STURING VAN VEILIGHEID?

de aan cent rdam o d d of tte ep t Ro ir ho rsita iversitei MC Gro C e v i n B n u M r U , eu rB het asmus iseu irect .Cac Er A, d Vos, adv B Dr.A M ckx . de Deri Drs. A C.L.

STURING VAN VEILGHEID?

STURING VAN VEILIGHEID? Sturingsmogelijkheden van de overheid verkend

STURING VAN VEILIGHEID? Sturingsmogelijkheden van de overheid verkend

Introductie

BMC heeft het initiatief genomen tot het samenstellen en faciliteren van het platform Overheidssturing. Het doel (de functie) van het platform kan als volgt worden omschreven: Het leveren van een hoogwaardige bijdrage aan het debat over sturing door de overheid door het stimuleren, ontwikkelen en begeleiden van initiatieven ter verbetering en innovatie. De verschillende bestuurlijke en organisatorische niveaus leveren de input voor het platform. Ook de verschillende denkbeelden over de mogelijke oplossingen voor de dilemma’s op het gebied van (overheids)sturing komen aan de orde. Het doel van het platform kan worden bereikt door o.a.: – Het (laten) organiseren van invitational conferences – Het voorbereiden en begeleiden van publicaties – Het (laten) organiseren van debatten met opinionleaders en vertegenwoordigers van de betrokken politieke-, bestuurlijke-, ambtelijke- en maatschappelijke organisaties – Het voorbereiden, begeleiden en laten uitvoeren van wetenschappelijk onderzoek – Het opzetten en selecteren van experimenten – Het (laten) opstellen van adviezen en rapportages aan de betrokken organisaties. BMC vindt het belangrijk om aan te geven, dat het platform Overheidssturing geen directe relatie heeft met de dienstverlening, die door haar in de markt wordt verzorgd. De activiteiten en contacten zijn dan ook niet noodzakelijk

introductie 3

verbonden aan de opdrachtgevers van BMC. Het platform is een ‘denktank’ ter verbetering van de overheidsorganisatie. Gezien het belang van de hoogwaardige inbreng vanuit de verschillende niveaus is de samenstelling van het platform een afspiegeling van de top in Nederland op het gebied van de overheidsorganisatie en bedrijfsvoering, inclusief de wetenschappelijke discipline. Het platform Overheidssturing heeft zich georiënteerd op de vraag in hoeverre de overheid anno 2005 sturing kan uitoefenen inzake veiligheidsvraagstukken. Het resultaat van deze oriëntatie is op ons verzoek in deze publicatie vervat door dr. A. Cachet (Centre for Local Democracy, Erasmus Universiteit Rotterdam) en de heren C.L. Derickx MBA (directeur BMC Groep) en drs. A. de Vos (adviseur BMC). Wij wensen u veel leesplezier.

introductie 4

Mr. Geert Jansen, Commissaris der Koningin in de provincie Overijssel Voorzitter platform Overheidssturing Albert Jansen Algemeen directeur BMC

Inhoud

Introductie

1 2

3

inhoud 5

Sturing van veiligheid: mogelijkheden en dilemma’s 1.1 1.2 1.3

Veiligheid: breed en dus problematisch Sturing van veiligheid: moeilijk, niet onmogelijk Feiten, ontwikkelingen, wensen, sturing

9 11 14 15

‘De foto’: impressie van veiligheid in Nederland

19

2.1 2.1.1 2.1.2 2.2 2.3

21 21 23 24

2.3.1 2.3.2 2.4 2.5 2.5.1 2.5.2

De spreekwoordelijke val van het keukentrapje Stichting Consument en Veiligheid Appels vergeleken met peren? Fysieke en sociale veiligheid Het Sociaal en Cultureel Rapport: verleden, heden en vooral toekomst van veiligheid “Onveiligheid = criminaliteit” Veiligheid (c.q. criminaliteit) in de nabije toekomst De overheidsuitgaven aan veiligheid Aandachtspunten Intensivering van de aanpak Minder preventie en meer repressie in Rijksbeleid

24 26 28 29 31 31 31

2.6 2.6.1 2.6.2 2.6.3 2.6.4

3

Naar een veiliger samenleving 3.1 3.1.1 3.1.2 3.1.3 3.1.4 3.1.5 3.2. 3.3. 3.3.1 3.3.2

inhoud

3.3.3 3.3.4 3.4. 3.4.1 3.4.2 3.4.3 3.4.4 3.5 3.5.1 3.5.2 3.5.3

6

4

Veiligheid en overheidssturing: een vooruitblik op de speelvelden Politie Integraal veiligheidsbeleid (IVB) De veiligheidsregio’s Crisisbeheersing en rampenbestrijding

51

De ambitie; ‘Naar een veilige samenleving’ 53 De aanpak van veelplegers en risicojongeren 55 Versterken opsporing en de handhaving 57 Meer gerichte preventie 59 De verbetering van toezicht en controle in de publieke ruimte 60 Versterken ketensamenwerking 60 De voortgang 62 Het intensiveren van de (lokale) samenwerking 62 De aansluiting tussen de justitieketen en de zorgketen 63 De aansluiting tussen de jeugdzorg en de aanpak van jeugdcriminaliteit 65 De aansluiting tussen de burger en het bedrijfsleven 68 De aansluiting tussen de ketens op lokaal niveau 70 Het aanbrengen van specifieke accenten 73 Geweld 74 Tegenhouden 76 Zware of georganiseerde criminaliteit 78 Grensoverschrijdende samenwerking 79 Conclusie 81 De coördinatie door het Rijk 82 De regierol van de gemeenten 83 Het aanbrengen van specifieke accenten 86

Het speelveld 4.1 4.1.1 4.1.2 4.1.3

32 33 36 40 43

De politie Bewegingen Aandachtspunten Tot slot

89 91 92 97 101

4.2 Het integraal veiligheidsbeleid 4.2.1 Het Rijk en IVB 4.2.2 Rotterdam: Integraal Veiligheidsbeleid in de praktijk 4.2.3 Aandachtspunten 4.2.4 Tot slot 4.3 De veiligheidsregio’s 4.3.1 Achtergronden 4.3.2 De veiligheidsregio 4.3.3 De Wet Kwaliteitsbevordering Rampenbestrijding 4.3.4 Gezag en beheer in de veiligheidsregio’s 4.3.5 Aandachtspunten 4.3.6 Tot slot 4.4. De crisisbeheersing en rampenbestrijding 4.4.1 Van ‘klassieke’ rampen naar ‘moderne’ crises 4.4.2 Crisisbeheersing 4.4.3 Terrorismebestrijding 4.4.4 Aandachtspunten 4.4.5 Tot slot

5

6 7

102 103 105 108 109 111 111 112 113 116 118 123 124 124 130 134 137 138

Sturing van veiligheid

139

5.1 5.2 5.3 5.4 5.5

142 152 160 173 181

Veiligheid in al zijn facetten Politie: belangrijk en problematisch Organisatie, sturing en beleid Crisisbeheersing en rampenbestrijding Samenvattende conclusies

Naar een veilige toekomst?

189

6.1 6.2 6.3

194 202 208

Veiligheidszorg op lokaal niveau Veiligheidszorg op regionaal niveau Veiligheidszorg op landelijk niveau

Literatuur

215

inhoud 7

8

Mogelijkheden en dilemma’s

De overheid is er om die problemen op te lossen die niet door individuele burgers en evenmin door marktwerking opgelost kunnen worden. Het betreft uiteenlopende terreinen als zorg, veiligheid en ruimtelijke ordening. Op al die terreinen doet zich vervolgens de vraag voor hoe omvangrijk de mogelijkheden van het openbaar bestuur in werkelijkheid zijn. Anders gezegd: wat zijn de mogelijkheden voor overheidssturing?

Eén van de terreinen waar die vraag de laatste decennia, ook in Nederland, heel nadrukkelijk wordt gesteld, is veiligheid. De maatschappelijke vraag naar veiligheid is groot. De eisen die aan de overheid gesteld worden, zijn navenant. Al met al goede redenen om de mogelijkheden van overheidssturing op het terrein van veiligheid nader te verkennen.

1.1

Veiligheid: breed en dus problematisch Veiligheid is, in meer dan één opzicht, een breed terrein. Inhoudelijk is veiligheid een breed terrein, omdat uiteenlopende zaken als openbare orde, criminaliteit, brand, verkeer, industriële ongevallen en natuurrampen er onder vallen. Meer en meer worden ook milieurampen, voedselproblemen en nieuwe gezondheidsrisico’s (als legionella en BSE) opgevat als vormen van onveiligheid. Bovendien heeft (on)veiligheid niet alleen betrekking op wat er werkelijk mis gaat (objectieve onveiligheid), maar evenzeer op wat er mis kan gaan (risico) en op wat mensen als veilig of onveilig ervaren (subjectieve onveiligheid)1. De onderlinge relaties tussen objectieve onveiligheid, subjectieve onveiligheid en risico zijn allerminst evident en ook zeker niet stabiel in de tijd of identiek in verschillende sociaal-culturele contexten2. Veiligheid is ook een breed terrein omdat het in het maatschappelijke en politieke debat als een generieke en voor iedereen herkenbare, zo niet evidente term wordt gehanteerd3. Nagelaten wordt – soms bewust, soms onbewust – te verkennen of gesprekspartners bij benadering hetzelfde verstaan onder veiligheid. Politiek, bijvoorbeeld in onderhandelingen over lokale of landelijke, regeerakkoorden, kan dat het bereiken van consensus vergemakkelijken. Maar het maakt het voeren van concreet beleid er niet eenvoudiger op. Te meer niet, omdat ook in

1

Cf. Integrale Veiligheidsrapportages (IVR) 1993, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken / Ministerie van Justitie.

2

Cf. Beck, U., Risk Society, Towards a New Modernity. Londen: Sage, 1992.

3

Vergelijk Herbert Blumer’s notie van attenderende begrippen (sensitizing concepts), o.a. in J. Goudsblom, Balans van de sociologie, Utrecht: Spectrum, 1974.

hoofdstuk 1 11

de samenleving heel uiteenlopende beelden en opvattingen leven over wat veilig en onveilig is. De binnenstadsbewoner in de grote stad heeft bijvoorbeeld een ander beeld van onveiligheid dan de plattelander, mannen een ander beeld dan vrouwen, jongeren dan ouderen. De één stelt hogere eisen dan de ander of voelt zich eerder onveilig. Bovendien zijn opvattingen over veiligheid allerminst stabiel in de tijd. Veiligheid is cultureel en in de tijd gezien vooral een relatieve categorie en maar in beperkte mate een absolute4.

hoofdstuk 1 12

Politiek-bestuurlijk is veiligheid een breed terrein, omdat werkelijkheid en wenselijkheid vaak ver uiteen liggen. Voor een overheid levert dat niet te onderschatten problemen op, in de sfeer van besluitvorming, sturing en organisatie. Op het terrein van besluitvorming, is veiligheid een probleem omdat er telkens weer politieke keuzen gemaakt moeten worden, wat belangrijk is en wat nog belangrijker. Vergelijk bijvoorbeeld de wijze waarop opeenvolgende rampen (Enschede en Volendam) de fysieke veiligheid, in verschillende vorm, weer op de maatschappelijke en politiek-bestuurlijke agenda’s zetten. Fysieke veiligheid moest daar vervolgens al snel weer wijken voor de nieuwe terreurdreiging. Veel van de keuzen die gemaakt moeten worden, hebben ook wezenlijke ethische en morele dimensies. Welke risico’s acht je, als bestuurder of professional, aanvaardbaar voor je bevolking en welke niet meer?5 Vanzelfsprekend spelen voor bestuurders ook zaken mee als politieke verantwoordelijkheid en de mogelijkheid dat ze achteraf verantwoording moeten afleggen. Een evenwichtige verdeling van aandacht en schaarse capaciteit over fysieke en sociale veiligheid, blijkt telkens uitermate lastig. Maar, ook de verdeling van aandacht en middelen binnen één type onveiligheid, blijkt lastig. Hoe vaak klagen kleinere gemeenten in een

4

Iedere samenleving kent, bijvoorbeeld, wel een vorm van verbod op moord en doodslag of enige bescherming van particulier bezit. Maar de precieze inhoud daarvan kan drastisch verschillen. Zie bijvoorbeeld maatschappelijke debatten in ons land en elders over de doodstraf, over eerwraak, over abortus en euthanasie en over de grenzen aan het recht op zelfverdediging (noodweer en noodweer exces).

5

Dergelijke moeilijke afwegingen waren bijvoorbeeld zichtbaar in de besluitvorming over het wel of niet evacueren van de bewoners van het rivierengebied bij de dreigende overstromingen in 1995. Cf. Crisis Onderzoek Team (COT), Evacuaties bij Hoog Water. Zelfredzaamheid en overheidszorg. Leiden / Rotterdam: 1995.

politieregio niet dat een al te groot deel van de politiecapaciteit naar ‘de’ grote stad gaat? En, hoe vaak klagen bestuurders en politiemensen niet over gemeenteraden die geen keuzen kunnen of willen maken op het terrein van het politiebeleid. Overigens een terechte klacht: kiezen inzake veiligheid is veelal niet de sterkste kant van de vertegenwoordigende democratie. Qua sturing is de breedte van het begrip veiligheid een probleem omdat de overheid vervolgens haar ambities en beloften ook waar moet proberen te maken, door eigen en andermans doen en laten te beïnvloeden in een gewenste richting. Lokale overheden worstelen bovendien met het voeren van effectieve regie binnen een groot en complex netwerk van vele gemeentelijke en niet-gemeentelijke actoren. Organisatorisch is het werken aan veiligheid problematisch omdat sturing niet in een maatschappelijk en politiek-bestuurlijk vacuüm plaats heeft, maar in een omgeving van bestaande organisaties, die ieder hun eigen historie, cultuur en belangen hebben. Bovendien zal elke vorm van sturing niet alleen een inhoudelijke koers impliceren maar ook een organisatorische vorm, waarbinnen die koers zijn beslag zou kunnen en moeten krijgen. Veelal wordt verondersteld dat door een andere (institutionele) vormgeving beoogd beleid beter geëffectueerd zal kunnen worden6. Tenslotte impliceert veiligheid in meer dan één opzicht ook een culturele dimensie. Opvattingen over wat veilig is of wat een acceptabel niveau van veiligheid is, zijn zoals aangegeven uitermate variabel naar plaats en tijd7. Maar ook de opvattingen over wat de overheid moet bijdragen aan veiligheid en wat aan burgers en maatschappelijke organisaties gelaten moet worden, variëren in de tijd. En, dat geldt ook voor opvattingen over de mate waarin en de wijze waarop de overheid, omwille van het goede doel (veiligheid), inbreuk mag maken op rechten en vrijheden van burgers.

6

Zie momenteel in de Nederland gevoerde debatten over verandering van het regionale politiebestel en over de vorming van één ministerie van veiligheid.

7

Cf. Beck, o.c. noot 2 en R. Pieterman, Onveiligheid als fobie. Veiligheid, maar tegen welke prijs …het Tijdschrift voor de Politie, jrg.64, no.5, mei 2002, p.15 – 19.

hoofdstuk 1 13

1.2

Sturing van veiligheid: moeilijk, niet onmogelijk

hoofdstuk 1 14

Sturing van veiligheid is moeilijk. Allereerst omdat het een zo divers, complex en gevoelig liggend onderwerp betreft. Maar ook omdat overheidssturing in het algemeen lastig is. Het idee dat de samenleving maakbaar is door een overheid die als centrale stuurder zou kunnen optreden ligt, overigens op goede gronden, al weer decennia achter ons. Maar, het gaat te ver om daaruit de fatalistische conclusie te trekken dat de overheid helemaal niet(s) zou kunnen sturen. Die conclusie zou immers impliceren dat de overheid helemaal niets meer kan doen en bijdragen. Misschien dat Frissen – in zijn meer recente werk – in die richting gaat8. Breed gedragen is het idee van de achterhaalde en machteloze overheid echter niet. Normatief gezien is dat maar goed ook. Het zou immers impliceren dat we geen andere keus hebben, dan allerlei ellende maar fatalistisch over ons heen te laten komen. Feitelijk is het ook niet nodig. De ervaring leert dat de overheid wel degelijk in staat is maatschappelijke ontwikkelingen te beïnvloeden. Maar, zo leert de ervaring, wel met grote moeite, alleen met slimme instrumenten die passen in ons type samenleving en slechts in beperkte mate. Anders gezegd: de overheid is niet meer de solistische, grote, planmatige stuurder van weleer, maar eerder een wat bevoorrechte participant die er soms in slaagt andere partners mee te krijgen in een gewenste richting9. Bovendien gaat het meer om schaven en bijsturen dan om het realiseren van ´grand designs´ als de rechtvaardige of de voor iedereen veilige samenleving. Het is belangrijk te benadrukken dat veiligheid allerminst uniek is, qua sturingsproblemen. Integendeel. De overheid wordt op vele terreinen met sturingsproblemen geconfronteerd. Of het nu gaat om het beheersen van de kosten van de gezondheidszorg, het plannen van voldoende woningbouw- en bedrijvenlocaties of de uitvoerbaarheid van de sociale zekerheid.

8

Zie o.a. P.H.A. Frissen, De lege staat. Amsterdam: Nieuwezijds, 1999 en Paul Frissen, Sturing en Publiek Domein. Sociaal-democratie zonder partij. Amsterdam: WBS, 2000.

9

Zie noties over sturing in netwerksamenlevingen, moderne sturingsinstrumenten, processen ketensturing.

Sturingsproblemen inzake veiligheid zijn maar voor een beperkt deel uniek. Voor een belangrijk deel zijn het problemen die de overheid in het algemeen ondervindt: de botheid van veel sturingsinstrumenten in een samenleving als de onze, de vele en onderling strijdige belangen, de mondigheid van burgers, de moeizame politieke besluitvorming etc. De verkenning van sturingsproblemen inzake veiligheid in deze publicatie, moet dan ook nadrukkelijk gezien worden tegen de bredere achtergrond van de werkzaamheden van het platform ´Overheidssturing’ van BMC. De beperktheid van onze sturingsmogelijkheden is even evident als het feit dat we niet machteloos zijn. Voorbeelden dat we niet machteloos zijn, zijn er te over: het verkeer is de afgelopen decennia vele malen veiliger geworden, de onveiligheid in sommige grote stadswijken (Mercatorplein Amsterdam, Millinxbuurt Rotterdam) wordt effectief teruggedrongen, heroïneverslaving begint een probleem van een uitstervende generatie ouderen te worden. Helaas zijn er ook vele voorbeelden hoe moeilijk het is om problemen effectief aan te pakken: overlast in woonbuurten (Diamantbuurt Amsterdam), geweld op straat, overlast door psychisch gestoorden waarvoor geen plek (meer) is in inrichtingen, jeugd- en jongerenproblemen. Veel problemen in onze samenleving zijn hardnekkig en moeilijk door de overheid aan te pakken, laat staan op te lossen10.

1.3

Feiten, ontwikkelingen, wensen, sturing Deze publicatie is een actuele maar, onvermijdelijk, ook beperkte verkenning van de problemen die het Nederlandse openbaar bestuur ondervindt bij haar pogingen het in Nederland veiliger te maken. De auteurs beperken zich nadrukkelijk tot het heden: wat gebeurt er momenteel, binnen wat voor context en welke problemen doen zich daarbij voor. Een studie naar de ontwikkeling van

10

Dit type nauwelijks oplosbare problemen wordt vaak aangeduid als ‘wicked problems’ of ontembare problemen.

hoofdstuk 1 15

(on)veiligheid en veiligheidsbeleid in ons land, de afgelopen vijftig jaar, zou heel interessant zijn, maar is hier niet aan de orde. Evenmin wordt in welk opzicht dan ook – theoretisch, empirisch, beleidsmatig – naar volledigheid gestreefd. Dat is ook niet het doel van deze studie. Dat doel is het verkennen van de problemen die zich vandaag de dag bij de sturing van veiligheid voordoen. Niet meer en niet minder dan dat.

hoofdstuk 1 16

In hoofdstuk 2 wordt een ‘foto’ gemaakt van de huidige stand van zaken. In vogelvlucht wordt ingegaan op de vele vormen waarin veiligheid zich als probleem aandient. Die foto van het probleem is onontbeerlijk voor wie zich met oplossingen (sturing, beleid) wil bezighouden. De wijze waarop de overheid met problemen inzake onveiligheid omgaat, komt kort al in hoofdstuk 2 aan de orde en wordt in hoofdstuk 3 verder uitgewerkt. Centraal in dat hoofdstuk staan de ambities van het kabinet Balkenende II op het terrein van veiligheid. Die ambities, zoals geformuleerd in de nota ‘Naar een veiliger samenleving’, worden beschreven, maar ook de mate waarin die voornemens momenteel tot uitvoering worden gebracht. In hoofdstuk 4 wordt het speelveld nader verkend. Met welke actoren, onderdelen van zowel het eigen apparaat als externe partijen, proberen overheden – in het bijzonder het Rijk en de gemeenten – vorm te geven aan het veiligheidsbeleid. In dat hoofdstuk zal ook blijken dat het speelveld allesbehalve statisch is. Niet alleen de inhoud van het beleid – bijvoorbeeld striktere handhaving, aanpakken van veelplegers, beter toezicht – staat momenteel ter discussie. Ook de organisatorische vorm waarbinnen het beleid tot uitvoering komt, krijgt momenteel veel aandacht. In hoofdstuk 5 wordt vervolgens, in de vorm van een essay, verkend welke problemen en dilemma’s zich voordoen bij onze hedendaagse pogingen in Nederland om sturing te geven aan veiligheid(sbeleid). De belangrijkste dilemma’s worden in hoofdstuk 6 tenslotte nog eens samengevat en op een rij gezet. Deze publicatie is op initiatief van het platform ‘Overheidssturing’ van BMC tot stand gekomen. Het platform ‘Overheidssturing’ staat onder voorzitterschap van mr. G. J. Jansen, Commissaris van de Koningin in Overijssel. Doel

van dit platform is om aan de hand van casusmateriaal uit verschillende beleidsthema’s zoals zorg, veiligheid en ruimtelijke ordening per thema sturingsdilemma’s te signaleren. Nadat het platform inzicht heeft ontwikkeld in deze dilemma’s, zullen deze worden vergeleken en worden er waar mogelijk generieke sturingsdilemma’s geformuleerd. Uiteraard probeert het platform niet alleen problemen te signaleren, maar tevens oplossingsrichtingen aan te dragen. Het platform is geïnitieerd en gefaciliteerd door Bestuur en Management Consultants (BMC). BMC is een advies- en managementbureau dat zich ten doel stelt een bijdrage te leveren aan de verbetering van de publieke sector. De publicatie is geschreven door dr. A.Cachet, universitair hoofddocent aan de opleiding Bestuurskunde van de Erasmus Universiteit en verbonden aan het Centre for Local Democracy, C.L.Derickx MBA, directeur van de BMC Groep en drs. A. de Vos, adviseur BMC. De hoofdstukken 1 en 5 zijn van de hand van de heer dr. A. Cachet11. De heren C.L.Derickx MBA en drs. A. de Vos hebben de hoofdstukken 2, 3 en 4 geschreven. Het afsluitende hoofdstuk 6 is door de auteurs gezamenlijk geproduceerd. De auteurs zijn veel dank verschuldigd aan collega’s en anderen die hen tijdens het schrijfproces hebben voorzien van nuttige suggesties. Binnen BMC willen zij de volgende personen niet onvermeld laten: Jack Beverloo, Fred Bottenberg, Rob Bransz, Peter Bremmer, Henderikus Haan, Toine van Helden en Mariet Nijhuis. Tot slot danken de auteurs de leden van het platform Overheidssturing en de gasten bij de bijeenkomsten voor de inspirerende discussies en de inbreng van hun hoogwaardige kennis. Een overzicht van de leden van het platform vindt u aan het einde van hoofdstuk 7.

11

Hoofdstuk 5 is oorspronkelijk geschreven als essay voor het Centre for Local Democracy

(CLD) van de Erasmus Universiteit Rotterdam. Het CLD is een onderzoekgroep binnen de opleiding Bestuurskunde van de EUR. Zie voor meer informatie: CLD: http://web.eur.nl/fsw De auteur dankt Arie van Sluis en Arthur Ringeling, voor hun kritische commentaar op eerdere versies van dit hoofdstuk.

hoofdstuk 1 17

hoofdstuk 1 18

‘De foto’: impressie van veiligheid in Nederland

Sinds een aantal jaren is veiligheid in Nederland een ‘hot item’, mede door de toegenomen (media)aandacht voor thema’s inzake openbare orde en veiligheid. En ook omdat er door verschillende (groepen) mensen veel verschillende invullingen aan worden gegeven. Hierdoor is het de vraag of een discussie over ‘de’ veiligheid überhaupt mogelijk is.

(On)veiligheidsproblematiek kent vele manifestaties, zoals op het vlak van sociale en fysieke (on)veiligheid, iets waar we verderop in dit hoofdstuk aandacht aan zullen besteden. Ook staan we stil bij de vraag in hoeverre beschikbare gegevens over (on)veiligheid met elkaar kunnen worden vergeleken. In dit hoofdstuk zullen we proberen om een cijfermatige impressie van aspecten van veiligheid te geven. Om een zo evenwichtig mogelijk beeld te schetsen, besteden we ook aandacht aan zaken die over het algemeen minder voor het voetlicht komen. Aan het einde van dit hoofdstuk zullen we kort stilstaan bij ontwikkelingen en cijfermateriaal uit het (recente) verleden die aan de basis hebben gestaan van het huidige speelveld.

2.1

De spreekwoordelijke val van het keukentrapje Eén van de uitgangspunten voor dit hoofdstuk is het meest recente Sociaal en Cultureel Rapport (‘In het zicht van de toekomst’, oktober 2004). In een volgende paragraaf zullen wij het SCR verder behandelen. Voor nu is het belangrijk om vast te stellen dat burgers het onderwerp ‘veiligheid’ vooral zien in termen van criminaliteit en de daaruit voortkomende onveilige situaties (SCP 2004). De veiligheid van de burger kan echter niet exclusief door criminaliteit in gevaar komen. Kijk bijvoorbeeld naar het onderwerp ‘verkeersveiligheid’ en het onderwerp ‘veiligheid in huis’. Hoewel er op deze gebieden in absolute en relatieve zin jaarlijks veel slachtoffers te betreuren zijn, springen zulke bronnen van onveiligheid in het publieke en politieke discours nauwelijks of niet in het oog.

2.1.1

Stichting Consument en Veiligheid De stichting Consument en Veiligheid verricht regelmatig onderzoek naar ongevallen in de breedste zin van het woord. De stichting verzamelt via verschillende registratiesystemen en aanvullend onderzoek informatie die inzicht geeft in aantallen

hoofdstuk 2 21

letsels, de kosten, het verloop en de ernst ervan. Door de brede gegevensvergaring van Consument en Veiligheid kunnen verschillende soorten ongevallen met elkaar worden vergeleken. Hierbij is het belangrijk te beseffen dat een gevolg van onveiligheid als ‘slachtofferschap als gevolg van geweldpleging’ niet alleen beschouwd kan worden in termen van criminaliteit, maar strikt bezien ook als een ongeval. JAARLIJKS AANTAL SLACHTOFFERS NAAR TYPE UITWENDIGE OORZAAK EN AARD VAN BEHANDELING JAARLIJKS VINDEN 1,1 MILJOEN ONGEVALLEN PLAATS IN NEDERLAND. DIT ZIJN DE ERNSTIGE ONGEVALLEN WAARBIJ HET SLACHTOFFER MEDISCH IS BEHANDELD (BEHANDELING OP DE SPOEDEISENDE HULP (SEH)-AFDELING OF ZIEKENHUISOPNAME) OF IS OVERLEDEN. CONSUMENT EN VEILIGHEID STREEFT ER NAAR OM SAMEN MET ALLE MOGELIJKE BELANGHEBBENDEN DEZE ONGEVALLEN ZOWEL IN OMVANG ALS IN ERNST TE REDUCEREN. IN DE TABEL STAAT AANGEGEVEN WAT DE GEVOLGEN VAN ONGEVALLEN ZIJN, OPGESPLITST NAAR TYPE ONGEVAL. MET NAME PRIVÉ-ONGEVALLEN EN VERKEERSONGEVALLEN LEIDEN TOT VEEL DODELIJKE SLACHTOFFERS. DODEN OPNAMEN hoofdstuk 2 22

SEH

PRIVÉ-ONGEVALLEN

2.300

500.000

SPORTONGEVALLEN

12

160.000

ARBEIDSONGEVALLEN

82

100.000

TOTAAL

PRIVÉ-, SPORT-, EN ARBEIDSONGEVALLEN

2.400

72.000

760.000

830.000

VERKEERS-ONGEVALLEN

1.000

20.000

130.000

150.000

ZELFMUTILATIE

1.500

9.000

5.900

37.000

200

2.500

35.000

37.000

54

69.000

14.000

82.000

5.300

170.000

930.000

1.100.000

GEWELD OVERIGE UITWENDIGE OORZAKEN TOTAAL 12

12

BRON: WEBSITE STICHTING CONSUMENT EN VEILIGHEID (WWW.VEILIGHEID.NL).

Voor dit overzicht is gebruik gemaakt van het Letsel Informatie Systeem 1998-2002; Landelijke Medische Registratie; Doodsoorzakenstatistiek; Statistiek niet-natuurlijke dood. De tabel bevat zogenaamde exclusief-cijfers; alle onderlinge overlap is van de cijfers afgetrokken: opnamen zonder doden en SEH-behandelingen zonder opnamen en doden. Alle gegevens betreffen jaarlijkse gemiddelden. Voor verdere details: zie Bijlage 1 aan het einde van dit hoofdstuk.

Hoewel in het maatschappelijk debat dus veel aandacht wordt besteed aan (on)veiligheid in termen van criminaliteit en geweldpleging, lijkt een relativerende noot op zijn plaats: het aantal slachtoffers (al dan niet dodelijk) als gevolg van de spreekwoordelijke ‘val van het keukentrapje’ is al sinds jaren gemiddeld aanzienlijk hoger (830.000 mensen) dan het aantal slachtoffers als gevolg van gewelddaden (37.000). Ook vallen er jaarlijks gemiddeld meer dan 4 keer zoveel slachtoffers in het verkeer te betreuren dan door geweld: 150.000 tegenover 37.000. En het gemiddeld jaarlijks aantal mensen dat overlijdt als gevolg van privé-. sport- en arbeidsongevallen (2400) is zelfs ruim 10 keer zo groot als datzelfde jaarlijkse gemiddelde dat sterft als gevolg van geweld (200).

2.1.2

Appels vergeleken met peren? Met het bovengaande in het achterhoofd kan men zich afvragen in hoeverre verschillende uitingen van onveiligheid die een verschillende oorzakelijke aard hebben, met elkaar kunnen worden vergeleken. Er vallen dan misschien wel jaarlijks gemiddeld 150.000 doden en gewonden bij verkeersongevallen en ‘slechts’ 37.000 doden en gewonden door geweld, maar wat zijn de achterliggende omstandigheden die geleid hebben tot het slachtofferschap? Dagelijks stappen duizenden mensen in de auto om naar en van hun werk te gaan. Indien er zich onder die omstandigheden een ongeluk voordoet, zou je kunnen zeggen dat “het er nou eenmaal bij hoort, het kan gebeuren”: onbewust weet je dat je zelf een risico neemt door deel te nemen aan het verkeer, maar je staat er bijna nooit expliciet bij stil. Wanneer iemand het slachtoffer wordt van geweldpleging, dan is dat in verreweg de meeste gevallen buiten de vrije wil van het slachtoffer om gebeurd: men kiest er niet voor, het overkomt je, zo gaat de gedachtegang. Juist door het relatief stabiele hoge niveau van veiligheid in de Nederlandse samenleving, laat elk incident dat desondanks toch plaatsvindt een diepe indruk achter. Anders gezegd: waar veel slachtoffers vallen, ontstaat relatief weinig onrust over onveiligheid (het verkeer), terwijl daar waar relatief weinig slachtoffers vallen (trein- en luchtverkeer, geweld) juist sprake is

hoofdstuk 2 23

van veel onrust en beroering. Met andere woorden: de stelling lijkt gerechtvaardigd dat Nederland een relatief veilig land is.

2.2

Fysieke en sociale veiligheid Een eenduidige definitie van het begrip ‘veiligheid’ is iets dat misschien niet eens kán worden gegeven. Het is wél mogelijk om verschillende deelgebieden aan te wijzen. Eén van de belangrijkste soorten onderscheid die kan worden aangebracht, is de indeling tussen sociale (on)veiligheid enerzijds en fysieke (on)veiligheid anderzijds.

hoofdstuk 2

Sociale onveiligheid betreft o.a. criminaliteit en openbare orde; fysieke onveiligheid omvat een heel breed terrein van bijvoorbeeld brand, verkeer, industriële veiligheid, het vervoer van gevaarlijke stoffen. De grens tussen beide is niet altijd even scherp: een verkeersongeluk kan het gevolg zijn van asociaal rijgedrag, een industrieel ongeval het gevolg van onoplettendheid of (al dan niet opzettelijke) overtreding van regels.

24

In de volgende paragrafen, die zijn gewijd aan de meest recente bevindingen van het Sociaal en Cultureel Planbureau, zullen we uiteenzetten dat de focus van burgers meer op het punt van sociale dan van fysieke veiligheid ligt.

2.3

Het Sociaal en Cultureel Rapport: verleden, heden en vooral toekomst van veiligheid Het Sociaal en Cultureel Planbureau, dat sinds 1974 elke twee jaar het Sociaal en Cultureel Rapport (SCR) publiceert, onderzoekt in het SCR 2004 de centrale vraag hoe Nederlanders hun leven en de samenleving in de toekomst zien. In het SCR is voor een belangrijk deel gebruik gemaakt van vele notities, rapporten, nota’s etc. op het gebied van veiligheid door de jaren heen, afkomstig van belangrijke spelers in het veiligheidsveld: denk hierbij aan politiekorpsen, het Openbaar Ministerie en de ministeries van BZK & Justitie (zie voor een

gedetailleerd overzicht p. 494 t/m 497 van het SCR 2004). De SCR-bevindingen op het gebied van veiligheid zijn dus mede gebaseerd op een zeer brede en tevens diepe gegevensvergaring. In het kader van het SCR 2004 zijn 2000 Nederlanders geënquêteerd. Bijzondere aandacht in het SCR 2004 is er voor de integratie van de etnische minderheden en de verspreiding van ICT in de Nederlandse samenleving. Het bieden van veiligheid is het eerste en het meest essentiële wat de burger van de overheid verwacht. Criminaliteit is in de ogen van de bevolking uitgegroeid tot een van de grootste maatschappelijke problemen. In de afgelopen veertig jaar vertienvoudigde het aantal bij de politie bekend geworden misdrijven tot 1,4 miljoen. Het totale aantal delicten waarvan burgers het slachtoffer worden, kwam in 2002 voor het eerst ruim boven de 5 miljoen per jaar uit, om in 2003 weer te dalen tot 4,8 miljoen. De grootste groep bestaat uit vernielingen (1,8 miljoen), gevolgd door diefstal (1,7 miljoen) en geweld (1,1 miljoen). In de periode 1997-2003 nam het aantal slachtoffers van diefstal van jaar tot jaar wat af en van vernielingen wat toe, maar de grootste stijging deed zich voor bij de geweldsdelicten (27%). Vergeleken met het midden van de jaren negentig is het aantal inbraken sterk teruggelopen en zijn burgers ook veel minder van mening dat bij hen in de buurt vaak wordt ingebroken: in 1995 was ruim 36% die mening toegedaan en in 2004 13%. De Politiemonitor 2004 laat zien dat ‘zich vaak onveilig voelen’ eveneens wat minder voorkomt: 7% in 1995 en 4,5% in 2004. Daar staat tegenover dat geweld en dreigen met geweld zijn toegenomen. Het aantal door de politie geregistreerde mishandelingen nam tussen 1995 en 2002 toe van 28.000 tot 52.500. Naar schatting worden jaarlijks 38.000 letsels als gevolg van geweld behandeld op de spoedeisende hulpafdelingen van ziekenhuizen, 2600 patiënten worden om die reden opgenomen en ongeveer 200 overlijden aan de gevolgen van geweld. Een groot deel van de delicten en misdrijven komt niet ter kennis van de politie en is alleen uit bevolkingsenquêtes af te leiden. Van de bij de politie bekende misdrijven wordt het overgrote deel niet opgehelderd, al is dat percentage de laatste jaren wel wat gestegen. In 2002 lag het op 18%. Internationaal gezien is dat geen

hoofdstuk 2 25

hoog cijfer, maar de ontwikkelingen rond de criminaliteit zijn in Nederland toch niet uitzonderlijk. In de meeste andere Europese landen neemt eveneens de vermogenscriminaliteit wat af en de geweldscriminaliteit toe. De beleving van onveiligheid op straat is in Nederland lager dan in de meeste andere landen van de EU, de perceptie van het risico van inbraak of de kans op bedreiging en mishandeling ligt steeds net onder het gemiddelde voor de EU. Wel denkt de Nederlandse bevolking relatief vaak dat de georganiseerde misdaad geïnfiltreerd is in de burgersamenleving, de economie en de overheid. Uit wat er feitelijk over bekend is, blijkt dat de georganiseerde misdaad in Nederland (drugs, mensenhandel, illegale invoer) vooral een transitkarakter heeft.

hoofdstuk 2 26

De individualisering in en van de huishoudens, de gestegen participatie en het hoge welvaartsniveau maken dat een groot deel van de van alles goed voorziene huizen overdag zonder bewoners en toezicht is. Dat heeft in de afgelopen decennia eerst tot een stijging van de vermogenscriminaliteit13 geleid en leidt nu van de weeromstuit tot een toename van de beveiliging via detectoren, camera’s en bewakingsdiensten in de privé-sfeer en in de (semi)openbare ruimte. De toegenomen dreiging van terroristische aanslagen heeft deze ontwikkeling nog versterkt. Tegelijkertijd leidt deze ook tot een versterking van de internationale samenwerking tegen criminaliteit (Europol, Eurojust).

2.3.1

“Onveiligheid = criminaliteit” Criminaliteit is voor een groot deel een zaak van jonge mannen en in Nederland steeds meer van jonge mannen van allochtone herkomst. Inmiddels heeft meer dan een derde van alle verdachten niet de Nederlandse nationaliteit of is niet in Nederland geboren. De allochtone factor is in feite nog veel groter, omdat de tweede generatie al in de Nederlandse verdachtencijfers wordt meegeteld. Zelfs zonder daar rekening mee te houden, is het aandeel van de Antillianen onder de verdachten naar verhouding acht keer zo

13

‘Vermogenscriminaliteit’ is niet zozeer criminaliteit die gepleegd wordt door financieel vermogende personen (‘witteboordencriminaliteit’), maar omvat een breed scala aan misdrijven die betrekking hebben op ontvreemding van eigendom. Denk bijvoorbeeld aan woninginbraak, diefstal of zakkenrollerij.

groot als dat van de ‘Nederlanders’, van verdachten uit de landen van het voormalige Oostblok is het zes keer zo hoog, uit Afrika bezuiden de Sahara ruim vijf keer, uit Marokko en Suriname ruim vier keer en uit Turkije bijna drie keer. De ontwikkeling van de informatica geeft aanleiding tot geheel nieuwe vormen van criminaliteit, maar maakt tevens de bestrijding van criminaliteit in het algemeen beter mogelijk door nieuwe surveillance- en detectietechnieken, beveiligings- en herkenningsmogelijkheden en de koppeling van gegevensbestanden. De acceptatie van al deze technieken, die in veel opzichten een aantasting van de privacy van burgers kunnen betekenen, is maatschappelijk nauwelijks een probleem. Ruim 85% van de bevolking vindt meer cameratoezicht wenselijk tot zeer wenselijk en dat oordeel geeft zelfs bijna 100% als het gaat om de toepassing van dna-technieken ter identificatie van daders. Grote bezorgdheid bestaat er vooral over de toename van geweldsdelicten. Opnieuw bijna 100% van de bevolking wil deze delicten in de toekomst strenger bestraft zien, 74% vindt dat zelfs zeer wenselijk, al verwacht maar 61% dat dit in 2020 ook werkelijk het geval is. Het gebruik van geweld hangt in veel gevallen samen met het gebruik van alcohol of met het plegen van delicten in de sfeer van drugsgebruik en –handel. Decriminalisering van het drugsgebruik, zelfs van het softdruggebruik, is internationaal niet aan de orde. Van de Nederlanders verwacht maar 27% dat in 2020 de drugs uit het strafrecht gehaald zijn. Voor de toekomst voorziet bijna niemand dat de verschillende vormen van criminaliteit minder vaak zullen optreden. Twee derde tot driekwart van de bevolking vermoedt dat in 2020 de problemen groter tot veel groter zullen zijn. Weliswaar verwacht men ook meer preventie en een actievere aanpak van de problemen, maar het optimisme over de effectiviteit ervan is beperkt. Bovendien verwacht men dat burgers meer zelf verantwoordelijk zullen zijn voor de veiligheid in hun woonomgeving (83%), hoewel bijna 40% te kennen geeft dat niet wenselijk te vinden. Wel wenselijk vindt men een versterking van de rol van particuliere beveiliging.

hoofdstuk 2 27

Er is brede steun voor intensivering van het beleid gericht op de aanpak van criminaliteit en onveiligheid in de toekomst. Een groep heeft haar hoop vooral heeft gevestigd op meer ‘formeel toezicht en technologie’ en een groep verwacht veel van ‘eigen verantwoordelijkheid en sociale preventie’. In de laatste groep zijn vrouwen oververtegenwoordigd. Hoe negatiever de toekomstverwachting over de ontwikkeling van de criminaliteit, hoe groter de wens tot een intensivering van de aanpak.

2.3.2

Veiligheid (c.q. criminaliteit) in de nabije toekomst

hoofdstuk 2 28

De criminaliteit blijft in de toekomst sterk lijken op de criminaliteit van nu. Zij zal instrumenteel (financieel gewin) of expressief (geweld, agressie) van karakter zijn. De daders zullen vooral jonge mannen zijn en daarnaast carrièrecriminelen en ‘overtuigings’ misdadigers (terroristen). Nieuwe kansen worden criminaliteit geboden door de opening van Europese grenzen, het vrije verkeer van mensen en goede computerfaciliteiten. De infrastructuur van de moderne samenleving staat ook de crimineel ten dienste. Zijn voorkeur zal uitgaan naar producten van het craved-type (concealable, removable, available, valuable, enjoyable, disposable). De laptop en de mobiele telefoon zijn daar voorbeelden van. Het antwoord van de samenleving en het bedrijfsleven zal liggen in de betere bescherming, de betere identificatie en de betere opspoorbaarheid van hun eigendommen. Als reactie daarop kan de criminaliteit harder en gewelddadiger worden. Dat kan ook het gevolg zijn van het toenemen van de sociale afstand tussen allochtonen en autochtonen en de verdere ontwikkeling van de jeugdcultuur naar meer gebruik van alcohol en drugs. Angst voor en afkeer van geweld gaat in de moderne samenleving gepaard met een fascinatie voor geweld (vermaaksindustrie) en een neiging de werkelijke aanwezigheid ervan te overschatten. Het geweld in de wereld wordt dagelijks getoond en lijkt daardoor ook deel te zijn van levens en samenlevingen waarin geweld juist een uitzondering is. Het gevoel van onveiligheid en bedreiging staat betrekkelijk los van de werkelijke aanwezigheid van gevaar en het optreden daartegen. Niettemin is het duidelijk dat de overheid het criminaliteits- en veiligheidsbeleid inmiddels sterk geïntensiveerd

heeft. Daarbij is de aandacht verschoven van het delict naar de dader. Aan het einde van dit decennium moeten criminaliteit en overlast in de publieke ruimte met 20% tot 25% gedaald zijn, de politie heeft zich verbonden aan prestatiecontracten en het strafrechtelijk systeem wordt verder versterkt. Repressie kan niet alles, preventie zal aan belang winnen. Het is niet reëel te verwachten dat burgers onderling meer dan nu het geval is, hun conflicten kunnen regelen en elkaar op onbetamelijk gedrag willen en durven aanspreken. Voor het overheidsbeleid is het besef essentieel dat burgers enerzijds niet veel vertrouwen hebben in de huidige instituties van politie en justitie en anderzijds verwachten dat criminaliteit en onveiligheid in de toekomst sterk toenemen (bron: Sociaal en Cultureel Rapport ‘In het zicht van de toekomst’, oktober 2004, p. 36 – 39).

