Tamil-asielzoekers in Nederland

5 Tamil-asielzoekers in Nederland

5.1 ‘D’r lopen allemaal Turken bij ons in de straat’1 

In 1985 verdubbelde het aantal asielzoekers in Nederland ten opzichte van 1984. De plotselinge en sterke stijging in de eerste maanden van 1985 werd voor het overgrote deel veroorzaakt door asielzoekers vanuit Sri Lanka.2 De komst van de Tamil-asielzoekers is met terugwerkende kracht om verschillende redenen een keerpunt gebleken in het denken over en het omgaan met asielzoekers, zowel in politiek als maatschappelijk opzicht. Ten eerste vanwege de sterke stijging van het aantal asielzoekers in het algemeen. Niet eerder had Nederland, sinds de inwerkingtreding van de Vreemdelingenwet op 1 januari 1967, in zo’n kort tijdsbestek te maken gehad met zoveel asielaanvragen. Bijzonder was bovendien dat de stijging met name werd veroorzaakt door één bepaalde bevolkingsgroep: de Tamils. Binnen een jaar vroegen omstreeks tweeduizend Tamils asiel aan in Nederland.3 Ten tweede verliep het debat over de Tamil-problematiek anders dan andere debatten over vluchtelingen in Nederland. Voor het eerst kwam een grote onbekende groep vluchtelingen asiel aanvragen. Zowel in de politiek als op de departementen was nauwelijks kennis aanwezig over de vluchtmotieven van deze bevolkingsgroep. Het onbekende resulteerde in wantrouwen en beïnvloedde de beeldvorming over vluchtelingen onder politici en burgers in negatieve zin. Politici, ambtenaren en burgers bestempelden Tamil-asielzoekers niet als ‘echte’, maar als economische vluchtelingen. Het was voor het eerst dat de politieke en maatschappelijke opinie zich zo massaal tegen een groep vluchtelingen keerde.4 Ten derde is de komst van Tamils een keerpunt gebleken, omdat de sterke stijging de eerste institutionele crisis in de geschiedenis van het Nederlandse vreemdelingenbeleid tot gevolg had. Hoewel de komst van de Vietnamese bootvluchtelingen en Turkse christenen ook gepaard was gegaan met problemen, had dit niet geleid tot een situatie waarin de gehele organisatie en het beleid op het gebied van vreemdelingen

ter discussie was komen te staan. In reactie op de crisis formuleerden politici hun eisen voor maatregelen die op verandering van het beleid waren gericht. De politiek verantwoordelijke gezagsdragers (de regering) reageerden echter terughoudend op de roep om verandering. De ontwikkelingen in het vreemdelingenvraagstuk vormden voor de regering lange tijd geen aanleiding om hervormingen door te voeren. Desondanks leidde deze institutionele crisis uiteindelijk tot een hervorming in het vreemdelingenbeleid. In dit hoofdstuk, en de hierop volgende drie empirische hoofdstukken, wordt beschreven hoe het crisisproces is verlopen en onder welke condities deze crisis tot hervormingen heeft geleid. Het doel van de empirische hoofdstukken is om met behulp van de bevindingen de crisis-hervormingsthese nader te preciseren. Nadat in paragraaf 2 is aangetoond dat er sprake is van een crisis, wordt in paragraaf 3 het crisisproces beschreven. In paragraaf 4 wordt aangetoond dat de crisis fundamentele verandering tot gevolg heeft gehad. In paragraaf 5 wordt gezocht naar verklaringen voor de crisisuitkomst. Daarbij wordt met name aandacht besteed aan de drie condities, zoals gepresenteerd in hoofdstuk 2. Dat houdt in dat gekeken wordt in hoeverre de oriëntatie van gezagsdragers, stakeholders en de beleidsmakers en -uitvoerders gericht waren op hervormingen dan wel aanpassingen van het beleid. In deze paragraaf worden ook de hypothesen getoetst. De bestudering van de drie verschillende actoren moet ons meer inzicht bieden in de vraag waarom deze institutionele crisis in het vreemdelingenbeleid tot een hervorming heeft geleid. In de laatste paragraaf van dit hoofdstuk wordt op deze vraag antwoord gegeven. 5.2 De komst van Tamils naar Nederland De Tamils ontvluchtten Sri Lanka nadat in november 1984 de gevechten tussen Tamils en Singalezen waren opgelaaid. De Tamils vluchtten massaal naar diverse landen in West-Europa, waaronder ook Nederland. De komst van de Tamils leidde in Nederland tot een sterke stijging van het aantal asielzoekers. In de eerste drie maanden van 1985 liep het aantal aanmeldingen voor de asielprocedure op tot honderd per dag, wat ongekend veel was voor die tijd.5 Zowel de organisatie voor de opvang van asielzoekers als de asielprocedure bleken niet bestand tegen zulke grote aantallen: de asielprocedure raakte verstopt en er ontstonden grote problemen in de opvang van asielzoekers, in het bijzonder de opvang van Tamil-asielzoekers. Amsterdam en Den Haag in problemen De gemeenten Amsterdam en Den Haag kregen als eerste te maken met Tamil-asiel-





zoekers. Doordat de opvang van asielzoekers in die tijd nog niet was gereguleerd, konden asielzoekers zich vrij vestigen in Nederland (zie hoofdstuk 4). De meesten van hen trokken naar de grote steden, waardoor daar de eerste problemen ontstonden. Op 1 april 1985 verbleven 3275 Tamils in Nederland, van wie meer dan tweeduizend in Amsterdam en bijna duizend in Den Haag. Daardoor raakten in deze steden de administratieve diensten die betrokken waren bij de asielprocedure, overbelast en ontstond een groot gebrek aan adequate opvang voor Tamil-asielzoekers. De Vereniging Vluchtelingenwerk Nederland vervulde een cruciale rol in de opvang van vluchtelingen en asielzoekers. Vluchtelingenwerk was door de overheid, in casu het ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (WVC), aangewezen als de verantwoordelijke organisatie voor de opvang van asielzoekers en vluchtelingen. Daartoe werd de organisatie financieel ondersteund door het ministerie van WVC. Door de grote toestroom van Tamils kon de vrijwilligersorganisatie de opvang echter niet meer aan. Vluchtelingenwerk was niet in staat om voor dergelijke aantallen huisvesting te vinden (zie ook Puts, 1991). Om te voorkomen dat de asielzoekers op straat terechtkwamen, moest zowel de gemeente Amsterdam als Den Haag zelf voor tijdelijke behuizing zorgen. Door een gebrek aan behuizing kwamen veel Tamils terecht bij (malafide) huiseigenaren die munt uit deze situatie probeerden te slaan. Exploitanten bleken niet altijd over de benodigde vergunningen te beschikken. Bovendien woonden Tamils regelmatig met teveel andere asielzoekers in te kleine behuizing. Door over-bewoning ontstonden gevaarlijke situaties en overlast. De gemeente Amsterdam was daardoor diverse keren gedwongen om in te grijpen, waarbij een aantal accommodaties gesloten moesten worden. De Tamils werden vervolgens ondergebracht in gemeentelijke opvangcentra.6 De sterke toename van het aantal Tamil-asielzoekers leidde niet alleen tot problemen in de opvang, maar ook tot overbelasting van de verschillende instanties die bij de asielprocedure betrokken waren. De asielprocedure begon bij de Vreemdelingendienst.7 Door de grote toestroom van Tamil-asielzoekers waren de plaatselijke Vreemdelingendiensten echter niet in staat het aantal asielaanvragen te verwerken. Daardoor ontstonden wachtlijsten voor de asielprocedure. Het kon vier maanden duren voordat, na de eerste aanmelding, een vervolggesprek werd afgenomen. De procedure was onder druk komen te staan door een gebrek aan personeel en tolken. Overbelasting was ook aan de orde bij de plaatselijke Sociale Diensten van Amsterdam en Den Haag. Bij de Sociale Dienst konden asielzoekers een bijstandsuitkering aanvragen. Doordat asielzoekers geen toegang hadden tot de arbeidsmarkt, waren zij aangewezen op de Algemene Bijstandswet. De bijstand vormde destijds een onderdeel van het opvangbeleid voor asielzoekers. Om de chaos in de uitvoering bij alle betrokken diensten van de asielprocedure het hoofd te kunnen bieden, stelde de gemeente

Amsterdam een crisisteam in. Amsterdam besloot eveneens de Brigade Amsterdam Haven van de Koninklijke Marechaussee in te zetten om de Vreemdelingendiensten administratieve bijstand te verlenen.8 Door de sterke toename van het aantal Tamil-asielzoekers ontstond begin 1985 in zowel Amsterdam als Den Haag een ‘onhoudbare’ en ‘onaanvaardbare’ situatie.9 Vanwege de onoverzichtelijke situatie en de financiële consequenties deden de gemeentebesturen van Amsterdam en Den Haag diverse keren een klemmend beroep op de rijksoverheid om de ontstane problemen op te lossen. Doordat de Tamil-asielzoekers zich voornamelijk in Amsterdam en Den Haag voor de asielprocedure aanmeldden, waren de burgemeesters van deze steden van mening dat zij naar verhouding te zeer belast werden met een algemeen maatschappelijk probleem. De komst van de Tamils naar Amsterdam en Den Haag leidde voor deze steden dus tot aanzienlijke extra uitgaven, waarvoor om financiële steun werd gevraagd bij de rijksoverheid. Het organiseren van extra noodopvang kostte de gemeenten immers geld. Bovendien gold de regel dat gemeenten tien procent van de Algemene Bijstandswet voor eigen rekening moesten nemen. Doordat asielzoekers recht hadden op een uitkering, steeg ook deze kostenpost voor beide gemeenten. Het ging de gemeenten echter niet alleen om geld. Ze wilden van de staatssecretaris van Justitie ook meer duidelijkheid over de status van Tamils.10 Het ministerie nam in de eerste maanden van 1985 geen beslissingen over de asielverzoeken, omdat zij (nog) geen idee had over de situatie in het land van herkomst. Het uitblijven van beslissingen over de asielaanvraag had tot gevolg dat geen enkele Tamil de opvang verliet, terwijl er ondertussen steeds meer bijkwamen. In de eerste maanden van 1985 bleek zowel de asielprocedure als de opvang van asielzoekers en vluchtelingen niet toegerust op dergelijke grote aantallen. Politieke en maatschappelijke aandacht De Tamil-problematiek resulteerde al snel in problemen op het niveau van de rijksoverheid. Bij aanvang van de Tamil-problematiek regeerde het kabinet Lubbers I, een coalitie van het CDA en de VVD. De regeringspartijen waren in de Kamer met 81 zetels vertegenwoordigd. De PvdA vormde de grootste partij met 47 zetels, maar was toch in de oppositie terechtgekomen. De overige zetels waren verdeeld tussen D66 (6), SGP (3), PPR (2), PSP (3), GPV (1), RPF (2), CPN (3), CP (1) en EVP (1). 11 Het zogenoemde ‘Schiphol-incident’ vormde de eerste aanleiding om de Tamilproblematiek in de Tweede Kamer te bespreken. Op 11 januari 1985 was een vliegtuig met 45 Tamils aan boord vanaf Schiphol teruggestuurd naar Colombo. Het vliegtuig had een tussenlanding gemaakt op Schiphol, waar bleek dat de Tamils geen geldige reisdocumenten bezaten. Hoewel de Tamils op weg waren naar Oost-Berlijn, besloot het ministerie van Justitie de 45 Tamils niet door te laten reizen, maar terug te sturen





