UNIVERZITA KARLOVA V PRAZE

UNIVERZITA KARLOVA V PRAZE FAKULTA SOCIÁLNÍCH VĚD Institut sociologických studií Katedra veřejné a sociální politiky

Bc. Výborná Klára

Hodnocení reformy politiky zaměstnanosti a služeb zaměstnanosti v ČR z roku 2011

Diplomová práce

Praha 2015

Autor práce: Bc. Výborná Klára Vedoucí práce: Mgr. Kotrusová Miriam, Ph.D. Datum obhajoby: 2015

Bibliografický záznam VÝBORNÁ, Klára. Hodnocení reformy politiky zaměstnanosti a služeb zaměstnanosti v ČR. Praha, 2015. 85 s. Diplomová práce (Mgr.) Univerzita Karlova, Fakulta sociálních věd, Institut sociologických studií. Katedra veřejné a sociální politiky. Vedoucí diplomové práce Mgr. Kotrusová Miriam, Ph.D.

Anotace (abstrakt) Diplomová práce pojednává o institucionální reformě služeb zaměstnanosti v České republice z roku 2011. Sjednocením administrace sociálních dávek do jednoho místa a vytvořením nového generálního Úřadu práce se tehdejší vláda snažila o úspory v oblasti personálních a administrativních nákladů. Dalším cílem reformy bylo sjednocení řízení služeb zaměstnanosti. Za pomoci konceptu veřejně-politického cyklu a politického fiaska byly analyzovány organizační změny ve fungování veřejných služeb zaměstnanosti v České republice. Byly provedeny rozhovory s experty na danou problematiku a proběhly dvě focus groups se zaměstnanci úřadů práce. Závěrem práce je, že při provádění institucionální reformy služeb zaměstnanosti došlo z pohledu veřejně-politického cyklu k několika zásadním chybám a že celkově můžeme reformu považovat za politické fiasko. Reforma vedla ke ztrátě pověsti úřadů práce a snížení účinnosti jejich služeb.

Abstract The thesis deals with an institutional reform of public employment services implemented in the Czech Republic in 2011. By merging social benefits administration with employment services into the newly established Labour Office of the Czech Republic, the right-wing government attempted to reduce the staffing and administrative costs of these services and to improve the governance of local labour offices. Another aim of the reform was to unify the management of employment services. Using the theoretical concept of “policy cycle” and “policy fiasco” the thesis analyses these organisational changes in the functioning of public employment services

in the Czech Republic. Data consist of interviews with experts on labour market policy in the Czech Republic and two focus groups with employees of labour offices. The thesis concludes that there appeared several mistakes during implementation of the institutional reform of public employment services in the Czech Republic in 2011 in terms of the policy cycle and it can be referred to as a policy. The reform harmed the reputation and efficiency of employment services.

Klíčová slova veřejné služby zaměstnanosti, Česká republika, institucionální reforma, politické fiasko, veřejně-politický cyklus

Keywords public employment services, the Czech Republic, institutional reform, policy fiasco, policy cycle

Prohlášení 1. Prohlašuji, že jsem předkládanou práci zpracovala samostatně a použila jen uvedené prameny a literaturu. 2. Souhlasím s tím, aby práce byla zpřístupněna pro studijní a výzkumné účely.

V Praze dne 10.5.2015

Klára Výborná

Poděkování Na tomto místě bych ráda poděkovala především vedoucí práce Mgr. Miriam Kotrusové, Ph.D. za veškerou pomoc a čas, které mi věnovala při psaní diplomové práce.

TEZE DIPLOMOVÉ PRÁCE Univerzita Karlova v Praze Fakulta sociálních věd Institut sociologických studií Katedra veřejné a sociální politiky

PŘEDPOKLÁDANÝ NÁZEV DIPLOMOVÉ PRÁCE: HODNOCENÍ REFORMY

POLITIKY

ZAMĚSTNANOSTI

ZAMĚSTNANOSTI V ČR

DIPLOMANT: Klára Výborná KONZULTANT: MGR. MIRIAM KOTRUSOVÁ, PH.D.

A

SLUŽEB

1. Vymezení předmětu zkoumání a strukturace výzkumného tématu Pro Českou republiku je charakteristické, že formování demokratického trhu práce, a s tím i institucí podporujících zaměstnanost, je poměrně novým fenoménem devadesátých let. V této době došlo k vytvoření dvoustupňového institucionálního systému veřejných služeb zaměstnanosti, přičemž první stupeň byl tvořen ministerstvem práce a sociálních věcí, druhý stupeň byl tvořen okresními úřady práce. Ministerstvo práce a sociálních věcí však nemělo příliš velký vliv na plánování, formování, ale i monitorování aktivní politiky zaměstnanosti. Na druhou stranu ani úřady práce neměly vliv na formování národní politiky zaměstnanosti. Specifickým znakem fungování aktivní politiky zaměstnanosti a celkově služeb zaměstnanosti tak byla nízká míra koordinace mezi jednotlivými institucemi, v důsledku čehož docházelo k neřízené a samovolné implementaci politiky zaměstnanosti. K částečné změně v systému fungování úřadů práce a ministerstva práce a sociálních věcí došlo po přijetí České republiky mezi státy Evropské unie v roce 2004, kdy bylo potřeba zajistit lepší koordinaci z důvodu realizace projektů z Evropských sociálních fondů. 14 okresních úřadů práce bylo pověřeno rozšířenými kompetencemi, přičemž rozhodovací pravomoc byla ale stále limitována, jednalo se spíše o zajištění administrativních procesů nezbytných pro implementaci projektu ESF. [Důvodová zpráva …, 2011]

Decentralizace služeb zaměstnanosti tak byla donedávna výrazným trendem, a to i přesto že systém financování byl vysoce centralizovaný. [Kalužná, 2008] Před přijetím institucionální reformy v roce 2011 byl veřejný systém zajišťující služby zaměstnanosti silně decentralizovaný až roztříštěný. Dle některých odborníků tak byla velká míra decentralizace spíše selháním vlády než záměrem. [Berkel, Graaf, Sirovátka 2011:175 180] Uvedený stav však měl i svá pozitiva, a to zejména z hlediska realizace programů APZ, jejichž cílem je především snaha o přizpůsobení nabídky a poptávky na lokálních trzích práce. Navzdory tomu, že na programy APZ šlo ve srovnání s vyspělými evropskými zeměmi relativně málo finančních prostředků, byly programy APZ (zejména rekvalifikace a přímá tvorba pracovních míst v soukromém sektoru) poměrně efektivní při umísťování uchazečů o zaměstnání na trh práce. [Hora et al. 2007] Největší obavy, které se pojí s realizovanou reformou služeb zaměstnanosti a politiky zaměstnanosti, je příliš velká centralizace rozhodování o programech APZ.

V mnohých vyspělých průmyslových zemích se v průběhu posledních deseti let uskutečnily reformy veřejných služeb zaměstnanosti, a to zejména s ohledem na vývoj a fungování ekonomiky (hospodářská krize). Řada zemí OECD zvýšila decentralizaci služeb zaměstnanosti, což umožnilo regionálním a lokálním úřadům práce (stejně jako místním poskytovatelům služeb) větší flexibilitu při implementaci jednotlivých opatření. Vedle toho se posílila rozhodovací pravomoc centrálních orgánů, které se začali více zaměřovat na celkový rámec politiky a na monitorování výsledků. V některých zemích, např. v Dánsku, vedla reforma k většímu angažování sociálních partnerů, příp. dalších partnerů (místní samospráva, vzdělávací instituce nebo neziskové organizace) do fungování služeb zaměstnanosti. Jako doplněk veřejných služeb zaměstnanosti, v některých evropských zemích vznikly oddělené orgány veřejných služeb zaměstnanosti se zaměřením na speciální cílové skupiny. Např. ve Francii byly zřízené speciální poradenská centra zaměřená na mladé lidi nebo osoby pracující ve specifických oblastech průmyslu. Poměrně typickým trendem v mnohých zemích je sjednocení agendy zprostředkování práce s výplatou dávek a organizováním různých programů pro nezaměstnané. Snahou je učinit systém co možná nejvíce transparentním pro uživatele a zároveň schopným synergických efektů mezi různými poskytovateli služeb v dané lokalitě. Dalším trendem je zavádění konkurence a soutěže do služeb zaměstnanosti a posilování role soukromých komerčních subjektů. [Fay, 1997]

Sociální reforma, která proběhla na přelomu let 2011 a 2012, změnila systém fungování úřadů práce. V současné době je hlavní působnost převedena na centrální Úřad práce, z původních úřadů práce se zvýšenou působností, byly vytvořeny krajské pobočky, veškeré ostatní úřady práce se staly kontaktními pracovišti krajských poboček. [MPSV 2011] V diplomové práci bych se chtěla zaměřit především na důsledky reformy v oblasti aktivní politiky zaměstnanosti. Před reformou se úřady práce potýkaly s poměrně roztříštěným systémem cílenosti programů APZ, proto bych ráda sledovala změny v této oblasti.

2. Teoretická východiska Mezi teoretická východiska se řadí především cyklus přijímání změn v oblasti veřejné (sociální) politiky, který je spojený s různými fázemi. První a pravděpodobně nejkritičtější etapou je samotné rozpoznání problému, kdy kompetentní osoby uznají problém jako hodný řešení. [Howlett, Ramesh 1995: 104, 105] V momentě kdy je problém rozpoznán vládou jako veřejně-politický problém, je nutné určit možné způsoby řešení. Předložená varianta řešení většinou bývá výsledkem veřejné volby neboli politického rozhodnutí. Tomuto rozhodnutí často předchází zpracování návrhů odborníky. Konečná podoba přijaté politiky se samozřejmě nemusí shodovat s návrhy odborníků, protože je během procesu ovlivňována mnoha faktory a mění se. Po vytvoření návrhu na řešení daného problému je tedy potřeba, aby byl návrh přijat politickou reprezentací. Musí pro něj existovat politická vůle. Můžeme říci, že fáze přijímání veřejné politiky začíná formulací jejího návrhu a končí jejím přijetím. Následná fáze je nazývána fází implementační. Implementace probíhá od přijetí dané politiky až do konce její platnosti. V průběhu implementace můžeme definovat několik podstatných kroků. Je nutné zvolit orgán nebo instituci, která bude za implementaci zodpovědná. Dále je potřeba vytvořit implementační plán, kde by měly být určeny cíle a samozřejmě také metody, jak těchto cílů dosáhnout. V průběhu třetí fáze se řeší „následná rozhodnutí aktérů realizujících politiku“ a dochází k samotné realizaci, kdy zvolený orgán či instituce převede část své pravomoci na osoby, které budou mít na starosti implementaci. Dalším důležitým krokem je samozřejmě evaluace a průběžná kontrola, která je nutná především pro orientaci v průběhu implementace, pro zjištění případných chyb a či odklonu od plánovaných cílů. V poslední fázi dochází k hodnocení implementované politiky, která může následně sloužit jako doporučení v případě pokračování implementace politiky, nebo při její změně. [Veselý, Nekola 2007: 323 – 325]

Dalším teoretickým východiskem jsou metody řízení veřejné správy, přesněji decentralizované a centralizované řízení a s tím související koncepty. Od konce 90. let a na počátku nového století pozorujeme v mnohých vyspělých zemích snahu o postupný přesun odpovědností a kompetencí v politice zaměstnanosti z centrální na regionální, příp. lokální úroveň tak, aby bylo možné přizpůsobit podobu a implementaci služeb zaměstnanosti danostem a potřebám jednotlivých lokalit vzhledem k jejich ekonomické

situaci a sociálním podmínkám. Na obecné úrovni se začal více prosazovat názor, že decentralizovaný způsob rozhodování lépe podporuje pragmatická řešení lokálních problémů. [Ministry of Economy, 2003] V dalším desetiletí se diskuse na téma decentralizace v oblasti služeb zaměstnanosti posunula o stupeň dále. Experti se začali domnívat, že formální distribuce rozhodovacích pravomocí není až tak důležitá, ale že mnohem významnější je, zda mají aktéři na lokální úrovni dostatek flexibility k cílení programů tak, aby lépe reagovali na aktuální výzvy. Dle strategie OECD nazvané Flexible Policy for more and better jobs. Managing accountability and flexibility (2009) je formální přesunutí kompetencí a odpovědností na regionální nebo lokální úroveň méně důležité než skutečná flexibilita, tj. aby centrální nebo regionální orgány byli schopni přenést nebo sdílet flexibilitu s lokálními subjekty. Předpokládá se, že flexibilitu lze zajistit jak v centralizovaných, tak decentralizovaných typech řízení služeb zaměstnanosti. Ukazuje se, že změny k decentralizovanému a flexibilnímu řízení v oblasti politiky zaměstnanosti nejsou tím jediným podstatným faktorem změn. Důležité je také posilování kompetencí a schopností všech zúčastněných aktérů na lokální úrovni orientovat se v dané problematice a správně rozhodovat. [OECD, 2009]

V neposlední řadě je důležitým východiskem teorie úsporných opatření. Tato teorie popisuje politiku, která se snaží o snížení rozpočtového deficitu a je relevantní teorii pro reformu služeb zaměstnanosti v ČR, jejíž explicitně stanoveným cílem bylo dosažení úspor. V rámci podrobné analýzy bylo rozpoznáno několik opatření, která jsou používána s cílem snížení rozpočtové zátěže. Mezi tato opatření se řadí postupné snižování nebo úplné zrušení příspěvků a dotací, snížení mezd, zvýšení spotřební daně, penzijní reforma nebo větší cílenost podpory. Jako další opatření, i když méně využívané, se ukázala reforma zdravotnictví a reforma v oblasti práce, která zahrnuje především flexibilizaci trhu práce. V souvislosti s výraznými úsporami v oblasti veřejných služeb je často upozorňováno na možné negativní důsledky, kterými by mohla být ještě hlubší recese a nárůst nerovnosti ve společnosti. Negativní dopady by mohla mít také snaha o dosažení úspor v rámci poskytování služeb zaměstnanosti. [Ortiz, … 2013: 37] V rámci reformy služeb zaměstnanosti by mělo dojít k úsporám především prostřednictvím snížení počtu zaměstnanců, což by mohlo vést ke zhoršení služeb v rámci aktivní politiky zaměstnanosti.

3. Cíle diplomové práce Hlavním cílem diplomové práce je zhodnotit efekty reformy veřejných služeb zaměstnanosti a politiky zaměstnanosti realizované v ČR v období 2011-12 z hlediska naplnění jak explicitně stanoveného cíle (úspory), tak dalších záměrů reformy. Analýza se zaměří na stav služeb zaměstnanosti a především aktivní politiky zaměstnanosti před reformou a po reformě a jejich hodnocení zainteresovanými aktéry.

Dalšími cíli práce je srovnat cíle a zaměření reformy služeb zaměstnanosti a politiky zaměstnanosti v ČR s obdobnými reformními kroky ve vybraných evropských zemích (SRN a známé Hartzovy reformy) a vztáhnout průběh u nás realizované reformy k teoretickým konceptům rozhodování ve veřejné politice, ve smyslu kvalitní analýzy situace před reformou, přípravu strategie a koncepce reformy, jasně vymezené cíle, postupné kroky a průběžnou i výslednou evaluaci.

4. Výzkumné otázky a hypotézy •

Jak probíhala reforma služeb zaměstnanosti v Německu? Jaké byly výsledky této reformy?

•

K jakému typu řízení služby zaměstnanosti v ČR směřovaly po reformě, přiblížily se k centralizovanému nebo naopak decentralizovanému řízení?

•

Odpovídal průběh reformy tomu, jak by měl správně probíhat podle teorie politického procesu?

•

Vedla reforma k naplnění formulovaných cílů, tedy především k plánovaným úsporám?

•

Měla naopak reforma nějaké neplánované dopady?

•

Jak se změnila situace v oblasti APZ jak z hlediska její podoby, tak především z hlediska přístupnosti jednotlivých opatření klientům ÚP po realizované reformě.

5. Metody a prameny V první fázi budu provádět především sekundární analýzu dat, tzv. desk-research, v rámci které budu studovat příklady institucionálních reforem služeb zaměstnanosti v evropských zemích. Nejdříve se tedy seznámím jak s reformami realizovanými v jiných evropských zemích, jak s jejich obsahem, tak průběhem a jejich hodnocením. Posléze se zaměřím na studium odborných publikací zabývajících se stavem politiky zaměstnanosti a služeb zaměstnanosti v České republice. Důležitými zdroji dat budou odborné analýzy domácích expertů, dále takových institucí jako VUPSV, ale i OECD a EU. V rámci vlastního výzkumu přistoupím ke zkoumání samotné reformy politiky zaměstnanost a služeb zaměstnanosti. Základními metodou, která bude využívána je expertní šetření. Expertní šetření bude provedeno metodou polostrukturovaných rozhovorů.

6. Předpokládaná struktura diplomové práce • Úvod • Teoretická část • Cyklus přijímání změn • Centralizované/decentralizované řízení veřejné správy • Reforma služeb zaměstnanosti v Německu • Reforma služeb zaměstnanosti ve Finsku • Reforma služeb zaměstnanosti v Dánsku • Hodnocení reformy služeb zaměstnanosti v ČR • Celkové zhodnocení reformy • Zhodnocení reformy z hlediska fungování APZ • Závěry

Základní literatura k tématu AKYOL, Metin. NEUGART, Michael. PICHLER, Stefan. Were the Hartz reforms responsible for the improved performance of the german labour market? Institute of Economic Affairs. Blackwell Publishing, Oxford. 2013 ANDERSEN, Torben M. A Flexicurity Labour Market in the Great Recession: The Case of Denmark; In: IZA Discussion Paper No. 5710; Bonn: IZA, 2011. ANDERSEN, Torben M.; Michael SVARER. Flexicurity - labour market performance in Denmark [online]. Economics working paper No. 2007/09. Aarhus: University of Aarhus, 2007, Dostupné z www: ARNKIL, Robert. The Active Labour Market Policy Reform – The Second Wave. Peer Review. 2004 BERKEL, Rik van, Willibrord de GRAAF a Tomáš SIROVÁTKA. The governance of active welfare states in Europe. New York: Palgrave Macmillan, c2011, 279 p. ISBN 02-302-5200-1. BERNHARD, Sarah. WOLFF. Joachim. Contracting out placement service in Germany: Is assignment to private provider effective for needy job-seekers? IAB Discussion Papers 2008, No.5 BREDGAARD Thomas, LARSEN Flemming, MADSEN Per Kongshøj. The flexible Danish labour market – a review. In: CARMA Research Paper 2005: 01. Aalborg University: Centre for Labour Market Research, 2005. CALIENDO, Marco. Income support systems, labor market policies and labor supply: the German experience. IFAU - Institute for Labour Market Policy Evaluation. 2009, s. 35. De VRIES, M. The rise and fall of decentralization: A comparative analysis of arguments and practices in European countries. European Journal of Political Research. 2000/2, pp. 193-224 DINGELDEY, I. Fragmented Governance Continued: the German Case. in: BERKEL, Rik van, Willibrord de GRAAF a Tomáš SIROVÁTKA. The governance of active welfare states in Europe. New York: Palgrave Macmillan, c2011, 279 p. ISBN 02-302-5200-1, pp. 62-84 EICHHORST, Werner a kol. Activating Labor Market and Social Policies in Germany: From Status Protection to Basic Income Support, IZA Discussion Papers. 2010, No. 2514

FAY, R. G. Making the Public Employment Service More Effective through the Introduction of Market Signals, OECD Labour Market and Social Policy Occasional Papers, No. 25, 1997. OECD Publishing

Federal Employment Agency. About Us. [online] Dostupné z www: https://www.arbeitsagentur.de/web/content/EN/AboutUs/StructureandOrganisati on/Detail/index.htm?dfContentId=L6019022DSTBAI515635 HENDELIOWITZ, Jan; WOOLLHEAD, Carina Bastlund. Employment Policy in Denmark – High Levels of Employment, Flexibility and Welfare Security. In Giguere, S. and Higuchi, Y. (ed.), Local Governance for Promoting Employment, 2007, Tokyo, The Japan Institute for Labour Policy and Training, pp. 121–138. Dostupné online z HINRICHS, Karl. Reforming labour market policy in Germany. The Policy Press. 2007, Vol. 15, No. 3, 221 - 231. HORA et al. Hodnocení programů aktivní politiky zaměstnanosti realizovaných v roce 2007 se zaměřením na rekvalifikace (struktura, cílenost, krátkodobé a střednědobé efekty na opuštění evidence). Praha: VÚPSV, v.v.i., 2009. - 66 s. ISBN 978-80-7416-045-5 HOWLETT, Michael; RAMESH, M. Studying Public Policy – Policy Cycles and Policy Subsystems. New York: Oxford University Press, 1995. ISBN 01-954-0976-0

HUBER, Martin. LECHNER, Michael. WUNSCH, Conny. WALTER, Thomas. Do German Welfare-to-Work Programmes Reduce Welfare Dependency and Increase Emplxoyment?, German Economic Review. 2010, No.12(2) . Blackwell Publishing Integrovaný portál MPSV, Úřad práce České republiky. Dostupné online z JACOBI, Lena a Jochen KLUVE. Before and after the Hartz reforms: the performance of active labour market policy in Germany. IZA Discussion Papers. 2006, No. 2100, s. 30. KALUŽNÁ, D. Main Features of the Public Employment Service in the Czech Republic. OECD Social, Employment and Migration Working Papers, No. 74, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/230150403603 KEMMERLING, Achim a Oliver BRUTTEL. New politics in German labour market policy?: The implications of the recent Hartz reform for the German welfare state. Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung. 2005, No. SP I 2005-101, s. 23.

