znamenají, podle autorů publikace
Svoboda
informací:
Svobodn ý
přístup
k informacím
v právním řádu České republik y, něco jiného. „Jedině ony mohou omezit rozsah poskytnutých informací podle obecného zákona pro dané podmínky (například pro oblast informací z daňového řízení)“ [22].
Pra k ti ck ý p ří k l a d n es p rá v n éh o o me ze n í s v o b o d y i nf o rma cí K v ýše uvedenému je třeba uvést ilustrativní příklad aplikace zmíněného omezení základních lidsk ých práv na informace. Jedná se o situaci kolem v ýkladu úředníků ministerstva doprav y ČR a dopravní policie ČR k používání „pasivních“ antiradarů (tzn. takov ých, které svou funkcí nemohou fyzikálně ovlivnit jakékoli elektromagnetické, optické
či
jiné
technické
prostředk y),
kteří
se
snaží
po
svém
interpretovat ustanovení silničního zákona [23], kde se v § 3 odst. 4 stanovuje:
25
„Nikdo nesmí používat technické prostředky a zařízení, která znemožňují nebo ovlivňují funkci technických prostředků používaných policií nebo Vojenskou policií při dohledu na bezpečnost provozu na pozemních komunikacích (dále jen antiradar)“. Podle názoru v ýše zmíněn ých úředníků se funkcí technických prostředků nem yslí pouze funkce technická, ale také funkce kontrolní. Taková logika však při podrobnějším zkoumání neobstojí. Velmi pěkně v článku „Chodí pešek okolo... antiradaru“ v Mlad é frontě Dnes tuto situaci popisuje O. Kužílek, spoluautor zákona 106/1999
Sb.
o svobodném
přístupu
k informacím
a poradce
pro
otevřenost veřejné správ y: „Podívejme
se
na
pasivní
antiradar
očima
základních
občanských svobod. Jde o jedno ze stovek technických zařízení, která monitorují
fyzikální
či
chemické
prostředí
okolo
nás
a zjištěné
informace činí vnímatelné nedokonalými lidskými smysly. Například teploměr, barometr, měřič emisí, ale pro některé lidi také obyčejné brýle či naslouchátko. Jde tedy jen o pomůcku umožňující přijímat různé typy informací z vnějšího prostředí, na které smysly nestačí. Listina základních práv a svobod uvádí tři formy ‘pohybu‘ informací: každý má právo je vyhledávat, přijímat a rozšiřovat. Ovšem jen dvě z nich – právo vyhledávat a šířit informace – lze za velmi úzkých podmínek omezit zákonem. To třetí, právo informace přijímat, omezit nelze vůbec nijak a nikdy. Zákon, který by omezil občana ve svobodě přijímat informace, které už k němu putují, by byl protiústavní“ [24, s. 6].
2.5.2 Další omezení práva na informace Dále pak zákon č. 106/1999 Sb. obsahuje jistá omezení práva n a informace. Veřejnost nemá nárok na utajované informace, informace podléhající ochraně osobnosti a soukromí, obchodní tajemství (neplatí
26
tam, kde jde o použití prostředků ze státního rozpočtu, rozpočtů územních celků nebo fondů zřízen ých zákonem, jakož i nakládání s majetkem těchto subjektů, a to pokud se t ýká informací o rozsahu a příjemci těchto prostředků) a informace o důvěrn ých majetkov ých poměrech osob.
Kromě toho není možno posk ytnout informace, které vznikl y bez použití veřejn ých prostředků, a které b yl y předán y osobou, jež takovou povinnost
podle
Neposk ytují
se
zákona také
nemá,
ledaže
informace
by
k tomu
o probíhajícím
dala
trestním
souhlas. řízení,
rozhodovací činnosti soudů (nikoli však správních orgánů), plnění úkolů
zpravodajsk ých
služeb
a přípravě,
průběhu
a projednávání
v ýsledků kontrol Nejv yššího kontrolního úřadu.
2.5.3 Technická podoba omezení přístupu k vybraným informacím Omezení lze provést jedině tak, že úřad z informací v yp ustí nejužší oddělitelnou část informace, která skutečně nese znak y, dík y kterým ji lze odepřít (např. osobní údaj, obchodní tajemství). Zb ytek musí posk ytnout. Pokud ted y určit ý dokument, třeba usnesení obecní rad y, obsahuje osobní údaje konkrétní osob y, musí úřad tuto pasáž z celého usnesení vypustit (usnesení překopírovat po zakrytí citlivé pasáže, nebo ostatní text přepsat s v ynecháním chráněn ých údajů) a zb ylé informace posk ytnout. Není možné odepřít cel ý širší dokument jen proto, že v něm na některém místě je chráněn ý údaj. Přípustn ý je však takov ý rozsah omezení, který bere ohled na možnost doplnit v yp uštěnou chráněnou informaci bez zvláštního úsilí pomocí
jin ých,
veřejně
přístupn ých
souborů
informací.
Pak
je
přijatelné rozšířit okruh omezení tak, ab y takové snadné doplnění neb ylo možné. Na druhé straně zákon bere v úvahu nesnadnost rekonstrukce odepřené informace ustanovení § 4 písmo a) zákona
27
č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů: „O osobní údaj se nejedná, pokud je třeba ke zjištění identity subjektu údajů nepřiměřené množství času, úsilí či materiálních prostředků“ [25].
2.5.4 Osobní údaje a jejich ochrana Zákon „osobní
č. 101/2000
údaje“
jako
Sb.,
o ochraně osobních
jak ýkoliv
údaj
týkající
údajů
se
definuje
určeného
nebo
určitelného subjektu údajů. Subjekt údajů se považuje za určen ý nebo určiteln ý, jestliže lze na základě jednoho či více osobních údajů přímo či nepřímo zjistit jeho identitu. Osobním údajem může b ýt jedna informace nebo i kombinace více informací najednou (v případech, kdy není možné zjistit totožnost osob y z jediného údaje). Nejt ypičtějším
osobním
údajem
je
jméno,
příjmení,
trvalé
b ydliště, podobenka a rodné číslo, pokud je z jejich vzájemného kontextu nebo ze situace určen ý či určiteln ý jejich nositel (subjekt). Zvláštním druhem osobních údajů jsou „citlivé údaje“. Jedná se o osobní údaje v yp ovídající o národnostním, rasovém nebo etnickém původu, politick ých postojích, členství v odborov ých organizacích, náboženství a filozofickém přesvědčení, trestné činnosti, zdravotním stavu a sexuálním životě. Ustanovení § 2 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb. stanoví, že se zákon nevztahuje na posk ytování osobních údajů a informací podle „zvláštního právního předpisu“. Tímto zvláštním právním předpisem vůči zákonu o svobodném přístupu k informacím je právě zákon č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů, v platném znění [25].
2.5.5 Omezení přístupu k písemnostem osobní povahy Specifickou kapitolu tvoří právo
přístupu k
„písemnostem
osobní povahy“. Jako příklad lze uvést právo na získání kopií
28
lékařsk ých
zpráv
zemřelého
pozůstalým
příbuzn ým.
Na
ochranu
lékařské dokumentace se vztahuje ustanovení § 67 odst. 9 písm. b zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu: „Práva a povinnosti při zpracování osobních údajů souvisejících se zajišťováním zdravotní péče se řídí zvláštním zákonem“. Zároveň § 12 Občanského zákoníku stanoví, že: „Písemnosti osobní povahy, podobizny, obrazové snímky a obrazové a zvukové záznamy týkající se fyzické osoby nebo jejích projevů osobní povahy smějí být pořízeny nebo použity jen s jejím svolením“. Po smrti fyzické osob y se však totožn ý údaj ve zdravotní dokumentaci
mění
z „osobního
údaje“
chráněného
zákonem
č. 101/2000 Sb., v „písemnost osobní povahy“, chráněnou ustanovením § 15 Občanského zákoníku: „Po smrti fyzické osoby přísluší uplatňovat právo na ochranu její osobnosti manželu a dětem, a není-li jich, jejím rodičům“. Faktick y ted y jde o uplatňování práva na ochranu osobnosti zemřelého, do kterého spadá i souhlas s použitím písemností osobní povah y. Jak k uvedené problematice připomíná autor článku Právo na kopie zdravotní dokumentace [26]: „Nelze oponovat ani § 67b odst 10 zákona o zdraví lidu, v němž se vyjmenovává, kdo smí do zdravotnické dokumentace nahlížet, přičemž pozůstalí zde uvedeni nejsou. Zde je nutno zdůraznit, že v zásadě jde o právní vztah, kterým se realizuje základní právo dle čl. 17 Listiny – přístup k informacím – za velmi specifických okolností, kdy je úzce vymezena nejen informace, ale i osoba, jejíž přístup k informaci se posuzuje (pozůstalý). Obecně platí, že omezení přístupu k informacím musí mít povahu negativního výroku, vylučujícího přístup dané osoby (okruhu osob) k dané informaci (okruhu informací). Musí jít o tzv. negativní formulaci (neposkytne se, neumožní se přístup, nesmí nahlížet, anebo poskytne se jen (výhradně) tomu, kdo… apod.) Naopak tzv. pozitivní formulace, umožňující přístup k informaci určitého okruhu osob, nemůže znamenat omezení přístupu pro ostatní“ [26].
29
Ve
v ýše
k „písemnostem
uvedeném osobní
případě
povahy“,
které
tedy
omezení
představuje
přístupu
zdravotnická
dokumentace, je pro všechn y osob y dáno uveden ým ustanovením Občanského zákoníku § 12 odst. 1, a je ted y vázáno na souhlas osob y. U zemřelé osob y tento souhlas může dát jen manžel a děti, a není-li jich, rodiče. To je ted y základní omezovací klauzule. Vůči ní, jako rozšíření možnosti nahlížet, stojí jako speciální ustanovení uveden ý § 67b odst. 10 zákona o zdraví lidu, umožňující i bez tohoto souhlasu pozůstalého nahlížet do dokumentace lékařům a dalším v yjmenovan ým, v zásadě zdravotnick ým osobám [26]. Aplikace pojmu „osobní údaj“ v souvislosti s posk ytováním informací zůstává však v mnoha směrech otevřenou otázkou.
2.5.6 Obchodní tajemství Obchodní tajemství je definováno v zákoně č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník [27]. Informace může b ýt oprávněně označena za obchodní tajemství, jen kd yž splní zároveň všechn y stanovené znak y podle § 17 obchodního zákoníku:
• jde o skutečnosti obchodní, v ýrobní či technické povah y, které mají alespoň potenciální materiální či nemateriální hodnotu, • nejsou v příslušn ých obchodních kruzích běžně dostupné a mají b ýt podle vůle podnikatele utajen y, • podnikatel
odpovídajícím
způsobem
jejich
utajení
zajišťuje.
Ve vztahu k náležitostem obchodního tajemství však žadatel o posk ytnutí informací nemá možnost efektivně zkontrolovat, zda údajné obchodní tajemství skutečně znaky uvedené v zákoně má. Pokud
30
se ted y chce bránit proti odepření informace, odůvodněnému ochranou obchodního tajemství, má šanci odstranit všechn y poch ybnosti až v případném soudním řízení.
Po v i n n o s ti p o d n ik atel e Při uplatnění práva přístupu k informacím ve veřejné správě je prvořadá povinnost podnikatele aktivně a z vlastní iniciativ y předmět svého obchodní tajemství chránit. Například při uzavření smlouv y s povinn ým subjektem (orgánem veřejné moci, který má uloženou informační povinnost) musí označit skutečnosti zmíněné ve smlouvě a dokumentaci, které pokládá za obchodní tajemství. Charakteristika
obchodního
tajemství
z pohledu
zákona
č. 106/1999 Sb. ted y v yžaduje, v návaznosti na znění § 17 obchodního zákoníku, že informace bude pro oprávněné omezení přístupu k ní z důvodu ochran y obchodního tajemství podnikatelem takto označena.
Po v i n n o s ti ú řa d u Každ ý úřad má obecnou povinnost
postupovat
na základě
skutečn ých ověřen ých faktů, v rámci které musí např. při uzavírání smluv prověřit pravdivost podnikatelem deklarovan ých skutečností. Je ted y odpovědn ý za to, že uvedené obchodní tajemství splňuje všechn y náležitosti podle § 17 obchodního zákoníku. Označit obsah obchodní smlouv y za obchodní tajemství, které svědčí ve prospěch daného podnikatele, v žádném případě nemůže ted y úřad.
