Část III.
telefonem, telegrafem nebo jiným podobným zařízením. Porušení těchto zákazů zakládá skutkovou podstatu několika trestných činů. Tzv. poštovní tajemství je podrobněji upraveno v zákoně č. 29/2000 Sb., o poštovních službách, tzv. telekomunikační tajemství pak upravuje zákon č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích. Zejména posledně zmíněný zákon umožňuje poměrně závažné zásahy do soukromé sféry, a to stanovením povinnosti provozovatelů těchto zařízení umožnit a zajistit odposlech a záznam hovorů a zpráv. Jakkoli lze tato opatření pochopit zejména pro potřeby boje s organizovaným zločinem, nelze pominout, že se jedná o úpravu, která může být snadno zneužita i pro účely jiné. Je proto naprosto nezbytné trvat na dodržení všech podmínek, které jsou pro tento průlom do ústavně garantovaných práv zákonem stanoveny. Tyto podmínky stanoví § 88 trestního řádu. Podle tohoto ustanovení může odposlech povolit pouze soud (předseda senátu), je-li vedeno trestní řízení pro zvlášť závažný úmyslný trestný čin, k jehož stíhání zavazuje mezinárodní smlouva. Výslovně je však zakázáno, aby byl prováděn odposlech hovorů mezi obviněným a jeho obhájcem. Soukromí každého člověka je hodno ochrany ve smyslu čl. 13 Listiny nejen ve vztahu k vlastnímu obsahu zpráv podávaných telefonem, ale i ve vztahu k údajům o volaných číslech, datu a času hovoru, době jeho trvání, v případě mobilní telefonie o základových stanicích zajišťujících hovor. (z nálezu Ústavního soudu II. ÚS 789/06) Souhlas soudu je rovněž vyžadován v případě, že by měly být informace kryté telekomunikačním nebo listovním tajemstvím zpřístupněny zpravodajským službám (ať již podle zákona č. 289/2005 Sb., o Vojenském zpravodajství nebo podle zákona č. 154/1994 Sb., o Bezpečnostní informační službě). Svoboda pohybu a pobytu Každému je článkem 14 Listiny zaručena svoboda pohybu a pobytu. Ve vztahu k cizincům je však třeba tato práva chápat v tom smyslu, jak bylo jejich postavení vysvětleno v kapitole 6. Pouze občan republiky 164
Ústavní systém České republiky
má právo kdykoli vstoupit na její území a kdykoli také její území opustit. Nemůže být také žádným způsobem nucen, aby svou vlast opustil. Má právo zvolit si na území republiky trvalý pobyt. Určení místa trvalého pobytu sice není povinné, není-li však určeno, může se občan v řadě situací dostat do problémů (výkon volebního práva, právo na sociální pomoc apod.). Určí-li si občan místo trvalého pobytu (může být určeno pouze jedno), nezakládá to jeho povinnost se v daném místě skutečně zdržovat, resp. o svém faktickém pobytu informovat úřady. Ohlašovací povinnost uložená zákonem č. 135/1982 Sb., o hlášení a evidenci pobytu občanů (pozn.: dnes nahrazen zákonem č. 135/2000 Sb., o evidenci obyvatel a rodných číslech), nijak neomezila svobodu pohybu a pobytu zaručenou čl. 14 Listiny ani podobné právo zaručené Protokolem č. 4 k Úmluvě. Každý si může místo svého pobytu svobodně zvolit. Trvalý pobyt je faktický stav, který existuje nezávisle na tom, zda a kde byl ohlášen. Občanský průkaz pak má charakter pouhého osvědčení této skutečnosti. (z odůvodnění nálezu Ústavního soudu I. ÚS 98/94) Svoboda pohybu a pobytu může být omezena pouze zákonem, je-li to nevyhnutelné pro bezpečnost státu, udržení veřejného pořádku, ochranu zdraví nebo ochranu práv a svobod druhých. Omezení je rovněž možné na vymezených územích z důvodu ochrany přírody. Svoboda pohybu a pobytu může být omezena rovněž rozhodnutím soudu o uložení trestu zákazu pobytu podle trestního zákona. Zvláštní způsob omezení představuje předání občana ČR do jiné země v rámci EU na základě tzv. Evropského zatýkacího rozkazu. Časově omezené předání občana k trestnímu řízení probíhajícímu v jiném členském státě EU, podmíněné jeho následným opětovným předáním do vlasti, není a nemůže být nucením k opuštění vlasti ve smyslu čl. 14 odst. 4 Listiny. (z nálezu Ústavního soudu Pl. ÚS 66/04)
165
Část III.