KOELTZ, D. Delivering public employment services: which model works best? In: Heyes, J., Rychly, L. (eds.) Labour Administration in Uncertain Times. Policy, Practice and Institutions. ILO. ISBN 978-92-2-127489-6, pp.163-193 KONLE-SEIDL, Regina. Changes in the governance of employment services in Germany since 2003. IAB Discussion Papers 2008, No.10 Ministry of Economy, Labour and Social Policy. Decentralization of employment policies and new forms of governance: Tackling the challenge of accountability. Varšava: Ministry of Economy, Labour and Social Policy. 2003 MOSLEY, H. Governance and evaluation of labour market policy in Germany. Berlin: Social Science Research Center Berlin, 2006 MOSLEY, H. Decentralisation and local flexibility in employment services. In Larsen, F., van Berkel, R. (Eds.) The new governance and implementation of labour market policies. DJOF Publishing. Copenhagen. 2009, pp. 17-44 MOSLEY, H. Accountability in Decentralised Employment Service Regimes. OECD Local Economic and Employment Development (LEED) Working Papers, 2012/10, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/5k98sbxn9wbw-en OECD, Decentralising Employment Policy: New Trends and Challenges. Paříž: OECD Publications Service. 1999 OECD. Managing Decentralization: A newrole for labour market policy. Paříž: OECD Publications Service. 2003 OECD. Flexible Policy for more and better jobs. Managing accountability and flexibility. Paříž: OECD Publications Service. 2009 ORTIZ, Isabel. CUMMINS, Matthew. The Age of Austerity. Initiative for Policy Dialogue and the South Centre. 2013 RÄISÄNEN, ALATALO, HENRIKSEN, ISRAELSSON, KLINGER. Labour Market Reforms and Performance in Denmark, Germany, Sweden and Finland. Ministry of Employment and the Economy. 2012. ISBN 978-952-227-620-9 SEELEIB-KAISER, Martin a Timo FLECKENSTEIN. Discourse, Learning and Welfare State Change: The Case of German Labour Market Reforms. Social Policy & Administration. 2007, Vol. 41, No. 5, 427 - 448. Politika zaměstnanosti a další opatření na trhu práce v dlouhodobé perspektivě a v průběhu krize [Employment policy and other labour market measures in long

run and during the crisis]. / Tomáš Sirovátka, Ivana Šimíková - Praha: VÚPSV, v.v.i., 2013. - 95 s. - ISBN 978-80-7416-114-8 SOL, Els a WESTERVELD, Mies. Contractualism in Employment Services. A New Form of Welfare State Governance. Netherlands: Kluwer Law International. 2005. ISBN 90-411-2405-5 Úřad práce ČR. Zpráva o činnosti Úřadu práce České republiky za rok 2013. 2014 VACEK, Martin; CHALÁNKOVÁ, Jitka; JENÍK, Miroslav. Důvodová zpráva k návrhu zákona o zaměstnanosti č. 435/2004 Sb. VESELÝ, Arnošt; NEKOLA, Martin Nekola (eds.). Analýza a tvorba veřejných politik: přístupy, metody a praxe. Praha: SLON, 2007. ISBN 978-80-86429-75-5.

van BERKEL, Rik; de GRAAF, Williabrord; SIROVÁTKA, Tomáš. The Governance of Active Welfare States in Europe. New York: Palgrave Macmillan. 2011. ISBN 978-0-230-25200-4 WEISHAUPT, T.J. A silent revolution? New management ideas and the reinvention of European public employment services. Socio-Economic Review (2010) 8, 461–486, Dostupné online http://pesbenchmarking.eu/uploaddoc4852/129_SER_8_3_2010.pdf V Praze dne

Konzultant: Mgr. Miriam Kotrusová, Ph.D.

Diplomant: Klára Výborná

OBSAH 1

Uvedení do problému................................................................................................ 1

2

Výzkumné cíle .......................................................................................................... 4 2.1

3

4

Teoretická východiska .............................................................................................. 6 3.1

Teorie politického cyklu .................................................................................... 6

3.2

Policy failure ...................................................................................................... 7

Věcná východiska ................................................................................................... 10 4.1

5

Výzkumné otázky............................................................................................... 4

Příklady reforem veřejných služeb zaměstnanosti ........................................... 10

4.1.1

Reforma veřejných služeb zaměstnanosti: Německo ............................... 11

4.1.2

Reforma veřejných služeb zaměstnanosti: Finsko .................................... 15

4.1.3

Reforma veřejných služeb zaměstnanosti – Nizozemsko ......................... 18

4.2

Centralizace a decentralizace ........................................................................... 20

4.3

Kontraktualismus ............................................................................................. 23

Metodologie ............................................................................................................ 28 5.1

Sběr dat............................................................................................................. 28

5.2

Analýza dat....................................................................................................... 31

6 Veřejné služby zaměstnanosti v ČR před institucionální reformou zaměstnanosti z roku 2011 ...................................................................................................................... 32 7

Institucionální reforma služeb zaměstnanosti z roku 2011 ..................................... 36 7.1

Cíle reformy ..................................................................................................... 37

7.2

Proces přípravy a schvalování reformy ............................................................ 43

7.3

Proces implementace ........................................................................................ 46

8

Zhodnocení reformy ............................................................................................... 48

9

Závěr ....................................................................................................................... 52

10

Summary ................................................................................................................. 55

Literatura ......................................................................................................................... 58

1 UVEDENÍ DO PROBLÉMU V posledních letech došlo, především v důsledku ekonomické krize, k nárůstu nezaměstnanosti téměř ve všech vyspělých společnostech. Nezaměstnanost se stala výrazným veřejně-politickým problémem, který je zapotřebí řešit. Podstatnou otázkou jsou možné způsoby řešení toho problému a především nastavení fungování politiky zaměstnanosti a její implementace. Veřejné služby zaměstnanosti jsou důležitou součástí trhu práce v každé zemi, poskytují řadu komplementárních a vzájemně propojených služeb, jejichž cílem je zlepšit fungování trhu práce a v konečném důsledku snížit nezaměstnanost, příp. zmírnit její negativní dopady na život nezaměstnaných osob. Základními funkcemi veřejných služeb zaměstnanosti jsou zprostředkování zaměstnání, tvorba informací o poptávce a nabídce zaměstnání a aktivní politika zaměstnanosti. 1 Veřejné služby zaměstnanosti v České republice byly na počátku 90. let budovány na zelené louce. V této oblasti totiž nebylo možné navázat na praxi národních výborů, které centralisticky umísťovaly pracovní sílu s požadovanou profesní kvalifikací na volná pracovní místa. Díky osobní zainteresovanosti a kompetencím tehdejších politiků a úředníků na federálním ministerstvu práce a sociálních věcí se podařilo velmi rychle vybudovat moderní služby zaměstnanosti, které ve své době splňovaly standardy kladené na tyto služby ve vyspělých evropských zemích. Zatímco na začátku transformace ekonomického i sociálního systému tyto služby plnily svoji roli relativně dobře, a to i díky příznivé situaci na trhu práce (nízké míře nezaměstnanosti), postupem času svůj kredit ztrácely. Úřady práce začaly být velkou částí veřejnosti chápány jako úřady, od kterých mimo výplat dávek nemá smysl nic víc očekávat. Většina zaměstnavatelů je ztotožnila s „kontrolory“, s nimiž o nějaké účelné spolupráci lze jen těžko hovořit. (Kotíková a kol., 2000)2 Veřejné služby zaměstnanosti se na konci 90. let dostaly „na rozcestí“ (Kotíková a kol., 2000), protože začaly ztrácet schopnost naplňovat své základní poslání. Podepsalo se na tom nedostatečně koordinované řízení ze strany Ministerstva práce a sociálních věcí,

1,2

Kotrusová M., Výborná K. (2014) Zhodnocení institucionální reformy veřejných služeb zaměstnanosti v roce 2011 v České republice. Fórum sociální politiky, č. 6, str. 10-17.

1

nedostatečné personální kapacity zaměstnanců místních úřadů práce a jejich nedostatečné vzdělávání. (Vylítová a kol., 2000, Kotíková a kol., 2000, Sirovátka a kol., 2003) V souhrnné studii „Problémy trhu práce a politiky zaměstnanosti“ přední čeští odborníci poukazovali na příliš velkou variabilitu organizačního uspořádání hlavních činností vykonávaných úřady práce v ČR v rámci jednoho systému veřejných služeb zaměstnanosti a domnívali se, že „není na místě“ (Sirovátka a kol. 2003). Paradoxně se však ČR díky uvedené organizační roztříštěnosti a fragmentaci veřejných služeb zaměstnanosti dostala na jedno z prvních míst v žebříčku zemí s nejvyšší mírou flexibility při implementaci programů aktivní politiky zaměstnanosti na lokální úrovni3. (OECD, 2009)4 V roce 2011 došlo v České republice v oblasti služeb zaměstnanosti k podstatné změně. Úřady práce, jako páteřní instituce zajišťující fungování politiky zaměstnanosti, byly podrobeny výrazným úpravám. Systém fungování úřadů práce se změnil přijetím zákona o Úřadu práce České republiky a o změně souvisejících zákonů, který nabyl účinnosti od 1. dubna 2011. Před touto změnou byla institucionální struktura úřadů práce odlišná. Úřady práce byly správními úřady a hranice jejich působnosti se shodovala s územními obvody okresů. Celkem bylo v České republice 77 úřadů práce, přičemž v každém kraji byl jeden úřad, který měl pravomoci nad rámec ostatních úřadů v obvodu. (§7 zákona o zaměstnanosti č.435/2004 Sb.) Díky těmto pravomocem mohly pověřené úřady implementovat politiku zaměstnanosti podle potřeby daného obvodu. Mimo jiné každý z těchto pověřených úřadů samostatně zpracovával koncepci vývoje zaměstnanosti ve svém správním obvodu, koordinoval činnosti úřadů práce při provádění aktivní politiky zaměstnanosti, spolupracoval při vytváření mezinárodních projektů a také zabezpečoval projekty související s rozvojem lidských zdrojů a uplatňování aktivní politiky zaměstnanosti. (§8 zákona o zaměstnanosti č.435/2004 Sb.) Současný zákon stanovuje nové organizační uspořádání. Zákon stanovuje působení Úřadu práce a krajských poboček – původních úřadů práce se zvýšenou působností. Veškeré

3

Flexibilita byla v rámci citovaného výzkumu OECD (2009) definována jako míra volnosti při rozhodování

v těchto oblastech politiky zaměstnanosti: navrhování programů reagujících na lokální podmínky trhu práce, alokace finančních prostředků, vymezení cílových skupin, nastavení kritérií pro posuzování výkonu, spolupráce s dalšími aktéry a outsourcing. 4

Kotrusová M., Výborná K. (2014) Zhodnocení institucionální reformy veřejných služeb zaměstnanosti v roce 2011 v České republice. Fórum sociální politiky, č. 6, str. 10-17.

2

ostatní úřady práce zřízené podle zákona 435./2004 Sb. se staly kontaktními pracovišti krajských poboček. Došlo tak k centralizaci celého systému. Implementace institucionální reformy služeb zaměstnanosti pravicovou vládou (ODS, TOP 09, VV) byla od počátku doprovázena řadou nekonsensuálních a neprůhledných rozhodnutí (viz např. trestní kauza spojená s novým informačním systémem určeným pro úřady práce5) či špatnou realizací některých standardních opatření (např. zavedení elektronických karet určených pro výplatu sociálních dávek6). Po předčasných volbách v roce 2013, které vedly ke vzniku nové středově-levicové koaliční vlády (ČSSD, ANO, KDÚ-ČSL) se objevila snaha zhodnotit celkové dopady reformy a optimalizovat řízení a fungování služeb zaměstnanosti v České republice. V tiskové zprávě ze 21.3.2014 nová ministryně práce a sociálních věcí Marksová objasnila záměry Ministerstva v nejbližším období. „Chceme, aby Úřad práce ČR po velmi složitém období znovu začal plnit svoji funkci a skutečně pomáhal lidem najít práci“7. V následujícím textu se pokusím popsat a zhodnotit institucionální reformu veřejných služeb zaměstnanosti, která proběhla v České republice v roce 2011. Zaměřím se na zhodnocení celého procesu přípravy, projednávání a implementace reformy, dále na formulované cíle a jejich naplnění. Při hodnocení reformy budu pracovat s teoretickým konceptem politického fiaska a veřejně-politického cyklu. Následně se celou reformu se pokusím vztáhnout k trendům ve vývoji služeb zaměstnanosti, které se objevují ve světě.

5

http://zpravy.idnes.cz/konicek-podal-trestni-oznameni-kvuli-cinnosti-drabka-a-sisky-ptd-

/domaci.aspx?c=A131123_073420_domaci_hv 6

http://www.vlada.cz/cz/media-centrum/aktualne/vlada-doporucila-ukonceni-projektu-skarty-106263/

7

http://www.mpsv.cz/files/clanky/17586/TZ_210314d.pdf

3

2 VÝZKUMNÉ CÍLE Hlavním cílem mé práce je celkové zhodnocení institucionální reformy služeb zaměstnanosti. Zaměřím se na zhodnocení cílů této reformy, na správnost jejich nastavení a také na to, zda došlo k jejich naplnění. Dále zhodnotím dopady institucionální reformy na služby zaměstnanosti v ČR. Pokusím se zjistit, jaké byly cíle institucionální reformy služeb zaměstnanosti v ČR. Zaměřím se na obsah reformy, případně na zhodnocení stanovených cílů a následně také na zhodnocení dopadů reformy na fungování služeb zaměstnanosti v ČR. Dále mě bude mě zajímat, které z cílů reformy byly deklarované a které naopak ne. V neposlední řadě cíle reformy vztáhnu k proběhnuvším reformám ve vybraných evropských zemích a současným trendům ve vývoji moderních služeb zaměstnanosti. Reformu jako celek budu hodnotit z hlediska veřejně-politického cyklu. Bude mě zajímat, zda reforma proběhla v souladu s tímto cyklem nebo zda naopak v některých fázích selhává. Dále se v rámci zhodnocení reformy zaměřím na koncept policy fiasco a na to zda je možné považovat institucionální reformu služeb zaměstnanosti za policy fiasco. Pokusím se určit, zda došlo k tomuto specifickému typu politického selhání, který je autory termínu vztahován k negativně hodnocené události.

2.1 VÝZKUMNÉ OTÁZKY Zjistit, případně vysvětlit jaké byly cíle institucionální reformy. •

Jaké byly obecně stanovené cíle institucionální reformy? Které z těchto cílů můžeme označit za deklarované a které naopak za nedeklarované?

•

Odpovídaly tyto cíle potřebám a trendům, které se objevily ve vybraných zemích?

Zhodnocení institucionální reformy veřejných služeb zaměstnanosti z hlediska cílů a dopadů na jejich fungování a případné identifikace politického selhání (policy failure). •

Podařilo se naplnit stanovené cíle? Pokud ne z jakého důvodu?

•

Jaké jsou dopady institucionální reformy jak pozitivní, tak negativní?

•

Proběhla reforma ÚP v souladu s cyklem přijímání změn ve veřejné politice? Kde se případně průběh odlišuje, kde realizace reformy selhává? 4

•

Je možné považovat institucionální reformu za politické fiasko (policy fiasco)? Jak byla reforma přijata veřejností a odborníky, byli určeni aktéři odpovědní za tuto reformu, bylo možné selhání předejít?

5

3 TEORETICKÁ VÝCHODISKA 3.1 TEORIE POLITICKÉHO CYKLU Teorie politického cyklu si klade za cíl vysvětlení procesu tvorby veřejné politiky a to tím, že jej dělí do několika fází. Výsledná posloupnost jednotlivých fází je označována jako politický cyklus. Tato teorie se objevuje již v raných studiích zabývajících se veřejněpolitickou analýzou, nicméně v rukou různých autorů se její podoba proměňuje. (Howlett, Ramesh, 1995) Jedním z prvních autorů, kteří se věnovali zjednodušení složitého procesu tvorby veřejné politiky, byl David Easton. Ten ve své práci připodobnil politický systém k systému biologickému, který musí plnit určité funkce a musí být v rovnováze, pokud má být zachován. Politický systém se dle Eastona nachází v určitém prostředí. Toto prostředí společně s požadavky tvoří vstupy, které jsou následně zpracovány na výstupy v podobě rozhodnutí a jednání. Nevýhodou tohoto modelu je nepřesná specifikace způsobu zpracování vstupů. (Easton, 1953) Harold Lasswell ve své práci rozlišil sedm fází tohoto procesu: 1) inteligence – proces získávání a shromažďování informací, 2) podpora – vyjádření podpory určité variantě zúčastněnými aktéry, 3) předpis – popis a stanovení postupu, 4) realizace – implementace vybraného opatření, 5) aplikace – stanovení sankcí pro případ neplnění stanoveného postupu, 6) ukončení, 7) hodnocení – zhodnocení dosažených výsledů ve vztahu ke stanoveným cílům. (Lasswell, 1971) Nedostatkem Lasswellova přístupu bylo, že za hlavního aktéra procesu tvorby politiky považoval vládu a externím vlivům věnoval velmi malou pozornost. Předpokládal, že procesu rozhodování se účastní úzká skupina aktérů, která se omezovala na členy vlády. Druhým nedostatkem byla nedokonalá interní logika tohoto cyklu především z toho důvodu, že proces hodnocení byl umístěn až na úplný konec cyklu, zatímco by měl probíhat před začátkem implementace a v jejím průběhu. Nicméně tento model výrazně ovlivnil vývoj politických věd a zredukoval složitost zkoumání veřejně-politického procesu. (Howlett, Ramesh, 1995) Garry D. Brewer je dalším z autorů, kteří výrazně ovlivnili, podobu teorie politického cyklu tvrzením, že politický cyklus nemá svůj začátek a konec, ale je neustále se opakujícím procesem. Tímto přístupem byla inspirována celá řada dalších autorů jako 6

například Charles O. Jones nebo James Anderson. (Howlett, Ramesh, 1995) Howlett a Ramesh dále rozpracovali model politického cyklu do pěti fází: 1) nastolení agendy – problém získává pozornost vlády, 2) formulace politiky – stanovení možných řešení, 3) rozhodnutí – volba řešení, 4) implementace – realizace vybraného řešení, 5) hodnocení politiky. (Howlett, Ramesh, 1995) V současné době je využíván čtyř-fázový model: 1) identifikace, 2) rozhodnutí, 3) implementace a 4) hodnocení. (Potůček, 2006) Model politického cyklu má samozřejmě i své nevýhody. Prvním problémem může být nepochopení nebo dezinterpretace cyklu jako lineárního a systematického procesu. Tento výklad však neodpovídá realitě, kdy jsou jednotlivé procesy často prováděny ad hoc a aktéři často pouze reagují na okolnosti, které nastanou. Dalším nedostatkem je chybějící kauzalita mezi jednotlivými fázemi, stejně jako činitelé, kteří posouvají proces z jedné fáze do druhé. Z tohoto důvodu Howlett a Ramesh doporučují vylepšení modelu politického cyklu, kdy se výzkumník zároveň snaží indetifikovat zúčastněné aktéry a kontext, v rámci kterého se rozhodují. (Howlett, Ramesh, 1995)

3.2 POLICY FAILURE Politické selhání patří ke klasickým teoretickým konceptům politologie a veřejné politiky. (viz např. Ingram, Mann, 1980; Fiala, Schubert, 2000; Weimer, Vining, 2005; Veselý, Nekola, 2007; Birkland, 2005; Araral, Fritzen, Howlett, 2013) Navzdory dlouhodobému vědeckému bádání o politickém selhání se ukazuje, že je poměrně složité samotné selhání rozpoznat a určit míru jeho významnosti. Politická rozhodnutí jsou často interpretována velmi odlišně a proměnné, pomocí kterých můžeme selhání rozpoznat, bývají často vágní a neurčitá, což vede i k následné odlišné interpretaci možných selhání. Určité příznaky selhání tak mohou být jednou skupinou aktérů přehlíženy, zatímco druhá skupina bude jejich výskytu přikládat větší význam, než který by dané situaci odpovídal. (McConnell, 2013) Politický úspěch ani selhání nejsou přesně definovány, jejich hodnocení je výrazně subjektivní a sleduje individuální cíle. Můžeme říci, že pojem „politické selhání“ je definován implicitně, ale postrádá definici explicitní. Jinými slovy politické selhání a kontext, ve kterém bývá diskutováno, nejsou nikdy přesně definovány. (Birkland, 2005) Ve výzkumu politických selhání jsou využívány dva základní přístupy, které se výrazně odlišují ve svých východiscích. Racionalistický přístup striktně odděluje fakta od hodnocení. Vychází z přesvědčení, že každá politika má jasně definované cíle, jejichž 7

dosažení je možné hodnotit pomocí objektivních indikátorů. Díky přesné empirické evidenci je možné identifikovat funkční politiky nebo naopak politiky, které selhávají. (Veselý, Nekola, 2007) Odlišným způsobem, jak zkoumat politické úspěchy či selhání, je relativistický neboli interpretativistický přístup. Výsledky politiky se v tomto případě nevnímají jako objektivně měřitelné, ale spíše jako hodnocení, která jsou inherentně subjektivní a souvisí s politickými tvrzeními vyjadřujícími zájmy jednotlivých aktérů, stejně tak jako s individuálními cíli a subjektivním vnímáním potřeb. Stejná problematika tak může být interpretována velmi odlišně a často neexistuje způsob pro identifikování jednoznačného hodnocení dané situace. To, která z interpretací převládne, je otázkou konfliktů a kompromisů mezi jednotlivými aktéry. (Hoppe, 1999; Colebatch, Hoppe, Noordegraaf, 2010) Studie vycházející z interpretativistického přístupu vážou hodnocení toho, zda se jedná o politický úspěch nebo selhání k více či méně nezávislému, ověřitelnému posouzení specifických aspektů politiky jako např. dosažení stanoveného cíle, posouzení pozitivních nebo negativních efektů dané politiky na cílovou skupinu nebo zmírnění problému, nedefinují však přesně, co je zdrojem selhání, nedefinují jeho obsah, ale jen základ pro tvrzení učiněná jednotlivými aktéry. (Hoppe, 1999, 2011; Yanow, 2006) Jedna z typologií (McConell, 2010) diferencuje mezi politickými selháními na úrovni vládní politiky, na úrovni programu nebo na úrovni procesu implementace. Typy politických selhání a jejich různé aspekty jsou, dle Howletta (2012), v mnoha současných studiích nedostatečně definovány a nesprávně zobecňovány, což vede ke konceptuálnímu zmatení a znemožňuje kumulativní budování odpovídajícího teoretického rámce. Přestože určit závažnost politického selhání je spíše uměním než vědou, McConnell (2013) rozlišuje mezi třemi úrovněmi míry významnosti – nízká míra selhání, střední míra selhání a vysoká míra selhání. Nízká míra selhání značí drobné nedostatky, jemné odchylky od plánovaných politik. Pokud politika selhává ve střední míře, můžeme definovat jako tu, která z určitého hlediska či pohledu určité skupiny osob selhává, nicméně její implementace je stále relativně uspokojivá. Jinak řečeno i přes veškerá selhání lze na dané politice nalézt pozitivní faktory, které přinášejí úspěch, a vyplatí se pokračovat v její implementaci. Selhání ve velké míře jsou selhání velkých rozměrů. Tato selhání mohou být politickými aktéry tolerována nebo eliminována ve snaze zabránit tomu, aby byla daná politika rozpoznána jako selhání.