31
2.5.7 Ochrana duševního vlastnictví Mnoho
informací
může
také
podléhat
ochraně
duševního
vlastnictví. Jde především o ochranu autorskou, ale také o ochranu prům yslov ých vzorů a další t yp y ochrany. Povinn ý subjekt potom při posk ytování
informací
nesmí
porušit
takto
stanovenou
ochranu
informace. Ustanovení zákona č. 106/1999 Sb. před poslední novelizací uskutečněnou v letošním roce, neumožňovalo posk ytnout informaci, která je předmětem ochran y podle autorského zákona [28]. Nyní platí omezení
jen
u tax ativně
v ymezeného
v ýčtu
povinn ých
subjektů,
zejména provozovatelů rozhlasového a televizního v ysílání, veřejn ých knihoven a kulturních a vědeck ých institucí (u nich b y takov ý postup vlastně suploval či obcházel jejich běžnou formu posk ytování, jako je půjčování knih v knihovnách či v ysílání filmů v televizi). Ostatní povinné subjekt y jsou omezen y ve v ýdeji informací tohoto druhu, pouze pokud b y tím b yla porušena ochrana práv třetích osob. Jestliže však povinn ý subjekt sám v ykonává práva, která mu umožňují nakládat s informací chráněnou podle autorského práva, pak je povinen tuto informaci posk ytnout. Způsob posk ytování
informací tohoto druhu upravuje jednak
nově doplněné ustanovení § 14a o licenční nebo podlicenční smlouvě zákona č. 106/1999 Sb. a v ostatním autorsk ý zákon. V zásadě to znamená, že úřad uzavře se žadatelem smlouvu o posk ytnutí těchto autorsk y chráněn ých informací. Obsahem smlouv y bude zpravidla požadavek, ab y žadatel t yto informace dále nešířil komerčně. Úhrada b y měla b ýt v zásadě stejná, jako při běžném posk ytování informací, ted y jen za materiálové náklad y. Zákon však připouští, ab y b yla požadována i úhrada, odpovídající nákladům, které povinn ý subjekt v ynaložil
na
získání
majetkov ých
práv
k autorsk y
chráněn ým
informacím [29].
32
2.5.8 Ochrana důvěrnosti majetkových poměrů Všechn y
informace,
které
úřad y
získal y
od
fyzick ých
či
právnick ých osob (např. občanů, firem) v rámci daňového řízení, řízení o v ýběru
poplatků,
v rámci
řízení
o penzijním
nebo
zdravotním
pojištění či sociálním zabezpečení, nelze posk ytnout. U fyzick ých osob je část těchto informací již chráněna jako osobní údaje. V § 10 zákona č. 106/1999 Sb. se obdobná ochrana rozšiřuje i na právnické osob y, ale nikoli z hlediska vlastní charakteristiky informace jako osobního údaje, ale z hlediska způsobu, jak b yla informace získána.
2.5.9 Podmíněně předané informace Úřad nesmí posk ytnout informaci, kterou mu někdo „dobrovolně“ předal (aniž mu to zákon ukládal), a přitom nedal souhlas s jejím dalším předáváním. Jako příklad lze uvést stížnost občana na podnik, poškozující životní prostředí. Úřad pak nemůže sdělit (podle zákona č. 106/1999 Sb.), kdo tuto stížnost podal.
2.5.10 Časové omezení odepření informací Trvání jakéhokoliv odepření informací je ohraničeno dobou, po kterou trvá důvod odepření informací. Neexistuje-li v době vyřizování žádosti o informace důvod pro jejich odepření, informace musí b ýt posk ytnut y bez ohledu na to, že takov ý důvod v minulosti existoval. Často se může jednat například o poskytování informací, které b yl y v minulosti
odepírán y
z důvodu
ochran y
obchodního
tajemství.
Existence obchodního tajemství totiž není konstantní, neboť se může měnit
během
času
v souvislosti
s vědeckotechnick ým
pokrokem
i změnami ve společnosti či úplně zaniknout [4]. Existenci konkrétního obchodního tajemství nelze dovodit pouze z § 9 zákona č. 106/1999 Sb., ale musí b ýt posuzována především
33
z hlediska § 17 obchodního zákoníku, zda jsou kumulativně splněn y všechn y uvedené náležitosti.
2.5.11
Priorita vyššího zájmu Pokud jde o vztah mezi utajovan ými a zvláštními skutečnostmi
(informacemi), popř. jin ými institut y, které mají charakter skutečností podléhajících režimu tajemství (např. obchodní tajemství), nelze v yloučit případ y, kdy určitá skutečnost (informace) bude splňovat oba znak y a bude současně jak informací utajovanou, tak např. obchodním tajemstvím nebo zvláštní skutečností. V takovém případě bude ochrana a zabezpečení informace prováděna způsobem a podle předpisů, které upravují utajované informace, neboť zde platí priorita v yššího zájmu [30].
2.6 Vztah zákona č. 106/1999 Sb. k jiným zákonům Podle právního názoru autorů publikace Svoboda informací: Svobodn ý přístup k informacím v právním řádu České republik y, Oldřicha Kužílka a Michaela Žantovského, musíme s ohledem na zásad y uvedené v ýše a při rozboru toho, zda konkrétní informace má či nemá b ýt posk ytnuta, uvážit alespoň tři hlediska (viz obr. 1): 1. hledisko obecného zákona (č. 106/1999 Sb.), 2. vliv zvláštního zákona (nebo ustanovení zákona) upravujícího ochranu některých informací před voln ým přístupem k nim (např. zákona o ochraně utajovan ých informací, o ochraně osobních údajů, ustanovení o obchodním tajemství obchodního zákoníku, ustanovení o telekomunikačním tajemství zákona o telekomunikacích [31], ustanovení o bankovním tajemství zákona o bankách [32]),
34
3. vliv zákona upravujícího danou věcnou problematiku, kterých je
téměř
nekonečné
k informaci
z činnosti
množství celní
(např.
posouzení
služb y podle zákona
k informaci z činnosti Senátu to bude podle Senátu,
k informaci
o veřejné
zakázce
přístupu celního
jednacího řádu
zákon
o zadávání
veřejn ých zakázek apod.) [22].
obr. 1: Vztah y jednotliv ých druhů zákonů
© 2006 Jaroslav Hora
Při tomto posouzení platí zásada, že zvláštní zákon má přednost před obecn ým zákonem. Tuto přednost však nelze přehnaně v yložit tak, že b y zvláštní zákon omezil přístup k informacím jen na rozsah, upraven ý zvláštním zákonem. To b y b ylo možné jen tehd y, pokud b y tento zvláštní zákon v ýslovně v yloučil jakékoliv jiné posk ytnutí informací v dané oblasti [22].
35
Ch a ra k teri s ti k a i n fo r ma ce p o d l e o b ec n éh o zá k o n a č. 1 0 6 /1 9 9 9 S b . Základní charakteristik y informací, kvůli kterým může b ýt jejich posk ytnutí omezeno, jsou uveden y v omezovacích ustanovení zákona, ted y v §§ 7–11 základního (obecného) zákona č. 106/1999 Sb. Tato omezovací
ustanovení
informace přímo,
buď
anebo
formulují
požadované
se odkazují
na t yto
charakteristik y
charakteristik y ve
zvláštních zákonech chránících informace.
Ch a ra k teri s ti k a i n fo r ma ce p o d l e zv l á š tn í h o zá k o n a ch rá ní cí h o i n f o rma ce Některé charakteristik y informací, kvůli kterým je možno či nutno
omezit
jejich
posk ytování,
jsou
obsažen y
ve
zvláštních
omezujících zákonech, jako je například zákon č. 101/2000 Sb., o ochraně
osobních
údajů,
zákon
č. 412/2005
Sb.,
o ochraně
utajovan ých informací, zákon č. 40/1964 Sb., občansk ý zákoník [33] v ustanovení o ochraně osobnosti, zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník [27] v ustanovení o obchodním tajemství, zákon č. 151/2000 Sb.,
telekomunikační
tajemství,
zákon
zákon
č. 21/1992
v ustanovení Sb.,
o bankách
o telekomunikačním [32]
v ustanovení
o bankovním tajemství a podobně. Obecný zákon č. l06/1999 Sb. na ně často přímo odkazuje. Při odepření informace na ně úřad musí poukázat ve zdůvodnění svého rozhodnutí.
Ch a ra k teri s ti k a i n fo r ma ce p o d l e zv l á š tn í h o zá k o n a p ro věcn o u oblast Na informaci se vztahuje také režim podle oblasti, v níž se informace v ysk ytuje, např. stavební řízení, potravinářská inspekce apod. [22].
36
2.7 Žádost o přístup k informacím a možnosti jejich odepření Výlukami
z posk yt ování
informací
však
nejsou
dotčena
ustanovení zvláštních zákonů o posk ytování informací (např. podle § 8a trestního řádu) [9]. Veškerá omezení práva na informace je však třeba
uplatňovat
informace,
a to
v co
možná
včetně
nejmenším
doprovodných,
rozsahu. které
Požadované
úzce
souvisí
s požadovan ými informacemi, mají b ýt posk ytnut y po v yloučení těch informací, o nichž je to stanoveno. Stejně jako u zákona č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí [8] i zde platí, že právo odepřít informace trvá pouze tak dlouho, dokud existuje důvod odepření. Žádost o posk ytnutí informace se činí ústně nebo písemně, přičemž za písemné se považuje i podání učiněné telekomunikačním zařízením, tj. fax nebo e-mail. Pro vyřízení ústní žádosti nejsou předepsán y žádné formalit y ani lhůt y. Platí pouze, že není-li na ústní žádost posk ytnuta odpověď (podle doslovného v ýkladu zákona b y měla b ýt vžd y posk ytnuta písemně) nebo žadatel nepovažuje odpověď za dostatečnou, musí žádost podat písemně. Z podání musí b ýt zřejmé, kdo je činí a komu je určeno a také přesné v ymezení informace, o niž je žádáno, u podání učiněného telekomunikačním zařízením je třeba provést identifikaci žadatele. Protože se na podávání žádostí nevztahuje správní řád, nepřichází jiná forma podání v úvahu, zejména ted y není možno podat žádost ústně do protokolu. Proti případnému rozhodnutí o odepření informace se lze odvolat do 15 dnů ode dne, kd y upl ynula lhůta pro v yřízení žádosti. Odvolání se podává u povinného subjektu, který rozhodnutí v ydal či vydat měl. Ten může odvolání buď zcela v yhovět, a neučiní-li tak, postoupí je k rozhodnutí nejblíže v yššímu orgánu. Odvolací orgán musí rozhodnutí v ydat do 15 dnů, jinak se má za to, že odvolání zamítl.
37
Zákon však nepamatoval na případ, kd y povinn ý subjekt žádn ý nadřízen ý orgán nemá (např. prezident republik y nebo ředitel soukromé škol y).
2.8 Poskytování a odpírání informací v praxi 2.8.1 Právo na informace nepodléhající režimu utajení Nejv yšší správní soud v Brně potvrdil v únoru 2004 právo ekologick ých sdružení na informace o jihočeské jaderné elektrárně Temelín,
které
nepodléhají
režimu
obchodního
tajemství
či
utajovan ých informací. Na soud se obrátil y v různ ých věcech tři jihočeská ekologická sdružení - Calla, Občanská iniciativa pro ochranu životního prostředí a sdružení V havarijní zóně jaderné elektrárn y Temelín.
Jak
tehd y
uvedl
na
tiskové
v Česk ých
konferenci
Budějovicích právní zástupce ekologick ých sdružení František Korbel: „Státní
úřad
pro
jadernou
bezpečnost
na
žádosti
o informace
v zákonem stanovených lhůtách vůbec nereagoval“. Stejně
postupovala
i předsedk yně
tohoto
sdružení
ohledn ě
odvolání proti nečinnosti úřadu. Teprve s dlouh ým zpožděním úřad v ydával
rozhodnutí
o odepření
informací.
Šlo
přitom
o obecné
informace o dopadech a rizicích provozu elektrárn y na její okolí. Nejv yšší správní soud konstatoval, že ve všech případech b yl porušen zákon o svobodném přístupu k informacím a žalobám všech sdružení v yhověl. Podle názoru soudu b yla tři napadená rozhodnutí předsedk yně Státního úřadu pro jadernou bezpečnost nezákonná a porušila práva žalobců na včasné informace o elektrárně Temelín [34].
38
2.8.2 Nevědomost o možnosti požadovat některé informace Někd y naopak mohou občané požadovat informace, o které by j e žádat mnohd y ani nenapadlo. Jen hrstka motoristů například ví, že se může policistů písemně dotázat, kde jsou na konkrétních úsecích umisťován y mobilní radary. Jak uvedl táborsk ý policejní mluvčí Pavel Hanták: „Jsme schopni uvést i jejich počet, poznávací značku a typ vozu, ve kterém je umístěn“ [35, s.16]. Aplikaci sjednocení
práva
pod
na
informace
v prax i
Občanského
hlavičkou
uskutečnili
sdružení
občané
Auxilium
legis.
Okresní ředitelství Policie ČR v Pardubicích od nich dostalo tři dotaz y. Nevalnou naději na úspěch v ystřídala přesná a v yčerpávající odpověď. Přibližně po měsíci skutečně přišla. Na otázku, kolik radarů pro měření rychlosti n yní pardubická policie v yužívá, se v oficiálním dopise praví: „...má k dispozici na území své působnosti tři měřicí zařízení...“. Velice podrobně je zodpovězen dotaz na t yp y, značk y, barv y a registrační značk y vozidel, v nichž jsou instalován y zmíněné radary pro měření rychlosti. „Policisté používají vozidlo Škoda Felicia služební barevné provedení - registrační značka PUN 12 - 84, měřicí zařízení Ramer 7 M; Škoda Felicia - služební barevné provedení registrační značka PUM 79 - 81, měřicí zařízení Ramer 7 M; VW Passat - modré barvy - registrační značka PUM 79 - 84, měřicí zařízení Ramer 7 CCD“ uvádí se v odpovědi [36, s. 6].