2.4

De overheidsuitgaven aan veiligheid Sinds het begin van de jaren negentig hebben, zoals eerder gezegd, veel instanties onderzoek gedaan naar veiligheid. Zo ook het Centraal Bureau voor de Statistiek. Uit CBS-gegevens over de uitgaven aan rechtsbescherming en veiligheid door de overheid (*) blijkt dat er al meer dan een decennium een stijgende lijn zit in de overheidsuitgaven op die gebieden. Eerder constateerden we dat de verwachtingen van de burger ten aanzien van de overheid primair op het gebied van veiligheid liggen. De cijfers lijken erop te wijzen dat de overheid hier in ieder geval in de vorm van stijgende uitgaven gehoor aan heeft gegeven en nog steeds geeft.

hoofdstuk 2 29

TOTAAL

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

PERIODEN

1993

UITGAVEN RECHTSBESCHERMING EN VEILIGHEID DOOR DE OVERHEID (IN MLN EURO)

2092 1913 2426 2537 2946 3330 4023 3982 4975 5239 5757 5006

UITGAVEN MIN. VAN JUSTITIE MINISTERIE

69

76

92

124

124

132

162

154

211

197

181

146

683

321

312

299

326

296

305

129

147

676

651

561

53

75

498

495

656

893 1099 1031 1409 1411 1753 1107

210

225

281

298

359

412

493

576

510

581

574

638

703

758

953

931 1154 1370 1448 1519

567

635

669

668

754

817

980 1120 1366 1108 1176 1195

15

24

22

31

41

50

60

ALGEMEEN RECHTSHANDHAVING VREEMDELINGENZAKEN EN ASIELZOEKERS PREVENTIE,

638

417

484

424

JEUGDBESCH. EN RECLASSERING DIENST

30

INRICHTINGEN WETGEVING, RECHTSPLEGING EN -BIJSTAND CENTRAAL

64

53

JUSTITIEEL INCASSO BUREAU TOTAAL

1640

486

510

522

552

590

647

710

813

948

967 1087

1192

29

20

23

27

36

46

42

59

70

50

426

436

447

440

466

501

545

595

665

763

796

873

23

19

42

59

58

54

56

73

90

115

122

214

‘OPENBARE ORDE EN VEILIGHEID’ POLITIE BRANDWEER EN RAMPENGEMEENTEN

hoofdstuk 2

MINISTERIE VAN JUSTITIE

JUSTITIËLE

BESTRIJDING OVERIGE BESCHERMENDE MAATREGELEN

© CENTRAAL BUREAU VOOR DE STATISTIEK, VOORBURG/HEERLEN

De cijfers van 2004 zijn voorlopige cijfers. Voor verdere details: zie Bijlage 2 aan het einde van dit hoofdstuk.

We zien hier dus dat er elk jaar steeds meer wordt uitgegeven aan veiligheid. Opmerkelijk genoeg lijkt de burger hier niet tevredener over te worden.

2.5

Aandachtspunten In deze publicatie zullen wij vanuit een bestuurs- en managementfocus kijken naar vier kleinere delen binnen het beleidsterrein ‘veiligheid’ waarop overheden proberen een zekere mate van sturing uit te oefenen. Wat zijn de hindernissen waar overheden zich op dit gebied mee geconfronteerd zien en welke mogelijkheden zijn er om die hindernissen te overwinnen?

2.5.1

Intensivering van de aanpak In het Sociaal en Cultureel Rapport zagen we dat er onder burgers brede steun is voor “intensivering van het beleid gericht op de aanpak van criminaliteit en onveiligheid in de toekomst”. Een groep heeft haar hoop vooral heeft gevestigd op meer “formeel toezicht en technologie” en een groep verwacht veel van “eigen verantwoordelijkheid en sociale preventie”. In de laatste groep zijn vrouwen oververtegenwoordigd. Hoe negatiever de toekomstverwachting over de ontwikkeling van de criminaliteit, hoe groter de wens tot een intensivering van de aanpak. Kennelijk is er bij burgers een behoefte aan maatregelen in de sfeer van handhaving en toezicht, maar ook in de sfeer van preventie.

2.5.2

Minder preventie en meer repressie in Rijksbeleid Opvallend is nu, zoals we in latere hoofdstukken uiteen zullen zetten, dat het veiligheidsbeleid op Rijksniveau een sterk repressief karakter heeft. Het SCP concludeert dat de mogelijkheden van repressie niet eindeloos zijn en dat het belang van preventie zal toenemen. Burgers zullen in de toekomst onderlinge conflicten niet méér kunnen regelen dan nu het geval

hoofdstuk 2 31

is; hetzelfde geldt voor het elkaar durven en willen aanspreken op ongepast gedrag. Enerzijds hebben burgers weinig vertrouwen in de huidige instituties van politie en justitie en anderzijds verwachten zij dat criminaliteit en onveiligheid in de toekomst sterk zullen toenemen (SCR 2004, p. 39). In hoeverre vallen deze ontwikkelingen en beleidsmatige reacties hierop met elkaar te verenigen? De beleidsmatige focus is gericht op repressie, maar tegelijkertijd is er vraag naar vormen van (sociale) preventie. Deze vraag wordt nog complexer als we zien dat er, qua aard van de meest gepleegde misdrijven, een gestage verschuiving heeft plaatsgevonden van vermogensdelicten naar geweldsdelicten. PROPERTY CRIME

hoofdstuk 2 32

180 160 140 120 100 80 60

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

VIOLENT CRIME 180 160 140 120 100 80 60

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

VICTIMISATION (% POP.)

VICTIMISATION (% POP.)

RECORDED OFFENSES PER CAPITA

RECORDED OFFENSES PER CAPITA

BRON: ‘POLICE RATES UP, CRIME RATES DOWN. THE EFFECT OF POLICE ON CRIME IN THE NETHERLANDS, 1996 - 2003’. CENTRAAL PLANBUREAU (CPB), 2005 (P. 43)

2.6

Veiligheid en overheidssturing: een vooruitblik op de speelvelden In de volgende hoofdstukken wordt achtereenvolgens aandacht besteed aan het huidige overheidsbeleid (hoofdstuk 3), verkenning van het speelveld waarop overheidssturing van veiligheid plaatsvindt of zou kunnen plaatsvinden (hoofdstuk 4) en aan de problemen en dilemma’s die zich voordoen bij de huidige pogingen om veiligheid(sbeleid) te sturen (hoofdstuk 5). Tenslotte zal in hoofdstuk 6 de informatie uit de voorafgaande hoofdstukken verwerkt worden in enkele beschouwende opmerkingen en aanzetten voor een proactieve bijdrage aan de sturing van veiligheid.

We zullen eerst kijken naar een aantal deelvelden waarop overheden in het verleden hebben geprobeerd sturing uit te oefenen inzake veiligheidszorg, of dit momenteel (willen) doen. Het begrip ‘sturing’ veronderstelt dat men invloed kan uitoefenen op een bepaald fenomeen of proces. Het kabinet Balkenende probeert sturing uit te oefenen op het fenomeen sociale veiligheid, met als voornaamste uitgangspunt het veiligheidsprogramma ‘Naar een veiliger samenleving’. De maatregelen die hierin door het kabinet voorgesteld worden, hebben voornamelijk betrekking op de sociale veiligheid. Wij constateren dat de voorgestelde maatregelen gevolgen kunnen hebben ten aanzien van twee belangrijke elementen binnen de sociale veiligheid: de politie en het integrale veiligheidsbeleid. Ook op het gebied van de fysieke veiligheid wil het kabinet maatregelen nemen, hoewel dit minder onder de (massamediale) aandacht is gebracht dan maatregelen inzake de sociale veiligheid. Wellicht kan dit worden verklaard uit de mate waarin beide soorten veiligheid tot de verbeelding van burgers spreken, of de mate waarin de meeste mensen daadwerkelijk te maken krijgen met sociale dan wel fysieke onveiligheid.

hoofdstuk 2 33

Aan de hand van de Wet Kwaliteitsbevordering Rampenbestrijding en het Beleidsplan Crisisbeheersing dienen respectievelijk de zogeheten veiligheidsregio’s te worden opgezet en de crisisbeheersing en rampenbestrijding te worden verbeterd. Wij zullen nu een korte, deels cijfermatige, inleiding geven op processen binnen de volgende vier speelvelden: – Politie; – Integraal veiligheidsbeleid; – Veiligheidsregio’s en – Crisisbeheersing en Rampenbestrijding.

2.6.1 Politie

De politie speelt een belangrijke rol in de veiligheidszorg. Niet alleen op nationaal niveau, maar ook (en misschien wel vooral) op lokaal niveau. In de Politiewet 1993 zijn de kerntaken van de politiekorpsen vastgesteld:

– het handhaven van de openbare orde; – strafrechtelijke handhaving; – hulpverlening. Hierbij kan er in de praktijk sprake zijn van overlap: de taakomschrijving is gerelateerd aan het dualisme in bestuur tussen burgemeester (handhaving openbare orde) en officier van justitie (strafrechtelijke vervolging). De Rijksoverheid heeft, vanaf het moment dat de Politiewet 1993 werd ingevoerd, geprobeerd meer invloed uit te oefenen op het functioneren van de politiekorpsen. Begin 2003 hebben de korpsbeheerders van de 25 regionale korpsen en het KLPD zich gecommitteerd aan het Landelijk Kader Nederlandse Politie 2003 – 2006. Doel van het Landelijk Kader is om de resultaten van de politie “zichtbaar en toetsbaar” te maken. In de praktijk komt dit erop neer dat de politiekorpsen dienen te werken met landelijke kaders en prestatie-eisen, vastgesteld in afzonderlijke prestatieconvenanten. Als de korpsen niet aan deze eisen voldoen, krijgen zij van het Rijk minder geld en capaciteit. hoofdstuk 2

ARTIKEL 4 UIT HET LKNP, BETREFFENDE HET ONDERWERP 34

PRESTATIEBEKOSTIGING, LUIDT: “DE SYSTEMATIEK VAN PRESTATIEBEKOSTIGING, ZOALS IN 2001 OVEREENGEKOMEN TUSSEN DE MINISTER VAN BZK EN HET KORPSBEHEERDERSBERAAD, ZAL WORDEN GEHANTEERD VOOR DE OP BASIS VAN DIT KADER GEMAAKTE RESULTAATAFSPRAKEN. VAN HET VOOR DE KORPSEN BESCHIKBARE BUDGET WORDT 75% UITGEKEERD AAN DE KORPSEN DIE DE GEMAAKTE AFSPRAKEN NAKOMEN. OVER DE WIJZE WAAROP DE 25% DIE BESCHIKBAAR IS VOOR BENCHMARKING, WORDT UITGEKEERD, WORDT TUSSEN DE PARTIJEN NADER OVERLEG GEVOERD”.

In het Landelijk Kader heeft het kabinet zich voorgenomen om geld vrij te maken voor sterkte-uitbreiding van de politie. Het is vervolgens de taak van de korpsen om in de periode 2003 – 2006 te zorgen voor een uitbreiding van de personele sterkte met minstens 4000 fte.

STERKTE-UITBREIDING POLITIE (IN BVE’S) 2003 BRUTO STERKTE-UITBREIDING:

2004

2005

2006

2007

2008

1.715,0

2.430,0

3.225,0

4.060,0

4.100,0

4.180,0

152,8

152,8

152,8

152,8

152,8

152,8

55,9

111,8

167,7

167,7

167,7

33,6 2.187,7

66,1 2.894,3

100,4 3.639,1

102,2 3.677,3

102,2 3.757,3

460,0

460,0

460,0

460,0

460,0

+ 4.000 FTE GEFASEERD OVER DE JAREN TOEGEKEND, INCLUSIEF DE REEDS IN 2001 TOEGEKENDE STERKTEUITBREIDING VAN 1.000 FTE AF: * REGIOSPECIFIEK (HOFSTAD/ ZEEHAVENPOLITIE/ KNELPUNTEN NIETACTUALISATIE BVS 2002) * LANDELIJKE RECHERCHE/ POSTINITIEEL ONDERWIJS LSOP * KLPD BRUTO STERKTE-UITBREIDING

20,3 1.541,9

GECORRIGEERD AF: * OVERDRACHT TOELATINGSTAKEN NAAR IND BRUTO STERKTE-UITBREIDING

hoofdstuk 2

1.541,9

1.727,7

2.434,3

3.179,1

3.217,3

3.297,3

491,7

657,5

822,8

912,2

912,2

912,2

1.050,2

1.070,2

1.611,5

2.266,9

2.305,1

2.385,1

GECORRIGEERD VOOR IND AF: CONSEQUENTIES AFNAME AANTAL ASIELZOEKERS VOOR AZC’S NETTO STERKTE-UITBREIDING

* DE STERKTE(-UITBREIDING) IS CONFORM DE BEKOSTIGINGSSYSTEMATIEK VAN DE POLITIE AANGEGEVEN IN ZOGENAAMDE BUDGETVERDEELEENHEDEN (BVE’S) BRON: LANDELIJK KADER NEDERLANDSE POLITIE 2003 – 2006, P.7

Het LKNP vloeit direct voort uit het Veiligheidsprogramma ‘Naar een veiliger samenleving’ en kent als zodanig een sterke nadruk op repressie, strafrechtelijke handhaving, criminaliteitsbestrij ding en de aanpak van veelplegers. Tevens staat het LKNP zeer sterk in het teken van prestatiesturing op centraal vastgestelde prioriteiten. De vraag is welke gevolgen dit kan hebben voor de sturingsmogelijkheden op decentraal niveau van lokale bestuurders: zij hebben wettelijke verplichtingen aangaande politiezorg, met name op het gebied van de plaatselijke

35

openbare orde. Eveneens van belang is te beseffen dat binnen een decentrale politieorganisatie met een centrale aansturing en een prestatiefinancieringsstructuur de extra 4000 agenten primair zullen worden ingezet om de centrale prestatiedoelen te halen, en in veel mindere mate gehoor mogen geven aan (veelal lokale) veiligheidsvraagstukken die weinig tot geen raakvlak hebben met die prestatiedoelen. De prestatiedoelen zijn weliswaar voor een beperkt deel op regionale leest geschoeid (in de convenanten met de afzonderlijke korpsen), maar zijn voor het overgrote deel een uitvloeisel van de centrale prioriteiten. EIND 2004 KWAM ER ZOWEL UIT DE HOEK VAN DE POLITIEBONDEN NPB EN ACP ALS UIT DE TWEEDE KAMER (PVDA, VVD EN D66) KRITIEK OP DE PRESTATIEAFSPRAKEN: DOORDAT DE POLITIE TE VEEL AAN CIJFERS ZOU MOETEN VOLDOEN (INZAKE BOETES OF AANHOUDINGEN), ZOUDEN GECOMPLICEERDE ZAKEN EN DE GEORGANISEERDE CRIMINALITEIT TE WEINIG AANDACHT KRIJGEN (STAATSCOURANT, 4 NOVEMBER 2004).

hoofdstuk 2 36

2.6.2

Integraal veiligheidsbeleid (IVB) Vanaf het begin van de jaren negentig bleek dat er een beleidsmatige behoefte was aan een actieve, brede en diepe aandacht voor een beperkt aantal veiligheidsvraagstukken. Hierbij is het de bedoeling dat er netwerkvorming plaatsvindt tussen de verschillende organisaties die zich bezighouden met veiligheidszorg. Door te zorgen voor netwerksturing, speelden (en spelen) gemeenten hierin een belangrijke coördinerende regierol. Het uitgangspunt van IVB is in de meeste gevallen de sociale veiligheid. Verder gaat IVB primair uit van gemeenten en vindt het plaats op intra- en ook wel intergemeentelijk niveau. Uit het Veiligheidsprogramma van het kabinet blijkt dat ook het IVB meer invloeden zal gaan ondervinden van centrale sturing, zij het dat er vooralsnog minder sprake is van verplichte prestatieafspraken en meetbare resultaten dan bij de politie (Veiligheidsprogramma ‘Naar een veiliger samenleving’, oktober 2002). Eén van de kernpunten uit het Veiligheidsprogramma is de zogeheten ‘ketenversterking’: organisaties die zich bezighouden

met veiligheidszorg dienen intensiever samen te werken en vooral meer prestaties te leveren. Bovendien kent het kabinet een zwaarder accent toe aan de gemeentelijke regierol. Een probleem is echter dat de manier waarop de verschillende organisaties worden gefinancierd, sterk verkokerd is: bij het besteden van subsidies van verschillende ministeries dienen de organisaties aan verschillende bestedingsvoorwaarden te voldoen. Gemeenten krijgen bovenal voorlopig nog geen extra bevoegdheden om hun gewenste sterkere regierol te realiseren.14 Het bovenstaande wordt onder andere vanuit wetenschappelijke hoek onderschreven. ZO ZIET PROFESSOR FIJNAUT, DIE IN 2004 EEN ONDERZOEK AFRONDDE NAAR SOCIALE VEILIGHEID, VOOR GEMEENTEN VOORAL EEN ROL WEGGELEGD ALS REGISSEUR, ALS COÖRDINATOR VAN DE COMMUNICATIE TUSSEN DE DIVERSE BIJ VEILIGHEID BETROKKEN PARTIJEN. “IEDEREEN VINDT DAT OOK EEN HEEL AANVAARDBARE POSITIE VOOR DE GEMEENTE, OOK AL HEEFT DIE DAN FORMEEL GEEN POOT OM OP TE STAAN”. HIJ GEEFT HET VOORBEELD VAN EEN FLAT WAAR MENSEN IN WORDEN GEHUISVEST DIE AFKOMSTIG ZIJN UIT INRICHTINGEN VOOR GEESTELIJKE GEZONDHEIDSZORG. “MEN VERWACHT VAN DE GEMEENTE DAT DIE ER VOOR ZORGT DAT ALLE PARTIJEN GELIJK

hoofdstuk 2

OVERSTEKEN. DE WONINGCORPORATIES WILLEN BEST MEEWERKEN AAN HET HUISVESTEN VAN MENSEN MET PSYCHISCHE PROBLEMEN, MITS ER IEMAND UIT DE GEESTELIJKE GEZONDHEIDSZORG BESCHIKBAAR IS ALS HET MISGAAT, ÓÓK ALS DAT GEBEURT OP ZATERDAGAVOND OM 21 UUR”. FIJNAUT WAARSCHUWT OVERIGENS VOOR EEN FENOMEEN DAT HIJ BESPEURT IN DE MEESTE GROTE STEDEN: “ER IS VEEL ANIMO OM DE OUDE BINNENSTEDEN OP ORDE TE BRENGEN EN TE HOUDEN, DAAR IS DRAAGVLAK EN GELD VOOR. DE GROTE UITDAGING IS ECHTER, OM DE PROBLEMEN NIET TE LATEN UITWAAIEREN NAAR DE OUDE WIJKEN ROND DAT CENTRUM” (BINNENLANDSBESTUUR, 9 JULI 2004).

Ook zien we dat de Rijkssubsidies voor de ketenpartners in de meeste gevallen niet wordt verhoogd, maar juist wordt ingekrompen. Ter illustratie volgt op de volgende pagina een selectie uit kortingen van het ministerie van VWS, de grootste subsidieverstrekker aan IVB-ketenpartners.

14

Wat betreft het IVB van de gemeente Rotterdam lijkt het ministerie van BZK begin 2005 niet negatief te staan tegenover het toekennen van extra bevoegdheden.

37

NAAM INSTELLING

BEDRAG 2003 KORTINGSPERCENTAGE

FNV FORMAAT (OPLEIDING VRIJWILLIGERS)

615.087

10 %

GEESTELIJKE GEZONDHEIDSZORG

110.000

100 %

NEDERLAND (CIE. VERSLAVINGSZORG) LANDELIJK CENTRUM OPBOUWWERK (LCO) LANDELIJKE STICHTING OUDERS EN

1.172.525 15

30 %

66.010

100 %

11.011

10 %

87.390

100 %

VERWANTEN VAN DRUGGEBRUIKERS LANDELIJKE VERENIGING VOOR THUISLOZEN LEGER DES HEILS AFDELING JEUGD EN JONGERENWERK STICHTING ADVIESBURO DRUGS

112.084

10 %

STICHTING ALCOHOLPREVENTIE

120.596

100 %

STICHTING INFORMATIEVOORZIENING

659.682

10 %

275.729

10 %

TRIMBOS INSTITUUT

4.888.918

30 %

VERWEY-JONKER INSTITUUT

1.676.567

30 %

ZORG (GEGEVENSUITWISSELING VERSLAVINGSZORG) STICHTING MAINLINE (BEVORDERING GEZONDHEID DRUGGEBRUIKERS)

BRON: NOTA ‘KENNIS, INNOVATIE, MEEDOEN’, MINISTERIE VAN VWS, SEPTEMBER 2003

hoofdstuk 2 38

Juist bij IVB is een belangrijke rol weggelegd voor groepen personen / organisaties die veelal in de informele sfeer een bijdrage leveren aan de sociale veiligheid. Vrijwilligers kunnen bijvoorbeeld helpen bij activiteiten of projecten voor (hang)jongeren, waardoor deze minder op straat hoeven te zwerven en in contact hoeven te komen met (kleine) criminaliteit. Instanties in de verslavingszorg kunnen een centrale rol spelen in het van straat halen van verslaafde veelplegers en ze vervolgens te helpen met afkicken. DE MAATSCHAPPELIJK ONDERNEMERS GROEP (MO GROEP) HEEFT IN 2004 ONDERZOEK GEDAAN ONDER HAAR LEDEN OM MEER INZICHT TE KRIJGEN IN DE MATE WAARIN ER BEZUINIGD WORDT EN DE GEVOLGEN VAN DE BEZUINIGINGEN. DE BELANGRIJKSTE RESULTATEN: - EENDERDE VAN DE ORGANISATIES IN DE BRANCHE WELZIJN IS IN 2004 GECONFRONTEERD MET GEMEENTELIJKE BEZUINIGINGEN. IN 2005 STIJGT DAT AANTAL TOT BIJNA DE HELFT (42%). - DE REPRESENTATIEVE STEEKPROEF VAN DE MO GROEP RICHTTE ZICH OP DE GEVOLGEN VAN DE GEMEENTELIJKE BEZUINIGINGEN IN 2004 EN 2005. >>

15

Een bedrag van I 145.546 is afkomstig van het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit (LNV). Dit bedrag blijft bij de korting buiten beschouwing.

>> DE OMVANG VAN DE BEZUINIGINGEN GROEIT FLINK IN 2005: GEMIDDELD LEVEREN WELZIJNSORGANISATIES IN 2005 11,8% IN OP HET BUDGET, TEGEN 9,2% IN 2004. HET IS IN DEZE CONTEXT EXTRA BELANGRIJK OM NOG EENS TE BENADRUKKEN DAT HET KABINET DE VERANTWOORDELIJKHEID VOOR ZORGWELZIJNSTAKEN BIJ DE GEMEENTEN LEGT. MAAR UIT DE STEEKPROEF VAN DE MO-GROEP BLIJKT DAT ER BIJ DE GEMEENTEN EEN FORSE KAALSLAG PLAATSVINDT OP HET WELZIJNSWERK. SLUITING VAN BUURTHUIZEN, PEUTERSPEELZALEN EN HOGERE BIJDRAGEN VOOR ACTIVITEITEN STAAN HAAKS OP HET OVERHEIDSBELEID DAT GEMEENSCHAPSZIN EN MAATSCHAPPELIJKE PARTICIPATIE CENTRAAL STELT, ZOALS OOK IN DE WET MAATSCHAPPELIJKE ONDERSTEUNING (WMO) WORDT AANGEGEVEN. LAAGDREMPELIGE WELZIJNSVOORZIENINGEN HEBBEN HIERIN EEN CRUCIALE SCHAKELROL. DE WELZIJNSORGANISATIES GEVEN AAN DAT DE BEZUINIGINGEN IN HET WELZIJNSWERK TEN KOSTE GAAN VAN DE DIENSTVERLENING AAN BURGERS. EEN AANTAL ACCOMMODATIES, ZOALS BUURTHUIZEN, WIJKCENTRA EN PEUTERSPEELZALEN, MOET SLUITEN. OOK WORDT BEZUINIGD OP JONGERENWERK, OPBOUWWERK EN WIJKACTIVITEITEN. SOMMIGE ACTIVITEITEN WORDEN VOLLEDIG GESCHRAPT. MET NAME HET OUDERENWERK EN PEUTERSPEELZAALWERK GAAN EEN (HOGERE) EIGEN

hoofdstuk 2

BIJDRAGE VRAGEN VOOR HUN DIENSTEN. ONDERNEMERS IN WELZIJN & MAATSCHAPPELIJKE DIENSTVERLENING VREZEN VOOR KWALITEITSVERLIES EN ONTSLAG VAN MEDEWERKERS ALS GEVOLG VAN DE GEMEENTELIJKE BEZUINIGINGEN. DOOR HET DUURDER WORDEN VAN WELZIJNSACTIVITEITEN DREIGEN MENSEN MET EEN LAAG INKOMEN SOCIAAL BUITEN DE BOOT TE VALLEN OMDAT ZE GEEN GEBRUIK MEER KUNNEN MAKEN VAN DE ACTIVITEITEN. (BRON: MO GROEP, OKTOBER 2004)

Voor gemeenten wordt het moeilijker om zonder extra middelen en bevoegdheden een sterkere regierol te spelen in het IVB. Ook is het de vraag of de (welzijns)ketenpartners hun taken in de eerste plaats goed kunnen blijven uitvoeren als er van Rijkswege minder geld komt. Ketenpartners zijn vaak decennia lang volledig afhankelijk geweest van (Rijks)overheidssubsidies. Eén van de belangrijkste argumenten waarom er gekort wordt op deze subsidies, is dat de ketenpartners dan wel genoodzaakt zijn om professioneler, efficiënter en effectiever te gaan werken dan voorheen. Het Rijk verwacht dus van gemeenten dat zij hun regierol inzake IVB versterken, terwijl zij daar bevoegdheden noch financiële sturingsmogelijkheden voor hebben. De afzonderlijke

39

ketenpartners moeten bovendien steeds meer doen met steeds minder (verkokerde) middelen.

2.6.3

De veiligheidsregio’s

hoofdstuk 2 40

Als gevolg van schaalvergroting van organisaties op het gebied van veiligheidszorg (politie, brandweer, ambulancediensten en andere hulpverleners), is er al geruime tijd een discussie omtrent de meest optimale schaal voor veiligheidszorg. Uiteindelijk is er gekozen voor de (bestuurlijke) veiligheidsregio. De veiligheidsregio komt voort uit de Wet Kwaliteitsbevordering Rampenbestrijding (WKR), welke in werking is getreden op 1 juli 2004. Hierin wordt de veiligheidsregio gedefinieerd als “een gebied waarin wordt samengewerkt door verscheidene besturen en diensten rond taken op het terrein van brandweerzorg, rampenbestrijding, crisisbeheersing, geneeskundige hulpverlening bij rampen en, tenslotte, handhaving van de openbare orde en veiligheid”. Er is sprake van een territoriaal congruente indeling: het kabinet wil dat deze indeling overeenkomt met de huidige indeling van de 25 politieregio’s. Met andere woorden: het fysiek-geografische gebied dat de politieregio’s momenteel beslaan, wordt ook het fysiek-geografische gebied van brandweer en GHOR, de Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen. De veiligheidsregio’s moeten uiterlijk 1 juli 2006 gerealiseerd zijn. De operationele diensten van de veiligheidsregio zijn: – de brandweer (ook wel de rode kolom genoemd). De regionale brandweer is de spil in de multidisciplinaire voorbereiding op de rampenbestrijding. Het bestuur van de regionale brandweer dient met de besturen van de geneeskundige hulpverleningsregio en politieregio afspraken te maken over hun inzet en capaciteit ten behoeve van de rampenbestrijding; – de GHOR (witte kolom), welke verantwoordelijk is voor de voorbereiding, uitvoering en nazorg van de geneeskundige hulpverlening bij zware ongevallen en rampen. Hierbij dient te worden opgemerkt dat de ambulancediensten (nog?) géén operationele diensten zijn: deze zijn bij incidenten en rampen onderdeel van de GHOR. De definitieve status van de ambulancediensten wordt bepaald in de nieuwe wet m.b.t. ambulancezorg; eind maart 2005 heeft minister Hoogervorst het

desbetreffende wetsvoorstel aangeboden aan de Tweede Kamer; – de politie (blauwe kolom), voor zover het politietaken inzake de multidisciplinaire aanpak van incidenten en rampen betreft; – de gemeente (groene kolom), die bij incidenten en rampen zorg draagt voor zaken als lijkbezorging, lijkschouwing, nazorg, evacuatie, slachtofferregistratie etc. In de veiligheidsregio wordt de lokale veiligheidszorg grotendeels opgeschaald naar regionaal niveau. De brandweer neemt in deze regionale organisatie dus een centrale preparerende en operationele rol in. Als organisatie is de brandweer echter kwetsbaar omdat zij voor een zeer groot deel bestaat uit vrijwilligers en voor een relatief klein deel uit professionals in vaste dienst. JAAR

TOTAAL PERSONEEL

BEROEPS-

VRIJWILLIG

PERSONEEL

PERSONEEL

1995

26.435

3.932

22.503

1996

26.586

4.017

22.569

1997

26.505

4.123

22.382

1998

26.727

4.305

22.422

1999

26.670

4.385

22.285

2000

26.579

4.452

22.127

2001

26.661

4.599

22.062

2002

26.777

4.695

22.082

2003

26.835

4.797

22.038

2004

27.006

4.952

22.054

BRON: ‘BRANDWEER: BRAND, PERSONEEL, MATERIEEL EN KOSTEN’. CENTRAAL BUREAU VOOR DE STATISTIEK, VOORBURG / HEERLEN 2005.

Het totaal aantal brandweerlieden is dus al geruime tijd vrij stabiel. Hoewel het aantal beroepskrachten toeneemt, blijft het nog zeer sterk achter bij het aantal vrijwilligers. Brandweerkorpsen hebben met andere woorden een sterke lokale gebondenheid door het grote aantal plaatselijke vrijwilligers. De gewenste nieuwe regionale identiteit in de veiligheidsregio is er van nature niet, waardoor het de vraag is of de vrijwillige brandweerlieden van een korps wel optimaal kunnen functioneren in de veiligheidsregio. Het functioneren van de lokale brandweer in regionaal verband zal straks niet meer volledig worden bepaald door het lokaal bestuur, maar ook door het bestuur van de veiligheidsregio. Om brandweerlieden van lokale korpsen gemotiveerd te houden, lijkt

hoofdstuk 2 41

het benadrukken van hun betekenis en belang op lokaal niveau door lokale bestuurders steeds belangrijker te worden. DE GRONINGSE HOOGLERAAR STAATSRECHT DOUWE JAN ELZINGA SPRAK IN AUGUSTUS 2004 ZIJN BEZORGDHEID UIT OVER DE PLANNEN VAN REMKES OM DE BRANDWEERKORPSEN IN TE DELEN NAAR VEILIGHEIDSREGIO’S. VOLGENS ELZINGA ZULLEN VRIJWILLIGE KORPSEN VERDWIJNEN, OMDAT VRIJWILLIGERS ZICH NIET THUIS VOELEN BIJ DE GROTERE VEILIGHEIDSREGIO’S. BOVENDIEN RAKEN GEMEENTEN ALLE ZEGGENSCHAP OVER HUN BRANDWEERKORPS KWIJT: DE LEIDINGGEVENDEN VAN DE BRANDWEER WORDEN NIET LANGER DOOR DE GEMEENTE, MAAR DOOR DE BRANDWEERREGIO AANGESTUURD (BINNENLANDSBESTUUR 24 AUGUSTUS 2004) .

hoofdstuk 2 42

In bestuurlijk opzicht is daarnaast de vraag relevant in hoeverre lokale bestuurders hun verantwoordelijkheden inzake veiligheidszorg op lokaal niveau nog kunnen waarmaken: men heeft per definitie niet de volledige zeggenschap over de verplichte uitgaven voor de veiligheidsregio, is altijd afhankelijk van een compromis. Met andere woorden: het principe “wie betaalt, bepaalt”, lijkt hier te worden verlaten. Ook op het gebied van doorzettingsmacht in de veiligheidsregio is onduidelijkheid: de doorzettingsmacht inzake de politie ligt bij de minister van BZK, terwijl de doorzettingsmacht (en beheer!) inzake brandweer en GHOR bij het bestuur van de veiligheidsregio liggen. Tegelijkertijd houdt het kabinet vast aan het standpunt dat de voorbereiding op crisisbeheersing / rampenbestrijding een taak is van het lokale bestuur en niet van de regio: het wettelijk gezag inzake het optreden bij crises en rampen ligt primair op lokaal niveau bij de burgemeester. Tegenover de doorzettingsmacht van de minister van BZK inzake de politie staat dat de politie in geval van een ramp of crisis primair deel uitmaakt van de gemeentelijke ramporganisatie; zij is dan onderdeel van het gemeentelijk beleidsteam (GBT). Als er sprake is van een gemeentegrensoverschrijdende ramp, wordt er bestuurlijk opgeschaald naar een regionaal beleidsteam (RBT). In een uiterst geval kan de minister van BZK, als coördinerend minister voor crisisbeheersing, zijn gezag doen gelden en aanwijzingen geven voor crisisbeheersing en / of rampenbestrijding.

2.6.4

Crisisbeheersing en rampenbestrijding Binnen de veiligheidsregio vindt de operationele crisisbeheersing en rampenbestrijding plaats. Het lijkt alsof de aard van crises en rampen in de laatste paar decennia geleidelijk veranderd is. In de woorden van prof. dr. Uri Rosenthal, hoogleraar Bestuurskunde aan de Universiteit Leiden en voorzitter van het COT Instituut voor Veiligheids- en crisismanagement, waren crises en rampen tot grofweg de jaren tachtig nog “afgebakend naar plaats en tijd, met een duidelijk begin en einde. Op een bepaald moment beëindigden de autoriteiten de crisis en brachten ze de samenleving weer ‘back to normal’. In die tijd waren crises uitzonderlijke gebeurtenissen in een redelijk stabiele, ordelijke samenleving. Voor de gewone orde van de dag waren crises perifere verschijnselen. Ze werden zo klein mogelijk gehouden en liefst zo geruisloos mogelijk afgehandeld. Sindsdien hebben we te kampen gekregen met veel ingewikkelder crises. We benoemen ze nog wel alsof we ze helder kunnen afbakenen: de Bijlmerramp en de Herculesramp, Srebrenica, Enschede, Volendam, 11 september. Maar het vaste etiket voor zulke crises laat inmiddels wel steeds langer op zich wachten. Dat is ook te begrijpen. Want in feite gaat het om een springerige keten van gebeurtenissen waarbij oorzaken, kenmerken en gevolgen in elkaar overlopen. Zulke crises nemen na verloop van tijd ook steeds andere gedaanten aan. De Bijlmerramp begon als een dramatisch vliegtuigongeval, verkeerde na enkele dagen in een conflict over de legalisering van illegalen, ontwikkelde zich in de loop der tijd tot een gezondheidscrisis en vond haar voorlopige einde in een partijpolitieke confrontatie over een enquêterapport. De aanzegging, de kenmerken en de crisis na de crisis zijn grilliger dan ooit. Daarbij komt dat zich steeds vaker crises voordoen in sectoren die voorheen vrij van verstoringen waren. Wij hebben er al aan kunnen wennen: in de agrarische sector (varkenspest, MKZ, MPA-hormoon), in de volksgezondheid (legionella), in de sport (doping en fraude), helaas ook in het onderwijs (scholen). Ook andere maatschappelijke sectoren zullen steeds kwetsbaarder blijken te zijn. Dat is logisch, al is het maar omdat de verwevenheid tussen al deze domeinen toeneemt” (Rosenthal 2002).

hoofdstuk 2 43

OVERZICHT VAN (GROOTSCHALIGE) RAMPEN OP NEDERLANDS GRONDGEBIED 1946-2001 DATUM

RAMP

DODELIJKE SLACHTOFFERS

07/10/1946

VLIEGTUIGCRASH IN HBS, APELDOORN

23

14/11/1946

VLIEGTUIGCRASH, SCHIPHOL

26

17/01/1947

EXPLOSIE IN KRUITFABRIEK, MUIDEN

17

24/03/1947

MIJNRAMP STAATSMIJN HENDRIK, BRUNSSUM

13

12/02/1950

SCHEEPSRAMP NOORDZEE, DEN HELDER

01/021953

WATERSNOODRAMP, ZEELAND, ZUID-HOLLAND EN WEST-

11 1836

BRABANT 28/08/1954

VLIEGTUIGCRASH IN ZEE, IJMUIDEN

21

29/09/1954

AUTOBUS RIJDT HUIS BINNEN, VALKENBURG

19

08/01/1962

TREINRAMP, HARMELEN

93

15/06/1965

SCHEEPSBRAND RONASTAR, ROTTERDAM-BOTLEK

16

25/06/1967

ZWARE WINDHOOS, CHAAM EN TRICHT

11

12/12/1968

EXPLOSIE OLIETANKER DIANA, AMSTERDAM

13

24/10/1970

BRAND IN PSYCHIATRISCHE INRICHTING, WAGENBORGEN

12

02/02/1971

BRAND IN VERPLEEGHUIS, ROLDE

13

10/08/1971

GASEXPLOSIE BIJ CHEMISCHE FABRIEK MARPON EUROPE,

9

AMSTERDAM hoofdstuk 2 44

28/09/1971

BRAND HOTEL HET SILVEREN SEEPAERD, EINDHOVEN

11

25/08/1972

KETTINGBOTSING, PRINSENBEEK

13

07/11/1975

EXPLOSIE DSM, GELEEN

14

04/05/1976

TREINRAMP, SCHIEDAM

24

09/05/1977

BRAND HOTEL POLEN, AMSTERDAM

33

03/01/1980

WONINGBRAND, ROTTERDAM

11

25/07/1980

TREINBOTSING, WINSUM

06/10/1981

VLIEGTUIGCRASH, MOERDIJK

30/05/1983

EXPLOSIE IN KRUITFABRIEK, MUIDEN

16/12/1983

BRAND CASA ROSSO, AMSTERDAM

13

06/11/1990

VERKEERSONGELUK, BREDA

10

14/02/1991

EXPLOSIE MS VUURWERK, CULEMBORG

08/07/1992

ONTPLOFFING KUNSTHARSFABRIEK CINDU, UITHOORN

16/09/1992

BRAND IN SOCIAAL PENSION DE VOGEL, DEN HAAG

04/10/1992

BIJLMERRAMP, AMSTERDAM

30/01/1995

WATERSNOOD RIVIERENDELTA

15/07/1996

HERCULESRAMP, EINDHOVEN

34

25/09/1996

DAKOTARAMP WADDENZEE, DEN HELDER

32

28/02/1999

LEGIONELLABESMETTING WESTFRIESE FLORA,

32

9 28 3

2 3 11 43 GEEN

BOVENKARSPEL 13/05/2000

EXPLOSIE S.E. FIREWORKS, ENSCHEDE

22

01/01/2001

BRAND IN CAFÉ HET HEMELTJE, VOLENDAM

14

BRONNEN: NATIONAAL BRANDWEER DOCUMENTATIECENTRUM, DE VOLKSKRANT, ZERO-MERIDEAN OPEN SOURCE PUBLISHING 2005.

Een relatief laag aantal dodelijke slachtoffers hoeft kennelijk geen

belemmering te zijn voor een grote maatschappelijke impact: vergelijk de 14 doden van de nieuwjaarsbrand in Volendam met de 1836 doden als gevolg van de Watersnoodramp16. De (overheids)sturing in tijden van crises en rampen dient, zoals eerder gezegd, in principe plaats te vinden binnen de veiligheidsregio. Het spreekt voor zich dat met een dergelijke constructie crises en rampen nooit voor de volle 100 % beheerst c.q. bestreden kunnen worden; dit komt voor een belangrijk deel door de onderlinge, vaak uiterst complexe, verwevenheid van verschillende maatschappelijke sectoren waar Rosenthal terecht op wijst. Voor sommigen zijn de (in)directe tekortkomingen van huidige bestuurlijke structuren reden om zich sterk te maken van een overkoepelend Veiligheidsministerie, een wens die voor een belangrijk deel ingegeven lijkt te zijn onder invloed van etnischreligieus gemotiveerde terroristische aanslagen in de Verenigde Staten (11 september 2001), Spanje (11 maart 2004); naar de mening van sommigen valt in dit kader ook de moord op Theo van Gogh op 2 november 2004 als een terroristische daad te typeren. In algemene zin lijkt er momenteel sprake te zijn van een discrepantie tussen enerzijds de administratieve / regelgevende voorbereiding op crisisbeheersing en rampenbestrijding, en anderzijds de daadwerkelijk aanwezige capaciteit om de gevolgen van een ramp in de praktijk te bestrijden. Anders gezegd: op papier lijkt alles wel in orde, maar in de praktijk kan er nog veel worden verbeterd. Hoewel we in dit hoofdstuk slechts in inleidende zin hebben stilgestaan bij enkele belangrijke problemen die zich voordoen bij overheidssturing van veiligheid, zullen wij hier uitgebreider op terugkomen in hoofdstuk 4. Doel van dit hoofdstuk is geweest om u een algemene en cijfermatige indruk te geven van de verschillende speelvelden / deelvelden om in het achterhoofd te

16

In het artikel “Crisis en de emotiecultuur. We maken een ramp niet kleiner, maar groter’ (28-11-2002) ” geeft prof. dr. Henri Beunders een scherpe sociaal-wetenschappelijke analyse van de rol van (onder andere) de media in tijden van crisis en rampen door de jaren heen.

hoofdstuk 2 45

houden bij de behandeling van het Veiligheidsprogramma van het kabinet, in het nu volgende derde hoofdstuk.

hoofdstuk 2 46

Bijlage 1 Toelichting op cijferoverzicht Stichting Consument en Veiligheid (paragraaf 2.1.1):

Letsel Informatie Systeem In het Letsel Informatie Systeem (LIS) van Consument en Veiligheid staan slachtoffers geregistreerd die na een ongeval, geweld of zelfmutilatie zijn behandeld op een Spoedeisende Hulp (SEH)-afdeling van een selectie van ziekenhuizen in Nederland. Deze ziekenhuizen vormen een representatieve steekproef van ziekenhuizen in Nederland met een continu bezette SEH-afdeling. Dit maakt het mogelijk cijfers op nationaal niveau te berekenen.

Landelijke Medische Registratie Via de Landelijke Medische Registratie (LMR) van Prismant worden alle ziekenhuisopnamen geregistreerd in nagenoeg alle ziekenhuizen in Nederland. Binnen de LMR worden de diagnose alsmede de uitwendige oorzaak van letsel gecodeerd volgens de ICD9 (International Classification of Diseases, 9th revision).

Doodsoorzakenstatistiek De Doodsoorzakenstatistiek van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) bevat gegevens over alle overledenen die in Nederland woonachtig waren op het moment van overlijden. De Doodsoorzakenstatistiek is gebaseerd op de doodsoorzakenverklaring die door een arts wordt afgegeven. De primaire doodsoorzaak wordt gecodeerd met behulp van de codes van de ICD10 (International Classification of Diseases, 10th revision).

Statistiek niet-natuurlijke dood De Statistiek niet-natuurlijke dood (NND) van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) bevat informatie over alle overledenen door een niet-natuurlijke dood, die in Nederland woonachtig waren, inclusief ingezeten van Nederland die in het buitenland door een niet-natuurlijke dood overlijden. Bij de verkeersdoden worden ook niet-inwoners van Nederland geteld voor zover het verkeersongeval in Nederland heeft plaatsgevonden. De informatie in de Statistiek niet-natuurlijke dood is gebaseerd op de doodsoorzakenverklaring die door een arts wordt afgegeven en op dossiers van politieonderzoek. Voor informatie over verkeersdoden wordt tevens gebruik gemaakt van

hoofdstuk 2 47

de verkeersongevallenregistratie van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat en voor informatie over arbeidsdoden van de bedrijf songevallenregistratie van de Arbeidsinspectie. Euthanasie wordt buiten beschouwing gelaten. Voor de kolom Opnamen zijn geen subtotalen voor privé-, sporten arbeidsongevallen gegeven omdat deze cijfers ook gecorrigeerd dienden te worden voor factoren als het feit dat opgenomen slachtoffers ook tijdens opname zijn overleden, sommige opnames ook gezien kunnen worden als indirect gevolg van ziekte; kortom: het gaat om de zogeheten ‘exclusief’-cijfers. Alle onderlinge overlap is van de cijfers afgetrokken: opnamen zonder doden en SEH-behandelingen zonder opnamen en doden. Categorie Overige uitwendige oorzaken: opnamen als gevolg van medische complicaties of van late gevolgen van eerder opgelopen letsel.

hoofdstuk 2 48

Bijlage 2 Toelichting op cijferoverzicht “Uitgaven rechtsbescherming en veiligheid door de overheid” (paragraaf 2.4): In dit overzicht worden de uitgaven gepresenteerd van de voornaamste overheidsinstanties die op het gebied van veiligheid actief zijn, namelijk die van de Ministeries van Justitie, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Defensie en Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (Rijksgebouwendienst). Van de lagere overheden zijn de gemeentelijke uitgaven en inkomsten verwerkt voorzover die betrekking hebben op de hoofdfunctie ‘Openbare orde en veiligheid’ van de gemeenterekening. Tevens zijn de uitgaven en inkomsten van de regionale politieorganisaties opgenomen. De uitgaven van Binnenlandse Zaken hebben betrekking op de beleidsterreinen Politie’ en ‘Brandweer en rampenbestrijding’, die van Defensie op het onderdeel Koninklijke Marechaussee (KMAR). Van de Rijksgebouwendienst zijn alleen de uitgaven opgenomen die betrekking hebben op de huisvesting van justitiële diensten.

hoofdstuk 2 49

hoofdstuk 2 50

Naar een veiliger samenleving

De aandacht voor het thema openbare orde en veiligheid is de afgelopen tien jaar toegenomen. Naast de structuurdiscussies in het begin van de negentiger jaren is veiligheid steeds meer een maatschappelijk onderwerp geworden. De positie, aanpak en omvang van de overheid en de reikwijdte van de maatschappelijke verantwoordelijkheid van de overige betrokkenen, zijn steeds meer onderwerp van discussie geworden. Burgers moeten zich in de samenleving vrij en veilig kunnen bewegen.