8

Pro označení závažných typů politických selhání se ve veřejné politice používají různé termíny, např. politická nehoda (policy accidents), politická pohroma (policy disasters), politický katastrofa (policy catastrophes), politická anomálie (policy anomalies) nebo politické fiasko (policy fiasco). (Howlett, 2012) Termín policy fiasco byl do analýzy veřejné

politiky

zavedený

Bovensem

a

t´Hartem

(1998),

kteří

vycházejí

z interpretativistického paradigmatu ke zkoumání politických selhání. Politické fiasko definují jako negativní událost, která je takto vnímána a posuzována sociálně i politicky významnou skupinou lidí a která je alespoň částečně způsobená selháními tvůrců veřejné politiky, kterým bylo možné se vyhnout. Politické fiasko je sociálně konstruovaným pojmem, ale zároveň v sobě obsahuje odkaz na politickou povahu fiaska. Rozpoznání a definování politického fiaska je činností rétorickou, politickou, interpretativní a hodnotící. (Bovens, t’Hart, 1998). Bovens a t´Hart (1998) doporučují při hodnocení toho, zda lze určité politické selhání označit jako politické fiasko, hledat odpovědi na čtyři okruhy otázek (vrstvy, ang. layers). První otázkou je zjistit co se stalo, tj. identifikovat typ událostí, které jsou považovány za politické fiasko a posoudit míru toho, jak negativně jsou vnímány, kým a dle jakých standardů. Druhou otázkou je identifikace jasných aktérů politického fiaska, tj. komu je možné takto označované události připsat. Pouze v případě, že hodnotitelé jsou přesvědčeni, že příčinou negativní události je konání lidí, tak je možné ji považovat za politické fiasko Třetím okruhem otázek spojených s identifikací politického fiaska je vysvětlení příčin a důvodů negativní události, tj. vysvětlení politického procesu, který k němu vedl. V tomto případě hledáme hlavní příčiny politického fiaska např. ve složení politické scény, alokaci pozornosti politiků nebo institucí, procesu sbírání a zpracování informací, rozpoznávání a řešení hodnotového konfliktu, rozdělení moci mezi klíčovými aktéry politické arény, rozhodovacímu proces, který vedl k výběru opatření, implementačnímu procesu, míře politické kontroly realizaci politiky na nižších úrovních. Poslední okruh otázek se pojí s hledáním odpovědí na otázku, zda bylo možné se zkoumané negativní události vyhnout. To vyžaduje analyzovat jak tvrzení kritiků události, tak argumenty zastánců, a pokaždé se jedná o hodnocení (assessment) dané události ve vztahu k určitým hodnotám a normám. Události, o níž se hodnotitelé domnívají, že je bylo možné predikovat a tím pádem se jim vyhnout, bývají obvykle předmětem velké kritiky, přičemž mívají i jasné politické důsledky. (Bovens, t´Hart, 1998)

9

4 VĚCNÁ VÝCHODISKA Mezi věcná východiska této práce se řadí příklady reforem veřejných služeb zaměstnanosti ve vybraných evropských zemí, které proběhly v posledních letech, dále pak koncept centralizace

a

decentralizace,

kontraktualismus.

Tato

východiska

mi

pomohou

identifikovat současné trendy v oblasti poskytování služeb zaměstnanosti a dále mi usnadní zhodnocení cílů institucionální reformy v ČR ve vztahu k obecnějšímu kontextu ve vývoji a podobě služeb zaměstnanosti ve světě (v Evropě).

4.1 PŘÍKLADY REFOREM VEŘEJNÝCH SLUŽEB ZAMĚSTNANOSTI8 Veřejné služby zaměstnanosti se v průběhu času staly velmi důležitou součástí boje s nezaměstnaností. V rámci těchto služeb je uchazečům o zaměstnání poskytována široká škála vzájemně provázaných služeb s cílem podpořit fungování trhu práce. Přestože hlavní úkoly úřadů zůstávají neměnné, od počátků poskytování služeb zaměstnanosti se změnil způsob jejich zajišťování. Služby již nejsou ve všech případech poskytovány přímo úřady samotnými, ale jsou nalézány nové modely poskytování služeb zaměstnanosti. Mezi hlavní nové směry, kterými se jednotlivé státy vydávají, patří spolupráce s neziskovými organizacemi a privátními agenturami a dále pak decentralizace v oblasti poskytování služeb. (Koeltz, 2013) Considine (2001) rozlišuje čtyři možné typy řízení veřejné správy a s tím souvisících služeb zaměstnanosti: •

procedurální řízení představuje tradiční hierarchický přístup k veřejné správě,

•

korporátní řízení se snaží o řízení veřejných úřadů jako privátních organizací,

•

tržní řízení přestavuje tržní a kvazi-tržní přístup,

•

síťové řízení pracuje se sociálními partnery, síťováním, kooperací s privátními agenturami.

Obecně se ukazuje, že většina zemí prozatím využívá při správě sociálních dávek a poskytování aktivizačních služeb kombinaci těchto přístupů. (Koeltz, 2013) Nicméně jsem

8

Kotrusová M., Výborná K. (2015) Reformy veřejných služeb zaměstnanosti ve vybraných zemích. Fórum

sociální politiky, č. 1, str. 23-26.

10

úmyslně vybrala země, které se formou poskytování služeb zaměstnanosti nejvíce podobají jednotlivým typům řízení v jejich základní podobě.

4.1.1 REFORMA VEŘEJNÝCH SLUŽEB ZAMĚSTNANOSTI: NĚMECKO V letech 2003-2004 v rámci Hartzových reforem proběhla v Německu významná změna organizační struktury služeb zaměstnanosti vedena s cílem modernizovat služby zaměstnanosti (Dingeldey, 2011) a co nejvíce je přiblížit individuálním potřebám klientů, jak nezaměstnaných osob, tak zaměstnavatelů. (Konle-Seidl, 2008) Institucionální reforma služeb zaměstnanosti spolu se sjednocením dávkových systémů v nezaměstnanosti v roce 2005 je považována za nejzásadnější reformu politiky zaměstnanosti v Německu v uplynulých 20 letech. (Dingeldey, 2011) Politika zaměstnanosti v Německu byla typická víceúrovňovým systémem řízení a rozhodování. Před reformou byl ústředním orgánem Spolkový úřad práce (Bundesanstalt für Arbeit), relativně samostatný právní subjekt, který spravoval prostředky vybrané v rámci pojištění v nezaměstnanosti. Tento úřad byl řízen tripartitně. Podobně fungovaly i nižší úrovně služeb zaměstnanosti – 10 spolkových úřadů práce, 181 regionálních úřadů práce a 660 místních (okresních) poboček. (Dingeldey, 2011) Spolkový úřad práce měl na starosti implementaci aktivní politiky zaměstnanosti a administraci systému pojištění v nezaměstnanosti. Z pojištění v nezaměstnanosti byla vyplácená podpora v nezaměstnanosti v maximální délce 12 měsíců (pro osoby starší 53 let 32 měsíců) a ze státního rozpočtu pomoc v nezaměstnanosti jako testovaná a časově neomezená finanční pomoc pro ty nezaměstnané, kteří již vyčerpali nárok na podporu v nezaměstnanosti. Vedle toho existoval ještě třetí systém fungující jako záchranná sociální síť spravovaný (a financovaný) samosprávou poskytující jednotnou testovanou dávku pro ty nezaměstnané osoby, které nesplňovaly kvalifikační kritéria pro první dva typy dávek v nezaměstnanosti. (Dingeldey, 2011) Ačkoliv většina zemí OECD se v rámci svých institucionálních reforem přiklonila k decentralizovanému způsobu implementace programů zaměstnanosti, německé úřady služeb zaměstnanosti zůstaly relativně centralizované. (Kemmerling, Bruttel 2005) Víceúrovňový systém správy zůstal po reformě v roce 2005 prakticky stejný. Spolkový úřad práce (Bundesanstalt für Arbeit) byl přejmenován na Spolkovou agenturu práce 11

(Bundesagentur für Arbeit), což naznačuje určitý odklon od “úředního” disciplinujícího přístupu k nezaměstnaným. Na lokální úrovni působí agentury práce (Agenturen für Arbeit). Mezi Spolkovou agenturou práce a místními agenturami práce se nachází ještě jeden stupeň správy na úrovni jednotlivých spolkových zemí, kterými jsou tzv. regionální ředitelství (Regionaldirektionen) v celkovém počtu 10. (Dingeldey, 2011; Federal Employment Agency, 2013) Místních agentur práce je celkem 156 (a 610 poboček) a mají unifikovanou strukturu. Všechny poskytují zprostředkování práce, programy aktivní politiky zaměstnanosti a administraci dávek v nezaměstnanosti financovaných z pojištění. Klienty agentur práce jsou v převážné většině uchazeči o zaměstnání do 1 roku v evidenci. (Dingeldey, 2011; Roupcová, 2014) Hlavním prvkem nové organizační struktury místních agentur práce byla změna dříve hierarchické organizace na tzv. klientská centra (Kundenzentrum). Nový způsob organizování práce je založen na přístup case managementu a je úzce propojený se snahou o redukci pracovní vytíženosti zaměstnanců agentur práce. Využívá se profiling uchazečů o zaměstnání, na jehož základě dochází k jejich rozdělování a určování hlavního druhu asistence a rovněž slouží jako nástroj alokace finančních prostředků. Rozlišuje se několik kategorií klientů: a) klienti připraveni na vstup na trh práce, b) klienti, kteří potřebují poradenství a aktivaci, c) klienti, kteří potřebují poradenství a doplnění kvalifikace, d) klienti, kteří potřebují zvýšit motivaci a největší míru asistence. (Dingeldey, 2011) V roce 2005 byly obě testované dávky pomoci v nezaměstnanosti sloučené do jedné testované dávky (Arbeitslosengeld II) pro nezaměstnané osoby hledající práci. Tato dávka doplňuje dávku založenou na pojištění v nezaměstnanosti (Arbeitslosengeld I). (Dingeldey, 2011) Z organizačního hlediska situace po sjednocení dávek v roce 2005 vypadá tak, že odpovědnost za výplatu dávek a programy zaměstnanosti má Spolková agentura práce, resp. její orgány na místní úrovni. Samospráva je odpovědná za financování sociálních služeb pro nezaměstnané osoby. Z hlediska poskytování služeb klientům, tj. nezaměstnaným osobám vystupují agentury práce a samosprávní orgány jako jedna organizace. Agentury práce a samospráva měly povinnost založit jednu právnickou osobu, tzv. konzorcia (Arbeitsgemeinschaften, později Gemeinsame Einrichtungen). Část místních samospráv (69) měla do konce roku 2010 výjimku v tom smyslu, že mohly poskytovat výplatu dávek i služeb nezaměstnaným samostatně, bez agentury práce. Povinnost založit konsorcium a vytvořit tak “smíšenou správu” byla zpochybněna samosprávou u Ústavního 12

soudu, který v roce 2007 rozhodl, že konsorcia mohou fungovat pouze do konce roku 2010. V roce 2010 tak byl přijat nový zákon, který specifikoval oblast sdílené pravomoci spolkové vlády a samosprávy, a to konkrétně jako poskytování minimálního příjmu nezaměstnaným osobám. Důsledkem nové legislativy bylo rozšíření plně samostatného municipálního modelu ze 69 samospráv na 110. (Knuth, Larsen, 2010) V Německu služby zaměstnanosti na místní úrovni poskytují jak plně samostatné municipality, tak odděleně municipality i agentury práce a v podobě smíšeného modelu

konsorcia nebo tzv. Jobcentra, založená místními agenturami práce a

samosprávou. V současné době se počet Jobcenter pohybuje na úrovni 304. (Roupcová, 2014) Jobcentra pečují o dlouhodobě nezaměstnané uchazeče o zaměstnání, kteří jsou v evidenci déle než 1 rok. Jsou organizována jako one-stop shops, které administrují dávky i organizují programy zaměstnanosti pro tyto nezaměstnané. Poskytují zprostředkování zaměstnání, vzdělávání, terapeautické aktivity, motivační a aktivizační aktivity a poradenství. Hlavní důraz je kladen na začleňování klientů do společnosti, až poté na zprostředkování zaměstnání. Dávky pro tyto nezaměstnané osoby jsou financovány jak státem (minimální příjem ve výši 391 Euro od 1. 1. 2014 ve starých spolkových zemích na 1 osobu žijící samostatně), tak samosprávou. Municipality zajišťují především financování nákladů na bydlení u dlouhodobě nezaměstnaných osob. Podíl municipalit na financování Jobcenter je závislý na míře jejich investic do sociálního bydlení. Čím levnější sociální bydlení jsou municipality schopny poskytnout, tím nižší je jejich povinný příspěvek do rozpočtu Jobcentra. (Roupcová, 2014)

13

Schéma 1: Institucionální struktura služeb zaměstnanosti v Německu

Zdroj: autorka Uskutečněná institucionální reforma služeb zaměstnanosti v SRN se vyznačuje posílením role místní samosprávy, tj. municipalit v politice zaměstnanosti. Z hlediska řízení tak dochází k promíchání dvou organizačních kultur a přístupů. Samosprávní orgány se vyznačují větší mírou diskrece a využívají holistický, “měkčí” přístup typický pro výkon sociální práce, zatímco zaměstnanci agentur práce uplatňují méně diskrece, jejich práce je více standardizována a upřednostňují o něco tvrdší přístup (“work first”) vyžadující vlastní aktivitu při hledání zaměstnání. Stejně tak se liší i typ vzdělání, kterým disponují pracovníci municipalit a agentur práce. (Knuth, Larsen, 2010) Cílem institucionální reformy politiky zaměstnanosti bylo vytvořit podmínky, které by znemožnily přesun odpovědnosti za nezaměstnané z jednoho systému na druhý a tím ušetřit finanční prostředky. Dalším cílem bylo zreformovat do té doby velmi fragmentovaný přístup a nahradit ho sdílenou odpovědností. (Dingeldey, 2011) Dle expertů (Eichorst et al, 2008; Brussig, Knuth, 2009 In: Dingeldey, 2011) však vnější reorganizace systému ochrany v nezaměstnanosti a služeb zaměstnanosti vyústila v ještě více fragmentovaný (finančně i 14

organizačně) systém než byl ten předchozí. Sol a Westerveld (2005) se naopak domnívají, že současný systém více aktérů, který není tolik centrálně organizován, umožňuje rychlejší a flexibilnější reakci na lokální situaci. Vedle místní samosprávy a neziskových organizací jsou v oblasti služeb zaměstnanosti v Německu od druhé poloviny 90. let činné také soukromé zprostředkovatelské subjekty. Nejdříve potřebovaly pro tuto činnost povolení od úřadů práce, od roku 2002 se trh zprostředkování práce pro ně otevřel úplně. (Ibid.) Dle představ politiků mělo uvolnění pravidel po zprostředkování zaměstnání jinými než veřejnými poskytovateli služeb zaměstnanosti vést k vytvoření soutěžního prostředí a větší rovnováze na trhu práce. Tato očekávání se dle názoru některých expertů nenaplnila a došlo spíše ke vzniku koexistujících veřejných a soukromých služeb s částečně se překrývajícími trhy. (Sol, Westerveld, 2005) Poskytovatelé služeb zaměstnanosti jsou navrhováni Spolkovou agenturou práce na základě předem daných standardů. Tyto standardy a kvalita služeb jsou však často odsouvány do pozadí a je dávána přednost nejnižší ceně. (Bernhard, Wolff, 2008)

4.1.2 REFORMA VEŘEJNÝCH SLUŽEB ZAMĚSTNANOSTI: FINSKO První vlna reformy veřejných služeb zaměstnanosti se ve Finsku uskutečnila na konci 90. let (1996-2000). Byla spojená zejména s vnitřní racionalizací fungování těchto služeb v kontextu měnících se podmínek na trhu práce a hledání řešení nezaměstnanosti, jejíž míra byla v polovině 90. let poměrně vysoká. Cílem reformy bylo položit větší důraz na opatření aktivní politiky zaměstnanosti a jejich větší cílení na ty klienty, kteří je nejvíce potřebují. Reforma se také snažila o užší propojení služeb poskytovaných ze strany organizací neziskového sektoru a municipalit. (Arnkil, 2008) Realizaci politiky zaměstnanosti mělo ve Finsku tradičně na starosti několik organizací - veřejné služby zaměstnanosti, orgány sociálního pojištění, municipality a jiní aktéři, např. neziskové organizace. (Karjalainen, Saikku, 2011) Druhá vlna reformy veřejných služeb zaměstnanosti v letech 2004 - 2006 ve Finsku reagovala na potřeby dvou odlišných skupiny klientů - na jedné straně těch relativně snadno zaměstnatelných a na straně druhé na problémy a potřeby dlouhodobě nezaměstnaných osob. Ve vztahu k relativně snadno zaměstnatelným klientům začaly úřady práce rozvíjet služby dostupné prostřednictvím internetu, ranou intervenci spolu s 15

využíváním metody profilování. Úřady práce se dále zaměřily na zlepšování zprostředkování a služeb pro zaměstnavatele s cílem co nejrychleji najít pro nezaměstnané osoby pracovní uplatnění na otevřeném trhu práce. (Arnkil, 2008) Ve vztahu k dlouhodobě nezaměstnaným a na trhu práce obtížně zaměstnatelným uchazečům o práci bylo potřeba zajistit jiný přístup. Z toho důvodu začala v průběhu roku 2002 vznikat, nejdříve ve formě pilotního projektu, tzv. integrovaná centra služeb pro pracovní sílu (Labour Force Service Centres LAFOS). (Arnkil, 2004; Räisänen, Alatalo a kol., 2012) Snahou bylo propojení fragmentovaných služeb poskytovaných různými institucemi dlouhodobě nezaměstnaným klientům do jednoho místa. Arnkil (2008) označuje strategii, která byla ve Finsku zvolena, jako “strategii síťování”. Propojením tří institucí, mezi které se řadí místní úřady práce, municipality poskytující sociální a zdravotní služby a orgány sociálního pojištění, vznikla již zmíněná integrovaná centra služeb pro pracovní sílu (LAFOS). (Karjalainen, Saikku, 2011) Tato centra měla poskytovat holistický přístup a nabízet komplexní řešení různých problémů spojených s nezaměstnaností. Byla řízena lokálními úřady práce a orgány místní samosprávy, každá z těchto organizací měla v nově vznikajících centrech 50% svých zaměstnanců. V pilotní fázi v období 2002-2004 vzniklo 15 center. (Arnkil, 2008) Úkolem LAFOS je zhodnotit celkovou životní situaci dlouhodobě nezaměstnaného klienta a ve spolupráci s ním připravit aktivační plán. Při domluvě nad obsahem uvedeného plánu je nutná velmi úzká spolupráce jak zprostředkovatele z úřadů práce, tak sociálního pracovníka. Plán je ušitý na míru potřebám klienta a v rámci navrhovaných opatření je možné využívat i služby poskytované dalšími organizacemi (neziskové, soukromé, atd.). Velmi často nelze dlouhodobě nezaměstnaného člověka hned umístit na otevřený trh práce, a tak se spíše přistupuje ke zvyšování jeho zaměstnatelnosti, zvyšování jeho profesních schopností a dovedností, ale také ke hledání řešení jeho zdravotních, rodinných a jiných problémů, (Arnkil, 2008) Jejich fungování se ukázalo být úspěšným, a to i navzdory některým řídícím a organizačním potížím způsobenými propojením

odlišných úřadů. Klienti LAFOS

oceňovali zejména individuální přístup, který jim poskytovali pracovníci těchto center. Stejně pozitivně vnímali reformu i jejich zaměstnanci a to především z toho důvodu, že měli možnost poskytovat klientům komplexní služby a věnovat jim dostatečné množství času. (Arnkil 2004) Od roku 2004 na základě evaluace dosavadního úspěšného fungování 16

těchto center, vládní strategie a domluvy zainteresovaných orgánů vzniklo dalších 38 integrovaných center služeb pro dlouhodobě nezaměstnané (LAFOS) v celé zemi. Municipality jsou na poskytování služeb těžko umístitelným uchazečům o zaměstnání finančně zainteresovány v tom smyslu, že pokud se jim podaří uchazeče zaměstnat, následně jsou jim odpuštěny náklady na výplatu sociálních dávek. (Karjalainen, Saikku, 2011) Schéma 2: Institucionální struktura služeb zaměstnanosti ve Finsku

Zdroj: autorka Ve Finsku je tento integrovaný přístup považovaný za vhodný a lépe odpovídající potřebám dlouhodobě nezaměstnaných i přesto, že s sebou přináší obtíže spojené především s řízením a koordinací. (Karjalainen, Saikku, 2011) Uvedená integrovaná strategie zaměstnanosti přináší přinejmenším čtyři výhody. Tou první je jednoznačně eliminace napětí mezi jednotlivými ministerstvy a jejich politikami, což přispívá ke zvýšení efektivnosti daných politik. Dále pak toto spojení poskytuje lepší využití dostupných zdrojů a zabraňuje tak možným duplikacím programů jednotlivých politik. 17