2.8.3 Umělé překážky v přístupu k informacím v praxi Na druhou stranu bývají úředníci ve snaze bojkotovat žádost o zpřístupnění poplatk y,
údajů
které
mnohd y
žadatel
musí
velmi
nápadití.
zaplatit
za
Třeba
zneužívají
v yhledání
a případné
okopírování dokumentů. A tak je-li b yrokrat zlovoln ý, může žadateli o informace jeho snahu pořádně znepříjemnit. Jako ilustrativní lze uvést případ jednání pražského magistrátu z roku
2000.
Kd yž
chtěl
redaktor
časopisu
Týden
po
tamním
39
památkovém odboru v ysvětlení, proč b yla na pražském Alšově náměstí zbourána kvůli stavbě hotelu Four Seasons památkově chráněná klasicistní
budova,
dočkal
se
bezmála
v ýsměchu.
Úřad
zaprvé
trojnásobně přetáhl zákonnou patnáctidenní lhůtu na zodpovězení dotazu a zadruhé se doslova v yřádil na poplatcích za v yhledání a zpracování dokumentů. Elaborát, jejž v yhotovil, sestával z 31 řádků pln ých vágních, a jak se později ukázalo, mnohd y nepravdiv ých údajů, za něž redakce zaplatila 474 korun 40 haléřů [37, s.32]. Kromě územních a stavebních dokumentací, kde může jít často o snahu zakrýt korupční chování, se v Česku tají některé informace bezdůvodně. Redakci časopisu Týden se například nepodařilo získat oficiální cestou cen y jídel v jídelně Poslanecké sněmovn y a údaje o množství spotřebované potrav y a alkoholu za měsíc tamtéž. Kromě v ýše uveden ých způsobů kladení překážek v přístupu k informacím
jsou
některé
povinné
subjekt y
ještě
v yn alézavější.
V jednom konkrétním případě požadoval povinn ý subjekt po žadateli zaplacení záloh y několika desítek tisíc korun za 452 hodin kancelářské práce, údajně potřebn ých k prostudování správních spisů za účelem zjištění,
zda
požadované
informace
netvoří
předmět
obchodního
tajemství. Po případném zjištění, že jejich posk ytnutí brání zákonná překážka, b y požadované informace nakonec ani nemusel posk ytnout. Takovému jednání však po následném soudním sporu učinil přítrž rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10.10.2003, veden ý pod spisovou značkou 5 A 119/01: „Zálohu ve smyslu § 17 odst. 3 zákona č. 106/1999 Sb. lze požadovat pouze za úkony spadající pod vymezení v § 17 odst. 1 tohoto zákona, tedy za úkony vykonané v souvislosti s poskytováním informací a v žádném případě ne za úkony směřující pouze ke zjištění, zda lze informace poskytnout, neboť je koneckonců věcí povinného subjektu, aby měl informace natolik strukturované a přehledné, aby fakt, zda je může poskytnout, mohl být zjištěn jednodušeji, než zaměstnáním úředníka na 56 pracovních dní plodně strávených procházením spisů“.
40
Z nejnovějších případů omezování toku informací směrem od státu
k občanovi
je
třeba
zmínit
zejména
podrobnosti
vládou
sjednávaného smíru s Japonskou společností Nomura, utajení části smlouv y o zřízení dálničního m ýtného s ystému mezi Ministerstvem doprav y a firmou Kapsch a selekci informací o pronájmu billboardů podél dálnic. U všech těchto případů se projevila právní neznalost některých úředníků i ministrů. Alespoň tak tuto situaci popsal ve svém článku „Státní smlouva nesmí být tajná“, Oldřich Kužílek: „Veřejné úřady mohou konat pouze v zákonných mezích. Pokud zákon nedovoluje státu omezit informace o své činnosti, nemůže ani ministr o své vůli omezit poskytování informací nad zákonný rámec“. Konkrétně k případu sjednávání smíru s bankou Nomura výše jmenovan ý autor poznamenává: „Bez ohledu na rozsah veřejných peněz (či na něčí dojem o mimořádnosti řešené věci) nikdo nemůže sebe ani stát zavázat k něčemu, co odporuje zákonům. Tak jako ředitel okresní policie nemůže ve smlouvě o opravě střechy strážnice slíbit pokrývači beztrestnost, nemůže ani ministr slíbit Nomuře, že s ní něco ujedná, a utají to před občany“ [38, s. 10]. Tyto základní zásad y jsou však, dle mého
názoru,
stále
v nedostatečné
míře
veřejně
presentován y
a odpovědn ými orgán y uplatňován y. Stejně tak jako následující zásad y: „Uzavírá-li někdo smlouvu se státem, převažuje omezení státní moci nad volností soukromých subjektů. Neznalost zákona neomlouvá ani ministry. Smluvní ujednání, překračující zákonný rámec pro výkon státní moci, nemůže vést k omezení práva na informace. A státní orgán se na takové smluvní ujednání nemůže odvolávat“ [38, s. 10]. Pokud podobné případ y nebudou veřejně pran ýřován y a veřejnost nebude trvat na řádném informování
o činnosti
veřejn ých
činitelů,
hrozí
všem
daňov ým
poplatníků, že případné důsledk y neoprávněného utajování zaplatí ze své kaps y.
41
Ačkoli je v poslední době trend směřující spíše k odstraňování překážek volnému přístupu k informacím, v České republice mají t yto tendence oproti zahraničí trochu zpoždění. Na druhou stranu jsou v této oblasti pozoruhodné některé poznatk y publikované zahraničními novináři. Konkrétně v USA, se v nedávné době objevil y události, které v ýše uveden ý zahraniční trend popírají. Informační svoboda, která má v USA dlouhou tradici, za dobu úřadování George W. Bushe podle těchto autorů ztratila něco ze svého lesku. Po tragédii z 11. září 2001 v New Yorku začala americká administrativa některé své krok y, které jsou se svobodou informací a projevu v příkrém rozporu, obhajovat bojem proti terorismu. Tak např. podle listu The Guardian tři dn y před útok y na World Trade Center provedl Federální úřad pro v yšetřování (Federal Bureau of Investigation, dále jen FBI) razii ve firmě InfoCom Corporation v Texasu, která posk ytovala webhosting pěti stům arabsk ých stránek, včetně největších informačních médií (např. televize Al-Džazíra). FBI údajně okamžitě v yřadila server z provozu a odmítla se vyjádřit ke konkrétním důvodům zásahu, jen prohlásila, že jde o vyšetřování zločinu [39]. Takovýto postup je právě v USA poněkud nezv ykl ý. Dalším
příkladem
nestandardního
postupu
je
krok
ministra
spravedlnosti USA Johna Ashcrofta, který 12. října v ydal příkaz státním úřadům [40], ab y odmítal y co nejvíce žádostí o informace, které žadatelům umožňuje získat zákon o svobodě informací FOIA, pokud se k tomu najde platn ý právní důvod. Až dosud směrnice tohoto ministerstva nabádaly úředník y k poskytování informací, pokud se nedá rozumně předpokládat, že jejich předání b y mohlo způsobit škodu. Zcela bezprecedentní je rozhodnutí prezidenta USA G. W. Bushe, který podle prohlášení Bílého domu v listopadu 2001 oznámil, že znepřístupní archív y Bílého domu až 12 let nazpět. Tyt o archiv y b yl y od roku 1978 veřejně přístupné v důsledku aféry Watergate. George W. Bush dal údajně dokonce příkaz odvézt do archivu i veškeré záznam y svého b ývalého úřadu guvernéra Texasu, které se tím pádem
42
stanou rovněž tajné. Někteří novináři se domnívají, že se jedná o pokus zamlžit jeho lobování za firmu Enron, případně jeho aktivit y v dalších záležitostech, které nemusejí b ýt zcela legální a etické [41]. Klasifikace
informací
stojí
mimo
jiné
také
velmi
mnoho
finančních prostředků. Čím jsou informace cennější a možnosti jejich fyzické ochran y lepší, tím více peněz se na jejich ochranu v ydává. Čím více ovšem takov ých informací je, tím je jejich ochrana složitější. Např. v USA b ylo v roce 2004 na celkové klasifikační zabezpečení informací v ydáno ze státního rozpočtu vládou USA přes 7.2 miliard y americk ých dolarů. To reprezentuje přibližně jedenácti procentní zvýšení oproti roku 2003 [42]. Tyto částk y představují náklad y pouze na utajení (a následnou ochranu) informací. Deklasifikace (odtajnění) dokumentů může b ýt někd y ještě nákladnějším procesem. Pro porovnání lze uvést, že kompletní celkov ý rozpočet za stejné období
(ted y
za
rok
2004)
pro
Národní
bezpečnostní
úřad
a Bezpečnostní informační službu, neboli státní úřad y ČR nejčastěji se zab ývající utajovanými informacemi, nepřesahoval podle v ýročních zpráv těchto institucí úhrnem v přepočtu 60 miliónů americk ých dolarů.
2.9 Právo státu na informace občanů Zcela
jinou
kapitolou,
která
není
v literatuře
o svobodě
informací zmiňována, je podle mého názoru právo státu na informace od občana. Jedná se o trochu nezv yk lý pohled na problematiku, domnívám se však, že v současném stavu, jak ý v ČR panuje, stojí za zmínku. Jako příklad lze uvést oprávnění Bezpečnostní informační služb y žádat od telekomunikačních operátorů posk ytnutí informací z databáze účastníků telekomunikačního provozu. Tato žádost musí b ýt řádně odůvodněná a
navíc schválena předsedou senátu Vrchního soudu.
Některé společnosti ale toto oprávnění zpoch ybňují a požadované údaje
43
svévolně neposk ytují. Jako důvod uvádějí domnělou dvojsmyslnost příslušn ých
ustanovení
platn ých
zákonn ých
předpisů
(zákon
č. 127/2005 Sb., o elektronick ých komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů [43] a zákon č. 154/1994 Sb., o Bezpečnostní informační službě, ve znění pozdějších předpisů [44]. Za
tohoto
stavu,
kd y
kontrarozvědná
zpravodajská
služba
demokratického státu nemá reálnou jistotu, že informace, na které má zákonné právo, skutečně dostane, není možné hovořit o skutečné svobodě informací. Nedávn ý pokus o nápravu tohoto stavu cestou návrhu
novel y
zákona
č. 127/2005
Sb.
v Poslanecké
sněmovně
potřebnou podporu pro přijetí nenašel.
2.10 Kam právní normy nedosáhnou Za zvláštní kapitolou v přístupu k informacím lze považovat zpovědní tajemství. Povinnost mlčenlivosti kněze z něj vypl ývající není upravena světsk ými právními normami, a není ted y součástí právního řádu. Jde o institut církevního práva obsažen ý v Kodexu kanonického práva zákoník,
přijat ý
(Codex iuris canonici) [45]. Jedná se o církevní v roce
1917,
v yjadřující
centralizační
tendence
Vatikánu. Pl yne z něj, že povinnost mlčenlivosti kněží je nadřazena světsk ým předpisům. Zpovědní tajemství b y podle něj nemělo b ýt prolomeno
ani
příkazem
světského
soudu.
Konkrétně
se
ve
zmiňovaném dokumentu praví:
Kánon 983: 1: Zpovědní tajemství je neporušitelné, proto není dovoleno zpovědníkovi slov y nebo jak ýmkoliv způsobem a z jakékoliv příčin y cokoliv v yzradit na kajícníka. 2: Povinností zachovat zpovědní tajemství je vázán i tlumočník, má-li účast při zpovědi, a také všichni ostatní, kteří jak ýmkoliv způsobem znají něco o hříších ze zpovědi.
44
a následně Kánon 984: 1: Zpovědníkovi se naprosto zakazuje užít vědomosti získané ve zpovědi ke škodě kajícníka, i kd yž je vyloučeno jakékoliv nebezpečí v yzrazení. 2: Představen ý nesmí nijak použít pro vnější řízení vědomosti, kterou získal o hříších v yznan ých kd ykoliv ve svaté zpovědi [45].
Zmíněn ý Kodex má však povahu vnitro-církevního předpisu. Právní dokument y papeže a římské kurie se podle některých názorů mohou t ýkat pouze práva církevního, protože sekulární, čili světské, právo jednotliv ých států b y mělo b ýt mimo jejich působnost. Podle jiného právního názoru však ustanovení §7 odst. 1 písm. f/ zákona č. 3/2002 Sb., o svobodě náboženského v yznání a postavení církví a nábožensk ých společností a o změně některých zákonů [46] svědčí v tomto
ohledu
ve
prospěch
církve.
Podle
tohoto
ustanovení
„Registrovaná církev a náboženská společnost může za podmínek stanovených tímto zákonem k plnění svého poslání získat oprávnění...“. K v ýkonu
tohoto
zvláštního
práva
„...
zachovávat
povinnost
mlčenlivosti duchovními v souvislosti s výkonem zpovědního tajemství nebo s výkonem práva obdobného zpovědnímu tajemství, je-li tato povinnost tradiční součástí učení církve a náboženské společnosti nejméně 50 let; tím není dotčena povinnost překazit trestný čin uložená zvláštním zákonem“ [46]. V církevním dokumentu Codex iuris canonici se však s možností prolomení povinnosti mlčenlivosti v případě informací o trestném činu nepočítá.