3.1

De ambitie; ‘Naar een veilige samenleving’ Het Sociaal en Cultureel Rapport 2004 spreekt van een weinig positief verwachtingspatroon van de bevolking over de criminaliteit en overlast in 2020. Een grote meerderheid is van mening dat de problemen rond veiligheid en criminaliteit in 2020 groter of veel groter zullen zijn dan nu. Met name ten aanzien van geweldscriminaliteit, bedreiging en mishandeling verwacht een ruime meerderheid (75%) een toename. Tegelijkertijd zijn er ook andere geluiden. De verschillende monitoren in de veiligheid die burgers hierover bevragen, zijn eensluidend: over de hele linie gaat het met de bestrijding van criminaliteit en overlast in Nederland objectief gezien geleidelijk de goede kant op. De vermogenscriminaliteit daalt en de geweldscriminaliteit lijkt zich na een periode van scherpe stijging nu te stabiliseren. Opmerkelijk daarbij is dat burgers aangeven zich in vergelijking met voorgaande jaren nu ook veiliger te voelen, dit in weerwil van het eerder geschetste sombere toekomstbeeld. De doelstellingen van het kabinet op het terrein van veiligheid zijn: 1. Vermindering criminaliteit en overlast met 20–25% komt in 2006 in het vizier (in de 50 wijken met de ernstigste problemen al eerder). 2. Verbeteren prestaties van de veiligheidsketen. 3. Aanpak jeugdcriminaliteit en probleemjongeren. ‘Vanaf 2006 in het vizier’ moet worden gelezen als: realisatie van de beoogde reductie van criminaliteit en overlast in de periode 2008 tot 2010. Dit wordt gemeten op basis van bestaande slachtofferenquêtes en gerelateerd aan de geregistreerde criminaliteit. In het Veiligheidsprogramma ‘Naar een veiliger samenleving’ heeft het kabinet aangegeven hoe het deze veiliger samenleving wil bereiken, welke extra middelen daarvoor worden uitgetrokken en welke maatregelen daarbij nodig zijn. In de jaren 2003 en 2004 was er respectievelijk 190 en 250 miljoen euro extra beschikbaar. In 2005 is 490 miljoen euro beschikbaar en vanaf 2006 is dat elk

hoofdstuk 3 53

jaar 720 miljoen euro. Het Veiligheidsprogramma kent globaal drie fasen.: – De periode tot en met 2004: de verdere uitbouw van de instrumenten en maatregelen die randvoorwaardelijk zijn voor een effectief veiligheidsbeleid. – De periode 2005 tot ultimo 2006: een integrale en sluitende aanpak van geïdentificeerde doelgroepen en –locaties (veelplegers, risicojongeren, urgentiegebieden). – In de periode van 2008 tot 2010: een landelijke reductie van criminaliteit en overlast in de volle breedte met 20% tot 25%. Ook de objectieve veiligheid en de subjectieve onveiligheid – het onveiligheidgevoel van de burger – worden gevolgd, zij het dat hier geen doelstelling voor is geformuleerd. Ten aanzien van de objectieve onveiligheid wordt onderscheid gemaakt in het aantal ondervonden vermogensdelicten en geweldsdelicten. Bij subjectieve onveiligheid hebben wij het over de onveiligheidsgevoelens van burgers.

hoofdstuk 3 54

De focus van het veiligheidsprogramma was in eerste instantie gericht op de ministeries van Binnenlandse Zaken Koninkrijksrelaties en van Justitie. Momenteel is sprake van een verbreding en worden ook de overige departementen actief betrokken bij het Veiligheidsprogramma. De overheid is primair aanspreekbaar voor de veiligheid op straat; ondernemers zijn primair aanspreekbaar op de veiligheid binnen hun bedrijf. Wanneer overheid en bedrijfsleven maatregelen in onderlinge samenhang nemen, wordt het maximale effect op het veiligheidsklimaat bereikt. Het totale aantal maatregelen uit het Veiligheidsprogramma inmiddels opgelopen tot 150. De uitvoering van het veiligheidsprogramma zorgt voor: – 4.000 extra agenten; – 5.000 extra detentieplaatsen; – 40.000 extra processen-verbaal in 2006; – behandeling van alle aangiften van misdrijven; – behandeling van alle internationale rechtshulpverzoeken; – vermindering van doorlooptijden in strafzaken; – een voorziening om stelselmatige daders langer op te sluiten; – de uitbreiding van de strafrechtelijke opvang verslaafde criminelen (SOV);

– de betere bereikbaarheid, aanwezigheid op straat en publieksgerichtheid van de politie in 2006; – een vermindering van criminaliteit en overlast in de publieke ruimte met 20 tot 25 procent (‘vanaf 2006 in het vizier’). Het kabinet heeft de volgende prioriteiten bepaald: – de aanpak van veelplegers en risicojongeren ; – versterken opsporing en de handhaving; – meer gerichte preventieprojecten; – de verbetering van toezicht en controle in de publieke ruimte; – versterken ketensamenwerking. We staan dus middenin een langdurig traject, waarvan de doorlooptijd zich in enkele gevallen uitstrekt tot 2010. In 2005 wordt een tussenevaluatie uitgevoerd. Ultimo 2006 is een eindevaluatie gepland. Nu wordt kort ingegaan op de door het kabinet bepaalde prioriteiten.

3.1.1

De aanpak van veelplegers en risicojongeren Bij de bestrijding van criminaliteit en overlast legt het kabinet het accent op veelplegers en risicojongeren, die dreigen af te glijden in een criminele carrière. Met de aanpak van deze twee groepen zal meer criminaliteit van straat worden gehaald, waardoor de onveiligheid in het publieke domein afneemt en de achteruitgang van de leefomgeving wordt tegengegaan. Voor jeugd, preventie en maatschappelijke opvang is in de komende kabinetsperiode een bedrag oplopend tot 100 miljoen euro extra beschikbaar.

Veelplegers Een veelpleger is iemand waartegen meer dan 10 processenverbaal zijn opgemaakt. Deze groep is verantwoordelijk voor 20% van de criminaliteit. Met name de grote steden ondervinden veel last van veelplegers. De vier grootste steden springen eruit: zij kennen 30% meer veelplegers dan het landelijk gemiddelde. Het kabinet wil veelplegers voor een periode van één tot twee jaar vastzetten dan wel hun vrijheid beperken. Voor de opvang van deze groep wordt een aparte detentievoorziening ontwikkeld. Er is een projectorganisatie ingericht, die een plan van aanpak

hoofdstuk 3 55

ontwikkelt voor de operationalisering en implementatie van het beleid met betrekking tot volwassen en jeugdige veelplegers. Bij de aanpak van jeugdige veelplegers staat het voorkomen van criminele carrières centraal. Omdat het niet mogelijk is de totale doelgroep meerderjarige veelplegers gericht en intensief aan te pakken, wordt het beleid geconcentreerd op de zeer actieve meerderjarige veelplegers. Voor deze groep zullen in de komende periode in totaal 1000 plaatsen worden gerealiseerd. Aangezien de problematiek met betrekking tot veelplegers het grootst is in de vier grote steden, wordt de specifieke capaciteit primair ingezet ten behoeve van Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht. Voor de jaren 2005 en verder zullen de plaatsen worden verdeeld over de G30, volgens een nader te bepalen verdeelsleutel.

Risicojongeren

hoofdstuk 3 56

De problematiek van de jeugdcriminaliteit vraagt om een persoonsgerichte aanpak. De relatie tussen de strafrechtelijke aanpak en de preventieve en curatieve aanpak, gericht op het vergroten van kansen voor jongeren en het tegengaan van uitval, krijgt zijn uitwerking in de interdepartementale Operatie Jong. Door de ministeries BZK en VWS is opdracht gegeven voor een haalbaarheidsonderzoek naar de wijze waarop een effectiviteittoets, gericht op preventieve en curatieve projecten en repressieve maatregelen gericht op jeugd, het beste vorm gegeven kan worden. Hierbij wordt expliciet nagegaan hoe gewaarborgd kan worden dat de verzamelde informatie (wat is effectief en wat niet) benut gaat worden. Bij de toepassing van interventies voor jeugdigen wordt in de praktijk een aantal knelpunten gesignaleerd omdat zij niet passen binnen of soms zelfs op gespannen voet staan met de bestaande regelgeving. Na raadpleging van het veld zal naast aanpassing op onderdelen van de bestaande wetgeving, gewerkt worden aan de uitwerking van een nieuwe maatregel. Het kabinet heeft de volgende maatregelen ingezet: – De Intensieve Trajectbegeleiding (ITB) wordt uitgebreid met 500 plaatsen (in 2006). – De nachtdetentie wordt landelijk ingevoerd. – Er komen meer plaatsen in voorzieningen zoals Glenn Mills en Den Engh. – Na eerste politiecontact van de jongere worden signaleringsgesprekken gevoerd om afglijden in de criminaliteit te voorkomen (opvoedingsprobleem?).

– Voortijdig schoolverlaten en schoolverzuim worden aangepakt. – Een ruimere toepassing van voorlopige hechtenis. – De ondersteuning van ouders van jeugdigen met (een verhoogd risico op) politiecontacten. – In 2006 is er voor 30.000 jongeren casusbewaking gericht op het verbeteren van de snelheid en de kwaliteit van de justitiële reactie.

3.1.2

Versterken opsporing en de handhaving De maatregelen richten zich vooral op het versterken van de uitvoering van de politiële kerntaken toezicht, handhaving en opsporing. Het vrijspelen van capaciteit voor de uitvoering van de kerntaken van de politie vindt langs verschillende lijnen plaats, t.w.: – 5% doelmatigheidsoperatie (I 57 miljoen in 2007); – beperking van het ziekteverzuim tot maximaal 8%; – overdracht administratieve taken naar de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) (in totaal 450 fte’s).

Versterking opsporing In 2003 ondertekenden de ministers van BZK en Justitie en de korpsbeheerders het Landelijk Kader Nederlandse Politie 20032006. Dit kader bevat belangrijke beleid- en beheersmaatregelen voor de politie uit het Veiligheidsprogramma. Het voorziet onder andere in: – een verhoging van het aantal uit staandehoudingen voortkomende boetes en transacties; – een verhoging van het aantal aan het Openbaar Ministerie aan te leveren zaken; – een intensivering van toezicht, handhaving en opsporing. Per 1 januari 2004 is bij het Korps Landelijke Politiediensten de Nationale Recherche ondergebracht, waardoor 1% politiecapaciteit beschikbaar is ten behoeve van bovenregionale onderzoeken. De nieuw te starten onderzoeken worden operationeel aangestuurd vanuit de centrumkorpsen. Bij de herziening van de bekostiging wordt aangesloten op de afspraken in het Landelijk Kader dat 75% van het voor de korpsen beschikbare budget wordt uitgekeerd aan de korpsen die

hoofdstuk 3 57

de gemaakte afspraken nakomen. De overige 25% zal worden uitgekeerd op basis van benchmarking. Met het stelsel van resultaatafspraken wordt een belangrijke en stevige basis gelegd voor een kwaliteitsverbetering (zowel kwantitatief als kwalitatief) in de uitvoering van de politietaak. De komende jaren wordt een jaarlijkse instroom van ca. 2.000 aspiranten verwacht. Het aantal van 2.000 aspiranten per jaar is voldoende om te voldoen aan de vervangings- en uitbreidingsvraag en de sterktedoelstelling van het huidige kabinet.

hoofdstuk 3 58

In ontwikkeling zijn o.a.: – de verruiming van de mogelijkheden voor (elektronische) aangifte; – de ruimere toepassing van DNA-onderzoek; – het gemeentelijk cameratoezicht; – invoering van een burgernet (inschakelen burgers en bedrijfsleven bij de opsporing); – een anonieme meldlijn (Meld Misdaad Anoniem); – waarborgen dat elke aangifte een passende reactie krijgt; – de versterking van de professionaliteit van de recherche op alle niveaus; – de oprichting van de nationale recherche om de zware criminaliteit te bestrijden.

Versterking handhaving Op het gebied van handhaving blijken de gemeenten vaak niet bekend met de mogelijkheden van de beschikbare instrumenten, is er gebrek aan snelheid binnen de regelgeving en blijkt de regelgeving niet altijd afdoende. Het creëren van urgentiegebieden wordt in het Veiligheidsprogramma gepresenteerd als één van de onorthodoxe maatregelen om de te geringe effectiviteit als gevolg van de versnippering van de (krachten van de) betrokken instanties, mensen en middelen, tegen te gaan. De aandacht voor urgentiegebieden behoeft niet per sé een wijk of straat te zijn, maar kan ook een specifiek probleem zijn. Het toezicht in het publieke domein blijft een verantwoordelijkheid van de overheid. Dit wordt niet alleen duidelijk door uitbreiding van de sterkte met 4000 agenten, maar ook door extra stadswachten en toezichthouders.

In 2004 is het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid opgericht. Dit samenwerkingsverband tussen de overheid en het bedrijfsleven ondersteunt publieke en private partners bij projecten voor criminaliteitspreventie en veiligheid en voert diverse maatregelen en regelingen op dit gebied uit. In de periode tot 2006 wordt gewerkt aan een structuur voor een landelijk dekkend stelsel van Regionale Platforms Criminaliteitsbeheersing (RPC’s), in totaal 25. De volgende maatregelen worden getroffen: – De Rijksoverheid neemt in de urgentiegebieden hindernissen voor onorthodoxe maatregelen weg. – De handhaving voor kleinere delicten zoals vuil op straat, graffiti en overlast wordt versterkt. – Het kabinet wil de punitieve handhaving door het bestuur met bestuurlijke boete voor overtreding van APV-normen mogelijk maken. – De inzet van particuliere beveiligers wordt geïntensiveerd. – De inzet van bijzondere opsporingsambtenaren (BOA) wordt uitgebreid. – Het kabinet gaat met gemeenten resultaatsafspraken maken op basis van de lokale veiligheidsanalyse in afstemming met het regionale beleidsplan politie.

3.1.3

Meer gerichte preventie In 2003 heeft de VNG de handreiking Kernbeleid Veiligheid uitgebracht. Nog niet alle gemeenten beschikken over een analyse van de veiligheidssituatie. In het kader van de convenantperiode GSB-III zijn met de G30 gemeenten aanvullende afspraken gemaakt. Op basis van een lokale veiligheidsanalyse hebben deze gemeenten hun ambities geformuleerd. Speerpunten voor de gemeenten zijn het meer toezicht houden op straat en het strikter handhaven van het vergunningenbeleid. Het Rijk concentreert zich op het bevorderen van een veilige leefomgeving en het versterken van de zichtbare handhaving. Het bedrijfsleven zorgt voor de beveiliging van diefstalgevoelige goederen (gsm’s, laptops, scooters) door middel van een chip.

hoofdstuk 3 59

Tevens worden verzekeringsmaatschappijen gestimuleerd om preventieve maatregelen op te nemen in de voorwaarden en deze te belonen met kortingen op de premie.

3.1.4

De verbetering van toezicht en controle in de publieke ruimte De politie richt zich in de komende jaren meer op haar kerntaken en zal zich in de toekomst beperken tot directe noodhulp. Maatschappelijke instellingen moeten op dit punt hun verantwoordelijkheid nemen. Onder regie van gemeenten zullen zij voor deze gevallen adequate opvang moeten regelen.

3.1.5

Versterken ketensamenwerking hoofdstuk 3 60

De capaciteit van de politie zal tussen 2002 en 2010 uitgebreid worden met 4%, t.w. van 52.500 fte’s naar 54.500 fte’s. De politie gaat meer nadruk leggen op het consequent handhaven van regels en gaat de burgers actiever aanspreken op overtreding daarvan. Hierdoor neemt het aantal uitstaande boetes in 2006 toe met 180 000 ten opzichte van het jaar 2002 (een stijging van circa 15%). Het aantal rechtbankzaken dient in 2006 te zijn gestegen met 40.000 (t.o.v. 2002). In 2002 werden 214.000 en in 2003 220.000 zaken door de politie aangebracht. In drie jaar is dus nog een stijging met ca. 35.000 zaken per jaar noodzakelijk. Om de instroom goed te verwerken, wordt voorzien in meer afdoeningen door het OM zelf in plaats van door de rechter. Daartoe zijn twee initiatieven genomen, t.w. de OM-afdoening, van een nieuw wettelijk kader voorzien, en de verruiming van de bestaande transactiemogelijkheden. Aan de versterking van de rechtsprekende macht wordt door de Raad voor de rechtspraak mede vorm gegeven door middel van het programma Strafsector 2006. Belangrijke componenten hiervan zijn de verbetering van de logistieke afstemming met het OM en andere partijen en de toepassing van moderne informatie- en communicatietechnologie in het primaire proces. Er wordt een prognosemodel ontwikkeld, dat als basis kan dienen voor verdere

verdeling van de extra middelen over de justitieketen voor de jaren 2005 en verder. De Arrondissementale Justitiële Beraden (AJB’s) hebben tot taak een optimale afstemming en samenwerking tussen de justitiële organisaties op regionaal niveau tot stand te brengen. De 19 AJB’s worden verder uitgebouwd. Alle AJB’s zullen in 2005 bindende afspraken moeten hebben gemaakt over de inzet van de samenwerkende organisaties voor effectief justitieel optreden. In het verlengde van het veiligheidsprogramma is in het kader van de modernisering van de sanctiecapaciteit (detentie etc.) besloten tot een uitbreiding met 5900 extra sanctieplaatsen in 2007, waarvan 600 plaatsen voor uitzetcentra voor vreemdelingen, en 1000 plaatsen voor veelplegers. Het reserveren van plaatsen voor arrestanten binnen de beschikbare capaciteit is gestegen van 126 naar 366. Een verdere uitbreiding naar 1200 plaatsen is in voorbereiding. De uitbreiding wordt mede gerealiseerd door twee of meer personen op een cel te plaatsen. De modernisering sanctietoepassing (detentie etc.) houdt niet alleen in dat de uitbreiding van intramurale plaatsen wordt bevorderd, maar ook dat de druk op de intramurale capaciteit wordt verminderd door extramurale modaliteiten. Er is besloten geselecteerde zelfmelders door middel van elektronische detentie onder huisarrest te plaatsen. Het resultaat is een behoeftevermindering van gemiddeld 200 plaatsen op jaarbasis. Aan de Stichting Reclassering Nederland zijn extra middelen toegekend, die het mogelijk maken om in 2003, in combinatie met productieverhoging, 31.000 taakstraffen uit te voeren. De volgende maatregelen zijn voorgesteld om de efficiency bij de procesgang verhogen: – het uitwisselen van zittingscapaciteit tussen gerechten; – mogelijkheden voor het telehoren van gedetineerden; – de verruiming van werktijden van gerechten; – verbetering van de efficiency bij het hoger beroep in strafzaken; – vereenvoudigde bewijsmotivering voor bekennende verdachten; – horen van getuigen en aanverwante onderwerpen; – aanpassingen van de voorlopige hechtenis; – doorzoeking buiten gerechtelijk vooronderzoek.

hoofdstuk 3 61

3.2

De voortgang Het programma ‘Naar een veiliger samenleving’ (hierna: het Veiligheidsprogramma) is nu meer dan twee jaar in volle gang. Tal van maatregelen die beogen de veiligheid te verbeteren, worden met kracht uitgevoerd. Blijkens de midterm review ligt het programma hierin op koers. Tevens is te constateren dat er nog veel moet gebeuren. De signalen uit de praktijk, de informatie uit de veiligheidsmonitoren en het in juli 2004 verschenen ‘Nationaal Dreigingsbeeld zware of georganiseerde criminaliteit’, vormen de directe aanleiding voor een aantal aanvullende maatregelen. De doelstellingen van het Veiligheidsprogramma – een landelijke reductie van criminaliteit en overlast met 20 tot 25% in de periode 2008 tot 2010 – blijven daarbij onverkort gehandhaafd. Nadere inhoudelijke accenten zijn nodig om deze doelstellingen volledig te kunnen verwezenlijken. hoofdstuk 3 62

Het kabinet zet nu in op een verdere verbreding van de aanpak van criminaliteit en overlast. Hierbij zijn twee werkvelden aangegeven, t.w. : – Het intensiveren van de (lokale) samenwerking; – Het aanbrengen van specifieke accenten.

3.3

Het intensiveren van de (lokale) samenwerking Verregaande samenwerking tussen alle bij de veiligheid betrokken organisaties is noodzakelijk. In deze paragraaf wordt de aanpak ter versterking van de ketens kort toegelicht. Aan de orde komen maatregelen en initiatieven met betrekking tot: – de aansluiting tussen de justitieketen en de zorgketen; – de aansluiting tussen de jeugdzorg en de aanpak van jeugdcriminaliteit; – de aansluiting met de burger en het bedrijfsleven; – de aansluiting tussen op de actoren op lokaal niveau.

3.3.1

De aansluiting tussen de justitieketen en de zorgketen Om op lokaal niveau een effectieve aansluiting mogelijk te maken, zullen initiatieven worden ontplooid op onderstaande onderwerpen: – Effectievere sanctionering en voorwaardelijke sancties; – Terugdringen recidive; – Zorg gemeenten bij veelplegers; – Beter aansluiten van zorgverlening op justitiële interventies; – Uitkeringsproblematiek bij extramurale sancties; – Aanpak verloedering en overlast.

Effectievere sanctionering en voorwaardelijke sancties Om meer effectiviteit te bereiken, moet een gedifferentieerd sanctiepakket worden ontwikkeld, dat is toegesneden op de dader. Nagegaan wordt op welke wijze kan worden gestimuleerd dat delicten waar mogelijk worden afgedaan met voorwaardelijke straffen, waarbij de voorwaarden liggen in de sfeer van effectieve gedragsinterventies, toezicht en controle, locatiegeboden of –verboden e.d.

Terugdringen recidive Om te voorkomen dat (ex-)gedetineerden terugvallen in crimineel gedrag, is een effectieve nazorg noodzakelijk. Bezien wordt of een nationale taskforce met vertegenwoordigers van de betrokken organisaties kan bijdragen om de samenwerking en coördinatie op het vlak van veiligheid en zorg te versterken. Verder is in het Veiligheidsprogramma reeds voorzien in een maatregel voor intensivering van de nazorgvoorzieningen voor gedetineerden (nr. 121). De pilots die zijn gericht op samenwerking en het verbeteren van de overdracht van gedetineerden tussen het gevangeniswezen en de reclassering, worden verbreed naar de gemeenten.

Zorg gemeenten bij veelplegers Gemeenten krijgen de regie voor de (na)zorg aan veelplegers. De gemeente is de spin in het web voor huisvesting, uitkeringen en een nuttige dagbesteding. Met de G4 is afgesproken dat de behandeling tijdens de detentie sober is en dat de gemeenten het wettelijk minimum aan zorg zullen aanbieden. In overleg

hoofdstuk 3 63

tussen het ministerie van Justitie, de G30 en de VNG worden de verantwoordelijkheden ingevuld. Medio 2005 zal het begrip nazorg worden gedefinieerd en zullen inhoud en werkwijze van de zorgketen worden vastgesteld. De afspraken over zorg worden verbreed naar alle Nederlandse gemeenten. EIND APRIL 2005 ZEI MINISTER DONNER DAT JUSTITIE, GEMEENTEN EN ZORGINSTELLINGEN “ONDER STRIKTE VOORWAARDEN” PERSOONLIJKE INFORMATIE OVER VEELPLEGERS MOGEN UITWISSELEN. DE PRIVACYWETGEVING HOEFT DAARBIJ GEEN BELEMMERING TE ZIJN. VOLGENS DONNER WETEN DE BETROKKEN ORGANISATIES DAT ZE MEER MOETEN SAMENWERKEN, MAAR IN DE PRAKTIJK BLIJKT DAT LASTIG. ZO BESTAAT HET IDEE DAT DE PRIVACYWETGEVING DE UITWISSELING VAN GEGEVENS VERBIEDT. “DAT IS EEN MISVERSTAND”, ZEI DONNER OP EEN WERKCONFERENTIE IN UTRECHT OVER DE AANPAK VAN EX-GEDETINEERDEN DIE STEEDS WEER IN HERHALING VALLEN EN DAARDOOR VEEL OVERLAST VEROORZAKEN VOOR MENSEN EN BEDRIJVEN. VOORWAARDE VOOR DE GEGEVENSUITWISSELING IS VOLGENS DONNER WEL hoofdstuk 3

DAT DE ORGANISATIES VASTLEGGEN VOOR WELK DOEL ZE DE INFORMATIE GEBRUIKEN, HOE ZE DIE GEGEVENS DELEN, HOE ZE MET DE PRIVACY VAN

64

DE VEELPLEGER OMGAAN EN WIE ER TOEGANG TOT HET DOSSIER HEBBEN (STAATSCOURANT, 20 APRIL 2005).

Beter aansluiten van zorgverlening op justitiële interventies De ministers van Justitie en VWS hebben afgesproken dat een interdepartementale werkgroep scenario’s en voorstellen zal ontwikkelen voor de verdeling van verantwoordelijkheden ten aanzien van de planning en financiering (inkoop) van zorg, teneinde de aansluiting van de zorgverlening en de justitiële interventies verder te verbeteren.

Uitkeringsproblematiek bij extramurale sancties Om in de verder toenemende behoefte aan sanctiecapaciteit te kunnen voorzien moeten zowel de celcapaciteit als de mogelijkheden om sancties extramuraal ten uitvoer te leggen, worden uitgebreid. Een belemmering hierbij is dat de veroordeelde bij extramurale modaliteiten (zoals elektronische detentie, elektronisch toezicht en de extramurale fase van de ISD) uitgesloten is van het recht op uitkering. De ministers van Justitie en SZW zullen hierover afspraken maken. Ook zullen er gezamenlijk oplossingen worden

gezocht voor het probleem dat kortverblijvende gedetineerden tijdens hun detentie hun huisvesting kwijtraken, omdat zij de kosten daarvan niet meer kunnen betalen.

Aanpak verloedering en overlast Er is een specifieke groep mensen voor wie zichtbaar maatschappelijke teloorgang dreigt en die veel overlast veroorzaakt, maar buiten de strafrechtelijke aanpak valt. Het kabinet zal een plan van aanpak verloedering en overlast aan de Tweede Kamer aanbieden, met concrete maatregelen om gerichte zorg aan deze groep mensen te bieden.

3.3.2

De aansluiting tussen de jeugdzorg en de aanpak van jeugdcriminaliteit Operatie Jong heeft een sterk en resultaatgericht jeugdbeleid tot doel en streeft ernaar om samenhang in het jeugdbeleid te versterken en samenwerking tussen Rijk, medeoverheden en partners te verbeteren. Daartoe wordt een sluitende keten tot stand gebracht tussen preventieve, curatieve en repressieve activiteiten. Preventie van jeugdcriminaliteit en het tijdig reageren op risicogedrag vormen een rode draad door Operatie Jong. Een belangrijk thema is het zo vroeg mogelijk signaleren van problemen en het daar adequaat op doorverwijzen en interveniëren. Het vroegtijdig signaleren zal vooral door de jeugdgezondheidszorg (consultatiebureaus) en scholen (zowel het primair als het voortgezet onderwijs) plaatsvinden, maar ook andere vindplaatsen (bijvoorbeeld contact met politie) spelen een rol. Voor de kinderen die in aanraking komen met politie en justitie worden snel passende interventies aangeboden. Om na de interventie te voorkomen dat kinderen opnieuw de fout in gaan, wordt extra geïnvesteerd in nazorgtrajecten. Deze extra investering betreft zowel het vergroten van het aantal trajecten als de methodische intensivering van deze trajecten. De gemeente is regievoerder van deze trajecten. In het preventief jeugdbeleid van de gemeenten zullen vanaf 2005 minimaal afspraken staan over de aanpak van de risicojeugd en de afspraken met onderwijs, zorg, politie en justitie over hun betrokkenheid en aandeel daarin.

hoofdstuk 3 65

Praktische problemen in de samenwerking en informatievoorziening zullen worden aangepakt door het verbreden van de aanpak naar OCW (scholing, stages), VWS (vroegsignalering, hulp en begeleiding), SZW (arbeidsopleiding, uitkeringen), VROM (huisvesting na detentie) en BZK (politie, gemeenten, GSB). Voor de aansluiting tussen de jeugdzorg en de jeugdcriminaliteit spelen de volgende thema’s: – Overlastgevende jongeren; – Veiligheid in het onderwijs; – Schooluitval; – Antilliaanse risicojongeren.

Overlastgevende jongeren

hoofdstuk 3 66

Er wordt meer aandacht gevraagd voor jongeren die buiten de veelplegeraanpak vallen, maar die wel stelselmatig op straat behoorlijk veel overlast veroorzaken. Bij deze groep jeugdigen is vaak sprake van een combinatie van problemen. Zij zijn vaak ook bekend binnen de jeugdzorg vanwege achterliggende (gezins)problematiek. Voorts pleegt een deel van hen ook (veelvuldig) strafbare feiten. Er worden twee aanvullende mogelijkheden voorbereid, t.w.: – de mogelijkheden om jeugdigen die via het strafrecht met justitie in aanraking komen, in aanmerking te brengen voor vormen van (her)opvoeding (Wetsvoorstel gedragsbeïnvloeding jeugdigen); – jeugdigen die vanwege hun problematische achtergrond in aanmerking komen voor een civielrechtelijke uithuisplaatsing, in voorkomende gevallen besloten/gesloten te plaatsen (aanvulling op de Wet op de jeugdzorg). Met deze mogelijkheden moet worden voorkomen dat deze moeilijke categorie van jeugdigen wordt opgevangen in inrichtingen die niet de voor hen juiste behandeling kunnen geven, waardoor ze gaan zwerven binnen het jeugdzorgcircuit.

Veiligheid in het onderwijs Het Plan van aanpak ‘Veiligheid in het onderwijs en de opvang van risicoleerlingen’ van de minister van OCW voorziet in concrete maatregelen, waarbij de eigen verantwoordelijkheden van leerlingen en hun ouders alsmede de scholen en hun personeel centraal staan. Aansluitend daarop is het netwerk rond de school van belang.

Ingezet wordt op een driesporenbeleid, bestaande uit 3 soorten maatregelen: – De preventieve maatregelen omvatten deskundigheidsbevorderende activiteiten voor docenten en onderwijsondersteunend personeel en het vergroten van sociale competenties van leerlingen. – De curatieve maatregelen bestaan uit versterking van de leerlingbegeleiding in het primair en voortgezet onderwijs en het creëren van een effectieve samenwerking tussen onderwijs en andere jeugdvoorzieningen. – De repressieve maatregelen voorzien in het creëren van reboundvoorzieningen en verruiming van de plaatsingsmogelijkheden in het ZMOK-onderwijs. De reboundvoorzieningen bieden de mogelijkheid om leerlingen tijdelijk buiten de reguliere onderwijssetting op adem te laten komen. In deze periode wordt ingezet op gedragsverandering, herstel van de gezagsverhoudingen, verbetering van de leerattitude en het inhalen van lesachterstanden. Daarnaast worden eventueel aanvullende maatregelen genomen, zoals de inzet van jeugdzorg.

Schooluitval Er is een duidelijke relatie tussen frequent schoolverzuim en schooluitval en crimineel gedrag van jongeren. Een eerste inventarisatie van instrumenten is reeds te vinden op de website www.voortijdigschoolverlaten.nl. Er komt een landelijk model dat gemeenten en andere betrokkenen toe kunnen passen om een doeltreffend verzuimbeleid te kunnen voeren. Op basis van beschrijvingen van vier pilots is het model verder gecompleteerd, en is op de landelijke dag van de leerplicht (22 april 2005) gepresenteerd.

Antilliaanse risicojongeren Het Rijk en de 18 gemeenten met een substantiële groep Antilliaanse jongeren hebben de afgelopen jaren reeds ingezet op de aanpak van de problematiek met Antilliaanse jongeren. Voor een meer structurele en sluitende ketenaanpak zal het Rijk bestuurlijke arrangementen sluiten met de 18 Antillianengemeenten over te behalen meetbare doelen op de resultaatgebieden voortijdig schoolverlaten, jeugdwerkloosheid en overlast en criminaliteit. De aanpak zal gericht zijn op gezinsondersteuning (opvoedingsondersteuning, schuldhulpverlening etc.), verschillende vormen van begeleid

hoofdstuk 3 67

wonen inclusief internaatachtige voorzieningen en verbetering van informatievoorziening tussen verschillende instanties. Op 4 oktober 2004 hebben de regeringen van de Nederlandse Antillen en van Nederland de gemengde commissie Antilliaanse probleemjongeren ingesteld. De commissie had de taak voor 10 november 2004 te adviseren over mogelijkheden voor een effectieve aanpak vanuit beide landen van de problematiek van Antilliaanse jongeren die in Nederland afglijden. De commissie heeft op 10 november 2004 bericht geen overeenstemming te kunnen bereiken over een voorstel voor een aanpak. Over de thans te zetten vervolgstappen wordt de Tweede Kamer nader geïnformeerd.

3.3.3

De aansluiting tussen de burger en het bedrijfsleven hoofdstuk 3 68

Uit het Sociaal en Cultureel Rapport 2004 blijkt, dat er onder de bevolking brede steun bestaat voor intensivering van het beleid gericht op de aanpak van criminaliteit en onveiligheid in de toekomst. Tevens blijkt dat een ruime meerderheid van de bevolking verwacht in 2020 meer zelf verantwoordelijk te zijn voor de veiligheid in de eigen woonomgeving. Ook het kabinet is van mening dat de veiligheid niet alleen een zaak van de overheid is. Een actieve inzet van burgers en bedrijfsleven is onontbeerlijk. Om het nemen van deze eigen verantwoordelijkheid te ondersteunen worden de volgende initiatieven ontplooid:

Beleving van de burger Het huidige Veiligheidsprogramma richt zich in eerste instantie op het verbeteren van de objectieve veiligheid. Van belang is echter ook om goed aan te sluiten bij de factoren die de subjectieve veiligheid, dat is de veiligheidsbeleving van de burger, direct of indirect beïnvloeden. Hiernaar zal onderzoek worden gedaan. De resultaten daaruit kunnen worden gebruikt om in samenwerking tussen burgers, lokale overheden, maatschappelijke organisaties en de landelijke overheid de aanpak te verfijnen en de subjectieve veiligheid van de burger verder te verbeteren.

Publiekscampagne Het huidige Veiligheidsprogramma bevat maatregelen die het vertrouwen en de participatie van de burger in de veiligheid moeten vergroten. Bijvoorbeeld: de uitbreiding van de mogelijkheden voor elektronische of telefonische aangifte of aangifte op locatie, het creëren van de mogelijkheid om anoniem te melden (Meld Misdaad Anoniem) en om de politie te helpen bij de opsporing (burgernet). In 2005 en 2006 wordt daarnaast een communicatieoffensief ontplooid om burgers op deze mogelijkheden te attenderen en om hen aan te sporen (nog meer) de eigen verantwoordelijkheid te nemen om samen met de overheid de onveiligheid aan te pakken. Dit offensief omvat de volgende acties. – De publiekscampagne Nederland Veilig (De kernboodschap luidt: alleen sámen maken we Nederland Veilig.) Deze heeft ten doel de Nederlandse samenleving bewust te maken van haar eigen verantwoordelijkheid bij veiligheid en bij concrete voorvallen concrete handelingsmogelijkheden aan te bieden. Het betreft een meerjarige campagne op televisie, radio, en posters en in dagbladen. In dit kader zijn de afgelopen periode twee campagnes gevoerd: over geweld op straat en de identificatieplicht. De komende jaren zullen ongeveer tweemaal per jaar soortgelijke campagnes worden gevoerd. – De website (www.nederlandveilig.nl). Deze doet een beroep op de burger om zelf een bijdrage te leveren aan het creëren van een veilige samenleving. De site biedt daartoe concrete handelingsperspectieven en sluit aan bij de eigen beleving van de burger. Daarnaast schetst de site het kader waarbinnen alle maatregelen op het terrein van veiligheid worden genomen en wordt de burger op de hoogte gehouden van de belangrijkste ontwikkelingen. – De website (www.veiligheidsprogramma.nl ). Voor de professioneel betrokkenen bij de integrale aanpak van de veiligheid is eveneens een website beschikbaar. Deze site is een ‘jumpsite’ voor alles wat met veiligheid te maken heeft: overzichten van alle betrokkenen en hun doelstellingen/ werkzaamheden, interactiemogelijkheden (forum e.d.) en actuele informatie.

hoofdstuk 3 69

– Landelijke advertentiecampagnes De advertenties in met name in de regionale bladen laten zien welke acties de overheid onderneemt en met welke acties de burger hieraan kan bijdragen.

Afspraken met het bedrijfsleven Begin 2004 hebben overheid en bedrijfsleven het Actieplan Veilig Ondernemen ondertekend dat een tiental projecten omvat voor de periode 2004 – 2008 gericht op het tegengaan van criminaliteit waar het bedrijfsleven slachtoffer van wordt. Begin 2005 is de tussenstand gepubliceerd. Op basis van de gegevens uit de Monitor Criminaliteit Bedrijfsleven 2004 zullen in een Actieplan Veilig Ondernemen deel 2 aanvullende afspraken worden geformuleerd om de criminaliteit waar het bedrijfsleven slachtoffer van wordt, tegen te gaan. De afspraken zullen bijvoorbeeld betrekking hebben op de thema’s winkelcriminaliteit, versterking van de repressie en de beveiliging van diefstalgevoelige producten.

3.3.4 hoofdstuk 3 70

De aansluiting tussen de ketens op lokaal niveau Op het lokale niveau komen de verschillende ketens samen: politie, justitie, zorg, onderwijs, huisvesting, arbeid en inkomen, etc. De gemeente heeft de verantwoordelijkheid deze ketens met elkaar te verbinden. Er worden echter belemmeringen geconstateerd bij de invulling van deze regierol van de gemeente. Zo kwam naar voren dat: – op lokaal niveau een voorziening om de regie op de veiligheidsketen te voeren vaak ontbreekt; – er een veelheid aan regisseurs is; – samenwerking niet afdwingbaar is; – geldstromen versnipperd zijn; – de verantwoordelijkheidsverdeling niet altijd duidelijk is. Rijk en gemeenten gaan die belemmeringen nu samen aanpakken. Die aanpak moet er toe bijdragen dat de vrijblijvendheid in de afspraken verdwijnt en dat de verantwoordelijkheidsverdeling op het lokale niveau helder wordt belegd.

GSB-steden Met de 30 grote steden zijn afspraken gemaakt in het beleidskader GSBIII ‘Samenwerken aan de Krachtige stad’. Deze afspraken

hebben onder meer betrekking op de aanpak van veelplegers, overlastgevende personen, huiselijk geweld en risicogebieden, waarbij de rol van de gemeenten centraal staat. In januari 2005 zijn de convenanten voor de periode 2005-2009 in uitvoering genomen.

Middelgrote en kleine gemeenten Voor de niet-G30-gemeenten is in 2004 het project ‘Veilige gemeenten’ gestart, waarin verkend wordt hoe de vrijblijvendheid in het veiligheidsbeleid kan worden weggenomen. Gemeenten zullen worden ondersteund bij het vormgeven van integraal veiligheidsbeleid. De aanpak concentreert zich op de volgende hoofdlijnen: – verbetering van het zicht op de veiligheidssituatie in de gemeente; – versterking van de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor het veiligheidsbeleid in de gemeente; – versterking c.q. verduidelijking van de regiefunctie van de gemeente bij veiligheidsbeleid; – versterking en verbetering van de structurele samenwerking met ketenpartners.

Tegengaan van vrijblijvendheid Op de korte termijn worden reeds lopende initiatieven als het Centrum voor criminaliteitspreventie (CCV) verder geïntensiveerd dan wel vormgegeven. De voorbeelden van succesvolle regionale samenwerking die reeds beschikbaar zijn, zullen actief worden uitgedragen. Om ook op de langere termijn de vrijblijvendheid op lokaal niveau te verminderen, wordt onderzocht welke instrumenten daaraan kunnen bijdragen. Gedacht kan worden aan: – een wettelijke verantwoordelijkheid van gemeenten voor het veiligheidsbeleid; – een wettelijke doorzettingsmacht voor gemeenten richting de lokale partners in veiligheid – zoals zorg, huisvesting, onderwijs en dergelijke – zodat de gemeente samen met politie en justitie tot een sluitende keten kan komen; – het sluiten van convenanten tussen Rijk en gemeenten over de aanpak van onveiligheid; – een herbezinning op de sturingsrelatie tussen Rijk en gemeenten.

hoofdstuk 3 71

Bij het terugdringen van de vrijblijvendheid past ook dat het Rijk en gemeenten elkaar aanspreken op hun verantwoordelijkheden. Randvoorwaarde om gemeenten gericht te kunnen aanspreken op hun verantwoordelijkheid voor veiligheid is, dat er voldoende inzicht bestaat in de stand van zaken van de veiligheid op lokaal niveau. Onder meer in het kader van de stroomlijning van de monitors op het terrein van de veiligheid wordt dit inzicht verkregen.

Justitie in de Buurt-nieuwe stijl

hoofdstuk 3 72

JiB-nieuwe stijl staat voor de wijk- en/of probleemgerichte aanpak van veiligheids- en criminaliteitsproblemen door breed samengestelde ‘veiligheidssamenwerkingsverbanden’, waarbij de nadruk ligt op de deelname en bijdrage van Justitie. In JiB-nieuwe stijl worden de justitiële en bestuurlijke keten op een minder vrijblijvende manier dan tot nu toe tot elkaar gebracht, om tot een integrale probleemgerichte aanpak te komen. Zo’n samenwerkingsverband kan ingezet worden voor een specifiek (probleem)gebied, maar richt zich niet noodzakelijkerwijs op één afgebakende wijk. Immers, zowel problemen als personen die de problemen veroorzaken, hoeven zich niet aan de grenzen van één specifieke wijk te houden. Daarnaast kan de samenwerking ingezet worden op een specifieke probleemaanpak, zoals de (jeugdige) veelplegers of huiselijk geweld. JiB-nieuwe stijl is in 2005 van start gegaan. Een van de voorwaarden voor toekenning van een bijdrage is dat sprake is van cofinanciering door niet-Justitieorganisaties. De bijdrage bedraagt in 2005 maximaal I 130.000,-, en in de jaren na 2005 maximaal I 200.000,-; dit tot ten hoogste de helft van de totale projectkosten. De bijdrage is van tijdelijke aard (maximaal drie jaar).

Tegengaan van overlast en verloedering In aanvulling op de aanpak van overlastgevende jongeren wordt opgemerkt dat de handhaving van de openbare orde een gemeentelijke verantwoordelijkheid is. Enkele APV’s kennen ook al bepalingen over overlast. Gemeenten kunnen meer gebruik maken van hun regelgevende en andere bevoegdheden om aan overlast een eind te maken. Een van de mogelijkheden is een strafrechtelijke sanctionering van (ernstige vormen van) overlast.

Veel gemeenten geven aan dat de ontwikkeling van de wijkaanpak, waarbij burgers nadrukkelijk worden betrokken bij de veiligheidsproblematiek, een positieve invloed heeft op de leefbaarheid in de wijk. De wijze waarop de woonomgeving is ingericht, bijvoorbeeld, is mede bepalend voor de veiligheid(sbeleving) van een ieder. Daarvoor zijn enkele veiligheidsconcepten- en instrumenten ontwikkeld, zoals de Veiligheidseffectrapportage en het Politiekeurmerk Veilig Wonen. Daarnaast zetten onder meer de ministeries van VROM en VWS in op verbetering van de leefbaarheid van wijken, bijvoorbeeld door de aanpak van de 56 herstructureringswijken. BIJNA 28.000 TIPS OP DE MISDAAD MELDLIJN. ZO’N 800 TELEFOONTJES KOMEN ER ELKE DAG BINNEN BIJ DE MELD MISDAAD ANONIEM-LIJN - KORTWEG M- LIJN - SINDS DIE LANDELIJK IS OPENGESTELD. DUIZENDEN NEDERLANDERS BELLEN NAAR DE ‘KLIKLIJN’ MET TIPS OVER DRUGSHANDEL, HENNEPPLANTAGES, OVERLAST, DIEFSTAL OF OVER DE SCHOONMAKER DIE ILLEGAAL IN NEDERLAND VERBLIJFT. DE HELFT VAN ALLE MELDINGEN HEEFT BETREKKING OP (HANDEL IN) VERDOVENDE MIDDELEN. LOGISCH, WANT DRUGS VORMEN EEN GROOT ONDERDEEL VAN DE CRIMINALITEIT IN NEDERLAND EN DE OVERLAST IS VEEL

hoofdstuk 3

NEDERLANDERS EEN DOORN IN HET OOG. BIJNA 28.000 MELDINGEN KWAMEN ER BINNEN, ZO’N TWINTIG PROCENT LEVERDE BRUIKBARE TIPS OP. VAN DE BRUIKBARE TIPS BLIJVEN ER NOG TIENTALLEN OP BUREAUS LIGGEN WEGENS GEBREK AAN TIJD EN MENSKRACHT BIJ POLITIE. OOK OVER ZWAARDERE CRIMINALITEIT KOMEN VELE TIPS BINNEN. EEN AANTAL OMVANGRIJKE ZAKEN ZIJN MET BEHULP VAN ANONIEME TIPS AFKOMSTIG VAN ‘M’ OPGELOST. ER IS BIJVOORBEELD BELANGRIJKE INFORMATIE VERKREGEN IN EEN COLD CASE, EEN NIET OPGELOSTE ZAAK UIT 1995, VAN EEN VERMOORD TURKS MEISJE (NRC HANDELSBLAD, JANUARI 2004).

3.4

Het aanbrengen van specifieke accenten Naast deze verbreding worden tevens enkele nieuwe accenten aangebracht. De aanpak van geweld wordt geïntensiveerd, zowel preventief als repressief. Met het instrument ‘tegenhouden’ worden drempels opgeworpen ter voorkoming van criminaliteit.

73

Naar aanleiding van het ‘Nationaal dreigingsbeeld zware of georganiseerde criminaliteit’ wordt de aanpak van de zware of georganiseerde criminaliteit herijkt. De samenwerking met onze buurlanden in de aanpak van grensoverschrijdende criminaliteit krijgt een nieuwe impuls.

