TUCHTMAATREGEL OF STRAF BIJ ECONOMISCHE DELICTEN M. Wladimiroff en D.S. Schreuders
1. In leiding Een bijzondere rol bij de handhaving van economische delicten speelt art. 5 van de Wet Economische Delicten (WED). De tekst van dit artikel luidt: “Tenzij bij de wet anders is bepaald, kunnen terzake van economische delicten geen andere voorzieningen met strekking van straf of tucht maatregel worden getroffen dan de straffen en maatregelen overeen komstig deze wet op te leggen”. Het verbod van artikel 5 WED sluit in beginsel civielrechtelijke en administratieve sancties ter zake van economische delicten uit. 1 Door de invoering van de WED in 1951 werd in het bijzonder een einde gemaakt aan een verbrokkeling van bedrijfstuchtrechtspraak en ontstond er een heid ten aanzien van de bestraffing van economische delicten. Voortaan konden slechts die straffen en maatregelen worden opgelegd die in de tweede titel van de WED waren opgenomen. Niettemin bleef er toch nog een aantal uitzonderingen bestaan. Thans hebben een achttal wetten met strafbepalingen opgenomen in artikel 1 WED, nog een tuchrechtelijke regeling. De tuchtrechtelijke uitzonderingen op de bepaling van artikel 5 WED roepen een aantal vragen op. Indien de wetgever het primaat van de bestraffing van economische delicten heeft gelegd bij het strafrecht, waarom dan nog tuchtrecht inzake economische delikten. Leidt het bestaan van tuchtrecht naast strafrecht tot bijzondere problemen en voldoet tuchtrecht wel aan het beginsel van fair play? Wat is dat eigen lijk economisch tuchtrecht? 2. Aard van het tuchtrecht Tuchtrecht is in het algemeen lastig te omschrijven, omdat dit rechtsge bied uiteen valt in een grote verscheidenheid van deelgebieden met een eigen karakter. 2 Sommigen omschrijven het tuchtrecht als groepsstraf recht en wel een recht tot straffen dat wordt uitgeoefend in een bijzon— 69
M. WLADIMIROFF EN D.S. SCHREUDERS
dere groep in tegenstelling tot het in de Staat uitgeoefende strafrecht. Anderen leggen meer het accent op het dwingend karakter van flicht 3 recht door te accentueren dat tuchtrecht een recht is dat regelt hoe in een gemeenschap de leden kunnen worden gedwongen hun taak naar behoren te vervullen. Twee aspecten komen naar voren: het tuchtrecht is sanctie recht en tuchtrecht is groepsrecht. Het begrip sanctie heeft in het tuchtrecht over het algemeen een negatieve lading want het gaat, net zoals in het strafrecht, vaak om dwangmiddelen of vergeldingsmaatregelen met een voornam elijk leed toevoegende werking. Dit in tegenstelling tot de privaatrechteli jke en administratiefrechtelijke sancties, die meer zien op herst el van de materiële toestand van vÔôr het plegen van de in het geding zijnd e4 daad. In het economisch strafrecht staat de leedtoevoegende werking echter niet voorop. De sancties zien in de eerste plaats op ordening en hebben een duidelijk instrumenteel karakter: er kan direct feitelijk worden opgetreden en zo nodig direct orde op zaken worden gesteld. Tuchtrecht heeft geen algemene werking doch geldt slech ts binnen een bepaalde groep van justitiabelen. Dat wil zeggen een groe pering van personen en instellingen die onder een gemeenschappelij ke noemer te brengen zijn. 5 In het economisch tuchtrecht gaat het om verscheid ene groepen van deelnemers aan het economisch verkeer, welk e bestreken worden door de hiervoor genoemde achttal regelingen. Ofsc hoon wellicht een verbondenheid tussen de deelnemers van een groep ontbreekt, hebben zij wel een gemeenschappelijk belang, namelijk een geordend verloop van de markt waarin zij werkzaam zijn, bij voor beeld door beteugeling van de onderlinge concurrentie. De plaats van het tuchtrecht in het rechtssysteem is niet eend uidig aan te geven. Soms heeft het tuchtrecht een sterk civielrechtelijk karakter, vooral in die gevallen wanneer de onderwerping aan tuchtrege ls van een groep, het gevolg is van de toetreding tot een privaatrechteli jke organi satie. Men zou kunnen spreken van een verbintenis tusse n het toegetre den groepslid en de groep. Bezien wij het tuchtrecht vanu it de gezags structuur, dan lijkt het op administratief recht. Daar is de gezagsdrager namelijk in de meeste gevallen tevens degene die de santi e oplegt. Gelet op het doel van de sancties, vertoont het tuchtrecht echte r grote overeenkomsten met het 6 strafrecht. Door middel van straffen en maat regelen worden de normen die binnen de groep gelden, gehandhaafd en wordt de groepsdoelstelling nagestreefd. Tuchtrecht kan dus niet volledig geschaard worden onder hetzij strafrecht, privaatrecht of administratief recht. Beter is derhalve om het tuchtrecht een autonom e plaats in ons rechtssysteem toe te bedelen, zij het dat het nu en dan een deel van andere rechtsgebieden overlapt. De functie van het tuchtrecht is evenmin eenduidig men ; kan een drietal functies 7 onderscheiden. De eerste functie is een correctieve: tuchtsancties worden gesteld op gedragingen die buite n de strafwet 70
t
TUCHTMAATREGEL OF STRAF BIJ ECONOMISCHE DELICTEN
vallen. Hierbij reageert een gemeenschap op gedragingen die worden beschouwd als een inbreuk op de goede orde binnen die gemeenschap, maar die niet vervat zijn in enige wettelijke strafbepaling. De tweede functie is een purgatoire: de pleger van een strafbaar feit word t op grond van zijn daaruit blij kende ongeschiktheid uit zijn amb t of beroep verwijderd. Vertaald naar het strafrecht kan hiermee word en gelijkge steld het plaatsen van een misdadiger in een gevangen is. De laatste functie van het tuchtrecht is een plaatsvervangende: Indie n een strafbaar feit om bepaalde redenen niet strafrechtelijk wordt afgedaan , kan daarop een tuchtmaatregel worden gesteld. 3. De ontwikkeling van het economisch tuchtrecht