45
3. INSTITUT UTAJOVANÝCH INFORMACÍ
Název republika pochází z latinského res publica, což znamená věc veřejná. Nikoli tedy utajovaná...
Jakékoli ohrožení tajemství je vžd y chápáno jako přímá hrozba dosavadní kvalitě existence jednotlivce, ať už je jím fyzická či právnická osoba, instituce nebo stát. Proto se každ ý, kdo chce utajené informace ochránit před v yzrazením, snaží učinit konkrétní opatření, která k utajení objektivně vedou. Tuto svou vůli většinou projeví veřejn ým prohlášením, že má zájem určitý druh informací utajovat. Právní pořádek většin y demokratick ých zemí na t yto potřeb y reaguje v ydáním odpovídajících předpisů. V rámci platného právního řádu je pojem „tajemství“ označováno různ ými termín y a přívlastk y, např. poštovní tajemství, obchodní tajemství, citlivé údaje, důvěrné informace,
bankovní
tajemství
nebo
utajované
informace.
Tyto
institut y se vzájemně liší především druhem obsažen ých informací, způsobem a mírou jejich ochran y a zájmem, pro který jsou t yto informace chráněn y. Ve veřejném zájmu je jak ochrana svobod a práv jedinců, tak i ochrana utajovan ých informací ze stran y státu. V tomto případě je tato stránka veřejného zájmu silnější než zájem na publikaci takov ých informací. V následujících kapitolách bude věnována pozornost fenoménu utajovan ých informací v rámci právní úprav y ČR.
46
3.1 Historie „státního tajemství“ Institut
utajovan ých
skutečností,
častěji
naz ývan ý
státní
tajemství, se v novodobé historii českého státu poprvé objevil v zákoně na ochranu republiky z roku 1923 [47]. Úprava v tomto zákoně, b yť zdůvodňovaná existencí úkladů o republiku, představovala v ýrazn ý zásah do demokratick ých práv občanů nové republik y, zejména co se týkalo svobod y projevu (ve znění novelizací z třicát ých let) a svobod y tisku [48]. S účinností od ledna 1972 b yl přijat federální zákon č. 102/1971 Sb., o ochraně státního tajemství, který upravil institut státního tajemství, v ymezil způsob jeho určení i ochran y před v yzrazením a zneužitím proti společenskému a státnímu zřízení ČSSR a jejím zájmům. Základní zásad y tohoto zákona platil y přiměřeně i pro úpravu ochran y hospodářského a služebního tajemství.
3.2 Státní tajemství Státním
tajemství
se
rozumělo
vše,
co
v důležitém
zájmu
republik y, zejména v zájmu politickém, vojenském nebo hospodářském má zůstat utajeno před nepovolanou osobou. Hospodářsk ým tajemstvím se rozumělo vše, co je důležité pro hospodářskou činnost a v obecném zájmu má zůstat utajeno před nepovolanou osobou. Služebním tajemstvím se rozuměla důležitá skutečnost, která souvisela s činností národního v ýboru, soudu, ozbrojen ých sil nebo ozbrojeného sboru nebo jiného státního orgánu, státní, hospodářské, družstevní nebo společenské organizace a v obecném zájmu má zůstat utajena před nepovolanou osobou. Bližší úpravu ochran y hospodářského a služebního tajemství stanovilo nařízení vlád y ČSSR č. 148/1971 Sb.
47
Poté vláda ČSSR (nařízením vlád y č. 149/1971 Sb.) stanovila základní skutečnosti tvořící předmět státního tajemství a ministr vnitra ČSSR, v souladu s těmito skutečnostmi, v ydával a doplňoval seznam skutečností tvořících předmět státního tajemství pro jednotlivé obor y nebo odvětví, a to včetně seznamů skutečností tvořících předmět hospodářského a služebního tajemství v Ústředním věstníku ČSSR. Federální ministerstvo vnitra v ykonávalo při ochraně státního tajemství
činnost
metodickou
(v ydávalo
pok yn y nebo
směrnice),
odbornou (zejména pro vedoucí organizací) a kontrolní. Jako důležité z hlediska současné klasifikace dokumentů podle stupňů utajení lze uvést, že podle původní „Manipulační směrnice“ (Směrnice
FMV
ze
dne
23.12.1971
pro
manipulaci
a dopravu
písemn ých a jin ých materiálů obsahujících skutečnosti tvořící předmět státního,
hospodářského
a služebního
tajemství)
b yl y
utajované
skutečnosti tvořící předmět státního tajemství označován y pouze jedin ým stupněm utajení Přísně tajné, a utajované skutečnosti tvořící předmět hospodářského nebo služebního tajemství b yl y označován y jednotně (stupeň
utajení
nerozlišoval
hospodářské nebo
služební
tajemství) a také jedin ým stupněm utajení Tajné. Kromě toho lze pro srovnání uvést, že v ýše uvedená právní úprava z roku 1971, po několika novelizačních změnách počátkem devadesát ých let, přetrvala až do druhé polovin y devadesát ých let (do 1.11.1998), kd y v souvislosti s přijetím nového zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovan ých skutečností a o změně některých zákonů, b yla zrušena.
3.2.1 Průlom v právní úpravě státního tajemství Právní úprava ochran y utajovan ých skutečností podle zákona č. 148/1998 Sb. přinesla kvalitativní průlom v dosavadní právní úpravě institutu státního tajemství, neboť reflektovala nové společenské
48
zřízení a uspořádání státu, a položila základ y pro v ýkon státní správ y v oblasti ochran y utajovan ých skutečností v nov ých podmínkách. Zároveň zákon zřídil Národní bezpečnostní úřad (dále jen „Úřad“), jako ústřední správní úřad v této oblasti, na jehož činnost dohlížel předseda vlád y. Ředitel Úřadu byl jmenován, po projednání ve v ýboru Poslanecké sněmovn y příslušném ve věcech bezpečnosti státu, vládou, a vláda ho mohla též z funkce odvolat. Předseda vlád y b yl služebně nadřízen řediteli Úřadu. Kromě toho zákon vymezil skutečnosti, které je nutno v zájmu ČR utajovat, způsob jejich ochran y, působnost a pravomoc orgánů státu při v ýkonu státní správ y v oblasti ochran y utajovan ých skutečností, povinnosti orgánů státu, práva a povinnosti fyzick ých a právnick ých osob a odpovědnost za porušení povinností stanoven ých v zákoně.
3.2.2 Zavedení nových pojmů Za utajovanou skutečnost označil zákon takovou skutečnost, se kterou b y neoprávněné nakládání mohlo způsobit újmu zájmům ČR nebo zájmům, k jejichž ochraně se ČR zavázala, nebo b y mohlo b ýt pro tyto zájm y nev ýhodné, a která je uvedena v seznamu utajovan ých skutečností. V souvislosti s pojmem utajované skutečnosti zákon stanovil, co se rozumí zájmem ČR (zachování ústavnosti, svrchovanosti, územní celistvosti,
zajištění
obran y
státu,
veřejné
bezpečnosti,
ochrana
důležit ých ekonomick ých a politick ých zájmů, práv a svobod fyzick ých a právnick ých osob a ochrana života nebo zdraví fyzick ých osob) a co se rozumí újmou zájmu ČR (poškození nebo ohrožení zájmu ČR nebo zájmu, k jehož ochraně se ČR zavázala, jehož následk y nelze odstranit nebo je lze zmírnit pouze následn ými opatřeními).
49
3.2.3 Rozšíření klasifikace utajovaných skutečností Ve srovnání s předchozím zákonem č. 102/1971 Sb., zákon č. 148/1998 Sb. zavedl klasifikaci skutečností, které tvoří předmět státního tajemství podle čt yř stupňů – Přísně tajné, Tajné, Důvěrné, Vyhrazené,
a to
v návaznosti
na
možné
následk y
neoprávněného
nakládání s takovou skutečností. Dřívější jedin ý stupeň utajení pro oblast státního tajemství b yl ted y rozdělen na čt yři stupně utajení, což v praxi
znamenalo
citlivější
založen ý na
skutečností, neoprávněné
nakládání
přístup
zkušenosti, s utajovanou
k posuzování neboť
zákon
skutečností
utajovan ých považoval
též
za
neoznačení
utajované skutečnosti stupněm utajení nebo nesprávné stanovení stupně utajení utajované skutečnosti.
3.2.4 Působnost Úřadu a úkoly pro další subjekty Pokud jde o v ýkon státní správ y v oblasti ochran y utajovaných skutečností, zákon stanovil především působnost Úřadu - zajišťovat jednotné provádění ochran y utajovan ých skutečností, v ykonávat státní dozor
a metodickou
činnost,
vést
ústřední
registry
utajovan ých
skutečností posk ytovan ých v rámci mezinárodních st yků, zajišťovat a koordinovat certifikaci,
v ýzkum
provádět
a v ývoj
v určit ých
bezpečnostní
prověrk y,
oblastech,
zajišťovat
v ydávat
osvědčení,
potvrzení, certifikáty, bezpečnostní standard y a plnit další úkol y, které zákon v ymezil tax ativně. Kromě toho zákon stanovil úkol y v této oblasti státní správ y i pro
ministerstvo
obran y,
zpravodajské
služb y
ČR
(dále
jen
„zpravodajské služby“), Policii ČR, včetně propojení činnosti těchto subjektů s činností Úřadu při v ýkonu státní správ y v oblasti ochran y utajovan ých skutečností. Klasifikace utajovaných skutečností čt yřmi stupni utajení, včetn ě členění způsobené újm y zájmu ČR podle významu zájmu a závažnosti
50
způsobené újm y a nev ýhodnosti pro zájmy ČR, přetrvává do současné dob y, kd y ochranu utajovan ých skutečností upravuje nov ý zákon č. 412/2005 Sb. Rovněž tak pokračuje v modifikované podobě v ýkon státní správ y v oblasti ochran y utajovan ých skutečností v rámci Úřadu, zpravodajsk ých služeb, ministerstva vnitra a policie. Dnes již činnost Úřadu kontroluje Poslanecká sněmovna, která k tomuto
účelu
předkládá
zřizuje
tomuto
zvláštní
orgánu
kontrolní
o činnosti
zprávu
Ředitel
orgán.
Úřadu,
Úřadu zprávu
o jednotliv ých řízeních o žádosti fyzické osob y nebo podnikatele podle § 137 písm. a) zákona č. 412/2005 Sb., návrh rozpočtu Úřadu, včetně podkladů potřebn ých ke kontrole plnění rozpočtu, a vnitřní předpis y Úřadu.
3.2.5 Vývoj současné právní úpravy V souvislosti s v ývojem ochran y utajovan ých skutečností nastal kvalitativní posun též v oblasti bezpečnostního řízení, neboť nov ý zákon č. 412/2005 Sb. umožňuje soudní přezkum rozhodnutí ředitele Úřadu,
který
rozhodoval
bezpečnostního
řízení
o tzv.
rozkladu,
proti
rozhodnutí
který
podal
Úřadu
účastník vydanému
v bezpečnostním řízení. Při dokazování v rámci tohoto soudního řízení je
respektována
povinnost
zachovávat
mlčenlivost
o utajovan ých
informacích. Nov ý
zákon
též
umožňuje
i soudní
přezkum
rozhodnutí
odpovědné osob y zpravodajské služb y, která rozhodovala o rozkladu, který podal příslušník nebo zaměstnanec zpravodajské služby jako účastník bezpečnostního řízení proti rozhodnutí zpravodajské služb y v ydanému v bezpečnostním řízení, a rovněž tak zákon umožňuje soudní přezkum rozhodnutí ministerstva vnitra, který rozhodoval o rozkladu, podan ý příslušníkem policie, v ybran ý v zájmu plnění závažn ých úkolů policie, jako účastník bezpečnostního řízení proti rozhodnutí ministra vnitra v ydanému v bezpečnostním řízení.
51
Při přípravě nového zákona č. 412/2005 Sb. tak b yl y zohledněn y několikaleté zkušenosti z oblasti ochran y utajovan ých skutečností, neboť i samotn ý zákon č. 148/1998 Sb. procházel četn ým novelizačním procesem v roce 1999, 2000, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005 a jeho původní znění b ylo změněno a doplněno 16 novelami. Torzo zákona č. 148/1998 Sb. je v účinnosti i současné době, avšak jeho ustanovení upravující ochranu utajovan ých skutečností a bezpečnostní způsobilosti fyzick ých osob b yla zrušena zákonem č. 413/2005
Sb.,
o změně
zákonů
v souvislosti
s přijetím
zákona
o ochraně utajovan ých informací a o bezpečnostní způsobilosti. Zákon
č. 412/2005
Sb.,
který
předmětnou
úpravu
ochran y
utajovan ých skutečností a bezpečnostní způsobilosti obsahuje, nab yl účinnosti 1.1.2006, ted y ve shodn ý den jako zákon č. 413/2005 Sb., neboť stěžejním důvodem b ylo zachování kontinuit y činnosti Úřadu v oblasti v ýkonu státní správ y. V souvislosti s novou právní úpravou institutu státního tajemství došlo též ke změně pojmu „utajovaná skutečnost“ na pojem „utajovaná informace“, a tato změna pojmu se prolíná do celého nového zákona, včetně jeho názvu. Úprava z roku 1971 dala poprvé potřebnou zákonnou formu v ymezení státního tajemství i povinnostem v ypl ývajícím z něj pro občan y a jako taková představuje krok vpřed, pokud jde o právní jistot y a efektivnost správ y státního tajemství, a to přestože b yl zákon přijímán v podmínkách nastupující normalizace.