naar Colombo. Dat was mogelijk omdat de Tamils op Schiphol niet om politiek asiel vroegen. Een ambtenaar van het ministerie van Justitie gaf aan dat deze beslissing paste in het standpunt van de regering dat de stroom van Tamils moest worden gestopt. Uit voorzorg maakte de marechaussee kopieën van de paspoorten van de 45 Tamils. Het ministerie wilde achteraf niet in de problemen komen. Met de gegevens van de teruggestuurde Tamils was controle mogelijk voor het geval achteraf verhalen zouden opduiken.12 Omdat het terugsturen van de Tamils leidde tot grote commotie, veel vragen en kritiek, vond op 13 februari 1985 voor het eerst mondeling overleg plaats over de Tamil-problematiek.13 In dit overleg moesten staatssecretaris van Justitie Korte-van Hemel (CDA) en minister van Buitenlandse Zaken Van den Broek (CDA) uitleg komen geven. Bij monde van Kamerlid Wessel-Tuinstra (D66) werd de regering verweten de regelgeving in het vreemdelingenbeleid en met name ‘de regels omtrent het al of niet terugzenden van mensen naar hun land van herkomst’ geschonden te hebben.14 Kamerlid Van den Toorn (CDA) vroeg zich af of er sprake was geweest van een incident of dat er een beleidswijziging had plaatsgevonden.15 Het terugsturen van de 45 Tamils vanaf Schiphol naar Colombo had volgens de staatssecretaris van Justitie plaatsgevonden binnen de wettelijke regels. De Koninklijke Marechaussee was daarbij zorgvuldig opgetreden.16 Van een beleidswijziging was dan ook geen sprake.17 Het Schiphol-incident bleek het begin te zijn van zeer veel parlementaire aandacht voor de Tamil-problematiek. Nu was er volgens Kamerlid Haas-Berger (PvdA) altijd veel overleg over het vreemdelingenvraagstuk geweest, maar ook over de Tamil-problematiek is ‘heel veel mondeling overleg geweest’18 Ook andere Kamerleden beamen de grote aandacht voor de problematiek. Volgens Kamerlid Wiebenga (VVD) waren er ‘constant debatten’ en Kamerlid Van Es (PSP) spreekt over ‘behoorlijk veel Kamerdebatten, plenaire debatten [en] commissievergaderingen’.19 Daarbij werd gebruikgemaakt van de mogelijkheid om moties in te dienen en vragen te stellen.20 Het Schiphol-incident en de Tamil-problematiek in het algemeen resulteerde niet alleen in veel (negatieve) politieke aandacht voor de regering, ook diverse stakeholders en delen van de beleidssector keerden zich tegen de regering. Vluchtelingen- en mensenrechtenorganisaties, maar ook de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) konden zich immers niet vinden in het standpunt van de regering en de manier waarop zij omging met de plotselinge stijging van het aantal Tamil-asielzoekers. Naar aanleiding van het Schiphol-incident stuurde de Secretaris-Generaal van Amnesty International een ‘brief op poten’ naar de regering. Het standpunt van de UNHCR stond namelijk haaks op dat van de regering. Zowel Amnesty International als de UNHCR waren tegen het terugsturen van Tamils, omdat zij Sri Lanka onveilig achtten voor de vluchtelingen. De Hoge Commissaris zou het overleg met de Neder-

landse regering hebben opgeschort als gevolg van het incident. Er werd in dit verband in de Tweede Kamer gesproken van ‘ernstige feiten’.21 De minister van Buitenlandse Zaken ontkende het gerucht dat er niet meer met elkaar gesproken zou worden. Maar er was wel sprake van een meningsverschil over de status van de Tamil-asielzoekers en de situatie in het land van herkomst. Van den Broek wilde niet voldoen aan het verzoek van de Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen om Tamil-asielzoekers zonder een procedure te erkennen als vluchtelingen, zoals destijds bij de Vietnamese bootvluchtelingen was gebeurd. Bovendien deed de UNHCR het verzoek aan landen in Europa om ‘geen enkele Tamil onvrijwillig naar Sri Lanka terug te sturen onder de huidige omstandigheden.’22 De regering stond echter op het standpunt dat het beginsel van de individuele toetsing uitgevoerd moest worden. In feite zou het verzoek van de UNHCR, volgens Van den Broek, erop neerkomen: ‘dat elke Tamil, die zich aan de grens meldt, moet worden toegelaten en niet kan worden teruggezonden, tenzij hij er zelf om vraagt. Anders vertaald komt het er op neer dat de Hoge Commissaris zich eigenlijk op het standpunt stelt dat hier sprake is van vervolging van een totale bevolkingsgroep en dat die vervolging op heel Sri Lanka zou plaatsvinden en het derhalve evenmin denkbaar is dat zich Tamils in Sri Lanka ophouden die aan dit gevaar niet rechtstreeks blootstaan, op grond waarvan terugzenden naar welke plaats dan ook in Sri Lanka niet tot de mogelijkheden zou behoren.’23 De minister was bang voor precedentwerking en was bovendien van mening dat er, ondanks de ‘excessen’ die op Sri Lanka plaatsvonden, gebieden bestonden waarnaar Tamils konden worden teruggestuurd. De overheid stelde zich op het standpunt dat toegeven aan het verzoek van de Hoge Commissaris het toelatingsbeleid volledig op zijn kop zou zetten, en dat terwijl de Nederlandse regering niet zo’n negatief beeld had van de situatie op Sri Lanka.24 De verdeeldheid over de vluchtmotieven van de Tamils en de reacties op het Schiphol-incident deed de regering besluiten de Commissie Wijnaendts in te stellen. De commissie vertrok voor een fact-finding mission naar Sri Lanka. Na een week ter plaatse te zijn geweest concludeerde de commissie dat de situatie in het zuiden van Sri Lanka veilig genoeg was om afgewezen Tamil-asielzoekers naartoe terug te sturen. De regering voelde zich door het rapport gesterkt in haar standpunt en nam de conclusies over. Dat betekende dat de regering besloot het reguliere beleid te blijven uitvoeren en dat elk verzoek tot asiel individueel getoetst zou worden. De PvdA en de kleine linkse partijen in de Tweede Kamer reageerden met arg-





‘Paniek over Tamils’ 26 Vanaf januari 1985 nam de berichtgeving over de Tamil-problematiek in de kranten sterk toe, met als absoluut hoogtepunt de maanden april en mei van 1985. 27 Van Dijk (1988) spreekt zelfs van een ‘explosie’ van berichtgeving over de Tamil-problematiek. In de eerste maanden van 1985 ging er geen dag voorbij zonder een bericht in verschillende landelijke dagbladen.28 De negatieve toon ten aanzien van de Tamils was opvallend. Volgens Van Dijk (1988) was na de Tweede Wereldoorlog geen enkele groep asielzoekers zo negatief bejegend als de Tamils. De media trokken de vluchtmotieven in twijfel en schreven regelmatig over mensensmokkel. In berichten en krantenkoppen werden Tamil-asielzoekers veelvuldig geassocieerd met illegaliteit en gezien als economische vluchtelingen, blijkens krantenkoppen als: ‘Duizenden Tamils Nederland binnengesmokkeld’29, ‘Tamils zijn geen politieke vluchtelingen maar economische’30, ‘Lucratieve mensenhandel vermoed in mensen uit Sri Lanka’, ‘Asielzoekende Tamils niet gevlucht’.31

media aandacht 1984-1987

120 100 80

aantal berichten

waan op het rapport en leverden kritiek op het standpunt van de regering. Zij waren van mening dat het zuiden van Sri Lanka niet veilig genoeg was om Tamils naartoe terug te sturen. Ook Amnesty International en de UNHCR maakten bezwaren. De concessie die aan de UNHCR werd gedaan, was dat bij een negatieve beslissing op een asielverzoek de asielzoeker niet naar Sri Lanka zou worden teruggestuurd zonder voorkennis van de Hoge Commissaris.25 Afgezien van de meningsverschillen over de vraag of Tamils nu wel of niet mochten worden teruggestuurd, was er vanuit de Tweede Kamer veel kritiek op de regering ten aanzien van het opvangbeleid. Er werd niet alleen vanuit de Tweede Kamer geageerd tegen dit beleid, ook Vluchtelingenwerk en de VNG waren kritisch. Beide organisaties pleitten dan ook voor maatregelen in de opvang om Amsterdam en Den Haag te ontlasten en vanuit de overheid meer opvang te creëren. Over de inhoud van deze maatregelen verschilden Vluchtelingenwerk en de VNG echter wel van mening. De aandacht voor de Tamil-problematiek in de Tweede Kamer, bij de VNG, de gemeenten Amsterdam en Den Haag, Vluchtelingenwerk en andere (internationale) vluchtelingen- en mensenrechtenorganisaties uitte zich niet alleen in kritiek, maar ook in de roep om maatregelen van de regering. In eerste instantie ging het er met name om de problemen in Amsterdam en Den Haag op te lossen. Maar nadat het aantal Tamil-asielzoekers bleef stijgen, ontstond ook behoefte aan duidelijkheid over de status van deze asielzoekers en aan een ander opvangmodel voor asielzoekers in het algemeen. In de eerste maanden van 1985 groeide de druk op de regering om drastische maatregelen te nemen.