t
Door een inzakking van de wereidhandel in de jaren dertig met als gevolg prijsdalingen, afsluiting van buitenlandse afzet gebieden door valutamaatregelen en een dreigende overcapaciteit, werd de overheid genoodzaakt verregaande maatregelen te nemen ter orde ning van de markt. In een zér kort tijdsbestek werden zéér veel besluiten en beschikkingen uitgevaardigd, die voor een niet-deskundi ge een ondoor zichtig geheel vormden. De wetgever vreesde dat de hand having van al deze regelingen weleens problemen zou kunnen geven en meende dat de gewone rechterlijke macht zich niet snel genoeg aan dit tempo van wetgeving zou kunnen aanpassen. Omdat in tijden van reces sie en crisis een snel en daadkrachtig optreden door de autoriteiten noodzakelijk werd geacht, werd berechting van economische delicten in handen van tuchtrechters 8 gelegd. In 1933 kwam de Landbouwcrisiswet en het daarop gebaseerd e Crisis Organisatiebesluit. Deze regelingen introduceerden naas t de versterking van strafsancties tevens een wettelijke basis voor tuchtrech telijke afdoe ning. De Landbouwcrisiswet riep de zogenaamde organisat iedwang in het leven, hetgeen inhield dat een ondernemer slechts dan voor steun in aanmerking kon komen indien hij zich bij een door de over heid aange wezen orgaan had aangesloten. Krachtens het Crisisorg anisatiebesluit waren de organisaties verplicht in hun statuten te bepa len dat over de georganiseerden tuchtrecht kon worden 9 uitgeoefend. Aanvankelijk werd recht gesproken door rechters die voortkwamen uit eigen kring , maar in 1934 werd de rechtspraak overgeheveld naar een van de organisaties onafhankelijke rechter, de Colleges voor de Crisistuc htrechtspraak met de Centrale Commissie voor de Crisistuchtrechtspraak als appèlrechter. Behalve de rechtspraak werd ook de vervolging uit hand en van de crisis organisaties genomen en gegeven aan een hoofdambten aar van de crisis tuchtrechtspraak. Als tuchtstraffen golden geidboeten (die hoger waren dan die in het gewone strafrecht), schrapping als lid, intre kking van een
71
t
M. WLADIMIROFF EN D.S. SCHREUDERS
bevoegdheid of van een vergunning en verbeurte van een waarborgsom. 10 In de bezettingStiid kreeg het economisch tuchtrecht meer het Ordnungsstrafrecht.’ In 1941 werd het Prijsbeheersingsbe karakter van 1 sluit uitgevaardigd, waarbij werd bepaald dat strafvervolging slechts op vordering door of vanwege de Gemachtigde voor de Prijzen (een admi nistratief orgaan) kon worden ingesteld, en dat strafvervolging achterwe ge zou blijven indien reeds een tuchtrechtelijke straf was opgelegd. Het Openbaar Ministerie was gehouden processen-verbaal aangaande over tredingen met prijsvoorschriften onverwijid naar de door de gemachtig de aangewezen bevoegde autoriteiten te sturen, weshalve de handhaving van de ordeningswetgeving op het gebied van de prijzen primair in han den werd gegeven van de administratie. De regulering van produktie en distributie van voedingsmiddelen vond plaats middels het Voed selvoor zieningsbesluit 1941. Dit besluit bevatte uitsluitend bepalinge n van strafrechtelijke aard en was van kracht naast de reeds besta ande Landbouwcrisiswet 1933. Hierdoor werd een dubbele berechtin g, strafen tuchtrechtelijk, mogelijk. Het Organisatiebesluit Voedselvoorzie nin gen 1941 schiep de mogelijk tot het instellen van bedrijfschapp en die bevoegd waren verordeningen te maken, bij overtreding waar van tuchtrecht kon worden toegepast. Al deze ontwikkelingen werd en afgerond met het Besluit Tuchtrechtspraak Voedselvoorziening en, waar bij een uitgebreide wettelijke regeling van economische tuchtrech tspraak in het leven werd geroepen. Overtredingen van de voedselvo orzienings wetgeving alsmede de Distrubutiewet en de Landbouwcrisi swet 1930 konden in dit systeem tuchtrechtelijk worden afgedaan in die gevallen waarin met tuchtrechtelijke straffen en maatregelen kon worden volstaan. In ieder arrondissement werd een tuchtrechter aangestel d, een hoger beroep was mogelijk bij het Centraal College voor Tuch trecht spraak. De tuchtrechter had de keuze uit een arsenaal van tuch tstraffen en maatregelen. De hoogste straffen waren geidboeten, inlev ering van produkten, sluiting of stillegging van het bedrijf en uitsl uiting of vermindering van produkten en grondstoffen. De bijkomen de tuchtstraf was verbeurdverklaring, terwijl als tuchtmaatregelen ook nog golden: intrekking van bevoegdheden of vergunningen, inlevering van beschei den en storting van een 2 waarborgsom.’ Na de bevrijding veranderde er stuctureel weinig. In plaats van de bezettingswetgeving traden op sociaal economisch gebied een aanta l reeds in Londen voorbereide besluiten in werking. De belangrijk ste regeling was het Besluit Berechting Economische Delicten van 1944. Wat het tuchtrecht betreft, bleef het tuchtrecht van de prijzen en van de voedselvoorziening gehandhaafd. In beginsel behandelde de tuchtrechter voor de prijzen in de eerste aanleg overtredingen en misd rijven van de prijsvoorschriften, maar bezat hij de bevoegdheid de zaak naar de bij zondere politierechter (zoals direkt na de oorlog de economische politie 72
TUCHTMAATREGEL OF STRAF BIJ ECONOMISCHE DELICTEN