3.3 Platná právní úprava v ČR V současnosti
platn ý
zákon
č. 412/2005
Sb.,
o ochraně
utajovan ých informací a o bezpečnostní způsobilosti [49] je obecně závazn ý právní předpis v oblasti správního práva, který upravuje zásad y pro stanovení informací jako informací utajovan ých, podmínk y pro přístup k nim a další požadavk y na jejich ochranu, zásad y pro stanovení citliv ých činností a podmínk y pro jejich v ýk on a s tím
52
spojen ý v ýkon státní správ y, v ymezení utajovan ých informací, režim nakládání
s nimi,
kompetence
Národního
bezpečnostního
úřadu
a dalších orgánů na tomto úseku, procesní pravidla a stanovuje sankce. Na
rozdíl
provedena
od
minulé
novelizace,
a to
právní
úprav y,
zejména
kd y
z důvodu
b yla
několikrát
několika
nálezů
ústavního soudu, lze předpokládat, že tento zákon je v souladu s ústavním pořádkem ČR, zejména s článkem 17 Listin y základních práv a svobod, který upravuje právo na informace a přípustné v ýjimk y z něj: „Svoboda projevu a právo na informace jsou zaručeny” (odst. 1) a „Státní orgány a orgány územní samosprávy jsou povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti” (v odstavci 5 je zároveň stanoveno, že podrobnosti stanoví zákon). Existence zákona o utajovan ých informacích je pak umožněna dík y v ýjimce v odstavci 4, která připouští omezení těchto práv „jde-li o opatření v demokratické společnosti
nezbytná
pro...
...bezpečnost
státu,
veřejnou
bezpečnost…”.
3.4 Některé otázky obecně závazné právní úpravy ochrany utajovaných informací V návaznosti na následující rozbor obecně závazné právní úprav y ochran y utajovan ých informací je nutné přesně definovat alespoň některé základní pojmy, tak jak je v ymezuje v § 2 zákon č. 412/2005 Sb.: Pro účel y tohoto zákona se rozumí a)
utajovanou
zaznamenaná
na
informací
jakémkoliv
informace
nosiči
v jakékoliv
označená
v souladu
podobě s tímto
zákonem, jejíž v yzrazení nebo zneužití může způsobit újmu zájmu České republik y nebo může b ýt pro tento zájem nev ýhodné, a která je uvedena v seznamu utajovan ých informací v § 139,
53
b)
České
zájmem
svrchovanosti
a územní
republik y
zachování
celistvosti,
zajištění
její
ústavnosti,
vnitřního
pořádku
a bezpečnosti, mezinárodních závazků a obran y, ochrana ekonomik y a ochrana života nebo zdraví fyzick ých osob, c)
porušením
povinnosti
při
ochraně
utajované
informace
porušení povinnosti uložené tímto zákonem nebo na základě tohoto zákona, d) neoprávněnou osobou fyzická nebo právnická osoba, která nesplňuje podmínk y přístupu k utajované informaci stanovené tímto zákonem [49]. K v ýše uvedenému lze konstatovat, že ani Národní bezpečnostní úřad, kterému je svěřen v ýkon státního dozoru nad dodržováním povinnosti v oblasti ochran y utajovan ých informací, není imunní proti vzniku nedostatků při v ýkonu své činnosti. V období od 1. prosince 2004 do 30. června 2005 proběhla na tomto úřadu kontrola postupu při provádění bezpečnostních prověrek fyzick ých osob. Komise mimo jiné zjistila
vážné
nedostatk y
při
administrativním
zpracování
bezpečnostních prověrek a vedení bezpečnostních spisů. V protokole o kontrole se mimo jiné uvádí: „Docházelo k neoprávněnému označení stupně utajení na některých listinách bezpečnostního spisu (nepřesně, formálně nesprávně) – to se týká zejména neoprávněného utajování podkladových
materiálů
poskytnutých
navrhovanou
osobou.
Jsou
utajovány písemnosti, které v žádném případě nejsou utajovanými (žádost o vydání osvědčení, výpis z Rejstříku trestů apod.). Naopak některé písemnosti, které by měly být utajovány, utajeny nejsou (vyhodnocení bezpečnostní prověrky, kde jsou citovány utajované informace zpravodajských služeb apod.)“ [50].
54
3.4.1 Co se rozumí utajovanými informacemi Utajované informace mohou b ýt nejen fakta v ysk ytující se v působnosti orgánů státu a veřejné správy, ale i informace t ýkající se činnosti podnikajících fyzick ých osob. Jde například o agendu provozu podniků,
informací
společností
poskytující
služb y
v počítačové
bezpečnosti apod. Utajované informace mohou b ýt zároveň předmětem ochran y obchodního tajemství či duševního vlastnictví. Definice utajované informace má materiální i formální složku. Materiálně (hmotně-právně) je utajovaná informace v ymezena v první části vět y v § 3 odst. 1 zákona: „Utajovanou informací je informace v jakékoliv podobě zaznamenaná na jakémkoliv nosiči, jejíž vyzrazení nebo zneužití může způsobit újmu zájmu České republiky nebo může být pro tyto zájmy nevýhodné”. Formální složkou je, že tato informace „je uvedena v seznamu utajovaných informací”. Obě t yto složk y musí b ýt splněn y současně. Nelze proto za utajovanou informaci pokládat skutečnost, jejíž zveřejnění b y mohlo přivodit újmu zájmu ČR, ale která není uvedena v seznamu. Zákon tak motivuje orgán y, které se podílí na zpracování seznamu
(Národní
bezpečnostní
úřad,
který
seznam
kompletuje,
ústřední úřad y, které mu dodávají podklad y, a vládu, která je v ydává v podobě
nařízení)
k průběžnému
racionálnímu
v yhodnocování
rizikov ých informací. Stejně tak není možné zařadit na seznam informaci, jejíž v yzrazení nebo zneužití nemůže způsobit újmu zájmu České republik y nebo b y neb ylo pro t yto zájm y nev ýhodné – nešlo b y o utajovanou informaci, neboť b y ch yběl materiální znak. Ustanovení § 2 písm. b/ zákona č. 412/2005 Sb., pak blíže v ymezuje, co se rozumí zájmem ČR a § 3 odst. 1 tohoto zákona v ymezuje, co se rozumí újmou (poškození nebo ohrožení zájmu České republik y) [49]. Základní znak y utajované informace názorně popisuje obr. 2.
55
UTAJOVANÁ INFORMACE podle zákona č. 415/2005 Sb.
UTAJENÍ režim zabraňující seznámení se s utajovanou informací nepovolané osobě prostředky ochrany utajovaných informací
seznam utajovaných informací
průmyslová bezpečnost
certifikace
klasifikace do jednotlivých stupňů utajení
ÚJMA možnost způsobit při neoprávněné manipulaci určenému subjektu újmu újma musí být způsobena zájmu ČR nebo zájmům, k jejichž ochraně se ČR zavázala stupně utajení musí odpovídat závažnosti možné újmy
SANKCE možnost trestat porušení požadavku na utajení (postačí pouhá hrozba újmy) sankce trestní – dle trestního zákona
sankce finanční – např. pokuta dle zák. č. 412/2005 Sb.
sankce administrativní – např. zrušení platnosti osvědčení
© 2006 Jaroslav Hora
Obr 2: Utajovaná informace a její základní znak y
Na podobu zákona mají rovněž faktick y vliv mezinárodní smlouv y, a to jak právně závazné, tak nezávazné. V neposlední řadě pak i bezpečnostní politika NATO, resp. její klíčové dokumenty. Podle názoru Helen y Svatošové z Iuridicum remedium, o.s. však nelze tento vztah vzhledem k jejich spíše faktickému než právnímu působení v žádném případě považovat za ekvivalentní působení závazků ČR v oblasti mezinárodních smluv o lidských právech. Toto faktické
56
působení
kontroverzní
Severoatlantické
a kritizované
aliance
[51]
b ylo
bezpečnostní
právně
politik y
dodatečně
stvrzeno
mnohostrannou tzv. dohodou o bezpečnosti informací v roce 2001. Ta obsahuje vůči státu závazek utajovat všechn y informace, které samo NATO na základě své bezpečnostní politik y označí za utajené. Zásadní obtíží
přitom
je,
že
základní
dokument y
této
politik y
(C-
M(55)15(Final) z roku 1955 a C-M(2002)49 z června 2002) nemá veřejnost k dispozici. Ačkoli ani jeden z dokumentů není klasifikován jako
utajovaná
informace,
NATO
je
od
padesát ých
let
odmítá
zpřístupnit veřejnosti a instruuje i členské stát y, ab y je – v rozporu se závazk y států v oblasti práva na informace – občanům neposk ytoval y [48]. Některé definice informací, které je nutno utajovat, jsou však stanoven y velmi obecně, takže se utajování někd y ve skutečnosti prohloubí dále i tam, kde to není potřeba. Na toto často upozorňují různí právníci a novináři, jako např. právnička Helena Svatošová, která v ypracovala
podrobnou
anal ýzu
zákona
o ochraně
utajovan ých
informací pro mezinárodní organizaci Transparency International, zab ývající se korupcí. Ve zprávě k problematice přílišného utajování píše: „Odůvodnění tuzemského trendu zahraničními normami není na místě. Na západě se vedou o způsobu utajování, které má kořeny v době studené války, odborné diskuse a očekává se revize zákonů“ [52, s. 6].
3.4.2 Klasifikace utajovaných informací stupněm utajení Utajovaná
informace
se
podle
§
4 zákona
412/2005
Sb.
klasifikuje stupněm utajení [49]:
a) Přísně tajné, jestliže její v yzrazení neoprávněné osobě nebo zneužití může způsobit mimořádně vážnou újmu zájmům České republik y,
57
b) Tajné, jestliže její v yzrazení neoprávněné osobě nebo zneužití může způsobit vážnou újmu zájmům České republik y, c) Důvěrné,
jestliže
její
v yzrazení
neoprávněné
osobě
nebo
zneužití může způsobit prostou újmu zájmům České republiky, d) Vyhrazené, jestliže její v yzrazení neoprávněné osobě nebo zneužití může b ýt nev ýhodné pro zájm y České republik y.
Toto ustanovení v ymezuje jednotlivé stupně utajení v závislosti na
intenzitě
újm y,
která
by
mohla
vzniknout
zájmům
ČR
při
neoprávněném nakládání s utajovanou informací. Klasifikaci provádí původce této utajované informace, kterým je orgán státu, právnická nebo podnikající fyzická osoba, u nichž utajovaná informace vznikla nebo úřad prům yslového vlastnictví podle § 70 odst. 4 tohoto zákona. Výše uvedené členění klasifikace utajovan ých informací je v souladu s členěním utajovan ých informací užívan ým ve státech Evropské unie i Organizace Severoatlantické smlouv y.
3.4.3 Členění újmy způsobené zájmu ČR Podle
závažnosti
poškození
nebo
ohrožení
zájmu
České
republik y se újma člení na mimořádně vážnou újmu, vážnou újmu a prostou újmu. Nevýhodností pro zájmy České republik y se rozumí poškození nebo ohrožení zájmu České republik y, jehož závažnost nedosahuje ani prosté újm y.
Ustanovení § 3 odst. 2,3,4 a 5 tohoto zákona v ymezuje újmu a nev ýhodnost pro zájm y České republiky s ohledem na intenzitu újm y a způsoben ých následků. Vymezení újmy (vedle uvedení v seznamu utajovan ých informací) je základním předpokladem pro klasifikaci utajované informace do příslušného stupně utajení [53].
58
3.4.4 Příklady skutečností, které mohou mít za následek mimořádně vážnou újmu zájmu ČR • bezprostřední ohrožení svrchovanosti, územní celistvosti nebo demokratick ých základů České republik y, • rozsáhlé
ztrát y
na
lidsk ých
životech
nebo
rozsáhlé
ohrožení zdraví ob yvatel, • mimořádně Organizace
vážné
ohrožení
Severoatlantické
činnosti
nebo
smlouv y,
existence
Evropské
unie
nebo členského státu, • mimořádně vážné ohrožení bojeschopnosti ozbrojen ých sil
České
republik y,
Organizace
Severoatlantické
smlouv y nebo jejího členského státu nebo členského státu Evropské unie.
3.4.5 Příklady, které mohou mít za následek vážnou újmu zájmu ČR • ohrožení
svrchovanosti,
územní
celistvosti
a demokratick ých základů České republiky, • značnou škodu České republik y ve finanční, měnové nebo hospodářské oblasti, • ztrát y
na
lidsk ých
životech
nebo
ohrožení
zdraví
ob yvatel.