3.4.1

Geweld

hoofdstuk 3

Het aantal geweldsdelicten stijgt nog steeds, terwijl het aantal vermogensdelicten daalt. Het kabinet ziet hierin de noodzaak om de aanpak van geweld te intensiveren. In het eerste kwartaal van 2005 zou door het kabinet een Beleidsverkenning Geweld aan de Tweede Kamer worden aangeboden, waarin de maatregelen verder worden uitgewerkt. Deze beleidsverkenning komt naar verwachting later in 2005 uit. De hoofdlijn van de maatregelen is in ieder geval als volgt: – Geweld preventief én repressief aanpakken; – Bestrijding risicofactoren geweld; – Huiselijk geweld; – Inzet politie.

74

Geweld preventief én repressief aanpakken De afgelopen jaren hebben burgers, maatschappelijke organisaties, overheid en bedrijfsleven tal van initiatieven ontplooid om geweld tegen te gaan. Van de meeste is echter onhelder hoe effectief ze zijn tegen agressie en geweld. Het ministerie van Justitie wil samen met de initiatiefnemers de effectiviteit evalueren en de toepassing van initiatieven die meetbaar resultaat opleveren, stimuleren. De samenhang in de preventieve en repressieve aanpak van geweld zal worden verbeterd, onder andere door dwarsverbanden te leggen tussen de maatregelen in het publieke, semi-publieke en privé-domein.

Bestrijding risicofactoren geweld Risicofactoren bij het gebruik van geweld zijn alcoholmisbruik, crackgebruik, mediageweld en wapenbezit. De volgende initiatieven zijn genomen ter bestrijding: – De campagne ‘Stop geweld op school’ richt zich onder meer op het inleveren van wapens door scholieren; – Over de aanpak van mediageweld buigt zich een commissie van het ministerie van OC&W; – Bezien wordt welke mogelijkheden de overheid, naast

voorlichting, heeft om alcoholmisbruik aan te pakken (circa 80% van het geweld in het publieke domein wordt onder invloed van alcohol gepleegd).

Huiselijk geweld Lokaal dienen onder regie van gemeenten samenwerkingsverbanden te worden gecreëerd van politie, openbaar ministerie, reclassering, vrouwenopvang en andere hulporganisaties die met elkaar een sluitende aanpak bieden. Er moet een landelijk dekkend netwerk van advies- en steunpunten ontstaan, dat toegang biedt tot het interventieaanbod van de politie en het hulpaanbod van zorginstellingen. Met de VNG zijn prestatieafspraken gemaakt: vóór het eind van 2006 zullen 250 gemeenten meer dan in 2004 het geval was, werk maken van de aanpak van huiselijk geweld. In het kader van het grotestedenbeleid worden tussen het Rijk en de G30 prestatieafspraken gemaakt over het verbeteren van de aanpak van huiselijk geweld. Iedere stad formuleert voor de periode 2005-2009 een ambitie op de volgende indicatoren: – de aanwezigheid van een convenant / arrangement tussen organisaties en instellingen die betrokken zijn bij de aanpak van huiselijk geweld; – de aanwezigheid van een advies- c.q. steunpunt huiselijk geweld (uiterlijk in 2008 gereed); – het aantal eerste meldingen van huiselijk geweld en van herhaling van huiselijk geweld. Het streven ten aanzien van de G30 is gericht op een stijging (eind 2009) van het aantal eerste meldingen en een daling (eind 2009) van het aantal herhaalde meldingen van huiselijk geweld als indicatie van de effectiviteit van de aanpak van dit type geweld. Inmiddels hebben alle 35 centrumgemeenten een aanvraag ingediend voor het gebruik van de stimuleringsregeling van VWS voor de oprichting of uitbreiding van advies- en steunpunten huiselijk geweld, die uiterlijk op 1 januari 2006 operationeel dienen te zijn. Van de gemeenten wordt een bijdrage van tenminste 40% verwacht. Eén van de voorwaarden voor een uitkering is samenwerking met relevante organisaties en instellingen, waaronder de politie, die als back office fungeren

hoofdstuk 3 75

voor verdere hulp en interventie. Het ziet er dus naar uit dat er in 2006 een landelijk dekkend netwerk van tenminste 35 advies- en steunpunten huiselijk geweld zal zijn. In 2005 wordt een wetsvoorstel ingediend met betrekking tot invoering van een wettelijk huisverbod voor plegers van huiselijk geweld.

Inzet politie De bestaande kwantitatieve prestatieafspraken met de politiekorpsen ten aanzien van de 40.000 extra verdachten en de 180.000 extra uit staandehoudingen voortkomende boetes en transacties, blijven gehandhaafd. Verdere verhoging daarvan zou leiden tot: – een verzwaring van de werklast bij de justitieketen; – een verschuiving van ‘zware’ naar ‘lichte’ zaken; – (additionele) problemen in de verwerking; – capaciteitsverlies ten koste van de opsporing.

hoofdstuk 3 76

Wel wil het kabinet, na overleg met het OM, met de politie de mogelijkheid bespreken van accentverlegging binnen de gemaakte prestatieafspraken. De mogelijke inzet van de politie zal liggen in het verlengde van de uitkomsten van de beleidsverkenning geweld.

3.4.2

Tegenhouden In een tweetal documenten, ‘Misdaad laat zich tegenhouden’ (2001) en ‘Tegenhouden Troef’ (2003) heeft de Raad van Hoofdcommissarissen ‘tegenhouden’ gepresenteerd als alternatieve strategie voor de bestrijding van de criminaliteit. Tegenhouden is onder te verdelen in een drietal elementen: 1. Signaleren en adviseren: De politie kan effectieve maatregelen om misdrijven te voorkomen signaleren en doorspelen naar de betrokken partijen. 2. Het tegengaan van criminaliteit door de buit onaantrekkelijk te maken (beveiliging van diefstalgevoelige voorwerpen). 3. Het daadwerkelijk voorkomen van misdrijven die gepland zijn of waarbij al een begin van uitvoering bestaat (slimmer omgaan met (strafvorderlijke) maatregelen).

In overleg met de politie wordt nagegaan hoe de resultaten van tegenhouden zichtbaar en breder toepasbaar kunnen worden. Het gaat immers niet alleen om de politie, maar zeker ook om overheden en private partners. De signalerende rol van de politie is hierbij onmisbaar. Het is de (regie)taak van het bestuur om de betrokken partners op het belang van hun bijdrage te wijzen. Op lokaal niveau is dit de taak van de gemeente. TILBURGSE POLITIE ZET FIETSENDE BURGERS IN. DE POLITIE IN TILBURG IS BEGONNEN MET EEN PROEF MET FIETSENDE BURGERSURVEILLANTEN. DE VRIJWILLIGE ‘BURGERBIKERS’ FIETSEN EEN JAARLANG VIER DAGEN IN DE WEEK DOOR DE TILBURGSE BINNENSTAD. ZE SIGNALEREN MISDRIJVEN EN GEVEN VOORLICHTING AAN BURGERS. DE FIETSSURVEILLANTEN WERKEN IN TEAMS VAN TWEE EN ZIJN TE HERKENNEN AAN HUN SPECIALE KLEDING, MET OP DE RUG HET OPSCHRIFT ‘BURGERBIKER’. DE TEAMS WORDEN IN ELK GEVAL INGEZET OP KOOPAVONDEN EN IN HET WEEKEND. DE TILBURGSE POLITIE VERWACHT DAT VAN DE FIETSERS EEN PREVENTIEVE WERKING ZAL UITGAAN. ALS ER IETS AAN DE HAND IS, KUNNEN ZE MET EEN GSM CONTACT OPNEMEN MET AGENTEN. HET IS NIET DE BEDOELING DAT DE BURGERBIKERS ZELF INGRIJPEN.

hoofdstuk 3

“IEDERE BURGER HEEFT NATUURLIJK DE BEVOEGDHEID OM EEN BOEF AAN TE HOUDEN”, ZEGT WILLEM VAN HOOIJDONK VAN DE TILBURGSE POLITIE. “MAAR WE HEBBEN LIEVER DAT ALS DE SURVEILLANTEN SIGNALEREN DAT IETS NIET DOOR DE BEUGEL KAN, ZE MET DE POLITIE BELLEN. IEDEREEN MOET WEL IN ZIJN EIGEN ROL BLIJVEN EN BOEVEN VANGEN, DAT MOET DE POLITIE DOEN” (BINNENLANDSBESTUUR, 17 SEPTEMBER 2004).

Technopreventie Voor meer fundamentele en langdurige innovatieve ontwikkelingen zal een ‘innovatieplatform voor de opsporing’ worden opgericht. Dit platform zou zorg moeten dragen voor het verankeren van het gebruik van technologie binnen de opsporing, bijvoorbeeld door: – de tweejaarlijkse verkenning van nieuwe (buitenlandse) technologische ontwikkelingen; – het onderhouden van relevante contacten met internationale evenknieën ter uitwisseling van informatie over technologische ontwikkelingen; – het verankeren van het technologiebewustzijn in de justitieorganisatie; – het formuleren, coördineren en uitdragen van beleid; – het in kaart brengen van kansen en bedreigingen en het

77

ontplooien van initiatieven om veelbelovende of bewezen succesvolle (buitenlandse) technologieën te introduceren in de samenleving.

3.4.3

Zware of georganiseerde criminaliteit In het Strategisch Akkoord van juli 2002 werd besloten tot de vorming van de Nationale Recherche (NR) en de bovenregionale recherche (BR). Zowel de NR als de BR zijn inmiddels operationeel. BREDA - DE BOVENREGIONALE RECHERCHE ZUID-NEDERLAND HEEFT IN HET EERSTE JAAR VAN HAAR BESTAAN AL MEER DAN ZEVENHONDERD MISDRIJVEN OPGELOST WAARBIJ MEER DAN ZEVENTIG VERDACHTEN ZIJN AANGEHOUDEN. EEN AANTAL VAN HEN IS INTUSSEN VEROORDEELD. DAT HEEFT HET SPECIALE RECHERCHETEAM VRIJDAG BEKENDGEMAAKT. DE BOVENREGIONALE RECHERCHE VULT DE LEEMTE DIE IN DE PRAKTIJK BESTOND TUSSEN DE NATIONALE RECHERCHE EN DE RECHERCHE REGIOTEAMS. hoofdstuk 3

HET TEAM ROLDE ONDER MEER EEN RONDTREKKENDE BENDE ROEMENEN OP DIE VERDACHT WORDT VAN 1500 WONINGINBRAKEN. DAARVAN STAAN ER

78

RUIM VIERHONDERD ONOMSTOTELIJK VAST, ALDUS EEN WOORDVOERDER. DE GROEP STROOPTE VOORAL IN NOORD-LIMBURG DE DORPEN AF. DE BUIT HAD EEN WAARDE VAN VELE MILJOENEN EURO’S. EEN ANDER SUCCES IS DE AANHOUDING VAN EEN GROEP DIE ZICH SCHULDIG HEEFT GEMAAKT AAN LADINGDIEFSTALLEN UIT VRACHTWAGENS (ANP, 3 DECEMBER 2004).

Op 16 augustus 2004 is tevens het eerste Nationaal Dreigingsbeeld zware of georganiseerde criminaliteit van het KLPD gepubliceerd. Het Nationaal Dreigingsbeeld geeft een overzicht van een groot aantal verschijnselen en dreigingen van zware of georganiseerde misdaad. Bovendien heeft het College van procureurs-generaal de nota ‘De strafrechtelijke aanpak van georganiseerde misdaad in Nederland 2005 – 2010’ aangeboden aan de Minister van Justitie. In deze nota worden de uitgangspunten voor de strafrechtelijke aanpak van georganiseerde misdaad in de komende jaren beschreven. Wie wat moet doen is afhankelijk van de specifieke taakstelling en het niveau waarop een vorm van georganiseerde misdaad zich manifesteert: regionaal, bovenregionaal en (inter)nationaal.

Centrale kenmerken bij de bestrijding van de zware of georganiseerde criminaliteit zijn flexibiliteit en snelle besluitvorming. Een flexibele bestrijdingsorganisatie moet snel kunnen inspelen op de veranderende omstandigheden. Van verantwoording zal, op grond van het vooraf gestelde vertrouwen in de bestrijdingsorganisatie, meer dan voorheen pas achteraf sprake zijn. Het OM en de politie ontwikkelen een voorstel voor een verantwoordingssystematiek, op grond waarvan ook de Tweede Kamer op termijn over de resultaten in de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit op de hoogte kan worden gesteld.

3.4.4

Grensoverschrijdende samenwerking De grensgemeenten ervaren in toenemende mate grensoverschrijdende overlast en criminaliteit, vaak gerelateerd aan drugstoerisme. Om hiertegen op te treden, krijgt de samenwerking met de omliggende landen een impuls. Het betreft de volgende initiatieven: – De Hazeldonksamenwerking; – Grensoverschrijdende samenwerking met Duitsland en België; – Gemeenschappelijke Onderzoeks Teams (Joint Investigation Teams).

De Hazeldonksamenwerking Sinds de jaren negentig werkt Nederland, in het kader van de zogenaamde Hazeldonksamenwerking, intensief samen met Frankrijk, België en Luxemburg aan de bestrijding van grensoverschrijdende drugsgerelateerde overlast (drugstoerisme). Per 4 oktober 2004 is een anderhalf jaar durend project van start gegaan. Operationeel krijgt de samenwerking vorm door gezamenlijke en Nederlandse politieacties, die vooral langs de Nederlandse zuidgrens plaatsvinden. De coördinatie hiervoor ligt bij het politiekorps Midden- en West-Brabant. Gestreefd wordt naar vermindering van het aantal kleine organisaties dat zich bezig houdt met handel in en ex- en import van verdovende middelen tussen Frankrijk en de Benelux.

hoofdstuk 3 79

Grensoverschrijdende samenwerking met Duitsland en België Uit onderzoek van het Nederlands Centrum voor Internationale Politiesamenwerking (NCIPS) blijkt dat voor politiefunctionarissen die in de grensstreek opereren de grens nog steeds levensgroot aanwezig is, terwijl er voor wetsovertreders geen grens meer bestaat. Dit belemmert een effectieve aanpak van de grensoverschrijdende criminaliteit. Het onderzoek bracht een drietal categorieën knelpunten aan het licht: 1. het ontbreken van bevoegdheden grensoverschrijdend op te treden in spoedeisende situaties; 2. het ontbreken van juridische mogelijkheden om (op verzoek) bijstand te verlenen; 3. knelpunten op het gebied van de informatie-uitwisseling tussen de respectievelijke politiediensten.

hoofdstuk 3 80

In samenwerking met de buurlanden worden deze knelpunten opgelost. Op hoofdlijnen voorzien de maatregelen in: – een regeling voor wederzijdse personele of materiële bijstand op verzoek; – de mogelijkheid dat ambtenaren van politie in spoedeisende gevallen zonder verzoek, op eigen initiatief en met bepaalde bevoegdheden, grensoverschrijdend kunnen optreden; – de mogelijkheid om gemengde patrouilles en controles in de grensstreek te organiseren; – uitbreiding van de mogelijkheden die de Schengen Uitvoeringsovereenkomst terzake van grensoverschrijdende achtervolging en observatie biedt; – de mogelijkheid rechtstreeks gegevens uit te wisselen tussen de politiediensten van de landen, zonder tussenkomst van het Openbaar Ministerie;

Gemeenschappelijke Onderzoeks Teams (Joint Investigation Teams) Met ingang van 1 juli 2004 is een rechtsbasis gecreëerd voor het werken in gemeenschappelijke onderzoeksteams. De kern van deze vorm van samenwerking is dat de anders in verschillende landen uit te voeren deelonderzoeken nu kunnen worden geconcentreerd bij één onderzoeksteam, onder één leiding. Om ervaring op te doen is op Nederlands initiatief een pilot gestart die zich richt op de aanpak van mensenhandel.

3.5

Conclusie Het Veiligheidsprogramma ‘Naar een veilige samenleving’ kent globaal drie fasen. – De periode tot en met 2004: de verdere uitbouw van de instrumenten en maatregelen die randvoorwaardelijk zijn voor een effectief veiligheidsbeleid. – De periode 2005 tot ultimo 2006: een integrale en sluitende aanpak van geïdentificeerde doelgroepen en –locaties (veelplegers, risicojongeren, urgentiegebieden). – In de periode van 2008 tot 2010: een landelijke reductie van criminaliteit en overlast in de volle breedte met 20% tot 25%. In de eerste fase is vooral aandacht gegeven aan randvoorwaardelijke maatregelen. Over het algemeen betekende dit meer aandacht voor repressie, kerntaken en kwantitatieve doelstellingen. Voorafgaand aan het definiëren van de doelstellingen is geen onderzoek ex-ante uitgevoerd. Evenmin is overleg gevoerd met de uitvoerende organisaties over de haalbaarheden van de maatregelen. Ter invulling van de tweede fase dient de afstemming en samenwerking tussen de betrokken uitvoerende partijen te worden gerealiseerd. De gewenste verbreding en het versterken van de ketenaanpak dient vooral te worden gerealiseerd door het accent op de regierol van de gemeenten, terwijl op enkele cruciale ketenpartijen wordt bezuinigd. De vraag is nu of de geboden randvoorwaarden uit fase 1 (structuur- en beheersmaatregelen en doelstellingen) voldoende zijn om de sluitende aanpak uit fase 2 te realiseren. Nu de verbreding van de aanpak moet plaatsvinden, wordt de verantwoordelijkheid (inclusief een financiële last) mede verlegd naar de ketenpartners en de lokale overheid. Het lijkt erop, dat het Rijk bij het onvoldoende blijken van de geboden randvoorwaarden niet zal kiezen voor aanvullende (financiële) kaders, maar de oplossing zal zoeken in aanvullende (verplichtende) regelgeving. De lijn lijkt als volgt te zijn: de ketenpartners mogen zelf de vormgeving van de oplossing bepalen

hoofdstuk 3 81

binnen de geboden financiële middelen, maar bij het uitblijven van het gewenste resultaat zal de vormgeving worden opgelegd. Het sturen op randvoorwaarden wordt ingeruild voor het sturen met verplichtingen. In grote lijnen worden nu de door het Rijk aangegeven actiepunten behandeld. Daarna wordt ingegaan op de in de aanpak veel voorkomende wenselijke regierol van de gemeente.

3.5.1

De coördinatie door het Rijk Politie terug naar kerntaken De politie richt zich in de komende jaren meer op haar kerntaken en zal zich in de toekomst beperken tot directe noodhulp. Maatschappelijke instellingen moeten op dit punt hun verantwoordelijkheid nemen. Onder regie van gemeenten zullen zij voor deze gevallen adequate opvang moeten regelen. hoofdstuk 3 82

Ontlasting justitiële en rechterlijke organisatie Om de toename van de instroom door meer repressie goed te verwerken, wordt voorzien in meer afdoeningen door het OM zelf in plaats van door de rechter. Daartoe zijn twee initiatieven genomen, t.w. de OM-afdoening van een nieuw wettelijk kader voorzien en het verruimen van de bestaande transactiemogelijkheden. Nagegaan wordt of delicten waar mogelijk kunnen worden afgedaan met voorwaardelijke straffen, bijvoorbeeld met de inzet van effectieve gedragsinterventies, toezicht en controle, locatiegeboden of –verboden e.d. Ook wordt ingezet op een toename van taakstraffen en extramurale straffen. Onbekend is wat de strafbeleving van de daders zal zijn en welk effect dit heeft op de effectiviteit van de versterking van de handhaving. Het accent lijkt te liggen op minder hard straffen en meer werken aan de gedragsbeïnvloeding en opvoeding.

Nader onderzoek en voorbereiding plannen Het Rijk heeft voor de verschillende onderwerpen nog enig ‘huiswerk te doen’. Voor de invulling van de aanpak c.q. maatregelen dienen nog voorstellen te worden ontwikkeld. Het betreft de volgende onderwerpen:

– Beter aansluiten van zorgverlening op justitiële interventies Een interdepartementale werkgroep (Justitie en VWS) ontwikkelt scenario’s en voorstellen. – Uitkeringsproblematiek bij extramurale sancties De ministers van Justitie en SZW zullen hierover afspraken maken. – Aanpak verloedering en overlast Het kabinet zal een plan van aanpak verloedering en overlast aan de Tweede Kamer aanbieden. – Beleving van de burger Naar de subjectieve veiligheid, dat is de veiligheidsbeleving van de burger, zal onderzoek worden gedaan. – Inzet ondernemers Er wordt een Actieplan Veilig Ondernemen deel 2 opgesteld met aanvullende afspraken om de criminaliteit waar het bedrijfsleven slachtoffer van wordt, tegen te gaan. hoofdstuk 3

3.5.2

De regierol van de gemeenten In de aanpak lijkt de regierol van de gemeente steeds belangrijker te worden. In de tweede fase van de aanpak dient de verbreding van de aanpak plaats te vinden en de ketennetwerken te worden gevormd voor de gewenste sluitende aanpak. Randvoorwaarde om gemeenten gericht te kunnen aanspreken op hun verantwoordelijkheid voor veiligheid is, dat er voldoende inzicht bestaat in de stand van zaken van de veiligheid op lokaal niveau. Onder meer in het kader van de stroomlijning van de monitors op het terrein van de veiligheid wordt dit inzicht verkregen. Bij veel typen beleid is de invulling van de gemeentelijke regierol cruciaal.

De Arrondissementale Justitiële Beraden (AJB’s) De AJB’s hebben tot taak een optimale afstemming en samenwerking tussen de justitiële organisaties op regionaal niveau tot stand te brengen. JiB-nieuwe stijl is in 2005 van start gegaan. Een van de voorwaarden voor toekenning van een bijdrage

83

is dat sprake is van cofinanciering door niet-Justitieorganisaties. De bijdrage bedraagt ten hoogste de helft van de totale projectkosten. De bijdrage is van tijdelijke aard (maximaal drie jaar). De niet-Justitieorganisaties (lees ook: gemeenten) zijn dus medeverantwoordelijk voor de continuïteit en de financiering op basis van koppelsubsidie van het rijk. De gemeente heeft vaak de regierol naar de niet-Justitieorganisaties.

Nazorgvoorzieningen voor gedetineerden De pilots die zijn gericht op samenwerking en het verbeteren van de overdracht van gedetineerden tussen het gevangeniswezen en de reclassering, worden verbreed naar de gemeenten.

De (na)zorg aan veelplegers Gemeenten krijgen de regie voor de (na)zorg aan veelplegers. De gemeente is de spin in het web voor huisvesting, uitkeringen en een nuttige dagbesteding. Medio 2005 zal het begrip nazorg worden gedefinieerd en zullen inhoud en werkwijze van de zorgketen worden vastgesteld. De afspraken over zorg worden verbreed naar alle Nederlandse gemeenten. hoofdstuk 3 84

Nazorgtrajecten voor de kinderen die in aanraking komen met politie De gemeente is regievoerder van de nazorgtrajecten voor de kinderen die in aanraking komen met politie en justitie. In het preventief jeugdbeleid van de gemeenten zullen vanaf 2005 minimaal afspraken staan over de aanpak van de risicojeugd en de afspraken met onderwijs, zorg, politie en justitie over hun betrokkenheid en aandeel daarin. Praktische problemen in de samenwerking en informatievoorziening zullen worden aangepakt, door het verbreden van de aanpak naar OCW (scholing, stages), VWS (vroegsignalering, hulp en begeleiding), SZW (arbeidsopleiding, uitkeringen), VROM (huisvesting na detentie) en BZK (politie, gemeenten, GSB). Het lijkt erop, dat de gemeente in de regierol ook de verantwoordelijkheid heeft voor het realiseren van de noodzakelijke verbreding.

Regierol gemeenten in onderwijs Er komt een landelijk model dat gemeenten en andere betrokkenen toe kunnen passen om een doeltreffend verzuimbeleid te kunnen voeren. Tevens speelt de gemeenten een centrale rol bij het uitvoeren van de curatieve maatregelen, die bestaan uit versterking van de leerlingbegeleiding in het primair en voortgezet onderwijs en het

creëren van een effectieve samenwerking tussen onderwijs en andere jeugdvoorzieningen.

Regierol Antilliaanse jongeren De 18 Antillianengemeenten hebben een regierol bij de structurele en sluitende ketenaanpak voor de begeleiding van Antilliaanse jongeren, volgens bestuurlijke arrangementen met het Rijk inzake de te behalen meetbare doelen op de resultaatgebieden voortijdig schoolverlaten, jeugdwerkloosheid en overlast en criminaliteit.

Regierol gemeenten bij de aanpak van overlastgevende jongeren Het Rijk maakt afspraken met de G30 over veelplegers en overlastgevende personen. Ook maakt het Rijk afspraken met middelgrote en kleine gemeenten over inzicht, verantwoordelijkheid, invulling regierol en verbetering samenwerking ketenpartners. Het vroegtijdig signaleren zal vooral door de jeugdgezondheidszorg (consultatiebureaus) en scholen (zowel het primair als het voortgezet onderwijs) plaatsvinden, maar ook andere vindplaatsen (bijvoorbeeld contact met politie) spelen een rol. Door de uitvoerende organisaties worden belemmeringen geconstateerd bij de invulling van deze regierol van de gemeente, t.w. dat: – op lokaal niveau een voorziening om de regie op de veiligheidsketen te voeren vaak ontbreekt; – er een veelheid aan regisseurs is; – samenwerking niet afdwingbaar is; – geldstromen versnipperd zijn; – de verantwoordelijkheidsverdeling niet altijd duidelijk is. Om ook op de langere termijn de vrijblijvendheid op lokaal niveau te verminderen, wordt door het Rijk onderzocht welke instrumenten daaraan kunnen bijdragen. Gedacht kan worden aan: – een wettelijke verantwoordelijkheid van gemeenten voor het veiligheidsbeleid; – een wettelijke doorzettingsmacht voor gemeenten richting de lokale partners in veiligheid – zoals zorg, huisvesting, onderwijs en dergelijke – zodat de gemeente samen met politie en justitie tot een sluitende keten kan komen; – het sluiten van convenanten tussen Rijk en gemeenten over de aanpak van onveiligheid; – een herbezinning op de sturingsrelatie tussen Rijk en gemeenten.

hoofdstuk 3 85

3.5.3

Het aanbrengen van specifieke accenten De hoofdconclusie in de midterm review (oktober 2004) van de nota Naar een Veiliger Samenleving is, dat de doelstellingen van het Veiligheidsprogramma niet worden aangepast, maar dat wel nadere inhoudelijke accenten worden geplaatst om deze doelstellingen volledig te kunnen verwezenlijken. Het gaat erom de positieve trend verder te versterken en waar mogelijk te versnellen. Hierbij moet rekening worden gehouden met de huidige stand van zaken en de ‘druk’ op de handhavingsketen. Uitgangspunt bij de nadere accentueringen in het Veiligheidsprogramma is, dat deze zullen plaatsvinden binnen de bestaande budgettaire kaders. Het kabinet zet nu in op een verdere verbreding van de aanpak van criminaliteit en overlast. Hierbij zijn twee werkvelden aangegeven, t.w. : – Het intensiveren van de (lokale) samenwerking; – Het aanbrengen van specifieke accenten. hoofdstuk 3 86

De aanvullende accenten die door het kabinet na twee jaar worden aangebracht in het veiligheidsbeleid, hebben twee oriëntatiepunten. De eerste is de verbetering van de inzet op nationaal en internationaal niveau. Voor de bestrijding van de zware criminaliteit is een flexibele bovenregionale en nationale organisatie opgezet, waarvoor nog een verantwoordingssystematiek voor de verantwoording achteraf wordt ontwikkeld. Voor de grensoverschrijdende samenwerking bestaan al verdragen, maar worden de operationele mogelijkheden nu ook gerealiseerd. De tweede oriëntatie is op de thematische benadering van de bestrijding van geweld en het tegenhouden van criminaliteit. De bestrijding van risicofactoren van geweld (alcoholmisbruik, crackgebruik, mediageweld en wapenbezit) wordt door het Rijk vooral ingezet met voorlichtingscampagnes. Naast de signalerende rol van de politie is de aanpak van geweld vooral gericht op de toename van de meetbaarheid van de effectiviteit van de maatregelen van de betrokken organisaties en de regierol van de gemeente. De samenhang in de preventieve en repressieve aanpak van geweld zal worden verbeterd, onder andere door

dwarsverbanden te leggen tussen de maatregelen in het publieke, semi-publieke en privé-domein. Voor de bestrijding en nazorg van huiselijk geweld moet een landelijk dekkend netwerk van advies- en steunpunten ontstaan, dat toegang biedt tot het interventieaanbod van de politie en het hulpaanbod van zorginstellingen. Van de gemeenten wordt een bijdrage van tenminste 40% verwacht. Inmiddels hebben alle 35 centrumgemeenten een aanvraag ingediend voor het gebruik van de stimuleringsregeling van VWS voor de oprichting of uitbreiding van advies- en steunpunten huiselijk geweld, die uiterlijk op 1 januari 2006 operationeel dienen te zijn. Met de VNG zijn prestatieafspraken gemaakt: vóór het eind van 2006 zullen 250 gemeenten meer dan in 2004 het geval was, werk maken van de aanpak van huiselijk geweld. Extra inzet van de politie voor dit thema is beperkt mogelijk door de omvangrijke kwantitatieve doelstellingen. Wel wil het kabinet, na overleg met het OM, met de politie de mogelijkheid bespreken van accentverlegging binnen de gemaakte prestatieafspraken. De mogelijke inzet van de politie zal liggen in het verlengde van de uitkomsten van de beleidsverkenning geweld. Het tweede thema is het tegenhouden van de criminaliteit. In overleg met de politie wordt nagegaan hoe de resultaten van tegenhouden zichtbaar en breder toepasbaar kunnen worden. Het gaat immers niet alleen om de politie, maar zeker ook om overheden en private partners. De politie heeft (slechts) een signalerende rol. Het is de (regie)taak van het bestuur om de betrokken partners op het belang van hun bijdrage te wijzen. Op lokaal niveau is dit de taak van de gemeente.

hoofdstuk 3 87

hoofdstuk 3 88

Het Speelveld

Als eerste werkveld binnen het thema ‘Overheidssturing en veiligheid’ onderscheiden wij het werkveld van de politie. Om te beginnen wordt een beeld geschetst van het politiebestel, zoals wij dat sinds 1993 kennen. Het ziet er echter naar uit dat er op structureel niveau veranderingen gaan plaatsvinden; sommige zijn zelfs al enige tijd van kracht.

4.1

De politie Na de schets van de situatie sinds 1993 wordt aandacht besteed aan deze veranderingen, die zich voor een belangrijk deel laten vatten onder het begrip centralisatie. De overgang van de oude naar de nieuwe situatie levert vanzelfsprekend een aantal aandachtspunten op, welke vervolgens worden beschreven. Tot slot wordt stil gestaan bij enkele overwegingen die een rol zouden kunnen spelen bij de discussie over de politieorganisatie.

Politiewet 1993 In de twintigste eeuw heeft het Nederlandse politiebestel twee belangrijke structuurveranderingen gekend. Met het Politiebesluit 1945 werd een onderscheid aangebracht tussen Rijkspolitie en Gemeentepolitie. Het beheer van het Korps Rijkspolitie (m.n. actief in gemeenten met minder dan 25.000 inwoners en dorpen) lag bij de minister van Justitie; het beheer van de Gemeentepolitie (m.n. actief in gemeenten met meer dan 25.000 inwoners) lag bij de minister van Binnenlandse Zaken.

hoofdstuk 4 91

Als gevolg van de Politiewet van 1993 werd het onderscheid tussen Rijks- en Gemeentepolitie losgelaten en ingeruild voor een regionale politieorganisatie; taken en verantwoordelijkheden werden hiermee zoveel mogelijk decentraal belegd. Belangrijkste redenen voor deze vorm van regionalisering waren effectiviteit en efficiency. Eveneens paste de regionalisering in de destijds actuele oriëntatie op de bestuurlijke organisatie middels regiovorming. Het politiebestel onder de Politiewet 1993 ziet er kort samengevat als volgt uit: – De minister van BZK is systeemverantwoordelijk en fungeert als beheerder op afstand; – Het gezag inzake handhaving van openbare orde en hulpverlening ligt bij de burgemeester; – Het gezag inzake strafrechtelijke handhaving ligt bij de officier van justitie; – Het beheer van de politie is in handen van de korpsbeheerder, in verreweg de meeste gevallen de burgemeester van de grootste regiogemeente;

– Het bestuur van het regiokorps is in handen van het Regionaal College, dat gevormd wordt door – de burgemeesters van de gemeenten in de regio; – de hoofdofficier van justitie; – de korpschef; – de korpsbeheerder, die tevens het voorzitterschap bekleedt – De korpsbeheerder legt inzake beheer en beleid verantwoording af aan het regionaal college; – De politieorganisatie is te typeren als een uitvoeringsorganisatie.

4.1.1

Bewegingen Bewegingen in de verhoudingen

hoofdstuk 4 92

Het bestel uit 1993 is op het moment van schrijven (voorjaar 2005) nog steeds van kracht. In het huidige bestel is het politiekorps, onder aanvoering van de korpschef, in feite een uitvoeringsinstantie in een complexe (bestuurlijke) omgeving. Beleid en beheer zijn zaken van het Regionaal College. De korpsbeheerder ( de burgemeester) is verantwoordelijk voor de uitvoering van het beleid en beheer. Tevens heeft de korpsbeheerder de daadwerkelijke operationele uitvoeringsverantwoordelijkheid. Het huidige politiebestel heeft de kenmerken en risico’s van een opdrachtgever – opdrachtnemerrelatie. Lokaal ervaren de korpschefs (de politie) regelmatig een beleidsarmoede (beleidsvacuüm) op het terrein van het veiligheidsbeleid. Mede op basis van de politiemonitor wordt vanuit de uitvoerende organisatie gerapporteerd. Een gerichte sturing vanuit een lokaal strategische agenda blijft vaak achterwege. Dit versterkt de ruimte voor de korpschef om capaciteit in te zetten voor de prioriteiten van het Regionaal College en het ministerie van BZK. Blijkbaar sluit het model van 1993 de laatste jaren niet meer naadloos aan op de problematiek en de bestuurlijke organisatie, want er zijn reeds interventies uitgevoerd in de politieorganisatie. Dit is misschien wel wat voorbarig, omdat door het ministerie van BZK op 20 september 2004 een onderzoekscommissie in het leven geroepen is, die de Politiewet 1993 gaat evalueren. Deze commissie dient uiterlijk 1 juli 2005 te rapporteren.

Onder voorzitterschap van mevr. Leemhuis – Stout, oudCommissaris der Koningin in Zuid-Holland, zal de ‘stuurgroep evaluatie politieorganisatie’ kijken naar aansturing en organisatie van de politie. Terugkijkend besteedt de stuurgroep aandacht aan de goede en minder goede elementen van de organisatie; hierbij valt te denken aan vragen als: – Wat zijn de sterke punten en de knelpunten van het huidige politiebestel? – Is voldoende regionaal en lokaal maatwerk mogelijk? – Kunnen de politieministers de korpsen voldoende aansturen om landelijke pioriteiten te realiseren? Het is de bedoeling dat de stuurgroep, waar geen vertegenwoordigers in zitten van BZK, Justitie, de Raad van Hoofdcommissarissen of het Korpsbeheerdersberaad, zelf bepaalt hoe zij de ministeries en het politieveld bij de evaluatie betrekt (Ministerie BZK, 20 september 2004).

Bewegingen op de bestuurlijke niveau’s Veel veranderingen die in de afgelopen jaren zijn doorgevoerd, kunnen in zekere zin geplaatst worden onder de noemer ‘centralisering’: – Het Korps Landelijke Politiediensten (KLPD) valt in de vorm van een agentschap onder de minister van BZK; – Er is een Nationale Recherche ingevoerd; – Er zijn landelijke hoofdlijnen geïntroduceerd voor het beheer en de hoofdlijnen van het beleid. Deze hebben een bindend karakter voor de regio’s; – Het ministerie van BZK heeft, hiermee samenhangend, een voorstel ingediend bij de Tweede Kamer voor de introductie van een rechtstreekse relatie tussen de minister en korpsbeheerder: – de korpsbeheerder zal rechtstreekse verantwoording verschuldigd zijn aan de minister over de realisatie van de vastgestelde hoofdlijnen; – de korpsbeheerder zal worden benoemd door de minister – Veranderingen voor het Regionaal College: – het Regionaal College zal de beleidsstukken vaststellen; – de korpsbeheerder zal de beheersstukken vaststellen – Er zijn prestatiecontracten ingevoerd tussen de minister en de korpsbeheerders: – één algemeen contract, ondertekend door alle korpsbeheerders; – regiospecifieke contracten, ondertekend door de betreffende korpsbeheerder.

hoofdstuk 4 93

Een ontwikkeling die de centraliseringstendens de afgelopen jaren in de hand werkt, is de toegenomen aandacht voor terreur en terrorismebestrijding. In het kader van informatie-uitwisseling tussen Europese politie- en veiligheidsdiensten zou het huidige gedecentraliseerde bestel niet meer voldoen, aldus minister Donner. Maar in algemenere en fundamentelere zin stamt het verlangen naar centralisatie al uit 1993, toen de huidige Politiewet werd ingevoerd: critici waren al van meet af aan van mening dat de ministers van BZK en Justitie onvoldoende grip op de politie zouden hebben. Hoewel de imperfectie van de Politiewet 1993 al werd erkend door de opeenvolgende ministers van BZK en Justitie in de twee Paarse kabinetten, besloot de regering-Kok evenwel niet tot aanpassing van de wet. Belangrijkste redenen hiervoor waren de vrees voor onrust binnen de politie en een bestuurlijke ‘stammenstrijd’ tussen de twee departementen. Deze voorzichtigheden hebben de kabinetten-Balkenende sinds 2002 evenwel niet weerhouden van een vergevorderd streven naar centralisatie van de politieorganisatie (NRC Handelsblad, 20 juli 2004). hoofdstuk 4 94

Begin 2005 spraken de Amsterdamse burgemeester Cohen en korpschef Welten nog hun bedenkingen uit tegen verregaande centralisering van het politiebestel, deels vanwege het feit dat premier Balkenende vlak voor kerst 2004 had aangegeven positief te staan tegenover één ministerie van Veiligheid, waar politie en justitie onder zouden moeten vallen. Dit ministerie zou vooral een oplossing moeten bieden voor een beter afgestemde terreurbestrijding. Cohen en Welten vinden echter dat voor terrorismebestrijding juist een grote rol is weggelegd voor de lokale politie en dat die rol niet zou moeten worden ingeperkt door centralisering. Daarnaast zou te veel aandacht voor opsporing (van terroristen) ten koste gaan van de toezichts- en handhavingsaspecten van de lokale openbare orde (Staatscourant, 4 januari 2005). De minister van BZK heeft, zoals eerder gezegd, een wetsontwerp ingediend voor een rechtstreekse en geformaliseerde relatie tussen hem en de (regionaal)korpsbeheerder (incl. benoeming en ontslag). Er is een grote kans dat dit een extra druk bij de korpsbeheerder legt: hij/zij is niet alleen verantwoording schuldig aan het Regionaal College, maar ook aan de minister (centraal) en de eigen gemeente (lokaal). Naast de ‘verantwoordingsspagaat’ waar korpsbeheerders in de nabije toekomst in verstrikt kunnen raken,

hebben zij ook te maken met tekortkomingen in het huidige bestel. Zo uitte burgemeester Opstelten in augustus 2004 kritiek op het kabinet over de hoge administratieve druk bij de politie. Dit ondanks het zes maanden eerder verschenen rapport ‘Minder regels, meer blauw’, waarin deze problematiek al werd aangestipt (De Volkskrant, 9 augustus 2004). De politie heeft op sommige punten de inmenging van BZK niet afgewacht. Het Korpsbeheerdersberaad heeft bijvoorbeeld pogingen gedaan zich te profileren als één van de belangrijkste centrale aanspreekpunten voor de minister van BZK. Op deze manier zou de minister weinig argumenten meer hebben om verder in te grijpen in de structuur van de politieorganisatie. Bij een dergelijke constructie bestaat echter de mogelijkheid dat de politie (nog) minder democratisch gecontroleerd kan worden dan nu al het geval is: formeel gezien is het Korpsbeheerdersberaad een zelfbenoemd overleg tussen burgemeesters dat in nietopenbare vergaderingen onderlinge werkafspraken maakt.17 Indien het Korpsbeheerdersberaad beslissingsbevoegdheid krijgen inzake bijvoorbeeld beheerskwesties, dan zou een controlerende macht hier geen invloed op kunnen uitoefenen, iets wat momenteel in zekere zin nog wel het geval is (individuele leden van het Regionaal College, burgemeesters, kunnen nog tot op zekere hoogte worden aangesproken door hun gemeenteraden). In de praktijk blijken de structuuroplossingen vaak de problematiek niet geheel af te dekken. Gebleken is, dat niet de korpsbeheerders, maar de korpschefs veel meer invloed hebben op de werking van de politie dan zij op grond van de Politiewet 1993 mogen hebben. Onderzoek van de Vrije Universiteit voor het onderzoeksprogramma Politie en Wetenschap komt tot de conclusie dat “de verhoudingen tussen politie, bestuur en justitie er fundamenteel anders uitzien dan de wet voorschrijft” (NRC Handelsblad, 21 mei 2005). Volgens minister Donner van Justitie zou centralisering van de politie moeten leiden tot een effectievere en efficiënter ingerichte informatievoorziening

17

In de Politiewet 1993 komt het Korpsbeheerdersberaad helemaal niet voor; het heeft daarmee geen enkele formele plaats in het politiebestel.

hoofdstuk 4 95

en –uitwisseling. Maatschappelijk verkeer, informatieverkeer inbegrepen, verloopt echter niet strak hiërarchisch geordend en kan dus niet als zodanig worden beheerst, hetgeen Donner wél lijkt te veronderstellen. Onze maatschappij is nou eenmaal een netwerksamenleving die gekenmerkt wordt door dynamiek en pluriformiteit (Staatscourant, 20 augustus 2004).

Bewegingen in de kerntaken In de loop der jaren zijn de formele kerntaken van de politie onveranderd gebleven, t.w.: – opsporing van strafbare feiten; – handhaving van de openbare orde; – hulpverlening. Er is echter sprake van een kerntakendiscussie: de politie heeft de afgelopen jaren teveel taken op zich genomen en naar zich toegeschoven gekregen die te ver af staan van de kerntaken.

hoofdstuk 4 96

De Tweede Kamer is tot op heden nog verdeeld gebleken in haar oordeel over wat de kerntaken van de politie zouden moeten zijn. Minister Remkes is van mening, dat wat hem betreft de prioriteiten liggen “bij de opsporing, het toezicht en de noodhulpverlening”. Hij vindt dat voor hetgeen buiten deze taken valt, andere organisaties in en buiten de veiligheidsketen primair verantwoordelijk zijn (VNG-Magazine, 17 december 2004). Remkes benadrukte dit standpunt ook al eerder, en wees er destijds tevens op dat de politie over haar optreden ten allen tijde verantwoording moet afleggen aan de samenleving, aan overheden, burgers, bedrijfsleven (website minister Remkes, 8 december 2003). Op elk van de kerntaken zijn inmiddels wel bewegingen waar te nemen: – De opsporingstaak is voor een deel genationaliseerd (Nationale Recherche); – De politie is niet meer de enige speler op het gebied van handhaving van de openbare orde: denk aan stadswachten en particuliere beveiligingsbedrijven; – De verantwoordelijkheid voor hulpverlening wordt steeds meer bij gemeenten gelegd, tezamen met verschillende maatschappelijke organisaties die in meerdere of mindere mate zijn geïntegreerd met het lokaal integraal veiligheidsbeleid.

Anders gezegd: de politie is niet langer verantwoordelijk voor sociale hulpverlening (een verantwoordelijkheid die de politie in de loop der jaren zowel op haar bordje geschoven heeft gekregen als naar zich heeft toegetrokken), wel voor acute hulpverlening.