Svoboda myšlení, svědomí a náboženského vyznání Svědomí, myšlení, náboženské vyznání a víra jsou již svou vnitřní podstatou nedotknutelné, a proto ani nemohou podléhat žádným zákonným omezením. Jsou to práva, která mají absolutní charakter. Článek 15 Listiny proto pouze prohlašuje, že tato práva jsou zaručena a že každý má právo své náboženství či víru změnit nebo žádnou víru nevyznávat. V odstavci druhém téhož článku pak je (možná trochu nesystematicky) zaručena svoboda vědeckého bádání a umělecké tvorby. Specifickou částí článku 15 je třetí odstavec, který vylučuje, aby byl kdokoli nucen vykonávat vojenskou službu, jestliže by to bylo v rozporu s jeho svědomím nebo náboženským vyznáním. Také toto právo má tedy absolutní charakter. Je dobře si uvědomit, že tomu tak nebylo vždy a že odepření výkonu vojenské služby (bez možnosti jakékoli alternativy) bylo donedávna trestným činem, stíhaným dokonce i opakovaně. Také Ústava ČSSR z roku 1960 svobodu vyznání a náboženského přesvědčení v čl. 32 zaručovala, ovšem s dovětkem, že víra ani přesvědčení nemohou být důvodem k tomu, aby někdo odpíral občanskou povinnost, která je mu uložena zákonem. Přepis nižší právní síly tedy mohl ústavně „garantovanou“ svobodu zlikvidovat – což také s potěšením činil. Od roku 2005, kdy byla zřízena profesionální armáda, se sice zmíněné ustanovení Listiny může zdá nadbytečným, nelze však zapomínat, že i podle nového branného zákona (zákon č. 585/2004 Sb.) existuje povinnost k tzv. mimořádné službě v době ohrožení státu nebo válečného stavu. Ustanovení článku 15 je dále rozvedeno článkem 16 Listiny, který upravuje postavení církví a náboženských společností a právo každého projevovat své náboženství samostatně nebo spolu s jinými účastí na náboženských obřadech, ať již soukromě nebo veřejně. Tato práva již nemají absolutní charakter a jejich výkon může být omezen zákonem, jde-li o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu veřejné bezpečnosti a pořádku, zdraví a mravnosti nebo práv a svobod druhých. Zákon také stanoví podmínky pro vyučování náboženství na státních školách. 166
Ústavní systém České republiky
Bližší právní úpravu výše zmíněných otázek lze nalézt především v zákoně č. 3/2002 Sb., o svobodě náboženského vyznání a postavení církví a náboženských společností. Církve a náboženské společnosti jsou odděleny od státu. Podmínkou pro jejich působení na území České republiky je registrace, kterou provádí ministerstvo kultury. Zmíněný zákon upravuje podmínky a náležitosti této registrace, jakož i další pravidla pro činnost církví a náboženských společností, resp. právnických osob, které mohou zřizovat. Činnost církví a náboženských společností se však neomezuje jen na otázky víry a náboženství. Aktivity církví a náboženských společností – a tedy i jimi zřizovaných církevních právnických osob – se nemohou redukovat toliko na oblast náboženské víry. Patří mezi ně i aktivity orientované navenek, typicky např. činnosti humanitární, charitativní, vzdělávací apod. Provozování zdravotnických zařízení je přitom zcela jednoznačně v souladu s posláním církví a náboženských společností. (z nálezu Ústavního soudu I. ÚS 146/03)
8.3 Politická práva Práva, která ústavodárce označil jako práva politická, jsou upravena ve druhém oddílu druhé hlavy Listiny, v článcích 17–23. Svoboda projevu a právo na informace Podle článku 17 Listiny má každý právo vyjadřovat své názory slovem, písmem, tiskem, obrazem nebo jiným způsobem (posunky, pískáním, bučením nebo i výmluvným tichem – jakkoli). Každý má také právo svobodně vyhledávat, přijímat a rozšiřovat ideje a informace, bez ohledu na hranice státu. Jedná se bezesporu o jedna z nejdůležitějších práv, která patří k demokratické společnosti. Musí však jít o práva reálná, nikoli jen proklamovaná. Také Ústava ČSSR z roku 1960 (tzv. socialistická ústava) svobodu projevu v čl. 28 „zaručovala“, pokud byla „v souladu se zájmy pracujícího lidu“. Je však třeba přiznat, že v tehdejším režimu problémy se samotnou svobodou projevu ani nebyly. Horší to bylo se svobodou po projevu. 167
Část III.
Právo na svobodu projevu a právo na informace jsou jedním z úhelných kamenů demokratického státu, neboť teprve svobodné informace a jejich výměna a svobodná diskuse činí z člověka občana demokratické země. Jsou to zejména tisk, rozhlas a televize, jež informace rozšiřují a zprostředkovávají – v této souvislost má svoboda informací význam mimořádný. (z odůvodnění nálezu Ústavního soudu I. ÚS 526/98) Cenzura je výslovně prohlášena Listinou za nepřípustnou, je však dovoleno, aby zákon svobodu projevu a právo vyhledávat a šířit informace omezil, jestliže jde o opatření v demokratické společnosti nezbytná pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, případně o ochranu veřejného zdraví nebo mravnosti. Obdobným způsobem je možnost omezení práva projevu vyjádřena i v čl. 10 odst. 2 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Kam až mohou taková omezující opatření jít, je ovšem velmi nejasné. Není jistě pochyb o tom, že svobodný projev tím, že vyjadřuje nějaký názor (alespoň většinou), obsahuje v sobě vždy zdroj možného konfliktu. Zejména se může dostat do konfliktu s již zmíněným právem každého na ochranu jeho soukromí, cti, důstojnosti a dobrého jména. Takové žaloby jsou často předmětem jednání nejen našich, ale i zahraničních a mezinárodních soudů. Nalezení rovnováhy mezi oběma základními právy nebývá jednoduché. „Vše, co se přidá do oblasti ochrany cti, se odebere z oblasti volné výměny názorů.“ (Nejvyšší soud USA ve věci New York Times Co. vs Sullivan) Zvláštní problém představuje svoboda projevu ve vztahu k autoritě soudní moci. Předmětem polemik a sporů bývá především způsob referování o soudních sporech, který může zasahovat do nezávislosti soudní moci. Také ochrana mravnosti jako důvod omezení svobody projevu není chápána jednoznačně. Zejména rozdílné názory na to, co je a co není pornografií, jsou předmětem řady vleklých soudních sporů a diskusí (včetně filmových zpracování nejzajímavějších případů). 168
Ústavní systém České republiky
V našem právním řádu lze specifická omezující ustanovení najít především v zákoně č. 46/2000 Sb. (tiskový zákon), ale i v jiných právních předpisech. Šíření některých názorů je dokonce zakázáno pod trestní sankcí (trestným činem je např. propagace hnutí směřujících k potlačení práv a svobod nebo hanobení národa, rasy, či skupiny obyvatel). Některé informace podléhají utajení (zákon č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností, resp. zákon č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o bezpečnostní způsobilosti) a jednání v rozporu se stanovenými pravidly může být za určitých okolností dokonce i trestným činem. Poskytování informací státními orgány pak upravuje zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Zvláštní kvalifikovanou formu svobody projevu představuje petiční právo, zaručené článkem 18 Listiny. Obsahem tohoto práva je oprávnění každého obracet se (ať již sám nebo spolu s jinými) na státní orgány a orgány územní samosprávy s žádostmi, názory a stížnostmi. Petice je hápána jako vyjádření názoru na věci veřejné. Výslovně je však vyloučeno, aby peticí bylo zasahováno do nezávislosti soudu či vyzýváno k porušování základních práv a svobod zaručených Listinou (což ovšem neznamená, že by se petice nemohla dožadovat změn a úprav v Listině, resp., že by se její obsah nemohl dostat do kolize s jinými ústavními právy či svobodami). Petice představuje zvlášť kvalifikovaný případ svobody projevu… i zde proto může dojít ke kolizi s ústavněprávní hodnotou, jíž je právo na ochranu cti a dobré pověsti (čl. 10 odst. 1 Listiny). Je proto pochybením obecného soudu, vycházel-li z názoru, že forma petice vylučuje neoprávněnost zásahu do osobnostních práv. (z nálezu Ústavního soudu III. ÚS 346/06) Povinností příslušného orgánu je petici přijmout a vyřídit ji v určené lhůtě. Z práva podat petici však nevyplývá právo na to, aby petici bylo vyhověno. Podle článku 44 Listiny může být zákonem omezeno petiční právo pro příslušníky ozbrojených sil a bezpečnostních sborů. Podrobnosti realizace petičního práva jsou stanoveny zákonem č. 85/1990 Sb., o právu petičním. 169
Část III.