3.4.6 Příklady skutečností, které mohou mít za následek prostou újmu zájmu ČR • zhoršení vztahů České republik y s cizí mocí, • ohrožení bezpečnosti jednotlivce,
59
• zmaření,
ztížení
v yšetřování
anebo
zvlášť
ohrožení
závažn ých
prověřování
nebo
činů
nebo
trestných
usnadnění jejich páchání, • vznik nezanedbatelné škod y České republice, • závažné narušení ekonomick ých zájmů České republik y.
3.4.7 Příklady skutečností, které mohou mít za následek nevýhodnost pro zájmy ČR • zmaření,
ztížení
v yšetřování
anebo
ostatních
ohrožení
trestn ých
prověřování
činů
než
nebo
uveden ých
v odstavci 4 písm. f) nebo usnadnění jejich páchání, • poškození
v ýznamných
ekonomick ých
zájmů
České
republik y nebo Evropské unie nebo jejího členského státu, • narušení důležit ých obchodních nebo politick ých jednání České republik y s cizí mocí.
3.4.8 Zajištění ochrany utajovaných informací (6 druhů) V § 5 zákona 412/2005 Sb. jsou v ym ezen y jednotlivé druh y ochran y
utajovan ých
informací
a způsob y,
jak ými
je
ochrana
zajišťována. Jednotlivé druh y se při realizaci vzájemně prolínají a doplňují. Vznikl tak ucelen ý s ystém opatření, resp. činností, jejichž realizací a dodržováním dochází k zajištění maximální míry ochran y utajovan ých
informací
v souladu
s mezinárodními
závazky
České
republik y:
60
a) personální bezpečností, kterou tvoří v ýběr fyzick ých osob, které mají mít přístup k utajovan ým informacím, ověřování podmínek pro jejich přístup k utajovan ým informacím, jejich v ýchova a ochrana, b)
prům yslovou
k zjišťování
bezpečností,
a ověřování
k utajovan ým
kterou
podmínek
informacím
tvoří
pro
a k zajištění
s ystém
přístup
nakládání
opatření
podnikatele s utajovanou
informací u podnikatele v souladu s tímto zákonem, c) administrativní bezpečností, kterou tvoří s ystém opatření při tvorbě, příjmu, evidenci, zpracování, odesílání, přepravě, přenášení, ukládání,
skartačním řízení,
archivaci, případně jiném
nakládání
s utajovan ými informacemi, d) fyzickou bezpečností, kterou tvoří s ystém opatření, která mají neoprávněné
osobě
zabránit
nebo
ztížit
přístup
k utajovan ým
informacím, popřípadě přístup nebo pokus o něj zaznamenat, e)
bezpečností
informačních
nebo
komunikačních
s ystémů,
kterou tvoří s ystém opatření, jejichž cílem je zajistit důvěrnost, integritu a dostupnost utajovan ých informací, s nimiž t yto systém y nakládají,
a odpovědnost
správ y
a uživatele
za
jejich
činnost
v informačním nebo komunikačním s ystému a f) kryptografickou ochranou, kterou tvoří s ystém opatření na ochranu
utajovan ých
informací
použitím
kryptografick ých
metod
a kryptografick ých materiálů při zpracování, přenosu nebo ukládání utajovan ých informací.
3.4.9 Osoby, které mají zvláštní přístup k utajované informaci Osobami, které mají přístup k utajované informaci všech stupňů utajení bez platného osvědčení fyzické osob y a poučení, jsou a) prezident republiky, b) poslanci a senátoři Parlamentu,
61
c) členové vlád y, d) Veřejn ý ochránce práv a zástupce Veřejného ochránce práv, e) soudci a f) prezident, viceprezident a členové Nejv yššího kontrolního úřadu.
3.4.10 Jednorázový přístup k utajované informací Na základě písemné žádosti odpovědné osob y může Úřad ve v ýjimečn ých a odůvodněn ých případech v ydat souhlas s jednorázov ým přístupem k utajované informaci se stupněm utajení o jeden v yšším, než na který je v ydáno platné osvědčení fyzické osob y nebo osvědčení podnikatele, a to na dobu nezb ytně nutnou, nejdéle však na dobu 6 měsíců.
3.4.11 Výkon státní správy v oblasti ochrany utajovaných informací (NBÚ, ZS, MV, Policie ČR) Výkon státní správ y v oblasti ochran y utajovan ých informací je nadále svěřen Úřadu, který má již v ybudované materiální i personální podmínk y pro zabezpečování sv ých činností. Zákon též stanoví základní úkol y a oprávnění Úřadu, které jsou nezb ytné při realizaci celého s ystému ochran y utajovan ých informací a bezpečnostní způsobilosti fyzick ých osob.
3.4.12 Státní dozor v oblasti ochrany utajovaných informací Výkon státního dozoru nad dodržováním povinnosti v oblasti ochran y utajovan ých informací je svěřen Úřadu. K tomu, ab y mohl b ýt v ykonáván, jsou jeho kontrolním pracovníkům přiznána potřebná oprávnění, z nichž nejv ýznamnější je oprávnění přístupu k utajovan ým
62
informacím v rozsahu prováděné kontroly, a to pokud se kontrolní pracovníci prokáží platn ým osvědčením fyzické osob y pro příslušn ý stupeň utajení. Při v ýkonu státního dozoru se postupuje přiměřeně podle
zákona
Ustanovením
o státní je
kontrole řešena
rovněž
ve
znění
kontrola
pozdějších utajovan ých
předpisů. informací,
posk ytnut ých ČR cizí mocí, kd y vlastní výkon státního dozoru zůstává svěřen
Úřadu,
přičemž
právo
účastnit
se
kontrol y
se
přiznává
pracovníkům úřadu cizí moci. Z důvodu specifického postavení a činnosti v oblastech, kde mají obdobnou
působnost
jako
Úřad,
jsou
zpravodajské
služb y
a Ministerstvo vnitra v yňat y ze státního dozoru prováděného Úřadem. Při
zjištění
utajovan ých
porušení
informací
právních
a bezpečnostní
předpisů
v oblasti
způsobilosti
jsou
ochran y kontrolní
pracovníci oprávněni přijímat potřebná opatření k odstranění následků způsoben ých nedodržováním uložen ých povinností. Každ ý je povinen v yhovět pok ynům kontrolního pracovníka při provádění neodkladn ých opatření, jinak je Úřad oprávněn uložit pořádkovou pokutu a nesplnění povinnosti.
3.4.13 Seznam utajovaných informací (příklady z obecné části a seznam resortů aj. státních orgánů, u kterých byl stanoven seznam utajovaných informací) Nařízením vlád y č. 522/2005 Sb., ze dne 7. prosince 2005, se stanoví seznam utajovan ých informací. Toto nařízení stanoví mimo jiné dvě části
seznamu utajovan ých informací - obecnou část, a na část
druhou, kterou lze nazvat částí zvláštní. Podle
příloh y
č. 1
k tomuto
nařízení
klasifikuje
původce
utajovanou informaci tehd y, není-li v přílohách č. 2 až 20 k tomuto nařízení stanoveno jinak. Souvislost mezi jednotliv ými přílohami jsou přehledně zobrazen y na obr. 2.
63
© 2006 Jaroslav Hora
obr. 2: Vztah y mezi jednotliv ými přílohami
Původce
klasifikuje
utajovanou
informaci
v rámci
rozsahu
stupňů utajení uveden ých v přílohách č. 1 až 20 k tomuto nařízení tím stupněm
utajení,
který v případě jejího v yzrazení nebo
zneužití
odpovídá závažnosti možného způsobení újmy zájmu České republik y, anebo nev ýhodnosti pro zájem České republik y.
64
Jak je v ýše uvedeno, seznam y utajovan ých informací podle nařízení vlád y č. 522/2005 Sb. lze členit na část obecnou (v příloze č. 1) a část zvláštní (v příloze č. 2 až 20). V praxi to znamená, že u ministerstva nebo jiného státního orgánu,
v jehož
působnosti
b yl
stanoven
seznam
utajovan ých
informací, který b yl v ydán ve zvláštní části, v příloze č. 2 až 20, k nařízení vlád y č. 522/2005 Sb., se předpokládá vznik utajovan ých informací,
konkretizovan ých
v seznamu.
V rámci
těchto
státních
orgánů je proto třeba při klasifikaci utajované informace podle stupně utajení v ycházet ze seznamu obecného (v příloze č. 1) a ze seznamu zvláštního současně, přičemž státní orgán si volí konkrétní přílohu nařízení vlád y č. 522/2005 Sb. podle své působnosti. Oba t yto seznam y jsou
tak
vodítkem
při
posuzování
informací
z hlediska
ochran y
utajovan ých informací podle zákona č. 412/2005 Sb. Pokud však ve zvláštní části, v příloze č. 2 až 20, k nařízení vlád y č. 522/2005 Sb. neb yl pro působnost daného ministerstva nebo jiného státního orgánu v ydán seznam utajovan ých informací, lze předpokládat, že u těchto státních orgánů buď utajované informace nevznikají, anebo vznikají, ale pouze utajované informace, které stanovila obecná část seznamu utajovaných informací, v příloze č. 1, k nařízení vlád y č. 522/2005 Sb. Jestliže u ministerstev nebo jin ých státních orgánů utajované informace vznikají, ať ted y na úrovni obecné nebo zvláštní podle nařízení vlád y č. 522/2005 Sb., stávají se t yto státní orgány původci utajovan ých
informací.
Pokud
by
u některých
státních
orgánů
utajované informace nevznikal y, mohly b y se ale stát adresát y utajovan ých
informací
v případě,
že
by
jim
posk ytl
utajované
informace jin ý původce. Srovnáme-li seznam utajovan ých informací podle nařízení vlád y č. 522/2005 Sb. se seznamem utajovan ých skutečností podle nařízení vlád y č. 246/1998 Sb., zjistíme, že zvláštní část nařízení vlád y č. 522/2005 Sb. na jedné straně již neobsahuje seznam v působnosti
65
některého státního orgánu (ministerstva zdravotnictví a Nejv yššího kontrolního úřadu) a na druhé straně obsahuje seznam jiného státního orgánu
(Česk ý
telekomunikační
úřad,
Správa
státních
hmotn ých
rezerv), v jehož působnosti seznam utajovan ých skutečností dříve v ydán neb yl. Z tohoto srovnání je patrn ý v ývoj na straně subjektů, u nichž vznikají utajované informace, přičemž původci utajovan ých informací mohou nejen vznikat, ale i zanikat. Rovněž tak je patrn ý v ývoj u charakteristik y utajovan ých informací podle jednotliv ých položek seznamů utajovan ých informací, a to v obecné i ve zvláštní části, v příloze
č. 1
až
20,
k nařízení
vlád y
č. 522/2005
Sb.,
kde
zaznamenáváme jejich zpřesnění a konkretizaci. Názorně v ývoj na straně subjektů, u nichž vznikají utajovan é skutečnosti a v ývoj charakteristik y utajovan ých skutečností, vidíme u seznamů utajovaných skutečností podle nařízení vlád y č. 246/1998 Sb., kde zaznamenáváme změn y a doplňk y podle šesti novelizačních úprav. Lze proto předpokládat, že i seznam y utajovan ých informací podle nařízení vlády č. 522/2005 Sb. nebudou neměnné, ale mohou časem doznat novelizačních úprav [54].
3.5 Porovnání obecně závazné právní úpravy s každodenní realitou 3.5.1
Prevence a informovanost veřejnosti V oblasti ochran y utajovan ých informací je důležité klást důraz
na
prevenci,
a to
zejména
prostřednictvím
větší
informovanosti
veřejnosti, ab y každému b ylo zřejmé, jak je důležité chránit utajované informace. Podle mého názoru b y tak nedocházelo ve velké míře k porušování povinností při ochraně utajovan ých informací uložené zákonem č. 412/2005 Sb., a to zejména prostřednictvím médií.