4.1.2

Aandachtspunten Sturen op beheer voor beleid De invloed van het Rijk op het functioneren van de politie begint serieus vorm te krijgen bij de vaststelling van het Landelijk Kader Nederlandse Politie 2003 – 2006. Hierin zijn kwantitatieve en kwalitatieve doelstellingen opgenomen voor de Nederlandse politie. Deze doelstellingen worden vertaald in landelijke kaders en prestatie-eisen; op deze kaders en eisen krijgt de politie van het Rijk haar middelen (geld en capaciteit) toegekend. Per politiekorps worden de doelstellingen vastgelegd in afzonderlijke prestatieconvenanten. De bedoeling van deze afspraken is het bevorderen van de kwantiteit en de kwaliteit van het politiewerk. Door deze instrumenten heeft het Rijk de middelen om via het beheer (de capaciteit) te sturen op de bijdrage aan de (informele?) beleidsagenda. Bij veel betrokkenen op decentraal niveau (vooral bij de korpsbeheerders (*)), bestaat er veel kritiek op deze sturingsvorm. Als redenen worden genoemd: – Het kabinet legt te veel nadruk op prestatiesturing en prestatieconvenanten omdat het op deze punten kan worden aangesproken en afgerekend door de Tweede Kamer; – Door prestatiesturing en –bekostiging van de politie kan een situatie ontstaan waarin korpsen met opzet (te) veel extra bekeuringen gaan uitdelen: het niet halen van landelijk opgelegde quota c.q. prestatienormen zou immers kunnen leiden tot minder middelen van en naar Rijkswege; – De politie moet voldoen aan landelijke kaders en prestatie-eisen, maar is daarnaast ook verplicht om de lokale taken optimaal te vervullen: er ontstaat een situatie waarin de (politie)regio wordt gedwongen naar boven te kijken terwijl zij lokaal optimaal moet bedienen; – Bij realisatie van de in de prestatieconvenanten genoemde doelen wordt veel nieuw ‘aanbod’ geleverd voor overige organisaties in de veiligheidsketen. Denk bijvoorbeeld aan

hoofdstuk 4 97

justitie, Openbaar Ministerie, penitentiaire inrichtingen en de reclassering. Deze dienen goed voorbereid te zijn op een toename van de ‘input’. (*) DE KORPSBEHEERDERS PROBEREN HUN GEDECENTRALISEERDE BEHEERSBEVOEGDHEDEN JUIST EFFECTIEVER EN MET MEER EFFICIENCY AAN TE WENDEN DOOR EEN STERKERE ROL VAN HET DAGELIJKS BESTUUR KORPSBEHEERDERS, MOMENTEEL ONDER VOORZITTERSCHAP VAN JOB COHEN. HET IS DE BEDOELINGEN DAT ONDERLINGE AFSPRAKEN MINDER VRIJBLIJVEND WORDEN DAN ZE VROEGER WAREN. OOK HIER VINDT DUS GEORGANISEERDE CENTRALISATIE VAN STURING PLAATS.DE KORPSBEHEERDERS BUNDELEN HUN BELANGEN OM OOK OP CENTRAAL NIVEAU EEN SERIEUZE GESPREKSPARTNER TE KUNNEN ZIJN.

hoofdstuk 4 98

Een interne tussenrapportage van het ministerie van Justitie heeft aangetoond dat 17 van de 25 politiekorpsen niet voldoen aan de normen uit hun prestatiecontract. De indruk ontstaat dat er momenteel sprake is van prioriteiten en prestatienormen die elkaar tegenwerken: enerzijds moeten korpsen criminaliteit terugdringen, maar als ze dat doen en daardoor minder boetes of aanhoudingen kunnen verrichten, worden ze vervolgens financieel gekort (Staatscourant, 4 november 2004). Door de prestatiecontracten ontstaat ook de mogelijkheid dat een politiekorps minder financiële middelen van het Rijk krijgt indien gehaalde aantallen achterblijven bij de streefcijfers in het afgesloten prestatiecontract. Deze situatie kan vervolgens de Nederlandse Politiebond weer effect hebben op het personeel, variërend van een slechte personeelsbeoordeling tot ontslag (Utrechts Nieuwsblad, 30 juli 2004).

Spanning sturing centraal, regionaal en lokaal Overheidssturing van veiligheid zou moeten kunnen doorwerken in een operationele veiligheidsorganisatie als de politie. Immers, de politie wordt beschouwd als een primair uitvoerende organisatie, die eenvoudigweg bevelen heeft op te volgen. Zoals eerder aangegeven wil het kabinet de sturing van de politie (wie bepaalt wat de politie moet doen en onder welke beheersvoorwaarden?) opschalen naar landelijk, centraal niveau. De voornaamste reden hiervoor is dat de ministers van BZK en Justitie van mening zijn dat ze onder de huidige Politiewet te weinig mogelijkheden hebben om directe invloed uit te oefenen op beheer en bestuur van de politie. Het doorzetten van die interventie zet spanning op de beleidsruimte van het regionaal

college en laat lokaal slechts ruimte voor een concentratie op de sociale en fysieke veiligheid.

Lokale invulling sociale veiligheid Samenhangend met de prestatiecontracten is er een toenemende aandacht voor criminaliteits- en veiligheidsmetingen. Door de toegenomen maatschappelijke aandacht voor veiligheid worden er door allerlei instanties veel en regelmatig criminaliteitsen veiligheidsmetingen gehouden, vaak voortvloeiend uit (gemeentelijke) veiligheidsprogramma’s. Met name in Rotterdam vinden dergelijke metingen regelmatig plaats. De algemene stand van zaken is, dat de politie in 2003 een hoger percentage zaken heeft opgelost dan in het jaar ervoor, en de Nederlandse burgers zich iets veiliger voelen. “De geregistreerde criminaliteit is gedaald, hoewel het aantal geweldsdelicten toenam” (bron: mid-term review Veiligheidsprogramma oktober 2004). De verharding van de wetsovertredingen versterkt de aandacht voor de opsporing en repressie en zet de aandacht en middelen voor de sociale veiligheid onder druk. Dit vergroot de (latente) spanning tussen de centrale en lokale prioriteiten. Deze spanning kan ook worden aangegeven door enkele recente uitingen in de publiciteit. Henk Jansen, voormalig chef van de Regionale Recherchedienst van het korps Rotterdam-Rijnmond, stelt dat meer blauw op straat ten koste ging van de recherche: “De buurtagent ziet alleen wat er zich op straat afspeelt. Maar wat er achter de schermen gebeurt, weet hij niet. Overal is de buurtagent ingevoerd, terwijl dat niet nodig is. Maar dat is een bestuurlijk fenomeen: iedereen wil agenten op straat hebben”. De luide roep om meer opsporing en repressie die momenteel klinkt, met name op het gebied van nationale veiligheid, houdt automatisch in dat er minder tijd, geld en mankracht kan worden gestoken in lokale, veelal sociale veiligheid. In de ogen van sommige politiefunctionarissen is deze situatie echter jarenlang omgekeerd geweest: de aandacht voor het fenomeen buurtagent zou ten koste zijn gegaan van de aandacht voor de georganiseerde misdaad (Rotterdams Dagblad, 20 november 2004). Ook de aansturing door het Rijk versterkt de aandacht voor repressie. Politiekorpsen krijgen bijvoorbeeld geld van BZK onder

hoofdstuk 4 99

de uitdrukkelijke voorwaarde dat ze dat gebruiken voor personele uitbreiding. Door het streven van het ministerie om er landelijk, en gelijkelijk verdeeld over de korpsen, vierduizend agenten bij te krijgen (‘meer blauw op straat’ als oplossing voor ‘de’ onveiligheid), hebben individuele korpsen niet de mogelijkheid om te investeren in zaken als het verbeteren van de efficiency. Het is echter maar zeer de vraag waar sociale veiligheidszorg van de politie het beste bij gedijt: een kwantitatieve (meer blauw op straat / toezicht en repressie) of een kwalitatieve ( meer tijd voor sociale problematiek / preventie) aanpak (Binnenlandsbestuur, 19 april 2004).

Bijstelling van taken Bij het presteren van de politie moeten we niet voorbij gaan aan de wettelijk vastgelegde taken van de politie. De taken van de politie worden onderscheiden in openbare ordehandhaving, strafrechtelijke handhaving en hulpverlening. Hierbij is sprake van grote overlap, maar de taakomschrijving is gerelateerd aan het dualisme in bestuur tussen burgemeester (orde en handhaving) en officier van justitie (strafvervolging). hoofdstuk 4 100

Er is sprake van een kerntakendiscussie: de politie heeft de afgelopen jaren teveel taken gekregen die te ver af staan van de kerntaken. In het veiligheidsprogramma ‘Naar een veiliger samenleving’ wijst het kabinet erop, dat de overheid de realisatie van veiligheid niet meer alleen kan bewerkstelligen. Er worden dan ook mogelijkheden onderzocht en maatregelen in werking gesteld om de uitvoering van veiligheidstoezicht c.q. –handhaving in het publieke domein gedeeltelijk over te dragen aan particuliere organisaties. De veiligheidszorg wordt niet volledig in particuliere handen gegeven: politie en gemeente dienen in de visie van het kabinet de leiding te houden in deze vorm van publiek-private samenwerking. Concreet valt bijvoorbeeld te denken aan particuliere functionarissen met een beperkte opsporingsbevoegdheid conform de BOA-systematiek (Buitengewoon OpsporingsAmbtenaar). Deze functionarissen zouden dan in dienst treden van de gemeente en werken onder regie van de politie in de bestrijding van zaken als fout parkeren, graffiti en vervuiling (Ministerie van Justitie, 7 juli 2004). In het verlengde hiervan is in juni 2004 een verplichte privacygedragscode voor particuliere recherchebureau’s

aangenomen door de Vereniging van Particuliere Beveiligingsorganisaties en Recherchebureaus; deze code is opgesteld in samenspraak met de Rijksoverheid. Onduidelijk is vooralsnog wie de naleving van deze gedragscode gaat controleren (PM Den Haag, 10 juni 2004). We kunnen dus constateren dat de uitvoering van veiligheidstoezicht en –handhaving in het publieke domein gedeeltelijk wordt afgestoten, maar dat er tegelijkertijd gestreefd wordt naar een overheersende controlerende rol van politie en gemeente in deze vorm van publiek-private samenwerking. Men kan zich dan ook de vraag stellen in hoeverre politie en gemeente daadwerkelijk ontlast worden van werkdruk op het gebied van toezicht en handhaving.

4.1.3 Tot slot

Met de invoering van de Politiewet 1993 heeft het Nederlandse politiebestel, dat tot dat jaar met name gekenmerkt werd door de scheiding tussen gemeentepolitie en Rijkspolitie, een omslag gekend naar politiezorg op regionaal niveau. Het tweede kabinet Balkenende is erop gericht het politiebestel op korte termijn in bestuurlijk opzicht te centraliseren. Opmerkelijk hierbij is, dat de Politiewet 1993, die tijdens en ook na de invoerfase voor veel deining heeft gezorgd binnen de politiewereld, nog niet officieel geëvalueerd is. Samenvattend kunnen we stellen dat een aantal lokaal belangrijke (kern)taken van de politie verschuift naar andere schalen en actoren. De vraag kan worden gesteld in hoeverre de politie op regionale leest nog wel bestaansrecht heeft. De korpsbeheerders bundelen ook hun belang al op landelijk niveau. Een oplossing die zowel potentieel efficiënt als effectief kan zijn, is het lokaal invullen van reguliere politietaken (openbare orde en repressie) en het centraal invullen van specialistische, niet lokaal gebonden politietaken. In de praktijk zien we hier al voorbeelden van in de Nationale en Bovenregionale recherche (De Bovenregionale Recherche vult de leemte die in de praktijk bestond tussen de nationale recherche en de recherche regioteams). Als (sociale/fysieke) veiligheid lokaal betekenis heeft, dan is de huidige structuur om tenminste twee redenen niet optimaal:

hoofdstuk 4 101

– Samenwerking in de regio betekent per definitie een compromis; – De inhoud van dat compromis wordt sterk beïnvloed door centraal opgelegde doelen aan de regio. De ruimte voor de invulling van de lokale veiligheid is dus afhankelijk van de op Rijksniveau vastgestelde doelen. Onder invloed van bredere maatschappelijke ontwikkelingen, incidenten en de daarmee gepaard gaande publieke en politieke roep om ‘meer veiligheid’ zullen veel onderdelen uit de veiligheidsketen, waaronder vanzelfsprekend ook de politie, zeer waarschijnlijk te maken krijgen met een hogere mate van centralisatie dan tot voor kort nog het geval was.

4.2

Het integraal veiligheidsbeleid (IVB)

hoofdstuk 4 102

Vanaf de jaren negentig is de behoefte aan een integraal veiligheidsbeleid (IVB) toegenomen. Bij beleidsmakers begon toen het besef te dagen dat het inzicht in onveiligheid en de achtergronden daarvan te beperkt en verbrokkeld was;veiligheid was niet het exclusieve domein van politie en justitie en het risicobewustzijn was te laag. De kern van het IVB is een actieve, brede en diepe aandacht voor een beperkt aantal veiligheidsbeleidvraagstukken. Het is een aanpak waarbij gemeenten een belangrijke rol spelen en samenwerking met (vele) andere partners dan politie en justitie actief wordt gezocht. Uit het oogpunt van de lokale overheid is het IVB dan ook een vorm van netwerkvorming en netwerksturing. Betrokken organisaties, inclusief politie, OM en gemeente, vormen netwerken rondom bepaalde lastige problemen. Deze kunnen bijvoorbeeld liggen op het gebied van horecaoverlast, jeugd en jongeren of achterstandswijken. Het primaire doel van deze netwerkvorming is om tot meer kwantitatieve en kwalitatieve samenwerking te komen. Door deze samenwerking leren de betrokkenen beter elkaars (on)mogelijkheden kennen en kan men onderling makkelijker communiceren. Ten aanzien van integraliteit kunnen we 2 niveaus onderscheiden: enerzijds integraliteit binnen het gemeentehuis waarbij veiligheidsaspecten horizontaal en dus dwars door de verticale

sectoren lopen; anderzijds de samenwerking tussen ketenpartners (gemeenten, maatschappelijke organisaties, politie etc.) die allemaal een eigenstandige schakel zijn, maar die elkaar wel kunnen versterken. Het IVB zoals we dat nu kennen, is voortgekomen uit een aantal rapportages en nota’s op het gebied van integrale veiligheid die sinds 1993 zijn geschreven. Op gemeentelijk niveau is er inmiddels in vrijwel iedere gemeente integraal veiligheidsbeleid voorhanden. Dit beleid kan zich zowel op sociale als op fysieke veiligheid richten; in de meeste gevallen is sociale veiligheid het uitgangspunt. IVB gaat in feite primair uit van gemeenten en vindt plaats op intra- dan wel intergemeentelijk niveau. Het zwaartepunt van het realiseren van integraal veiligheidsbeleid ligt bij het lokaal bestuur. De noodzakelijke integrale aanpak kan vooral op lokaal bestuurlijk niveau vorm krijgen; daarnaast kunnen op lokaal niveau dié politiek-bestuurlijke keuzes gemaakt worden welke nodig zijn in het veiligheidsbeleid.

4.2.1

Het Rijk en IVB Vanuit de landelijke overheid gezien is het IVB een vorm van facilitaire sturing. Het Rijk probeert plaatselijke overheden te helpen en te stimuleren door o.a. het aanreiken van geld, het aanreiken van informatie en het aanreiken van instrumentarium. De Rijksoverheid streeft sinds een aantal jaren naar een meer centrale sturing van veiligheidsbeleid. Dit streven heeft een concrete uitwerking gekregen in het Veiligheidsprogramma 2002 (VP2002) ‘Naar een veiliger samenleving’ van het kabinet Balkenende I (& II). In de paragraaf over de politie is uitgelegd hoe dit kan doorwerken en momenteel reeds doorwerkt in de organisatie van de politie. Ook op de toekomst van het Integraal Veiligheidsbeleid lijkt het VP2002 invloed te hebben, zij het in mindere mate dan op de politie. Het VP2002 past in een trend naar meer centrale sturing van het lokale veiligheids- en politiebeleid, een trend die al door eerdere kabinetten is ingezet. Ook inhoudelijk vormt het VP geen drastische breuk met het verleden. Het accent lijkt echter wel te verschuiven van preventie naar repressie. En meer dan in

hoofdstuk 4 103

het verleden worden er meetbare doelen gesteld die middels het veiligheidsbeleid gerealiseerd dienen te worden. Opvallend hierbij is, dat de meetbaarheid van sommige doelen uit het VP onvoldoende of zelfs helemaal niet is gerealiseerd.

hoofdstuk 4 104

Zo concludeerde de Algemene Rekenkamer in haar rapport ‘Convenanten Uitgaansgeweld’ (juni 2004) dat het convenant Veilig Uitgaan tussen BZK & Justitie en afzonderlijke gemeenten, politie en horeca nauwelijks effect sorteert op het aantal geweldsincidenten. Doel van een dergelijk convenant was dat “alle gemeenten met meer dan 25.000 inwoners en een geconcentreerd uitgaansgebied, uiterlijk in 2002 een structurele aanpak van geweldsproblematiek in het uitgaansgebied hebben ontwikkeld en vastgelegd in een ondertekend convenant Veilig Uitgaan”. Anno 2004 bleek hier nog geen sprake van te zijn, omdat BZK en Justitie volgens de AR hebben “nagelaten de geweldsincidenten te inventariseren, te meten of het aantal convenanten gehaald is en wat de eventuele effecten van het beleid zijn” (Algemene Rekenkamer, juni 2004). Dit voorbeeld lijkt niet op zichzelf te staan. Uit onderzoek van het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP), uitgevoerd in opdracht van de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO), is gebleken dat van preventieve maatregelen in brede zin (bijvoorbeeld de inzet van stadswachten of cameratoezicht) onvoldoende is aangetoond of deze werken. De effecten van de meeste maatregelen zijn niet onderzocht en in de gevallen waarin wél evaluaties hebben plaatsgevonden, blijkt het onderzoek onder de maat te zijn. Met andere woorden: de keuze voor de invoering van bepaalde maatregelen is nauwelijks gebaseerd op kennis van de effectiviteit van die maatregelen (Staatscourant, 13 augustus 2004). IN HET RAPPORT ‘AANPAK LOKAAL VEILIGHEIDSBELEID’ STELT DE ALGEMENE REKENKAMER DAT “DE EERSTE RESULTATEN VAN HET LOKALE VEILIGHEIDSBELEID IN DE GROTE STEDEN BEMOEDIGEND ZIJN, MAAR HET BELEID IN KLEINERE STEDEN NOG VAN DE GROND MOET KOMEN. DE ALGEMENE REKENKAMER CONCLUDEERT IN HET OP 19 APRIL 2005 UITGEBRACHTE RAPPORT DAT DE AFSPRAKEN TUSSEN DE ‘VEILIGHEIDSPARTNERS’ WEL WAT SCHERPER MOGEN WORDEN GEFORMULEERD IN DE ZIN DAT ZE CONCREET EN MEETBAAR ZIJN. DE GEMEENTEN MOETEN, GEHOLPEN DOOR DE MINISTERIES VAN BZK EN JUSTITIE, DE REGIEROL OP ZICH NEMEN. OOK WAT BETREFT MONITORING >>

>> VAN DE VOORTGANG MOETEN GEMEENTEN ER HARDER AAN TREKKEN. VERDER SIGNALEERT DE REKENKAMER MANCO’S IN DE BELEIDSINFORMATIE. ER IS GEEN UNIFORME MEETMETHODE VOOR HET METEN EN ANALYSEREN VAN DE VEILIGHEIDSITUATIE WAT DE ONDERLINGE VERGELIJKING VAN RESULTATEN BEMOEILIJKT. MAAR ER IS EEN LICHTPUNTJE, DE GENOEMDE MINISTERIES WERKEN MOMENTEEL AAN EEN LANDELIJKE UNIFORME VEILIGHEIDSMONITOR. GEMEENTEN MOETEN ELKAAR VOEDEN MET ERVARINGEN EN KNOWHOW, ZODAT NIET IEDER VOOR ZICH HET WIEL HOEFT UIT TE VINDEN (STAATSCOURANT, 19 APRIL 2005).

Uitgangspunt van het VP2002 blijft dat de primaire verantwoordelijkheid voor de meeste vormen van veiligheid op het gemeentelijk niveau ligt. De Rijksoverheid stelt zich richting de gemeenten vooral kaderstellend en faciliterend op. Stimulering en facilitering lijken echter wel een minder vrijblijvend karakter te krijgen dan voorheen het geval was. In het VP2002 is een (gedeeltelijk nieuwe) actiepuntenlijst opgenomen. Opvallend aan deze lijst is echter wel, dat deze niet gebaseerd is op het VP1998. Het kabinet verplicht zich bijvoorbeeld in het VP2002 om met gemeenten af te spreken in 2003 lokale veiligheidsanalyses gereed te hebben waarmee aansluiting op het regionaal beleidsplan politie kan worden gerealiseerd. De gegevens worden verzameld in de landelijke index voor veiligheid. Resultaten worden door het Rijk vanaf eind 2003 periodiek gemeten. Zonodig zullen aanvullende afspraken worden gemaakt. Daarnaast maakt het Rijk met de andere overheden afzonderlijke afspraken die gericht zijn op het bereiken van maatschappelijke effecten op het terrein van veiligheid op lokaal niveau (Veiligheidsprogramma, 2002, p.12).

4.2.2

Rotterdam: Integraal Veiligheidsbeleid in de praktijk IVB is in feite het enig overgebleven lokale element waarop gemeenten direct invloed kunnen uitoefenen. Integraal veiligheidsbeleid lijkt voornamelijk relevant voor de grote steden, maar is natuurlijk ook relevant voor kleinere steden c.q. gemeenten. Voor élke gemeente geldt immers dat veiligheid primair van belang is op lokaal niveau. De verscheidenheid aan mensen, culturen, activiteiten, interacties etc. heeft de noodzaak

hoofdstuk 4 105

aangetoond van een integrale aanpak op het gebied van veiligheid. Binnen het domein van veiligheid is het lokaal IVB voor een belangrijk deel sociale veiligheid of maatschappelijke veiligheid. We zullen aandacht besteden aan de gemeente van wie het IVB het meest tot de verbeelding spreekt en er daarom regelmatig aandacht voor heeft gekregen en krijgt: Rotterdam.

hoofdstuk 4

Openbare orde en veiligheid zijn, samen met werkgelegenheid, naar de mening van Rotterdammers al enkele jaren de belangrijkste thema’s in hun stad (Rotterdams Dagblad, 15 juni 2004). Met het aantreden van het nieuwe Rotterdamse college van B en W in 2002 heeft de gemeente Rotterdam topprioriteit gegeven aan versterking van de veiligheid. Het gemeentebestuur wil Rotterdam veiliger maken door “een doelgerichte aanpak van de veiligheid in de wijken en een nietsontziende aanpak van drugsoverlast, geweld en jeugdproblematiek” (bron: www.rotterdam.nl). Door een systematische, structurele en integrale aanpak moeten snel voor de burger zichtbare resultaten worden behaald. Om deze aanpak te bekrachtigen, zijn er prestatiecontracten gesloten tussen het college enerzijds en de ambtelijke top en de hoofden van dienst.

106

Ook dienen ambtenaren maandelijks over de stand van zaken van het veiligheidsbeleid te rapporteren aan het college. B en W, op hun beurt, leggen voor het veiligheidsbeleid verantwoording af aan de burgers op speciale bijeenkomsten (‘verantwoordingsdagen’) (Binnenlandsbestuur, 9 juli 2004). In de praktijk is tot dusverre gebleken dat IVB vanuit gemeentelijk oogpunt voor een belangrijk deel autonoom beleid is, waar je als gemeente (als je wilt) grip op hebt. Kernpunten van de Rotterdamse aanpak zijn: – een beperkte doelstelling; – een goede informatiepositie; – methodische aanpak; – netwerken; – monitoren en regie. Vooral de methodische en krachtige aanpak is in Rotterdam uitermate succesvol gebleken. Het gemeentebestuur heeft zich een beperkt aantal doelen opgelegd (het aanpakken van veiligheid

in de wijken, drugsoverlast, geweld en jeugdproblematiek), maar weet deze doelen wel met volle energie te realiseren. Het valt op, dat er in Rotterdam geen sprake is van onnodige (verkokerde) bestuurlijke drukte rondom het IVB: een effectief veiligheidsbureau, onder rugdekking van het gemeentebestuur in de persoon van burgemeester Opstelten, is de kern. Middels dit veiligheidsbureau is er gezorgd voor een goede domeinafbakening tussen de preventieve, repressieve, hulpverlenende en fysieke veiligheidsterreinen in Rotterdam. Zo beschouwd hoeft het succes van IVB niet noodzakelijkerwijze af te hangen van centrale sturing, zelfs verre van dat (dhr. Quadt, projectleider IVB Rotterdam, 4 juni 2004). Vanuit haar eigen middelen geeft Rotterdam jaarlijks 100 miljoen euro uit aan het integraal veiligheidsbeleid. Daarnaast kan Rotterdam rekenen op een Rijksbijdrage van 10 miljoen euro. Echter, het Rijk wenst wél een rapportage over de inzet van de 100 miljoen. Dit brengt ons op de vraag of het succesvolle Rotterdamse IVB dankzij of juist ondanks de ‘sturing’ door het Rijk tot stand is gekomen. Immers: in het VP2002 heeft het kabinet aangegeven te willen bezuinigen op hulpverleningsinstanties, de hulpverleningstaken van de politie worden uitgehold (zoals ook beschreven in het hoofdstuk Politie) en de bevoegdheden van decentrale overheden en bestuurders inzake integraal veiligheidsbeleid dreigen te worden ingeperkt. Zo is het ministerie van VWS voorstander van een landelijk systeem van registratie van problemen bij jonge kinderen. Door zo’n systeem zouden problemen bij de opvoeding in een vroeg stadium gesignaleerd en gecorrigeerd kunnen worden. Verschillende betrokken instanties, zoals de Koninklijke Nederlandse Organisatie van Verloskundigen en de Landelijke Vereniging voor Thuiszorg, hebben reeds bezwaren tegen dit voorstel geuit. Verloskundigen mogen bijvoorbeeld, vanwege de vertrouwensrelatie met de ouders en het beroepsgeheim, helemaal geen informatie doorspelen; daarnaast is er geen (financiële) ruimte voor extra zorgtaken (De Volkskrant, 14 juni 2004). Op het gebied van jeugdzorg c.q. jongerenproblematiek, één van de speerpunten uit het VP2002, valt verder op dat het aantal cliënten van de HALT-bureau’s de afgelopen jaren is toegenomen, maar dat het ministerie van Justitie evenwel minder budget tot hun beschikking stelt (NRC Handelsblad, juli 2004).

hoofdstuk 4 107

Wat betreft de afnemende of eenvoudigweg ontbrekende (integrale) veiligheidsbevoegdheden van decentrale overheden en bestuur zien we dat sommige gemeenten min of meer op eigen initiatief maatregelen nemen om veiligheid te bevorderen, hoewel ze daar formeel gesproken dus weinig of geen bevoegdheden voor hebben. Onderzoekers op het gebied van sociale veiligheid zien vooral voor gemeenten een rol weggelegd als regisseur, als coördinator van de communicatie tussen de diverse partijen die op lokaal niveau bij veiligheid betrokken zijn: iedereen vindt dat ook een heel aanvaardbare positie voor de gemeente, ook al heeft de gemeente formeel gezien geen poot om op te staan (Binnenlandsbestuur, 9 juli 2004).

hoofdstuk 4 108

Het Rijk wil, wat betreft het oplossen van veiligheidsproblemen op lokaal niveau, kennelijk toch min of meer een handreiking bieden aan gemeenten. Voormalig minister De Graaf (Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties) zegde afgelopen zomer toe dat “als rijksregels een doeltreffende aanpak van lokale problemen in de weg staan, het kabinet deze regels zo mogelijk zal wegnemen” (ANP, 23 augustus 2004). In hoeverre dergelijke maatregelen vervolgens zullen botsen met verantwoordelijkheden en gewenste invloed van BZK en Justitie voor wat betreft de aanpak van die lokale problemen, is echter zeer de vraag.

4.2.3

Aandachtspunten Voor een effectief IVB is een goede domeinafbakening noodzakelijk tussen de preventieve, repressieve, hulpverlenende en fysieke veiligheidsterreinen. Door het integrale karakter van IVB wordt sociale veiligheid voor een zeer belangrijk deel mogelijk gemaakt door maatschappelijke organisaties. Een frappante ontwikkeling op dit gebied is dat het Rijk bezuinigingen doorvoert op dergelijke instanties, terwijl diezelfde instanties dus tegelijkertijd geacht worden een steeds belangrijkere rol te spelen in het veiligheidsvraagstuk. Bij de ontwikkeling van het lokale veiligheidsbeleid lijken maatschappelijke ontwikkelingen in de praktijk een grotere

invloed te hebben gehad dan Rijksbeleid (zie o.a. de dominantie van sociale veiligheid en de recentelijk toegenomen aandacht voor fysieke veiligheid). In bredere zin lijkt het overigens verstandig om stil te staan bij de daadwerkelijke effectiviteit van veiligheidsbevorderende maatregelen. In criminaliteitsen veiligheidsregistraties/metingen wordt steevast een prominente plek ingenomen door effectmeting van de genomen veiligheidsbevorderende maatregelen. De belangrijkste bevinding op dit gebied is dat de effectiviteit vaak onvoldoende aangetoond kan worden als gevolg van geen of ontoereikend onderzoek. De keuze om bepaalde maatregelen in te voeren is dus nauwelijks gebaseerd op kennis van de effectiviteit van de maatregelen. Convenanten tussen gemeenten & politie en horeca blijken bijvoorbeeld nauwelijks effect te hebben, mede doordat er nauwelijks dan wel kwalitatief onvoldoende inventarisatie, effectmeting en evaluatie plaatsvindt (Algemene Rekenkamer, juni 2004). En van preventieve maatregelen in algemenere zin (cameratoezicht, stadswachten) is onvoldoende aangetoond of deze al dan niet werken (Staatscourant, 13 augustus 2004).

hoofdstuk 4 109

Het Rijk heeft echter wel aangegeven via de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) te willen laten onderzoeken wat de effecten zijn van integraal veiligheidsbeleid. Kennelijk is er op centraal niveau toch behoefte om daar de vinger op te leggen. De vraag is vervolgens wat er met de verworven kennis gebeurt: het Rijk kan aansturen op centralisering of kaderstelling inzake IVB, maar kan zij ook de nodige bevoegdheden en middelen regelen?

4.2.4 Tot slot

IVB is het afgelopen decennium een kostbare en niet altijd daadkrachtige benadering gebleken. Er zijn veel betrokken partijen en de horizontale ordening leidt tot vrijblijvendheid en/of besluiteloosheid. Maar al met al heeft het IVB zeker effect gehad. Er is meer aandacht voor veiligheid gekomen.

Het succes van IVB hangt niet volledig af van centrale sturing. Eén van de succesfactoren in Rotterdam is de methodische en krachtige aanpak (in combinatie met lokaal-bestuurlijke vernieuwing): men werkt met een beperkt aantal doelen, maar tracht deze doelen wel met volle energie te realiseren. Een speciaal (en effectief) bureau Veiligheid is hiervoor verantwoordelijk en valt direct onder de burgemeester. Hierdoor is er geen sprake van onnodige bestuurlijke drukte. Door het beleid van de centrale overheid zijn gemeenten gestimuleerd en geholpen om veiligheidsbeleid te formuleren, hoewel sommige gemeenten dat nauwelijks nodig hadden of al bezig waren met het ontwikkelen van veiligheidsbeleid. De doelstelling om veiligheid als zelfstandig product op de kaart te zetten, is in redelijke mate gerealiseerd.

hoofdstuk 4

Achteraf zijn veel pretenties van het beleid niet waargemaakt, de integraliteit van de aanpak is heel betrekkelijk gebleven. Doordat acute veiligheidsvraagstukken meer reactief optreden vereisten dan verwacht (repressie), is de aandacht voor pro-actief optreden afgenomen (preventie). Samenwerking tussen publieke en private partijen had in veel gevallen een redelijk vrijblijvend karakter.

110

De dreigende impasse in het IVB lijkt doorbroken te kunnen worden door versterking van de gemeentelijke regierol (juist in horizontale verhoudingen): wettelijk toegekende bevoegdheden die gemeenten doorzettingsmacht geven als het niet anders kan. In dit verband is het opmerkelijk om te constateren dat het kabinet wél voorstander is van een gemeentelijke regierol, maar hier echter geen consequenties aan verbindt voor de gemeentelijke bevoegdheden. Mede door het afstoten van de hulpverleningstaken door de politie en de (Rijks)bezuinigingen op de hulpverlenende organisaties, wordt de gemeentelijk taakstelling voor het ontwikkelen van een sterke integrale veiligheidsketen zwaarder. Deze paradoxale sturing, een vergroting van ambities in combinatie met een vermindering van (Rijks)inzet, versterkt de onvrede over het rendement van het beleid en de wens tot effectmeting. Tevens dreigt het accent in het integrale veiligheidsbeleid door het versterken van centrale kaders te verschuiven van preventie naar repressie.

4.3

De veiligheidsregio’s De veiligheidsregio’s zoals die momenteel worden vormgegeven, zijn in zekere zin een resultaat van een algemenere, voortdurende discussie over de meest optimale schaal voor veiligheidszorg. In dit hoofdstuk wordt eerst een beeld geschetst van de achtergronden en ontwikkelingen die aan de basis liggen van de huidige veiligheidsregio’s. Vervolgens wordt de organisationeel-bestuurlijke inrichting van de veiligheidsregio’s beschreven en (zoveel mogelijk aan de hand van de operationele diensten van de veiligheidsregio) wordt een aantal aandachtspunten geformuleerd.

4.3.1

Achtergronden Vrijwel alle organisaties die zich met veiligheid bezighouden, hebben een proces van schaalvergroting doorgemaakt. Dit proces is in gang gezet door drie ontwikkelingen, t.w.: – De organisationele push-factoren De organisaties hebben zelf gezocht naar schaalvergroting; de mogelijkheden hiervoor waren er immers (vervoers- en verbindingsmiddelen, informatie- en communicatietechnologie). – De maatschappelijke pull-factoren De behoefte aan schaalvergroting is gerelateerd aan de toegenomen omvang en bewegelijkheid van maatschappelijke risico’s. – De behoefte aan specialistische kennis en kunde Schaalvergroting is eveneens in de hand gewerkt door een grote noodzakelijke behoefte aan geprofessionaliseerd personeel en de noodzaak veel en kostbaar materieel aan te schaffen. De uitkomsten van het proces van schaalvergroting zijn: – politieregio’s (25 plus het Korps Landelijke Politiediensten (KLPD) in plaats van 148 plus de Rijkspolitie);

hoofdstuk 4 111

– brandweerregio’s en regionale brandweren (de ‘normale’ brandweer is nog altijd gemeentelijk ingebed; meer hierover bij 4.3.5); – Centrale Posten Ambulance (CPA’s); – de Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen (GHOR) De discussie over uniforme veiligheidsregio’s dient zich vervolgens aan, omdat er een lappendeken is ontstaan van veiligheidsorganisaties van wie de domeinen elkaar gedeeltelijk overlappen. Op zoek dus naar de optimale invulling van de veiligheidsregio.

4.3.2

De veiligheidsregio

hoofdstuk 4 112

Een veiligheidsregio is een gebied waarin wordt samengewerkt door verschillende besturen en diensten rond taken op het terrein van brandweerzorg, rampenbestrijding, crisisbeheersing, geneeskundige hulpverlening bij rampen en, tenslotte, handhaving van de openbare orde en veiligheid. Daarbij is sprake van een territoriaal congruente indeling; het kabinet wil deze indeling overeen laten komen met de huidige indeling van de politieregio’s. Met andere woorden: het fysiek-geografische gebied dat de politieregio’s momenteel beslaan, wordt ook het fysiekgeografische gebied van brandweer en GHOR. De veiligheidsregio bestaat uit de volgende onderdelen c.q. operationele diensten: – De brandweer (ook wel de rode kolom genoemd). De regionale brandweer is de spil in de multidisciplinaire voorbereiding op de rampenbestrijding. Het bestuur van de regionale brandweer dient met de besturen van de geneeskundige hulpverleningsregio en politieregio afspraken te maken over hun inzet en capaciteit ten behoeve van de rampenbestrijding. – De GHOR (witte kolom), welke verantwoordelijk is voor de voorbereiding, uitvoering en nazorg van de geneeskundige hulpverlening bij zware ongevallen en rampen. Hierbij dient te worden opgemerkt dat de ambulancediensten op zich géén operationele diensten zijn: ze zijn bij incidenten en rampen onderdeel van de GHOR. De definitieve status van

de ambulancediensten wordt bepaald in de nieuwe wet m.b.t. ambulancezorg die momenteel in de maak is. – De politie (blauwe kolom), voor zover het politietaken inzake de multidisciplinaire aanpak van incidenten en rampen betreft; – De gemeenten (groene kolom), die bij incidenten en rampen primair zorg dragen voor nazorg. Te denken valt bijvoorbeeld aan langdurige psycho-sociale ondersteuning, zoals in het geval van de overlevenden van de Volendamse nieuwjaarsbrand. De samenwerking gebeurt op basis van wettelijke regelingen en bestuursafspraken, waarbij de WKR (Wet Kwaliteitsbevordering Rampenbestrijding, in werking getreden op 1 juli 2004) één van de bekendste is. De structuur voor brandweer, GHOR en rampenbestrijding wordt ingevuld in de vorm van verlengd lokaal bestuur.

4.3.3

De Wet Kwaliteitsbevordering Rampenbestrijding Door middel van de WKR heeft de Rijksoverheid zich tot doel gesteld de kwaliteit van de rampenbestrijding te bevorderen. Een planmatige aanpak en verscherping van toezicht dienen hiervoor te zorgen. De WKR is geen nieuwe wet, maar een wijziging van de Brandweerwet 1985, de Wet rampen en zware ongevallen en de Wet geneeskundige hulpverlening. De WKR omvat een zeer breed spectrum van de rampenbestrijding, van risico-inventarisatie tot en met vereiste operationele prestaties. De doelstellingen van de WKR worden gerealiseerd in een aantal planvormen die tenminste eens in de vier jaar worden vastgesteld, of vaker, indien de omstandigheden daartoe aanleiding geven. De WKR-planvormen zijn: – Rampenplan / crisisbeheersingsplan; – Risicocommunicatie; – Rampbestrijdingsplan; – Regionaal Beheersplan Rampenbestrijding; – Organisatieplan; – Toezicht.

Rampenplan / crisisbeheersingsplan Het rampenplan (ook wel crisisbeheersingsplan genoemd) geeft een overzicht van de inrichting van de rampenbestrijding binnen de gemeente. Het plan is een lokale aangelegenheid (hoewel soms

hoofdstuk 4 113

wordt gewerkt aan de hand van een regionaal model) en wordt vastgesteld door het college van B&W. Nieuw in het rampenplan is een verplichte risico- inventarisatie, alsmede een overzicht van de risico’s waar een apart rampbestrijdingsplan voor zal worden gemaakt. Het rampenplan moet worden afgestemd met o.a. de waterstaatkundige calamiteitenplannen.

Risicocommunicatie De provinciale risicokaart vermeldt de plaatsgebonden en geografisch te onderscheiden risico’s die zijn beschreven in de gemeentelijke risico-inventarisatie, alsmede de informatie die is opgenomen in het Register. Het college van B&W levert Gedeputeerde Staten de benodigde informatie.

hoofdstuk 4 114

Het college draagt er zorg voor dat de bevolking geïnformeerd wordt over mogelijke rampen en ongevallen en over de maatregelen die zijn getroffen ter voorkoming en bestrijding van deze rampen en zware ongevallen. Hierbij kan gebruik worden gemaakt van de Risicokaart en de handreiking Risicocommunicatie. (Staatsblad, 6 mei 2004; www.slagenvoorveiligheid.nl).

Rampbestrijdingsplan Per risico, benoemd in het rampenplan, wordt het bestrijden van de gevolgen beschreven in een rampbestrijdingsplan. De burgemeester stelt het rampbestrijdingsplan vast.

Regionaal Beheersplan Rampenbestrijding Het bestuur van de regionale brandweer stelt het Regionaal Beheersplan Rampenbestrijding (RBR) plan vast in overeenstemming met het bestuur van de geneeskundige hulpverlening bij rampen en het regionaal college. Het RBR is multidisciplinair van karakter. Het beheersplan stelt het niveau vast van het hulpaanbod van geneeskundige hulpverleningsdiensten, politie, brandweer en gemeentelijke diensten. Dit wordt gebaseerd op de gemeentelijke risicoinventarisaties. Ook de operationele prestaties van de drie hulpverleningsdiensten en de gemeentelijke diensten liggen er in vast. Verder maken de inzet bij pro-actie en preventie en een opleiding- en oefenprogramma deel uit van het RBR.

Organisatieplan In het Organisatieplan is per hulpverleningsdienst uitgewerkt wat de operationele prestaties moeten zijn, en wat er moet worden gedaan om die te kunnen leveren. Het gaat dus per dienst om taken en maatregelen, om werkwijze, om personeels- en materieelsterkte en om het opleidingsniveau.

Toezicht Het toezicht op het rampenplan en het beheersplan ligt bij Gedeputeerde Staten. Alle plannen moeten hier worden getoetst en de provincie mag ingrijpen als de plannen niet voldoen. Het toezicht op de rampbestrijdingsplannen ligt bij de Commissaris van de Koningin. Uiterlijk een half jaar na de vaststelling van het rampenplan, rampenbestrijdingsplan en het beheersplan dient de provincie de plannen te hebben getoetst. Jaarlijks moet de regionale brandweer een bestuurlijke rapportage opstellen richting gedeputeerde staten en de CdK. Die op zijn of haar beurt de minister van BZK weer één keer per jaar moet rapporteren. De minister doet dat dan weer eens in de vier jaar aan de Tweede Kamer. Een keer in de vier jaar wordt de rampenbestrijding als totaal doorgelicht door de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (IOOV), samen met de andere rijksinspecties.

Knelpunt geneeskundige hulpverlening Op papier is een belangrijke rol binnen de WKR weggelegd voor de Regionaal Geneeskundig Functionaris (RGF). Deze geeft leiding aan de sector Geneeskundige Hulpverlening bij grootschalige Rampen en Ongevallen. De RGF (meestal de directeur van de GGD) ontwikkelt, draagt zorg voor en implementeert het GHORbeleid in de regio. Hoewel binnen de WKR en de veiligheidsregio zwaar de nadruk wordt gelegd op voorbereiding, aansturing en coördinatie van de GHOR, wil het kabinet hier geen extra geld voor uittrekken. Ook is het van mening dat de RGF voor zijn/haar taak geen extra wettelijke bevoegdheden nodig heeft. Dit standpunt staat lijnrecht tegenover aanbevelingen van zowel de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) als de Raad voor de Volksgezondheid en Zorg (RVZ). Beide adviesraden zijn van mening, dat extra bevoegdheden en middelen voor de RGF c.q. GHOR noodzakelijk zijn, omdat bij

hoofdstuk 4 115

de geneeskundige hulpverlening niet alleen publieke, maar ook private zorginstellingen betrokken zijn. Met deze instellingen moeten duidelijke afspraken gemaakt kunnen worden over samenwerking met brandweer, politie, opleiden, oefenen en (misschien wel het belangrijkst) de betaling hiervoor. Het kabinet wil deze aspecten aan de private zorginstellingen zelf overlaten en vindt bovendien dat ze daar al voor worden betaald. Er dreigt dus een situatie te ontstaan waarin de voorbereiding en de coördinatie inzake de geneeskundige hulpverlening vrijwel geheel wordt overgelaten aan de private zorginstellingen, zonder dat daar extra financiële middelen voor beschikbaar worden gesteld. Terwijl de doelstelling van de GHOR en de instelling van de RGF juist was om meer (publieke) grip te krijgen op de voorbereiding van de geneeskundige hulpverlening en de coördinatie daarvan (VNG-Magazine, 17 december 2004).

4.3.4 hoofdstuk 4 116

Gezag en beheer in de veiligheidsregio’s In de veiligheidsregio dienen verschillende operationele diensten dus in één organisatie en onder één bestuur samen te werken. Het kabinet houdt vast aan het uitgangspunt dat de voorbereiding op rampenbeheersing een taak van het lokale bestuur is en dat het gezag over het optreden bij rampen bij de burgemeester berust. Opvallend hierbij is dat burgemeesters enerzijds steeds meer formele bevoegdheden hebben gekregen om hun rol als handhaver van de openbare orde waar te maken: denk bijvoorbeeld aan het bestuurlijk ophouden, het sluiten van drugspanden en het preventief fouilleren. Anderzijds echter, ontneemt het kabinet de burgemeesters steeds meer gezagsbevoegdheden. Zo willen de ministers van BZK en Justitie criminaliteitsbestrijding door de politie prioriteit geven en daarom de Politiewet 1993 aanpassen. Het betreffende artikel (2) kent een even zwaar gewicht toe aan opsporing, handhaving van de openbare orde en hulpverlening. Zodoende heeft de burgemeester in het driehoeksoverleg met politie en justitie geen gelijkwaardige positie meer: de officier van justitie heeft dan wettelijk gezien een voorrangspositie voor opsporingstaken. Is dit incidenteel of exemplarisch voor het veiligheidsbeleid van het kabinet (Binnenlandsbestuur, 8 oktober 2004)?