Právo shromažďovací V článku 19 prohlašuje Listina právo na pokojné shromažďování. Připouští však, aby toto právo bylo zákonem omezeno, jestliže se má shromáždění konat na veřejných místech a je-li to nezbytné pro ochranu práv a svobod jiných, ochranu veřejného pořádku, zdraví, mravnosti, majetku nebo bezpečnosti státu. Výkon shromažďovacího práva však nemůže být regulován a upravován vyhláškami měst či obcí (viz nález Ústavního soudu vyhlášený pod č. 123/1996 Sb.). Podle článku 44 Listiny však zákon může toto právo omezit pro příslušníky ozbrojených sil a bezpečnostních sborů. Výkon shromažďovacího práva je založen na svolávacím a oznamovacím principu. Konání shromáždění nepodléhá povolení orgánů veřejné správy. Bližší podmínky výkonu tohoto práva jsou stanoveny zákonem č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím. Tento zákon také stanoví, jaká jednání se považují za přestupek postižitelný pokutou. Ten, kdo shromáždění svolává, má povinnost oznámit to obecnímu úřadu alespoň 5 dnů předem, v odůvodněných případech však může být přijato oznámení i ve lhůtě kratší. Úřad naopak není povinen přihlížet k oznámení, které by bylo učiněno s předstihem větším než šest měsíců. Úřad je také oprávněn navrhnout svolavateli, aby se shromáždění konalo na jiném místě nebo v jinou dobu. V případech, které vymezuje § 10 cit. zákona může obecní úřad shromáždění i zakázat. Důvodem zákazu může být buď cíl shromáždění, který je rozporný s principy demokratického právního státu (např. směřuje proti určité skupině obyvatelstva), nebo ohrožení veřejného pořádku (shromáždění by vedlo k narušení dopravy, mohlo by být ohroženo zdraví či bezpečnost účastníků shromáždění apod.). Proti rozhodnutí o zákazu shromáždění lze podat opravný prostředek k soudu, který o něm musí rozhodnout do tří dnů. Skutečnost, že budou shromážděním dotčena práva mnohanásobně více lidí, než bude počet účastníků, nemusí sama o sobě být ještě důvodem k zakázání shromáždění, pokud nenastane narušení dopravy velké intenzity. (z rozsudku Nejvyššího správního soudu 5 As 26/2007) 170
Ústavní systém České republiky
Koná-li se shromáždění, aniž bylo oznámeno, resp. se koná, ač bylo zakázáno nebo pokračuje i po stanovené době ukončení, může být rozpuštěno zástupcem obecního úřadu (ten má vždy právo se shromáždění zúčastnit a dohlížet na jeho průběh). Rozpuštění může nařídit také Policie České republiky. Stejně tak může být shromáždění rozpuštěno, jestliže se jeho průběh odchýlí od oznámeného účelu nebo nastanouli okolnosti, pro které by mohlo být zakázáno. Zákonnost rozpuštění shromáždění lze (dodatečně) napadnout u soudu. Právo sdružovací Právo sdružovat se svobodně ve spolcích, společnostech a jiných sdruženích zaručuje každému článek 20 odst. 1 Listiny. Vzhledem k tomu, že tyto subjekty mají právní subjektivitu, je třeba, aby byly registrovány. Registraci provádí ministerstvo vnitra. Podmínky pro vznik a registraci sdružení a spolků jsou obsaženy v zákoně č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů. Tento zákon se však nevztahuje na sdružování v politických stranách a hnutích, v církvích a náboženských společnostech ani na sdružování za účelem výkonu některých povolání (sdružování lékařů, advokátů, veterinářů, daňových poradců a dalších profesí do „komor“ upravují zvláštní zákony). Fyzické a právnické osoby mohou také zřizovat nadace a fondy podle zákona č. 248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech. Právo svobodně se sdružovat však neznamená, že je povinností spolků či sdružení přijmout do svých řad každého, kdo se přihlásí, případně že není přípustné člena vyloučit. Subjekty vzniklé na základě zákona o sdružování občanů mohou být za určitých podmínek rozpuštěny i proti vůli svých členů. Pokud takové rozhodnutí ministerstvo vnitra vydá, lze proti němu podat opravný prostředek k soudu. Právo zakládat politické strany a hnutí a sdružovat se v nich zaručuje občanům České republiky článek 20 odst. 2 Listiny. Odstavec čtvrtý tohoto článku pak výslovně stanoví, že politické strany a politická hnutí jsou odděleny od státu. To ovšem neznamená, že by tyto subjekty měly mít povahu běžných spolků či občanských sdružení. Politické strany 171
Část III.