rechter werd genoemd) te verwijzen wanneer hij het wenselijk achtte dat een zwaardere straf moest worden opgelegd dan welke hij zelf bevoegd was op te leggen. Met betrekking tot de voedselvoorzieningswetgeving was de tuchtrechter bevoegd voor zover met tuchtrechtelijk straffen en maatregelen kon worden volstaan. In de plaats van de gemachtigde uit de oorlogsjaren kwam er een ambtenaar voor de tuchtrechspraak bij de bevoegde tuchtrechter. Deze ambtenaar besliste of een zaak tuchrechte lijk dan wel strafrechtelijk moest worden afge 13 daan. De handhaving van de sociaal economische ordeningswetgeving was direct na de oorlog nogal verbrokkeld. De handhaving lag in handen van verschillende rechters, de strafrechter en verscheidene tuchtrechters. Er waren evenzoveel proce dures en meerdere vervolgende instanties namelijk het Openbaar Ministerie en de ambtenaar voor de tuchtrechtspraak die onder het Ministerie van Handel ressorteerden. De roep om een uniforme berech ting van economische delicten werd dan ook steeds luider. Uiteindelijk werd in 1951 met de invoering van de WED hieraan gehoor gegeven. Door de invoering van de WED werd het onmogelijk terzake van overtredingen van sociaal economische regelingen die als strafbare feiten in art. 1 WED zijn opgenomen andere straffen en maatregelen op te leggen dan in de WED zijn genoemd. De wetgever bracht door middel van art. 5 WED tot uitdrukking dat terzake van een gedraging die een economisch delict oplevert, slechts overeenkomstig de WED de daarin voorziene straffen en maatregelen kunnen worden opgelegd. Andere voorzieningen met de strekking van straf of maatregel waren in het vervolg uitgesloten, tenzij bij de wet anders was bepaald. Van deze mogelijkheid heeft de wetgever gebruik gemaakt door in een aantal wetten voorzieningen te treffen, op grond waarvan tuchtrechtspraak kon worden uitgeoefend ten aanzien van economische delicten. 4. De regelingen met tuchtrechtelijke voorzieningen De sociaal economische regelingen welke thans nog tuchtrechtelijke voorzieningen bevatten vallen uiteen in twee groepen, een vijftal wetten met economisch tuchtrecht en drie wetten met oneigenlijke tuchtrech telijke bepalingen De echte tuchtrechtelijke regelingen hebben gemeen dat de tuchtrechtspraak wordt uitgeoefend door privaatrechtelijke instel lingen, die krachtens besluitenrecht een publiekrechtelijke taak opgelegd hebben gekregen, waaronder het uitoefenen van tuchtrecht De wissel tuchtrecht of strafrecht is meestal in handen van het Openbaar Ministerie teneinde dubbele berechting te voorkomen. Niet al deze tuchtrechtelijke regelingen zijn even ontwikkeld. In geval van bijvoorbeeld de Meststof fenwet is er zelfs nog geen tuchtcollege ingesteld. De tuchtregelingen waar het om gaat zijn de volgende.
73
M. WLADIMIROFF EN D.S. SCUREUDERS
De Wet Autovervoer Goederen (WAG) bepaalt in art. 3 dat bij algemene maatregel van bestuur, onverminderd de mogelijkheid van strafrechtelij ke afdoening een tuchtcollege kan worden ingesteld tot handhaving van de in de WAG bepaalde voorschriften. De AMvB waar het hier om gaat is het jvoeringbeSlUit Autovervoer Goederen (UAG) De UAG geeft in de artikelen 48 t/m 59 een regeling voor de tuchtrechtspraak. De tucht rechter is het Tuchtcollege voor Vervoer over de Weg te Den Haag. De coördinatie met het Openbaar Ministerie vindt plaats in de opsporingsen vervolgingsfase, doordat processen-verbaal van opsporingsambtenaren eerst naar het Openbaar Ministerie worden verzonden en verzoeken om nasporingen aan opsporingsambtenaren slechts worden gedaan door tussenkomst van het Openbaar Ministerie. Het tuchtcollege laat ingevolge de UAG feiten buiten behandeling indien deze strafrechtelijk worden vervolgd c.q. zijn afgedaan. De Zaaizaad- en Plantengoed wet (ZPW) geeft in artikel 88 een voor zie ning met betrekking tot door een keuringsinstelling opgelegde tucht maatregelen. Het bedrijfsmatig telen van bepaalde gewassen is alleen toegestaan aan degenen die zijn aangesloten bij een keuringsinste lling. Deze keuringsinstellingen zijn bij algemene maatregel van bestuur ingesteld 1 4. Een statutair aangewezen orgaan van de keuringsinstelling vervult de rol van de tuchtrechter. Van uitspraken van deze tuch trechter is beroep mogelijk bij een Raad van Beroep. Indien een overtredi ng van de bindende regelingen van de keuringsinstelling tevens een econom isch delict oplevert, is de Officier van Justitie ingevolge art. 98 van de Z.P.W. bevoegd na overleg met de keuringsinstelling te beslissen of de zaak tuchtrechtelijk dan wel strafrechtelijk zal worden berecht. Op deze wijze wordt beoogd een dubbele berechting te voorkomen. De Landbouwkwaliteitswet (LKW) bepaalt in artikel 13 dat de tucht rechtspraak plaats vindt overeenkomstig het reglement van de controle instelling, welke instelling bij algemene maatregel van bestuur is gere geld.’ Deze AMvB is het Tuchtbesluit Landbouwkwaliteits 5 wet waarin een processuele regeling van de tuchtrechtspraak is getroffen. Als tucht gerecht geldt een orgaan van de controle—instelling. Van besliss ingen van het tuchtorgaan kan beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het Bedrijfsleven (CvBB). Een zaak kan niet aanhan gig worden gemaakt zonder dat eerst overleg met het Openbaar Minister ie is ge pleegd. De LKW bepaalt dat geen tuchtrecht zal worden toegep ast als de overtreding strafrechtelijk zal worden afgedaan. Ingevolge artikel 12 van de Mest stoffenwet (MW) vallen de aangeslotenen bij een mestbank onder een eigen tuchtrecht. De mestbank is een, de belanghebbenden vertegenwoordigende, privaatrechtelijke rech tspersoon waaraan een publiekrechtelijke taak is toegekend. Door de mestbank kan 74
TUCHTMAATREGEL OF STRAF BIJ ECONOMISCHE DELICTEN
een specifiek tuchtrechtelijk orgaan in het leven worden geroepen. Van uitspraken van dat orgaan is hoger beroep mogelijk bij het College van Beroep voor het Bedrijfsleven (CvBB). Toezicht en opsporing vindt plaats door ambtenaren van de algemene inspectiedienst van het Mini sterie van Landbouw en Visserij. Tuchtrecht vindt geen toepassing in dien de Officier van Justitie na overleg met de mestbank heeft beslist dat de zaak strafrechtelijk kan worden afgehandeld.