Het Rijk lijkt haar bevoegdheden inzake de politie door middel van wetgeving te willen versterken. Op het terrein van de politie zijn voorstellen in voorbereiding om de beheersbevoegdheden en de bevoegdheden tot het stellen van landelijke prioriteiten van het Rijk te versterken. Dit zou ten koste gaan van de beleidsruimte van de regio’s en de gemeenten. Anders gezegd: door dergelijke interventies wordt het beleidsinstrumentarium van de gemeenten beperkt en/of wordt het beleidsinstrumentarium van het Rijk versterkt (VNG, 22 mei 2004). Het beheer over de hulpverleningsorganisaties zou verplicht op regionaal niveau moeten worden georganiseerd. Voor de politie en de GHOR is dit al het geval, maar het zou ook voor de brandweer moeten gelden en voor de organisaties van de rampenbestrijding. Vanuit Rijksniveau worden forse hoeveelheden eisen, kwaliteitsindicaties etc. opgesteld inzake veiligheidszorg (met betrekking tot de aanpak van incidenten en rampen), waar gemeenten aan getoetst worden. Deze te behalen resultaten krijgen vervolgens hun plaats in de gemeentelijke begrotingen. De verschillen in schaal, kwaliteit en kwantiteit tussen de verschillende gemeentelijke en regionale brandweerorganisaties zijn op dit moment groot, constateert het kabinet: “Dat betekent dat burgers in verschillende delen van het land een uiteenlopend hulpverleningsniveau wordt aangeboden”. Binnenkort wordt een landelijk minimumniveau van kwaliteit vastgelegd. Het Rijk stelt voor gemeenten een verplicht ‘basisniveau’ vast, dat lokaal (verplicht!) gefinancierd moet worden. Daarnaast krijgen de veiligheidsregio’s een brede doeluitkering voor rampenbestrijding. Deze centrale sturing op de kwaliteitseisen voert de druk tot regionalisering van de organisatie op. De gemeenten kunnen vaak slechts door samenwerking met anderen aan de kwaliteitseisen voldoen. Hier is echter een breuk met het beginsel ‘Wie betaalt, bepaalt’. In dit kader is een verwijzing naar de situatie bij de politie en het Integraal Veiligheidsbeleid (IVB) relevant. Bij de politie wordt de lokale overheid bij de inzet van de beschikbare capaciteit steeds meer afhankelijk van de centrale/regionale kaders. Bij het IVB wenst het Rijk meer greep op de aanpak door meer repressie, minder preventie en ondersteuning van de hulpverlening, terwijl de lokale overheid wel grotendeels de kosten van het IVB betaalt.

hoofdstuk 4 117

Op al deze gebieden stuurt het Rijk dus via de organisatie van het beheer het (informele) beleid en wentelt zij de (negatieve) financiële consequenties grotendeels af op de lokale overheid. De gemeenten krijgen tot juli 2006 de mogelijkheid om de minimale kwaliteitseisen te bereiken. Medio 2005 wordt de tussenbalans opgemaakt. Halverwege 2006 wil het kabinet negen zaken gerealiseerd hebben: – verdere regionalisering van het beheer van de brandweer; – integratie van de besturen van de regionale brandweer en GHOR; – regionalisering van de beheersaspecten van de rampenbestrijding; – verplichte bestuurlijke samenwerking van regionale brandweer en GHOR met politie; – doorzettingsmacht van het regionaal hulpverleningsbestuur; – versterken bevoegdheden van de regionaal commandant brandweer; – proactie en preventie (adviesrol regio) – versterking GHOR; – financieringssystematiek. hoofdstuk 4 118

Zoals het er nu naar uitziet, blijft de brandweerzorg een lokale verantwoordelijkheid, waarvan het beheer echter wordt geregionaliseerd. Hier zal dus ook sprake gaan zijn van bestuurlijke congruentie. Het veiligheidsbeleid inzake de politie, de hulpverleningsregio’s en de rampenbestrijding wordt na het bereiken van de geografische congruentie ook bestuurlijk op hetzelfde (regionale) niveau aangestuurd.

4.3.5

Aandachtspunten Doorzettingsmacht Voor sturing op het terrein van de hulpverlening wordt de regionale schaal als uitgangspunt gekozen, inclusief het organiseren van doorzettingsmacht op dit niveau. Hiermee wordt een (territoriale) congruentie nagestreefd met politieregio’s. Uit praktische overwegingen is er tot op heden gekozen af te zien van een bestuurlijke fusie tussen de rode, blauwe en witte kolom. Het kabinet streeft er echter wél naar om brandweer en hulpverlening bestuurlijk te laten fuseren. Concreet houdt dit in dat beide

besturen geïntegreerd worden tot één bestuur (het zogenaamde hulpverleningsbestuur) met één gemeenschappelijke regeling voor regionale brandweer en GHOR. Dat hulpverleningsbestuur zal dan samenwerken met het regionale politie t.a.v. multidisciplinaire zaken. In het Beleidsplan Crisisbeheersing 2004-2007 is uiteindelijk komen te staan dat de politie ook deelneemt aan het hulpverleningsbestuur voor multidisciplinaire zaken, zodat er één veiligheidsbestuur ontstaat (ook met één gemeenschappelijke regeling). Daarnaast blijft het regionale college politie zelfstandig bestaan als bestuur van de politie. De politie wordt dus in dit proces niet betrokken. Maar de politie is wel verplicht om samenwerkingsafspraken te maken met het (nieuwe) veiligheidsbestuur. Overigens was tot voor kort één van de belangrijkste redenen om de drie kolommen niet bestuurlijk te laten fuseren, het argument dat een structuurdiscussie inzake de politieorganisatie teveel rompslomp met zich mee zou brengen. Dit standpunt is echter niet heilig, getuige het onderzoek van de commissie-Leemhuis en de toegenomen wens van Rijkswege tot centralisatie middels nieuwe wet- en regelgeving (zie 4.1.1.) Op regionaal niveau blijven dus twee dominante aansturingsposities: Bij de politie is de doorzettingsmacht centraal (vanuit Den Haag) geregeld (de minister van BZK); Bij de hulpverlening is de regionale doorzettingsmacht vanuit de regio geregeld (bij de regiobesturen en in een uiterst geval bij de Commissaris der Koningin).

De brandweer als regionale spil De brandweer is een vrij kwetsbare organisatie: ze bestaat voor een zeer groot deel uit vrijwilligers en voor een relatief klein deel uit professionals in vaste dienst. De afhankelijkheid van de brandweerzorg van lokale vrijwilligers kan op gespannen voet komen te staan met de verdergaande regionale inbedding wat betreft de organisatie van de brandweerzorg. Anders gezegd: het is de vraag in hoeverre vrijwilligers die vaak vanuit een lokale betekenis vrijwilliger zijn, bereid zijn om deel uit te maken van een nieuwe regionale identiteit die er van nature niet is. Vanuit het brandweerkader is er dan ook kritiek gekomen op de kabinetsplannen om de lokale veiligheidszorg grotendeels op te schalen naar regionaal niveau.

hoofdstuk 4 119

Veel brandweercommandanten zijn wél voorstander van zaken als territoriale congruentie, bestuurlijke integratie binnen de nieuwe veiligheidsregio’ s en niet-vrijblijvende samenwerking bij grootschalig optreden, rampenbestrijding en crisisbeheersing, maar staan uitgesproken kritisch tegenover de door het kabinet voorgenomen vermindering van de zeggenschap van het lokale bestuur enerzijds en de versterking van de bevoegdheden van het regionale bestuur en de regionale commandant. In de visie van het brandweerkader is brandweerzorg, met uitzondering van grootschalig optreden, rampenbestrijding en crisisbeheersing, vooral lokale veiligheidszorg waarbij ‘ inbedding’ in de gemeentelijke organisatie te verkiezen valt boven uitplaatsing van lokale brandweren (VNG-Magazine, 25 juni 2004).

hoofdstuk 4 120

Verder zijn leidinggevenden bang in een spagaat terecht te komen indien ze niet langer door de gemeente, maar door de brandweerregio worden aangestuurd. Het contact met de gemeente zou verloren gaan indien korpscommandanten in dienst komen bij de regionale brandweer: veel brandweercommandanten hebben namelijk een dubbelfunctie als hoofd van de gemeentelijke afdeling veiligheid (of een inhoudelijk vergelijkbare functie). Door deze dubbelfuncties wordt de interactie tussen de gemeentelijke organisatie en de brandweer, die zo belangrijk is voor de lokale veiligheidszorg, versterkt (Binnenlandsbestuur, 24 augustus 2004). Wat betreft bevoegdheden heeft de brandweer in de nieuwe veiligheidsregio de professionele operationele leiding, ook inzake de inzet vanuit de witte kolom. De burgemeester is, samen met de overige bestuurders van de veiligheidsregio, bestuurlijk verantwoordelijk in de voorbereidende fase; hij of zij moet dus vertrouwen op de juiste professionele inschattingen van de rode kolom voor het geheel. Het dominante beeld van een niet-synchrone wijze van aansturing in de veiligheidsregio wordt hiermee bevestigd. Dit probleem zou omzeild kunnen worden door bijvoorbeeld een organisatiemodel te hanteren dat een algemeen directeur en dagelijks bestuur kent. Hierbij is er te allen tijde één eindverantwoordelijke, die tevens aanspreekpunt is in een rechtstreekse relatie met het bestuur. Door een dergelijke constructie wordt een overkoepelende functie ingebouwd (een ‘regionale directeur rampenbestrijding en hulpverlening’) die de rode én witte kolom overziet en die zelf contacten onderhoudt met de verantwoordelijke bestuurder.

In de veiligheidsregio neemt de brandweer een belangrijke, zo niet de belangrijkste operationele rol in. De kennis en vaardigheden van het brandweerkader zijn in 2004 kritisch in het nieuws gekomen: deze zouden gebrekkig zijn als gevolg van een gebrek aan realistische oefeningen en evaluatie. “De kennis en vaardigheid van bevelvoerders en officieren van dienst zijn in veel gevallen onder de maat. Veel korpsen laten hun bevelvoerders en officieren van dienst weinig realistisch oefenen. Deze oefeningen, maar ook de werkelijke inzet worden onvoldoende geëvalueerd. Veel gemeenten zijn er onvoldoende van op de hoogte dat hun brandweerpersoneel niet goed op hun taken is voorbereid. Het ministerie van BZK heeft te weinig gedaan met de aanbevelingen uit eerdere inspectierapporten en heeft geen integraal pakket met richtlijnen over de kwaliteit van brandweerpersoneel”, aldus het rapport ‘Vakbekwaamheid brandweer, Kennis en vaardigheid van bevelvoerders en officieren van dienst’ van de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (IOOV) (IOOV, juni 2004).

Samenhang Een essentiële voorwaarde voor een goed functionerende veiligheidsregio is dat de bestuurlijke organisatie, bevoegdheden en verantwoordelijkheden goed en helder geregeld zijn. Er is wel enige kritiek op bepaalde punten van de zaken omtrent de veiligheidsregio’s. Zo zou een veiligheidsregio te veel ten koste gaan van lokale / gemeentelijk-bestuurlijke autonomie en zouden door de grotere gezagsbevoegdheden op regionaal niveau de bevoegdheden van de burgemeester op lokaal niveau afnemen, terwijl het kabinet ook de nadruk legt op het belang van lokale veiligheid. Voorts zijn er tekenen dat de bekostiging van de veiligheidsregio’s voor problemen op lokaal-bestuurlijk niveau kan zorgen. De financiering van de veiligheidsregio’s is namelijk grotendeels (verplicht) lokaal, aangevuld met een brede doeluitkering (BDU) aan de regio’s. Dat betekent dat elke gemeente binnen een veiligheidsregio verplicht is om op lokaal niveau eigen middelen en BDU-geld uit te geven aan de veiligheidsregio. Hierbij moeten de gemeenten voldoen aan centraal opgelegde kwaliteitseisen. Bij die middelenuitgave is men lokaal echter afhankelijk van een

hoofdstuk 4 121

compromis op regionaal niveau en heeft men dus per definitie niet de volledige zeggenschap. BINNEN SOMMIGE VEILIGHEIDSREGIO’S (BIJVOORBEELD UTRECHT) HEBBEN GEMEENTEN M.B.T. DE GEMEENTELIJKE KOLOM AFGESPROKEN OM EXTRA GELD VRIJ TE MAKEN VOOR VERSTERKING VAN DE KWALITEIT VAN DE ONDERSTEUNING BIJ DE GEMEENTELIJKE DEELPROCESSEN. GEMEENTEN DOEN IN FEITE TWEE SOORTEN BETALINGEN IN HET KADER VAN DE VEILIGHEIDSREGIO: 1. BETALINGEN AAN DE VEILIGHEIDSREGIO ALS GEHEEL, 2. VERPLICHTE BETALINGEN KRACHTENS DE WKR. DE BETALINGEN AAN DE VEILIGHEIDSREGIO ALS GEHEEL WORDEN GEBRUIKT OM DE EIGEN DEELPROCESSEN PER GEMEENTE KWALITATIEF TE VERBETEREN. DE ACHTERLIGGENDE REDENERING IS DAT ALLES WAT AL REGIONAAL GEREGELD IS, NIET NOG EEN KEER OP LOKAAL NIVEAU OVERGEDAAN HOEFT TE WORDEN EN DAT HET REGIONALE NIVEAU HET LOKALE NIVEAU ONDERSTEUNT IN DE VERBETERING VAN DE GEMEENTELIJKE PROCESSEN IN DE CRISISBEHEERSING.

hoofdstuk 4 122

Als laatste is er sprake van concrete materiaalgerelateerde problemen. Het digitale communicatiesysteem C2000 zou per 1 januari 2005 de huidige verschillende soorten analoge communicatieapparatuur van alle hulpverleningsdiensten moeten vervangen. Door technische problemen is deze datum niet gehaald en is het zeer de vraag wanneer C2000 dan wel nationaal volledig is ingevoerd. De vraag is wel wie straks verantwoordelijk is voor het verder implementeren en onderhouden van het systeem. Illustratief voor de C2000-systeemverantwoordelijkheid (voor wat betreft implementatie en onderhoud) is de eis van burgemeester Opstelten aan minister Remkes dat C2000 minstens zo goed moet functioneren als de oude analoge radiosystemen; dit naar aanleiding van proefondervindelijke ervaringen van Rotterdamse hulpdiensten die op bepaalde plekken niet of slecht bereikbaar waren met C2000. Naar de mening van Remkes dienen onder meer Ahoy’, de Kuip, diverse parkeergarages en de beheerder van de tunnels in dit gebied zorg te dragen voor een goed bereik (lees: ze moeten zelf ondersteunende apparatuur aanschaffen). Maar de burgemeester van Rotterdam vindt dat juist de minister daar verantwoordelijk voor is (Rotterdams Dagblad, 24 augustus 2004). Volgens deskundigen uit de hoek van gemeenten, politie, brandweer en zorgverlening zijn alle betrokken instanties al zo

lang bezig en vergevorderd met C2000, dat men eenvoudigweg niet meer terugkan. Het oude analoge communicatiesysteem is immers sterk verouderd en er is geen ander acceptabel digitaal alternatief voor C2000. Dit alles neemt niet weg dat er steeds terugkerende problemen met C2000 zijn: onduidelijke financieringsstructuren, gebrek aan draagvlak, problematiek met de geïntegreerde meldkamers en negatieve berichtgeving over het communicatiesysteem in de media (Staatscourant, 14 juni 2004). Ondanks deze problemen bleek uit de C2000-voortgangsrapportage van begin april 2005 dat inmiddels 17 van de 25 veiligheidsregio’s volledig zijn overgeschakeld van hun oude analoge communicatiesystemen op C2000. Er is en wordt nog steeds gewerkt aan het oplossen van de technische en technologische problemen. Een externe audit van C2000 die eind 2004 / begin 2005 heeft plaatsgevonden, oordeelde positief over prestaties, beschikbaarheid en betrouwbaarheid van C2000. Minister Remkes constateerde dat “het aantal positieve feiten inzake C2000 toeneemt en het langzaam maar zeker gaat winnen van de minder voortvarende ontwikkelingen” (Zesde voortgangsrapportage C2000, april 2005). hoofdstuk 4

4.3.6 Tot slot

De veiligheidsregio’s zijn voortgekomen uit de zoektocht naar de meest optimale schaal voor veiligheidszorg. Het lijkt een zoektocht naar een organisatorische oplossing, waarbij de decentrale geografische en inhoudelijke coördinatie zoveel als mogelijk afgestemd moet zijn op de politieorganisatie. De centrale richtlijnen, kaders en kwaliteitseisen veroorzaken spanning op de lokale autonomie (verplichte uitgaven) en het organisatorische vermogen van de brandweerorganisatie (regionale aansturing lokale vrijwilligersorganisatie). Het principe “Wie betaalt, bepaalt” is bij de bekostiging van de veiligheidsregio’s verlaten (zie ook de spanning tussen middelen en bevoegdheden bij het integraal veiligheidsbeleid). In de veiligheidsregio wordt nog geen eenheid van aansturing gerealiseerd. De brandweer heeft de coördinerende taak (WKR), maar geen directe bevoegdheden richting politie en de witte

123

kolom. De status van de regionaal geneeskundig functionaris in de aansturing van de witte kolom is nog niet geheel duidelijk. Dit probleem zou omzeild kunnen worden door de aanstelling van een ‘regionale directeur rampenbestrijding en hulpverlening’ die zelf contacten onderhoudt met de verantwoordelijke bestuurder, i.c. de burgemeester. Hierdoor is er te allen tijde één eindverantwoordelijke, die tevens aanspreekpunt is in een rechtstreekse relatie met het bestuur. De burgemeester heeft (alleen nog) de regierol bij lokale calamiteiten en moet zijn lokale prioriteiten afstemmen met de regionale aansturing (regionaal college en bestuur van de veiligheidsregio), waarbij in geval van gemeenteoverstijgende calamiteiten de Commissaris van de Koningin de aansturing overneemt. Ook bij het inrichten van de veiligheidsregio’s lijkt het erop, dat het Rijk de sturing op het beheer mede gebruikt als middel om het gewenste veiligheidsbeleid te realiseren.

hoofdstuk 4 124

4.4

De crisisbeheersing en rampenbestrijding Inleiding In dit hoofdstuk wordt aandacht besteed aan het terrein van crisisbeheersing en rampenbestrijding. Om verschillende redenen is het besef gegroeid dat de oude ‘rampenbestrijdingsfilosofie’ niet meer kan worden toegepast in het Nederland van 2005. Vervolgens wordt stil gestaan bij de belangrijkste maatregelen die de Rijksoverheid op het gebied van crisisbeheersing van plan is te nemen of reeds heeft genomen. Ten slotte worden enkele punten behandeld, die van belang zijn inzake de (met name decentrale) mogelijkheden van overheidssturing van crisisbeheersing en rampenbestrijding.

4.4.1

Van ‘klassieke’ rampen naar ‘moderne’ crises Crisisbeheersing is een ruimer begrip dan rampenbestrijding. Crisisbeheersing is een multisectoraal begrip, dat meer omvat dan openbare orde en veiligheid alleen.

Rampenbestrijding heeft betrekking op het voorkomen en beperken van risico’s, de voorbereiding op de bestrijding van rampen, de daadwerkelijke bestrijding zelf en de nazorg. Deze terminologische wijziging heeft alles te maken met de terreurdreiging en werkt ook door in de benoeming van lichamen en functies binnen de veiligheidsregio’s. Een ramp is een ernstige verstoring van het maatschappelijk leven, veelal door een fysieke oorzaak. Rampen zijn tegelijk ook altijd crises: een terreuraanslag is een ramp met daders en zal ook altijd leiden tot een crisis. We constateren overigens dat, zowel formeel als informeel, veel termen door elkaar heen gebruikt worden (crisisbeheersing, crisisbestrijding, rampenbeheersing, rampenbestrijding). In deze publicatie zullen we slechts twee termen gebruiken, namelijk crisisbeheersing en rampenbestrijding. Onze redenen hiervoor zijn de volgende: – Crisisbeheersing is een ruimer (multisectoraal) begrip dan rampenbestrijding; – Een crisis wordt in de meeste gevallen in gang gezet door een ramp of een combinatie van rampen en deze rampen zullen in de eerste plaats bestreden moeten worden; – Van Rijksniveau is in 2004 de Wet Kwaliteitsbevordering Rampenbestrijding (WKR) in werking getreden en is het Beleidsplan Crisisbeheersing 2004 – 2007 in discussie. Bij de voorbereiding op rampen hebben overheden en veiligheidsorganisaties zich tot zeer recent in het bijzonder gericht op verschillende soorten rampen, de zogeheten ‘klassieke rampen’. Door zaken als de millenniumwisseling, de vuurwerkramp in Enschede, de nieuwjaarsbrand in Volendam en crises in de voedselketen is men steeds meer tot het besef gekomen dat in de moderne, interactieve en complexe samenleving er vele grote en kleinere aanleidingen zijn die grote negatieve gevolgen kunnen hebben voor het maatschappelijk leven. Vandaar dat er steeds meer stemmen (zijn) op(ge)gaan voor het voorkomen van en het voorbereiden op de zogenoemde ‘moderne’ crises. Vanuit de gedachte van de ‘klassieke’ ramp hielden gemeenten tot voor kort rekening met rampen waarbij giftige stoffen in de open lucht, grote branden, explosies, transportongevallen, wateroverlast en de uitval van nutsvoorzieningen als maatgevend werden beschouwd. Bij denken en handelen vanuit de moderne crises komt echter veel meer kijken.

hoofdstuk 4 125

Veiligheidsorganisaties moeten dan ook rekening houden met zaken als problemen in de voedselketen, besmettelijke ziekten, psycho-crises, grootschalige evenementen, kwetsbaarheden in informatiesystemen en telecommunicatieverstoringen in de logistieke keten. De Nederlandse open samenleving is, zeker in 2004, in het bijzonder kwetsbaar gebleken voor acties van terroristische aard dan wel de dreiging daarvan, die kunnen leiden tot een ernstige verstoring van het maatschappelijk leven en de veiligheid (D. Berghuijs, 4 november 2004).18 Praktijkvoorbeelden lijken erop te wijzen dat er (significante) verschillen zijn tussen enerzijds de administratieve voorbereiding op c.q. regelgeving inzake rampenbestrijding, en anderzijds de daadwerkelijke capaciteit om de consequenties van een ramp in de praktijk te bestrijden. En deze voorbeelden lijken eerder te wijzen op een structurele trend dan op een reeks autonome incidenten.

hoofdstuk 4 126

In de hedendaagse Nederlandse risicomaatschappij kunnen we constateren dat, bij min of meer aanvaarde / ingecalculeerde risico’s, er allerlei rapportages c.q. plannen geschreven moeten worden over de vraag hoe de hulpverlening is afgestemd op het risico. Opvallend hierbij is dat hulpverleningsorganisaties in de praktijk nauwelijks of niet betrokken worden bij het voortraject van rapportering, planvorming en vergunningverlening: de (lokale) brandweer, die toch adviseur is inzake vergunningverlening, komt er soms letterlijk pas achter dat er een gebouw zonder de vereiste vergunningen is neergezet als het al is gebouwd. Op het gebied van crisisbeheersing en rampenbestrijding is er heel veel waarvan men denkt het georganiseerd te hebben, maar dat blijkt in de praktijk alleen maar op papier zo te zijn: in feite is het helemaal niet georganiseerd, aldus prof. Ale van het NIBRA. “Het papier is buitengewoon geduldig tot de volgende ramp; je kunt het volgende enquêteformulier al schrijven. […] En na elke nieuwe ramp gaan we opschrijven hoe het nu kan dat het papier niet klopt met de werkelijkheid”. De chloortreinen van Akzo Nobel die regelmatig van Delfzijl naar Rotterdam

18

De definitie van een ramp of crisis lijkt steeds breder te worden, niet in de laatste plaats door de mate en wijze van media-aandacht (zie de tbc-besmetting in Zeist begin 2005). Overheden en bestuurders zien zich vandaag de dag genoodzaakt om zich op sommige evenementen (voetbalwedstrijden, Koninginnedag) voor te bereiden als op een crisis of ramp.

rijden (met een totaal jaarlijks vervoergewicht van 200.000 ton), zijn een concreet voorbeeld van ingecalculeerd risico waarbij het, als het misgaat, maar zeer de vraag is in hoeverre wet- en regelgeving een daadwerkelijk effectieve en efficiënte rampenbestrijding en crisisbeheersing mogelijk maken. Het Rijksbeleid voor aanvaarding van risico’s dicteert een restrisico waarvan de wet zegt dat de rampenbestrijding in staat moet zijn om het binnen een bepaalde tijd meester te zijn. Wat betreft een eventuele ramp met de chloortrein kon (en kan) eigenlijk niemand precies inschatten wat dat restrisico is, of dat überhaupt (goed) bestreden kon worden en zo ja, hoe dan: er kunnen 50 doden vallen, maar dat kunnen er net zo goed 500 of 5000 zijn (B. Ale, 4 juni 2004). Overigens heeft Akzo zich wettelijk verplicht om na 2006 te stoppen met de chloortransporten in de huidige vorm en hoeveelheid, maar heeft het chemieconcern daarentegen wel bedongen dat het op jaarbasis plusminus 10.000 ton mag blijven transporteren (Apeldoornse Courant, 29 juli 2002). In meer algemene zin is er, als gevolg van privatisering, weinig tot geen duidelijkheid over de vraag wie er verantwoordelijk is voor welk gedeelte van een potentieel maar tegelijkertijd aanvaard risico: er is de eigenaar van een treinlading, de verzender van de lading, de transporteur, de rails van weer een ander die over het grondgebied van 25 gemeenten loopt. Een ander voorbeeld van de discrepantie tussen de papieren voorbereiding c.q. regelgeving en de concrete praktijkmogelijkheden voor crisisbeheersing / rampenbestrijding die hieruit voortkomen: in een bos is een gasopslag gesitueerd. De betreffende passages uit het rampenbestrijdingsplan gaan alleen uit van bestrijding van een bosbrand die wordt veroorzaakt door de inzet van tractoren van boeren in de nabije omgeving. Het scenario houdt er dus geen rekening mee dat een bosbrand en daaruit voortkomende ontploffing van de gasopslag, ook door iets anders kan worden veroorzaakt (een neergestort vliegtuig, een aanslag): in hoeverre zijn rampenbestrijders dan operationeel goed toegerust op de situatie? Verder staat wet- en regelgeving inzake crisisbeheersing / rampenbestrijding bepaalde zaken toe, maar perkt deze tevens in. Zo is wettelijk vastgesteld dat op Schiphol jaarlijks 8000 kilo aluminium vervoerd mag worden. Over de doses per vervoersbeweging is in de wetgeving echter niets terug te vinden. Om het risico op ongelukken met aluminiumtransporten echter

hoofdstuk 4 127

zo veel mogelijk in te perken, wordt er vervolgens wel geëist dat er in de verschillende WKR-planvormen (zie de paragraaf over de veiligheidsregio’s) rekening wordt gehouden met die transporten. Anders geformuleerd: dingen die aan de ene kant wettelijk zijn goedgekeurd, worden tegelijkertijd bestreden en tegengegaan (B. Ale, 4 juni 2004). DE INSPECTIE VOOR DE GEZONDHEIDSZORG (IGZ) CONCLUDEERDE EIND APRIL 2005 DAT DE NEDERLANDSE HULPDIENSTEN ONVOLDOENDE VOORBEREID ZIJN OP RAMPEN EN ZWARE ONGEVALLEN. VOOR HET RAPPORT ‘OEFENEN NOODZAAK’ HEEFT DE INSPECTIE 41 OEFENINGEN VAN DE GHOR ONDERZOCHT. ONDER DE GHOR VALLEN DE CENTRALE POST AMBULANCEZORG, DE ZIEKENHUIZEN, DE GGD’S, HET RODE KRUIS, DE GGZ, DE AMBULANCEDIENSTEN EN DE HUISARTSEN. DE BELANGRIJKSTE CONCLUSIES VAN DE IGZ HEBBEN BETREKKING OP HET FUNCTIONEREN VAN DE CENTRALE POST AMBULANCEZORG EN DE BRANDWEER, DIE EVENEENS DOOR DE IGZ IS ONDERZOCHT.

hoofdstuk 4

DE CPA DOET OPVALLEND VAAK NIET MEE AAN OEFENINGEN, VAAK MET DE OPGEGEVEN REDEN DAT DEZE PERSONEEL BESCHIKBAAR MOET HOUDEN IN

128

GEVAL VAN EEN WERKELIJK ONGEVAL. DE INSPECTIE STELT DAT ER OP DEZE MANIER TE WEINIG ROUTINE WORDT OPGEBOUWD EN WIJST EROP DAT HET FUNCTIONEREN VAN DE CPA EERDER EEN KNELPUNT WAS BIJ ECHTE CALAMITEITEN ZOALS DE VUURWERKRAMP IN ENSCHEDE. WAT BETREFT DE BRANDWEER CONSTATEERT DE IGZ DAT DE BEHEERSING VAN EERSTE LEVENSREDDENDE VAARDIGHEDEN VAN HET BRANDWEERPERSONEEL TE WENSEN OVERLAAT. DE BRANDWEER IS MEESTAL WEL ALS EERSTE TER PLAATSE BIJ ERNSTIGE ONGELUKKEN. OOK LAAT DE BRANDWEER STEKEN VALLEN ALS HET GAAT OM DE EVALUATIE VAN OEFENINGEN WAARAAN OOK ANDERE DIENSTEN MEEDOEN. DE BRANDWEER KOMT DE VERANTWOORDELIJKHEID VOOR DEZE EVALUATIES SLECHTS MONDJESMAAT NA, WAARDOOR ONVOLDOENDE WORDT GELEERD VAN DE OEFENINGEN. DAARNAAST ZIJN DE BRANDWEER EN DE MEDISCHE HULPVERLENING NIET GOED GETRAIND OM GROTE GROEPEN MENSEN TE ONTSMETTEN BIJ CHEMISCHE OF NUCLEAIRE RAMPEN. VERDER IS DE PSYCHISCHE HULPVERLENING VOLGENS DE INSPECTIE ONVOLDOENDE GEORGANISEERD EN IS ER TEVEEL ONDUIDELIJKHEID OVER DE FINANCIERING VAN OEFENINGEN (STAATSCOURANT 25 APRIL 2005).

Al met al kunnen we dus stellen dat het maar zeer de vraag is in hoeverre een sterke aandacht voor de structuur van de preventieve en preparerende crisisbeheersing / rampenbestrijding een automatische garantie inhoudt voor een effectieve en efficiënte operationele uitvoering in de praktijk. Er lijkt de afgelopen jaren in Nederland een trend te zijn ontstaan die erop neerkomt dat het aan het belang van incidenten op het gebied van veiligheid steeds meer waarde wordt toegekend door burgers, politiek en overheid, om de reden dat de algemene veiligheid juist de afgelopen jaren is toegenomen. Mensen worden met name gevoeliger voor incidenten indien er door officiële instanties garanties worden gegeven, beloften worden gedaan. Denk bijvoorbeeld aan voedsel(on)veiligheid: ondanks keurmerken en stempels kan het kennelijk toch gebeuren dat je na het eten van een bepaald product ziek wordt (B. Ale, 4 juni 2004). Op macroniveau is de vraag dan ook gerechtvaardigd welk risico je wilt afdekken en denkt af te dekken door de administratieve organisatie rondom dat risico; creëer je daarmee niet eerder een vorm van schijnzekerheid?

Beleid De nabije toekomst van de crisisbeheersing en rampenbeheersing wordt bepaald door drie beleidslijnen: – het voornemen van het kabinet om tot robuuste veiligheidsregio’s te komen; – de voornemens uit het Beleidsplan Crisisbeheersing; – de maatregelen die het kabinet wil nemen om effectiever te kunnen reageren op de terreurdreiging. De aandacht voor de ‘moderne’ crises (zie hierboven) van het kabinet is inhoudelijk gezien ingegeven door de behoefte om beter te kunnen inspelen op het veranderende karakter van bedreigingen: de huidige crisisbeheersing is nog te veel gericht op ‘klassieke rampen’. Nederland is de afgelopen jaren opgeschrikt door een aantal ernstige rampen en zware ongevallen (vuurwerkramp Enschede, nieuwjaarsbrand Volendam). Uit onderzoek naar deze rampen en zware ongevallen bleek, dat de (voorbereiding op de) rampenbestrijding verbetering behoefde. Geconstateerd werd het volgende: – De inhoudelijke samenhang met betrekking tot de voorbereiding op de rampenbestrijding ontbreekt;

hoofdstuk 4 129

– De organisatorische en bestuurlijke samenhang is onvoldoende; – Het ontbreekt aan inzicht in de kwaliteit en de voortgang van de opbouw van de rampenbestrijding.

Wet Kwaliteitsbevordering Rampenbestrijding Het Rijk heeft op basis van deze conclusies een aantal maatregelen ter verbetering van de (voorbereiding op de) rampenbestrijding aangekondigd. Deze maatregelen worden vooral genomen ten aanzien van de planvorming en het toezicht daarop. De belangrijkste uitwerking van deze maatregelen vormt de WKR (Wet Kwaliteitsbevordering Rampenbestrijding), die in feite een wijziging is van de Wet rampen en zware ongevallen (Wrzo), de Brandweerwet 1985 en de Wet geneeskundige hulpverlening bij rampen (Wghr). Daarnaast wordt de Wet ambulancevervoer om technische redenen gewijzigd in verband met de wijzigingen in de Wghr.

hoofdstuk 4 130

Crisisbeheersing en rampenbestrijding vinden zowel qua voorbereiding als operationeel voor een groot gedeelte plaats binnen de administratieve constructie veiligheidsregio. Hoewel dit fenomeen dus sterk verbonden is aan crisisbeheersing en rampenbestrijding, hebben wij ervoor gekozen om het in het vorige hoofdstuk aparte aandacht te geven. Reden hiervoor is dat de constructie van de veiligheidsregio in hoge mate van invloed is op de organisatie en het functioneren van lokale en regionale instanties voor veiligheidszorg; summiere aandacht hiervoor doet geen recht aan het belang van de (on)mogelijkheden van de veiligheidsregio.

4.4.2

Crisisbeheersing Minister Remkes streefde met het Beleidsplan Crisisbeheersing 2004 – 2007 naar een betere en onderling meer afgestemde crisisorganisatie. In het plan zaten voorstellen voor harmonisatie op rijksniveau enerzijds en coördinatie op lokaal niveau anderzijds. De uitwerking hiervan kon echter op zeer weinig steun rekenen van de overige (decentrale) betrokkenen. In de bovenregionale crisisbeheersing is een sleutelrol weggelegd voor het zogeheten Regionaal Beleidsteam (RBT): de betrokken burgemeesters onder voorzitterschap van de voorzitter van het

Regionaal Crisisbestuur, een door de Kroon als zodanig benoemde burgemeester uit de regio. Aanvankelijk zou er sprake van zijn dat de voorzitter van het Regionaal Crisisbestuur doorzettingsmacht zou hebben in het geval het RBT niet tot overeenstemming komt. Na veel en felle kritiek van betrokken instanties als VNG en IPO (de coördinerend burgemeester zou als de nood aan de man kwam zijn collega’s zijn wil kunnen opleggen) is dit voorstel in eerste instantie door het ministerie van BZK ingetrokken en werd de doorzettingsmacht voorlopig neergelegd bij de Commissaris der Koningin van de desbetreffende provincie. Minister Remkes trok het voorstel om doorzettingsmacht neer te leggen bij de voorzitter van het RBT echter niet in en is hierover in bespreking getreden met VNG en IPO. OP 27 APRIL 2005 STUURDE MINISTER REMKES EEN BRIEF NAAR DE TWEEDE KAMER WAARIN HIJ DE KADERS VAN HET REGIONALE VEILIGHEIDSBESTUUR AANGAF, DIE HIJ IN DE WET WIL VASTLEGGEN. UIT DEZE BRIEF BLIJKT DAT DE MINISTER HET CONCEPT VAN EEN ‘SUPERBURGEMEESTER’ ALS VOORZITTER VAN HET REGIONAAL BELEIDSTEAM (RBT) TOCH WIL DOORZETTEN. hoofdstuk 4

INZAKE DE PREPARATIEFASE: “HET REGIONALE VEILIGHEIDSBESTUUR BESTAAT UIT DE BURGEMEESTERS VAN DE IN DE REGIO GELEGEN GEMEENTEN. DE VOORZITTER VAN HET REGIONALE VEILIGHEIDSBESTUUR IS DE BURGEMEESTER UIT ZIJN MIDDEN, DIE TEVENS VOORZITTER IS VAN HET REGIONALE COLLEGE POLITIE (DE KORPSBEHEERDER). HET VOORNEMEN IS DE AANSTELLING VAN HET REGIONALE VEILIGHEIDSBESTUUR VIA EEN KROONBENOEMING TOT STAND TE LATEN KOMEN” (P.2). INZAKE DE RESPONSFASE: “DE VOORZITTER (VAN HET VEILIGHEIDSBESTUUR, IN DE OPGESCHAALDE RESPONSFASE OOK VOORZITTER VAN HET RBT) OVERLEGT IN HET RBT OVER DE TE NEMEN MAATREGELEN. DE BURGEMEESTERS OEFENEN HUN GEZAG UIT OVEREENKOMSTIG DE UITKOMST VAN HET OVERLEG. INDIEN BINNEN HET RBT GEEN OVEREENSTEMMING WORDT BEREIKT, NEEMT DE VOORZITTER EEN BINDENDE BESLISSING. INDIEN HET NEMEN VAN MAATREGELEN GEEN UITSTEL KAN LIJDEN, KAN DE VOORZITTER HET GEZAG ZELFSTANDIG UITOEFENEN IN DE GEMEENTEN DIE BIJ DE RAMP OF CRISIS BETROKEN ZIJN. DE CONDITIES WAARONDER EN DE PERIODE WAARIN DE VOORZITTER BEVOEGD IS HET GEZAG UIT TE OEFENEN, ZULLEN IN DE WET WORDEN VASTGELEGD. HET LIGT NIET VOOR DE HAND DAT DE VOORZITTER OVER ZIJN OPTREDEN TEN TIJDE VAN EEN BOVENLOKALE RAMP OF CRISIS VERANTWOORDING AFLEGT TEGENOVER (ÉÉN OF MEER VAN) DE RADEN VAN DE BETROKKEN GEMEENTEN. DAAROM IS ERVOOR >>

131

>> GEKOZEN DE VOORZITTER VERANTWOORDING AF TE LATEN LEGGEN AAN DE MINISTER VAN BZK. DE VOORZITTER MOET DAARNAAST DE BETROKKEN GEMEENTERADEN EN HET REGIONAAL VEILIGHEIDSBESTUUR ZOVEEL MOGELIJK INFORMATIE VERSTREKKEN OVER ZIJN HANDELEN” (P.4). DE ROL VAN DE CDK IN DE PREPARATIEFASE VERANDERT NIET, MAAR VERANDERT, ALS HET AAN DE MINISTER LIGT, WEL IN DE RESPONSFASE: “DE MINISTER VAN BZK KAN DE CDK VRAGEN ALS RIJKSHEER OP TE TREDEN. DE VOORZITTER VAN HET REGIONALE VEILIGHEIDSBESTUUR KAN DE CDK VERZOEKEN EEN ADVIES TE GEVEN. DE CDK HEEFT DAARMEE EEN DUIDELIJKE TOEZICHT- EN ADVIESFUNCTIE. HIJ VERLIEST DAARMEE ZIJN INITIATIEFRECHT (ARTIKEL 12 WRZO) TIJDENS EEN CRISIS (MINISTERIE VAN BZK, 27 APRIL 2005)”.

Het is dus nog steeds mogelijk dat de doorzettingsmacht op regionaal niveau komt, in de nog nooit eerder vertoonde constructie van een burgemeester die in regionaal verband als een eerste onder zijn / haar gelijken in geval van stakende stemmen de lakens kan uitdelen. hoofdstuk 4 132

De eventuele doorzettingsmacht voor de voorzitter van het RBT laat onverlet dat tegelijkertijd elke afzonderlijke burgemeester in de veiligheidsregio individueel verantwoordelijk blijft voor de voorbereiding op de rampenbeheersing in zijn / haar gemeente. Het gezag over het optreden bij rampen berust eveneens bij hem / haar. De WKR en het Beleidsplan Crisisbeheersing lijken op een zeer essentieel punt lijnrecht tegenover elkaar te staan. Het kabinet wil in de WKR de voorbereiding op de rampenbestrijding en het gezag over het optreden bij rampen primair op lokaal bestuurlijk niveau neerleggen, maar het zwaartepunt van de crisisbeheersing / rampenbestrijding komt volgens het Beleidsplan Crisisbeheersing juist terecht bij de regio’s en provincie, i.c. het RBT en in geval van stakende stemmen de Commissaris der Koningin. Het Beleidsplan Crisisbeheersing wekt hier onvermijdelijk de indruk mee dat het compleet voorbijgaat aan zaken als vraagstukken van democratische legitimatie, de verantwoordingsplicht aan de gemeenteraad, het opperbevel van de burgemeester, de eenhoofdige leiding bij rampen en crises zoals die in alle ‘rampenwetten’ is vormgegeven. Kortom, in de woorden van IPO-voorzitter J. Franssen, aan “alle essentiële ankerpunten van ons bestuursmodel” (Staatscourant, 1 september 2004).

Wat een en ander op het gebied van WKR en Beleidsplan Crisisbeheersing nog complexer maakt, is het feit dat elk afzonderlijk college van B&W een gemeente-specifiek rampenplan dient op te stellen, hetgeen afgestemd dient te worden op Rijksregels (o.a. regelgeving van Rijkswaterstaat) en gevolgen heeft voor politie, brandweer en GHOR op lokaal niveau. In de praktijk komt het er overigens veelal op neer dat brandweer, politie en GHOR hun draaiboeken inleveren bij de gemeente, waarna het college van B&W deze één op één overneemt in het rampenplan. Bij de opschaling van Regionaal College naar respectievelijk Regionaal Beleidsteam en evt. CdK moeten alle plannen die in het kader van de WKR gemaakt zijn, in feite voldoen aan uiteenlopende eisen op verschillende niveau’s: lokaal, regionaal, provinciaal en nationaal. Daarnaast komen burgemeesters, zoals eerder beschreven, voor wat betreft hun gezagspositie in een spagaat terecht: enerzijds hebben zij steeds meer formele bevoegdheden gekregen om hun rol als handhaver van de openbare orde waar te maken, terwijl anderzijds het kabinet hen steeds meer gezagsbevoegdheden ontneemt (Binnenlandsbestuur, 8 oktober 2004). Het is duidelijk dat in de nabije toekomst de crisisbeheersing zowel centraal (landelijk) als decentraal (provincies, regio’s en gemeenten) overzichtelijker georganiseerd moet worden en een minder vrijblijvende mate van sturing dient te hebben. Het sturend vermogen van de overheid inzake crisisbeheersing wordt op landelijk niveau vooral versterkt door het verder uitbouwen en faciliteren van de coördinerende bevoegdheden van de minister van BZK, het verder uitbouwen van het Nationaal Coördinatiecentrum (NCC) en het Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum (LOCC). De veranderingen zijn ingrijpender op lokaal en vooral regionaal niveau, denk hierbij vooral aan de voorgenomen inrichting van de 25 veiligheidsregio’s. De veiligheidsregio moet uiteindelijk ‘duidelijk, daadkrachtig en consequent’ kunnen reageren, hetgeen momenteel op bovenlokaal niveau onvoldoende het geval is. Door deze maatregelen worden kaders en aansturing verder gecentraliseerd en daarmee minder vrijblijvend dan voorheen het geval was: de minister van BZK kan, als zijn voorstel door de Tweede Kamer wordt aangenomen, directe invloed uitoefenen op het RBT via de ‘superburgemeester’, terwijl de rol van de

hoofdstuk 4 133

Commissarissen der Koningin wordt afgezwakt. CdK Alders zei over de gewenste prominente rol van de voorzitter van het regionaal veiligheidbestuur c.q. RBT en de rol van de CdK inzake de operationele crisisbeheersing / rampenbestrijding eind 2004 nog het volgende: “Blijft een ramp beperkt tot één gemeente, dan is er de burgemeester. Overstijgt een calamiteit de gemeentegrens, dan wordt opgeschaald naar een regionaal team met coördinerend bestuurder. Dan is het juist dat er iemand knopen kan doorhakken, dat er iemand is die weet hoe de regio op calamiteiten is voorbereid, die gezag heeft bij burgemeesters, die zich democratisch verantwoordt. Kortom, iemand die veld, spelers en spelregels kent. Zo iemand is er al: de commissaris van de koningin. Wij zijn het er allemaal over eens dat bij een calamiteit met een nationale dimensie er een centrale aansturing moet zijn. De minister heeft daarvoor twaalf ‘rijksheren’ in de provincies” (provincies.nl, november 2004).