Integrace také umožňuje sdílení nápadů a posiluje kooperaci mezi jednotlivými aktéry a v neposlední řadě dochází k integraci služeb poskytovaných klientům a realizaci řešení šitých na míru jejich problémům a potřebám. (Karjalainen, Saikku, 2011) Díky institucionální reformě služeb zaměstnanosti došlo ve Finsku k přechodu od vertikálního k horizontálnímu řízení, koncentraci služeb do jednoho místa a posunu směrem k modernímu chápání služeb zaměstnanosti, kdy se pozornost věnuje všem životním okolnostem jednotlivých klientů. V rámci reformy tak dochází k překonání značné míry fragmentace služeb zaměstnanosti a jejich integraci. (Arnkil, 2008)

4.1.3 REFORMA VEŘEJNÝCH SLUŽEB ZAMĚSTNANOSTI – NIZOZEMSKO Nizozemské veřejné služby zaměstnanosti, které se nyní vyznačují výraznou privatizací, prošly od roku 1990 celou řadou reforem. (Koeltz, 2013) Impulsem pro reformy byla skutečnost, že navzdory trvalému ekonomickému růstu a růstu zaměstnanosti se ve druhé polovině devadesátých let velké části pracující populace nepodařilo uspět na trhu práce a dostala se do pasti dlouhodobé nezaměstnanosti. (Sol, Hoogtanders, 2005) Situace před reformou byla následující. Dávky v nezaměstnanosti byly vypláceny úřady sociálního zabezpečení (Social Insurance Bodies), které byly řízeny organizací zaměstnavatelů a zaměstnanců. Tyto úřady byly zároveň zodpovědné za výplatu dávek nemocenského pojištění a invalidního důchodu. Sociální podporu pro osoby, které již neměly nárok na dávky v nezaměstnanosti, měly na starosti obecní úřady sociální péče (Municipal welfare agencies). Aktivizační programy byly zajištovány úřadem veřejných služeb zaměstnanosti (PES). (Van Berkel, Graaf 2011) Znepokojivé výsledky úřadu veřejných služeb zaměstnanosti a neustále rostoucí náklady na rozpočet však vedly k deregulaci, k decentralizaci vládní politiky a k privatizaci. (Sol, Hoogtanders, 2005) Po reformách se mnoho změnilo a jediným orgánem, který byl stále činný, byly úřady sociálního zabezpečení. Tyto úřady byly nahrazeny UWV (Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen - Institute for Employee Benefits Schemes). Nyní již nemají na starosti jen výplatu sociální podpory, ale také aktivizační služby pro své klienty, tedy převážně pro osoby dlouhodobě nezaměstnané. (Van Berkel, Graaf 2011) Tím byla posílena odpovědnost samosprávy za aktivizační služby a zároveň na ni byla přenesena plná finanční odpovědnost za sociální podporu, což vedlo k většímu tlaku na úspěšnost umístění uchazečů zpět na trh práce. (Sol, Hoogtanders, 2005) Aktivizační služby musely 18

mít úřady smluvně zajištěné od privátních organizací. Skutečnost, že aktivizační programy byly zajišťovány čistě od privátních poskytovatelů, bylo v evropské perspektivě poměrně unikátní. (Van Berkel, Graaf 2011) Koncem roku 2001 byl zrušen úřad veřejných služeb zaměstnanosti. Několik základních úkolů jako například zaevidování nového uchazeče o zaměstnání a přímé zprostředkování zůstalo v rukou samosprávy a bylo sjednoceno pod správou center pro práci a příjem (Centres for Work and Income). (Sol, Hoogtanders, 2005) V průběhu prvních let po zavedení tohoto opatření výrazně vzrostl počet klientů umístěných do aktivizačních programů, nicméně výsledky programů byly obecně zklamáním. Podle De Koninga byla problémem malá znalost trhu a potřeb klientů, což je nezbytná podmínka pro uzavření smluv s poskytovateli kvalitních služeb. Navíc na trhu vítězila nejnižší cena často na úkor kvality a poskytovatelé tak postupně přestávali inovovat své programy, slevili ze svých kvalit a přestali se zaměřovat na nejhůře umístitelné klienty. (Van Berkel, Graaf 2011) Dalším problematickým aspektem byl fakt, že platby za reintegrační služby jsou prováděny po částech podle úspěšnosti práce s klientem, tím je podporován přístup, který se zaměřuje především na výsledky. Tento přístup tak vedl k menšímu zájmu poskytovatelů o spolupráci, stejně tak se snížily počty nákladných dlouhodobých rekvalifikačních programů. (Koeltz, 2013) Ve snaze o zkvalitnění služeb byl z tohoto důvodu v roce 2004 zaveden Individual Reintegration Agreements (IRO), systém voucherů, které mohli klienti využít na reintegrační služby dle vlastního výběru. Tento krok opět zvýšil počet poskytovatelů reintegračních služeb, protože dal příležitost i menším agenturám a organizacím, a zároveň nabídl klientům možnost výběru. (Koeltz, 2013) V rámci tohoto opatření také došlo pro obecní úřady ke zrušení povinnosti spolupracovat s privátními poskytovateli. Díky tomu získaly úřady v poskytování aktivizačních opatření autonomii. Spolu s tímto opatřením byl také UWV donucen změnit svůj přístup a objevil se zřetelný trend, kdy se úřady snaží o upevnění své pozice v aktivizačních procesech. Došlo k zintenzivnění monitoringu klientů, kteří spolupracují s privátními poskytovateli, a také k výraznějším zásahům do obsahu individuálních aktivizačních programů. (Van Berkel, Graaf 2011) Zajišťování reintegračních služeb bylo svěřeno do rukou privátních poskytovatelů a Nizozemsko se stalo známé hojným využívání kontraktualismu v oblasti aktivizačních služeb a služeb zaměstnanosti. Až na určité výjimky došlo ke zrušení státem 19

poskytovaných programů APZ, které měl původně na starosti úřad veřejných služeb zaměstnanosti. (Van Berkel, Graaf 2011) Cílem tohoto kroku nebylo jen dosažení větší rozpočtové efektivnosti, ale také snaha o pozvednutí kvality služeb, což bylo něco, v čem vláda v minulosti selhala. Po reformách se Nizozemsko se stalo zemí, která je příkladem použití tržních principů při umísťování uchazečů a zajišťování reintegračních programů pro klienty. V oblasti veřejných služeb zaměstnanosti je nyní uzavírání smluv s externími poskytovateli důležitým instrumentem pro umístění klientů zpět na trh práce. (Sol, Hoogtanders, 2005) Dalekosáhlé vládní reformy vedly k výraznému nárůstu počtu osob, které se zúčastnili programů APZ. Nedostatky však zůstávají v oblasti aktivizace osob dlouhodobě nezaměstnaných. Je otázkou budoucnosti, jak se bude tato problematika dále vyvíjet. (Van Berkel, Graaf 2011)

4.2 CENTRALIZACE A DECENTRALIZACE V posledních letech se objevil výrazný trend směrem k decentralizaci a to jak v oblasti politiky zaměstnanosti tak celkově ve veřejné politice. (OECD 1999, 2003) Tato situace odráží další vývoj v oblasti veřejné správy, kterým je využití new public managementu a snaha o přesunutí pravomocí a odpovědnosti z centrální úrovně na úroveň lokální. Důležitost lokální úrovně neustále rostla spolu s nutností poskytovat opatření politiky zaměstnanosti, která budou šitá na míru daným regionům. (Mosley, 2011) Tlak na efektivitu poskytovaných služeb, či na omezení státních intervencí v rámci trhu práce a snaha nabídnout uchazečům o zaměstnání a zaměstnavatelům pestřejší možnosti volby, přivedlo některé evropské země k hledání způsobů, jak co nejlépe v praktické politice naplnit uvedené cíle. (Koeltz, 2013) V situacích vážných hospodářských problémů se stává důležitým motorem změn také snaha ušetřit na veřejných výdajích a celá řada reforem služeb zaměstnanosti byla vedená tímto cílem. Poskytovat větší volbu služeb a dosáhnout lepších výsledků v podobě kratší délky nezaměstnanosti zároveň s úsporou finančních prostředků však představuje relativně konfliktní cíle, které může být reálně velmi obtížné dosáhnout. (Ibid.)9

9

Kotrusová M., Výborná K. (2014) Zhodnocení institucionální reformy veřejných služeb zaměstnanosti

v roce 2011 v České republice. Fórum sociální politiky, č. 6, str. 10-17.

20

Právě decentralizace a neustálé zlepšování vládnutí na lokální úrovni umožňuje lepší soudržnost navrhovaných opatření s místními podmínkami a zvyšuje snahu řešit problémy daného území. (OECD, 2003) Mosley (2012) rozlišuje dva základní typy decentralizace, manažerskou a politickou. Manažerská neboli administrativní decentralizace je obvykle spojena s pojmem „management by objectives“ (MBO), kde je kladen důraz na výstupy, které jsou vztahovány k určeným cílům, spíše než na kontrolu vstupů a dodržovaní stanovených předpisů. Lokálním samosprávám je tak poskytována relativní volnost ve způsobu, jak dosáhnout cílů stanovených na centrální úrovni. Mají větší odpovědnost za finanční a personální záležitosti a za management realizovaných programů než v tradičně řízených strukturách, nicméně dosažení centrálně stanovených cílů je zásadní. Manažerská decentralizace společně s MBO tak představují spíše než zrušení centrálního řízení pouze jeho redefinování. (Mosley, 2011) V případě politické decentralizace mají výraznou roli v procesu implementace, někdy i v procesu navrhování politik a opatření, místní samosprávy, které se tak stávají nezávislými entitami. Spolupráce centrální a lokální úrovně je méně hierarchizována a je více založena na principu dialogu. (Mosley, 2012) Politickou decentralizaci můžeme dále dělit do tří forem – federalismus, regionalizace, municipalizace. Zde můžeme mluvit také o regionalizaci či municipalizaci politiky zaměstnanosti, kdy hlavní pravomoci v oblasti politiky zaměstnanosti zůstávají regionálním nebo samosprávním orgánům (města a obce). Municipalizace je spojená především s poskytováním služeb těm uchazečům o zaměstnání, kteří pobírají dávky sociální pomoci. Poskytování sociální pomoci totiž v mnoha zemích spadá do kompetencí místních samosprávních celků. Nejedná se jenom o administraci dávek těmto nezaměstnaným, ale také o poskytování aktivizačních i sociálních služeb. (Mosley in Larsen, Van Berkel, 2009) Je charakteristická pro Nizozemsko, Finsko a v menší míře pro Německo, kde se však týká zejména služeb poskytovaných obtížně umístitelným nezaměstnaným, kteří jsou závislí na dlouhodobém pobírání sociálních dávek. V případě tohoto typu decentralizace je jedním z hlavních důvodů pro organizační reformu snaha o větší aktivizaci nezaměstnaných osob. (Mosley, 2011)10

10



21

Decentralizaci je potřeba chápat jako velmi komplexní proces, který může zlepšit implementaci politiky zaměstnanosti, ale může také vést k nezamýšleným důsledkům. (Mosley, in Larsen, Van Berkel, 2009) Decentralizace sebou nese jak pozitivní, tak negativní efekty, které mohou působit proti sobě. (OECD, 2008) Příkladem negativních efektů je duplikování některých aktivit centrem i orgány na lokální úrovni, čímž dochází k nárůstu veřejných výdajů, dále nerovný přístup ke službám v různých lokalitách nebo u různých skupin klientů, možný odklon od národních cílů stanovených centrální autoritou. (Mosley in Larsen, Van Berkel, 2009) upozorňuje na problém spojený s decentralizací, který souvisí s fragmentací odpovědnosti v různých oblastech vládnutí. Dalším problémem je nedostatek srovnatelných dat o efektech politiky zaměstnanosti nebo výstupech služeb zaměstnanosti. (OECD, 2009)11 V dalším desetiletí se diskuse na téma decentralizace v oblasti služeb zaměstnanosti posunula o stupeň dále. Experti se začali domnívat, že formální distribuce rozhodovacích pravomocí není až tak důležitá, ale že mnohem významnější je, zda mají aktéři na lokální úrovni dostatek flexibility k cílení programů tak, aby lépe reagovali na aktuální výzvy. Pozornost se přesunula k flexibilitě. Dle strategie OECD nazvané Flexible Policy for more and better jobs. Managing accountability and flexibility (2009) je formální přesunutí kompetencí a odpovědností na regionální nebo lokální úroveň méně důležité než skutečná flexibilita. Předpokládá se, že flexibilitu lze zajistit jak v centralizovaných, tak decentralizovaných typech organizace služeb zaměstnanosti. Ukazuje se však, že změny k decentralizovanému a flexibilnímu řízení v oblasti politiky zaměstnanosti nejsou tím jediným nejdůležitějším faktorem změn. U všech zúčastněných aktérů je důležité posilování kompetence a schopnosti orientace v dané problematice a správného rozhodování. (OECD, 2009)12 Diskuse o významu větší decentralizace a flexibility ve veřejném sektoru nejsou jednoznačné. De Vries (2000) tvrdí, že argumenty ve prospěch decentralizace nejsou dostatečně přesvědčivé a že se spíše jedná o neustále pokračující cykly, kde se decentralizační trendy vynořují jako ústřední téma diskusí, v nichž střídavě vítězí různé úhly pohledu. V oblasti implementace politiky zaměstnanosti jsme tak svědky i opačného 11,12



22

trendu, a to posilování role centrálních orgánů. Kroky směrem k centralizaci mohou probíhat jak současně s decentralizačními reformami nebo následně. (Van Berkel, Graaf, Sirovátka, 2011) Tendence k decentralizaci se projevují zejména v oblasti aktivní politiky zaměstnanosti, zatímco oblast dávek v nezaměstnanosti zůstává centrálně regulována a administrována. (OECD, 2009) Rovněž je nutné reflektovat, zda se jedná o formování politiky nebo její implementaci. I v zemích s velmi decentralizovaným poskytováním služeb se objevuje snaha o stanovování společného - národního rámce pro jednotlivé aktéry politiky zaměstnanosti, pro posuzování odpovědnosti a koordinování realizace programů aktivní politiky zaměstnanosti. (OECD, 2009)13 Pokud bychom se z hlediska centralizace a decentralizace podívali na jednotlivé země z předchozí kapitoly, můžeme vidět, že Německo má i po reformě poměrně centralizovaný víceúrovňový systém poskytování služeb zaměstnanosti. Naproti tomu Finsko a Nizozemsko se přiklonily k decentralizovanému systému řízení. Finsko využívá systém podobný síťovému řízení, kdy došlo k propojení tří různých institucí, kterými jsou místní úřady práce, municipality a LAFOS. V Nizozemsku byla posílena role samosprávy, na kterou byla přenesena plná odpovědnost za aktivizaci i finance.

4.3 KONTRAKTUALISMUS Dalším výrazným trendem, který se začal objevovat na poli implementace služeb zaměstnanosti, je kontraktualismus. Tento trend, který vychází ze širších neoliberálních tendencí a snah o marketizaci a individualizaci, nicméně není novou myšlenkou. New Public Management ze své podstaty podporuje kontraktualismus. Tato podpora vychází z přesvědčení, že tržní sektor je efektivnější než sektor veřejný. (Mosley, Sol 2005) Před rokem 1990 byly služby zaměstnanosti implementovány a poskytovány převážně úřady práce a v mnoha zemích bylo zprostředkování práce privátními agenturami dokonce zakázáno. Nyní se však se vzrůstající intenzitou jednotlivé státy odklánějí od přímého poskytování služeb zaměstnanosti a soustředí se ve vyšší míře na spolupráci s privátními dodavateli těchto služeb. Kontraktualismus se stává univerzálním principem užívaným

13



23

v oblasti veřejně-politických reforem. (de Koning 2007) V některých zemích byly aktivity na podporu zaměstnanosti jako například rekvalifikace částečně zprostředkovávány privátními poskytovateli již dříve. V současnosti však roste význam kontraktualismu ve víře, že bude dosaženo vyšší kvality a nižší ceny. (de Koning 2007) Soukromí poskytovatelé jsou na rozdíl od veřejných vystaveni soutěžnímu prostředí a mají tak specifické podněty pro úspěšné umístění nezaměstnaných. Můžeme předpokládat, že soukromí zprostředkovatelé budou mít větší zájem a v důsledku toho i větší úspěch při umisťování nezaměstnaných osob. Dle Koeltz (2013) spočívá hlavní důvod ve využívání kontraktualismu v hledání úspor finančních prostředků a ve snaze nabídnout klientům přístup k pestřejší a individualizovanější škále služeb. V případě využívání služeb poskytovatelů z řad ziskového či neziskového sektoru se ukazuje velká potřeba prvotního screeningu klientů a zjišťování kvality poskytovaných služeb, což ve svém důsledku může znehodnotit dosažené úspory financí.14 Přestože se jednotlivé země liší v míře, s jakou se přiklání k využití kontraktualismu, téměř všechny otevřely dveře tradiční a hierarchicky organizované struktury služeb zaměstnanosti

myšlenkám

spolupráce

s privátními

poskytovateli.

Některé

země

reorganizovaly a privatizovaly téměř celý jejich systém poskytování služeb zaměstnanosti, zatímco v jiných zemích zůstal nadále hlavním poskytovatelem služeb zaměstnanosti stát a s privátními poskytovateli jsou uzavírány smlouvy pouze na konkrétní programy a opatření. (Mosley, Sol 2005) Při bližším pohledu na jednotlivé země můžeme říci, že v Německu nebyla součástí Hartzovy reformy rozsáhlá privatizace, jako tomu bylo například v Nizozemsku, přesto se však myšlenka zavedení tržních principů s cílem zlepšit poskytované služby se objevila. V Německu byly zprostředkovatelské služby tradičně poskytovány pouze veřejným sektorem. Tento systém jednoho aktéra byl postupně nahrazován systém, ve kterém je zahrnuto aktérů několik a veřejný sektor se stával zákazníkem. Systém více aktérů není centrálně organizován a umožňuje tak rychlejší a flexibilnější reakce na lokální situaci. Dále mělo soutěžní prostředí zajistit dobrou kvalitu poskytovaných služeb. Tento aspekt však v praxi nebyl plně úspěšný. Poskytovatelé jsou totiž navrhováni Spolkovým úřadem

14



24

práce na základě určitých standardů. Tyto standardy a kvalita služeb jsou však často odsouvány do pozadí a je dávána přednost nejnižší ceně. (Bernhard, Wolff 2008) Kontraktualismus se v Německu objevil již před Hartzovou reformou. Nicméně od roku 1931 až do roku 1994 bylo poskytování zprostředkovatelské činnosti výsadou zprostředkovatelen práce. Po tomto období se situace mírně změnila a provádění soukromé zprostředkovatelské činnosti bylo povoleno na základě licence od úřadů práce a to do roku 2002, kdy již nebylo dále potřeba získání této licence. Soukromí poskytovatelé díky tomuto opatření získali volný přístup na trh zprostředkování práce, což mělo podle představ politiků vést k vytvoření soutěžního prostředí a větší rovnováze na trhu práce. Bohužel se tato očekávání nenaplnila a opatření vedlo pouze ke vzniku „koexistujících veřejných a soukromých služeb s částečně se překrývajícími trhy.“ Zavedení soutěžního prostředí tak v praxi nevedlo k lepším výsledkům. (Mosley, Sol 2005) Ačkoliv Hartzova komise nepřistoupila k celkové externalizaci služeb zaměstnanosti, došlo v rámci Hartzovy reformy k dalším institucionálním změnám v poskytování služeb zaměstnanosti, které směřovaly blíže k soukromému sektoru. Prvky kontraktualismu byly v Německu implementovány s překvapivou rychlostí bohužel však spíše metodou pokusomyl než pomocí dobře promyšleného přístupu. Mezi zásadní doporučení Hartzovy reformy z hlediska kontraktualismu patří personální agentury (Personal-Service-Agenturen – PSA). Toto opatření funguje jako dočasná pracovní agentura pro nezaměstnané, která může fungovat v součinnosti s lokální agenturou práce nebo může být založena i samostatně, pokud není jiná možnost. Lokální zprostředkovatelna práce může využít služeb PSA při hledání práce pro těžko umístitelné nezaměstnané. PSA může tyto osoby následně propůjčit ostatním firmám, nebo jim najít trvalé pracovní místo. Pokud není schopna zajistit ani jednu z variant je povinna poskytnout nezaměstnanému školení. Za tyto služby dostává od zprostředkovatelny práce paušální poplatky. Další důležitým prvkem je spolupráce s externími dodavateli na poskytování reintegračních služeb. Tyto služby cílí na dlouhodobě nezaměstnané, kterým běžné služby nepomohly k návratu do zaměstnání. V neposlední řadě se v Německu můžeme setkat se systémem placement voucherů. Vouchery jsou poskytovány nezaměstnaným, kteří poté mají možnost hledat si práci s pomocí zprostředkovatelen práce. Tím se zároveň posiluje moc klienta, což bylo dříve ve veřejných službách zaměstnanosti nevídaným jevem. Vouchery fungují na následujícím principu: externím zprostředkovatelům je za každého nezaměstnaného 25

vyplácena odměna a to po prvních třech měsících strávených v zaměstnání je vyplacena první část odměny, po dalších třech měsících je vyplacena druhá část. Dalším typem voucherů, které byly zavedeny v roce 2003, byly tréninkové vouchery. (Mosley, Sol 2005) I přes výše uvedené kroky směrem ke kontraktualismu je v Německu je historicky zakořeněna představa, že služby veřejnosti by měly být poskytovány státem, což způsobuje, že je limitován rozvoj kontraktualismu a případná privatizace služeb zaměstnanosti.