66
3.5.2 Zásadní povinnosti při ochraně utajovaných informací Zákon
č. 412/2005
Sb.
stanoví
povinnosti
při
ochraně
utajovan ých informací, a to v obecné rovině, tj. každé fyzické osobě, a v rovině zvláštní, tj. zejména fyzické osobě, která má přístup k utajované informaci, popř. je-li pouze držitelem osvědčení fyzické osob y, nebo podnikateli, který je držitelem osvědčení podnikatele, anebo právnické osobě a podnikající fyzické osobě, které mají přístup k utajované informaci, a orgánu státu. Vzhledem k tomu, že v další části této práce jsou uveden y příklad y
porušování
povinnosti
ochran y
utajovan ých
informací
v mediální oblasti, považuji za důležité porovnat obecně závaznou právní úpravu těchto otázek:
a)
Pokud jde o zákon č. 412/2005 Sb., v obecné rovině
stanoví povinnost pro každého, ab y neprodleně odevzdal nalezenou utajovanou informaci, tj. dokument, jeho část, popř. jednotliv ý list, označen ý stupněm utajení, a to NBÚ, Policii ČR nebo zastupitelskému úřadu ČR. Stejně tak si má počínat každ ý, kdo utajovanou informaci získá v rozporu se zákonem č. 412/2005 Sb. Kromě toho zákon ukládá každému, kdo měl nebo má přístup k utajované informaci, povinnost zachovávat o ní nejen mlčenlivost, ale i neumožnit přístup k utajované informaci neoprávněné osobě. Právě v yzrazení utajované informace je jednou z forem neoprávněného nakládání, které může mít za následek i trestněprávní sankci.
b)
Při srovnávání těchto ustanovení zákona č. 412/2005 Sb.
s čl. 17 Listin y zaručující svobodu projevu a právo na informace, nelze neuvést ustanovení odst. 4 tohoto článku Listin y, který stanoví, že svobodu projevu a právo šířit informace lze omezit zákonem, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná mimo jiné pro ochranu práv a svobod druhých nebo pro bezpečnost státu. V obecné rovině
67
ustanovení zákona č. 412/2005 Sb. tedy plně korespondují s odst. 4 čl. 17 Listin y.
c)
Srovnáme-li výše uvedená ustanovení zákona č. 412/2005
Sb. se zákonem č. 106/1999 Sb., zjistíme, že také tento zákon respektuje ochranu utajovan ých informací a v některých případech stanoví
omezení
práva
na
informace
(pokud
je
informace
jako
utajovaná označena tak subjekt, který je podle zákona povinen posk ytnout informaci, ji žadateli neposk ytne v případě, že žadatel nemá k informaci oprávněn ý přístup). Také v tomto případě nejsou uvedená ustanovení contra legem, tj. protiprávní.
3.5.3 Porušování základních povinností Přestože ted y existuje v ýše uvedená obecně závazná právní úprava
sledovan ých
otázek,
neustále
dochází
ke
zveřejňování
utajovan ých informací v médiích a tím k porušování povinností při ochraně utajovan ých informací stanovených zákonem č. 412/2005 Sb. V případech úniku utajované informace v médiích se veškeré subjekt y, které jsou zainteresován y na posk ytnutí, předání a dalším zveřejnění utajované informace, nechovají tak, jak předepisuje zákon.
Kromě toho existuje možnost, že ve většině případů se subjekt y takto chovají účelově. Například v článku „Právní stát po Česku aneb Zákony musí platit pro všechny“ v Právu ze dne 11.10.2006, se autorka, b ývalá nejvyšší státní zástupk yně Marie Benešová, v yjadřuje k otázkám úniku tajné zpráv y dvou policejních důstojníků do médií takto: „Dovolím si říci, že postup obou důstojníků zakládá minimálně podezření ze zneužití pravomoci veřejného činitele. A nejen to. Jejich postup destabilizuje policejní sbor. Poškozuje prestiž české policie a České republiky v zahraničí. Vytváří nebezpečný precedens, že vysocí
68
policejní důstojníci budou moci svévolně a beztrestně vstupovat do politického a předvolebního dění“ [55, s. 6].
V zásadě lze druh y úniků utajovan ých informací podle Jan a Schneidera rozdělit následovně [56, s. 9]: Cílen ý a načasovaný únik v ybran ých informací do médií je zaranžován jako „náhodný“ v rámci legální zpravodajské hry nebo v intencích v yšetřovací taktik y. Tento specifick ý „modus operandi“ je užíván zřídka a pouze v důležit ých případech (ted y nikoliv vůči politikům). Vybrané
informace
jsou
a draho
diskrétně
posk yt nut y
kriminálním klientům nebo subjektům zpravodajského zájmu (aniž b y b yl y zveřejňován y). Jde o nebezpečn ý kriminální delikt. Vybrané informace jsou cíleně a za úplatu posk ytován y ve vhodném
čase
médiím,
s cílem
ovlivnit
privátní,
skupinové,
hospodářské či bezpečnostní zájm y. Jde opět o kriminální delikt. Různé
informace
unikají
nahodile
a neúm yslně
indiskrecí
a nesprávnou manipulací; náhodn ý příjemce či nálezce je pak posk ytne tisku. Tento jev lze omezit, nikoliv však v ym ýtit: svou roli tu hraje lidsk ý faktor. Jde o trestně postižitelné, avšak nedbalostní jednání. Vybrané informace o vnitřní situaci v bezpečnostních složkách jsou zveřejněn y bez ohledu na příhodný čas, spontánně a gratis tak, ab y v ybudil y reakci politického vedení státu. Takové jednání je postižitelné
z hlediska
ochran y
utajovan ých
informací
a porušení
zákonem uložené mlčenlivosti.
Jak je z rozdělení patrné, způsob a motiv y při v yzrazování utajovan ých informací mohou b ýt různé. Kromě prvního případu, kd y jsou zveřejňované informace pečlivě v ybrán y a při v ýběru jsou zvážen y případné negativní následk y, se vžd y jedná o překročení zákona.
69
Přesto existují názory novinářů, že ve sporu o možné trestání novinářů uniká jádro problému. Např. Petruška Šustrová v Lidových novinách ze dne 16.10.2006, uvedla: „Odpovědnost za to, že tajný dokument opravdu zůstane tajný, spočívá jednoznačně na těch, kdo k němu mají zákonný přístup. Ti také mohou – a mají – být za porušení toto odpovědnosti trestáni. Jak ale může někoho napadnout trestat novináře za to, že dělá svou práci, tedy že informuje veřejnost?“ [57, s. 2].
3.6 Příklady porušování ochrany utajovaných informací v mediální oblasti
Úvodem je třeba předeslat, že každé zveřejnění informací prostřednictvím většinou
médií
neověřených
ve
věci
údajných
a nepotvrzen ých
utajovan ých subjektem,
informací, kterého
se
předmětná věc t ýk á, má zřejmě nežádoucí v ypovídací schopnost z následujících důvodů: • Pokud
by
zveřejněná
informace
měla
utajovan ý
charakter,
rozkrytí informací by ve svém důsledku způsobilo újmu zájmu ČR nebo b y b ylo pro tento zájem nev ýhodné. Zároveň b y zřejmě způsobilo ohrožení nebo zmaření určité činnosti státního orgánu, v jehož působnosti je informace utajována. • Kromě toho každé rozkrytí informací v ysílá nepoch ybně signál pro údajně sledované subjekt y a poté způsobuje jejich jiné (a tím nežádoucí) chování než tomu b ylo dosud, zejména přechod ke konspirativní činnosti. • Zveřejnění informací však může mít v ýznam i pro jiné subjekty, které dosud neb yl y předmětem zájmu konkrétního státního
70
orgánu, neboť b y jim zřejmě posk ytlo oporu pro další nežádoucí konání, a jistotu, že nejsou předmětem sledování tohoto státního orgánu.
3.6.1 Příklad podle článku „Poznatky, tvrzení a žvásty“ v týdeníku Euro ze dne 12.6.2006, autor Jan Schneider [58] Autor tohoto článku, b ýval ý ředitel Kanceláře Rad y vlád y ČR pro zpravodajskou činnost, věnoval svou pozornost zejména anal ýze utajovaného materiálu, který b yl projednáván na jednání Branněbezpečnostního v ýboru Poslanecké sněmovn y Parlamentu, z něhož následně unikl y informace prostřednictvím médií. Vzhledem k tomu, že v souvislosti s tím se autor článku zab ýval manipulací s utajovan ými informacemi v praxi, uvádíme jeho postřeh y. Autor článku uvedl především dva příklad y ochran y utajovaných informací při jejich předávání: - b ývá zv ykem redukovat rozsah utajovan ých informací na nezb ytně nutnou míru a současně zkoumat důsledk y případného úniku informací, -
b ývá
nepsan ým
pravidlem,
že
utajované
dokumenty,
distribuované ve větším počtu v ýtisků, mívají nenápadné markant y, které umožňují případně publikované faksimile přiřadit k číslu v ýtisku, ab y b ylo možno najít viníka.
Dále autor uvedl, že pokud b y b yl postup při předávání informací neprofesionální, popř. ze stran y pachatele b y b ylo s únikem předem kalkulováno, b yl y by kriminálnímu podsvětí elegantně předán y citlivé informace,
například
relevantní
poznatk y
o směrech
a stavu
operativního rozpracování.
71
Kromě toho, pokud b y se uniknuvší údajně utajované informace nezakládal y na pravdě, podle názoru autora b y měl každ ý takov ý únik znamenat v ysoké riziko pro pachatele, neboť v takovém případě je utajení informací v rozporu se zákonem a posloužilo b y pouze ke zvýšení „důvěryhodnosti“ podvržen ých informací.
3.6.2 Příklad podle článku „Zabijačka na Seychelách“ v týdeníku Euro ze dne 16.10.2006, autor Jiří Pšenička [59] Příklad tohoto článku b yl v ybrán proto, že v jeho rámci b yl y zveřejněn y dva list y materiálu z údajné „operace Lomikar“ v údajném režimu „Přísně tajné“, které anal yzoval býval ý ředitel české civilní rozvědk y
(Úřadu
pro
zahraniční
st yk y
a informace)
a historik,
specializující se na tajné služb y.
Vzhledem k tomu, že v předchozím článku jsou uveden y příklad y manipulace zveřejnění
s utajovan ými zřejmě
informacemi
nedůvěryhodného
v praxi,
materiálu.
uvádím Podle
příklad historika
specializujícího se na tajné služb y, je z jaz yka zveřejněného materiálu zřejmé, že jeho autor „nahlédl pod pokličku polistopadových tajných služeb – StB užívala jiného žargonu -,
nicméně detailně seznámen
s prací rozvědky zřejmě není. Dokumentu chybějí některé formální náležitosti a zároveň si dovoluji pochybovat, že by takovou operací, jejímž cílem je zabití člověka, dal někdo na papír. Tajné služby by plán maskovaly například kryptonymem zvláštní opatření. Také je nelogické, že by … ... přidělili kódové označení až v rámci tohoto dokumentu“ [59]. Podle b ývalého ředitele české civilní rozvědk y se materiál skutečně nijak přesvědčivě nejeví, ač mu kódová označení některých aktérů mohou dodat na autenticitě. Osoby, které mají akci přímo řídit, jsou začerněn y.
72
3.6.3 Příklad
podle
„Proč
článku
BIS
odposlouchávala
Grosse“
v Respektu ze dne 14.4.2003, autor Jaroslav Spurný [60] Jestliže zkoumáme vypovídací schopnost článku „Proč BIS odposlouchávala Grosse“, který se zabývá problematikou údajn ých odposlechů jednou ze zpravodajsk ých služeb, zjistíme, že autor v něm uvádí
jména
s otázkou,
údajně
proč
odposlouchávaných
tomu
tak
subjektů
v konkrétních
případech
a polemizuje bylo.
Lze
předpokládat, že pokud údaje v článku deklarují použití zpravodajské technik y zpravodajskou službou za určit ých, zákonem v ymezen ých předpokladů
a se
souhlasem
předsed y
senátu
příslušného
soudu,
představují únik utajovan ých informací v působnosti zpravodajské služb y.
Tyto závěry však nelze učinit samovolně, bez zkoumání obsahu článku
a bez
posouzení
zveřejněn ých
sdělení
z hlediska
ochran y
utajovan ých informací, v tomto případě zpravodajskou službou. Tím však zřejmě vznikne problém, neboť jakékoli potvrzení, částečné potvrzení,
popř.
nepotvrzení
zveřejněn ých
informací
ze
stran y
zpravodajské služb y bude zřejmě určeno pouze pro potřeby orgánů činn ých
v trestním
řízení
a chráněno
před
zveřejněním.
A tak
veřejnost, která mohla b ýt zveřejněn ými informacemi znepokojen a bude jejich prostřednictvím dezinformována, neboť ji nebude možno seznámit
s v ýsledky
posouzení
informací
zpravodajskou
službou.
V každém případě obsah předmětného článku bude mít nežádoucí dopad pro činnost zpravodajské služb y, a to ve v ýše uvedeném sm yslu.