60 40 20 0 jan-jun 1984

jul-dec 1984

jan-jun 1985

jul-dec 1985

jan-jun 1986

jul-dec 1986

jan-jun 1987

jul-aug 1987

periode 

De kranten hebben, volgens Van Dijk, de negatieve standpunten van de politici gereproduceerd en gelegitimeerd. Daardoor ontwikkelde zich onder de bevolking een brede consensus over de ‘definitie’ van de Tamils als ‘onechte’ vluchtelingen (1988:180). Deze benadering van de problematiek door politieke gezagsdragers is volgens Dubbeldam (1987) in ruime mate verantwoordelijk geweest voor de afwijzende houding tegenover de Tamils in de publieke opinie. In de berichtgeving lag de nadruk op problemen die Nederland ondervond als gevolg van de komst van de Tamils. Daarmee raakte de problematiek beperkt tot een politiek en sociaal probleem vanuit het Nederlandse perspectief. Voor de situatie van de Tamils in Nederland en de situatie op Sri Lanka zelf was, zeker in de beginperiode, nauwelijks aandacht (Van Dijk, 1988). Naarmate de tijd verstreek, besteedden de media meer aandacht aan de kritiek op het functioneren van de overheid. Even plotseling als de berichtgeving eerder was toegenomen, nam de aandacht van de media in het najaar van 1985 weer af. De aandacht verschoof naar onderwerpen als vluchtelingen en vluchtelingenbeleid in het algemeen, waarbij veel aandacht werd besteed aan de uitwijziging van asielzoekers. Crisis in het vreemdelingenbeleid In de eerste maanden van 1985 ontwikkelde zich een institutionele crisis in het vreemdelingenbeleid. De komst van de Tamil-asielzoekers kan daarvoor als directe aanleiding worden gezien. De institutionele structuur van de beleidssector werd door de Tweede Kamer, diverse gemeenten en onderdelen van de beleidssector ter discussie gesteld. Zij waren van mening dat het opvangbeleid en de asielprocedure niet functioneerden bij dergelijke grote aantallen asielzoekers, zoals die zich tijdens de eerste

maanden van 1985 aandienden. Er ontstond een gebrek aan vertrouwen in het opvangbeleid, waarvan de Algemene Bijstandswet onderdeel uitmaakte. Het terugsturen van 45 Tamils en de ‘veiligverklaring’ van het zuiden van Sri Lanka (Commissie Wijnaendts) leverde de regering veel kritiek op. Door de manier waarop de regering de problematiek benaderde, nam het vertrouwen in de sector af onder oppositiepartijen, delen van de beleidssector, maar ook bij internationale mensenrechten- en vluchtelingen organisaties. Bovendien ontstond Kamerbreed, maar ook bij Vluchtelingwerk en de VNG, in een zeer korte periode, de vraag om maatregelen en hervorming van het beleid. Er was sprake van een duidelijke afname van de legitimiteit van het beleid van de sector.



kader 1 De institutionele crisis was te herkennen aan een combinatie van: • Een grote mate van maatschappelijke onrust. • Sterke toename van politieke aandacht voor de Tamil-problematiek. Aan de hand van alle mogelijke middelen is het onderwerp in de Tweede Kamer intensief behandeld. • Zeer veel media-aandacht voor de Tamil-problematiek tijdens de crisis. • Aanhoudende signalen vanuit de politiek, maatschappij en media, waaruit de afname van de steun voor het gevoerde beleid bleek. De regering werd gevraagd om maatregelen te nemen.

5.3 Het verloop van de crisis: tijdelijke maatregelen In een eerste reactie op de crisis hield de regering vast aan het reguliere vreemdelingenbeleid. Zodoende bleef de asielprocedure ongewijzigd. Het algemene standpunt van de regering luidde dat Nederland geen immigratieland was. Daarom konden Tamils niet als vluchtelingen worden erkend (Van Dijk, 1988:167,179). Het enige dat tijdens de crisis veranderde ten aanzien van de asielprocedure, was dat de verantwoordelijke instanties en diensten diverse keren te maken kregen met ‘tijdelijke’ uitbreidingen van personeel. Gaandeweg de crisis zou blijken dat de uitbreidingen structureel noodzakelijk waren. Ten aanzien van het opvangbeleid zwichtte de regering voor de druk vanuit de grote steden, de Tweede Kamer en de publieke opinie. De opvangproblemen in de grote steden waren zo groot geworden dat ook de regering inzag dat ingrijpen noodzakelijk was geworden. Op 10 april 1985 werd daarom de Regeling verzorgd verblijf Ta-

mils (RvvT) ingevoerd. Zoals de naam al zegt, gold deze maatregel alleen voor Tamils, voor andere asielzoekers bleef het opvangbeleid ongewijzigd. In een brief van minister Brinkman, mede namens de minister van Buitenlandse Zaken, de staatssecretaris van Justitie en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, werd de wijziging als volgt gemotiveerd: ‘Gelet op de onaanvaardbare situatie waarin de Tamil-asielzoekers in de grote steden verkeren heeft de regering gekozen voor opvang en spreiding van asielzoekers Tamils over het hele land.’32 Een nevendoelstelling van de RvvT was om de instroom van nieuwe Tamil-asielzoekers te reguleren.33 De regeling voorzag in de opvang, in speciaal daarvoor opgezette opvangcentra verspreid over het land, en de verzorging van Tamils. De tijdelijke regeling was een zogenoemde voorliggende voorziening in het kader van de Algemene Bijstandswet waardoor het mogelijk was de bijstand voor deze groep asielzoekers af te schaffen. Door de invoering van de RvvT hadden Tamils niet langer recht op een bijstandsuitkering (destijds 1200 gulden per maand) en konden zij zich niet langer vrij vestigen. Daarvoor in de plaats voorzag de RvvT in de noodzakelijke kosten voor levensonderhoud (135 gulden per maand) en opvang. De regeling werd daarom ook wel de ‘bed-bad-brood-regeling’ genoemd. Door de invoering van de RvvT werden gemeenten (en dus met name Amsterdam en Den Haag) ontlast van de extra kosten op grond van de tien-procentregeling voor de bijstandswet en de huisvestingsproblemen. Voor de regering was de maatregel eveneens kostenbesparend. Na de invoering van de RvvT raakte de Tamil-problematiek in de tweede helft van 1985 op de achtergrond.34 In afwachting van de beslissing op hun asielverzoek werden Tamils opgevangen in opvangcentra verspreid over het land. Daardoor kwam een eind aan de problemen in de grote steden. Tegelijkertijd daalde het aantal Tamil-asielzoekers dat naar Nederland kwam. Toch waren de problemen in het vreemdelingenbeleid niet voorbij. Hoewel het aantal Tamil-asielzoekers afnam, steeg het aantal asielzoekers in het algemeen. De vertragingen in de asielprocedure bleven onopgelost ondanks herhaaldelijke (tijdelijke) uitbreidingen van het personeel op het ministerie van Justitie. Daardoor moesten de Tamils langer dan voorzien in de opvangcentra verblijven. Bovendien kwam in de praktijk niets terecht van het terugsturen van Tamils, wanneer zij een negatieve beslissing op hun asielverzoek hadden gekregen. Door de vertraging in de asielprocedure moest de RvvT keer op keer worden verlengd, waardoor de tijdelijkheid van de regeling niet langer opging. Daarmee groeide de kritiek ten aanzien van het beleid voor Tamil-asielzoekers en de onrust binnen de diverse opvanggemeenten en de politiek, maar ook onder de Nederlandse bevolking en de Tamils zelf. Verschillende gemeenten maakten per brief aan de minister van WVC duidelijk dat de regeling onvoldoende was toegesneden op langdurige opvang, de opvanglocaties waren daarvoor niet geschikt. Er werd een dringend beroep gedaan



op de minister om aandacht te schenken aan de penibele situatie waarin een groot deel van de Tamil-asielzoekers zich bevond. Vanuit de tijdelijkheidgedachte was de opvang voor de Tamils zeer sober ingericht. Omdat men langdurig op een beslissing moest wachten, namen de spanningen in de over het algemeen slechte opvangcentra toe. Verontruste gemeentebesturen hadden in februari 1986 een verzoek aan de regering gedaan om over de Tamil-problematiek te spreken, maar daar ging de regering niet op in.35 Er ontstond steeds meer weerstand tegen de langzamerhand uitzichtloze situatie waarin de Tamils zich bevonden. Op 11 maart 1986 vond een grote demonstratie plaats. Vijfhonderd demonstranten boden een petitie aan aan de Tweede Kamer.



Evaluatie van de Regeling verzorgd verblijf Tamils Een jaar na de invoering van de RvvT liepen de spanningen in het vreemdelingenbeleid opnieuw hoog op en nam de druk op de regering wederom toe. In februari 1986 presenteerde het ministerie van WVC een door Vluchtelingenwerk uitgevoerde tussentijdse evaluatie. Het ministerie erkende in het rapport de problemen die waren ontstaan in de opvang van Tamils. Het rapport wees op de langdurige onzekerheid waarin de asielzoekers verkeerden. Zij zouden daardoor in een niemandsland worden geplaatst. ‘De normen en waarden van de vroegere samenleving vervagen. De normen en waarden van de nieuwe samenleving kunnen en mogen niet geaccepteerd worden. Men zit als het ware in een “wachtkamersituatie”. Deze situatie heeft effect op de houding van de asielzoeker, los van het feit of men in een pension vertoeft of niet. Wanneer Tamils evenwel in een van de pensions blijven, onder de huidige condities, is het aannemelijk dat het “niemandslandeffect” versterkt wordt. Gezien de verwachte duur van de asielprocedure en de situatie in de verblijfscentra, lijkt het onverkort handhaven van het huidige opvangmodel niet langer wenselijk.’36 Naar aanleiding van de evaluatie besloot de regering de ‘bed-bad-brood-regeling’ iets ruimer te interpreteren door extra voorzieningen in de opvangcentra mogelijk te maken. De regering wilde op die manier het verblijf in een opvangcentrum enigszins aantrekkelijker maken. Naast de extra immateriële voorzieningen werd besloten de asielprocedure ten aanzien van Tamil-asielzoekers te versnellen door tijdelijke uitbreiding van het personeel bij Justitie.37

Op 17 maart 1986 vond, naar aanleiding van de evaluatie van de RvvT en de voorgestelde maatregelen van de regering, mondeling overleg plaats met de vaste commissies voor Welzijn en Cultuur, Justitie en Buitenlandse Zaken, over de positie van Tamilasielzoekers in Nederland.38 Hoewel er met name grote kritiek was op het opvangbeleid voor Tamils, werd de asielprocedure eveneens zwaar bekritiseerd. De problemen in de opvang en in de asielprocedure versterkten elkaar. Doordat steeds geen beslissingen werden genomen in de asielprocedure, maar ook doordat uitgeprocedeerde Tamils niet werden teruggestuurd, was er geen enkele doorstroming en waren de opvangcentra overvol geraakt. De bezorgdheid van de Kamerleden over de opvang van Tamils werd steeds groter. Vluchtelingenwerk had signalen naar de Tweede Kamer laten uitgaan dat er opnieuw een noodtoestand kon ontstaan (Puts, 1991:32). De slechte omstandigheden waaronder de Tamils werden opgevangen, leidde tot felle kritiek vanuit de Tweede Kamer. Zij was het er unaniem over eens dat het opvangbeleid voor Tamils zo niet verder kon en dat een geheel nieuw opvangmodel noodzakelijk was: ‘Het opvangbeleid heeft gefaald’ (PSP), de RvvT moest ‘afgeschaft’ worden (CPN), het beleid was ‘failliet’ (VVD), ‘[H]et opvangbeleid is niet meer aanvaardbaar te noemen’ (D66). De woordvoerders in de Tweede Kamer benadrukten de spanningen die waren ontstaan in de opvangcentra. De situatie van de Tamils werd ‘onaanvaardbaar’ geacht (PPR) en zou ‘explosief ’ (PvdA) zijn. Vrijwilligers zouden geen kans meer zien om waar nodig steun te geven. De Tweede Kamer was verbaasd dat de regering niet zelf tot de conclusie was gekomen dat een nieuw opvangmodel noodzakelijk was. Zij had er immers zelf in de evaluatie op gewezen dat het opvangmodel niet langer wenselijk leek. De marginale aanpassingen van de regering werden niet voldoende geacht om de problemen op te lossen. De VVD was van mening dat het huidige opvangsysteem aan herziening toe was. Niet alleen voor de Tamils, maar voor asielzoekers in het algemeen. Omdat voorstellen vanuit de regering uitbleven, kwam het initiatief voor een hervorming vanuit de Tweede Kamer. Namens het CDA stelde Kamerlid Evenhuis-van Essen een nieuw opvangmodel voor asielzoekers voor. Het model bevatte een plan voor een geheel andere opzet van het opvangbeleid. Het model ging uit van een algemeen opvangbeleid voor alle asielzoekers, onder verantwoordelijkheid van de rijksoverheid. Doel was dat er een einde zou komen aan het onderscheid in twee soorten asielzoekers: asielzoekers met een bijstandsuitkering en asielzoekers zonder een bijstandsuitkering (zoals de Tamils). In een reactie op het voorstel van Evenhuis-van Essen, dat door de Tweede Kamer positief was ontvangen, liet Brinkman weten dat hij het ‘plan Evenhuis’ een ‘interessant’ voorstel vond, maar er op dat moment geen oordeel over wenste te geven. Hij verklaarde zich bereid om met de betrokken ambtsgenoten over dit model te overleggen.39