ir
Artikel 93 van de Wet op de Bedrijfsorganisatie (WBO) voorziet in de bevoegdheid voor produkt- en (hoofd)bedrijfschappen bepaalde onder werpen middels verordeningen en uitvoeringsbesluiten te regelen. Overtredingen van deze verordeningen en besluiten zijn stafbare feiten indien de instellingswet of het instellingsbesluit van het PBO-lichaam hen als zodanig aanduidde. Daarnaast kunnen deze strafbare feiten tevens als tuchtfeiten worden aangemerkt, die door een door het PBO-lichaam ingestelde tuchtrechter kunnen worden afgedaan. In de Wet Tucht rechtspraak Bedrijfsorganisatie (Wet TBO) is een nadere uitwerking gegeven aan de tuchtrechtspraak en de tuchtsancties. 16 De tuchtrecht spraak bedrijfsorganisatie 17 wordt uitgeoefend door een tuchtgerecht benoemd door het bestuur van het bedrijfschap. Betreft de overtreding slechts een tuchtfeit, dan is het bestuur van het bedrijfschap bevoegd te beslissen of de zaak aanhangig wordt gemaakt bij de tuchtrechter of niet. Wordt daartoe besloten dan is de vervolgende instantie de voorzitter van het tuchtgerecht, omdat hij degene is die beslist of de overtreder ook daadwerkelijk terecht moet staan. De voorzitter stelt de tuchtklacht op of laat dat doen door de secretaris van het gerecht. Wanneer de overtreding naast een tuchtfeit tevens een strafbaar feit is, beslist de Officier van Justitie of de zaak aanhangig zal worden gemaakt. Ook in dit geval is het de voorzitter die, na verwijzing door de officier, een rechtsingang verleent, dat wil zeggen bepaalt of de zaak door de tuchtrechter in behandeling zal worden genomen of niet Beslist hij afwijzend, dan kan de Officier van Justitie alsnog de zaak strafrechtelijk afhandelen. Gaat het om een enkel tuchtfeit, dat door de voorzitter buiten behandeling is gelaten dan is de rechtsingang definitief afgesloten Van uitspraken van het tuchtrecht kan beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het Bedrijfsleven (CvBB). Naast de hiervoor beschreven regelingen van tuchtrechtelijke aard bestaan er nog een drietal andere wetten, welke bepalingen bevatten met de strekking van straf of tuchtmaatregel zoals bedoeld in artikel 5 WED. De hierbedoelde regelingen voorzien niet in echt tuchtrecht doch bevatten bijzondere maatregelen die op overtredingen kunnen worden gesteld, anders dan middels vervolging terzake van een strafbaar feit. Men zou kunnen spreken van een oneigenlijk tuchtrecht.
75
M. WLADJMIROFF EN D.S. SCHREUDERS
Blijkens artikel 16 van de Bloembollenziektewet (BZW) kunnen rechts persoonlijkheids bezittende instanties instellingen in het leven worden geroepen die de bestrijding van ziekten van bloembollen ten doel hebben.’ Bij overtredingen van voorschriften bij of krachtens de BZW 8 gesteld, welke overtredingen tevens een economisch delict zijn, kunnen de bij de BZW voorziene maatregelen van bijzondere aard worden getroffen door de rechtspersoonlijkheid bezittende instelling. Het gaat hier om maatregelen welke ten doel hebben verspreiding van ongewenste ziekten bij bloembollen tegen te gaan. In artikel 20 van de Wet op de Loonvorming (WLV) is bepaald dat een Minister terzake van overtredingen van de WLV maatregelen kan treffen ten aanzien van het peil van de loonkosten die vanwege een noodsituatie vereist zijn. Deze maatregelen hebben tot strekking in een noodsituatie een bepaalde ordening aan te brengen. Wie zich niet aan de getroffen maatregelen houdt maakt zich schuldig aan een strafbaar feit ingevolge artikel 1 sub 4 van de WED. Tenslotte kan nog gewezen worden op de Noodwet Voedselvoorziening (NWV), welke in artikel 26 de mogelijkheid opent maatregelen te treffen zoals het beletten of verrichten, wegnemen of in de vorige toestan d herstellen van hetgeen in strijd is met de NWV. Die maatregelen kunnen worden getroffen door de Minister van Landbouw en Visserij of namen s hem gemachtigden, deeluitmakend van de administratie. Ook in dit geval is van echt tuchtrecht geen sprake; Men zou eerder kunnen spreken van een vorm van reële executie die door de noodsituatie geboden is. Een en ander staat los van eventuele strafrechtelijke handhaving van de hier in het geding zijnde normen. 5. Economische Tuchtfeiten Slechts overtredingen van verordeningen kunnen economische tuchtfeiten zijn, want de instellingswet of het instellingsbesluit bevat niet meer dan de bevoegdheid tuchtmaatregelen als sanctie te stellen op optredingen van de verordeningen van het lichaam. Deze verordeningen houden zelf de tuchtfeiten in. Voor het begaan van een economisch tuchtfeit kan het van belang zijn of de overtreding al dan niet opzettelijk werd gepleegd. Indien de omschrijving van het delict opzet insluit is er sprake van een misdri jf, in welk geval de misdraging een economisch delict is en geen econom isch tuchtfeit kan zijn. Bovendien is van belang dat ingevolge artikel 2, lid 1 WED economische overtredingen zoals bedoeld in artikel 1, onder le en 2e WED, voor zover zij opzettelijk zijn begaan, misdrijven opleve ren. Anderzijds zijn niet alle overtredingen als niet-misdrijven econom ische 76
1
TUCHTMAATREGEL OF STRAF BIJ ECONOMISCHE DELICTEN
tuchtfeiten. De economische tuchtfeiten zijn beperkt tot de alszodanig aangemerkte missiagen. Bij economische tuchtfeiten gaat het derhalve om gedragingen of nalatigheden die niet zô ernstig zijn dat een strafrechtelijke reactie geboden is. Het gaat grosso modo om de minder laakbare gevallen. Afhankelijk van de omstandigheden kan in een voorkomend geval beslist worden of een tucht- of strafrechtelijke afdoening prevaleert.