4.4.3 hoofdstuk 4 134

Terrorismebestrijding In het nieuw te ontwikkelen systeem van crisisbeheersing speelt de bescherming tegen terreur ook een belangrijke rol. Rechtstreeks in het voorkomen van aanslagen door opsporing en aanhouding, waarbij het primaat bij het ministerie van Justitie ligt. In indirectere zin wordt op het gebied van het ministerie van BZK veel aandacht besteed aan de bescherming van de infrastructuur tegen aanslagen (energievoorziening en communicatie, financiële infrastructuur, voedsel, transport, dijken, gezondheidszorg etc). Enkele weken na de moord op Theo van Gogh (2 november 2004), een incident dat veel (media)aandacht kreeg vanwege de veronderstelde relatie tussen de dader en islamitische terrorismenetwerken, bracht de commissie-Havermans haar rapport uit over drie jaar onderzoek naar en binnen de AIVD. Dit rapport kreeg niet alleen veel aandacht vanwege de bovengenoemde veronderstelde betrokkenheid van moslimterrorisme, maar vooral vanwege de bredere maatschappelijke ontwikkelingen op het gebied van bedreigingen richting politici voor de moord op Van Gogh, alsmede brandstichtingen en aanslagen die plaatsvonden na de moord. De vraag is in hoeverre welke overheidsniveaus bij terrorismebestrijding actief betrokken dienen te worden en

verantwoordelijkheid dienen te dragen. Het lijkt vanzelfsprekend om de hoofdverantwoordelijkheid in de eerste plaats neer te leggen bij de Rijksoverheid. Terrorismebestrijding heeft betrekking op een uitermate specifiek aspect van veiligheid dat tegelijkertijd echter ontzettend veel overlap kan hebben met in het uiterste geval (denk bijvoorbeeld aan een aanslag met nucleaire, biologische of chemische wapens) het complete veiligheidsspectrum. Aangezien aan dit specifieke en tegelijkertijd overlappende karakter van terrorismebestrijding een complete zelfstandige publicatie gewijd kan worden, kiezen wij ervoor om dit onderwerp op deze plek weliswaar kort aan te stippen, maar niet verder uit te werken in de volgende hoofdstukken. In het kader van terrorismebestrijding heeft het kabinet onder andere de Raad voor de Nationale Veiligheid (RNV) ingesteld, waarin de meest betrokken ministers op het terrein van terrorismebestrijding en inlichtingen- en veiligheidsdiensten maandelijks overleggen (www.regering.nl, 19 mei 2004). Op de nieuwe directie Crisisbeheersing van BZK is het de taak van de Nationaal Coördinator Crisisbeheersing (H. Geveke), de Nationaal Coördinator Bewaking en Beveiliging (A. Jonge Vos) en de Coördinator Terrorismebeveiliging (T. Joustra) om alle coördinatie inzake terreurdreiging te regelen (Staatscourant, 19 juli 2004). Coördinatie is sowieso een begrip dat de boventoon voert in het Beleidsplan Crisisbeheersing. Vanwege de complexiteit van de huidige Nederlandse crisisbeheersing gaan er echter steeds meer stemmen op voor een overkoepelend ministerie van Veiligheid. Zolang een ramp of crisis momenteel beperkt blijft tot één ministerie, levert dat volgens Rob de Wijk van onderzoekscentrum Clingendael weinig problemen op. “Het gaat pas goed fout bij een enorme ramp, waarbij meerdere ministeries betrokken zijn. Dan zijn de taken en verantwoordelijkheden niet helder genoeg verdeeld. Het Nationaal Coördinatiecentrum en de nieuwe Raad voor de Nationale Veiligheid vormen wel een vooruitgang, maar er zijn nog te veel checks and balances. De crux is dat men uitgaat van coördinatie, terwijl we uit militaire operaties geleerd hebben dat commandovoering het

hoofdstuk 4 135

uitgangspunt moet zijn. Je kunt crises niet oplossen door te polderen”, aldus De Wijk (Staatscourant, 1 juni 2004). Sommige onderzoekers pleiten daarnaast voor een prominente rol van het ministerie van Defensie en de krijgsmacht in de voorbereiding op en het optreden bij nationale crisissituaties (Binnenlandsbestuur, 6 augustus 2004).

hoofdstuk 4 136

Op politiek gebied lijkt er ook sprake te zijn van een toenemende steun voor één veiligheidsministerie (PM Den Haag, 2 september 2004). Na een initiatief van de LPF-Tweede Kamerfractie toonde ook premier Balkenende zich eind 2004 positief over een overkoepelend ministerie van veiligheid. Het kabinet buigt zich naar verwachting in de tweede helft van 2005 over deze kwestie (ANP, 24 december 2004). In reactie hierop spraken de Amsterdamse burgemeester Cohen en korpschef Welten in hun nieuwjaarstoespraken nog hun bedenkingen uit tegen verregaande centralisering van het politiebestel. Cohen en Welten vinden dat voor terrorismebestrijding juist een grote rol is weggelegd voor de lokale politie en dat die rol niet zou moeten worden ingeperkt door centralisering. Daarnaast zou te veel aandacht voor opsporing (van terroristen) ten koste gaan van de toezichts- en handhavingsaspecten van de lokale openbare orde (Staatscourant, 4 januari 2005). Tijdens een bijeenkomst op het ministerie van BZK van de G30-burgemeesters op 6 juli 2004 bleek dat het kabinet ook veel van het lokaal bestuur verwacht inzake de strijd tegen (moslim)terrorisme. Daarop werd niet alleen gesproken over de “bestuurlijke mogelijkheden die het lokale bestuur ter beschikking staan” in “de omgang met lokale moskeeën”, maar benadrukten de ministers Remkes en Verdonk dat wat hen betreft het lokaal bestuur de “confrontatie” met radicale moslims moet aangaan. Lokale bestuurders moeten duidelijk maken waar de grenzen van de democratische rechtsorde liggen. En als islamitische groeperingen niet open zijn over hun doelstellingen of financiën, of als ze niet willen meewerken aan integratie, dan moeten gemeenten subsidies en vergunningen weigeren of intrekken. Het kabinet zou dus graag zien dat de burgemeesters als vooruitgeschoven post in de terrorismebestrijding fungeren. Sommige burgemeesters kunnen zich goed in deze aanpak vinden, terwijl anderen er niet aan moeten denken (NRC Handelsblad, 23 oktober 2004).

Let wel: dit was nog enkele weken voordat filmmaker Theo van Gogh werd vermoord door Mohammed B. die ervan wordt verdacht banden te hebben met radicaal-islamitische groeperingen.

4.4.4

Aandachtspunten Evenals bij de veiligheidsregio zien we bij de crisisbeheersing de regio als aangrijpingspunt met een zwaarder accent op (de bevoegdheden van) de burgemeester. De provincie blijft een rol houden als toetsend orgaan inzake de planvorming en uitvoering. De discussie over de vraag welk niveau het meest geschikt is voor de coördinatie van een bovengemeentelijke ramp / crisis, is nog niet tot een definitief einde gekomen. Indien er zou worden opgeschaald naar een regionaal team, waarvan de CdK de coördinerend bestuurder is, zou deze in tweede instantie de doorzettingsmacht hebben. Door de uitkomst van het overleg tussen de minister van BZK en VNG & IPO lijkt dit echter van de baan. Met name op het gebied van terrorismebestrijding zijn er veel voorstanders te vinden van een overkoepelend ministerie van Veiligheid. De kritiek luidt vooral dat er tussen BZK en Justitie te veel overlappende bevoegdheden en interdepartementale conflicten zijn. Ook zou er teveel aandacht worden besteed aan coördinatie en te weinig aan goede operationele commandostructuren. Eind december 2004 heeft premier Balkenende gezinspeeld op een veiligheidsministerie. Begin 2005 hebben de G4-burgemeesters zich echter uitgesproken tegen zo’n ministerie indien dit te veel aandacht besteedt aan terrorismebestrijding, waardoor de uitvoering van politietaken op lokaal niveau in de verdrukking komt. Voorstanders van een overkoepelend veiligheidsministerie stellen echter dat er geen duidelijk onderscheid gemaakt kan worden tussen crisisbeheersing / rampenbestrijding en terreurbestrijding als een crisis / ramp het gevolg is van een terroristische aanslag: de huidige coördinatiestructuren gaan echter wel uit van een scheiding tussen crisisbeheersing / rampenbestrijding enerzijds en terreurbestrijding anderzijds.

hoofdstuk 4 137

Terugkomend op terrorismebestrijding is het opvallend om te constateren dat het ministerie van Justitie (een ‘repressief’ ministerie) het coördinerend ministerie is en niet het ministerie van BZK (een ‘preventiever’ ministerie).

4.4.5 Tot slot

In algemene zin kunnen we stellen dat er op het niveau van de Rijksoverheid op dit moment nog geen langetermijnvisie is over de vraag hoe de Nederlandse samenleving dient om te gaan met veiligheid in brede zin. Het lijkt er sterk op dat de kabinetsvisies met betrekking tot bijvoorbeeld veiligheidsregio en crisisbeheersing elk een eigen oriëntatie hebben.

hoofdstuk 4 138

Inzake de veiligheidsregio is het kabinet in het bijzonder gespitst op het regionale beheer van de brandweer, de voorbereiding op de rampenbestrijding en het versterken van de GHOR. Het Beleidsplan Crisisbeheersing heeft een bredere scope en beweegt zich daarmee op een ander niveau. Ten aanzien van terreur c.q. terrorismebestrijding zien we vooral een nationale en justitiële insteek. Al met al heeft het er alle schijn van dat er nog geen sprake is van een samenhangende visie op veiligheid. Er worden dan wel initiatieven ontplooid en gestimuleerd om tot samenhang te komen, maar de feitelijke vormgeving en concrete uitvoering getuigen echter van een sterke mate van verkokering (verschillende stelsels die verschillend zijn ingericht met verschillende financieringsstructuren).

Sturing van veiligheid

Veiligheid is – in al zijn facetten –een probleem in onze samenleving. Objectief, maar vooral ook subjectief, is er sprake van een probleem. Van de overheid wordt, al sinds de Nachtwakerstaat van weleer, verwacht dat ze iets aan dat probleem doet.

Inleiding Toch is er ook reden het probleem te relativeren. Hedendaagse zorg over onveiligheid is reëel, maar moet tegelijkertijd ook gezien worden tegen de achtergrond van het relatief hoge niveau van veiligheid in onze samenleving. In vergelijking met veel andere landen is het heel veilig in Nederland19. Bovendien moet beseft worden dat elke samenleving – zeker een complexe, hoogtechnologische en zeer mobiele, als de onze – onvermijdelijk zijn eigen vormen van sociale en fysieke onveiligheid genereert. Absolute veiligheid bestaat niet (cf.Beck 1992). Om veiligheid te kunnen sturen, te kunnen beïnvloeden, is een beter beeld nodig van de wijze waarop onveiligheid een maatschappelijk product is, zoals veiligheid dat ook is. Al te gemakkelijk wordt het probleem onveiligheid versluierd door het als een soort externe dreiging te zien: ‘anderen’ veroorzaken onveiligheid, wij niet. In dit hoofdstuk zal uiteengezet worden dat de rol van het openbaar bestuur bij het produceren van veiligheid belangrijk, maar tegelijkertijd ook beperkt is. (On)Veiligheid is primair een maatschappelijk fenomeen. Het openbaar bestuur kan meehelpen en meesturen, maar is veelal niet de eerstverantwoordelijke voor veiligheid en is zelden de primaire producent van veiligheid. Net als op veel andere terreinen geldt dat de overheid op het gebied van veiligheid de samenleving niet kan maken; maakbaarheid is ook ten aanzien van veiligheid beperkt. Wel kan de overheid bijsturen en helpen. Op zich is dat zeker geen onbelangrijke rol. Problematisch wordt die rol van de overheid echter als zij veiligheid wil scheppen door tegen de stroom in te roeien, zoals bij drugsgebruik. In deel I van dit hoofdstuk wordt het begrip veiligheid verder uitgewerkt. Daarna wordt, in deel II, ingezoomd op de rol die overheidsorganisaties (in het bijzonder de politie) kunnen spelen bij het verbeteren van de sociale veiligheid. Vervolgens komen in deel III de mogelijkheden en onmogelijkheden van sturen, organiseren en beleid voeren aan de orde.

19

Een goede basis voor vergelijking van meer dan honderd landen op velerlei terrein, waaronder onveiligheid, biedt de Amerikaanse website NationMaster.com.

hoofdstuk 5 141

Daarbij wordt kort ingegaan op zowel het integrale veiligheidsbeleid op lokaal niveau, als op de veranderende bovenlokale organisatie van rampenbestrijding en crisisbeheersing, omdat dat een bijzonder complexe en momenteel zeer dynamische casus is (deel IV). Tenslotte worden in deel V conclusies getrokken over de stuurbaarheid van veiligheid. Gekozen is voor een wetenschappelijk zo verantwoord mogelijke, maar tegelijkertijd ook verkennende en essayistische schets van de stand van zaken. De feiten, die elders in deze bundel op een rij gezet zijn, worden geanalyseerd en geïnterpreteerd. Aan enige mate van subjectiviteit valt daarbij niet altijd te ontkomen. Richtinggevend voor de inhoud van dit hoofdstuk waren de vragen en thema’s die aangedragen zijn vanuit het Platform Overheidssturing van BMC. Over een eerdere versie van deze bijdrage is met de leden van het Platform ook uitgebreid van gedachten gewisseld.

hoofdstuk 5 142

De rode draad in dit hoofdstuk vormt de vraag: “Kunnen we iets doen aan onveiligheid”? Meer specifiek is het vaak vooral een vraag over overheidssturing: “Kan de overheid iets doen aan onveiligheid?” En, zo ja, hoe dan en hoeveel en onder welke condities?. Het is die sturingsvraag - kan de overheid veiligheid sturen? - die in deze bundel en in dit hoofdstuk centraal staat.

5.1

Veiligheid in al zijn facetten Het begrip veiligheid Veiligheid is een van de meest basale menselijke behoeften. Maar daarmee is nog niet gezegd dat mensen altijd hetzelfde onder veiligheid verstaan. Evenmin is daarmee aangegeven wat precies op een bepaald moment en in een bepaalde maatschappelijke context door mensen als een normaal niveau van (on)veiligheid wordt ervaren. Veiligheid is een complex, veelal diffuus en ambigue maatschappelijk verschijnsel. Onderzoek laat zien dat veiligheid geen absolute maar een sociaal geconstrueerde categorie is. Wat (on)veilig is, varieert. Norbert Elias (1969) laat bijvoorbeeld zien dat geweld tussen mensen, in de loop van de

beschavingsgeschiedenis, steeds minder normaal gevonden wordt. De maatschappelijke impact van onveiligheid wordt uiteindelijk niet bepaald door de absolute of objectieve omvang van het probleem, maar door de wijze waarop mensen het probleem ervaren en definiëren; dat bepaalt de gevolgen. Zelfs als mensen volstrekt onterecht bang zijn, dan heeft dat nog heel reële en vaak vervelende gevolgen voor hun gedrag. Bijvoorbeeld omdat mensen bepaalde plekken of situaties gaan mijden. Ook de wijze waarop mensen over onveiligheid denken, verandert in de loop der tijd. Heel lang werd onveiligheid ervaren als iets dat mensen overkomt – ‘de natuur’, ‘Gods wil’- en waar men zich min of meer fatalistisch bij neerlegde. Pas met de opkomst van de moderne staat is breed de idee gegroeid dat men iets kan en moet doen tegen onveiligheid. De mens is zich vervolgens met meer of minder succes gaan wapenen tegen onveiligheid: dijken bouwen, hygiëne, brandweer, justitie en politie, bouw- en woningtoezicht, voorlichting en gedragsbeïnvloeding. Het idee dat de mens zich tegen onveiligheid teweer kan stellen, leeft vooral de laatste decennia heel sterk. Veel burgers menen te mogen eisen dat de overheid hen vrijwaart voor elk risico. Zelfs, ongeacht de vraag hoe (riskant) ze zich zelf gedragen (cf. Beck 1992, Boutellier 2002). Omdat de overheid20 daar – blijkt in de praktijk – niet in slaagt, komt de legitimiteit van de overheid (nog verder) onder druk te staan.

Definitie Er zijn vele definities en velerlei onderscheidingen in typen (on) veiligheid. In dit hoofdstuk verstaan we onder onveiligheid: (Een kans op) een ongewenste verstoring van de situatie binnen een (deel van een) sociaal systeem, die als bedreigend wordt ervaren en / of gepaard gaat met personele of materiële schade (Cachet 1995,18)

20

De termen overheid en openbaar bestuur zijn synoniemen en worden dan ook door elkaar heen gebruikt.

hoofdstuk 5 143

Onder deze definitie valt een groot aantal verschijnselen: – Natuurverschijnselen; – Brand; – Ongevallen; - industrie - verkeer - huis en werk - transport – Criminaliteit en overlast; – Maatschappelijke en bestuurlijke ontregeling; - openbare orde - voetbalvandalisme - terreur - politieke moord (Cachet 1995, 27; bewerkt)

hoofdstuk 5 144

Op allerlei manieren is geprobeerd de vele vormen van onveiligheid wat verder te ordenen. Gangbaar is het onderscheid tussen, door de natuur veroorzaakte onveiligheid versus ‘man made’ onveiligheid. Juist dit onderscheid valt de laatste decennia steeds moeilijker te maken: door de mens veroorzaakte klimaatverandering leidt tot overstromingen, ontbossing in de Alpen veroorzaakt lawines, rivieren overstromen door het bouwen in winterbeddingen van rivieren en veeziektes als BSE worden door menselijk geknoei met veevoer veroorzaakt. Min of meer in het verlengde ligt het veel gebruikte onderscheid tussen sociale en fysieke onveiligheid. Sociale onveiligheid betreft misdaad, wangedrag, openbare orde en overlast. Fysieke onveiligheid bestrijkt een heel breed terrein: brand, verkeer, bouwveiligheid, industriële veiligheid, transport gevaarlijke stoffen, etc. Ook hier geldt dat de grens niet altijd even scherp is: verkeersongelukken kunnen het gevolg zijn van asociaal rijgedrag, industriële ongevallen ontstaan door onoplettendheid en slordigheid (‘sloppy management’) en branden of instortingen worden veroorzaakt door het negeren van regels en vergunningvoorwaarden. Gangbaar is ook (cf. IVR 1993) een onderscheid tussen feitelijke onveiligheid, subjectieve onveiligheid en potentiële onveiligheid. Feitelijke onveiligheid is min of meer (maar zeker niet probleemloos) meetbaar. Subjectieve onveiligheid betreft gevoelens van onveiligheid, die maar voor een beperkt deel door

de waarneembare en meetbare onveiligheid bepaald worden. Wat men gewend is, verwachtingen, sociale omgeving en media hebben grote invloed op de subjectieve onveiligheid. We zijn in onze samenleving, op veel terreinen, gewend aan en misschien wel verwend door een stabiel hoog niveau van veiligheid. Juist daardoor heeft elke incident dat desondanks toch gebeurt een grote impact. Die impact wordt nog versterkt als de overheid de indruk wekt dat ze veiligheid kan garanderen, als ware het een Grondrecht. Dit leidt subjectief tot de paradox, dat waar veel slachtoffers vallen – zoals in het verkeer – relatief weinig onrust over onveiligheid bestaat. Waar relatief weinig slachtoffers vallen – treinverkeer, luchtverkeer, bebouwde omgeving en zelfs geweld - is juist sprake van veel onrust en beroering21. De selectieve onrust bemoeilijkt het voeren van goed doordacht beleid. Potentiële onveiligheid is een categorie die voor het beleid van groot belang is: welke kans is er op welke gevolgen indien er iets gebeurt; bijvoorbeeld in een petrochemisch bedrijf, een kerncentrale of bij het transport van gevaarlijke stoffen?

hoofdstuk 5 145

Risico’s of vormen van onveiligheid komen en gaan. De kans in Nederland anno 2005 het leven te laten als gevolg van voedselvergiftiging, een infectieziekte, het instorten van een balkon of een industrieel ongeval is klein geworden; maar niet nul. De kans om in het verkeer om te komen is aanzienlijk kleiner dan twintig jaar geleden, maar zeker niet te verwaarlozen. De kans om slachtoffer te worden van een geweldsdelict is groter geworden; zij het dat het aantal dodelijke slachtoffers vrij stabiel is. Maar onze veiligheid wordt tegenwoordig ook bedreigd door nieuwe vormen van onveiligheid als radioactieve wolken (zoals na Tsjernobyl), door BSE, door legionella, door de georganiseerde misdaad op internationale schaal en door terreur. En soms veroorzaken remedies weer nieuwe vormen van onveiligheid. De buitenruimte wordt er bepaald niet veiliger

21

In Nederland vallen jaarlijks 950 à 1000 verkeersdoden, rond de 250 doden door crimineel geweld en meer dan 2000 doden door ongevallen in en rond het huis. Zie voor meer informatie Stichting Consument en Veiligheid: www.veiligheid.nl.

op als steeds meer rijken zich in zwaar beveiligde compounds terugtrekken. Vergelijk ook de verplaatsingseffecten (‘waterbed’) die veel maatregelen tegen orde- of criminaliteitsproblemen met zich brengen. Het opheffen van de drugsscene Perron Nul in Rotterdam heeft de situatie bij het Centraal Station verbeterd, ten koste van de situatie in sommige oude wijken. Alle onderscheidingen en definities ten spijt blijft het begrip onveiligheid vaag begrensd (‘fuzzy’). Enerzijds komt dat door de neiging steeds meer onder de noemer onveiligheid te brengen. Meer en meer geldt dat voor allerlei vormen van overlast. Deels is dat terecht, omdat overlast vaak gevoelens van onveiligheid stimuleert (cf. Kelling en Cole, 1997). Maar deels is het ook onterecht, omdat veel overlast niet in werkelijke ‘schade’ resulteert. Anderzijds is onveiligheid ook voor burgers een ruime en vage categorie geworden, waarin ze allerlei vormen van onbehagen en teleurstelling onder woorden brengen. Ook als dat feitelijk weinig met veiligheid te maken heeft.

Visie op (on)veiligheid hoofdstuk 5 146

Juist omdat (on)veiligheid geen absolute, maar een relatieve categorie is, is het van belang hoe we het probleem opvatten; ook voor het beleid. Onveiligheid moet niet te veel buiten of zelfs tegenover ons ‘normale’ samenleven worden gesteld. Het ontwikkelen en voeren van effectief beleid is gediend met een meer realistisch beeld van onveiligheid. Dat beeld begint bij de erkenning dat onveiligheid net zozeer een sociale en intermenselijke constructie is als veiligheid. Dezelfde mensen die elkaar aan regels houden (informele controle), die dijken bouwen om het water tegen te houden (bescherming tegen de natuur) of hun kinderen opvoeden tot volwaardige burgers (socialisatie) dragen op andere momenten ook bij aan onveiligheid. Bijvoorbeeld, omdat ze zich niet aan de verkeersregels houden, omdat ze veiligheidsprocedures in hun werk negeren (geen helm, geen gehoorbescherming, niet opletten, haast), omdat ze zich niet integer gedragen in werksituaties of omdat ze hun partner mishandelen. Soms, vaker dan velen lief is, ook omdat ze illegale goederen en diensten afnemen: party drugs, softdrugs (in grotere hoeveelheden), illegaal gokken, goedkope fietsen en apparatuur (heling), etc….

Volgens het CBS (Volkskrant 17 september 2004) bedraagt “de toegevoegde [economische] waarde van drugsdealers, mensenhandelaren, illegale uitzendbureaus en anderen” 3 miljard euro op jaarbasis. Koploper is de drugshandel. “Jaarlijks wordt in Nederland 430 miljoen euro opgesnoven en gespoten”. Overigens bedraagt, volgens het CBS de toegevoegde waarde van criminele activiteiten minder dan 1 procent van het bruto binnenlands product en neemt dat aandeel niet toe. Amerikaanse ervaringen met de drooglegging in de jaren ’20 en ’30 van de vorige eeuw, maar ook hedendaagse ervaringen, laten zien hoezeer markten voor illegale goederen en voedingsbodem vormen voor de georganiseerde misdaad. Tenslotte draagt ook de passiviteit van veel burgers, zoals het niet alarmeren van de politie, het niet willen getuigen of aangifte doen en het niet optreden tegen kleine overtredingen en ordeverstoringen, bij aan onveiligheid. Scherpe grenzen tussen ‘nette burgers’ die veiligheid produceren en een kleine groep criminele of onverantwoordelijke burgers die onveiligheid veroorzaken, zijn vaak niet te trekken. Vrijwel iedereen draagt wel eens bij aan de totale onveiligheid. Sommigen meer dan anderen. Zij die veel bijdragen zijn deels verslaafd of gestoord. Het zijn ook de min of meer professionele producenten van onveiligheid, waar de overheid vooral tegen op probeert te treden. Die professionele producenten van onveiligheid hebben wel afnemers nodig om voort te kunnen bestaan. Hoewel er wel verschillen zijn is het beeld van ‘wij brave burgers‘ versus ‘zij slechteriken’ niet alleen vals; het is ook een slechte basis voor beleid. Ook de overheid fungeert soms, onbedoeld, als producent van onveiligheid. Beleid geïnspireerd door antipsychiatrie of bezuinigingen dat veel intramurale zorg opheft, woningcorporaties die lastige huurders op straat zetten of een ambigu drugsbeleid, zijn even zovele bijdragen aan onveiligheid. Soms kan de overheid zelfs de samenwerking met criminelen niet vermijden, door onwetendheid of door gebrek aan rechtsmiddelen22.

22

De sinds enige tijd operationele wet BIBOB is bedoeld om overheden in staat te stellen dergelijke criminele facilitering in de toekomst te voorkomen.

hoofdstuk 5 147

De mondige burger eist van de overheid veiligheid. Dat hij daarbij overvraagt, is maar een deel van het probleem. Veel problematischer is dat diezelfde burger vaak niet of nauwelijks geneigd is om vrijheid in te leveren, omwille van die veiliger samenleving. In veel gevallen lijkt de boodschap aan de overheid te zijn: ik wil me in vrijheid kunnen uitleven, hoe gek ook, maar u – overheid - moet er voor zorgen dat ik dat veilig kan doen. Het is de analogie van de bungy jumper, die Boutellier hanteert in zijn veiligheidsutopie (Boutellier, 2002). In de praktijk is het de houding van nog al wat mensen die de overheid als eerstverantwoordelijke zien voor wat er gebeurde in Enschede, Volendam of minder dramatisch bij Dance Valley in Spaarnwoude.

hoofdstuk 5 148

Het volledig uitbannen van onveiligheid – fysiek of sociaal – is een illusie. Daarvoor is het probleem onveiligheid veelal te ingewikkeld23 en is het ook te zeer ingebed in en verweven met de samenleving in ruimere zin. Meer en meer dringt dat besef ook in het beleid door. Men richt zich niet meer op het oplossen van problemen, maar veel meer op het voorkomen waar dat maar enigszins kan en op het zo goed mogelijk beheersen en indammen van gevolgen, als er toch iets mis gaat24. Het volledig uitbannen van onveiligheid kan ook minder wenselijk zijn. Veiligheid heeft immers ook een prijs. Heel concreet de kosten van politie, justitie, gevangeniswezen, handhaving en toezicht. Maar ook meer immaterieel, in de vorm van meer repressie (bijvoorbeeld langer straffen), minder rechtsbescherming (privacy), meer controles (als preventief fouilleren), minder burgerlijke vrijheden of meer inbreuken daarop (bijvoorbeeld afluisteren). Elke samenleving zal een afweging moeten maken tussen vrijheid en veiligheid. Niet overal en niet op elk moment zal die afweging hetzelfde zijn.

23

Vergelijk de rol die auteurs als Perrow en Wildavsky toeschrijven aan ingewikkelde, onvoorspelbare en onbeheersbare interactie effecten en koppelingen binnen complexe systemen.

24

Zie voor ‘voorkomen’ o.a. instrumenten als de Veiligheid Effect Rapportage (VER), diverse Keurmerken (o.a. veilig Wonen) en het recent opgekomen ‘tegenhouden’ (vergelijk 2.2 in deze bundel).

De vrij brede acceptatie van maatregelen als cameratoezicht, bestuurlijke ophouding en preventief fouilleren zou er op kunnen duiden dat het maatschappelijk klimaat geleidelijk wat aan het veranderen is. Mensen lijken geleidelijk wat meer bereid inbreuken op vrijheid door handhaving en toezicht te accepteren. In onze samenleving bestaat ook in het kader van de strijd tegen het terrorisme momenteel draagvlak voor vrij vergaande en ingrijpende wettelijke maatregelen. Draagvlak dat er eerder – voor de gebeurtenissen in New York en Madrid en voor de moord op Theo van Gogh - niet of in veel mindere mate was. Moderne samenlevingen zijn op veel fronten kwetsbaar – zie sectoren als energie transport en communicatie – en zal dat in de toekomst ook blijven. Her en der zullen we er – net als in het verleden – zeker in slagen onze kwetsbaarheid te verminderen. Maar het is ook zeer wel mogelijk dat zich in de komende decennia nieuwe vormen van onveiligheid zullen aandienen; feitelijk of als risico. Net zo als dat de afgelopen decennia het geval is geweest. Tot de nieuwe risico’s die nu al te overzien zijn behoren onder meer voedselveiligheid, nieuwe infectieziekten, genetische manipulatie, massamobiliteit in de luchtvaart (super jumbo’s), overstromingen (als gevolg van klimaatverandering) en andere vormen van terreur (zelfmoordcommando’s).

Overheid en (on)veiligheid Er zijn vele redenen om te veronderstellen dat een absolute veilige samenleving ondenkbaar is. Ervaring leert immers dat er altijd mensen zullen zijn die regels overtreden of die fouten zullen maken, waardoor onveiligheid kan ontstaan. Ook absolute beheersing van door de natuur veroorzaakte risico’s, lijkt een illusie. En dan zijn er nog de uitermate complexe arrangementen en installaties die moderne samenlevingen voortbrengen en die soms onverwachte negatieve effecten genereren (cf. Perrow,1984 en Wildavsky, 1989). Normatief is perfecte veiligheid misschien ook wel onwenselijk. De prijs die mensen zouden moeten betalen in termen van veiligheid, toezicht, handhaving en inbreuken in de persoonlijke levenssfeer, zal volgens velen te hoog zijn. Dat absolute veiligheid onhaalbaar en ondenkbaar is, betekent niet dat overheid, bedrijven en burgers machteloos zijn. Sturing van veiligheid – het beïnvloeden van aard en omvang van de

hoofdstuk 5 149

onveiligheid – is zeker mogelijk. Maar tegelijkertijd geldt – ook hier – dat de rol van het openbaar bestuur een beperkte is. Samen met de private sector en (organisaties van) burgers kan wat meer succes geboekt worden, zoals het integrale veiligheidsbeleid (zie par. III) laat zien. De overheid past wel een zekere bescheidenheid. Op veel terreinen werd het idee van de (door de overheid) maakbare samenleving al lang geleden losgelaten. Waar het veiligheid betreft dreigt echter nog steeds overschatting en overvraging van de overheid.

hoofdstuk 5 150

Veiligheid en onveiligheid worden, in weerwil van wat velen lijken te denken, niet primair door een overheid maar door samenlevende mensen geproduceerd. Mensen voeden elkaar op (i.c. hun kinderen): socialisatie. Mensen sturen en beïnvloeden elkaar informeel, maar daarmee niet minder krachtig: informele controle. Formele controle door een overheid – zoals uitgeoefend door politie, justitie, gevangeniswezen, reclassering, maatschappelijk werk – voldoet vooral als aanvullend mechanisme, naast de veel fundamentelere mechanismen socialisatie en informele controle (cf Cachet 1990). Ervaring leert dat de overheid niet machtig, maar ook niet machteloos is. Effectieve politiezorg en justitiële handhaving kunnen nuttig zijn als ondersteuning voor de samenleving. Waar socialisatie en informele controle tekort schieten, fungeert de overheid als ultimum remedium, laatste redmiddel, achtervanger. Maar al te sterke formalisering van (sociale) veiligheid werkt niet of niet voldoende. Als mensen zich op grote schaal niet aan de regels houden of willen houden dan wordt het voor de overheid heel moeilijk om orde en/of veiligheid te handhaven. Wat burgers met elkaar aanrichten, is door de overheid alleen niet op te lossen (‘remedying’) Verkeer is daar een goed voorbeeld van, maar ook delinquentie en overlast door jongerengroepen of het ontduiken door ondernemers van essentiële brandveiligheidsvoorschriften25. Een verstandige overheid is uiterst voorzichtig en terughoudend, wat betreft het wekken van verwachtingen omtrent veiligheid.

25

Al snel na de brand in Volendam bleek dat in veel gemeenten naleving van voorschriften, handhaving en vergunningverlening zwaar tekortschoten.

Veel vormen van onveiligheid (jeugd- en jongerenproblematiek, verkeer, voetbalvandalisme, wateroverlast en overstromingen, transport gevaarlijke stoffen, overlast door psychisch gestoorde dak- en thuislozen) zijn zo ingewikkeld en zo verweven met allerlei andere aspecten van ons samenleven, dat ingrijpende verandering, laat staan óplossen’, op korte termijn bijna ondenkbaar is. Daarom past de overheid bescheidenheid. Het is verstandiger eigen beperkingen te erkennen, dan verwachtingen te wekken en die niet waar te maken. Niets gaat zo snel als het wekken van verwachtingen. Niets is echter zo desastreus voor het vertrouwen in de overheid, als het vervolgens niet waarmaken van gewekte verwachtingen. De overheid is noch onbelangrijk noch machteloos, zo blijkt in de volgende paragrafen. Overheidsoptreden – beleid – doet er wel degelijk toe. De stok achter de deur – politie en justitie – maakt het informele(re) netwerk van socialisatie en informele controle effectiever. Maar ook het omgekeerde geldt. Lokale ervaringen met integraal veiligheidsbeleid laten zien dat de overheid veelal effectiever is, naarmate ze er in slaagt beter met anderen samen te werken (cf Cachet en Ringeling 2004, Cachet 1990).

hoofdstuk 5 151

De overheid kan wel degelijk effect sorteren. Zeker op de langere termijn en in eendrachtige samenwerking met maatschappelijke actoren: bedrijven, organisaties, burgers. De rol van de overheid is vaak een initiërende en faciliterende; effectief omdat anderen gestimuleerd en geholpen worden (zelf) hun problemen op te lossen. Wel is er vaak veel tijd en creativiteit nodig om bescheiden resultaten te boeken. Niet voor niets beslaan nationale en lokale veiligheidsprogramma’s (zoals bijvoorbeeld in Rotterdam) vaak periodes van vier tot zes jaar. Politiek ongeduld – scoren binnen een kabinets- of collegeperiode – gaat vaak ten koste van een meer fundamentele en tijd vergende aanpak van problemen. Het openbaar bestuur kan zinnige bijdragen aan veiligheid leveren, door regels te stellen, op naleving toe te zien, vergunningen te verlenen en de condities daarvan te handhaven. Voorwaarde is wel dat gemikt wordt op een redelijk resultaat (satisfycing) en niet op een maximaal resultaat.

Maximeren leidt tot een stortvloed aan regels en tot de inspectiegekte die ons na Enschede en Volendam heeft getroffen. Alleen al de samenvattingen, conclusies en aanbevelingen van de inspectierapporten over Enschede besloegen meer dan 125 pagina’s. In veel gevallen waren bovendien de aanbevelingen van de ene inspectie strijdig met die van de andere. (cf. Rosenthal e.a. 2004; cf. Hoogenboom 2004; cf. Inspectierapporten Enschede en Volendam)26. In het algemeen – en dus ook op het terrein van veiligheid - moet de overheid rekening houden met mogelijke perverse effecten van haar beleid. Resoluut optreden tegen criminaliteit op de ene plek, kan verplaatsing naar een andere plek tot gevolg hebben. Dat kan er toe leiden dat groepen die toch al kwetsbaar zijn, nog kwetsbaarder worden27. Het beleid kan er ook toe leiden dat sterkeren zich beter tegen onveiligheid kunnen wapenen, ten koste van de zwakkeren. Dit kan het geval zijn naarmate de mogelijkheden om private veiligheid in te kopen en in te zetten door de overheid, nog verder verruimd worden. hoofdstuk 5 152

5.2

Politie: belangrijk en problematisch Inleiding De politie heeft het de afgelopen jaren vaak moeilijk gehad. Deels door eigen schuld. Als geen andere organisatie wordt de politie verantwoordelijk gehouden voor de (sociale) veiligheid in Nederland. Dat is begrijpelijk omdat de politie, als geen ander en vaak veel eerder dan anderen binnen het politiek-bestuurlijke en justitiële circuit, geconfronteerd wordt met wat er mis gaat

26

Er gloort misschien enige hoop door het per 1 januari 2005 totstandkomen van de Onderzoeksraad voor veiligheid (Ovv) op landelijk niveau. Onderzoek door de raad kan soms in de plaats komen van al die afzonderlijke Inspectie onderzoeken.

27

Onderzoek laat zien dat daders en slachtoffers van criminaliteit vaak uit dezelfde zwakke sociale en fysieke omgevingen komen. Zie bijvoorbeeld: drugsoverlast. Door onbedoelde verplaatsing kan een aanpalend zwak gebied tot een echt probleemgebied worden.

in de samenleving. Die voorhoede- (’frontline’) rol werd lange tijd gekoesterd. De politie zag dat daar een mogelijkheid lag om draagvlak en legitimiteit te verwerven; ook voor ander, meer repressief, optreden. Maar, op den duur leidde het tot een vrijwel onbegrensde overvraging van de politie. Waar anderen – individuen en organisaties – hun verantwoordelijkheden verwaarloosden, werd de politie voor alles verantwoordelijk. Een positie die, ook met een sterk toegenomen capaciteit en met moderne communicatie en informatie middelen, niet waar te maken viel. De politie is de afgelopen jaren met vele interne en externe problemen geconfronteerd: dalende effectiviteit, afnemend vertrouwen van burgers, integriteitproblemen, alle ellende van een grote reorganisatie, de IRT affaire gevolgd door een parlementaire enquête, hoog ziekteverzuim, hoge vacature percentages, een weinig vernieuwend beleid van de machtige politievakbonden. Ook de omgeving van de politie – OM, veel gemeentebesturen, ministerie van Justitie, sommige maatschappelijke organisaties – bleef niet vrij van problemen. Toch lijkt de ergste crisis, wat de politie aangaat, wel voorbij. In meer dan één opzicht lijkt de politie de weg terug te vinden, ook al vertaalt zich dat nog lang niet altijd al in concrete verbeteringen en successen. De komende jaren lijkt vooral aandacht nodig voor de kwaliteit van het executieve politiewerk en voor de cultuur binnen de organisatie. Veel meer dan aandacht voor structuur en bestel. Op die terreinen lijken incrementele veranderingen te kunnen volstaan. De politie wordt gedwongen zich te herpositioneren. Ze is al lang geen monopolist meer in de (lokale) veiligheidszorg. Privaat toezicht is in opmars en ondermijnt het monopolie van de politie (cf. Hoogenboom en Muller, 2003). De politie heeft de laatste decennia veel terrein verloren aan allerlei vormen van commerciële veiligheidszorg. Soms is dat nauwelijks omstreden: het uitbesteden van inbraakpreventie, de particuliere veiligheidszorg op bedrijventerreinen of de private begeleiding van zware transporten. Soms leidt het tot veel maatschappelijk debat over de wenselijkheid van privaat toezicht in de openbare ruimte of van doorberekenen van de kosten van reguliere politie-inzet. En soms is het evident dat privaat toezicht voor de één, het voor de ander alleen maar onveiliger maakt: ‘gated communities’.

hoofdstuk 5 153

De politie zal bovendien haar positie ten opzichte van stadswachten en allerlei andere (publieke) toezichthouders, maar ook ten opzichte van inspectiediensten en bijzondere opsporingsambtenaren opnieuw moeten doordenken. De politie zal ook nog meer en beter dan tot nu toe in vormen van integraal veiligheidsbeleid moeten gaan participeren. Een bescheiden kerntakendiscussie kan bijdragen aan beter functioneren van de politie. Mits daar ook echt consequenties aan kunnen worden verbonden. De voorwaarden voor afstoten en overlaten van taken aan anderen moeten wel in voldoende mate vervuld zijn. Ook pogingen de sturing (en controle) te verbeteren kunnen op den duur bijdragen aan een effectievere politiezorg. Prestatiesturing is een van de middelen daartoe. Voorwaarde is wel dat (a) ook recht gedaan wordt aan minder waarneembare / meetbare politietaken en (b) voldoende rekening wordt gehouden met perverse effecten (vlucht naar simpele verbalen, rotzooien met cijfers, alleen maar werken voor betere cijfers). hoofdstuk 5 154

Capaciteit en overvraging De vraag naar politiezorg overtreft al lang het aanbod. Ook na de aanzienlijke uitbreiding van de beschikbare politiecapaciteit in Nederland (een groei met zeker 25%, sinds 1990) is er nog steeds “te weinig politie”. De politie moet prioriteiten stellen. Als het goed is worden die prioriteiten uiteindelijk door het bevoegd gezag bepaald. Niet voor niets heeft in Nederland, sinds de commissie Peper (1981) en sinds de Politiewet 1993, de politiële beleidsplanning een enorme vlucht genomen. Volgens sommigen is de politiële beleidsplanning zelfs een geheel eigen en weinig functioneel leven gaan leiden (In ’t Veld 2002). Burgers en organisaties worden telkens geconfronteerd met het ‘tekort’ aan politie. Hun vragen, klachten of aangiften worden niet (posterioriteit) of slechts summier in behandeling genomen. Dat leidt tot veel onvrede en tot verdere opwaartse druk op de omvang van het politieapparaat. De vraag naar ‘meer blauw op straat’ klinkt met de regelmaat van de klok. Capaciteitsproblemen van politie, justitie en gevangeniswezen worden in niet onbelangrijke mate veroorzaakt door de strijd tegen de handel in en het gebruik van harddrugs. Ook professionals

binnen politie en rechterlijke macht komen meer en meer tot de conclusie dat het een uitzichtloos gevecht is, met sterk negatieve consequenties. De scheidend vice-president van de Amsterdamse rechtbank, mr. Gisolf, schreef bij zijn afscheid dat inzet van het strafrecht tegen drugsgebruik nog niet echt succesvol lijkt te verlopen, dat er ondanks grote justitiële inspanningen weinig hoop is de hecht georganiseerde drugsscene uit te roeien en concludeerde: “(z)onder drugszaken zou er in de rechtsspraak geen capaciteitsprobleem bestaan” (Gisolf, Dilemma’s, 2002, p. 37 en 38). Menige gemeente heeft de lange weg langs district en regio naar Den Haag, om daar meer geld en menskracht te vragen, niet afgewacht. Organisaties van stadswachten en toezichthouders zijn als paddestoelen de lokale grond uit gevlogen. Politieachtige taken zijn over steeds meer organisaties versnipperd geraakt; ze zijn steeds minder het monopolie van de reguliere politie28. De groei van de reguliere politie, de roep om meer politie en de opkomst van handhaving en toezicht in velerlei vorm, zijn allemaal op de veronderstelling gebaseerd dat onveiligheid (geheel of gedeeltelijk) opgelost zou kunnen worden, als er maar voldoende politie en toezicht beschikbaar zou zijn. Eerder is al aangetoond dat een dergelijke technocratische benadering weinig steun in de wetenschappelijke literatuur vindt (Cachet, 1990). Orde en rust in een samenleving zijn primair maatschappelijke producten. Politie, andere vormen van toezicht en de overheid zelf komen ernstig in de problemen als ze in de rol van primaire producent van veiligheid worden gedrongen. Een tendens – formalisering van controle – die al lang bestaat en desastreus uitwerkt voor politie, justitie etc.Van hen wordt dan iets verwacht waar ze ten enenmale – ongeacht capaciteit of toerusting – ongeschikt voor zijn. Formele controle doet het alleen goed in een aanvullende en ondersteunende rol ten opzichtte van informele controle. Maatgevend is het klassieke politieonderzoek van Kelling (1974) waaruit bleek dat niet de snelle verbindingen, dito auto’s of slimme surveillanceplanning de effectiviteit van de politiesurveillance in Kansas City bepaalden.

28

Overigens is dat allerminst een uniek Nederlandse ontwikkeling. Het is een tendens in veel hoogontwikkelde landen. Zie bijvoorbeeld Bayley 1994 en Shearing en Stenning o.a. 1987.

hoofdstuk 5 155

Er was één factor die allesbepalend bleek: de bereidheid van burgers de politie te bellen en dat snel te doen. Overvraging van de politie is een permanent fenomeen, in een samenleving waar velen vinden dat anderen – en in het bijzonder de overheid – voor veiligheid verantwoordelijk zijn. Permanente overvraging dwingt tot het maken van keuzen. Keuzen die operationeel door de politie gemaakt worden. Maar uiteindelijk moeten in een democratische rechtsstaat die keuzen door politiek verantwoordelijke bestuurders en niet door uitvoerders – hoe professioneel ook – gemaakt worden. Het maakt politiek-bestuurlijke sturing en controle van eminent belang; we komen daar in een volgende paragraaf op terug.

hoofdstuk 5 156

Recent heeft de overvraging van de politie geleid tot menig kerntakendebat en tot begeleidend onderzoek (o.a. Van der Vijver 2001, Mein, e.a., 2004). Kerntakendebatten kunnen zinvol zijn, maar alleen binnen strakke randvoorwaarden. Zo lijkt het bij voorbaat ondenkbaar dat welke methodiek dan ook tot een volstrekt eenduidig beeld van de politiefunctie leidt. Voor sommige taken geldt dat wel; met name die taken waar geweld, dwang of vrijheidsbeneming aan de orde zijn of kunnen zijn (Mein e.a., 2004). Voor vele andere taken geldt dat veel minder eenduidig. Bovendien zijn – zeker op korte termijn – lang niet altijd andere organisaties beschikbaar om die taken over te nemen, die de politie op goede gronden wil afstoten (bijvoorbeeld de zorg, anders dan in een acute crisissituatie, voor psychiatrische patiënten, daken thuislozen of chronische overlastveroorzakers). Een kerntaken discussie heeft alleen maar zin als de politie ‘oneigenlijke’ taken inderdaad aan anderen kan overlaten. Zoals dat bijvoorbeeld in de voetbalstadions in belangrijke mate gebeurd is. Als die anderen er niet zijn, zal de politie veelal met de zwarte piet blijven zitten. De eerlijkheid gebiedt overigens te constateren dat de politie in het recente verleden wel erg makkelijk taken van anderen overgenomen en naar zich toe getrokken heeft. Dat maakt afstoten nu des te moeilijker. In de zomer van 2004 heeft het kabinet in een brief aan de Tweede Kamer (15 juli 2004, 29628, nr.4) een voorzichtige poging gedaan wat meer duidelijkheid te scheppen over de kerntaken van de politie: “Het is niet de bedoeling dat de politie zich op terreinen terugtrekt, maar wel dat zij op een aantal terreinen een andere rol op zich zal nemen: minder uitvoerend, meer signalerend en adviserend daar waar anderen verantwoordelijk zijn” en

“Algemene hulpverlening is geen taak voor de politie”(o.c. p.7 resp. 8).

Organisatie, cultuur, kwaliteit Thorbecke’s politie “waarvan zo min mogelijk worde gehoord’ ligt ver achter ons. De politie is de afgelopen 25 jaar, sinds het baanbrekende Politie in Verandering, telkens weer onderwerp van discussie en debat geweest29. Die debatten hebben zich deels toegespitst op het politiewerk, de maatschappelijke inbedding daarvan of de kwaliteit. Maar in veel gevallen spitste en spitst de discussie zich in Nederland toe op gezag, beheer en organisatie van de politie. Dit is niet de plaats om al die discussies, sinds midden jaren 70, in extenso te beschrijven30. De discussie over het politiebestel, over beheer, gezag en macht over de politie, is sinds de nota ’Naar een nieuw politiebestel’ (1990) niet meer van de publieke en politieke agenda’s weg geweest. De reorganisatie van de politie op basis van de Politiewet 1993 bracht, hoe ingrijpend ook, in veel opzichten niet wat velen er van verwachtten. De politie ging niet merkbaar beter functioneren; soms eerder het tegendeel. Evenmin was er aantoonbaar sprake van het terugdringen van de overhead, ten gunste van operationeel executief politiewerk. Veelal gebeurde ook hier het omgekeerde. Veel korpsen ondergingen in de loop van de jaren nadere ingrijpende structuurveranderingen, om de zoekgeraakte band met samenleving en burger te herstellen (cf. diverse landelijke en regionale evaluaties). Ook de bestuurs- en beheerstructuur op basis van de nieuwe Politiewet, bleek in de praktijk allerminst transparant. Bovendien bleef de verwachte regionalisering van het binnenlands bestuur uit. Al met al dreigde de politie in een bestuurlijk vacuüm terecht te komen. Her en der gebeurde dat ook, zoals met de toenmalige IRT’s (vergelijk Enquêtecommissie opsporingsmethoden, 1996).