a politická hnutí sice nejsou institucemi veřejné moci, plní však nezastupitelnou roli v systému demokratického a právního státu, neboť orgány státu se vytvářejí na základě voleb založených na svobodné soutěži politických stran a politických hnutí. Z tohoto obecného zájmu plyne i nárok na to, aby stát existenci těchto subjektů umožnil a podporoval. Otázka rozsahu a způsobu financování činnosti těchto subjektů státem, jakož i jejich případného oprávnění obstarávat si prostředky k činnosti vlastní podnikatelskou činností, je ovšem v každém státě předmětem polemik a sporů. Tyto otázky totiž úzce souvisejí se zásadou svobodné soutěže politických sil (viz dále). Podrobnou úpravu vzniku a činnosti politických stran a hnutí nalezneme v zákoně č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a politických hnutích. Také politické strany a hnutí podléhají registraci ministerstvem vnitra. Zvláštností je, že k návrhu na registraci musí být připojena petice nejméně tisíce občanů požadujících, aby strana nebo hnutí vznikly. Odmítnutí registrace nebo výhrady ministerstva, že návrh nemá předepsané náležitosti, podléhají soudnímu přezkumu. Obdobně jako svoboda projevu nebo shromažďovací právo také sdružovací svoboda může být zákonem omezena, pokud je to v demokratické společnosti nezbytné pro bezpečnost státu, ochranu veřejné bezpečnosti a veřejného pořádku, předcházení trestným činům nebo pro ochranu práv a svobod druhých. Ze zákona je především zakázáno zakládání nebo činnost politických stran nebo hnutí, které si kladou za cíl odstranění demokratických základů státu nebo směřují k potlačení rovnoprávnosti občanů, případně těch, jejichž program ohrožuje mravnost, veřejný pořádek nebo práva a svobody občanů. Politické strany a hnutí nesmí být ozbrojeny a nemohou zakládat jakékoli ozbrojené složky. Nemohou také vyvíjet činnost v ozbrojených silách a na školách. Jejich členy nesmějí být vojáci z povolání, policisté, celníci, příslušníci Bezpečnostní a informační služby ani soudci Ústavního soudu. Právo sdružovat se v politických stranách a hnutích může podle čl. 44 Listiny zákon omezit také pro soudce, státní zástupce a zaměstnance státní správy a samosprávy. Krajním opatřením, které lze použít vůči stranám a hnutím, které by vyvíjely činnost neslučitelnou s principy demokratického a právního 172
Ústavní systém České republiky
státu, je jejich rozpuštění. Takové rozhodnutí může na návrh vlády nebo prezidenta republiky učinit Nejvyšší správní soud. Rozhodnutí je přezkoumatelné Ústavním soudem. Právo občanů podílet se na správě veřejných věcí Toto právo mohou občané podle čl. 21 Listiny vykonávat buď přímo, nebo prostřednictvím volených zástupců. Byla již zmínka o tom, že v naší republice zatím neexistuje obecná úprava referenda (s výjimkou referenda místního, upraveného zákonem č. 22/2004 Sb. – viz kapitolu 5. 1 o právním postavení obcí). Listina zavazuje k tomu, že volby se musí konat v pravidelných intervalech, na základě všeobecného a rovného volebního práva, s tajným hlasováním. Tím je realizován i závazek, který pro Českou republiku vyplývá z čl. 3 Dodatkového protokolu č. 1 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, který ukládá zúčastněným státům, aby zajistily konání voleb v rozumných intervalech, za podmínek, které zajistí svobodné vyjádření názorů lidí. Podle těchto zásad jsou koncipovány také zákony o volbách do Parlamentu, do krajských zastupitelstev a do zastupitelstev obcí, které již byly v předchozím textu zmíněny. Občanům se zaručuje přístup k voleným funkcím a jiným veřejným funkcím za rovných podmínek. Předmětem opakovaných polemik je v této souvislosti zejména dosud stále účinný zákon č. 451/1991 Sb., kterým se stanoví některé další předpoklady pro výkon některých funkcí ve státních orgánech a organizacích (tzv. lustrační zákon). Ústavní soud však zatím vždy důvodnost a ústavnost tohoto zákona potvrdil. Ve svém nálezu k tomuto zákonu, který byl vyhlášen pod č. 35/2002 Sb., však také upozornil, že tato úprava není ideální a že zákonodárce by měl urychleně upravit podmínky přístupu k veřejným funkcím v celém rozsahu a stanovit osobní předpoklady k jejich výkonu přímo ve vztahu k demokratické společnosti, nikoli tedy pouze zprostředkovaně a negativně – s odkazem na minulou přílišnou loajalitu k totalitnímu státu a jeho represivním složkám. V řadě svých rozhodnutí také Ústavní soud připomněl, že smysl práv garantovaných čl. 21 Listiny se nevyčerpává pouhým získáním funkce, 173
Část III.