6. Knelpunten van economisch tuchtrecht
1
Bij sociaal-economische regelingen worden de normen meestal op een lager niveau dan door de centrale wetgever geconcretiseerd. Door deze gelede normstelling is de delictsinhoud van economische delicten nog wel eens lastig te achterhalen. De strafrechtelijke afdoening van econo mische delicten is grotendeels eenvormig geregeld in de WED, voorzover het overtredingen van economische wetten betreft die als strafbaar feit zijn opgenomen in artikel 1 van de WED. Andere strafbare feiten betref fende ordeningsrecht worden afgedaan volgens het commune straf(pro— ces)recht. Voor tuchtrechtelijke afdoening van economische delicten ligt de zaak aanmerkelijk gecompliceerder. De wettelijke regeling welke eventueel tuchtrecht mogelijk maakt voorziet meestal niet zelf in de regeling van het tuchtrecht. De desbetreffende sociaal- economische wet fungeert in deze als een raamwet en volstaat doorgaans met de bepaling dat bij algemene maatregel van bestuur aan bepaalde instellingen terzake van bepaalde onderwerpen de tuchtrechtelijke bevoegdheid kan worden verleend. De desbetreffende AMvB werkt één en ander uit doch concre tisering van de norm en regeling van tuchtprocedures vindt plaats in voorschrift, reglement of statuut van het tuchtrechtsprekend lichaam. Bovendien kunnen die procedureregels per wet en instelling verschillen. Door deze wetgevingstechniek moet de regeling van de tuchtprocedure nog wel eens worden opgespoord. Dit komt de toegankelijkheid van de spelregels niet ten goede, terwijl de controle op de toepassing daarvan ernstig wordt bemoeilijkt. Voorzover niet in de desbetreffende regeling staat wanneer in plaats van een strafrechter de tuchtrechter moet worden ingeschakeld, maakt de Officier van Justitie in het concrete geval die keuze Deze is echter afhankelijk van de opsporing van tuchtfeiten (tevens strafbare feiten) door ambtenaren die ingevolge diverse economische wetten door de vakminister die met de uitvoering van die wetten is belast, zijn aange wezen om toezicht op de naleving van die wetten uit te oefenen Vaak zijn deze ambtenaren tevens bijzondere opsporingsambtenaren, als zodanig aangewezen door de Minister van Justitie in overleg met de be trokken vakminister Indien de overtreding een strafbaar feit ex artikel 77
M. WLADIMIROFF EN D.S. SCHREUDERS
1 WED oplevert zijn naast de commune regels van het wetboek van strafvordering, de bijzonder opsporingsregels van de artikelen 17 e.v, WED van toepassing. Wanneer het overtredingen betreft van verordenin gen, die uitsluitend tuchtrechtelijk gehandhaafd worden, zal het veror denende orgaan voorzieningen moeten treffen die een deugdelijke controle op de naleving mogelijk maken. De verhouding van dergelijke voorzieningen ten opzichte van opsporingsbevoegdheden is niet steeds duidelijk. De ambtenaar die in geval van een economisch delict niet direkt weet of hij te maken heeft met een enkel tuchtfeit of met een (tevens) strafbaar feit zou eigenlijk de bepalingen van (economische) strafvordering analoog dienen toe te passen. Wanneer achteraf zou blijken dat het slechts een tuchtfeit betrof en de betrokkene dus geen verdachte was heeft dit slechts een formele betekenis; materieel gezien behoort de betrokkene niet verstoken te zijn van processuele waarborgen, omdat de opsporing in het kader van tuchtrechtelijke handhaving niet te onderscheiden is van de strafrechtelijke opsporing. De verregaande bevoegdheden in de tuchtregelingen nopen juist tot de toepassing van de strafvorderlijke regels. Zoals opgemerkt geven de tuchtregelingen geen keuze-factoren aan ter beantwoording van de vraag wanneer in het concrete geval een tucht rechtelijke dan wel strafrechtelijk afdoening geboden is. Het Openbaar Ministerie heeft dit vacuüm opgevuld door zelf normen te ontwikkelen. Op het gebied van de economische tuchtrechtspraak zijn tussen de landelijke economische Officieren werkafspraken gemaakt omtrent het vervolgingsbeleid. Deze afspraken zijn per regeling gemaakt en worden gedekt door de Procureur-Generaal bij het Gerechtshof te ‘s-Gravenha ge, als voorzitter van de landelijke vergadering van economische Officieren.’ Deze regelingen zijn passief openbaar, dat wil zeggen de 9 justitiabele kan hen inzien indien hij daartoe verzoekt. De afspraken zijn derhalve te beschouwen als pseudo-wetgeving, waar de betrokkene bepaalde rechten aan kan ontlenen. De afspraken houden grosso modo in dat in beginsel een strafbaar feit annex tuchtfeit wordt aangebracht bij het bestuur van de verordenende instelling, dat op zijn beurt de zaak bij de tuchtrechter aanhangig kan maken. Ernstige gevallen worden naar de Officier van Justitie gestuurd, tenzij de bijzondere opsporingsdienst de beslissing neemt om het dossier niet naar het Openbaar Ministerie door te zenden, en dus feitelijk seponeert. De voornaamste factoren afhanke lijk van de regeling en branche zijn dat bij herhaalde overtreding de zaak bij het Openbaar Ministerie wordt aangebracht evenals flagrante overtredingen met een duidelijk criminele inslag. Ook vindt strafrechte lijke vervolging plaats bij een aanzienlijk bepaald wederrechtelijk voordeel of een verwevenheid met een commuun delict. Uit oogpunt van doelmatigheid zijn deze afspraken ongetwijfeld gunstig, maar overigens kunnen wel vraagtekens worden geplaatst. Het doorkruist in feite het vervolgingsmonopolie van het Openbaar Ministerie, omdat de afdoening 78
TUCHTMAATREGEL OF STRAF BIJ ECONOMISCHE DELICTEN