Významnost spolupráce s externími dodavateli především v oblasti

umísťování uchazečů zpět do zaměstnání a reintegračních služeb je tak zatím v úvodních fázích vývoje, ale můžeme pozorovat určitý vývoj směrem ke kontraktualismu. Nizozemsko představuje díky využívání kontraktualismu zemi, která ve velké míře aplikovala tržní principy při poskytování reintegračních služeb a při umísťování uchazečů zpět na trh práce. V roce 1990 došlo ke změně perspektivy v politice nizozemského sociálního státu. Před touto změnou byl kladem velký důraz na pasivní politiku zaměstnanosti a aktivní politika zaměstnanosti byla upozaděna. Vztahy mezi vládou a ostatními zúčastněnými organizacemi byly revidovány, byly zavedeny finanční pobídky, které měly za cíl podpořit vtahy mezi centrální a lokální vládou, agenturami a uchazeči o zaměstnání. Tato strategie vedla k privatizaci a decentralizaci a kontraktualismus se stal důležitou součástí systému poskytování služeb zaměstnanosti. K privatizaci reintegračních služeb došlo především z toho důvodu, že stát selhal v poskytování kvalitních služeb, což měli privátní poskytovatelé napravit. (Mosley, Sol 2005) Úřadům práce byla ponechána péče o osoby nezaměstnané a to po dobu prvních šesti měsíců. Úřady měly těmto osobám poskytovat přímé zprostředkování práce a podporu při hledání zaměstnání. Outsourcing veškerých ostatních aktivizačních opatření byl pro úřady povinný. Důležitým charakteristickým znakem nizozemských privátních služeb zaměstnanosti je, že jsou státem minimálně regulovány. Toto opatření a daný důraz na privátní poskytovatele, který je v Evropě raritní, vedl k výraznému nárůstu počtu privátních poskytovatelů služeb až na 1800. Nicméně jen relativně malé množství všech registrovaných poskytovatelů je na trhu práce skutečně aktivních. Právě od privátních poskytovatelů vzešel návrh na založení asociace, ve které je v současnosti registrováno přibližně 165 poskytovatelů. V prvních letech byla spolupráce s privátními agenturami hojně využívána, ale ukázala se jako nepříliš efektivní. Což bylo přisuzováno neprofesionalitě a nedostatku zkušeností privátních poskytovatelů. Po zavedení programu IRO, úpravě legislativy a zintenzivnění 26

monitoringu klientů, kteří využívají služeb poskytovatelů, se změnil přístup státních institucí k privátním poskytovatelům. Zatímco ti získávali stále více zkušeností s poskytováním služeb zaměstnanosti. (Van Berkel, Graaf 2011)15

15

Finsko bylo v této kapitole záměrně vynecháno z důvodu specifického typu uzavíraných kontraktů mezi

státem a uchazečem o zaměstnání, které se odlišují od typických kontraktů mezi státem a privátními poskytovateli.

27

5 METODOLOGIE 5.1 SBĚR DAT K dosažení stanovených cílů využívám jak sekundární data, tak primární data, která byla získána díky expertním šetřením a skupinovým rozhovorům. O sekundární zdroje jsem se opírala v první řadě při snaze o naplnění prvního cíle práce, kterým je popsat cíle institucionální reformy, tyto následně vztáhnout k reformám v okolních evropských zemích a zasadit je do kontextu současných trendů v oblasti poskytování služeb zaměstnanosti. Během tzv. desk-research jsem pracovala s různými veřejně-politickými dokumenty, zaměřila jsem se na odborné články a studie zabývající se reformami veřejných služeb zaměstnanosti v evropských zemích, konkrétně jsem studovala reformy v Německu, Finsku a Nizozemsku. Soustředila jsem se v především na cíle a obsah jednotlivých reforem. Při mapování současných trendů jsem mimo jiné vycházela například ze studií OECD. Zkoumání institucionální reformy v ČR vychází z podkladů souvisejících s přijetím zákona č. 73/2011 o Úřadu práce ČR (návrh zákona, důvodová zpráva, stanoviska Senátu, prezidenta ČR, atp.), který upravuje novou institucionální podobu služeb zaměstnanosti v ČR. Dále jsem se zaměřila na materiály, které analyzují problematiku služeb zaměstnanosti u nás, jejich fungování, hlavní nedostatky, dále návrhy a doporučení na jejich reformu. Jako další sekundární zdroj dat pro identifikaci veřejně deklarovaných cílů reformy v roce 2011 byly využité elektronicky přístupné noviny Práce a sociální politika16, které vydává Ministerstvo práce a sociálních věcí ČR. Zkoumána byla všechna vyjádření tehdejšího ministra práce a sociálních věcí Jaromíra Drábka k institucionální reformě úřadů práce (jejím cílům, průběhu a dopadům), které jsou pro účel práce považována za oficiální stanovisko úřadu. Analyzován byl obsah uvedených novin v časovém období od začátku roku 2011 do konce roku 2012 vzhledem k tomu, že proces přípravy reformy a přijímání nové legislativy kulminoval začátkem roku 2011 a v říjnu 2012 ministr Drábek abdikoval kvůli zahájení trestního stíhání a uvalení vazby na

16

http://www.mpsv.cz/cs/3645

28

jeho náměstka v souvislosti s kauzou spojenou s výběrem dodavatele nového informačního systému pro úřady práce.17 Primární data byla získávána dvěma způsoby, expertním šetřením a skupinovými rozhovory (focus group). Tato primární data měla zodpovědět výzkumné otázky druhého cíle, měla tedy zhodnotit reformu služeb zaměstnanosti z hlediska cílů a dopadů na jejich fungování. V obou případech se vycházelo ze stejného scénáře, který byl formulován spíše obecně s cílem ponechat respondentům dostatečný prostor pro vyjádření jejich myšlenek a názorů, bez toho aby byli příliš ovlivněni formulovanými otázkami. V první části rozhovorů se hodnotil a komentoval stav před reformou služeb zaměstnanosti (výchozí stav), dále byl hodnocen proces přípravy reformy, její cíle, realizace a dopady (stav po reformě). Scénáře byly všem účastníkům rozeslány v předstihu, aby jim byl poskytnut prostor pro promyšlení odpovědí. Hlavním cílem rozhovorů bylo získat fundovaný názor a pohled na proběhnuvší reformu s ohledem na minulý vývoj služeb zaměstnanosti. Dle úsudku (Reichel, 2009) a profesní kvalifikace bylo od počátku roku 2014 postupně osloveno 8 expertů, kteří se zkoumanou problematikou zabývají. Experti byli vybíráni, tak aby byly obsaženy názory všech důležitých aktérů. S oslovenými experty byly následně provedeny polostrukturované rozhovory. Tento typ rozhovoru je vhodné použít v případě, že chceme minimalizovat variaci otázek kladených dotazovanému. To nám zajistí, že se data získaná v jednotlivých rozhovorech nebudou výrazně strukturně lišit. Metoda polostrukturovaných rozhovorů použita mimo jiné pro její specifickou vlastnost, kterou je minimální vliv tazatele na kvalitu rozhovoru. (Hendl, 2005) V případě našeho výzkumu byly prováděny tzv. systemizující expertní rozhovory, jejichž cílem bylo získat exkluzivní a specifické znalosti a zkušenosti, kterými dotazovaní experti disponují. (Flick, 2009; Bogner, Littig, Menz, 2009)

17

http://zpravy.aktualne.cz/domaci/politika/ministr-drabek-odstoupil-prebiram-odpovednost-

rekl/r~i:article:759248/

29

Tabulka č. 1: Seznam respondentů Respondent

Profesní zařazení

Respondent 1

Generální ředitelství Úřadu práce

Respondent 2

Ministerstvo práce a sociálních věcí

Respondent 3

Českomoravská komora odborových svazů

Respondent 4

Svaz průmyslu a obchodu ČR

Respondent 5

Národní vzdělávací fond

Respondent 6

Svaz českých a moravských výrobních družstev

Respondent 7

Ministerstvo práce a sociálních věcí

Respondent 8

Bývalý poslanec Parlamentu ČR

Druhou metodou, která byla využita pro sběr primárních dat, byly ohniskové skupiny (focus group). Nespornou výhodou této metody je interakce mezi účastníky, kteří spolu mohou volně komunikovat. Díky této interakci se mohou objevit nečekané souvislosti a perspektivy, hlubší vhled do problematiky a výhodou je relativně vysoká validita. Metoda má samozřejmě i své nevýhody. Mezi tyto nevýhody se řadí, ve srovnání s klasickým rozhovorem, menší kontrola nad skupinou a těžší analýza získaných dat. Metoda ohniskových skupin je vhodná mimo jiné také v situacích, ve kterých je potřeba názorům respondentů dobře porozumět jako například při vyjadřování nespokojenosti s fungování určité instituce. Což relativně správně koresponduje se stanovenými dílčími cíli práce. (Veselý, Nekola, 2007) Účastníky ohniskových skupin, které proběhly na podzim roku 2014, byli zaměstnanci Úřadu práce, kteří pracují na krajských nebo místních pobočkách a mají přímou zkušenost s realizovanými změnami. První ze skupin byla tvořena pracovníky prvního kontaktu, tj. jednalo se o zprostředkovatele a poradce (celkem 14 osob). Účastníky druhé skupiny byli pracovníci odboru analýz trhu práce (celkem 16 osob). Rozhovory s účastníky focus groups probíhaly na základně stejného scénáře jako expertní šetření.

30

5.2 ANALÝZA DAT Většina expertních a oba skupinové rozhovory byly se svolením respondentů nahrávány a následně doslovně přepsány. V případech, kdy respondenti s nahráváním nesouhlasili, byly rozhovory zaznamenávány pomocí poznámek. Rozhovory byly analyzovány pomocí kvalitativní metody – tematické analýzy. Kvalitativní metody můžeme rozdělit do dvou skupin. Tou první jsou takové metody, které jsou úzce spjaty s určitou epistemologií nebo teorií (například grounded theory nebo diskurzivní analýza). Druhou skupinou jsou naopak takové metody, které jsou na teoriích relativně nezávislé a mohou být aplikovány napříč různými teoretickými přístupy. Tematická analýza patří do druhé skupiny. Díky této flexibilitě a teoretické nezávislosti je užitečným nástrojem, který nám může poskytnout bohatou a detailní analýzu dat. Tematická analýza nám pomáhá identifikovat a analyzovat rámce (témata) v datech. (Braun, Clarke, 2006) Pojem téma je v tomto případě nesnadné definovat. Je důležité si totiž uvědomit, že velmi záleží roli výzkumníka, od jehož rozhodnutí se odvíjí, jak budou rozhovory interpretovány, která vyjádření ve výzkumu použije a která nikoliv. Zde je vidět nevýhoda kvalitativních metod, které jsou závislé na přístupu výzkumníka, proto je důležité si tuto zásadní roli uvědomit a přistupovat k výzkumu zodpovědně a nestranně. Samotné téma můžeme rozpoznat jako určitý vzorec, který se v rozhovorech, či datech opakuje a zároveň je něčím pozoruhodný a důležitý vzhledem k výzkumu. (Horrocks, King, 2010) Ačkoliv je tematická analýza široce užívána, neexistuje shoda o tom, co skutečně znamená, ani jak by se měla správně provádět. Braun a Clarke upozorňují, že tematická analýza je kvalitativní metoda, proto není možné určit, že pokud se v datech bude určitá položka objevovat v 50 %, pak ji můžeme označit jako téma. Pokud se ale bude objevovat pouze ve 47 %, pak už tématem nemůže být. Potvrzují však, že tématem by měl být vzorec, který zachycuje podstatné informace ve vztahu k výzkumu. (Braun, Clarke, 2006) K tematické analýze můžeme přistupovat dvěma způsoby: teoreticky nebo induktivně. Při použití induktivní analýzy tvoříme témata až na základě získaných dat, výzkumné otázky vznikají při procesu kódování. Teoretická tematická analýza, způsob, který byl využit v této práci, přistupuje k datům a ke kódování s již určenými specifickými výzkumnými otázkami. Při použití této metody může mít výzkumník tendenci k méně podrobné obecné analýze dat, naopak ale může tento přístup poskytnout detailnější informace o zkoumaném problému. (Braun, Clarke, 2006) 31

6 VEŘEJNÉ SLUŽBY ZAMĚSTNANOSTI V ČR PŘED INSTITUCIONÁLNÍ REFORMOU ZAMĚSTNANOSTI Z ROKU

2011 V průběhu roku 1990 jsme byli svědky vytváření nového systému řízení veřejných služeb zaměstnanosti. V České republice nebylo možné navázat na struktury vzniklé v období předlistopadové revoluce, které by odpovídaly západoevropským standardům. V dobách reálného socialismu nezaměstnanost oficiálně neexistovala a pracovní síla byla centralisticky umísťována národními výbory na jednotlivá pracovní místa. Pouze tzv. příživníci a odpůrci režimu měli obtíže při hledání vhodného zaměstnání. Přesto se relativně rychle podařilo vybudovat fungující systém služeb zaměstnanosti, který splňoval standardy služeb v západních zemích. V roce 1990, v momentě, kdy se ČR transformovala směrem k tržnímu hospodářství, byly založeny úřady práce, jejichž podoba zůstala až do roku 2011 více méně nezměněna. (Kalužná, 2008) Byl vytvořen dvoustupňový systém řízení veřejných služeb zaměstnanosti. První řídicí stupeň byl tvořen Ministerstvem práce a sociálních věcí (MPVS), pod jehož záštitou působila Správa služeb zaměstnanosti (SSZ). Druhá úroveň byla tvořena 77 okresními úřady s právní subjektivitou. Výrazným trendem služeb zaměstnanosti v ČR byla decentralizace, a to i přestože byl systém financování vysoce centralizovaný. (Kalužná, 2008) Tato dvoustupňová institucionální struktura měla svá pozitiva i negativa. Jednoznačně pozitivní aspekty měla decentralizovaná struktura z hlediska realizace aktivní politiky zaměstnanosti. Jejím cílem byla snaha o přizpůsobení nabídky a poptávky lokálním trhům práce. „ÚP se mohly rozhodovat samy, měly více pravomocí, zodpovědnost, mohly flexibilně reagovat na měnící se situaci na jejich regionálních trzích, získaly vážnost při řešení regionální politiky.“ (Respondent 5) Nevýhodou tohoto systému bylo zahlcení centrálních orgánů operativou spojenou s řízením, případně financováním, lokálních úřadů práce.18 „Služby potřebovaly reformu, okres byl na řešení problémů na trhu práce malý. Bylo potřeba zapojit vyšší úroveň, alespoň na úrovni kraje.“ (Respondent 2) Odborníci upozorňovali na přílišnou

18



32

variabilitu organizačního uspořádání a na nesjednocené postupy. Domnívali se, že tato přílišná variabilita není vhodná a je spíše selháním vlády než jejím záměrem. (Sirovátka, Winkler, 2011) „Postupy bylo nutné standardizovat, jinak není možné, aby klient přišel do některého kontaktního pracoviště a dostal všude jiné informace.“ (FG1) Navzdory institucionální roztříštěnosti a nejednotnosti postupů se díky vysoké míře decentralizace Česká republika dostala mezi země s nejvyšší mírou flexibility v oblasti implementace aktivní politiky zaměstnanosti. (OECD 2009) V roce 2003 došlo ke změně v oblasti institucionální struktury úřadů práce. V souvislosti s ustanovením krajských orgánů uzemní samosprávy, bylo 14 úřadů práce pověřeno výkonem činnosti krajských koordinátorů pro realizaci politiky zaměstnanosti na územním obvodu kraje. (ÚP ČR, nedat.) Krajské úřady působily jako prostředník komunikace mezi MPSV popřípadě mezi SSZ a ostatními úřady práce. Měly vyšší pravomoci než okresní úřady, nicméně i tyto zůstávaly nadále limitovány. (Kalužná, 2008) Jednalo se o kroky, které byly nutné spíše pro zajištění administrativních procesů spojených s implementací projektů ESF než o kroky, které by se snažily nějakým způsobem modernizovat nebo zlepšovat fungování úřadů práce. Potřeba výraznější změny v oblasti poskytování služeb zaměstnanosti se začala v české společnosti objevovat již dlouho před reformou, která proběhla v roce 2011. Fázi koncipování nové politiky či reformy musí ve veřejně-politickém cyklu předcházet uznání sociální problému jako veřejného zájmu. Sociální problém můžeme označit jako nesoulad mezi žádoucím a aktuálním stavem, který již překročil společensky přijatelné hranice. (Fischer a kol., 2007) Jak upozorňuje Kotíková a kol. (2000) velká část laické veřejnosti začala úřady práce vnímat jako instituci, od které mimo výplaty dávek nemůže nic jiného očekávat. K negativnímu názoru veřejnosti se připojili i zaměstnavatelé s názorem, že úřady práce představují pouze kontrolory, s nimiž není možné navázat rozumnou spolupráci. Tyto problémy podpořily také nedostatečné personální kapacity na jednotlivých úřadech, chybějící vzdělávací programy a také nekoordinované řízení ze strany MPSV. „Systém už byl přezrálý a nebyl veden žádnými cíli. Žádný ředitel správy služeb zaměstnanosti v té době nestanovoval žádné konkrétní cíle. Konkrétní cíle vyplývaly jenom ze Strategie evropské zaměstnanosti, to byly jen základní cíle, což nestačí.“ (Respondent 5) V posledním desetiletí minulého století plnily služby zaměstnanosti svoji funkci dobře, a to také díky příznivému vývoji na trhu práce. „Dokud nebyla krize a byl hospodářský růst, 33

nebyla potřeba reformy tak viditelná.“ (Respondent 2) Postupem času však začaly úřady svůj kredit ztrácet. Potřeba modernizace služeb zaměstnanosti byla nasnadě, bylo potřebné přizpůsobit služby zaměstnanosti novým trendům, zlepšit poskytované služby a posílit personální kapacity. (Dosavadní návrhy…, 2007) „ÚP byly poddimenzované již dlouhodobě.“ (Respondent 2) K identifikaci a uznání problému tak došlo již dlouho před reformou z roku 2011. „ Reforma byla potřebná již daleko před tím, protože už na přelomu roku 2000 bylo jasné, že je potřeba zmodernizovat a postupně zdokonalovat veřejné služby zaměstnanosti.“ (Respondent 5) To můžeme vidět i na návrhu věcného záměru zákona o zřízení Národního úřadu pro zaměstnanosti a sociální správu a okresních ředitelství pro zaměstnanost a sociální správu, který byl předložen roku 2007. Tento návrh měl za cíl koncentrovat všechny základní systémy sociální ochrany do rukou jednoho orgánu státní správy. Podle navrhovatelů bylo „nutné sjednotit výkon administrace všech sociálních dávek do rukou státu, synchronizovat jejich účinnost tak, aby byly příznivé pro hledání zaměstnání, eliminovat vliv místní politiky na výkon sociálních agend, včetně sociálně-právní ochrany dětí, prováděných za stát v přenesené působnosti, zvýšit hospodárnost, efektivnost, adresnost, účinnost výplaty dávek a zjednodušit přístup občanů k těmto službám. Současně se zvýší možnost státu plnit své mezinárodní závazky, zejména v oblasti sociálně-právní ochrany dětí a v dalších sociálních agendách.“ (Věcný záměr …, 2008) Tento návrh znamenal především propojení oblasti zaměstnanosti s dávkovými agendami a zavedení informačního systému, ale pokud by se nezměnil přístup ke zprostředkování práce, poradenství a poskytování APZ, změna by nijak nereagovala na nutné kroky směrem k modernizaci

služeb

zaměstnanosti.

„Bylo

potřeba

prohlubovat

právě

aktivní

mechanismy.“ (Respondent 3) „Nástroje aktivní politiky zaměstnanosti, které jsou stanovené v zákoně, by se měly zpružnit, jsou přežité, paleta nástrojů by se měla rozšířit, mělo by jich být podstatně více. V Rakousku, Německu jich je více, soustřeďují se i na krátkodobé zaměstnání.“ (Respondent 5) Implementace tohoto již schváleného programu byla nakonec po roce příprav nečekaně zrušena. (Zastavení projektu …, 2008) V letech 2006-2008 se nejvýznamnější aktéři politiky zaměstnanosti (MPSV, Národní vzdělávací fond, úřady práce, Hospodářská komora) zúčastnili rozsáhlého projektu financovaného z ESF nazvaného Institut trhu práce. Cíl projektu byl formulován jako „zkvalitnění, rozšíření a prohloubení služeb zaměstnanosti a zvýšení jejich dostupnosti 34

všem cílovým skupinám, jimž jsou poskytovány.“ (Sborník výstupů…, nedat.) Z hlediska řízení služeb zaměstnanosti se autoři projektu přiklonili ke stávající dvoustupňové struktuře řízení, kdy na národní úrovni existuje silné centrum a na okresní úrovni výkonné orgány. Hlavním důvodem byla větší pružnost řízení a menší nákladnost této varianty, oproti třístupňovému řízení (krajská úroveň jako mezistupeň). Dále navrhovali vyčlenit národní orgán služeb zaměstnanosti (Správu služeb zaměstnanosti) z MPSV, který by se měl fungovat především jako strategický a koncepční orgán. Dále by mělo ministerstvo, dle projektu, navrhovat legislativu a hodnotit realizaci politiky zaměstnanosti na okresní úrovni. Správa služeb zaměstnanosti by měla více fungovat jako výkonný orgán na centrální úrovni a měla by se zabývat zejména realizací politiky zaměstnanosti, řízením okresních úřadů práce, rozvojem lidských zdrojů, atp. (Ibid.)19 Na základě realizovaného expertního šetření i návrhů možných změn doporučovaných v dostupných analytických materiálech můžeme tuto kapitolu uzavřít tím, že problém byl rozpoznán veřejností, respektive odborníky a byl jimi uznán jako veřejný zájem, který je potřeba řešit. Experti upozorňovali na daný problém již od roku 2000, a pokud by došlo k včasné intervenci během zrání problému, mohla být tato situace vyřešena bez větších sociálních či ekonomických ztrát. (Potůček, 2006) Problém však začal být vnímán jako formální agenda, tedy jako problém, který je uznán politickými činiteli jako hodný řešení, až v roce 2010. (Howlett, Ramesh 1995) Takto zralá problematická situace již musí být ve většině případů řešena sociální reformou, se kterou souvisí změny cílů, organizačních struktur a funkcí sociálních institucí. (Potůček, 2006) To potvrzuje rozsáhlá sociální reforma z roku 2012, ke které došlo a jejíž součástí byla i institucionální reforma služeb zaměstnanosti.