nýbrž logicky trvá po celou dobu výkonu této funkce. Ten, kdo funkci vykonává, proto musí být chráněn proti aktům, které by mu mohly ve svobodném výkonu funkce bránit (např. odvoláním z funkce v rozporu se zákonnými důvody, stanovením sankce pro případ, že by si dovolil hlasovat jinak, než určuje usnesení stranického orgánu apod.). Se svobodou sdružovací a s právem podílet se na správě veřejných věcí úzce souvisí ustanovení článku 22 Listiny, který obdobně jako čl. 5 Ústavy deklaruje, že politický systém České republiky je založen na volné soutěži politických sil, a že v tomto duchu musí být provedena zákonná úprava všech politických práv a svobod, jakož i prováděna aplikace a výklad těchto zákonů a dalších právních předpisů. Jestliže účelem zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky, je realizovat a blíže upravit základní politické právo volit a být volen, pak sporná ustanovení tohoto zákona musí být interpretována v duchu čl. 22 Listiny. Za takový výklad považuje Ústavní soud toliko výklad, který je k tomuto základnímu právu vstřícný – tedy takový, aby bylo umožněno volit a být volen a ne naopak. (z nálezu Ústavního soudu IV. ÚS 275/96) Volnou a svobodnou soutěž politických subjektů však nemůže zaručit ani sebedokonalejší právní úprava, bude-li absentovat nezbytná občanská a politická kultura těch, kteří o podíl na moci usilují, a těch, kdo se voleb účastní (voličů), ale i sdělovacích prostředků, které o volbách a kandidátech informují. Ve srovnání s jinými státy je právní úprava vad volebního procesu, volebních deliktů a vůbec pravidel vedení volební kampaně jednak velmi kusá, jednak svými kořeny v podstatě tkvící v podmínkách úpravy odpovídající „volbám“ z dob minulého režimu. Zákonodárce proto bude muset zvážit, zda volební kultura voličů, kandidátů a veřejných funkcionářů je na takové úrovni, že je úprava těchto otázek zbytečná. (z nálezu Ústavního soudu Pl. ÚS 73/04) Ústavní soud ve svých rozhodnutích upozornil i na to, že volná a svobodná soutěž politických sil je zárukou politického pluralismu. Nese proto s sebou zákaz diskriminace, zejména upřednostňování 174
Ústavní systém České republiky
jedněch politických stran vůči druhým. Tyto zásady musí být promítnuty i do financování politických stran a hnutí včetně jejich přímého státního financování. Oddíl Listiny věnovaný politickým právům uzavírá článek 23, který dává občanům právo na odpor proti každému, kdo by se pokusil odstranit demokratický právní řád lidských práv a svobod založených Listinou, jestliže by činnost ústavních orgánů byla ochromena. Tím se odboj proti případnému útlaku a tyranii (a nemysleme si, prosím, že to navždy musí být již jen problém teoretický) předem legalizuje.
8.4 Práva národnostních a etnických menšin Práva národnostních a etnických menšin jsou upravena v samostatné třetí hlavě Listiny (čl. 24 a 25), týkají se jich ale také četné mezinárodní smlouvy. Zejména se jedná o Rámcovou úmluvu o ochraně národnostních menšin, která byla publikována pod č. 96/1998 Sb., dále se těchto práv týká článek 27 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, ale také bilaterálních smluv, které Česká republika uzavřela v roce 1992 s Německem a Polskem, a v roce 1993 se Slovenskem. Postavení národnostních menšin však není nijak regulováno právem Evropské unie, která řešení těchto otázek dává plně do kompetence členských států. Listina především v článku 24 stanoví, že příslušnost ke kterékoli národnostní nebo etnické menšině nesmí být nikomu na újmu. Toto ustanovení je třeba chápat ovšem v kontextu s dalšími ustanoveními Listiny, zejména s čl. 3 odst. 1 a 2, který zakazuje jakoukoli diskriminaci, mimo jiné i z důvodu rasy, barvy pleti, jazyka či příslušnosti k národnostní či etnické menšině, jakož i s čl. 37 odst. 4, který zaručuje každému v soudním řízení, kdo neovládá jazyk, ve kterém je toto řízení vedeno, právo na tlumočníka. Článek 25 se vztahuje již jen k občanům republiky a garantuje těm, kdo menšinu tvoří, právo rozvíjet vlastní kulturu, rozšiřovat a přijímat informace v mateřském jazyce a sdružovat se v národnostních sdruženích (což výslovně umožňuje zákon č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů). Příslušníci národnostních a etnických menšin mají též právo na 175
Část III.
vzdělání v mateřském jazyce, právo užívat tento jazyk v úředním styku, jakož i právo účastnit se jednání, která se těchto menšin týkají. Ústava ani Listina v žádném ze svých ustanovení neurčují, jaké národnostní či etnické menšiny jsou v České republice uznávány, jinak řečeno, jaký minimální počet lidí hlásících se k takové menšině je nutný k tomu, aby práva zaručená ústavním pořádkem mohla být uplatňována. Skutečností ovšem je, že z národnostního pohledu je obyvatelstvo České republiky velmi homogenní (pomineme-li to, že se značné procento lidí hlásí k národnosti moravské). Největší skutečnou menšinu tvoří Slováci, kterých žije v České republice podle posledního sčítání lidí okolo 3,3 %. Postavení národnostních menšin upravuje zákon č. 273/2001 Sb., o právech příslušníků národnostních menšin. Ani v tomto zákoně však nějaká bližší kritéria pro určení menšin nenajdeme. V úvodním ustanovení se pouze uvádí, že menšinu tvoří ti občané, kteří projevili vůli být za příslušníky menšiny považováni. Zajímavé je ustanovení, které říká, že příslušníci menšin „které tradičně a dlouhodobě žijí na území České republiky“, mají právo, aby název obce, kde žijí, jakož i názvy ulic, prostranství a veřejných budov byly uvedeny v jejich mateřském jazyce (o tom, které menšiny na území republiky „tradičně žijí“ se však lze dočíst jen v důvodové zprávě k tomuto zákonu). Podle zákona o obcích je k tomu potřeba, aby na území obce trvale žilo alespoň 10 % občanů, kteří se hlásí k této národnostní menšině. Žádost musí podat příslušný výbor pro národnostní menšiny, který povinně ustavuje zastupitelstvo v každé obci, kde žije 10 % příslušníků této menšiny (v krajích a v obvodech hlavního města Prahy se takový výbor ustaví, pokud počet příslušníků menšin činí alespoň 5 %). Při vládě České republiky je podle cit. zákona zřízena Rada pro národnostní menšiny, v jejímž čele stojí člen vlády. Minimálně polovinu členů této rady musí tvořit zástupci menšin, určení jejich sdruženími. Pokud jde o další práva národnostních menšin, opakuje zákon v podstatě to, co je uvedeno v Listině a odkazuje na zvláštní zákony, které určité otázky řeší (zákon o školách, pokud jde o výuku v mateřském jazyce, soudní řády, pokud jde o právo užívat před soudy svůj mateřský jazyk atd.). Dílčí zmínky o právech národnostních menšin lze nalézt i v některých dalších právních předpisech. Výslovně je právo užívat mateř176
Ústavní systém České republiky
ský jazyk občany tvořícími národnostní menšinu vyjádřeno v zákoně č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků. Zákon č. 301/2000 Sb., o matrikách, umožňuje, aby jméno a příjmení byly do matriky zapsány ve formě podle příslušného mateřského jazyka menšiny (i když neodpovídá pravidlům českého jazyka). Na závěr této kapitoly je však třeba uvést, že z žádného ustanovení Ústavy, Listiny, mezinárodní smlouvy ani konkrétního zákona nevyplývá, že by existovalo právo na to, aby orgán státu vyhotovil své rozhodnutí v jiném jazyce nežli českém. Je ovšem také skutečností, že stejně tak neexistuje obecné zákonné ustanovení, které by český jazyk označovalo za jazyk úřední. Ze soudních řádů pouze trestní řád výslovně v § 2 odst. 14 stanoví, že orgány činné v trestním řízení vedou jednání a vyhotovují svá rozhodnutí v českém jazyce. Výslovnou úpravu obsahuje i nový správní řád (zákon č. 500/2004 Sb.), který stanoví, že se jedná a písemnosti se vyhotovují v českém jazyce, účastníci však mohou jednat a předkládat písemnosti i v jazyce slovenském. Patří-li k menšině, která „tradičně žije na území ČR“, mohou jednat i v jazyce menšiny (překlad a tlumočení je v takovém případě povinen zajistit státní orgán na svůj náklad).