van economische delicten middels een soort mandaat-constructie in handen van de bestuurder van de verordenende organen c.q. de bijzon dere opsporingsdiensten wordt gelegd. Bovendien worden de belangen van derden-belanghebbenden ex art. 12 Sv gemakkelijk tekort gedaan. Tuchtrecht na strafrecht is niet mogelijk, doch strafrecht na tucht recht wel. In het geval dat de Officier een tuchtbeschikking onder ogen krijgt van een zaak die naar zijn mening voor strafvervolging in aanmerking komt, houdt niets hem tegen die strafvervolging alsnog in te stellen. Deze gang van zaken roept vragen op aangaande het nebis in idem beginsel. Art. 68 Sr bepaalt in lid 1 dat niemand andermaal kan worden vervolgd wegens een feit waarover te zijnen aanzien bij gewijsde van de rechter in Nederland of de Nederlandse Antillen of Aruba onherroepelijk is beslist. De Hoge Raad heeft in een aantal uitspraken uitgemaakt dat het mogelijk is een strafvervolging in te stellen nadat er 20 De kern lijkt te zijn dat de een tuchtbeschikking in de zaak is gegeven. aard van de sanctie bepaalt of zich een strafvervolging in de zin van art. 68 Sr voordoet. Bij het economisch tuchtrecht hebben de sancties veelal het karakter van strafsancties. Een van de funkties van het economisch tuchtrecht is juist de plaatsvervangende werking ten opzichte van het strafrecht. Toch moet worden opgemerkt dat het nebis in idem beginsel alleen geldt 21 Daarom staat niets een strafvervolging binnen hetzelfde sanctiestelsel. na een economisch tuchtrechtelijke uitspraak in de weg. Niettemin brengt de omstandigheid dat het economisch tuchtrecht in wezen een bijzonder soort strafrecht is, althans er zeer dicht tegen aan ligt, met zich mee, dat onder omstandigheden de werking van het nebis in idembegin sel zeker op haar plaats zou zijn. Bovendien zou de pseudo-wetgeving in de vorm van werkafspraken tussen het Openbaar Ministerie en opspo ringsdiensten voor betrokkenen een beroep op opgewekt vertrouwen kunnen opleveren, dat de zaak niet strafrechtelijk maar tuchtrechtelijk zou worden afgedaan.
7. Effectiviteit van tuchtmaatregel en straf
1
1
Indien de pleger van een economisch delict uit is op het behalen van een (geldelijk) voordeel door zijn concurrenten voor te blijven, zullen die concurrenten dat voordeel teniet willen doen door eveneens in navolging van de initiele overtreder de desbetreffende regeling te overtreden Bestrijding van economische criminaliteit zal dan ook op deze beide aspekten moeten reageren. Daarom wordt in de WED niet alleen volstaan met (ruime) geidboetes, maar tevens een aantal voorzieningen geschapen welke voortduren en navolgen van de verboden gedragingen tegen zouden gaan. Primair gaat het de overheid echter om een evenwicht op de door haar
M. WLADIMIROFF EN DS. SCHREUDERS
geordende markt. Dat evenwicht streeft de overheid na door voorlichting aan de deelnemers op de desbetreffende markt, controle op de naleving van de regels ter ordening van die markt en door maatrege len tot herstel van een ongeoorloofde verstoring, zo mogelijk met bestraffing van de overtreder. Deze doelstelling zou niet alleen met straf recht, maar ook met tuchtrecht bereikt kunnen worden, tenzij zou blijk en dat de tuchtmaat regelen niet steeds zo effectief zijn als straf. De wetg ever heeft in de WED een ruim arsenaal van straffen en maatregelen voorzien teneinde inbreuken op de regeling van het economisch leven in hun verscheiden heid op de meest passende wijze teniet te doen en, waar mogelijk, het economisch schadelijk effect ongedaan te maken, een en ander onverlet de leedtoevoegende effecten daarvan. De straffen zijn gevangenisstraf, hechtenis en geldboete overeenkomstig de categorieindeling van art. 23 Sr. Daarnaast bestaan als bijkomende straffen , de ontzetting van bepaalde rechten (zoals vergunning, ontheffing, en die van art. 28 Sr), de stillegging van de onderneming, verbeurdverklarin g en de openbaarma king van de rechterlijke uitspraak. Tesamen met de straffen kunnen ook nog maatregelen worden opgelegd, zoals onttrekki ng aan het verkeer, ontneming van het wederrechtelijk voordeel, stort ing van een waarborg som, onderbewindstelling van de onderneming en herstel van de on rechtmatige toestand. De tuchtmaatregelen zijn vooral beoogd als midd elen om de tucht rechter in staat te stellen zijn “opvoedende taak” te vervullen. Naast deze normvormende funktie zijn de maatregelen ook bedoeld als sancties, waarvan gezegd kan worden dat deze leedtoevoegen d zijn. De tuchtmaat regelen zijn verspreid te vinden in de desbetref fende regelingen. De meest voorkomende zijn: waarschuwing, berisping , geldboete, geheel of gedeeltelijke intrekking van een vergunning of ontheffing. Soms is openbaar making van de tuchtbeschikking mog elijk (art. 3 TBO) of het stellen van de aangeslotenen onder verscherpte controle op zijn kosten (art. 13, lid 1 ad c LKW; art. 88, ad 2 d ZPW en art. 12, lid 1, ad c MW). De meeste tuchtmaatregelen hebben een besc heiden effect indien het gaat om het teniet doen van een ongeoorloofd voordeel. De geldboetes zijn relatief laag (maxima: wet TBO f 1.000,-; WAG f 5.000,-; LKW en ZPW f 10.000,- en MW f 30.000,-) in vergelijking met die van de WED (jo. art. 23 Sr van f 500,- t/m f 1.000.000,-). De overige maatregelen hebben slechts een normerend effect en drag en aldus uitsluitend bij tot het voorkomen van herhaling en navolging. De enige tuchtmaatregel die beide doeleinden lijkt te realiseren is waarschij nlijk de gehele of gedeel telijke intrekking van een vergunning of onth effing, omdat deze maat regel de betrokkene economisch lam kan legg en. Uit oogpunt van sancties en maatregelen is de effectiviteit van econo misch tuchtrecht dus vrij beperkt. Onderzoek heeft echter meermalen aangetoond dat niet zozeer de zwaarte van een sanctie van belang is, als wel de kans om gepakt te worden en de even tuele kans op een 2 sanctie 2.