19



35

7 INSTITUCIONÁLNÍ REFORMA SLUŽEB ZAMĚSTNANOSTI Z ROKU 2011 V únoru roku 2011 úřady práce zásadně změnily svou organizační strukturu a uspořádání. K veškerým změnám došlo na základě přijetí zákona č. 73/2011 o Úřadu práce České republiky. Již dva měsíce po schválení zákona vzniká 1. 4. 2011 centralizovaný Úřad práce jako samosprávný orgán s celostátní působností a zároveň s ním i třístupňový systém služeb zaměstnanosti. V čele Úřadu práce je generální ředitelství, pod jehož hlavičkou se nachází nová úroveň řízení – 14 krajských poboček Úřadu práce. Oblast působení krajských poboček je shodná s územím krajů. Krajské pobočky zajišťují především provoz aktivní politiky zaměstnanosti. Poslední úroveň tvoří kontaktní pracoviště, jejichž hlavní agendou je zprostředkování práce a státní podpory. (ÚP, nedat.) Další důležitá změna, která nastala společně s centralizací institucionální struktury služeb zaměstnanosti, bylo sjednocení procesu výplaty nepojistných dávek sociální ochrany. Od 1. 1. 2012 je rozhodování a administrace dávek prováděna jediným orgánem, a to Úřadem práce ČR. (MPSV, 2011) Dle nové legislativy tedy přechází pod Úřad práce veškeré sociální dávky s výjimkou dávek důchodových a nemocenských, které zůstávají i nadále v kompetenci Správy sociálního zabezpečení. Velkou část sociálních dávek úřady práce vyplácely již před reformou, nyní se k nim připadala agenda dávek v hmotné nouzi, dávky pro zdravotně postižené osoby, příspěvek na péči a dávky v pěstounské péči. (Integrovaný portál MPSV) Sjednocení výplatního místa mělo přinést možnost efektivnějšího řízení a administrace dávek, i lepší kontrolovatelnost využití prostředků státu. Zároveň se díky změně měla zvýšit dostupnost služeb poskytovaných úřady a zjednodušit tak klientům jednání s úřady (MPSV, 2011) Tento cíl se však nepodařilo zcela úplně splnit. Především v začátcích implementace nového IT systému se vyskytly vážné problémy, které výrazně ovlivnily výplaty dávek. „Systém nefungoval, zkolaboval, takže úřednici byli zase ti neschopní, ti, kteří nejsou schopni vydat rozhodnutí a především nejsou schopni vyplatit dávky. (…) Klienty nezajímalo, že nemáme výrobní prostředky. Já se nedivím, že začali křičet a že je nikdo nezastavil. De facto to bylo oprávněný.“ (FG2) Reforma se setkala s nesouhlasnými názory jak ze strany úředníků, tak ze strany expertů na tuto problematiku. Postupem času se ukázalo množství negativ, které s sebou reforma přinesla. V první řadě můžeme říci, že reforma byla chybně nastavena již ve svých 36

počátcích, „měla se zaměřit na standardizaci postupů, sjednocování prostředí, ušetřit se mohlo na standardizaci obslužných a provozních činností, ale nikoliv na počtu pracovníků. Takto vedená reforma by nevyžadovala odebrání právní subjektivity úřadům práce. Provedená reforma byla naopak výrazným krokem dozadu.“ (Respondent 1) Dále došlo k výraznému zhoršení pracovních podmínek, na úřadech byl „chaos, který svým způsobem bral chuť k práci“ (FG1), ale došlo také ke zhoršení kvality lidských zdrojů. „ Reforma měla obrovský zásah jak do práce zaměstnanců, tak do té odbornosti. (…) Dostaly výpověď ze dne na den a to byly opravdu pracovnice zkušené a schopné.“ (FG2) Zároveň se reforma výrazně dotkla vztahů na pracovišti a celkově ovlivnila náladu, která panovala na úřadech. „Půlka nadával a půlka odešla. To byla ta personální záležitost, byla to šílená šuškanda asi ty tři měsíce, kdo bude na kraji, kdo ne, jaké bude platové zařazení. Okamžitě se to začalo dělit. Rozbil se kolektiv.“ (FG2) S výrazným nedostatkem personálních kapacit také souvisí fakt, že se práce zaměstnanců ÚP musela omezit pouze na nutnou administrativu. Pracovníci se věnovali především výplatě dávek, ale na aktivní politiku zaměstnanosti už jim nezbýval téměř žádný čas. Snížení počtu pracovníků však neohrožuje pouze poradenství, ale také sociální práci s osobami pobírajícími dávky. „Už je tam jenom ta mašinerie papírů a na samotnou podstatu toho zprostředkování nebo sociální práce tam není prostor. (…) Podle mě bylo totálně zlikvidováno poradenství na úřadech práce.“ (FG1) „Agenda sociálních dávek táhne ÚP ke dnu (…) přerůstá přes agendu zaměstnanosti – počtem klientů, zaměstnanců, problémy, objemem finančních prostředků.“ (Respondent 1)

7.1 CÍLE REFORMY Oficiální důvody a cíle legislativní změny jsou rozvedeny v důvodové zprávě k zákonu o Úřadu práce ČR. Ke změnám organizační struktury došlo podle slov navrhovatelů zákona z důvodů obav o ztrátu konkurenceschopnosti české ekonomiky a dále také z důvodu nemožnosti zvýšení potřebné spolupráce s krajským úřadem, sociálními partnery a dalšími aktéry na trhu práce. V neposlední řadě byla důležitým důvodem samozřejmě finanční úspora, protože původní uspořádání „neumožňuje přijetí opatření, která by vedla k výraznějším provozním úsporám.“

37

Mezi rozpoznané problémy decentralizovaného systému patří: •

„nepružné řízení – ústředí řídí přímo 77 subjektů,

•

finanční náročnost systému – každý úřad je samostatnou účetní jednotkou, má samostatné „obslužné“ útvary a samostatnou personální politiku,

•

nejednotnost rozhodování,

•

nejednotnost vnitřního organizačního uspořádání.“ (Důvodová zpráva k návrhu zákona o zaměstnanosti č. 435/2004 Sb.)

Mezi cíle restrukturalizace úřadů práce patří eliminace výše uvedených rizik a problémů, dále také: •

„Oddělení a posílení tvorby strategie, koncepce a legislativy politiky zaměstnanosti od realizace politiky zaměstnanosti.

•

Přenesení řízení realizace politiky zaměstnanosti na specializovaný úřad veřejné správy – Úřad práce České republiky, včetně stávajících příslušných útvarů.

•

Posílení role krajského úřadu práce jako hlavního aktéra realizace politiky zaměstnanosti na území kraje ve vazbě na uskutečněné změny struktury státní správy a samosprávy.

•

Vytvoření podmínek pro zlepšení komunikace a spolupráce krajského úřadu práce s krajským úřadem, krajskou samosprávou a ostatními aktéry na trhu práce na území kraje.

•

Soustředění vybraných činností a úkolů úřadů práce na okresní úrovni na krajský úřad práce a zefektivnění výkonu politiky zaměstnanosti.

•

Uspoření personálních a vedlejších nákladů a využití těchto úspor k posílení výkonu kontrolní činnosti.“ (Důvodová zpráva k návrhu zákona o zaměstnanosti č. 435/2004 Sb.)

Hlavním explicitně deklarovaným cílem reformy institucionálních služeb zaměstnanosti, který byl představován laické i odborné veřejnosti, bylo dosažení úspor. Tyto úspory měly již v prvním roce reformy činit 175 mil. Kč. K úsporám mělo dojít především v důsledku centralizace některých činností a centrálním nákupu energií a dalších provozních položek. Těmito kroky mělo být naplněno vládní prohlášení týkající se snižování provozních nákladů. (Důvodová zpráva …, 2010) Nicméně tento cíl, nebyl tím, co úřady práce skutečně potřebovaly. Jak upozorňuje ve svém stanovisku bývalý prezident Václav Klaus 38

jeden z hlavních „proklamovaných důvodů pro přijetí zákona jsou úspory finančních prostředku ve výši jedné desetiny ročních nákladů.“ Takovou úsporu však považuje za „naprostou fikci“. Tento názor dokládá tvrzením, že zkušenosti s vytvářením nových úřadů ukazují spíše zvýšení nákladů a naopak se domnívá, že při vylepšení řízení stávající struktury by mohlo dojít ke slibovaným úsporám s větší pravděpodobností. (Stanovisko prezidenta …, 2011) Cíl, který částečně odpovídal tehdejším potřebám úřadu práce, bylo zefektivnění řídicích procesů a celkové zlepšení koordinace činnosti jednotlivých úřadů. Zřízením centrálního Úřadu práce bylo možné zlepšit řízení navzájem nepříliš propojených úřadů. „Chyba byla, že ten systém už byl přezrálý a žádnými cíli nebyl veden, řízen… Tady žádné zásadní konkrétní cíle pro 70 úřadů práce nebyly vymezeny a v podstatě se to řídilo setrvačností. Toto lze považovat za špatné, že po roce 2000 to vše fungovalo dál takovou setrvačností, ve „vyjetých kolejích“, které se před deseti lety zavedly. V podstatě neproběhla žádná změna legislativy, zákon o zaměstnanosti se upravil jen z důvodu, že se musely přijmout určité evropské principy a normy. Zákon o zaměstnanosti z roku 1991 tak v podstatě platil dál. I nástroje APZ se vůbec nezměnily, a jejich paleta je stále stejná.“ (Respondent 5) K tomuto názoru a potřebě zřízení centrálního úřadu se přikláněli také tvůrci návrhu věcného záměru zákona o zřízení Národního úřadu pro zaměstnanosti a sociální správu a okresních ředitelství pro zaměstnanost a sociální správu či účastníci projektu Institutu trhu práce. Podle projektu Institutu trhu práce mělo být zachováno dvoustupňové řízení, úřady práce neměly přijít o odpovědnost a pravomoci, jak se tomu stalo. Centrální úřad měl koordinovat úřady práce a stanovovat operativní cíle. Realizace tohoto cíle se však v konečné fázi s návrhem reformy neshodovala. V případě identifikace politického fiaska je důležité rozpoznat, jaké příčiny a důvody k tomuto fiasku vedly. Je důležité rozpoznat, kde nastala chyba v politickém procesu. V tomto případě mohl být problém způsoben několika faktory - nesprávně vymezenými cíli, cíli nepřesně deklarovanými nebo dokonce cíli skrytými. Pro kladné přijetí reformy je důležité, aby byly cíle diskutovány s úředníky a aby jim byly důkladně vysvětleny, včetně důvodů proč byly nastaveny právě tyto cíle. Jak dále upozorňují Howlett a Ramesh (1995) pro úspěšnou implementaci je podstatné, aby předkladatelé reformy jasně a zřetelně vymezili cíle, jejich důležitost a priority. Stejně tak by měli přesně identifikovat, čeho by měla reforma dosáhnout. Názory expertů a pracovníků ÚP však tento postup nepotvrzují. 39

„Jestli to vůbec mělo nějaké cíle. … Reforma podle mě musí mít nastavené cíle a musí mít nějaké zdůvodnění, proč se k ní přistupuje. My, kteří jsme rok 2011 zažili, tak víme, že nic takového nebylo … ani to nebudu nazývat reformou.“ (FG1) „Všechno bylo nějak pod pokličkou, nikdo o ničem nevěděl, co jak se změní, nebylo o tom diskutováno.“ (FG2) „To co bylo sdělováno veřejnosti, nebyla pravda. Ministr mluvil stále demagogicky.“ (Respondent 5) Jak ukazuje Castles (2004), politici a úřednicí se někdy zdráhají deklarovat své pravdivé cíle, protože se chtějí vyhnout kritice ze strany opozice.20 „Člověk není vždycky schopen úplně rozklíčovat, jestli jde o úspory jako takové nebo jestli jde skutečně o nějaké soukromé zájmy někoho, který si tam prosazuje něco.“ (Respondent 3) Prosazování osobních zájmů bylo v rozhovorech několikrát zmíněno v souvislosti s IT systémy. „Jenom když velmi zaspekuluju prostě, že někdo na tom měl zájem, protože samozřejmě jaksi bylo nutno nově vybavit ty IT systémy a podobně, takže asi tam byly i tyhle zájmy, tohoto typu.“ (Respondent 3) „Chtěli se dostat k penězům, jediná cesta je k penězům na IT, které lze získat jen přes zrušení smlouvy s OK Práce.“ (Respondent 2) Při rozhovorech s experty a následně i při focus groups se postupně objevovaly názory, že reforma institucionálních služeb zaměstnanosti sledovala i jiné cíle než ty, které byly veřejně deklarované.

Dle experta z GŘÚP existoval „rozpor mezi zveřejňovanými cíli a

skutečností.“ (Respondent 5) Někteří experti zašli ve svých tvrzeních ještě dále a tvrdili, že se jednalo dokonce „o cílené zrušení úřadů práce“ (Respondent 2) nebo jejich „zmrzačení“ (Respondent 5). Někteří z dotazovaných se také domnívali, že „skutečné cíle zakrývali argumentací úspor … skutečným cílem bylo zlikvidovat aktivní politiku zaměstnanosti … a vytvořit úřad, který poskytuje základní informace a základní okruh dávek, nic víc, nic míň.“ (Respondent 2) Úřadům práce v jeho hlavním poslání, tj. zprostředkování práce, poradenství a realizaci aktivní politiky zaměstnanosti, měly pomoci soukromé subjekty. Z rozhovorů však nevyplývalo přílišné nadšení ohledně zavedení tohoto nástroje, přestože by to byl krok směrem k evropským trendům. „Všechno, co se dělo, nasvědčovalo tomu, co se říkalo jenom pod rukou, že se budou privatizovat jednotlivé činnosti, že už jsou připraveny agentury práce, které tyto činnosti převezmou. Ale to bylo všechno neurčité.“ (FG1) 20



40

„Jednoznačně to bylo postaveno tak, že by se měly privatizovat veřejné služby zaměstnanosti, což byla zásadní mýlka.“ (Respondent 5) Zdálo se, že tyto domněnky se potvrdily, když v lednu 2012 začala platit novela zákona č. 435/2004 Sb. o zaměstnanosti, která zavedla tzv. sdílené zprostředkování. Princip sdíleného zprostředkování spočívá v dobrovolné spolupráci s agenturou práce, která může zprostředkovávat zaměstnání uchazečům o zaměstnání. Uchazeče do sdíleného zprostředkování vybírá krajská pobočka Úřadu práce na základě individuálního akčního plánu a s ohledem na situaci na trhu práce. ÚP může agentuře za zprostředkování zaměstnání poskytnout příspěvek ve výši 5000 Kč za každého uchazeče, se kterým bude agentura spolupracovat. Dále pak může být agentuře vyplaceno 1250 Kč v případě, že se podaří umístit uchazeče do pracovního poměru na dobu neurčitou a dále pak 500 Kč, pokud uchazeč zůstane na dané pozici zaměstnán minimálně po dobu 6 měsíců. Sdílené zprostředkování však nikdy nebylo uvedeno do praxe. Hlavním deklarovaným cílem institucionální reformy byla jednoznačně úspora nákladů. Od proběhnuvší reformy zatím uplynula relativně krátká doba pro možné zhodnocení toho, zda k úsporám skutečně došlo či nikoliv, protože téměř každá rozsáhlá reforma si vyžádá počáteční náklady, než se celý provoz ustálí. Navíc v tomto případě není možné úspory přesně určit, protože došlo k přesunu agendy hmotné nouze na úřady práce a tím se navýšil i počet potřebných zaměstnanců, v některých případech bylo nutné také najít nové prostory. „Dříve bylo 240 míst, po zapojení agendy dávek dnes cca 640 míst, přitom je problém s režijními náklady, v cca jedné polovině míst se jedná o pronájem prostor, tzn. je to drahé a nevyhovující.“ (Respondent 2) Další trhlinou, která se objevila ve snaze o ušetření nákladů, je nedostatečná kontrola v systému výplat sociálních dávek. V České republice došlo k centralizaci služeb zaměstnanosti, které může nyní připodobnit ke struktuře služeb zaměstnanosti v Německu. Jak ale upozorňuje expert NVF, Němci mají důkladně propracovaný systém kontroly. Veškeré informace o vyplacených dávkách se sdružují na jednom místě, na každém výplatním místě je prováděna trojitá kontrola a přesto u nich dochází k chybám a nezákonným výplatám dávek. „V našem systému u sociálních dávek vůbec kontrola není, protože se propagandisticky snížil počet pracovníků. … Ve skutečnosti to byl obrovský krach, který se ještě návazně projeví, protože finanční dopadu ještě dnes nelze vyčíslit. Dnes se hovoří o 2 mld. Kč jako nákladech, ale ještě vůbec není spočítáno, kolik bylo vyplaceno dávek, aniž by na ně byl nárok.“ (Respondent 5) Dále se mohou do budoucna objevit problémy, které si vyžádají další náklady. Tyto problémy by 41

mohly být způsobeny nedostatkem kvalifikovaných lidských zdrojů a potřebou obnovit kvality úřadu práce. „ … bylo rozhodnuto o snížení o 2 000 obslužných pracovníků ÚP, přičemž ve skutečnosti 2 000 lidí nebylo na pozicích obslužného personálu. Pro naplnění počtu tak museli být propuštěni i zaměstnanci odborní a současně bylo potřeba, aby někdo z obslužného personálu na ÚP zůstal pro zachování chodu úřadů, proto tam pak museli být vedeni pod nesprávným zařazením, jako odborný personál, tím došlo k narušení celého personálního obsazení, kdy daná pozice ve skutečnosti není obsazena odpovídajícím pracovníkem, s odpovídající odborností. “ (Respondent 1) Další důležitý cíl, kterým bylo přenesení řízení a odpovědnosti za realizaci politiky zaměstnanosti na GŘÚP, se také nepodařilo zcela naplnit. Důvodem tohoto selhání jsou především nevyjasněné role a pravomoci mezi GŘÚP a MPSV. Dle experta z NVF bude toto vyjasňování a oddělování probíhat ještě dlouhou dobu, přestože tyto úvahy se objevily již před deseti lety. Již tehdy byla představa taková, že ministerstvo by mělo být koncepčně-strategické pracoviště, zatímco úřad práce měl mít v pravomoci přímé operativní řízení výkonu veřejných služeb zaměstnanosti. „Měly mít podobnou pozici, postavení jako správa sociálního zabezpečení. … Ministerstvo by mělo vytvořit strategický rámec, a vymezení cílů by mělo provádět generální ředitelství, protože to dostane za úkol, aby ty strategické cíle naplnilo. ČŘÚP to musí přenést do řízení v podobě určených cílů.“ (Respondent 5) Prozatím se však podle experta z GŘÚP MPSV svých pravomocí řídit složky služeb zaměstnanosti na krajské a okresní úrovni nechce vzdát. „Nařízení z MPSV směřovala ke krajským úřadům mimo GŘÚP, což přetrvává i v současnosti. MPSV se této pravomoci nevzdalo. … Ani nešlo o to, že by se MPSV chtělo operativy vzdát. … Naopak MPSV tak vstupuje do každodenní činnosti GŘ ÚP mnohem více, než před reformou.“ (Respondent 1) Navíc MPSV koordinuje své oblasti zmatečně a „kraje pak musí jednotlivé pokyny pro své území působnosti zkoordinovat a řídit, a tím pak vzniká 14 různých systémů, ve skutečnosti se tedy nejedná o žádné sjednocení. Daný stav tak provedení reformy popírá.“ (Respondent 5) Předkladatelé zákona upozorňovali na nejednotnost řízení a rozhodování, což měl napravit vznik GŘÚP, jenže „reforma změnila dvoustupňovou strukturu na čtyřstupňovou strukturu, někde až pětistupňovou, nejedná se o zjednodušení … Všechno trvá déle a vše se stalo složitějším.“ (Respondent 1)

42

7.2 PROCES PŘÍPRAVY A SCHVALOVÁNÍ REFORMY Proces rozhodování v tomto případě i přes nelibost většiny zainteresovaných aktérů proběhl velmi rychle a téměř bez jakéhokoliv vyjednávání o podobě reformy. Přestože existovalo množství návrhů jak restrukturalizovat a modernizovat služby zaměstnanosti, návrh reformy jim příliš neodpovídal. „Tehdy vznikly studie, kde se opravdu identifikovaly nejpalčivější problémy a nastínily se i možné směry řešení. Musím ale říct, že rozhodně ani jeden z těch směrů řešení nebylo to, co se stalo.“ (FG2) Účastníci focus groups a dotazovaní experti se shodli, že „reforma byla naprosto nepřipravená a byla postavena na špatných záměrech.“ (Respondent 5) „Reformě nepředcházela žádná analýza, žádné vyhodnocení stavu, zjištění co je dobře, co špatně, co se přežilo vevnitř, co se změnilo zvenčí, co je potřeba změnit.“ (Respondent 1) Pokud však má být implementace navržené reformy úspěšná, pak nesmí postrádat odpovídající podporu, která vysvětluje, proč byly zvoleny dané nástroje pro vyřešení problému. (Howlett, Ramesh, 1995) Václav Klaus ve svém stanovisku označuje připravený zákon za nesystémový a nedomyšlený. (Stanovisko prezidenta …, 2011) Podle jednoho z expertů z MPSV nebylo od začátku jasně stanoveno politické zadání ani cílový stav. „Původně mělo jít o jeden samostatný ÚP s krajskou strukturou.“ (Respondent 7) Převedení agendy sociálních dávek nebylo z počátku vůbec zvažováno, k tomuto kroku mělo dojít až s odstupem času. „Zadání o sloučení dávek do jednoho ÚP se objevilo v prosinci 2010 bez jasného časového ohraničení a plánování ve smyslu následné etapy po vzniku a usazení ÚP, to byl základ problému.“ (Respondent 7) Byla chyba, že k provedení obou kroků došlo najednou, protože nebylo možné provést dostatečné přípravy v tak krátkém časovém období. Expert MPSV odhaduje, že rozmezí mezi vznikem GŘÚP a sjednocením agendy měly být minimálně dva roky, aby byl dostatečný prostor na ustálení procesů. Vzhledem k tomu, jak byla reforma nastavena, vznikal ÚP pod velkým časovým tlakem, „přes víkend jsme vyráběli razítko nového úřadu, cedule. … Je až s podivem, že jsme úřady práce nezavřeli.“ (Respondent 7) Dokonce i dle slov jednoho z navrhovatelů zákona nebyl připraven do posledních detailů. Zásadní připomínky některých navrhovatelů se týkaly především ztráty pravomocí a odpovědnosti, které úřady měly. Dále také kritizovali přesunutí agendy hmotné nouze na úřady práce. Ministr Drábek navrhovatelům přislíbil, že některých výhradám vyhoví v novele zákona. Bohužel k tomu nedošlo. (Respondent 8)