73
4. ZÁVĚR Posuzovat, kde jsou hranice svobodného přístupu k informacím, je velmi problematické. Na straně jedné stojí občan, který chce vědět o všem, co se ho t ýk á. Na straně druhé pak stojí se sv ými zájm y stát, obec, policie, armáda, nemocnice, soud y a další instituce, které mohou mít zájem určité informace nezveřejňovat, případně tajit. Z této práce je zřejmé, že obecně závazné předpis y, které upravují posk ytování informací v ČR, představují pouze teoretick ý předpoklad pro záruku práva na informace podle čl. 17 Listin y základních práv a svobod. Totéž lze říci i o zvláštních zákonech, omezujících právo občanů na informace, které pokud upravují opatření nezb ytná pro ochranu
práv
a svobod
druh ých,
bezpečnost státu,
veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti v ČR, jsou v souladu s Listinou základních práv a svobod. Důležit ým prvkem pro zabezpečení práva občanů na informace je však lidsk ý faktor a chování jedince, jehož činnost, popř. nečinnost, se promítá do celého systému zabezpečujícího zejména svobodn ý přístup k informacím, ochranu osobních údajů, ochranu obchodního tajemství, ochranu
duševního
vlastnictví,
ochranu
důvěrnosti
majetkov ých
poměrů a ochranu státního tajemství. Lidsk ý faktor má v s ystému ochran y utajovan ých informací podle zákona č. 412/2005 Sb. na jedné straně postavení fyzické osob y, která nemá přístup k utajovan ým informacím ani není držitelem osvědčení fyzické osob y, a na druhé straně má postavení fyzické osob y, která má přístup k utajovan ým informacím nebo fyzické osob y, která je pouze držitelem osvědčení fyzické osob y. Kromě toho má lidsk ý faktor podle tohoto zákona postavení „odpovědné osoby“, odpovídající
za
dodržování
povinností
stanoven ých
zákonem
č. 412/2005 Sb. na úrovni státního orgánu, orgánu územní samospráv y
74
nebo jin ých právnických osob, anebo má postavení podnikající fyzické osob y, která má přístup k utajované informaci. Fyzické osob y, které mají mít přístup k utajovan ým informacím, jestliže
jej
nezb ytně
potřebují
k výkonu
své
činnosti,
jsou
prověřován y, ab y mohl y b ýt držitelem oznámení nebo osvědčení fyzické osob y, popř. osvědčení podnikatele, a které musí b ýt poté poučen y
o právech
a povinnostech
v oblasti
ochran y
utajovan ých
informací a s následk y jejich porušení. Je tomu tak proto, že ne každé fyzické osobě lze umožnit přístup k utajovan ým informacím, a to v zájmu co nejúčinnější ochran y státního tajemství. S ohledem na důležitost ochran y těchto informací je též v zákoně č. 412/2005 Sb. stanoven rozsáhl ý v ýčet správních deliktů, kterých se dopustí fyzická osoba, právnická osoba, podnikající fyzická osoba nebo
státní
orgán,
který
nesplní
určitou,
zákonem
stanovenou
povinnost. Výčet pokut představuje desetitisícové nebo statisícové částk y, popř. i částky několika miliónů, za t yto přestupk y. Najít v yvážen ý poměr mezi ideálním stavem, legislativním rámcem a praxí je úkol velmi obtížn ý. Základní kámen v rámci právního řádu ČR b yl však v obecné rovině již položen a tato oblast je nadále rozvíjena.
75
SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY 1.
Usnesení Ústavního soudu sp. zn. III.ÚS 28/96 ze dne 16.5.1996 publikované ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek č. 5, usnesení č. 5, s. 557.
2.
Usnesení Valného shromáždění OSN č. DE01/48 ze dne 10.12.1948. [cit. 200611-05]. Dostupný také z WWW:
.
3.
VLASÁK, Rudolf. Informační politika: základní východiska a současnost ve vyspělých demokraciích. In Informační studia a knihovnictví v elektronických textech I. [elektronický zdroj]. Ed. Richard Papík, Martin Souček, Anna Stöcklová. Praha : Univerzita Karlova, c 2001.
4.
KORBEL, František. Právo na informace : zákon o svobodném přístupu k informacím, zákon o právu na informace o životním prostředí ; komentář. Praha : Linde, 2004. 295 s. ISBN 80-7201-465-X.
5.
SCHMIDT-JORTZIG, E. in Isensee, J., Kirchhof, P.: Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland. C. F. Müller Verlag. 2000, § 141, Rn. 3.
6.
KORBEL, František. Svobodný přístup k informacím podle zákona č. 106/1999 Sb. vybrané problémy. Tábor, Brno 2004/2005. 244 s. Disertační práce., Masarykova univerzita v Brně, Právnická fakulta, Katedra správní vědy a správního práva a finančního práva.
7.
PAVLÍČEK, Václav a kol. Ústavní právo a státověda. II. díl : Ústavní právo České republiky, Část 1. Praha : Linde, 2001. 551 s. ISBN 80-7201-273-8.
8.
Zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, ve znění pozdějších předpisů. Sbírka zákonů 1998, částka 42, s. 5442-5445. Dostupný také z WWW: < http://www.mvcr.cz/sbirka/1998/sb042-98.pdf>.
9.
Zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád). Sbírka zákonů 2004, částka 184, s. 10059-10085. Dostupný také z WWW: .
10. Zákon č. 6/1993 Sb., o České národní bance, ve znění pozdějších předpisů. Sbírka zákonů 1993, částka 3, s. 35-42. Dostupný také z WWW: . 11. Zákon č. 89/1995 Sb., o statistické službě, ve znění pozdějších předpisů. Sbírka zákonů 2002, částka 82, s. 4850-4854. Dostupný také z WWW: .
76
12. Zákon č. 18/1997 Sb., o mírovém využití jaderné energie a ionizujícího záření a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Sbírka zákonů 1997, částka 5, s. 82-106. Dostupný také z WWW: . 13. Zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších přepisů. Sbírka zákonů 1993, částka 11, s. 243-244. Dostupný také z WWW: . 14. Zákon č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších přepisů. Sbírka zákonů 2000, částka 32, s. 1521-1532. Dostupný také z WWW: . 15. Zákon č. 349/1999 Sb. (Veřejný ochránce práv), ve znění pozdějších přepisů. Sbírka zákonů 2005, částka 133, s. 7103-7106. Dostupný také z WWW: . 16. Zákon č. 309/1991 Sb., o ochraně ovzduší před znečišťujícími látkami, ve znění pozdějších přepisů. Sbírka zákonů 1991, částka 57, s. 1343-1347. Dostupný také z WWW: . 17. Zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších přepisů. Sbírka zákonů 1999, částka 39, s. 2578-2582. Dostupný také z WWW: . 18. PAVLÍČEK, Václav a kol.: Ústava a ústavní řád České republiky. Komentář. 2. díl. Práva a svobody. 2. vydání. Praha : Linde, 2002. 1164 s. ISBN 80-7201391-2. 19. ŠPAČEK, David. Právo na informace ve veřejné správě. Disertační práce. Fakulta ekonomiko-správní Univerzity Pardubice. 85 s. 20. HŘEBEJK, Jiří. Ústava a ústavní řád ČR. Komentář. 2. díl. 2. vydání. Praha : Linde, 1999. 772 s. ISBN 80-7201-455-2. 21. BREJCHA, Aleš. Právo na informace a povinnost mlčenlivosti v českém právním řádu, Praha : ODEX Bohemia, 1998, s. 15-17. ISBN 80-8596-347-7. 22. KUŽÍLEK, Oldřich; ŽANTOVSKÝ, Michael. Svoboda informací : Svobodný přístup k informacím v právním řádu České republiky. Praha : Linde, 2002. 182 s. ISBN 80-7201-318-1. 23. Zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších přepisů. Sbírka zákonů 2000, částka 98, s. 4570-4615. Dostupný také z WWW: .
77
24. KUŽÍLEK, Oldřich. Chodí pešek okolo... antiradaru. Mladá fronta Dnes. 23.08.2006, roč. 17, č. 196, s. 6. ISSN 1210-1168. 25. Zákon č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů, ve znění pozdějších předpisů. Sbírka zákonů 2000, částka 32, s 1521-1532. Dostupný také z WWW: . 26. Právo na kopie zdravotní dokumentace. [online]. Otevrete.cz. c2004. [cit. 200611-06]. Dostupný také z WWW: . 27. Zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších přepisů. Sbírka zákonů 1991, částka 98, s. 2474-2565. Dostupný také z WWW: . 28. Zákon č. 121/2000 Sb., o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský zákon). Sbírka zákonů 2000, částka 36, s. 1658-1685. Dostupný také z WWW: . 29. Popis změn v zákonu o svobodě informací. [online]. 27.2.2006 [cit. 2006-11-05]. Dokument dostupný na: . 30. MUSIL, Rudolf. Ochrana utajovaných skutečností. Praha : Eurounion, 2001, s. 379. ISBN 80-85858-93-2. 31. Zákon č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších přepisů. Sbírka zákonů 2000, částka 47, s. 2183-2219. Dostupný také z WWW: . 32. Zákon č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších přepisů. Sbírka zákonů 1992, částka 5, s. 98-105. Dostupný také z WWW: . 33. Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších přepisů. Sbírka zákonů 2002, částka 57, s. 3216-3218. Dostupný také z WWW: . 34. POKORNÝ, Petr. Ekologové mají právo na informace o Temelínu. Novinky : rubrika Domácí [online]. 2004 [cit. 2006-06-12]. Dostupný také z WWW: . 35. HAVLŮJOVÁ, Martina. Motoristé se mohou policistů zeptat, kde používají radary. Táborské listy. 2003, s. 16. ISSN 1210-5031.
78
36. ŠAFÁŘ, Jan. Utajený radar? Není potřeba. Hradecké noviny. 2003, s. 6. ISSN 1210-602X. 37. SKOČDOPOLE, Petr. České tajnosti. Týden, 23.6.2003, s. 32. ISSN 0862-7495. 38. KUŽÍLEK, Oldřich. Státní smlouva nesmí být tajná. Hospodářské noviny. 7.12.2006. č. 237, s. 10. ISSN 0862-9587. 39. US pulls the plug on Muslim websites. Guardian. 9.10.2001, no. 2, s. 10. Dostupný také z WWW: . 40. New Attorney General FOIA Memorandum Issued. [online]. United States : Department of Justice. 2001. [cit. 2006-02-09]. Dostupný také z WWW: . 41. Presidential News and Speeches. [online]. United States : The White House. 2001. [cit. 2006-02-09]. Dostupný také z WWW: . 42. Report on Cost Estimates for Security Classification Activities. [online]. Information Security Oversight Office. 2004. [cit. 2006-02-09]. Dostupný také z WWW: . 43. Zákon č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích a o změně některých souvisejících zákonů. Sbírka zákonů 2005, částka 43, s. 1330-1400. Dostupný také z WWW: . 44. Zákon č. 154/1994 Sb., o Bezpečnostní informační službě, ve znění pozdějších předpisů. Sbírka zákonů 1994, částka 49, s. 1605-1629. Dostupný také z WWW: . 45. POLÁŠEK, František. Codex iuris canonici, překlad z latiny, Olomouc: Matice Cyrilometodějská, 1991. 227 s. 46. Zákon č. 3/2002 Sb., o svobodě náboženského vyznání a postavení církví a náboženských společností a o změně některých zákonů. Sbírka zákonů 2002, částka 2, s. 83-95. Dostupný také z WWW: . 47. Zákon č. 50/1923 Sb., zákon na ochranu republiky. Sbírka zákonů 1923, částka 23, s 207. Dostupný také z WWW: < http://spcp.prf.cuni.cz/lex/50-23.doc>. 48. SVATOŠOVÁ, Helena. Utajování versus základní práva a demokratické standardy včetně problematiky zbraní [online]. Iuridicum remedium. 2005. [cit. 2006-12-01]. Dostupný také z WWW: .
79
49. Zákon č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti, ve znění pozdějších předpisů. Sbírka zákonů 2005, částka 143, s. 7526-7576. Dostupný také z WWW: . 50. JORDANOVÁ, Iveta. Kontrola postupu NBÚ při provádění bezpečnostních prověrek. Neviditelný pes. [online]. 2006. [cit. 2006-12-09]. Dostupný také z WWW: . ISSN 1212-673X. 51. ROBERTS, A. Nato´s Security of Information Policy and the Right to Information, in: National Security and Open Government: Striking the Right Balance. New York : The Maxwell School of Syracuse University. 2003, s. 152. 52. SPURNÝ, Jaroslav. Tajnosti českých úředníků. Respekt, 15.3.2004, č. 5, s. 6. ISSN 0862-6545. 53. Důvodová zpráva k návrhu zákona o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti. PSP : tisk 880/0. [cit. 2006-02-09]. Dostupný také z WWW: . 54. HORA, Jaroslav. Svobodný přístup k informacím a možnosti jeho omezení. Praha, 2006. 22 s. Seminární práce. Univerzita Karlova v Praze, Filozofická fakulta, Ústav informačních studií a knihovnictví. 55. Právní stát po česku aneb Zákony musí platit pro všechny. Právo. 2006, roč. 16, č. 237 , s. 6. ISSN 1211-2119. 56. SCHNEIDER, JAN. Chvála úniku informací. Euro. 27.2.2006, č. 9, s. 50. ISSN 1212-3129. 57. ŠUSTROVÁ, Petruška. A znovu odposlechy. Lidové noviny. 16.10.2006, roč. 19, č. 241, s. 2. ISSN 0862-5921. 58. SCHNEIDER, Jan. Poznatky, tvrzení a žvásty : KUBICOVA ZPRÁVA: Materiál ve výsledku diskredituje vlastní podezření. Euro. 12.6.2006, č. 24, s. 50. ISSN 1212-3129. 59. PŠENIČKA, Jiří. Zabijačka na Seychelách. Euro. 16.10.2006, č. 42, s. 50. ISSN 1212-3129. 60. SPURNÝ, Jaroslav. Proč BIS odposlouchávala Grosse Respekt. 14.4.2003, č. 7, s. 5. ISSN 0862-6545.
80
EVIDENCE VÝPŮJČEK Prohlášení: Dávám svolení k půjčování této diplomové práce. Uživatel potvrzuje svým podpisem, že bude tuto práci řádně citovat v seznamu použité literatury.
V Praze, 11. prosince 2006. Jaroslav Hora (
Jméno
Katedra / Pracoviště
Datum
)
Podpis
81