80
TUCHTMAATREGEL OF STRAF BIJ ECONOMISCHE DELICTEN
Bij economische delicten is er, anders dan bij tuchtfeiten in het algemeen, sprake van een actief controle-beleid. De toezichthoudende organen wachten niet af, of komen eerst bij een gerede verdenking in actie, doch voeren controleprogramma’s uit welke de hier bedoelde pakkans positief beïnvloeden. In zoverre is economisch tuchtrecht wel effectief. Bovendien levert de snelheid van ingrijpen en oplegging van sanctie eveneens een belangrijke bijdrage tot de effectiviteit van het economisch tuchtrecht. Economisch tuchtrecht kan derhalve naast het economisch strafrecht zeer zeker een rol vervullen bij de handhaving van economische normen. De bijzondere normen die, er binnen sommige bedrijfsgroepen leven, rechtvaardigen een tuchtrechtelijke handhaving in de zin van een bij zonder strafrecht. De overtreder wordt er evengoed gestraft en het strafwaardige van zijn gedrag kan hem zeer goed worden duidelijk gemaakt en bijgebracht. Slechts bij de bestrijding van crimineel gedrag schiet het economisch tuchtrecht tekort. 8. Tuchtrecht en fair trial
S
In een rechtstaat dient een berechting te voldoen aan zekere eisen van een behoorlijke rechtspleging. Welke die eisen zijn is niet eenduidig aan te geven; de ene procedure stelt nu eenmaal andere eisen dan de andere. Het absolute minimum is de waarborg van art. 6 lid 1 EVRM indien het gaat om de vaststelling van burgerlijke rechten en verplichtingen of om de bepaling van de gegrondheid van een strafvervolging. De vraag is nu of dit verdragsartikel van toepassing is op economisch tuchtrecht. De toepasselijkheid van art. 6 lid 1 EVRM wordt door het Europese Hof naar materiële maatstaven beoordeeld. Hoe een nationale overheid een bepaald rechtsgebied betitelt is niet van belang voor de vraag of er in het concrete geval sprake is van een rechtsgebied dat de bescherming van de Compte-zaak heeft de Europese verdragsbepaling verdient. In de Le 23 rechter geoordeeld dat de verdragsbepaling van toepassing is, indien de beslechting van het tuchtrechtelijk geschil bepalend is voor de vaststel ling van iemand’s burgerlijke rechten en verplichtingen. Niet alle tuchtsancties zijn in deze zin bepalend; daarvan is hoogst waarschijnlijk slechts sprake bij een aanmerkelijke geldboete en de aantasting van een Oztürk-zaak blijkt dat er sprake is vergunning of ontheffing. Uit de 24 van een strafvervolging indien de opgelegde (of op te leggen) sanctie een punitief en afschrikkend karakter heeft, ook als er sprake is van een slechts gering delict. Bij de meeste tuchtsancties is hiervan sprake. Behoudens een enkele uitzondering zal derhalve economisch tuchtrecht moeten voldoen aan de maatstaven van art. 6, lid 1 EVRM. Economische tuchtrechtspraak voldoet niet geheel aan de eis dat er ten-minste in één instantie een volledige toegang is tot een onafhanke
81
M. WLADIMIROFF EN D.S. SCHREUDERS
lijke en onpartijdige rechter. In geen geval is die toegang volledig, dat wil zeggen zowel feitelijke als rechtsvragen omvattend; wel staat steeds de beperkte toegang open op een college waarin zitting hebben voor het leven benoemde leden van de rechterlijke macht. De tuchtrechtspraak van de ZPW vindt in eerste aanleg plaats door tuchtgerechten die niet aan de eis van onafhankelijke en onpartijdige rechtspraak voldoen. Van deze uitspraken staat weliswaar volledig beroep open op een Raad van Beroep, doch ook van deze tuchtrechters is niet wettelijk vereist dat zij voldoen aan de verdragseis van onpartijdigheid en onafhankelijkheid. Omdat de uitspraken van de Raad van Beroep de kracht hebben van een bindend advies, staat uiteindelijk een beperkt beroep op de burgerlijke rechter open; beperkt omdat deze slechts marginaal toetst. De overige tuchtrechtspraak (WAG, Wet TBO, LKW en MW) is in eerste aanleg niet gegarandeerd onafhankelijk en onpartijdig. Daarvan is in beroep wel sprake, doordat leden van de rechterlijke macht deel uitmaken van het College van Beroep voor het Bedrijfsleven. Het beroep op dit college is echter niet volledig omdat deze in de diverse regelingen beperkt is tot een viertal gronden (zie art. 17 Wet TBO). Afgezien van het verdragsminimum kleven er aan economische tucht rechtspraak ook nogal wat bezwaren uit oogpunt van rechtsbescherming. Omdat economisch tuchtrecht uiteindelijk de meeste overeenkomsten met strafrecht vertoont ligt het voor de hand de tuchtrechtelijke afdoening van economische delicten marginaal te toetsen aan strafrechtelijke beginselen van een behoorlijke rechtspleging. Een ernstige tekortkoming van het economisch tuchtrecht is het ont breken van volledige tevoren vastgelegde regels. Hiervoor werd reeds gewezen op de lastige achterhaalbaarheid van deze regels. Uit oogpunt van rechtsbescherming is nog erger dan de moeilijke toegankelijkheid, dat de bestaande regelingen lacuneus en summier zijn met als gevolg dat veel wordt overgelaten aan de eigen rechtsvinding van het tuchtgerecht. Zo is bijvoorbeeld volstrekt ongeregeld volgens welke bewijsregels de tuchtrechter tot zijn oordeel komt, terwijl evenmin is vastgelegd aan welke eisen van gegrondheid en motivering zijn beslissing dient te voldoen. Door het ontbreken van een vervolgende instantie komt de justitiabele in economische tuchtprocedures voor de moeilijkheid te staan dat niet altijd duidelijk is tegen welke beschuldiging hij zich nu eigenlijk heeft te verdedigen en welke tuchtmaatregel wordt verlangd opdat hij zich daartegen kan verweren. Deze onduidelijkheden kunnen tot gevolg heb ben dat er in een tuchtprocedure eigenlijk onvoldoende gelegenheid wordt geboden om zich naar behoren te kunnen verdedigen. Een oplossing zou kunnen zijn zoveel mogelijk aansluiting te zoeken bij het strafproces door toepassing van het negatief wettelijke bewijsstel sel van de artt. 338 e.v. Sr en procedureregels zoals die bij de Kanton rechter, een en ander op basis van een eenvoudige omschrijving van het
82
TUCHTMAATREGEL OF STRAF BIJ ECONOMISCHE DELICTEN
WED. Intussen kan worden vastgesteld tuchtfeit overeenkomstig art. 47 25 dat economisch tuchtrecht niet voldoet aan elementaire eisen van fair play.