8.5 Hospodářská, sociální a kulturní práva V hlavě čtvrté Listiny jsou upravena práva, která se, až na několik výjimek, svou povahou a vynutitelností podstatně odlišují od práv zmíněných v předchozích kapitolách. Významné a často přehlížené je totiž ustanovení článku 41 odst.1 Listiny, podle kterého se většiny práv uvedených v této hlavě lze domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí. Při pozorném přečtení tohoto článku zjistíme, že srovnatelnou úroveň jako základní práva a svobody, či práva národnostních a etnických menšin, má jen právo sdružovat se na ochranu hospodářských a sociálních zájmů a právo vytvářet odborové organizace nezávisle na státu, aniž by stát byl oprávněn regulovat jejich počet, resp. mohl některé z nich zvýhodňovat. Také rovnost práv dětí narozených v manželství a mimo ně, jakož i práva rodičů na rodičovskou výchovu a péči o své děti a práva dětí na tuto péči, stejně jako právo rodičů na 177
Část III.
pomoc státu, nepatří k právům, kterých by se týkal článek 41 odst. 1. Na tuto rozdílnost opakovaně upozornil i Ústavní soud. …zatímco koncepce základních lidských práv je vyjádřena tím, že omezení jakékoliv formy těchto práv je možné „bez dalšího“ jen zákonem, práva uvedená v hlavě čtvrté Listiny, nazvaná Hospodářská, sociální a kulturní práva…jsou konkretizována výslovně až příslušným zákonem a na jeho základě (v jeho mezích) je možné se těchto práv dovolávat (čl. 41 odst. 1 Listiny). (z odůvodnění nálezu Ústavního soudu vyhlášeného pod č. 206/1996 Sb.) Právo na svobodnou volbu povolání a na svobodné podnikání Článek 26 Listiny zaručuje každému právo svobodně si zvolit své povolání, jakož i právo svobodně podnikat nebo vyvíjet jinou hospodářskou činnost. Každý má také právo získávat prostředky pro svou obživu prací. Pro řadu profesí a povolání je ovšem nezbytné prokázat potřebné odborné předpoklady, ale i zdravotní způsobilost, případně jiné předpoklady (bezúhonnost, státní občanství, trvalý pobyt na území republiky atd.). Cizinec musí mít k zaměstnání potřebné povolení. Podle článku 44 Listiny může být právo na podnikání a jinou hospodářskou činnost zákonem omezeno pro soudce, státní zástupce a zaměstnance státní správy a samosprávy ve funkcích, které zákon určí. Právní předpisy také mohou samozřejmě stanovit podmínky, za kterých lze určité podnikatelské aktivity vyvíjet. Tržní řád, vydaný obcí na základě ustanovení § 18 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání, jímž obec reguluje stánkový prodej na vymezených místech i co do sortimentu zboží, jsou-li pro to věcné důvody (v konkrétním případě šlo o zákaz prodeje erotických a pornografických tiskovin v centrálních částech města), nelze považovat za rozporný s čl. 26 odst. 1 Listiny. (z nálezu Ústavního soudu III. ÚS 253/04) Právo na svobodnou volbu povolání v sobě nezahrnuje záruku, že by každý měl či musel vybrané povolání také získat, neboť zaměstnavatelovo právo svobodně podnikat zahrnuje také možnost vybírat si své 178
Ústavní systém České republiky
zaměstnance. Proto ani výpověď z pracovního poměru, pokud je dána v souladu s právem (viz kapitolu o pracovním právu v následující části textu), nemůže být porušením práva na svobodnou volbu povolání. V podmínkách tržního hospodářství nemůže právo dost dobře zaručit, že každý najde pracovní uplatnění – tedy zaručit právo na práci. Z toho důvodu zmíněný článek Listiny pouze zaručuje, že stát ty občany, kteří bez vlastní viny toto právo realizovat nemohou a nemohou tedy získat potřebné prostředky vlastní prací (ať již v zaměstnaneckém poměru nebo na vlastní účet) přiměřeně zabezpečí. Podmínky této pomoci stanoví v současné době zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, který upravuje zabezpečení uchazečů o zaměstnání, resp. zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře. Otázkou ovšem je, zda tyto právní předpisy a jejich praktická realizace dostatečně zaručují, aby pomoc nebyla poskytována těm, u nichž o nedostatku prostředků k obživě, resp. o jejich snaze si je obstarat prací, lze s úspěchem pochybovat. Právo sdružovat se na ochranu hospodářských a sociálních zájmů Ustanovení článku 27 Listiny má ve vztahu ke sdružovací svobodě zaručené článkem 20 Listiny speciální povahu. Právo zaměstnanců, ale i zaměstnavatelů, sdružovat se v odborových svazech, resp. ve svazech zaměstnavatelů, může být zákonem omezeno pouze tehdy, je-li takové opatření v demokratické společnosti nezbytné pro ochranu bezpečnosti státu, veřejného pořádku nebo práv a svobod druhých. To však neznamená (jak bylo zmíněno již v souvislosti s čl. 20 Listiny), že by existovalo právo každého zájemce na přijetí, resp., že by nemohl být z organizace za určitá jednání vyloučen. Právo připojit se k organizaci „pro ochranu svých zájmů“ nemůže být vykládáno jako právo stát se členem organizace bez ohledu na pravidla této organizace……musí zůstat svoboda rozhodnout, ve shodě s pravidly sdružení, otázky týkající se přijetí a vyloučení ze sdružení (viz také čl. 5 Evropské sociální charty a závěry Evropského výboru pro sociální právo). (z rozsudku ESLP ve věci Spojené sdružení údržbářů lokomotiv a hasičů proti Spojenému království z 27. 2. 2007) 179
Část III.