In de maanden daarna werd de politieke druk groter en vond er intensief overleg plaats tussen de verschillende departementen en de VNG.40 Toezeggingen voor veranderingen werden echter niet gedaan. Hoewel Brinkman de Tweede Kamer had laten weten het plan Evenhuis interessant te vinden, bleef het daarbij. Zo bleven de problemen voor de Tamil-asielzoekers bestaan. Er werd geen beslissing genomen over de toekomst van het opvangbeleid voor Tamils en asielzoekers in het algemeen, terwijl de problemen in de opvang van Tamils groter werden en het aantal asielzoekers bleef stijgen. Het uitblijven van een beslissing over de toekomst van de Tamils ‘deed de opgekropte onlustgevoelens van de Tamils exploderen’.41 In de nacht van 23 op 24 april 1986 brak in acht verschillende opvangcentra voor Tamils onrust uit. Deze onrust ging gepaard met brandstichting en vernielingen.42 Een van de centra brandde zelfs volledig uit. De woede-uitbarsting van de Tamils werd alom afgekeurd, ook door de Tamils zelf. Desondanks berichtten diverse media negatief over de politiek-bestuurlijke gang van zaken. ‘De uitbarsting was een - verkeerde - reactie op falend beleid. […] De ambtelijke uitvoering van de regeling is in ieder geval ver beneden peil gebleven,’ meldde de Volkskrant.43 Na de woede-uitbarsting was de situatie in verschillende opvangcentra erg gespannen. Enkele tientallen Tamils gingen in hongerstaking. De gemeenten eisten daarom op korte termijn ‘interim-maatregelen’ om de situatie voor de Tamil-asielzoekers te verbeteren.44 Omslag in de institutionele crisis Eind juni 1986 stuurde minister Brinkman een brief naar de Tweede Kamer waarin hij, zoals eerder toegezegd, de Kamer nader informeerde over de voortgang van een mogelijke uitwerking van het plan Evenhuis.45 In deze brief deelde de minister mee dat het kabinet het noodzakelijk achtte dat er een opvangregeling voor alle asielzoekers zou komen. Belangrijke overweging van de regering was de verwachting dat het aantal asielzoekers en vluchtelingen die op eigen initiatief naar Nederland zouden komen om asiel aan te vragen, zou toenemen. Dat de regering nu wel bereid was om het opvangbeleid te hervormen, had met name te maken met de problemen in de opvang van Tamils en de geweldsuitbarsting die had plaatsgevonden. Het plan Evenhuis diende als uitgangspunt. Het kabinet stelde voor om de verantwoordelijkheid voor de opvang van asielzoekers bij de gemeenten onder te brengen, gefinancierd door de rijksoverheid.46 Met de VNG was inmiddels een principeovereenkomst bereikt over het opvangmodel. Dit betekende dat het opvangbeleid, ook voor asielzoekers, onder verantwoordelijkheid van de rijksoverheid zou komen, waarbij de uitvoering in handen kwam van de gemeenten en niet langer afhankelijk zou zijn van particulier initiatief. De rol van Vluchtelingenwerk moest nader onderzocht worden en was afhankelijk van de vraag of Vluchtelingenwerk met het nieuwe

opvangmodel kon instemmen. De minister ging er vanuit dat de nieuwe opvangregeling ‘wellicht in werking zou kunnen treden op 1 januari 1987’.47 Het Tamil-opvangbeleid diende tussentijds te worden aangepast. Daarom werd de RvvT vervangen voor de Incidentele Bijdrageregeling Opvang Asielzoekers (IBOT).48 De IBOT voorzag in de noodzakelijke bestaansvoorwaarden van Tamils en lag in de lijn van het toekomstige opvangmodel.49 5.4 Crisisuitkomst: fundamentele verandering in het opvangbeleid Uiteindelijk trad op 1 november 1987 de Regeling Opvang Asielzoekers (ROA) in werking: bijna anderhalf jaar nadat Brinkman het nieuwe opvangmodel had aangekondigd en elf maanden later dan de streefdatum, 1 januari 1987. Reden voor de lange voorbereidingstijd waren met name de moeizame interdepartementale onderhandelingen. De diverse betrokken ministeries konden het niet gemakkelijk met elkaar eens worden. Voordat de ROA totstandkwam, zijn verschillende opvangmodellen naar de prullenmand verwezen. De ROA maakte een einde aan het ad-hoc georganiseerde opvangbeleid, waarbij het particulier initiatief een cruciale rol vervulde. In het nieuwe opvangmodel kwam het opvangbeleid voor zowel asielzoekers als reeds erkende vluchtelingen onder verantwoordelijkheid van de rijksoverheid. In die zin kan de ROA als een institutionele hervorming in het vreemdelingenbeleid gekenmerkt worden.50 De ROA was een decentraal opvangmodel. Dat hield in dat alle asielzoekers, indien mogelijk, direct na aankomst werden opgevangen in woningen in een gemeente. De ROA voorzag ook in centrale opvang. Asielzoekerscentra vervulden een aanvullende functie en zouden alleen worden gebruikt indien niet onmiddellijk een plaats in een gemeente beschikbaar was (Puts, 1995:38). Van de centrale opvang kon eveneens gebruikgemaakt worden bij een plotselinge toestroom van asielzoekers. De ROA was een geplande hervorming in het opvangbeleid voor asielzoekers. Het nieuwe opvangmodel veranderde zowel de ideeën die ten grondslag lagen aan het opvangbeleid als de organisatie van het vreemdelingenbeleid. De financiële uitgangspunten van de Algemene Bijstandswet dienden nog wel als basis voor de ROA, maar de bijstand voor asielzoekers als onderdeel van het asielbeleid werd afgeschaft. De hervorming betekende een verandering van de uitgangspunten van het opvangbeleid. De rijksoverheid, in casu het ministerie van WVC, kreeg met de invoering van het nieuwe opvangmodel een nieuwe verantwoordelijkheid in het vreemdelingenbeleid en zodoende een uitbreiding van haar taken met bijbehorende beleidsinstrumenten. Binnen het ministerie werden nieuwe afdelingen opgericht. De hervorming in het



opvangbeleid veranderde daarmee de institutionele structuur van de sector. Het inzicht dat het aantal asielzoekers in de komende jaren alleen maar zou groeien, deed de regering beseffen dat het beleid rigoureus moest veranderen. De problemen met de opvang van Tamil-asielzoekers kunnen als aanleiding worden gezien voor het moment waarop de hervorming noodzakelijk werd geacht. Er had bovendien een omslag plaatsgevonden in het denken over asielzoekers in het algemeen. Het nieuwe opvangmodel kan dan ook als een breuk met het verleden worden beschouwd.



kader 2 De institutionele hervorming in het opvangbeleid is te herkennen aan: • Vergroting van de reikwijdte van de beleidssector door het nieuwe opvangmodel. De rijksoverheid kreeg verantwoordelijkheid over de opvang. Deze nieuwe verantwoordelijkheid betekende een uitbreiding van haar taken. • Het nieuwe opvangbeleid betekende een marginalisatie van de taken van het particulier initiatief, in dit geval van Vluchtelingenwerk. 5.5 De hervorming nader verklaard De institutionele crisis die begin 1985 aanving, eindigde ruim een jaar later met het besluit om het opvangbeleid voor asielzoekers en vluchtelingen fundamenteel te veranderen. Met dit besluit kwam er een einde aan de crisis in het vreemdelingenbeleid. Hoewel de crisis-hervormingsthese voor deze crisisperiode bevestigd lijkt, kunnen we niet zonder meer aannemen dat alleen de crisis aanleiding is geweest voor de hervorming. Om de vraag te kunnen beantwoorden waarom en hoe deze crisis tot een fundamentele verandering van het vreemdelingenbeleid heeft geleid, zullen we in deze paragraaf onderzoeken of de condities, zoals geformuleerd in hoofdstuk 2, van invloed zijn geweest op de crisisuitkomst. Reacties van gezagsdragers Hoewel de regering uiteindelijk besloot het opvangbeleid te hervormen en in die zin natuurlijk van belang is geweest voor dat besluit, moet de verklaring voor de hervorming als gevolg van deze crisis niet worden gezocht bij de gezagsdragers. Het verloop van de crisis laat zien dat de oriëntatie van de regering en de verantwoordelijke ministers allerminst op hervormingen gericht was. De regering probeerde immers binnen de bestaande structuren, met tijdelijke maatregelen, de legitimiteit van de sector te herstellen. Er kwamen dan ook geen voorstellen voor hervormingen vanuit de regering.51