43

Proces přípravy a projednání institucionální reformy služeb zaměstnanosti proběhl v krátkém časovém období. Podle vyjádření tehdejšího prezidenta republiky Václava Klause bylo předložení návrhu zákona velmi nestandardní. Původně se jednalo o ministerský návrh pod záštitou MPSV, který byl na podzim roku 2010 zaslán do připomínkového řízení. Dříve než se tento návrh dostal do Legislativní rady vlády, byl předložen téměř ve stejné podobě jako poslanecká inciativa. „Vypořádávali jsme připomínky k novému zákonu, 90 % bylo vypořádáno, v ten moment se koaliční poslanci rozhodli, že předloží první návrh zákona bez zapracovaných připomínek do Poslanecké sněmovny jako poslaneckou iniciativu. Když jsem to dozvěděl, šel jsem do kolen. … Předložili normu, které nemohli rozumět. … Cílem poslanců bylo zákon protlačit, schválit za každou cenu.“ (Respondent 7) Klaus (2011) upozorňuje, že zákon tudíž není vládním materiálem a neprošel běžným legislativním procesem, což by se především u takového typu zákona nemělo stávat. (Stanovisko prezidenta …, 2011) Dne 11. 10. 2010 byl skupinou koaličních poslanců (TOP 09, ODS) sněmovně předložen návrh zákona s žádostí o jeho projednání tak, aby sněmovna mohla vyslovit souhlas již v prvním čtení. Tento krok měl umožnit promítnutí změn do státního rozpočtu na rok 2011. Sněmovna odmítla mimořádné schvalování a zákon musel projít standardní procedurou projednávání ve výborech sněmovny. (Sněmovní tisk 131 …) Dne 14. 10. 2010 vyjádřila souhlas s návrhem zákona vláda. Tento souhlas však doprovázelo doporučení o zvážení ustanovení o účinnosti návrhu zákona. Vláda se obávala, že by mohla nastat situace, kdy zákon nabyde účinnosti bezprostředně po vyhlášení, aniž by byla dodržena dostatečná legisvakanční lhůta pro přípravu na jeho implementaci. (Stanovisko vlády …, 2010) V prosinci roku 2010 byl návrh zákona schválen sněmovnou ve třetím čtení a postoupen do Senátu. Návrh postupně zamítly všechny ustanovené výbory a následně lednu 2011 i Senát. Návrh se vrátil do sněmovny, která setrvala na původním návrhu zákona a veto Senátu v únoru 2011 přehlasovala. (Sněmovní tisk 131 …) Zákon byl dne 11. 2. 2011 doručen prezidentovi k podpisu, který jej ale také zamítl se slovy, že „zákon je věcně sporný, není dobře připraven, není dostatečně prodiskutován a přichází v nevhodnou chvíli.“ (Stanovisko prezidenta …, 2011) Sněmovna přesto původní návrh zákona dne 15. 3. 2011 schválila, doručila schválený zákon k podpisu premiérovi. Zákon byl vyhlášen ve Sbírce zákonů dne 25. 3. 2011 a vstoupil v platnost 1. 4. 2011. (Sněmovní tisk 131 …)

44

Důležitým faktorem pro identifikaci politické fiaska je rozpoznání odpovědných aktérů. V případě reformy služeb zaměstnanosti z roku 2011, není určení hlavních aktérů příliš složité. Vládní návrh byl předložen koaličními poslanci, následně byla reforma prosazována výhradně vládními politickými stranami a reprezentací MPSV. „Všichni určitě ruku pro tento návrh zákona nezvedneme, to se nepochybně nestane. Odpovědnost bude čistě na poslancích vládní koalice. Jestliže se vládní koalice rozhodla učinit tento riskantní, nepromyšlený, nepřipravený krok, je to čistě její věc. Já to říkám také proto, až se budou hledat viníci chaosu, který nastane na úřadech práce, problémů, které se objeví v resortu Ministerstva práce v příštím roce, až se budou vynakládat nové a další peníze na přepracovávání různých informačních systémů … Jestliže vládní koalice tuto změnu chce, pak za ni musí nést plnou odpovědnost. Já bych chtěl jenom poprosit, aby až se o té věci bude v budoucnu mluvit a budou se hledat viníci, aby se neříkalo, že ten návrh zákona schválila Poslanecká sněmovna. Chtěl bych poprosit o to, aby se mluvilo o tom, že ho schválila vládní většina, že pro něj hlasovala ODS, TOP 09 a Věci veřejné.“ (Bohuslav Sobotka – 9. schůze PS 17. 12. 2010) Odpovědnost za provedenou reformu má jednoznačně tehdejší politická reprezentace, která přes veškerý odpor zákon v Poslanecké sněmovně schválila, a s nimi tehdejší vedení MPSV– mistr Drábek (TOP 09) a jeho náměstek Šiška. „No tak víme, jak to tam vypadalo na tom ministerstvu, že jo. Pánové Šiškové, pánové Drábkové a podobně.“ (Respondent 3) Na rozhodování ve veřejné politice, která je založena na demokratických principech, by se měli podílet tři hlavní aktéři – občané (popřípadě volení zástupci), úředníci a odborníci. (Potůček, 2006) Navzdory tomu nebylo téměř vůbec vyjednáváno o podobě zákona se zúčastněnými aktéry a o to méně se usilovalo konsenzus v jejich názorech. Českomoravská konfederace odborových svazů dokonce považuje „způsob jakým je návrh zákona úřadu práce České republiky a s ním souvisejících zákonů projednáván za nepřijatelnou ukázku arogance ze strany vlády a za jednoznačný pokus vlády zlikvidovat i poslední zbytky korektnosti v jednání se sociálními partnery.“ (Respondent 3) „Spolupráce se sociálními partnery nebyla dobrá, vláda s nimi nekomunikovala, i když názory sociálních partnerů, včetně zaměstnavatelů, byly proti vládním, vláda s nimi nejednala, nehledala kompromis.“ (Respondent 2) Nejen, že s návrhem nesouhlasili sociální partneři, ale návrhu zákona se nedostalo úplného souhlasu ani ze strany politických reprezentantů, návrh byl zamítnut Senátem i prezidentem republiky. S reformou navíc nesouhlasí ani pracovníci ÚP, kteří jsou velmi důležití pro celkové přijetí reformy. „Já myslím, že nebyl vyloženě odpor vůči 45

reformě, reformy jsou a bývají, ale problém byl v tom, že nebylo nic připravené, že všechno bylo nějak pod pokličkou, nikdo o ničem nevěděl, co a jak se změní, nebylo o tom diskutováno.“ (FG2)

7.3 PROCES IMPLEMENTACE Během příprav reformy a následně i během implementace se objevilo několik zásadních problémů a chyb, které ji velmi znesnadnily. Prvním problémem byly již od začátku nesprávně stanovené cíle, které nebyly dostatečně diskutovány s experty na danou problematiku, a následně nebyl mezi hlavními aktéry nalezen konsensus ohledně navrhované podoby reformy. Dále pak nebyly stanovené cíle vhodným způsobem prezentovány zaměstnancům ÚP, ve kterých takové jednání společně s podobou cílů vyvolalo velkou nedůvěru o smyslu a správnosti reformy. Navíc byly úřady práce po výrazných vlnách propouštění personálně destabilizované. „První etapa reformy byla taková, jaká byla. Pak se začala ta druhá etapa, kdy se ještě ten úřad práce jakoby zmenší. Už to bude opravdu jenom to výplatní centrum a všechno ostatní bude v rukách soukromých subjektů. Říkali, že tohle je první etapa propouštění. Přijde ještě další a třetí.“ (FG1) Reforma proběhla během až nepochopitelně krátkého časového období. Dva zásadní kroky, kterými bylo vytvoření GŘÚP a sjednocení agendy úřadů práce a sociálních dávek, proběhlo najednou a narušilo celý běh fungování služeb zaměstnanosti. Je obdivuhodné, že zaměstnanci, kteří zůstali, udrželi úřady v chodu i přes silné oslabení a zmatky, které během reformy nastaly. „Je až s podivem, že jsme úřady práce nezavřeli.“ (Respondent 7) K problematické implementaci také přispívají nejasně rozdělené kompetence a pravomoci mezi GŘÚP a MPSV. Myšlenka sjednocení postupů se tak zatím příliš nenaplňuje, naopak přidáním dalšího mezistupně se vše stalo složitějším a ke zlepšení řízení prozatím jednoznačně nedošlo. V neposlední řadě se projevil problém technického rázu, kterým byla nedostatečná připravenost nového informačního systému. Kvůli tomuto nefunkčnímu systému nebyly úřady schopné řádně vyplácet dávky, na které měli občané nárok, navíc jim tato situace velmi ztěžovala práci. „Vždyť jsme přeci dostali pokyn, že se vrátíme do systému papír a tužka. … Je to tady jako za Rakouska-Uherska, ještě že máme tužky a to ořezávátko.“ (FG2) „Hlavně ten systém nebyl vůbec spolehlivý, protože jeden den něco uměl a druhý

46

den to neuměl.“ (FG1) Myšlenka centralizace informačního systému je podle expertů vhodná, nicméně zavedení nového systému se opět neobešlo bez obtíží.

47

8 ZHODNOCENÍ REFORMY V teorii veřejně politického cyklu bývá zhodnocení úspěšnosti politiky zařazováno jako poslední fáze. Správně by však mělo být hodnocení průběžně prováděno během celého politického cyklu. (Fischer a kol., 2007) V případě reformy služeb zaměstnanosti však k žádnému

průběžnému

zhodnocení

ze

strany

politické

reprezentace

nedošlo.

V současnosti probíhá ex-post hodnocení reformy Výzkumným ústavem práce a sociálních věcí. Hodnocení institucionální reformy služeb zaměstnanosti z roku 2011 samotnými experty i pracovníky ÚP bylo veskrze negativní. Přesto můžeme najít jeden pozitivní výsledek, který reforma přinesla. Tím je oddělení operativní a koncepční činnosti. Operativní řízení politiky zaměstnanosti bylo svěřeno GŘÚP, zatímco koncepční činnost by mělo mít na starosti MPSV. Podle slov experta z NVF je ministerstvo koncepčně-strategické pracoviště, naproti tomu operativní řízení, včetně financování služeb zaměstnanosti a personálních záležitostí na ministerstvo nepatří. Na ministerstvu se musí přijímat zásadní, strategická rozhodnutí, která se pak aplikují na další rozvoj veřejných služeb zaměstnanosti. I když tato změna přišla pozdě, lze to považovat za jediné pozitivum reformy. (Respondent 5) Ačkoliv byl tento krok proveden správným směrem, nebyla změna úplně dokonalá a prozatím nebyla dovedena do zdárného konce. Stále dochází k zásahům do činnosti GŘÚP ze strany MPSV. Navíc má GŘÚP omezené pravomoci, „např. jmenování ředitelů krajských ÚP provádí ministerstvo, přestože za výkon podřízených pracovníků má odpovědnost GŘÚP, GŘÚP nespravuje vlastní informační systém, ekonomický systém, spisovou službu, nemá personální systém.“ (Respondent 1) Největší výhrady spojené s nedávno realizovanou reformou služeb zaměstnanosti a politiky zaměstnanosti souvisí s nadměrnou centralizací rozhodování o programech aktivní politiky zaměstnanosti, které bylo přeneseno z okresní na krajskou úroveň. „Ne každá činnost se dá zcentralizovat. Lze si představit, že centrum GŘÚP může nakupovat třeba síť IT, protože ta má být jednotná. Centralizace ale absolutně není vhodná pro realizaci APZ, tady se úřadům práce musí dát určité pravomoci.“ (Respondent 5) Navíc se proces rozhodování nadměrně zkomplikoval a prodloužil. Důsledkem centralizace činnosti je, „že pro zaměstnavatele, který chtěl být příjemcem APZ se vše prodloužilo, rozhodování na kraji, vše se stalo složitějším.“ (Respondent 1) Jak konstatuje Sirovátka a Šimíková (2013), 48

velkým problémem pracovníků poradenství a rekvalifikací na úřadech práce jsou v současné době veřejné zakázky. Jejich práce se tím zpomaluje a nemohou pružně reagovat na potřeby na trhu práce. Čas, který dříve věnovali poradenství pro uchazeče, teď musí věnovat psaní zadávací dokumentace a vyhlašování veřejných zakázek. A pokud se chtějí i nadále věnovat poradenství, administrativní práci dělají podle jejich vyjádření po večerech a víkendech doma. Institucionální reformou zavedená míra centralizace je „z hlediska realizace aktivní politiky zaměstnanosti a rychlé reakce na změny probíhající na trhu práce demotivující, protože centrum dnes rozhoduje, které rekvalifikační programy se budou dělat, atd. Lidé, kteří se chtějí rekvalifikovat, čekají na podpoře, až se kurzy pro ně zase někde „vylobují“, nebo vyberou, atd., tím se vše zbrzdilo.“ (Respondent 5) … „ Vytvoření jednoho úřadu práce mělo negativní dopad na realizaci aktivní politiky zaměstnanosti. Projevil se zde negativní dopad zákona o veřejných zakázkách, např. v roce 2011 půl roku nemohly být realizovány rekvalifikace, ani v současné době se nepodařilo dosáhnout obdobného počtu rekvalifikací jako před reformou (původně 40 – 50 tisíc za rok, dnes maximálně do 30 tisíc za rok).“ (Respondent 2)21 Reforma také způsobila narušení pověsti úřadů. „Chování těch klientů se změnilo vůči úředníkům k horšímu. Není tam ta vážnost toho úřadu.“ (FG2) Nyní se z něj více než kdy dříve stalo místo, kam lidé chodí pouze pro sociální dávky a kde je velmi malá pravděpodobnost, že by jim pracovníci ÚP pomohli najít vhodné zaměstnání. Tato situace je velmi nepříjemná pro obě zúčastněné strany. Zaměstnanci ÚP necítí uspokojení ze své práce, kterou nemohou řádně vykonávat. „Vzalo to těm lidem chuť a to nadšení tu práci vykonávat. … Lidi ta práce přestala bavit.“ (FG2) Uchazeči o zaměstnání naopak mohou cítit frustraci z toho, že jim stát nepomáhá při hledání práce a nevěnuje jim dostatečnou pozornost. „Ta podstata, to zprostředkování zaměstnání se odsunulo úplně dozadu“ (FG1) Úřady práce tak nejsou schopné vykonávat činnost, která by pro ně měla být nejdůležitější, tj. zprostředkování zaměstnání. Chybí dostatečný počet pracovníků s odpovídající odborností, „v důsledku odchodů velkého počtu pracovníků došlo k odlivu know-how, je nedostatek pracovníků na zaměstnanost, momentálně je více pracovníků na nepojistných sociálních dávkách.” (Respondent 1) Nakonec jsme byli jediný členský stát, který v době hospodářské krize snížil počet pracovníků na úřadech práce, místo aby je zvýšil.“

21



49

(Respondent 2) Tato situace vedla k omezení činnosti ÚP na základní funkci, kterou se nyní stala výplata dávek. Stejně tak se zhoršila práce s osobami pobírajícími sociální dávky. „Pak k nám přišla hmotná nouze, což bylo vlastně to, že se oddálila sociální práce lidem z obcí a hodila se na úřady práce, které na to nebyly připraveny. Ani prostorově, ani proškoleni.“ (FG1) Přestože měly mít obce i nadále na starosti pomoc lidem v hmotné nouzi, snížil se počet pracovníků, kteří se měli věnovat této agendě, protože velká část z nich musela přejít na úřady práce. Obce se tak potýkají s nedostatkem zkušených sociálních pracovníků a sníženými pravomocemi. Jak upozorňuje expert NVF, sociální pracovníci se měli zaměřit více na práci v terénu, ale bez pravomocí, takže se z nich stali pouzí „sběrači údajů a informátoři.“ O sociální práci v takovém případě, tedy nemůže být ani řeč. Dle experta z GŘÚP by bylo vhodné převést agendu sociálních dávek zpět na obce, „zejména rozhodování, kontrolu (obec provede šetření, rozhodnutí o přiznání dávky).“ (Respondent 1) Výplata dávek může být i nadále ponechána úřadům práce, tím by byla zajištěna kontrola nad finančními prostředky. Stejně tak by mělo ÚP zůstat odvolacím místem, aby byly sjednoceny metodické postupy. Další problém, který vyšel najevo, po propojení agendy sociálních dávek s agendou úřadů práce, byl fakt, že se na úřadech práce začali setkávat lidé z úplně odlišných skupin, s odlišnými problémy. „Lze zvážit, zde je vhodné, i z psychologického hlediska, aby ti, kteří jsou na sociálních dávkách dlouhodobě, byli na jedné chodbě s těmi, kteří tam přijdou žádat o práci. Všechny země, i když je pravda, že také na těch úřadech práce nebo job centrech, se zabývají částečně sociálními dávkami, mají lidi odděleně, protože když k sobě klienti obou skupin přijdou, tak si hned předávají zkušenosti, jak systém obejít a jak nepracovat, atd. Není to dobré.“ (Respondent 5) V několika případech došlo k situacím, kdy „jsou pracovníci úřadu práce ohrožováni, napadáni fyzicky. Zcela chybí prvky bezpečnostní ochrany; prostory pro klienty čekající na odbavení, popř. i prostory pro poskytování služby nejsou uzpůsobeny charakteru poskytované služby a klientů, což může zbytečně vést k zvyšování agresivity klientů.“ (Respondent 1) Bylo možné předejít těmto negativním dopadům? Zodpovězení této otázky nám pomůže identifikovat, zda můžeme reformu z roku 2011 označit za politické fiasko. Jak již bylo uvedeno výše, služby zaměstnanosti potřebovaly modernizovat. Potřeba změny byla zdůvodňována například nejednotnými postupy nebo zastaralými programy aktivní politiky 50

zaměstnanosti. Bylo vypracováno několik návrhů, jak vylepšit fungování veřejných služeb zaměstnanosti, přičemž reforma z nich vycházela jen částečně. Byla chybně zacílena a navíc její problematická implementace výrazně narušila fungování úřadů práce a téměř zlikvidovala služby, které úřady poskytovaly. Fiasku bylo možné předejít, pokud by v první řadě byly do návrhu zákona zapracovány veškeré připomínky a změny, a pokud by byl návrh důkladně diskutován se zúčastněnými aktéry. Tímto postupem se dalo předejít chybnému stanovení cílů. Dle experta z MPSV měla být dále reforma rozdělena do více etap, aby bylo možné každou změnu řádně implementovat. V první fázi mělo dojít ke vzniku nového centrálního úřadu, přibližně po dvou letech „až by se nová struktura úřadu usadila“ bylo možné převést výplatu dávek na úřady práce. (Respondent 7) Rozdělení celé reformy do několika etap mohlo usnadnit její realizaci. Problematické je, že pro napravení současného stavu chybí lidské i finanční zdroje. „Zakonzervoval se stav, s kterým bude velmi těžké něco dělat, chybí (materiální, lidské) předpoklady pro zlepšení současného stavu.“ (Respondent 7)

51

9 ZÁVĚR V České republice začaly být v devadesátých letech formovány tradiční instituce veřejných služeb zaměstnanosti – úřady práce. Došlo tak k vytvoření dvoustupňového institucionálního systému veřejných služeb zaměstnanosti, přičemž první stupeň byl tvořen Ministerstvem práce a sociálních věcí, druhý stupeň byl tvořen okresními úřady práce. Specifickým znakem fungování aktivní politiky zaměstnanosti a celkově služeb zaměstnanosti v tomto období až do roku 2011 byla nízká míra koordinace mezi jednotlivými institucemi a silná decentralizace. Pozitivem tohoto stavu byla poměrně úspěšná a efektivní realizace programů APZ. Úřady práce byly totiž schopny díky vysoké míře flexibility rychle reagovat na změny místních podmínek. V roce 2011 proběhla institucionální reforma, která změnila systém fungování úřadů práce a vytvořila třístupňový systém řízení. V současné době je hlavní působnost převedena na centrální Úřad práce, z původních úřadů práce s rozšířenou působností, byly vytvořeny krajské pobočky, veškeré ostatní úřady práce se staly kontaktními pracovišti krajských poboček. Spolu s institucionální reformou došlo ke změnám ve vyplácení nepojistných sociálních dávek, které mají nyní na starosti právě úřady práce. Hlavní deklarovaným cílem této reformy, který byl představován veřejnosti, bylo snížení nákladů a dosažení úspor. Nicméně tento cíl, nebyl tím, co úřady práce skutečně potřebovaly. Cíl, který částečně odpovídal tehdejším potřebám úřadů práce, bylo zefektivnění řídicích procesů. Přesto však reforma neřešila zásadní problémy, se kterými se české služby zaměstnanosti potýkaly. Tím byl nedostatek pracovních sil a také potřeba modernizace poskytovaných služeb jak směrem k uchazečům o zaměstnání, tak směrem k zaměstnavatelům. Naopak spojením agendy úřadů práce spolu s agendou sociální pomoci byl výrazně narušen chod úřadů. V době kdy se západoevropské státy, jako například Německo, Finsko nebo Nizozemsko přiklánějí k municipalizaci politiky zaměstnanosti, přenechávají tak pravomoci v oblasti zaměstnanosti samosprávním nebo regionálním orgánům a rozvíjí spolupráci s privátními poskytovateli služeb, je tato změna krokem zpět. Kromě těchto dvou přiznaných cílů, se dotazovaní experti a účastníci focus groups často vyjadřovali o cílech skrytých. Často zmiňovali cílené zrušení úřadů práce a především likvidaci aktivní politiky zaměstnanosti v souvislosti s pokusem o zavedení institutu sdíleného zprostředkování a jako důsledek převedení dávkové agendy na ÚP. 52