Stát nesmí omezovat počet odborových organizací ani některé z nich zvýhodňovat, ať již v jednotlivém podniku či v celém odvětví. Podle článku 44 Listiny však může zákon toto sdružovací právo omezit pro příslušníky ozbrojených sil a bezpečnostních sborů (pokud souvisí s výkonem služby). Ve čtvrtém odstavci článku 27 se zaručuje právo na stávku, zákon jehož vydání toto ustanovení předpokládá však vydán nebyl. Jediným zákonem, který toto právo upravuje, pouze však v souvislosti s jednáním o uzavření tzv. kolektivní smlouvy, je zákon č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání (viz výklad v části IV, kapitola o pracovním právu). Právo na stávku nepřísluší podle čl. 27 odst. 4 soudcům, prokurátorům, příslušníkům ozbrojených sil a bezpečnostních sborů, podle článku 44 Listiny pak může být toto právo zákonem omezeno pro zaměstnance státní správy a samosprávy ve funkcích, které zákon určí, jakož i pro osoby v povoláních, která jsou nezbytná pro ochranu života a zdraví. Práva zaměstnanců Spíše proklamativní charakter má ustanovení článku 28 Listiny o tom, že zaměstnanci mají právo na uspokojivou odměnu za práci. Pod tímto pojmem si nepochybně každý může představovat něco jiného. Podrobnosti má stanovit zákon, kterým je u nás především zákoník práce. U podnikatelských subjektů je úroveň mezd především věcí kolektivního vyjednávání. Existují ovšem i kategorie zaměstnanců, u kterých je plat určen přímo právním předpisem (u zaměstnanců státu, samosprávy a rozpočtových organizací). Blíže bude o těchto otázkách pojednáno v kapitole věnované pracovnímu právu. To se týká i dalšího nároku, o kterém tento článek hovoří – práva na uspokojivé pracovní podmínky. Ty jsou v pracovním právu upraveny podstatně podrobněji nežli otázky platové a jejich dodržování je kontrolováno státem i odborovými orgány. Právo na zvýšenou ochranu zdraví při práci a na zvláštní pracovní podmínky, ochranu a pomoc zaručuje článek 29 Listiny ženám, mladistvým a osobám se zdravotním postižením. Také tyto záruky nacházejí konkrétní vyjádření především v zákoníku práce a v dalších 180
Ústavní systém České republiky
pracovněprávních předpisech a v předpisech o ochraně veřejného zdraví. Na druhé straně však nadměrné úlevy pro tyto kategorie zaměstnanců mohou vést k nežádoucímu efektu a k faktickému znevýhodnění těchto lidí na trhu práce. Absolutní zákaz noční práce žen a absolutní zákaz vysílat těhotné ženy a ženy pečující o malé děti na pracovní cesty by znamenal jejich diskriminaci z hlediska pracovních příležitostí a podmínek pro výkon zaměstnání. (z nálezu Ústavního soudu vyhlášeného pod č. 3/1995 Sb.) Právo na sociální zabezpečení a zdravotní péči Právo občanů na přiměřené zabezpečení ve stáří, při nezpůsobilosti k práci a při ztrátě živitele, jakož i právo každého na pomoc, ocitne-li se v hmotné nouzi, zakotvuje článek 30 Listiny. Tato práva a jednotlivé nároky jsou upraveny řadou zákonů o sociálním zabezpečení, důchodovém a nemocenském pojištění, o státní sociální podpoře, o životním minimu atd. (jako příklad lze uvést zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, zákon č. 187/2006 Sb., o nemocenském pojištění či zákon č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře). V těchto právních předpisech je základní otázkou určení míry, do jaké by mělo být poskytnuté zabezpečení úměrné tomu, jak konkrétní člověk do systému povinného pojištění přispěl či přispívá. Jinak řečeno, stěžejní otázkou je míra solidarity těch, kdo přispívají více, s těmi, kdo přispívají méně nebo také vůbec. To se týká jak nemocenského, tak především důchodového pojištění. Solidarita má své hranice. Nemůže mít natolik vychýlenou podobu, aby ji ti, které postihuje, pociťovali jako nepřiměřenou, neproporcionální, nebo dokonce nespravedlivou a odňali jí svůj tichý souhlas. Ve jménu solidarity může stát postihovat pouze takovou část majetku schopného, aby současně nedestruoval aktivitu jeho výkonu a nedostal se za ústavní hranici ochrany majetku. (z nálezu Ústavního soudu Pl. ÚS 2/08) Podle článku 31 Listiny mají občané na základě veřejného pojištění právo na bezplatnou zdravotní péči a na zdravotní pomůcky, ovšem za podmínek, které stanoví zákon. Bližší podmínky poskytování zdravotní 181
Část III.