De RvvT en een reeks (tijdelijke) uitbreidingen van het personeel op het ministerie van Justitie waren aanvankelijk de enige maatregelen die tijdens de crisis zijn genomen. Beide maatregelen kunnen worden gekenmerkt als reparatie. Dat wil zeggen dat de aanpassingen van de regering in het vreemdelingenbeleid binnen de structuur van de beleidssector pasten. De tijdelijke maatregelen lieten de uitgangspunten en waarden en normen die aan het beleid ten grondslag lagen, ongewijzigd. Na de evaluatie van de RvvT werd de regeling eenmalig marginaal aangepast, met name in de immateriële sfeer. De regering besloot tot tijdelijke maatregelen in de veronderstelling dat de Tamil-problematiek snel zou worden opgelost. Door middel van reparatie probeerden gezagsdragers de crisis af te wenden. Volgens minister Brinkman was de RvvT een ‘noodgeval’. De minister bestreed dat de RvvT een discriminatoire regeling was ten opzichte van andere asielzoekers.52 Hij benadrukte dat het bij deze groep Tamils ging om een uitzonderlijke situatie, waarbij een grote groep asielzoekers uit een ander werelddeel in korte tijd hier arriveerde. Dit feit rechtvaardigde naar zijn mening een bijzondere regeling, zij het dat deze wel een rechtsgrond moest hebben.53 De RvvT was ‘bewust opgezet als iets tijdelijks; dan kunnen we even de kat uit de boom kijken’, maar tegelijkertijd wilde de regering voorkomen dat de regeling een aanzuigende werking zou krijgen.54 Het was voor de regering immers onduidelijk hoe het asielzoekersvraagstuk zich zou gaan ontwikkelen. De regering ging ervan uit dat de Tamils een afwijzing op hun asielverzoek zouden krijgen en vervolgens zouden worden teruggestuurd naar Sri Lanka. In de ministerraad is daarover gediscussieerd. ‘Ik [Brinkman, FA] herinner me heel wel uit een ministerraad de discussie dat we zeiden, ja natuurlijk, zorg dat die mensen niet in de regen staan, maar rustig aan […] Mijn beleving zegt dat er in de politiek niet heel actief mee omgegaan werd.’55 Volgens Brinkman was het uitgangspunt dat de asielzoekers niet op straat mochten komen te staan, maar tegelijkertijd wilde de regering geen overhaaste beslissingen nemen. Ondanks de druk vanuit de Tweede Kamer wilde de regering eerst goed nadenken voordat er een definitieve regeling kwam. De regering was terughoudend waar het ging om het organiseren van opvangaccommodatie, omdat dit nog meer Tamils zou aantrekken. Indammen, was de lijn binnen het kabinet. Alleen als het allemaal niet anders zou kunnen, zou tot spreiding van Tamils buiten de grote steden overgegaan moeten worden. Nederland moest minder aantrekkelijk worden voor Tamils en daarom moest het niveau van de voorzieningen omlaag. Door de druk uit de Tweede Kamer, de publieke opinie en de gemeenten moest er echter op korte termijn iets gebeuren. De RvvT-regeling kwam wel vanuit de regering, maar wel genoodzaakt door de politieke en maatschappelijke druk. Omdat de RvvT een voorliggende voorziening betrof, was het mogelijk Tamils uit te sluiten van de bijstand. Op die manier werd Nederland minder aantrekkelijk.





Terwijl de veranderingen in het asielzoekersvraagstuk steeds duidelijker werden, bleef de regering vasthouden aan het beleid dat niet meer functioneerde bij de grote aantallen asielzoekers. De tijdelijke maatregelen en de behoudende oriëntatie van de gezagsdragers pasten op zich goed in de manier waarop het vreemdelingenbeleid was georganiseerd en de ideeën die daaraan ten grondslag lagen. Immigratie van groepen mensen werd altijd als iets tijdelijks beschouwd en dat gold ook nu als legitimatie om tijdelijke en bijzondere maatregelen door te voeren.56 Tijdelijkheid was volgens Van Boxtel, toen werkzaam bij de VNG, ‘het beslag van het toenmalige opvangbeleid. Dus er werd heel erg gezocht naar tijdelijke opvang.’57 Volgens Tweede-Kamerlid Wiebenga erkende de regering door de invoering van de RvvT de Tamils als een soort noodverantwoordelijkheid. Maar daarmee nam zij niet de volle verantwoordelijkheid voor de opvang van alle asielzoekers. ‘Het heeft erg lang geduurd voordat de overheid erkende dat het haar verantwoordelijkheid was.’58 Ook volgens Kamerlid Van Es ‘heeft het echt ontzettend lang geduurd voordat men besefte dat de wereld op de vlucht raakte. Heel lang is men, vind ik, blijven zitten op het spoor van proberen te beheersen. Men had een ongelofelijke behoefte om te beheersen en inderdaad de aanzuigende werking tegen te gaan.’ Volgens Van Es is dat de reden dat er zo is vastgehouden aan de behoudende koers die was ingezet.59 Toen de problemen ‘dikker en dikker’ werden en zich hoe langer hoe meer ontwikkelden tot een politiek in plaats van een technisch vraagstuk60, bleef de regering vasthouden aan de RvvT, ook toen uit de evaluatie bleek dat de opvang voor Tamils problemen kende. ‘Toen vaststond dat het verblijf van Tamils hier te lande langer zou gaan duren, heeft de regering zich de vraag gesteld of de RvvT moest worden gehandhaafd en zo ja, in welke vorm. De vraag is positief beantwoord, zij het dat er een enkele verruiming is aangebracht.’ 61 De minister van WVC wilde dan ook niet ingaan op het plan van Kamerlid Evenhuis-van Essen om een algemeen opvangbeleid in te voeren onder verantwoordelijkheid van de rijksoverheid. Brinkman gaf wel aan dat er sprake was van een dilemma in de afwegingen. Enerzijds moest het beleid erop gericht zijn om een aanzuigende werking te voorkomen, anderzijds moesten de problemen die waren ontstaan, worden verholpen. De minister stelde: ‘Als de aantallen asielzoekers zich de komende jaren zullen bewegen op het huidige niveau, dan zal gegeven de duur van de procedures, ten principale het opvangbeleid ter discussie moeten komen.’62 Het feit dat Brinkman sprak over de komende jaren, gaf aan dat hij de ontwikkelingen eerst nog langer wilde afwachten voordat het opvangbeleid ter discussie gesteld zou moeten worden en dat hij niet direct maatregelen wilde nemen.

Behoudende oriëntatie De intentie van de gezagsdragers tijdens de crisis was duidelijk gericht op het doorvoeren van tijdelijke aanpassingen om daarmee de crisis af te wenden, en niet op hervormingen. De oriëntatie van gezagsdragers kan dan ook gekenmerkt worden als behoudend. De behoudende oriëntatie van gezagsdragers valt op te maken uit het feit dat de regering nooit het initiatief heeft genomen om hervormingsplannen op de agenda te zetten, noch voor de opvang van asielzoekers, noch voor de asielprocedure. Het hervormingsvoorstel vanuit de Tweede Kamer werd door de regering in eerste instantie op de lange baan geschoven, omdat zij van mening was dat een dergelijke hervorming niet noodzakelijk zou zijn. De enige maatregelen waartoe de gezagsdragers het initiatief hebben genomen, waren tijdelijke maatregelen. De RvvT63 was zo’n tijdelijke maatregel. Daarnaast is diverse keren het personeelsbestand van het ministerie van Justitie uitgebreid. In eerste instantie als een tijdelijke maatregel, maar uiteindelijk bleken alle uitbreidingen structureel te zijn. De maatregelen die tijdens de crisis werden genomen, betroffen aanpassingen van het bestaande beleid, oftewel reparatie, waardoor de uitgangspunten van het beleid van de sector onveranderd bleven. De maatregelen waren bovendien als tijdelijke maatregelen bedoeld. De hypothese dat de kans op hervormingen toeneemt wanneer de oriëntatie van gezagsdragers in reactie op een institutionele crisis is gericht op hervormingen, kan niet worden bevestigd. Uit deze crisis is immers gebleken dat hervormingen ook mogelijk zijn wanneer de oriëntatie van gezagsdragers behoudend is. Er moeten dus andere factoren een rol hebben gespeeld, die deze hervorming kunnen verklaren. kader 3 Behoudende oriëntatie bij gezagsdragers blijkt uit: • De regering wilde vasthouden aan het bestaande beleid en sprak zich daarover expliciet uit. Tijdens de crisis heeft de regering nooit het initiatief genomen om hervormingen op de politieke agenda te zetten. • Tijdens de crisis zijn door de regering een aantal tijdelijke maatregelen genomen, zoals de invoering van de RvvT. Reacties van stakeholders in de politieke arena Dat deze crisis uiteindelijk tot hervormingen leidde, is wellicht beter te verklaren als we kijken naar de oriëntatie van verschillende stakeholders in de politieke arena. De politieke partijen in het parlement en de gemeenten, met name de gemeenten die direct met de problemen werden geconfronteerd, waren in vergelijking met de regering meer op verandering gericht. Hoewel de verschillende actoren in de politieke arena niet meteen voor fundamentele veranderingen waren, drongen zij wel vanaf het begin





van de crisis aan op maatregelen van de regering. De aandacht in de Tweede Kamer voor de Tamil-problematiek concentreerde zich in het eerste half jaar van 1985 en 1986. In die periode was de problematiek dan ook het meest acuut. In het parlement bestond in het begin van de crisis onenigheid over de ernst van de situatie. Waar Kamerlid Wiebenga (VVD) ten aanzien van Tamils in Nederland over ‘grote groepen’ sprak, plaatsten andere Kamerleden de problematiek in perspectief. Er kwamen veel minder Tamils naar Nederland (op dat moment 1200) dan bijvoorbeeld naar Zwitserland (4000) en Duitsland (8000).64 Bovendien was er onenigheid over de vluchtmotieven van de Tamils en over de manier waarop de regering met de problematiek omging. Ondanks de onenigheid drongen bijna alle Kamerleden aan op duidelijkheid ten aanzien van de status van de Tamils. Een aantal Kamerleden (o.a. Wiebenga en Lankhorst) pleitten voor opvang van Tamils vanuit de rijksoverheid. Het probleem van de opvang kon, volgens Wiebenga, bij dergelijke groepsmigratie moeilijk genegeerd worden. Dat was, zo stelde hij, ook duidelijk gebleken uit de brief van de colleges van B&W van Amsterdam en Den Haag. Zolang de status van deze asielzoekers onduidelijk was en de Tamils werden gedoogd, had deze situatie direct gevolg voor de opvanginstanties en gemeenten.65 Vanuit de regering kwam echter geen plan van aanpak voor de toestroom van mensen, noch voor de opvang daarvan. Het parlement heeft vanaf het begin aangedrongen op duidelijke besluitvorming van het kabinet op beide aspecten.66 Op lokaal niveau drongen gemeenten eveneens aan op maatregelen van de regering. De burgemeesters van Amsterdam en Den Haag, die aan het begin van de crisis te maken kregen met problemen in de opvang, waren van mening dat de rijksoverheid verantwoordelijkheid moest nemen voor de problematiek. De burgemeesters vonden dat hun gemeenten te veel werden belast, ook in financiële zin, voor een algemeen maatschappelijk probleem. De gemeenten Amsterdam en Den Haag hebben dan ook diverse malen bij de regering aangedrongen op maatregelen. Zij spraken hun voorkeur uit voor een spreidingsbeleid. Met name de gemeente Amsterdam, waar de meeste Tamils onderdak werd geboden, bleef op deze maatregel aandringen, met als argument dat het een landelijk probleem betrof, dat ook landelijk moest worden geregeld. In reactie op de problemen met de opvang van Tamils in Amsterdam en Den Haag voerde de regering als tijdelijke noodmaatregel de RvvT in. Tijdens een mondeling overleg op 23 april 1985 uitten de diverse woordvoerders hun ideeën over deze maatregel. 67 Het CDA kon instemmen met het uitgezette beleid. Woordvoerster Evenhuis-van Essen had geen bezwaren tegen de centrale opvang en spreiding over verschillende opvangcentra in het land. Ook de woordvoerders van D66 en de SGP waren positief. Van der Vlies (SGP) drong wel aan op het aanbieden van activiteiten in de opvangcentra, omdat rekening moest worden gehouden met de mogelijkheid