Zhodnocení prvního z cílů, kterým bylo dosažení úspor státních prostředků, je problematické, protože vzhledem ke sloučení agend došlo ke zvýšení počtu zaměstnanců. Je možné, že k dosažení určitých úspor došlo, nicméně do budoucna budou s velkou pravděpodobností potřebné další investice do obnovení akceschopnosti úřadů a kvality lidských zdrojů. Posílení strategického řízení jako další cíl organizační reformy se zatím rovněž nepovedlo úplně naplnit. Hlavním důvodem je nevyjasněné rozdělení pravomocí mezi MPSV a GŘ ÚP, kdy se ministerstvo nechce vzdát svých pravomocí řídit nižší složky služeb zaměstnanosti. Navíc se zavedení dalšího mezistupně ve struktuře úřadů proces řízení nezlepšil, naopak vše trvá déle a stalo se to složitějším. Reforma služeb zaměstnanosti byla hodnocena negativně. Jako pozitivum můžeme označit vydělení operativního řízení politiky zaměstnanost na centrální úrovni od Ministerstva a jeho soustředění do Generálního ředitelství ÚP. Toto rozdělení prozatím není plně funkční. Největší výhrady spojené s realizovanou reformou služeb zaměstnanosti a politiky zaměstnanosti souvisí s nadměrnou centralizací rozhodování o programech aktivní politiky zaměstnanosti, které bylo přeneseno z okresní na krajskou úroveň. Negativním dopadem reformy je také zhoršení již dříve narušené pověsti úřadů práce. S tím souvisí i problematické naplňování původních funkcí, protože z úřadů se definitivně stalo místo, kam si chodí občané pro výplatu sociálních dávek a kde pro ně obvykle nemají žádnou vhodnou nabídku k zaměstnání. Potřeba modernizace úřadů práce byla experty rozpoznána již na počátku nového tisíciletí. K uznání problému politickou reprezentací však došlo až o deset let později, kdy již musel být problém řešen rozsáhlou sociální reformou z roku 2012, jejíž součástí byla právě zkoumaná institucionální reforma úřadů práce. Proces rozhodování a přípravy reformy v tomto případě neprobíhal tak, jak by správně měl, problém byl dlouho dobu přehlížen a nebyl řádně projednán. Rozhodování by se měli účastnit volení zástupci, úředníci a také experti. Nicméně o podobě nové legislativy nebylo dosaženo základního konsenzu hlavních aktérů, ani se o něj dokonce neusilovalo. V procesu implementace také nastalo několik překážek. Tou první byl již zmiňovaný chybějící konsensus nejen mezi zúčastněnými aktéry, ale také mezi samotnou politickou reprezentací – návrh zákona zamítl senát i prezident. Dále zde byla ztížená administrativní proveditelnost, protože došlo k personální destabilizaci úřadů práce a v neposlední řadě je tu nedostatečná komunikace se zaměstnanci úřadů, kteří se s reformou neztotožnili. 53

Koncept policy fiasko se ukázal jako vhodný pro zhodnocení této reformy. Při identifikaci politické fiaska jeho autoři doporučují hledat odpovědi na čtyři okruhy otázek. Prvním krokem je identifikace typu událostí, které jsou považovány za politické fiasko. Mezi tyto události patří podle slov expertů a pracovníků ÚP snižování provozních nákladů, sloučení dávkových agend a zhoršení pracovních podmínek. Druhým krokem je identifikace aktérů, kterým můžeme připsat odpovědnost za negativní události. To jsou v případě reformy služeb zaměstnanosti jednoznačně tehdejší vládní politické strany a tehdejší politická reprezentace MPSV. Třetí krokem je vysvětlení příčin negativní události. V našem případě je to špatně nastavený hlavní cíl, který neodpovídal vnímaným potřebám. Jako hlavní cíl byly stanoveny úspory, nicméně dle expertů bylo potřeba zaměřit se především na standardizaci a sjednocení řídících postupů. Dále pak také nedostatečný proces přípravy reformy, kdy reformě nepředcházela žádná analýza, žádné vyhodnocení stavu. Poslední a velmi důležitou otázkou je, zda bylo možné se politickému fiasku vyhnout? Politickému fiasku se dalo jednoznačně předejít, pokud by byly dobře nastaveny cíle, pokud by byla podoba reformy byla projednána se zúčastněnými aktéry a navíc pokud by bylo na celou reformu vymezeno více času.

54

10 SUMMARY There started to be formed traditional public employment service institutions - Labour Offices in the nineties in the Czech Republic. This led to the creation of two-tier institutional system of public employment services, the first level was formed by the Ministry of Labour and Social Affairs, the second level by district labour offices. A low degree of coordination between different institutions and strong decentralization was a specific feature of the functioning of the active employment policy and overall employment services in the period up to 2011. Quite successful and efficient implementation of active employment policy programs was a positive aspect of this situation. Labour Offices had been able, thanks to a high degree of flexibility to react quickly to changes of local circumstances.

Institutional reform from 2011 changed the functioning of the system of Labour Offices and created a three-tier management system. Currently, the major competencies are transferred to the Central Labour Office, from the original offices with extended competencies were created Regional Offices, all other Labour Offices have become a contact workplace of Regional Offices. Along with institutional reform changes occurred in the payment of non-insurance social benefits, which are now in charge of Labour Offices.

The main declared aim of this reform, which was presented to the public, was to reduce costs and achieve savings. However, this goal was not what the offices really needed. The goal that partially matches the needs of the former Labour Offices was to streamline management processes. However, the reform did not solve the fundamental problems that the Czech employment services faced. This was a labour shortage and the need of modernization of services toward job seekers as well as employers. Conversely, combining agenda of Labour Offices, together with agenda of social assistance significantly disrupted functioning of the Offices. At a time while Western European states such as Germany, Finland and the Netherlands tend to municipalisation employment policy, relinquishing the competencies of the employment policy in favour of municipalities or regional authorities and developing cooperation with private service providers, this change is a step backwards.

55

Besides these two declared aims, interviewed experts and participants in focus groups often spoke of the hidden objectives. Often they mentioned targeted abolition of Labour Offices and especially the liquidation of active employment policy in connection with the attempted to introduce of the institute of shared mediation and as a result of the transfer of administration of benefits to Labour Offices.

Evaluation of the first objective, which was to achieve savings of state resources, is problematic, because due to the merge of two agendas has increased the number of employees. It is possible that some savings were achieved, but in the future will be likely needed further investment to restore operational capacity of the offices and quality of human resources. Strengthening strategic management as the next target organizational reforms so far also failed. The main reason is the unclear division of powers between Ministry of Labour and Social Affairs and General Labour Office, while Ministry does not want to give up their competencies to manage labour offices in lower level. In addition, the introduction of further intermediate level in the structure of the offices did not improved the process of managing, on the contrary, everything takes longer and happened more complicated.

Reform of employment services was evaluated negatively. As a positive, we can mark the separation of operational management of employment policy at the central level from the Ministry and its concentration in the General Labour Office. This division is not yet fully functional. The biggest concerns associated with realized reform of employment services and employment policy are related to the excessive centralization of decision-making on active employment policy programs, which were transferred from district to regional level. The negative impact of the reform is the worsening of the already damaged reputation of Labour Offices. It is closely related to problematic implementation of the original functions because the offices finally become a place where people can go for the payment of social benefits and where they usually do not have a suitable offer of employment for them.

The need for modernization of labour offices was recognized by experts at the beginning of the new millennium. The recognition of the problem by political representation happened 56

ten years later, when the problem already must have been solved by extensive welfare reform of 2012, which included examined institutional reform of Labour Offices. Process of making decision and the preparation of reform in this case did not go as well as they rightly should, the problem has long been neglected and is has not been properly discussed. Elected representatives, officials and experts should be part of the decision process. However, about the form of the new legislation has not been reached basic consensus of the main actors, nor it even been sought. The implementation process occurred also several obstacles. The first was already mentioned lack of consensus not only among stakeholders, but also among the former political representation - the Senate rejected the draft law as well as President. Furthermore, there was increased difficulty of administrative feasibility, because there occurred a personnel destabilization of offices and last but not least there occurred a lack of communication with staff offices who did not agree with the reform.

The concept of policy fiasco proved to be suitable for evaluation of this reform. Authors of “policy fiasco” suggest seeking answers to four sets of questions when identifying it. The first step is to identify the type of events that are considered political fiasco. These events are in the words of the experts and the staff reduction operating costs, merge of the two agendas and deteriorating working conditions. The second step is to identify the actors, who can be attributed the responsibility for negative events. That is in the case of the reform of employment services clearly the former governing political parties and former political representatives of the MLSA. The third step is to explain the causes of negative events. In our case it is wrongly st main goal which did not meet the perceived needs. As the main goal was set a savings, but according to experts, it was necessary to focus primarily on the standardization and unification of management practices. Another problem was also insufficient preparation process of reform, when reform was not preceded by any analysis and any evaluation of the previous situation. The last and most important question is whether it was possible to avoid a political fiasco? Political fiasco could have been clearly avoided if they were well set goals and if the reform was discussed with stakeholders and moreover, if the whole reform was intended more time.

57

LITERATURA ARARAL, Eduardo, et al. (ed.). Routledge handbook of public policy. Routledge, 2012. ARNKIL, Robert. The Active Labour Market Policy Reform–The Second Wave. European Commission-DG EMPL-Peer Review Programme of the EES, ÖSB/IES, Vienna [24-062014]. Dostupné z www ARNKIL, Robert. Public Employment Service Reform of Finland in a Nordic Perspective. in: DI DOMENICO, Germana (ed.). New European approaches to long-term unemployment: what role for public employment services and what market for private stakeholders?. Kluwer Law International, 2008, ISBN 978-90-411-2614-6 BERNHARD, Sarah; WOLFF, Joachim. Contracting out placement services in Germany: Is assignment to private providers effective for needy job-seekers?. IAB discussion paper, 2008. BIRKLAND, Thomas A. An introduction to the policy process. Ed. ME Sharpe. Armonk, New York, 2001. BOGNER, Alexander; LITTIG, Beate; MENZ, Wolfgang (ed.). Interviewing experts. Basingstoke, England: Palgrave Macmillan, 2009. BOVENS, Mark; HART, Paul't. Understanding policy fiascoes. Transaction publishers, 1998. BRAUN, Virginia; CLARKE, Victoria. Using thematic analysis in psychology. Qualitative research in psychology, 2006, 3.2: 77-101.

CASTLES, Stephen. Why migration policies fail. Ethnic and racial studies, 2004, 27.2: 205-227.

58

COLEBATCH, Hal K.; HOPPE, Robert; NOORDEGRAAF, Mirko (ed.). Working for policy. Amsterdam University Press, 2010.

CONSIDINE, Mark. Enterprising states: The public management of welfare-to-work. Cambridge University Press, 2001. Česká republika. Zákon o Úřadu práce České republiky a o změně souvisejících zákonů č.73/2011 Sb.

Česká republika. Zákon o zaměstnanosti č.435/2004 Sb. KONING, Jaap (ed.). The evaluation of active labour market policies: Measures, public private partnerships and benchmarking. Edward Elgar Publishing, 2007. DE VRIES, Michiel S. The rise and fall of decentralization: A comparative analysis of arguments and practices in European countries. European journal of political research, 2000, 38.2: 193-224. [24-06-2014] Dostupné z www DINGELDEY, I. Fragmented Governance Continued: the German Case. In: VAN BERKEL, Rik; DE GRAAF, Willibrord; SIROVÁTKA, Tomáš (ed.). The governance of active welfare states in Europe. Palgrave Macmillan, 2011, ISBN 978-0-230-28026-7. Dosavadní návrhy na zlepšení služeb zaměstnanosti. Institut trhu práce, Národní vzdělávací fond, Praha: 2007.

EASTON, David. The political system. New York: Knopf, 1953. EICHHORST, Werner; GRIENBERGER-ZINGERLE, Maria; KONLE-SEIDL, Regina. Activating labor market and social policies in Germany: from status protection to basic income support. German Policy Studies, 2010, 6.1: 65-106.

59

Federal Employment Agency. About Us. Bundesagentur für Arbeit. [online] [15-12-2014] Dostupné z www Federal Employment Agency. About Us. Bundesagentur für Arbeit. [online] [15-12-2014] Dostupné z www FIALA, Petr, et al. Moderní analýza politiky. Barrister&Principal, 2000. FISCHER, Frank; MILLER, Gerald J. (ed.). Handbook of public policy analysis: theory, politics, and methods. crc Press, 2006. FLICK, Uwe. An introduction to qualitative research. Sage, 2009. HENDL, Jan. Kvalitativní výzkum: základní metody a aplikace. Portál, sro, 2005. HOPPE, Robert. Policy analysis, science and politics: from ‘speaking truth to power’to ‘making sense together’. Science and public policy, 1999, 26.3: 201-210. KING, Nigel; HORROCKS, Christine. Interviews in qualitative research. Sage, 2010. HOWLETT, Michael; RAMESH, Michael; PERL, Anthony. Studying public policy: Policy cycles and policy subsystems. Toronto: Oxford University Press, 1995.

HOWLETT, Michael. The lessons of failure: learning and blame avoidance in public policy-making. International Political Science Review, 2012, 0192512112453603. INGRAM, Helen M.; MANN, Dean E. (ed.). Why policies succeed or fail. SAGE Publications, Incorporated, 1980. Integrovaný portál MPSV: Úřad práce České republiky. [online] [10-2-2014] Dostupné z www 60

KALUŽNÁ, Daniela. Main Features of the Public Employment Service in the Czech Republic. 2008. [24-6-2014] Dostupné z www KARJALAINEN, Vappu; SAIKKU, Peppi. Governance of Integrated Activation Policy in Finlad. In: VAN BERKEL, Rik; DE GRAAF, Willibrord; SIROVÁTKA, Tomáš (ed.). The governance of active welfare states in Europe. Palgrave Macmillan, 2011, ISBN 9780-230-28026-7. KEMMERLING, Achim; BRUTTEL, Oliver. ‘New politics’ in German labour market policy? The implications of the recent Hartz reforms for the German welfare state. West European Politics, 2006, 29.1: 90-112. KNUTH, Matthias; LARSEN, Flemming. Increasing roles for municipalities in delivering public employment services: The cases of Germany and Denmark. Eur. J. Soc. Sec., 2010, 12: 174. KOELTZ, D. (2013) Delivering public employment services: which model works best? In: HEYES, Jason; RYCHLY, Ludek (ed.). Labour Administration in Uncertain Times: Policy, Practice and Institutions. Edward Elgar Publishing, 2013. ISBN 978-92-2-1274896. KONLE-SEIDL, Regina. Changes in the governance of employment services in Germany since

2003.

IAB

discussion

paper,

2008.

[24-6-2014]

Dostupné

z

www http://www.iab.de/966/section.aspx/Publikation/k080226n01 KOTÍKOVÁ, J. a kol. Úloha politiky zaměstnanosti v oblasti pracovně profesního poradenství při zprostředkování zaměstnání.: 3. etapa. Souhrnná zpráva. Praha: VÚPSV, 2000. 33 s. LARSEN, F., van BERKEL, R. (eds.) The new governance and implementation of labour market policies. Copenhagen: DJOF Publishing, 2009. ISBN 978-87-574-2049-4. LASSWELL, Harold D. A Pre-View of Policy Sciences. American Elsevier Publishing. 1971. [22-3-2015] Dostupné z www: http://www.policysciences.org/classics/preview.pdf 61

MCCONNELL, Allan. Understanding policy success: rethinking public policy. 2010. MCCONNELL, Allan. Learning from success and failure in ARARAL, Eduardo, et al. (ed.). Routledge handbook of public policy. Routledge, 2012. MOSLEY, H.G. Decentralization of public employment services. The European Commission Mutual Learning Programme for Public Employment Services, DG Employment, Social Affairs and Inclusion, 2011. MOSLEY, H. G. Accountability in Decentralised Employment Service Regimes. OECD Local Economic and Employment Development (LEED) Working Papers, 2012/10, OECD Publishing. [24-5-2014] Dostupné z www MPSV. Sociální reforma. 2011. [24-4-2015] Dostupné z www http://socialnireforma.mpsv.cz/cs/ Návrh poslanců Martina Vacka, Jitky Chalánkové, Miroslava Jeníka a dalších na vydání zákona o Úřadu práce České republiky a o změnách souvisejících zákonů. Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna, 2010 OECD. Decentralising Employment Policy: New Trends and Challenges. Paříž: OECD Publications Service, 1999. ISBN 9789264172876.

OECD. Managing Decentralization: A new role for labour market policy. Paříž: OECD Publications Service, 2003. ISBN 9264104704. OECD. Flexible Policy for more and better jobs. Managing accountability and flexibility. Paříž: OECD Publications Service, 2009. ISBN 9789264059184. O Úřadu práce České republiky. Generální ředitelství Úřadu práce ČR. nedat. POTŮČEK, Martin, et al. Veřejná politika. Sociologické nakladatelství (SLON), 2005.

62

RAISANEN, H., et al. Labour Market Reforms and Performance in Denmark, Germany, Sweden and Finland. 2012. ISBN 978-952-227-620-9 ROUPCOVÁ, Noemi. Organizace správy služeb zaměstnanosti ve Spolkové republice Německo. Vystoupení na konferenci Úloha ministerstev práce a veřejných služeb zaměstnanosti: výzvy a reformy v České republice a v zahraničí. Praha. 3.4.2014 Sborník výstupů projektu Institut Trhu Práce. Sekce politiky zaměstnanosti a TP MPSV. Praha. nedat. SIROVÁTKA, T. a kol. Problémy trhu práce a politiky zaměstnanosti. Souhrnná zpráva z výzkumné studie provedené v rámci programu Moderní společnost. Masarykova Univerzita Brno, VUPSV, Národní vzdělávací fond, Praha, Brno, 2003, str. 152 SIROVÁTKA, T., WINKLER, J. Governance of Activation Policies in the Czech Republic: Uncoordinated Transformation. In: VAN BERKEL, Rik; DE GRAAF, Willibrord; SIROVÁTKA, Tomáš (ed.). The governance of active welfare states in Europe. Palgrave Macmillan, 2011, ISBN 978-0-230-28026-7. SIROVÁTKA, T., ŠIMÍKOVÁ, I. Politika zaměstnanosti a další opatření na trhu práce v dlouhodobé perspektivě a v průběhu krize. Praha: VÚPSV, v.v.i., 2013, 95 s. ISBN 97880-7416-114-8. SOBOTKA, Bohuslav. Stenografický zápis 9. schůze. 17. prosince 2010. [24-4-2015] Dostupné z www http://www.psp.cz/eknih/2010ps/stenprot/009schuz/s009263.htm#r10 SOL, Els; WESTERVELD, Maria (ed.). Contractualism in employment services: a new form of welfare state governance. Kluwer Law International, 2005. ISBN 90-411-2405-5 SOL Els and HOOGTANDERS, Yolanda. Steering by Contract in the Netherlands: New Approaches to Labour Market Integration. In: SOL, Els; WESTERVELD, Maria (ed.). Contractualism in employment services: a new form of welfare state governance. Kluwer Law International, 2005. ISBN 90-411-2405-5 63

SOL Els and MOSLEY, H.G. Contructualism in Employment Services: A Socio-Economic Perspective In: SOL, Els; WESTERVELD, Maria (ed.). Contractualism in employment services: a new form of welfare state governance. Kluwer Law International, 2005. ISBN 90-411-2405-5 Sněmovní tisk 131/7. Stanovisko prezidenta republiky k tisku 131/0. Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna. 2011. Dostupné z www http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?o=6&ct=131&ct1=7 Sněmovní tisk 131/1. Stanovisko vlády k tisku 131/0. Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna. 2010. Dostupné z www http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?o=6&ct=131&ct1=1 Sněmovní tisk 131 N.z. o Úřadu práce České republiky. Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna. 2010 - 2013. Dostupné z www http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=6&t=131 Tisková informace ze dne 20.9.2007. Materiály MPSV předkládané na jednání Vlády ČR 24. září 2007. Věcný záměr zákona o zřízení Národního úřadu pro zaměstnanost a sociální správu a okresních ředitelství pro zaměstnanost a sociální správu, 2008 VAN BERKEL, Rik; DE GRAAF, Willibrord; SIROVÁTKA, Tomáš (ed.). The governance of active welfare states in Europe. Palgrave Macmillan, 2011, ISBN 978-0230-28026-7. VAN BERKEL, Rik; DE GRAAF, Willibrord. The Liberal Governance of a Non-Liberal Welfare State? The Case of the Netherlands. In: VAN BERKEL, Rik; DE GRAAF, Willibrord; SIROVÁTKA, Tomáš (ed.). The governance of active welfare states in Europe. Palgrave Macmillan, 2011, ISBN 978-0-230-28026-7. VACEK, Martin; CHALÁNKOVÁ, Jitka; JENÍK, Miroslav. Důvodová zpráva k návrhu zákona o zaměstnanosti č. 435/2004 Sb.

64

VESELÝ, A. Nekola, M. (Eds). Analýza a tvorba veřejných politik. Sociologické nakladatelství (SLON), 2007. Věcný záměr zákona o zřízení Národního úřadu pro zaměstnanost a sociální správu a okresních ředitelství pro zaměstnanost a sociální správu, 2008 VYLÍTOVÁ, M. a kol. Optimalizace organizační struktury a řídících funkcí služeb zaměstnanosti. VÚPSV. 2000. WEIMER, David L.; VINING, Aidan R. Policy analysis: Concepts and practice. 2005. YANOW, Dvora. 27 Qualitative-Interpretive Methods in Policy Research. Handbook of Public Policy Analysis, 2006, 405. Zastavení projektu Národního úřadu: krok zpět pro rodiny v sociální nouzi. Britské listy, 28.1.2008. [12-3-2014] Dostupné z www < http://blisty.cz/art/38604.html>

65

UNIVERZITA KARLOVA V PRAZE

Recommend Documents