8. Conclusies
j
De voorkeur van de wetgever voor strafrechtelijke afdoening van econo mische delicten is vooral historisch bepaald, zij het dat de aard en de gevolgen van sommige economische delicten zonder meer tot toepassing van strafrecht nopen. Het sanctie-apparaat van de WED is meer geschikt om ernstige missiagen tegen te gaan en te bestraffen dan die van het economisch tuchtrecht. In de praktijk blijkt het merendeel van de economische delicten getransigeerd te worden, terwijl van de berechte zaken het overgrote deel wordt afgedaan met een vermogenssanctie. 26 De bijzondere sancties welke de WED in afwijking van het commune straf recht kent, komen slechts marginaal aan bod. Tegen deze achtergrond bezien zou er veel voor te zeggen zijn meer economische delicten tuchtrechtelijk af te doen dan thans, gelet op art. 5 WED, mogelijk is. Zodanige aanpak is wenselijk zowel uit oogpunt van decriminalisering als wat de efficiënte afdoening van economische missiagen betreft. Economisch strafrecht kan dan voorbehouden blijven aan ernstige missiagen die een verdergaande reactie vragen dan tucht rechtelijk mogelijk en wenselijk is. 27 Een verlegging van de afdoening van vormen van economische delic ten van strafrecht naar tuchtrecht is evenwel alleen dan aanvaardbaar indien de hiervoor genoemde knelpunten zoals bijvoorbeeld de nebis in idem problematiek, worden opgelost en indien wettelijke voorzieningen worden getroffen waardoor de afdoening van tuchtfeiten zal voldoen aan elementaire beginselen van een behoorlijke rechtspleging. De beperkingen welke de wetgever met het voorschrift van art. 5 WED voor ogen hebben gestaan, zijn inmiddels aan een herwaardering toe.
Noten 1. 2. 3. 4. 5. 6.
Vgl. NJ 1970, 327 en SEW 1958, blz. 100-124. J.F. Taat, Beschouwingen over Tuchtrecht, Boskoop 1948, blz. 2. J.C.M. Ongering, Het Tuchtrecht in het bedrijfsleven, Utrecht/ 1946, blz. 15. H. de Doelder, Terrein en beginselen van Tuchtrecht, Alphen a.d. Rijn 1981, blz. 4. A.A.M. van Agt, Pre-ad vies NJV 1971 1, tweede stuk, blz. 17. De Doelder, blz. 29, 34 en 35. Nijmegen
83
M. WLADIMIROFF EN D.S. SCHREUDERS
D. Hazewinkel-Suringa, Pre-advies NJV 1936, blz. 160-168. H.A.J. Gijsen, Pre-advies NJV 1936, blz. 4-6. A.A.L.F. van Dullemen, Pre-advies NJV 1947 1, blz. 143-144. O.A.C. Verpaalen, Pre-advies NJV 1971 1, blz. 51. A. Mulder, De Handhaving der sociaal-economische wetgeving, Den Haag 1949, blz. 172. 12. Mulder, blz. 169-170. 13. Mulder, blz. 176. 14. Bijv. de Stichting Nederlandse Algemene Keur ingsdienst voor Land bouwzaden en Aardappelpootgoed en de Stichting Nederlandse Alge mene Keuringsdienst voor Siergewassen. 15. Bijv. de Stichting Baconcontrole, de Stichting Scharreleierencontrole en de Stichting Centraal Orgaan Zuivelcontrole . 16. Van de hierbeschreven bevoegdheden hebb en gebruik gemaakt het Bedrijfschap voor Groothandel in Eieren, het Bedrijfschap voor Pluimveehandel en -industrie en het Bedrijfsc hap voor de handel in Pluimvee, Wild en Tamme Konijnen. 17. Vgl. A. Mulder in SEW 1960, blz. 39 e.v. 18. Bijvoorbeeld de Stichting Bloembollenkeurin gsdienst. 19. P.A.H. Bos, Pre-advies, Ver, voor de verg . studie van het recht van België en Nederland 1971, blz. 36. 20. NJ 1985, 251; NJ 1986, 127 en NJ 1986, 552. 21. Conform ‘t Hart in zijn noot onder NJ 1984 , 251. 22. L.J.M. Anjou e.a., Tegen de Regels, Ars Aequi Libri 1980, p. 331. 23. NJ 1982, 602. 24. ECHRA, vol. 73. 25. Zie echter J.M.A.V. Moons in TvS 1969, blz. 116 e.v. 26. Vgl. bijv. Y. Buruma in NJB 1987, blz. 1322. 27. Vgl. de conclusies van Prof Wladimiroff in zijn oratie ‘Niets bijzon ders’, Kluwer, Deventer, 1989. 7. 8. 9. 10. 11.
84