dat de asielprocedure, ondanks de versnelde behandeling, nog enige tijd kon duren. De VVD stemde eveneens in met de regeling, al vond woordvoerder Wiebenga dat de regering te lang had gewacht met het opstellen ervan. Waar de VVD bezwaar tegen had, was dat de regeling alleen voor Tamils gold. Omdat er niets anders lag, stemde de fractie toch met de regeling in.68 De PvdA uitte zich bij monde van Buurmeijer negatief over de regeling. De kritiek was gericht op het feit dat de regeling alleen voor Tamils gold en niet voor andere asielzoekers. Andere asielzoekers konden nog wel een beroep doen op de Algemene Bijstandswet. Ook de PPR en de PSP waren tegen de regeling. Dijkman (PPR) zag geen reden af te wijken van de bestaande regelingen; Van Es (PSP) vond de opvangregeling strijdig met het asielrecht. Van Es pleitte, evenals Buurmeijer, voor de gedachte dat het rijk en de gemeente de verantwoordelijkheid voor de opvang op zich moesten nemen; gedwongen spreiding en grootschalige opvang wees zij daarbij van de hand. Van Es vond de rol van Vluchtelingenwerk in de nieuwe regelgeving te beperkt.69 De Kamer was eensgezind van mening dat de regering maatregelen moest nemen, maar was verdeeld over de inhoud van de regeling. Na de invoering van de RvvT is de maatregel diverse keren verlengd. Een jaar na de invoering bestond de regeling nog steeds en was de tijdelijkheid van de RvvT een rekkelijk begrip gebleken. Door het sobere karakter van de opvang voor Tamils waren de problemen in de opvangcentra in de eerste maanden van 1986 weer gegroeid. Het ontmoedigingsbeleid maakte de Tamils niet gelukkig, maar de opvanggemeenten evenmin. De situatie in de opvang raakte erg gespannen waarop de gemeenten ‘op korte termijn interim-maatregelen’ ter verbetering van de situatie voor Tamils eisten.70 Zowel de gemeenten als de fracties in de Tweede Kamer hebben gedurende de crisis regelmatig gevraagd om maatregelen om de crisis te beslechten. De gemeenten waren daarbij meer gericht op kortetermijnmaatregelen om de acute problemen in de opvang op te lossen. De Tweede Kamer probeerde de regering er, met name in het voorjaar van 1986, van te overtuigen dat meer structurele veranderingen noodzakelijk waren. Omdat de regering geen initiatieven ondernam om het opvangbeleid te hervormen en de fracties in de Tweede Kamer dit wel noodzakelijk achtten, kwam het initiatief om te hervormen uiteindelijk vanuit de Tweede Kamer zelf. De motivatie om een voorstel te doen was dat het aantal vluchtelingen volgens Evenhuis-van Essen steeds massaler was geworden en dat dit in de toekomst alleen nog maar massaler zou worden. Het was daarom volgens haar noodzakelijk om rigoureuze maatregelen te nemen.71 Het zogenoemde ‘plan Evenhuis’ diende later als uitgangspunt, nadat de regering had besloten tot een hervorming van het opvangbeleid.





Hervormingsgerichte oriëntatie Al met al zijn de hervormingen beter te begrijpen wanneer de op verandering georiënteerde instelling van de verschillende stakeholders wordt meegenomen in de vraag waarom deze crisis in het vreemdelingenbeleid tot een hervorming leidde. In de politieke arena, in het bijzonder bij de politieke partijen in de Tweede Kamer en de burgemeesters in diverse steden en dorpen, was sprake van een expliciete gerichtheid op hervormingen. In de beginperiode van de crisis waren stakeholders in de politieke arena meer gericht op aanpassing van het beleid. Naarmate de crisis vorderde en tijdelijke maatregelen onvoldoende bleken, richtten stakeholders zich op hervormingen. In de politieke arena leefde de overtuiging dat alleen ingrijpende maatregelen (c.q. hervormingen) een einde aan de crisis konden maken. Er is veelvuldig aangedrongen op verandering. Het initiatief om te hervormen kwam uit de Tweede Kamer. De CDA-fractie heeft bij monde van fractielid Evenhuis-van Essen het initiatief genomen door een voorstel voor een alternatief opvangmodel in te dienen. De hypothese dat de kans op hervormingen toeneemt wanneer de oriëntatie van (een aantal) (cruciale) stakeholders gericht is op hervormingen als reactie op een institutionele crisis, wordt bevestigd. kader 4 Hervormingsgerichte oriëntatie onder de stakeholders blijkt uit: • Tijdens de crisis waren stakeholders in de politieke arena duidelijk gericht op hervormingen en verandering, zoals blijkt uit het initiatief dat genomen is in de Tweede Kamer om het opvangbeleid te hervormen. • Stakeholders hebben gerichte actie ondernomen om hervormingen mogelijk te maken. Zij zetten de regering onder druk om het opvangbeleid te hervormen en andere maatregelen te nemen. Reacties van de beleidssector In tegenstelling tot de eensgezinde, op hervormingen gerichte oriëntatie van stakeholders in de politieke arena, was de oriëntatie van de verschillende beleidsmakers en -uitvoerders binnen de sector zeer verdeeld. Het vreemdelingenbeleid behoorde nog niet, zoals nu het geval is, tot één departement. De ministeries van WVC en Justitie waren samen verantwoordelijk voor het vreemdelingenbeleid. Er bestond onderling overeenstemming over het uitgangspunt: indammen van het aantal asielzoekers. Beide ministeries probeerden, binnen hun mogelijkheden, het aantal Tamil-asielzoekers terug te dringen. Ambtenaren op Justitie probeerden via gesprekken met ambtsgenoten uit WestDuitsland de toestroom naar Nederland te beperken. Veel Tamils reisden immers via

het zogenoemde ‘gat in de Berlijnse Muur’ naar Nederland.72 Bovendien namen ambtenaren aanvankelijke geen (positieve) beslissingen in de asielverzoeken van Tamils. Tamils werden gedoogd in de veronderstelling dat zij zouden terugkeren. Daarnaast bestond de angst voor een aanzuigende werking, indien positief zou worden besloten. Ambtenaren van het ministerie van WVC adviseerden de minister een afwachtende houding aan te nemen. Zij drongen erop aan pas maatregelen te nemen als de situatie langer uitstel niet toeliet. Deze ‘ambtelijke lijn’ was afgesproken met de minister van Justitie. In een later stadium van de crisis speelden ook andere departementen een rol. Om veranderingen door te kunnen voeren was immers medewerking nodig van Financiën, Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Binnenlandse Zaken en Volksgezondheid Ruimtelijke Ordening en Milieu. De standpunten liepen uiteen over zowel de inhoud als de wenselijkheid van een opvangbeleid onder verantwoordelijkheid van de rijksoverheid. Er was geen overeenstemming over de noodzaak van een opvangbeleid, over de rol die de rijksoverheid, de gemeenten en het particulier initiatief daarin zouden moeten vervullen, over de wenselijkheid van spreiding van asielzoekers over het hele land en over de vraag of de opvang centraal, decentraal of beide zou moeten worden geregeld (Puts, 1991).73 Vanwege de betrokkenheid van een groot aantal gemeenten was de Vereniging van Nederlandse Gemeenten een belangrijke speler binnen de beleidssector. Ook Vluchtelingenwerk maakte deel uit van de sector, vanwege haar rol in het opvangbeleid. Uit de studie van Puts (1991:29,30) blijkt dat er onder ambtenaren van het ministerie van WVC verdeeldheid bestond over de RvvT. De verdeeldheid betrof met name de duur van de regeling. De minister, evenals de regering, ging ervan uit dat de Tamil-asielzoekers binnen korte tijd een afwijzing op hun asielverzoek zouden krijgen. Vanuit die gedachte was het ministerie overgegaan tot een tijdelijke regeling. Een deel van de ambtenaren was deze mening ook toegedaan en was het eens met de tijdelijke maatregel. Een ander deel van de ambtenaren was in de veronderstelling dat de asielprocedure (inclusief beroepsmogelijkheden) meerdere jaren in beslag zou kunnen nemen. Zij waren dan ook minder overtuigd van de tijdelijkheid van de maatregel. Omdat de RvvT van de één op de andere dag is ingevoerd, waren Vluchtelingenwerk en de VNG niet betrokken bij de totstandkoming van de maatregel. Vluchtelingenwerk was wel voorstander van maatregelen vanuit de rijksoverheid, maar was ontevreden over de RvvT. De consequentie voor Vluchtelingenwerk was dat deze organisatie geen rol meer speelde in de opvang van Tamils. ‘Het kabinet heeft als uitgangspunt genomen dat het particulier initiatief, dat zich bezig houdt met belangenbehartiging ook bij de asielprocedure, niet de verantwoordelijkheid voor de opvang van asielzoekers kan hebben die hier wellicht niet kunnen blijven.’74 Vluch-





telingenwerk kon zich niet verenigen met dit standpunt van het kabinet. Bovendien was Vluchtelingenwerk tegen het afschaffen van de bijstand voor vluchtelingen. Zij vond het discriminerend dat de regeling alleen voor de Tamils gold en niet voor andere asielzoekers. Het kabinet verdedigde zich door aan te geven dat in het verleden de opvang van grote groepen steeds door de overheid was verzorgd.75 Hoewel Vluchtelingenwerk steun kreeg van enkele partijen in de Tweede Kamer, was haar rol in de opvang van Tamils uitgespeeld. De VNG was ook voor maatregelen van de rijksoverheid om de problemen in de opvang op te lossen. In reactie op de RvvT schreef de VNG een brief aan minister Brinkman.76 De VNG uitte zich positief over de ‘bed-bad-brood-regeling’, omdat zij van mening was dat de gemeenten Amsterdam en Den Haag niet alleen verantwoordelijk konden worden gehouden voor de opvang van Tamils. Met deze nieuwe regeling zou bovendien het rijk de kosten dragen, niet de gemeenten. De VNG was echter ongerust over de achterstanden in de behandeling van de asielverzoeken. Een procedure kon immers, inclusief beroepsprocedures, drie à vier jaar in beslag nemen: ‘Wanneer de onzekerheid over de status van de asielzoeker (te) lang gaat duren, zal dit kunnen leiden tot onvoorziene beleidsmatige en financiële inspanningen die zich niet verdragen met het thans door de regering gekozen gedoogmodel. Als gevolg van lange procedures kan derhalve onbedoeld het gedoogmodel niet meer blijken te werken. In dat geval ontstaat een nieuwe situatie. Dat moet worden voorkomen.’77 Met ‘gedogen’ doelde de VNG op het niet terugsturen van uitgeprocedeerde asielzoekers. Daardoor zouden de opvangcentra vol kunnen raken en zouden er door een gebrek aan faciliteiten voor asielzoekers problemen kunnen ontstaan. De VNG had net als een deel van de ambtenaren op WVC twijfels over de effecten van de RvvT op de lange termijn. Zoals gezegd was de VNG voor een opvangmodel onder verantwoordelijkheid van de rijksoverheid en voor centrale opvang. Door de toename van de spanningen in het vreemdelingenbeleid begin 1986 probeerde de VNG de problemen in de opvang te bespreken met de rijksoverheid, maar zij werd ‘van het kastje naar de muur gestuurd’ (in dit geval van Binnenlandse Zaken naar WVC).78 Over het idee voor een opvangbeleid onder verantwoordelijkheid van de rijksoverheid verschilden de diverse ministeries en de VNG duidelijk van mening. Het ministerie van Justitie was voorstander van het afschaffen van het recht op een bijstandsuitkering voor asielzoekers. Het ministerie was eveneens voor opvang onder verantwoordelijkheid van de regering, maar een