péče upravuje již poněkud letitý a mnohokrát novelizovaný zákon č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu. Z novějších důležitých právních předpisů lze uvést zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví. Otázky zdravotního pojištění jsou upraveny zákonem č.48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, ve znění pozdějších předpisů. Také systém zdravotního pojištění je dosti rozporný, především proto, že je limitován objemem vybraných finančních prostředků. Navíc je pro pacienta velmi obtížné se orientovat v tom, jaká péče jde, tak říkajíc „na pojišťovnu“, na co je povinen přispět a v jaké výši, a jaká péče jde na jeho vlastní účet. Také zde platí problémy uvedené ve vztahu k důchodovému a nemocenskému pojištění, tedy o určení míry solidarity těch, kteří ze systému čerpají jen minimálně (ač do něho mnohdy přispívají maximálně), s těmi, kteří ho využívají a často i zneužívají mírou vrchovatou. Skutečností ovšem je, že prakticky každý zásah snažící se o racionalizaci a zamezení plýtvání s vybranými prostředky (v poslední době např. zavedení tzv. regulačních poplatků), se stane předmětem vzrušených diskusí mezi politickými protivníky. Ty pak bohužel často končí až před Ústavním soudem, navzdory jeho opakovanému upozorňování, že tzv. sociální práva rozhodně nejsou právy absolutními a že zákonodárce proto má při jejich konkrétním vymezení velmi široké pole působnosti. Z charakteru sociálních práv plyne, že zákonodárce nesmí popřít jejich existenci a realizaci, jinak však má velmi široký prostor k vlastnímu uvážení. Ústavní soud neshledal, že by regulační poplatky měly všeobecně „rdousící efekt“ a činily by reálně pro kohokoliv zdravotní péči či zdravotní pomůcky nedostupnými. (z nálezu Ústavního soudu Pl. ÚS 1/08) Práva rodin a dětí Ochranu rodičovství a rodiny, dětí a mladistvých zaručuje článek 32 Listiny. Jak již bylo řečeno, řady práv uvedených v tomto článku se netýká omezení článku 41 odst. 1 Listiny. Jedná se o právo rodičů na rodičovskou péči a výchovu dětí a tomu odpovídající práva dětí na takovou 182
Ústavní systém České republiky
péči a výchovu, jakož i o právo rodičů, kteří pečují o děti, na pomoc státu. Také zásadu vyjádřenou v odst. 3 tohoto článku, že děti narozené v manželství a mimo ně mají stejná práva, nemůže zákon modifikovat. To ovšem neznamená, že by nároky na podporu a pomoc měly být u všech stejné. Nic takového nevyplývá ani z mezinárodních smluv, kterými je Česká republika vázána. V nálezu, kterým Ústavní soud zamítl návrh na zrušení některých ustanovení zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, týkajících se přídavků na děti a jejich diferenciace, uvedl, že Úmluva o právech dítěte, jíž je Česká republika vázána, nestanoví, že by výhody sociálního zabezpečení, tedy i přídavky na dítě, měly být poskytovány bez ohledu na majetkové a jiné poměry ani jinak nekonkretizuje jejich rozsah nebo zásady pro jejich určení a odkazuje na vnitrostátní právo. Úmluva vychází z toho (čl. 27), že základní odpovědnost nesou rodiče či jiné osoby, které se o dítě starají, a státy, které jsou smluvní stranou Úmluvy o právech dítěte. (nález byl vyhlášen pod č. 223/1998 Sb.) Právní úpravě vztahů mezi rodiči a dětmi, jakož i péči státu o rodinu a děti, se budeme podrobněji věnovat v následující části, v kapitole o rodinném právu. Ustanovení tohoto článku o ochraně těhotných žen a mladistvých bude pak věnována pozornost v kapitole o pracovním právu. Právo na vzdělání Podle článku 33 odst. 1 Listiny má každý právo na vzdělání. Toto právo nečiní problém, pokud jde o vzdělání základní. To je skutečně zaručeno každému a školní docházka je povinná po dobu stanovenou zákonem (je zajímavé, že toto je jediná povinnost, kterou lze v Listině nalézt). Se zvyšujícím se stupněm vzdělání však problémy narůstají, neboť možnosti a kapacity vzdělávací soustavy, stejně jako absence přirozených předpokladů ke studiu, vylučují, aby se každý mohl vzdělávat v oboru, pro který se rozhodne. To se týká zejména vzdělání na některých fakultách vysokých škol.
183
Část III.
Právo na vzdělání na vysoké škole nelze chápat jako základní právo v tom smyslu, že by každý byl oprávněn studovat na vysoké škole, kterou si zvolí, a že by stát byl povinen zaručit každému takové vzdělání, které si přeje. Kritéria pro přijetí na vysokou školu nejsou stanovena zákonem, ale jsou věcí samosprávné působnosti vysokých škol. (z nálezu Ústavního soudu vyhlášeného pod č. 112/1996 Sb.) Základní vzdělání a vzdělání na středních školách je podle článku 33 odst. 2 Listiny bezplatné (lépe řečeno, je hrazeno z veřejných prostředků). Tomu však nelze rozumět tak, že by z veřejných prostředků měly být hrazeny veškeré náklady, které se základní školní docházkou a se studiem na středních školách nějak souvisejí. Stát nese náklady na zřizování škol a školských zařízení, na jejich provoz a údržbu a není oprávněn vyžadovat úplatu (školné) za vzdělání samotné. „Bezplatnost“ však nemůže spočívat v tom, že stát ponese veškeré náklady související s realizací práva na vzdělání (např. poskytovat zdarma učebnice a školní pomůcky apod. – viz též nález Ústavního soudu publikovaný pod č. 165/1995 Sb.). Vyšší než střední vzdělání (včetně vzdělání poskytovaného na tzv. vyšších odborných školách) se z ústavního rámce povinné „bezplatnosti“ vymyká a ani mezinárodní smlouvy, kterými je Česká republika vázána, takové právo negarantují. Je umožněno, aby vzdělání za zákonem stanovených podmínek poskytovaly na všech stupních i jiné školy než státní. Na všech těchto školách (tedy i základních a středních) však může být úhrada požadována. Důležitými zákony, kterými je právo na vzdělání realizováno, jsou zejména zákon č. 561/2004, o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon) a zákon č. 111/1998 Sb., o vysokých školách. Práva k výsledkům tvůrčí činnosti a na přístup ke kulturnímu bohatství Článek 34 Listiny stanoví, že zákonem budou chráněny výsledky tvůrčí duševní činnosti a že bude zaručeno právo na přístup ke kulturnímu 184