‘overtuigd tegenstander’ van centrale opvang in opvangcentra, zoals in het voorstel van WVC (Puts, 1991:40,86). Ambtenaren van WVC stonden afwijzend tegenover de wens van de VNG en het CDA om een opvangbeleid onder verantwoordelijkheid van de rijksoverheid te voeren (Puts, 1991:82). Het ministerie van WVC had geen enkele behoefte aan wederom een verandering zo kort na de RvvT, een maatregel voor de opvang die nota bene mislukt was. Evenhuis-van Essen kreeg dan ook niet veel medewerking van ambtenaren toen zij haar plannen voor een nieuw opvangmodel voorbereidde.79 De minister van WVC en zijn ambtenaren zaten op eenzelfde behoudende lijn. Het enige verschil was dat de minister aanvankelijk voorkeur had voor een opvangbeleid zonder centrale opvang en zijn ambtenaren de voorkeur gaven aan een centrale opvang van zes tot acht maanden (Puts, 1991:81). Ondanks deze behoudende lijn en het ontbreken van ambtelijke overeenstemming nam de regering het besluit om de oplossing voor de Tamil-problematiek te koppelen aan een opvangbeleid voor asielzoekers in het algemeen (Puts, 1991:93). Nadat de regering het besluit had genomen om het opvangbeleid te hervormen, werd de VNG actief betrokken bij de ontwikkeling van het nieuwe opvangmodel. Vluchtelingenwerk was tegen centrale opvang vanuit de rijksoverheid. Zij wilde de asielzoekers opvangen in woningen, niet in pensions. Minister Brinkman twijfelde echter sterk aan de haalbaarheid van decentrale opvang. Daarom startte Vluchtelingenwerk eind april 1986 een actie waarin zij alle gemeenten in Nederland een brief stuurde. In de brief riep Vluchtelingenwerk alle gemeenten op om woonruimte beschikbaar te stellen voor Tamils. Met deze actie, waarbij voldoende woonruimte beschikbaar kwam om alle Tamils (op dat moment nog 863) onderdak te bieden, liet Vluchtelingenwerk zien dat het argument van WVC, dat het niet mogelijk zou zijn om alle Tamils in reguliere woningen te huisvesten, niet opging. De actie was geslaagd in de zin dat zij ambtenaren van WVC ervan had overtuigd dat decentrale opvang tot de mogelijkheden behoorde (Puts, 1991:38). De exacte invulling van het centrale opvangbeleid is een langdurig proces geweest, waarop verschillende ministeries en interdepartementale commissies invloed hebben gehad (zie Puts, 1991) Behoudende en hervormingsgerichte oriëntatie De oriëntatie van de sector was niet eenduidig gericht op hervormingen, noch eensgezind conservatief van aard. Het voor de opvang verantwoordelijke ministerie van WVC was gekant tegen opvang onder verantwoordelijkheid van de rijksoverheid. Op het ministerie van Justitie zijn tijdens de crisis alleen maar tijdelijke maatregelen genomen in de vorm van personeelsuitbreiding. De ministeries van WVC en Justitie hebben geprobeerd de behoudende lijn zo lang mogelijk in stand te houden: zeer terughoudend, intern en informeel, luidde de ambtelijke lijn. Maar ook andere ministeries





die betrokken waren bij het vreemdelingenbeleid, hebben niet het initiatief genomen om hervormingen of veranderingen door te voeren. Sterker nog, het ministerie van WVC en Binnenlandse Zaken waren Evenhuis-van Essen geenszins behulpzaam tijdens de voorbereiding van haar opvangplan. Bovendien werden verzoeken vanuit de VNG om de opvangproblemen op rijksniveau te bespreken niet gehoord. ‘Het is verwaaid in de bureaucratie.’80 Men zou kunnen concluderen dat de bureaucratie de hervormingen zo lang mogelijk heeft tegengehouden en gebruik heeft gemaakt van haar hindermacht. Vluchtelingenwerk en de VNG waren wel voor hervormingen, al verschilden deze organisaties van mening over de inhoud ervan. Samen met de stakeholders uit de politieke arena steunden Vluchtelingenwerk en de VNG het hervormingsplan van Evenhuis-van Essen, ondanks de verschillen van mening over de inhoud van de verandering. Zij vormden een blok tegen de regering en de beleidsmakers en -uitvoerders op de verschillende ministeries. De hypothese dat de kans op hervormingen toeneemt wanneer de oriëntatie van (een aantal) (cruciale) actoren binnen een beleidssector gericht is op hervormingen als reactie op een institutionele crisis, wordt hier niet bevestigd. De oriëntatie was gedeeltelijk hervormingsgericht en gedeeltelijk behoudend. kader 5 Hervormingsgerichte oriëntatie van Vluchtelingenwerk en de VNG blijkt uit: • Beide organisaties waren expliciet gericht op hervorming van het opvangmodel. Zij hebben het initiatief genomen om gezagsdragers ervan te overtuigen maatregelen te nemen. Zij ondersteunden het hervormingsplan van Evenhuis-van Essen en waren betrokken bij de onderhandelingen met de regering over de toekomst van het opvangbeleid. Behoudende oriëntatie van ambtenaren van WVC blijkt uit: • De verschillende ministeries hebben geen enkel initiatief genomen om hervormingsplannen te initiëren. Het departement was gericht op het behoud van de status-quo en tijdelijke aanpassingen. 5.6 Conclusie De institutionele crisis ten gevolge van de komst van Tamil-asielzoekers en de stijging van het aantal asielzoekers in het algemeen leidde tot een hervorming in het vreemdelingenbeleid. In die zin wordt de crisis-hervormingsthese, voor deze crisis, bevestigd. Als we echter kijken naar het verloop van de crisis, dan lag een dergelijke uitkomst

niet direct voor de hand. Er was grote onenigheid over de gewenste crisisuitkomst. Slechts één van de hypothesen kan dan ook geheel worden bevestigd. Alleen de stakeholders in de politieke arena waren op hervormingen georiënteerd, in het bijzonder het parlement. Vanuit de Tweede Kamer is het initiatief genomen om het opvangbeleid te hervormen door een nieuw opvangmodel te presenteren. Daarmee hebben Kamerleden gebruik gemaakt van hun realisatiemacht. Dat het initiatief vanuit de Tweede Kamer gevolg kreeg, kwam door de grote druk op de gezagsdragers als gevolg van de crisis. De aanhoudende problemen in de opvang van Tamil-asielzoekers dwongen gezagsdragers ertoe meer structurele maatregelen te nemen om de crisis te beslechten. Dat juist het plan Evenhuis door de minister van WVC werd overgenomen en als uitgangspunt diende voor de departementale onderhandelingen over de precieze invulling, kwam doordat noch de gezagsdragers, noch de beleidsmakers en -uitvoerders zelf een plan hadden waarmee de problemen in de opvang van asielzoekers structureel konden worden opgelost. De rol van gezagsdragers voor de crisisuitkomst is zodoende eerder faciliterend geweest. Door de beslissing te nemen het opvangbeleid te hervormen, konden beleidsmakers op diverse ministeries met de onderhandelingen beginnen. De mogelijkheden van de beleidsmakers en -uitvoerders zat niet in de beslissing, maar in de precieze invulling van het nieuwe opvangbeleid. De hervormingsgerichte oriëntatie van de stakeholders is tijdens deze crisis een noodzakelijke voorwaarde voor hervormingen gebleken. De behoudende oriëntatie van de regering en de verdeeldheid in de beleidssector hebben niet bijgedragen aan het initiatief om te hervormen. Zowel de gezagsdragers als de beleidsmakers en -uitvoerders op de verschillende betrokken ministeries hebben geen enkel initiatief tot hervormingen ondernomen. Vluchtelingenwerk en de VNG waren, als onderdeel van de beleidssector, wel grote voorstanders van hervormingen. Zij hebben de hervormingsplannen van de Tweede Kamer gesteund. Wat zegt dat over de vraag hoe de verschillende condities zich tot elkaar verhouden? Het verloop en de uitkomst van deze crisis laat zien dat het voor het totstandkomen van hervormingen niet noodzakelijk is dat alle actoren een op hervormingen gerichte oriëntatie hanteren. Ondanks de verdeeldheid over de wenselijke crisisuitkomst is een hervorming van het opvangbeleid gerealiseerd. Het parlement heeft hierin een cruciale rol gespeeld. Zij hadden een plan klaar liggen toen gezagsdragers hun behoudende oriëntatie niet langer konden volhouden. De gebeurtenissen die de crisis verergerden, noopten de gezagsdragers tot snelle besluitvorming.



Noten 1

2

3 4

5 6 7

 8 9 10 11

12 13

14 15 16

17 18 19 20

21 22 23 24 25

Vluchtelingenwerk is regelmatig gebeld met de vraag wie al die vreemdelingen waren die door de straten liepen. De plotselinge sterke stijging van het aantal Tamil-asielzoekers was duidelijk zichtbaar in met name Amsterdam en Den Haag. Interview met de heer Beijaard, gehouden op 29-11-2001. Er kwamen in die periode ook veel Turken naar Nederland, maar dat baarde geen opzien. De komst van Turken naar Nederland was niets nieuws. De komst van Tamils daarentegen wel. Bovendien waren de Tamils een onbekende bevolkingsgroep, waarover de Nederlanders nauwelijks kennis hadden. Zie bijlage I van dit hoofdstuk voor een uitgebreid overzicht van het aantal asielzoekers in Nederland tussen 1975 en 1990 in het algemeen en Tamils in het bijzonder. Ten aanzien van de Tamils werd dan ook niet gesproken over vluchtelingen, maar over asielzoekers. De asielprocedure zou duidelijkheid moeten verschaffen over de status van de Tamils. In het vervolg van dit proefschrift wordt van asielzoekers gesproken indien we het hebben over mensen in de asielprocedure. We spreken van vluchtelingen, wanneer asielzoekers een positieve beslissing op hun asielverzoek hebben gekregen. Tweede Kamer, 18940, nr. 16, 1985-1986, p. 3. Tweede Kamer, 18940, nr. 4, 1984-1985. Na het zogenoemde ‘kort gehoor’ bij de Vreemdelingendienst van de plaatselijke politie, nam een contactambtenaar van het ministerie van Justitie een interview af bij de asielzoeker. Dit werd het ‘nader gehoor’ genoemd. De beslissing over het asielverzoek werd vervolgens genomen door een beslissingsambtenaar van Justitie. Tweede Kamer, 18940, nr. 16, 1984-1985, p. 4. Tweede Kamer, 18940, nr. 16, 1984-1985. De Volkskrant, 12-02-1985. In 1986 waren er verkiezingen. Onder de verkiezingsleus ‘Laat Lubbers zijn karwei afmaken’ won het CDA negen zetels en kwam daarmee op een totaal van 54 zetels. Coalitiegenoot VVD verloor negen zetels en kwam op 27 zetels. CDA en VVD vormden in 1986 samen een nieuw kabinet: Lubbers II. De Centrum Partij (één zetel) keerde na de verkiezingen niet meer terug in de Tweede Kamer. Uit interview met de heer Nawijn, gehouden op 07-11-2001. Het Schiphol-incident kwam bij toeval in de openbaarheid terecht. Hoe dit is gegaan, is niet helemaal duidelijk, maar het verklaart waarom er een maand tussen het incident en het mondeling overleg heeft gezeten. Tweede Kamer, 18940, nr. 1, 1984-1985. Kamerlid Wessel-Tuinstra (D66) Tweede Kamer, 18940, nr. 1, 1984-1985. De heer Nawijn (hoofd van de Hoofdafdeling Toelating en Verblijf van het ministerie van Justitie) bevestigde in het interview dat ik met hem had, dat de Koninklijke Marechaussee rechtmatig had gehandeld. Zolang de Tamils niet om asiel vroegen, konden ze worden teruggestuurd naar Colombo omdat ze niet de geldige visa hadden voor de eindbestemming Berlijn. Maar voor de zekerheid zijn alle paspoorten van de 45 teruggestuurde Tamils gekopieerd. Op die manier dekte het ministerie van Justitie zich in voor het geval er navraag zou worden gedaan. Tweede Kamer, 18940, nr. 1, 1984-1985. Interview met mevrouw Haas-Berger, Tweede-Kamerlid voor de PvdA, interview gehouden op 06-112001. Interview met de heer Wiebenga, gehouden op 23-10-2001. Interview met mevrouw Van Es (PSP) gehouden op 10-12-2001. Het Tweede-Kamerstuk ‘De Tamilproblematiek’ (nr. 18940) geeft aan dat er zeven keer overleg heeft plaatsgevonden, eenentwintig brieven naar de Kamer zijn verstuurd, acht moties zijn ingediend en vele vragen aan de verschillende bewindspersonen zijn gesteld. Tweede Kamer, 18940, nr. 1, 1984-1985. Tweede Kamer, 18940, nr. 1, 1984-1985, p. 10. Tweede Kamer, 18940, nr. 1, 1984-1985, p. 10. Tweede Kamer, 18940, nr. 1, 1984-1985. Hoewel de Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen eind mei terugkwam op zijn standpunt dat Tamils als groep vervolgd werden en beroep zouden moeten kunnen doen op een vluchtelingenstatus,

26 27

28 29 30 31 32 33 34

35 36 37

38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56

57 58 59 60 61 62 63

stuurde de Nederlandse regering uitgeprocedeerde Tamils niet terug naar Sri Lanka (Tweede Kamer, 18940, nr. 19, 1985-1986). Kop in de Leeuwarder Courant, 11-04-1985. Voor de Tamil-casus is een kleine mediascan gemaakt aan de hand van de ‘Knipselkrant’ van het ministerie van Justitie van januari 1984 tot en met december 1987. Aan de hand van trefwoorden is geteld hoe vaak er over de Tamil problematiek en vluchtelingen in het algemeen werd geschreven. De trefwoorden waarop is gezocht, zijn o.a.: Tamils, vreemdelingen(beleid), vluchtelingen(beleid) en asielzoekers. Uitspraken over de media zijn gebaseerd op de knipselkrant van het ministerie van Justitie, tenzij anders vermeld. Zie bijlage II. Uit bestudering van de knipselkrant van het ministerie van Justitie blijkt dat er in de eerste maanden zeer veel werd geschreven over de Tamil-problematiek De Telegraaf, 27-04-1985. NRC Handelsblad, 01-04-1985. De Volkskrant, 17-01-1985. Tweede Kamer, 18940, nr. 4, 1984-1985. Tweede Kamer, 18940, 1985-1986, nr. 16, p. 11. Uit Kamerstuk 18940 over de Tamil-problematiek blijkt dat tussen 25 juni 1985 (nr. 14) en 24 januari 1986 (nr. 15) geen specifieke aandacht in de Tweede Kamer is geweest voor de Tamil-problematiek. Andere Kamerstukken (waaronder 19145) wijzen op aandacht voor het vreemdelingenvraagstuk in het algemeen. Binnenlands Bestuur, p. 1, 02-05-1986. Tweede Kamer, 18940, 1985-1986, nr. 16. De tijdelijke uitbreiding was bedoeld voor de duur van een jaar bij het secretariaat van de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken en bij de directie Vreemdelingenzaken. Het betrof in totaal 26 medewerkers. Tweede Kamer, 18940, 1985-1986, nr. 16. Tweede Kamer, 18940, 1985-1986, nr. 16, p. 9, 10. Interview met de heer Brinkman, 05-11-2001. Binnenlands Bestuur, p. 3, 02-05-1986. Binnenlands Bestuur, p. 3, 02-05-1986. De Volkskrant, ‘Tamils’, 26 april 1986. Binnenlands Bestuur, p. 1, 02-05-1986. Tweede Kamer, 1985-1986, 18940, nr. 24. Tweede Kamer, 1985-1986, 18940, nr. 24. Tweede Kamer, 1985-1986, 18940, nr. 24, p. 7. De IBOT werd 5 september 1986 ingevoerd. Deze regeling voorzag in de noodzakelijke bestaansvoorwaarden van de Tamils. Tweede Kamer 1985-1986, 18940, nr. 25. Takkenberg (1987:237-242). Zie Tweede-Kamerstuk ‘De Tamilproblematiek’, 18940. Tweede Kamer, 18940, 1985-1986, nr. 16, p. 5, 6, 13. Tweede Kamer, 18940, 1985-1986, nr. 16, p. 13. Interview met de heer Brinkman, 11-05-2001. Interview met de heer Brinkman, 11-05-2001. De komst van gastarbeiders naar Nederland is altijd gezien als een tijdelijk verblijf. De regering was in de veronderstelling dat zij terug zouden gaan naar het land van herkomst. Vluchtelingen werden niet als tijdelijk beschouwd. Zij konden in Nederland blijven, maar de manier waarop de opvang voor deze mensen werd georganiseerd, was gebaseerd op tijdelijke regelingen. Interview met de heer Van Boxtel, 28-11-2001. Interview met de heer Wiebenga, 23-10-2001. Interview met mevrouw Van Es, 10-12-2001. Interview met de heer Brinkman, 11-05-2001. Tweede Kamer, 18940, 1985-1986, nr. 16, p. 9, 10. Tweede Kamer, 18940, 1985-1986, nr. 16, p. 9, 10. Na het besluit van de regering om hervormingen door te voeren, heeft zij de RvvT vervangen voor de





IBOT. 64 Zie uitlatingen van Kamerlid Wessel-Tuinstra (D66) en Lankhorst (PPR), Tweede Kamer, 18940, nr.1, 1984-1985. 65 Tweede Kamer, 18940, nr. 1, 1984-1985, p. 9. 66 Tweede Kamer, 18940, nr. 1, 1984-1985, p. 16. 67 Mondeling overleg van de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken, Justitie en Welzijn en Cultuur en de bijzondere commissie voor het minderhedenbeleid met de minister van WVC en de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. 68 Interview met de heer Wiebenga, 23-10-2001. 69 Tweede Kamer, 18940, nr. 6, 1984-1985. 70 Binnenlands Bestuur, 02-05-1986, nr. 18, p. 1. 71 Interview met mevrouw Evenhuis-van Essen, gehouden op 22-11-2001. 72 Zie hoofdstuk 7 en 8 over het ‘gat in de Berlijnse Muur’. 73 Zie voor een uitgebreide beschrijving van de interdepartementale onderhandelingen aangaande het nieuwe opvangmodel de studie van Jos Puts, 1991. 74 Tweede Kamer, 18940, nr.6, 1984-1985, p. 5. 75 Tweede Kamer, 18940, nr.6, 1984-1985. 76 Brief van de VNG d.d. 18-04-1985. Dossiermap 95244, ‘Opvang en spreiding Tamil-asielzoekers’, VNG. 77 Brief van de VNG d.d. 18-04-1985. Dossiermap 95244, ‘Opvang en spreiding Tamil-asielzoekers’, VNG. 78 Binnenlands Bestuur, ‘Opvanggemeenten eisen verbeteringen voor Tamils’, 7e jaargang, week 18, 2 mei 1986, p. 3. 79 Interview met mevrouw Evenhuis-van Essen, gehouden op 22-11-2001. 80 Binnenlands Bestuur, ‘Opvanggemeenten eisen verbeteringen voor Tamils’, 7e jaargang, week 18, 2 mei 1986, p. 3.

6 Witte illegaliteit en de familie Gümüfl

6.1 Inleiding: legale illegaliteit ‘De overheid voert al enige jaren een beleid dat gericht is op het ontmoedigen van illegaal verblijf in Nederland. Een uitgangspunt van het vreemdelingenbeleid is en blijft dat illegale vreemdelingen het land dienen te verlaten. Dit neemt niet weg dat er in individuele gevallen sprake kan zijn van dermate bijzondere omstandigheden, dat toelating op grond van klemmende redenen van humanitaire aard is geïndiceerd.’1 Het illegalenvraagstuk kende lange tijd geen prioriteit in de Nederlandse politiek. Na het jarenlang gedogen van illegalen in Nederland werd in de jaren negentig geprobeerd illegaliteit tegen te gaan. De verblijf- en de bestaansmogelijkheden voor illegalen raakten geleidelijk beperkt door nieuwe wet- en regelgeving. Illegaliteit moest worden ontmoedigd en illegalen dienden het land te verlaten. Een van de maatregelen was dat de belastingdienst in november 1991 de afgifte van een sofi-nummer koppelde aan het bezit van een verblijfsvergunning. Door deze koppeling zou praktisch een einde komen aan nieuwe gevallen van langdurig in Nederland verblijvende illegalen die gebruik konden maken van verschillende overheidsvoorzieningen. Door de Wet op de identificatieplicht (1 juni 1994) werd het vreemdelingentoezicht geïntensiveerd en de koppelingswet was in voorbereiding om illegaal verblijf in Nederland tegen te gaan.2 Door het gedoogbeleid was door de jaren heen in Nederland een groep illegalen ontstaan die een min of meer legaal leven hadden kunnen opbouwen. Illegalen konden immers zonder verblijfsvergunning een sofi-nummer aanvragen en zich inschrijven bij het bevolkingsregister. Daarmee konden illegalen op een legale manier werken en gebruikmaken van tal van collectieve voorzieningen. Veel illegalen bouwden op