29

Ook hier geldt: allerminst een uniek Nederlandse ontwikkeling (cf. Reiner, 2000).

30

Veel hierover is te vinden in bijvoorbeeld Politie in Verandering (1977), Cachet e.a.1995, veel werk van Fijnaut, delen uit het proefschrift van Van der Torre (1999) en veel publicaties voor en tegen de reorganisatie van 1993.

hoofdstuk 5 157

Evaluaties en andere vormen van kritiek (waaronder een rapport als dat van de Enquêtecommissie) leidden her en der tot aanpassing en bijstelling van het wettelijk regime en de politieorganisatie. De meest vergaande aanpassing landelijk was het recentelijk totstandkomen van de Nationale Recherche. Toch is het niet verbazingwekkend dat er opnieuw een discussie over het politiebestel en in het bijzonder de wenselijkheid en onwenselijkheid van een nationale politie is losgebarsten (cf. Cachet en Drayer 2004, Cachet 2005). Hoewel begrijpelijk, is een dergelijke discussie niet vrij van risico’s. Het zou er immers gemakkelijk toe kunnen leiden dat de komende jaren opnieuw een groot deel van de maatschappelijke en politiek aandacht uitgaat naar bestel- en machtsvragen in plaats naar cultuur, leiderschap en kwaliteit van het politiewerk.

hoofdstuk 5 158

Kijkend naar de onvrede bij een aanzienlijk aantal burgers en de negatieve berichtgeving in de media over de wijze waarop de politie haar werk doet (Politiemonitor bijv.) lijkt een cultuuromslag momenteel wezenlijker dan een besteldiscussie. De ervaring met reorganisaties (Vereniging voor Bestuurskunde 1997) is immers dat ze in hoge mate afleiden van waar het uiteindelijk om gaat, de kwaliteit van het werk. Reorganisaties kosten altijd meer tijd, geld en menselijke offers dan vooraf ingeschat. Vaak vallen dan ook nog de opbrengsten op korte termijn tegen, zoals onder meer bleek uit eerste evaluaties van de Politiewet 1993 (cf. Evaluaties, 1998). De cultuur binnen de politie staat onder druk (gemotiveerdheid, voorkomendheid van politiemensen). Politiemensen worden zorgvuldig geselecteerd, maar weerspiegelen desondanks tendensen in de ruimere samenleving. Ook leiderschap vergt veel aandacht. Misschien niet primair aan de top (cf. Boin e.a. 2003) maar vooral op de niveaus daaronder. Bij uitstek de niveaus die zouden kunnen en moeten zorgen voor een goed doorwerking van beleidsimpulsen van boven naar beneden en van informatie van beneden naar boven. De kloof tussen top (‘management cops’ en ‘policy cops’) en basis (‘street cops’) in de politieorganisatie is spreekwoordelijk. Het belemmert adequate beleidsvorming in meer dan één opzicht (cf. Van Sluis 2002).

Concluderend zijn er vele redenen om vooralsnog naar verandering en verbetering binnen het huidige politiebestel te streven en aandacht en energie vooral te focussen op verdere verbetering van de kwaliteit van het politiewerk. Daartoe moet zeker ook aandacht aan de cultuur binnen de politieorganisatie en aan leiderschap worden besteed31.

Bedrijfsvoering Ook in de bedrijfsvoering van de afzonderlijke korpsen en in hun samenwerking is waarschijnlijk nog de nodige efficiencywinst te boeken. Het is niet ondenkbaar dat een zekere centralisatie en stroomlijning van het beheer (cf Staal, 2004) tot lagere kosten en hogere productiviteit van de politie zal kunnen leiden. Overigens, zonder dat daarmee de verdeling van het gezag aangetast zou (moeten) worden. Een terrein waarvoor dat zeker geldt, is de uitermate complexe informatiehuishouding binnen de Nederlandse politie. De door korpsen gehanteerde technologie en software is zeer divers en de mogelijkheden voor onderlinge communicatie en informatie uitwisseling schieten daardoor nog al eens tekort (cf. Algemene Rekenkamer 2003). Misschien dat ook op andere terreinen –apparatuur en vervoer, huisvesting, personeel – winst te boeken valt door een zekere centralisatie. Recent onderzoek (IBO 2003, zie ook Brummelkamp e.a. 2004) laat zien dat administratieve verplichtingen een zware last op politiecapaciteit leggen en dat daar vrij aanzienlijk (plm 25%) op bezuinigd zou kunnen worden. Telkens blijkt ook dat de korpsen onderling nog al verschillen in termen van efficiency en effectiviteit32. Voor een deel is dat aan verschillen in werkveld toe te schrijven. Dat de randstedelijke korpsen meer onder druk staan dan de perifere, ligt voor de hand.

31

Op 20 September 2004 is de Stuurgroep evaluatie politieorganisatie geïnstalleerd. “In deze evaluatie wordt de organisatie en de aansturing van de politie onder de loep genomen”. De stuurgroep moet voor 1 juli 2005 rapporteren. Zie voor meer details over samenstelling en taak van de stuurgroep: http://www.minbzk.nl/veiligheid/politie/persberichten/stuurgroep. Zie voor de werkzaamheden van de stuurgroep: www.politiebestel.nl.

32

Recent bleek dat ook weer uit de brief van de Minister van BZK aan de Tweede Kamer, inzake de prestatiebekostiging 2004 over de prestaties in 2003, dd. 9 november 2004.

hoofdstuk 5 159

Het is overigens zeker niet zo dat grote korpsen (organisaties) per definitie efficiënter en effectiever zijn dan kleinere. Een reeks onderzoeken naar doelmatig dienstverlenen (cf. Van Tulder 1992) laat juist zien dat middelgrote organisaties het beter doen dan hele kleine of hele grote. Naar de politie toe vertaald betekent het dat fusies tussen korpsen niet in alle gevallen de beste oplossing zullen zijn. Het betekent ook dat als er een nationale politie tot stand zou komen, sterke decentralisatie van en naar middelgrote werkeenheden geboden lijkt.

5.3

Organisatie, sturing en beleid Inleiding In deze paragraaf gaan we nader in op een aantal randvoorwaarden voor verstandig beleid inzake veiligheid. hoofdstuk 5 160

Allereerst staan we stil bij de telkens weer oplaaiende discussie over de meest optimale schaal voor de veiligheidszorg. Het gaat om vragen als: zijn de huidige politieregio’s te klein, moet de brandweer snel en drastisch geregionaliseerd worden of hoe verhoudt de operationele schaal zich tot de bestuurlijke schaal. Nadrukkelijk komt ook de vraag aan de orde of de optimale schaal voor politie, brandweer en GHOR (geneeskundige zorg bij ongevallen en rampen) in alle gevallen dezelfde is. De schaaldiscussie verwijst her en der ook naar de sturingsdiscussie33. Schaalvergroting heeft immers consequenties voor de mate waarin organisaties stuurbaar zijn en de wijze waarop. Hier speelt vooral het probleem dat lokaal beleid veelal uitgevoerd moet worden met geregionaliseerde organisaties. Dit probleem en meer algemene inzichten en problemen staan centraal in het tweede deel van deze paragraaf. Sturingsvraagstukken zijn van groot belang voor zowel de inhoudelijke beleidskeuzen die gemaakt (moeten) worden, als voor

33

De grenzen tussen sturing en beleid zijn vrij vaag. Ik versta onder sturing vooral het door

politiek en bestuur aangeven van de richting waarin het meer concrete en operationele beleid zich moet bewegen.

de verantwoording over die keuzen, achteraf. In het bijzonder als er iets niet goed is gegaan. In het kader van sturing wordt ook kort iets gezegd over verschillende vormen van sturing en in het bijzonder de voors en tegens van prestatiesturing. In het laatste deel van deze paragraaf wordt, bij wijze van casus, nader ingegaan op het lokale integrale veiligheidsbeleid (IVB). Integraal veiligheidsbeleid is, met alle beperkingen die het kent, toch een van de meer succesvolle vormen van veiligheidsbeleid. Het overschrijdt bovendien vaak de grens tussen sociale en fysieke onveiligheid en het illustreert de (on)mogelijkheden van samenwerking om veiligheid te verbeteren.

Schaal en organisatie Organisaties die zich met veiligheid bezighouden, zoals politie, brandweer, ambulancediensten en andere hulpverleners, hebben vrijwel zonder uitzondering inmiddels een proces van aanzienlijke schaalvergroting doorgemaakt. Zowel door maatschappelijke ‘pull’ als door organisationele ‘push’ factoren. Enerzijds is het een kwestie van behoefte geweest. Risico’s in de samenleving zijn nu eenmaal veel groter en beweeglijker geworden: petrochemische industrie, kettingbotsingen, brand in hoge gebouwen of de georganiseerde misdaad. Anderzijds hebben organisaties zelf naar schaalvergroting gezocht. Auto’s, verbindingsmiddelen en computers verschaffen daar de mogelijkheden voor. De behoefte aan specialistische kennis en kunde, een hoge mate van professionalisering van het personeel en de noodzaak veel en kostbaar materieel aan te schaffen, hebben ook bijgedragen aan schaalvergroting. Politieregio’s (25 in plaats van 148 plus de Rijkspolitie), brandweerregio’s en regionale brandweren, CPA’s (centrale ambulancediensten) en de GHOR organisatie zijn de uitkomsten van het proces van schaalvergroting. Ook deze grotere eenheden bleken niet altijd goed met elkaar te (kunnen) communiceren. Het project C2000 moe(s)t daar verandering in brengen34.

34

Volgens de begroting 2005 van het ministerie van BZK (p.65) “wordt [C2000] verondersteld” in de loop van 2005 volledig operationeel te zijn. Geen echt bemoedigende formulering!

hoofdstuk 5 161

De discussie over uniforme veiligheidsregio’s komt vervolgens op, omdat geconstateerd wordt dat er een lappendeken van elkaar gedeeltelijk overlappende domeinen van veiligheidsorganisaties is ontstaan. Kan dat niet beter allemaal op één format gebracht worden; bij voorkeur het format van de al bestaande politieregio’s?(cf. Cachet, Van Duin en De Vos, 2002) De discussie over uniforme veiligheidsregio’s is begrijpelijk, maar niet zonder risico’s. Begrijpelijk, omdat het huidige verbrokkelde veld onoverzichtelijk is en lastig politiek-bestuurlijk te managen. Eén regio en een regionaal veiligheidsbestuur, lijkt dan een aantrekkelijke optie. Zeker als dat bestuur of zijn voorzitter, zoals nu de bedoeling lijkt, aanzienlijke bevoegdheden krijgt35.

hoofdstuk 5 162

De discussie over uniforme veiligheidsregio’s is vooral niet vrij van risico, omdat allerminst duidelijk is wat de ideale schaal voor politie, brandweer en geneeskundige hulp dan precies is. Evenmin staat vast dat voor alle vormen van hulpverlening één en dezelfde schaal de optimale is. Ervaring met functionele (WGR) regelingen leert vooral dat het tegendeel het geval is: vervoer vergt een grotere schaal dan jeugdzorg, volkshuisvesting of arbeidsmarkt. De ervaringen met bestuurlijke regio’s sporen met de theoretische notie dat schaal een afgeleide moet zijn van de specifieke kenmerken van een bepaalde functie (law of requisite variety; cf. Morgan 1986). Vanuit dit perspectief ziet de bestuurlijke of operationele lappendeken er opeens een stuk positiever uit (zie ook Van Dam e.a. 1996). Bovendien is het zeker niet zo dat overlap – ‘redundancy’ - tussen organisaties binnen het openbaar bestuur per definitie slecht is (cf. Bendor, geciteerd in Ringeling 1993: 292/293). Uniformeren op de schaal van de huidige politieregio’s gaat bovendien voorbij aan de relatieve willekeur waarmee de regio’s indertijd, in laatste instantie, tot stand zijn gekomen. Politieke en bureaupolitieke strijd daarover heeft her en der geleid tot enige onevenwichtigheid. Bovendien is het niet uitgesloten dat het kabinet nog in deze kabinetsperiode besluit tot een herverkaveling van politieregio’s. Al dan niet op basis van het werk van de Stuurgroep Evaluatie Politieorganisatie.

35

Vergelijk de wijze waarop de voorzitter van het Regionaal Crisisbestuur – een burgemeester – de mogelijkheid krijgt zijn collega’s te dwingen:”doorzettingsmacht” (Beleidsplan Crisisbeheersing 2004 – 2007, p.6). Hoewel aanvankelijk afgezwakt, is minister Remkes hier eind april 2005 toch op teruggekomen.

Tenslotte kan men zich afvragen of de behoefte aan uniforme veiligheidsregio’s is ingegeven door operationele of bestuurlijke behoeften in het veld of door Haagse angst voor de veelbesproken en te gemakkelijk verguisde lappendeken. Vooralsnog is allerminst zeker dat er één optimale schaal is voor alle hulpverlening. Zo is de brandweer, meer dan andere hulpverleningsorganisaties, door de grote inzet van vrijwilligers een bij uitstek gemeentelijk verankerde organisatie. Ook voor verschillende taken binnen één organisatie kan de wenselijke schaal mogelijk verschillen. Basispolitiezorg stelt andere eisen dan directe hulpverlening of bestrijding van zware criminaliteit. De brandweerfunctie van de brandweer stelt andere eisen, qua schaal, dan de rampen- of crisisfunctie. Dit alles pleit voor voorzichtigheid met het al te gemakkelijk op één format willen brengen van uiteenlopende functies. Meer samenwerking en betere onderlinge communicatie tussen hulpverleningsorganisaties – waarvoor het digitale communicatiesysteem C2000 zou moeten zorgen – is wenselijk, zoals ook betere ketensamenwerking (politie > OM > rechtspraak > gevangeniswezen > reclassering en nazorg) gewenst is. Niet bij voorbaat staat vast dat beter samenwerken ook inbedding binnen één enkel organisatorisch en bestuurlijk kader moet betekenen. Vanuit het oogpunt van sturing (van veiligheid) versterken veiligheidsregio’s de problemen van geregionaliseerde organisaties. Regiopolitie en regionale brandweer zijn voor lokale bestuurders en politici al moeilijker te sturen dan puur lokale organisaties36. Regionale hulpverleningsinstellingen ingebed in een regionale veiligheidsorganisatie zijn nog veel moeilijker te sturen. Wat zich dan nadrukkelijk wreekt, is het ontbreken van enigerlei vorm van regionaal bestuur, dat kan sturen en controleren, op dezelfde schaal als de veiligheidsregio. Bestuurlijke constructies op basis van de wet Bestuur in stedelijke regio’s (de opvolger van de Kaderwet ‘Bestuur in verandering’) of de Wet Gemeenschappelijke

36

In een recent artikel constateert Elzinga dit ook (Binnenlands Bestuur, 17 september 2004). Of dit als probleem ervaren wordt hangt af van de benadering die men kiest: doelmatigheid of inbedding primair. Elzinga pleit overigens voor een meer federatieve vorm van samenwerking tussen gemeentelijke brandweren. Voor de politie zou een soortgelijk model mogelijk zijn.

hoofdstuk 5 163

Regelingen (WGR) zijn hier uiterst zwakke en kwetsbare oplossingen voor.

Sturing

hoofdstuk 5 164

In dit essay staat overheidssturing op het terrein van veiligheid centraal. Daarom is het van belang vooraf te benadrukken dat de overheid zeker niet de enige partij is die kan sturen en in veel gevallen zelfs niet de meest belangrijke. De overheid kan, moet en zal ook in veel gevallen een beroep doen op het (zelf)sturend vermogen dat, ook anno 2005, nog steeds breed in onze samenleving aanwezig is. Niet in de echte probleemwijken in de grote steden, die juist door het ontbreken van voldoende zelfsturend vermogen zo problematisch zijn. Elders veelal wel. Ordelijk samenleven van mensen wordt in belangrijke mate tot stand gebracht door maatschappelijke sturing, in plaats van door overheidssturing. Vormen van sociale cohesie en controle, maar ook organisaties in het maatschappelijk middenveld leveren daar belangrijke bijdragen aan. Daarnaast zijn de laatste decennia nieuwe vormen van sturing op mesoniveau ontstaan: belangenorganisaties, wijkoverleggen, buurtpreventie, (Marokkaanse) buurtvaders etc. De overheid kan maatschappelijke (zelf)sturing ook (proberen te) bevorderen. Voorbeelden daarvan zijn het ontwikkelen van brede scholen en samenwerking tussen politie en opbouwwerk. Vanuit democratisch en rechtsstatelijk gezichtspunt is effectieve politiek-bestuurlijke sturing (en controle37) van politiebeleid belangrijk. Enerzijds omdat aan drastische keuzen, als gevolg van structurele overvraging, niet te ontkomen valt. Anderzijds omdat keuzen die gemaakt worden voor individuen of groepen verreikende gevolgen kunnen hebben: wel of geen bescherming, vrijheidsbeneming, inperking van vrijheden en rechten. Afwegingen tussen veiligheid en vrijheid (o.a. in de vorm van privacy) zijn ook actueel, in het kader van de nieuwe terreurdreiging. Prioriteiten moeten herkenbaar door bestuur en politiek gesteld worden. Ook in verband met verantwoordelijkheid en verantwoording achteraf (cf. Muller, 1994).

37

Omwille van de leesbaarheid schrijf ik verder alleen sturing. Controle is daar echter onverbrekelijk mee verbonden.

Het is maar de vraag of ‘de politiek’ haar verantwoordelijkheid op dit punt voldoende waarmaakt. Sturing van veiligheid lijkt veelal gekenmerkt te worden door onwil of onvermogen van de politiek om echte keuzen te maken. Zowel lokaal als landelijk worden veiligheidsprogramma’s daarom vaak gekenmerkt door enorme aantallen doelstellingen. In Rotterdam telt het huidige veiligheidsbeleid maar liefst 96 doelstellingen. Landelijke Veiligheidsprogramma’s van Paars II (IVP 1999) en van Balkenende (Veiligheidsprogramma 2002) tellen vergelijkbare aantallen doelstellingen38. Duidelijke politieke keuzen lijken te ontbreken. Door alles (even) belangrijk te vinden, loopt de politiek weg voor haar verantwoordelijkheid: keuzen maken hoe schaarse overheidsmiddelen ingezet moeten worden. Anders gezegd: de politiek stuurt niet of te weinig. Ze laat het aan anderen – veelal de politie – over om de onvermijdelijke keuzen wel te maken. Sturing van veiligheid wordt door allerlei factoren belemmerd: Allereerst door tekortschietende kennis. Nog altijd ontbreekt adequate kennis omtrent aard en oorzaken van onveiligheid (Bruinsma 2004, Bruinsma 2003? AWT). Maar ook feitelijke kennis die aan het beleid ten grondslag moet liggen, ontbreekt vaak, is moeilijk te interpreteren of niet vergelijkbaar in de tijd. Op de werkvloer worstelt men vaak met een teveel aan (cijfermatige) gegevens en een gebrek aan werkelijke informatie. Ook de veronderstellingen die aan het beleid ten grondslag liggen, de beleidstheorieën die in de praktijk gebruikt worden om oorzaken aan mogelijke oplossingen te koppelen, zijn vaak zwak en speculatief. Systematische evaluatie van gevoerd beleid is vaak onmogelijk, bijvoorbeeld omdat er geen nulmeting beschikbaar is of omdat de doelstellingen onduidelijk zijn, of wordt niet grondig genoeg aangepakt (Bruinsma e.a 2004, 28). De doorwerking ‘naar onderen’ van beleid dat aan de top van de (politie)organisatie wordt gemaakt, is allerminst zeker (cf. Van

38

Vergelijk ook hoofdstuk 3 in deze bundel.

hoofdstuk 5 165

Sluis 2002). In de woorden van een voormalige korpschef: iedere overeenkomst tussen beleid en uitvoering, berust op louter toeval. Sturing wordt ook vaak bemoeilijkt doordat de bereidheid tot samenwerking tussen organisaties is niet groot is. Waar samenwerking en ‘integraal’ beleid beoogd worden, levert dat problemen op. De gemeentelijke regie is lang niet altijd in staat dergelijke impasses – sturingstekorten – te doorbreken (cf. Cachet en Ringeling, 2004). En tenslotte is er de schadelijke invloed van politiek ongeduld. Beleid moet op korte termijn renderen, anders hoeft het voor de politiek niet. Dat leidt tot symptoombestrijding op korte termijn ten koste van een meer fundamentele aanpak van achterliggende oorzaken.

hoofdstuk 5 166

Onderzoek (o.a. op het terrein van voetbalvandalisme, Cachet en Muller 1991) laat zien dat puur technische maatregelen relatief snel en gemakkelijk te realiseren zijn: betere stadions, camerabewaking maar ook gepantserde geldtransporten of inbraakpreventie. Op de iets langere termijn is ook het toezicht te verbeteren: beter opgeleide stewards, stadswachten, gemeentelijke of private toezichthouders, BOA’s etc. Veel moeilijker te realiseren, maar uiteindelijk veel fundamenteler, is het beïnvloeden van cultuur en mentaliteit, van verwachtingspatronen, sfeer etc. Denk aan de rol die de supportersclub kan spelen of aan ‘heropvoeding’ a la Glenn Mills. – De drieslag techniek, toezicht en ‘tuition’ verduidelijkt ook waarom het zo moeilijk is momenteel meer veiligheid te produceren. Relatief simpele problemen zijn inmiddels immers al voor een belangrijk deel met dito simpele middelen opgelost. Wat vooral resteert zijn de lastig op te lossen problemen (‘wicked problems’, ontembare problemen) veroorzaakt door veelplegers, verslaafden die overlast veroorzaken, illegalen of de georganiseerde misdaad. Maar soms ook door de afnemers van illegale goederen: klanten van mensensmokkelaars, illegale gokkers, bezoekers van tippelzones. Ontembare problemen wortelen diep in structuur en vooral cultuur van onze samenleving. Daardoor zijn ze niet in een handomdraai op te lossen. Ze vergen langdurige en grootschalige investeringen. Effectieve politiek-bestuurlijke sturing wordt ook belemmerd: – door een gebrek aan bevoegdheden, waardoor vooral de gemeente

niet meer dan een participant naast vele andere is; – door de noodzaak – steeds vaker – lokaal beleid te voeren met geregionaliseerde organisaties; – door de enorme complexiteit van het veiligheid- en handhavingveld: de veelheid aan organisaties, bureaupolitieke processen, macht spelletjes, uiteenlopende culturen en communicatieproblemen (cf Doodkorte, 2004); – door het ontbreken van competenties om complexe netwerken en processen te sturen, en tenslotte – door onhanteerbaar wordende beleidsaccumulatie: de neiging om op elk incident te reageren met weer nieuwe regelgeving en nog meer beleid; druk van de media speelt daarbij een belangrijke rol.

Objectief en subjectief Sturing van veiligheid - veiligheidsbeleid - zal en moet gebaseerd zijn op zo goed mogelijke feitelijke informatie omtrent problemen en risico’s. Wonderlijk genoeg leert de ervaring, telkens weer, dat goede informatie over onveiligheid schaars is. Ondanks velerlei registraties (die elkaar vaak in aanzienlijke mate tegenspreken en veel onderzoek (waar vaak hetzelfde voor geldt) blijft goede beleidsinformatie schaars (cf Bruinsma 2004). Beter beleid zal in veel gevallen dus moeten beginnen bij het verzamelen van betere informatie dan wel het beter bewerken (‘verrijken’) van beschikbare gegevens. Dat kan bijvoorbeeld door kwantitatieve statistische data te combineren met kwalitatieve gegevens, in de vorm van interviews met sleutelpersonen. Veiligheidsbeleid wordt ook in aanzienlijke mate beïnvloed door meer subjectieve componenten: door angst voor onveiligheid, politieke agendering van incidenten, door symboliek en in zeer belangrijke mate door mediadruk. Enschede en Volendam, de moorden op Fortuijn en Van Gogh, zinloos geweld en bolletjesslikkers zijn recente voorbeelden. Emoties, gevoelens en percepties zijn problemen waar het beleid rekening mee moet houden, ook als ze feitelijk misschien zwak gefundeerd zijn. Sturing van veiligheid(beleid) zal echter ook afstand moeten kunnen nemen van dergelijke emoties. Al is het maar omdat de kloof tussen feitelijke risico’s en risicopercepties erg groot kan zijn. Zoals vrijwel niemand zich realiseert dat in Nederland bij ongelukken in en rond het huis ongeveer tien keer zoveel doden

hoofdstuk 5 167

vallen dan door moord en doodslag. Beleid dat een solide feitelijke basis ontbeert, zal op den duur op een fiasco uitdraaien. Dat is ook het dilemma van de ‘nieuwe politiek’ die zich na de verkiezingen in 2002 in een aantal steden – Rotterdam voorop – manifesteert en waarin het oplossen van onveiligheidproblemen een centrale plaats inneemt. Vanuit de maatschappelijke onrust over onveiligheid is het zeer begrijpelijk dat overheden zich committeren aan het effectief aanpakken van het onveiligheidsprobleem (cf. Collegeprogramma Rotterdam, 2002). Tegelijkertijd echter zouden overheden – ook de landelijke – uitermate voorzichtig moeten zijn, met het formuleren van harde en ambitieuze streefdoelen (zoals de min 25% in 2006 van Balkenende I en II). De ervaring leert immers dat dergelijke streefdoelen vooral de toch al overtrokken verwachtingen – de overheid zorgt wel voor veiligheid – een nieuwe impuls kunnen geven (‘rising expectations’). Het is bovendien maar zeer de vraag of de overheid dergelijke ambitieuze doelen zal kunnen realiseren; zeker op relatief kort termijn en zonder de effectieve hulp van anderen. hoofdstuk 5 168

Vormen van sturing De wijze waarop gestuurd wordt zal moeten passen in de context – samenleving, organisatie – waarbinnen de sturing plaatsvindt. Top down hiërarchische sturing past steeds minder in een netwerksamenleving, waar mondige burgers en werknemers de dienst uitmaken. Andere vormen van sturing zijn nodig om in een moderne samenleving effectief te kunnen sturen. Bijlage 1, aan het eind van dit hoofdstuk, geeft een kort overzicht van de voor- en nadelen van verschillende sturingsmodellen, toegepast op politie. De laatste jaren is er veel aandacht besteed aan passende vormen van sturing voor de politie (o.a. de proefschriften van Braun 1999 en Van Sluis 2002). Van oudsher is de politie een klassiek voorbeeld van een traditionele ‘command and control’-organisatie. De overgang naar een moderner gestuurde organisatie, waarin ook ruimte is voor bottom up stuursignalen en horizontale vormen van sturing (vergelijk o.a. Van Sluis 2002), is in feite nog steeds gaande. Het resulterende beeld is dan ook wisselend. Soms is er nog sprake van min of meer traditionele sturing, zoals in het geval van grootschalig optreden en grote recherche onderzoeken. Daarnaast zijn er ook voorbeelden van relatief autonoom optredende teams: min of meer zelf sturende wijkteams. Op

weer andere punten is nog steeds sprake van aanzienlijke sturingsproblemen. Dat geldt onder meer voor de doorwerking van beleid naar de uitvoerende echelons binnen de organisatie. Het geldt ook voor het gebruik in de beleidsvorming van relevante kennis en informatie die op uitvoerend niveau beschikbaar is. Een complicerende factor, waar het de politie betreft, is dat er niet op één, maar op zeker drie niveaus geprobeerd wordt te sturen: lokaal (bevoegd gezag, politiek) regionaal (korpsbeheerder, regionaal college, regionale driehoek) en landelijk (ministers van BZK en Justitie, korpsbeheerdersberaad, Raad van Hoofdcommissarissen). Niet ten onrechte is de situatie rond de politie wel eens getypeerd als bestuurlijke drukte. Die bestuurlijke drukte is de laatste jaren alleen maar toegenomen, omdat het landelijke niveau zich in toenemende mate, niet alleen beheersmatig maar ook inhoudelijk, bezig is gaan houden met wat de politie doet. Keerpunt daarin is het Beleidsplan Nederlandse Politie (1999), later ook het Veiligheidsprogramma en het Landelijk Kader geweest. Sinds die tijd is met name de minister van BZK meer en meer gaan proberen de regiokorpsen ook inhoudelijk te sturen. Een van de middelen daartoe is het maken van prestatie afspraken met de regionale korpsen (zie onder). Maar ook de wettelijke mogelijkheden om vanuit ‘Den Haag’ te kunnen sturen worden momenteel verruimd39. Hoewel de mate van inhoudelijke sturing op dit moment nog vrij beperkt is, is het een fundamentele breuk in het beleid. Zelfs de Politiewet ’93 liet immers het gezag – de inhoudelijke sturing door burgemeester en OM – onverlet. Over de mate waarin centrale inhoudelijke sturing van het politiewerk zal leiden tot beter politiewerk, kan twijfel bestaan. Veel politiewerk is lokaal gebonden en vergt een zeker maatwerk. Centrale top down sturing daarentegen is noodzakelijkerwijs globaal en uniform. Daardoor bestaat ook het risico dat vooral gestuurd gaat worden op wat makkelijk zichtbaar en meetbaar is.

39

“Met het wetsvoorstel ‘Versterking bevoegdheden op rijksniveau ten aanzien van de politie’ (Kamerstukken II, 2003-2004, 290704, nrs 1-3) wordt onder meer beoogd de ministers van een beter instrumentarium te voorzien om vooraf sturing te kunnen geven aan het beheer en de taakuitvoering van de politie …” (mijn cursiveringen; zie de brief van de ministers Remkes en Donner dd 20 september 2004).

hoofdstuk 5 169

Meer en meer maken de ministers bij hun landelijke sturingspogingen gebruik van kengetallen (prestatiegegevens) en prestatieafspraken. Politiekorpsen worden aan een bepaalde ‘productie’ gebonden. Dat ook in het verlengde van het landelijk beleid dat er sterk op gericht is te komen tot meer staande houdingen, meer processen verbaal en meer aanhoudingen van verdachten. Het is nog te vroeg om zelfs maar een tussentijdse balans op te maken van de voor- en nadelen van prestatiesturing van de politie. Vergelijkend onderzoek naar prestatiesturing in andere sectoren laat echter wel zien dat perverse effecten (concentratie op het makkelijk meetbare, op wat snel scoort, manipulatie van gegevens, verwarren van middelen en doelen) veelvuldig voorkomen (Van Thiel en Leeuw 2003). Vooralsnog is er weinig reden om aan te nemen dat dat voor de politie niet het geval zou kunnen zijn (Van Sluis en Van Thiel). Alle reden dus om terughoudend(er) met prestatiesturing te zijn en kritisch naar de hantering van dergelijk instrumentarium te kijken40.

hoofdstuk 5 170

In een recent verschenen hoofdstuk over Sturing van veiligheid (Muller, 2004) komen Huberts en Van den Heuvel tot conclusies die sporen met de hier gegeven analyse. Al te gemakkelijk wordt, volgens hen, verondersteld dat een bepaalde output (bijvoorbeeld meer processen verbaal of aanhoudingen) tot een bepaalde outcome (meer veiligheid) zal leiden. De beleidstheorie die dat verband veronderstelt is nauwelijks getoetst. “Wie veiligheid wil door te sturen op outcome moet op z’n minst bewijzen dat er in dit opzicht een relatie tussen output en outcome bestaat” (o.c., p.500). Huberts en Van den Heuvel constateren ook dat sturing binnen het politiebestel (te) verbrokkeld is; vooral ook doordat apart op gezag (inhoud) en beheer (middelen) wordt gestuurd. Bovendien doet de hantering van klassieke vormen van sturing, als wet- en regelgeving en financiën, onvoldoende recht aan de complexe netwerken, waarbinnen integraal veiligheidsbeleid tot stand komt.

40

Dat gebeurt momenteel ook. Binnen het programma Politie en Wetenschap loopt een drietal onderzoeken naar de interne en externe effecten van prestatiesturing bij de politie.

Integraal veiligheidsbeleid: beperkt succes Integraal Veiligheidsbeleid (IVB) op lokaal niveau, is één van de meer succesvolle pogingen van landelijke en lokale overheden om meer greep op velerlei vormen van onveiligheid te krijgen. Het is ook een voorbeeld van een wat andere, modernere, manier van sturing. Zeker niet probleemloos, maar ook zeker niet zonder resultaat41. IVB is enerzijds ingegeven door het al langer levende besef dat de overheid alleen de ontwikkeling van de onveiligheid (toen vooral van de kleine criminaliteit, cf Commissie Kleine Criminaliteit, 1984) niet de baas zou kunnen. Anderzijds speelde later ook een rol dat veiligheid indertijd (begin jaren negentig) te weinig een zelfstandige plaats in het beleid had en te eenzijdig tot sociale veiligheid en tot preventie en repressie alleen werd verengd (Integrale Veiligheidsrapportage 1993). Het IVB is vanuit de landelijke overheid gezien een vorm van facilitaire sturing. Door het aanreiken van geld (o.a de Roethof-gelden in het kader van de bestuurlijke preventie), informatie (de opeenvolgende Integrale Veiligheidsrapportages) en instrumentarium (o.a. diverse handreikingen, Keurmerken en de Veiligheidseffect rapportage, de VER) probeert de landelijke overheid plaatselijke overheden te helpen en te stimuleren. Opeenvolgende evaluaties (o.a. SGBO, 2000) laten zien dat het allerminst makkelijk is deze lokale ontwikkelingen op gang te brengen, maar dat het op den duur in veel gemeenten wel lukt. Urgentie van de problemen lijkt daarbij een belangrijke rol te spelen: de grote gemeenten reageren eerder en effectiever dan de kleinere. Op lokaal niveau is het IVB vooral een vorm van netwerkvorming en netwerksturing. Rond bepaalde lastige problemen – horecaoverlast, jeugd en jongeren, achterstanden – worden netwerken gevormd van alle betrokken organisaties, inclusief politie, OM en gemeente ( cf. Doodkorte, 2004). Doel daarvan is om tot meer daadkrachtige samenwerking te komen. Door de vorming van netwerken leert men ook beter elkaars (on)mogelijkheden kennen en wordt onderlinge communicatie vergemakkelijkt.

41

Zie voor een uitgebreidere beoordeling van het beleid: Cachet en Ringeling, in Muller 2004.

hoofdstuk 5 171

Het Integraal Veiligheidsbeleid (of zoals het recent steeds vaker wordt aangeduid, het Lokaal Veiligheidsbeleid) heeft geleid tot een veelheid aan interessante initiatieven, met een wisselende mate van succes42. De praktijk laat ook zien dat van de beoogde brede benadering van veiligheid lange tijd weinig terecht is gekomen. Pas na de rampzalige gebeurtenissen in Enschede en Volendam ontstaat serieuze aandacht voor fysieke onveiligheid. Bovendien blijkt IVB in de praktijk vaak een kostbare benadering (door de vele betrokken partijen) en lang niet altijd een werkelijk daadkrachtige. De horizontale ordening van partijen (de gemeente is bijvoorbeeld niet de baas over de woningcorporaties of organisaties op het terrein van maatschappelijk werk of geestelijke volksgezondheid) leidt soms tot vrijblijvendheid en besluiteloosheid. Organisaties willen niet meedoen, zeggen ja maar doen nee of er ontstaat een uitzichtloos praatcircus. Bovendien doen zich nog al eens problemen voor omdat top en basis van organisaties op een verschillende koers zitten. Op operationeel niveau wil men wel samenwerken – voelt men de noodzaak daartoe vaak aan den lijve – maar op managementniveau heeft men een andere agenda en / of belangen. hoofdstuk 5 172

De dreigende impasse in het IVB lijkt vooral doorbroken te kunnen worden door de veelbesproken gemeentelijke regierol te versterken. Ook in een situatie van primair horizontale sturing (gericht op communicatie tussen organisaties en overreding door argumenten) zou de gemeente in laatste instantie effectie(f)(ver) moeten kunnen sturen. Dat lijkt alleen mogelijk als de gemeente over bevoegdheden beschikt die haar, als het niet anders kan, in laatste instantie doorzettingsmacht kunnen verschaffen. Voor de door de gemeente rechtstreeks gesubsidieerde instellingen is dat indirect al het geval. Door het stellen van subsidievoorwaarden en het maken van prestatieafspraken heeft de gemeente invloed op het beleid van gesubsidieerde instellingen. Knelpunten betreffen vooral die organisaties die niet door gouden koorden met de gemeente verbonden zijn, zoals woningcorporaties, instellingen voor geestelijke gezondheidszorg en sommige typen jeugd- en jongerenwerk.

42

Zie voor een zeer uitgebreid overzicht het Informatiepunt Lokale Veiligheid: ilv.nl (recent omgedoopt tot Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid).

Ook het kabinet pleit (in haar Kerntakenbrief van 15 juli 2004) voor versterking van de gemeentelijke regierol. Niet de politie maar de gemeente moet die regierol vervullen. Maar het kabinet verbindt daar geen consequenties aan voor de gemeentelijke bevoegdheden43. De gemeentelijke regierol – het uiteindelijke sturend vermogen van de gemeente – kan ook versterkt worden door gemeenteambtenaren die betrokken zijn bij integraal veiligheidsbeleid bij te scholen in het omgaan met complexe netwerken en processen; netwerk- en procesmanagement. Momenteel is de gemeentelijke coördinator IVB – indien al aanwezig – vooral een inhoudsdeskundige. Naast inhoudelijke expertise is er dringend behoefte aan meer inzicht en vaardigheden op het terrein van netwerkconstituering en van netwerk-, ketenen procesmanagement. Andere vormen van sturing vergen immers andere vaardigheden.

5.4

Crisisbeheersing en rampenbestrijding Inleiding Het terrein van crisisbeheersing en rampenbestrijding heeft van oudsher meer bovenlokale componenten dan dat van de sociale veiligheid. De schaal van wat er potentieel mis kan gaan dan wel van wat er feitelijk mis gaat, overschrijdt al snel letterlijk of figuurlijk de grenzen van één gemeente; zeker de grenzen van kleinere gemeenten. De aanpak van rampen en crises heeft vaak een bovenlokaal regionaal karakter, hoewel de lokale wettelijke bevoegdheden van de burgemeester op het terrein van orde en veiligheid onverlet blijven. Bestuurlijke en operationele samenwerking tussen gemeenten, in het geval van rampen crises verloopt niet altijd soepel en zonder problemen (zie o.a. COT 1989 en COT 1995). Ook de meest betrokken organisaties – brandweer en geneeskundige hulp – krijgen meer en meer een bovenlokaal regionaal karakter.

43

Ook de paragraaf Partners in Veiligheid in de begroting BZK 2005 is hier weinig concrete over; zie pp. 58 – 65.

hoofdstuk 5 173

Tot nu toe is de brandweer de spil in het operationele web bij rampen en grote ongevallen. Hiertoe werkt de brandweer samen met de politie en de geneeskundige hulp, verenigd in de GHOR. Geleidelijk verschuift de focus van bovenlokaal naar echt regionaal en van samenwerking naar inbedding of integratie binnen veiligheidsregio’s. De bestuurlijke component lijkt, in geval van regionale samenwerking, belangrijker te worden, waar gesproken wordt over effectieve(re) sturing en doorzettingsmacht van bestuurders. De rol van de brandweer lijkt geleidelijk wat minder dominant te worden.

hoofdstuk 5

De modernisering van met name de crisisbeheersing44 heeft alles te maken met het steeds pregnanter naar voren komen van de terreurdreiging; na 11 september 2001 vooral in de Verenigde Staten, maar na de aanslagen van 11 maart 2004 in Madrid, ook in Europa. In Nederland werd het besef dat terreur ook hier zou kunnen toeslaan nog verder versterkt door de moord op Theo van Gogh op 2 november 2004 en de daaropvolgende arrestaties van terreurverdachten, o.a. in het Laakkwartier in Den Haag. De minister van Justitie resp. het kabinet lijken veelal draconische maatregelen te overwegen om op dergelijke dreiging / incidenten voorbereid te zijn.

174

Huidige situatie Zowel bestuurlijk als operationeel wordt samengewerkt aan het voorkómen en bestrijden van rampen en andere crises. Bestuurlijk is die samenwerking nodig omdat, ook bij een grensoverschrijdend incident, in bijna alle gevallen burgemeesters verantwoordelijk blijven voor orde en veiligheid. Dat vergt, in geval van bovenlokale incidenten of actie, samenwerking en afstemming tussen burgemeesters binnen een bestuurlijke rampenstaf. Grotere incidenten gaan ook operationeel snel de capaciteit en mogelijkheden van één enkele hulpverleningsorganisatie te boven. De afgelopen jaren is daar al vrij sterk op geanticipeerd. Binnen ‘rood, wit en blauw’ (resp. brandweer, geneeskundige hulp en politie) heeft inmiddels, ook regulier, al een forse schaalvergroting/ opschaling plaatsgevonden.

44

Crisisbeheersing is een wat ruimer begrip dan rampenbestrijding. Het is een multisectoraal begrip; ruimer dan louter openbare orde en veiligheid. De terminologische wijziging heeft alles te maken met de terreurdreiging en werkt ook door in de benoeming van lichamen en functies binnen de Veiligheidsregio’s (cf. Beleidsplan Crisisbeheersing, p.35, noot 12).

Lokale brandweren werken nauw samen binnen regionale korpsen of zijn daar in opgegaan. De geneeskundige hulp is sterk geprofessionaliseerd (denk aan ambulancediensten, CPA’s) en er is een crisisorganisatie opgetuigd (GHOR: Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen). De politie tenslotte is in 1994 geregionaliseerd en samengebracht in een 25tal regionale korpsen. Toch zal bij grote incidenten verdere opschaling vaak noodzakelijk zijn, in de vorm van onderlinge bijstand tussen hulpverleningsor ganisaties over lokale of regionale grenzen heen. Bovendien blijkt in de praktijk dat de samenwerking en vooral de communicatie tussen de drie kolommen (rood, wit en blauw) allerminst vlekkeloos verloopt. De ontwikkeling naar geïntegreerde of ‘gecolokeerde’ meldkamers is een poging daar een antwoord op te vinden. Ook de ontwikkeling van het communicatiesysteem C2000 is bedoeld als oplossing voor dergelijke problemen45. C2000 moet operationele communicatie tussen de verschillende kolommen mogelijk maken, waar momenteel nog elke kolom over een eigen, op zichzelf staand, communicatiesysteem beschikt. De kritiek op het huidige stelsel is echter ruimer. De directe en snelle reactie van hulpdiensten laat veelal weinig te wensen over (zie bijvoorbeeld de Bijlmerramp; maar er zijn uitzonderingen: Herculesramp). In de acute fase van een crisis blijkt sturing van onderop vaak wonderwel te functioneren46. Maar, waar langere en intensievere samenwerking nodig is om problemen te voorkomen (Hoog Water) of om de nasleep van incidenten in goed banen te leiden (Bijlmer, CMI), komt een ander beeld naar voren. Het is een beeld van bestuurlijke en organisatorische verbrokkeling, van weinig overzichtelijkheid, van vage bevels- en verantwoordingslijnen. “De decentrale structuur voor crisisbeheersing heeft een nogal vrijblijvend karakter en de slagkracht en doorzettingsmacht van der regionale besturen is hierdoor in veel gevallen onvoldoende”(Nota Crisisbeheersing, p.34).

45

In de begroting 2005 van BZK (p.65) staat dat “wordt verondersteld” dat C2000 in de loop van 2005 overal operationeel zal zijn. Erg hoopvol klinkt die formulering niet.

46

Vergelijk in dit verband ook nieuwe inzichten over de zelfredzaamheid van burgers bij rampen: Ruitenberg en Helsloot, 2004.

hoofdstuk 5 175

Bestuurlijk en organisatorisch is de manier waarop uitvoering wordt gegeven aan de Wet Rampen en Zware Ongevallen nogal een lappendeken. Bestuurlijk vooral omdat er momenteel geen regionaal bestuur is en evenmin altijd gekozen is voor bestuurlijke constructies op basis van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen (WGR). Aannemend dat laatste overigens tot heldere sturing en verantwoordelijkheid zou kunnen leiden. Organisatorisch is er sprake van een lappendeken omdat de huidige rampenbestrijding een steeds ingewikkelder mix is geworden van lokale en bovenlokale / regionale organisaties, van organisaties die al lang geleden geprofessionaliseerd zijn (politie) of pas recent (ambulancediensten) en van volledig professionele organisaties en vooral uit vrijwilligers bestaande organisaties, als de brandweer47.

hoofdstuk 5 176

Maar er zijn meer problemen. Minister Remkes zei op 4 februari 2004 tegen de vaste kamercommissie BZK: “Het huidige systeem van de rampbestrijding is te weinig gericht op de resultaten van de bestrijding, maar vooral op het produceren van plannen”. Overigens is het bij uitstek zijn departement dat het tot stand komen van al die plannen, de afgelopen jaren en decennia, heeft gestimuleerd. Rampen als die in Enschede en Volendam hebben, begrijpelijkerwijs, twijfel doen rijzen over de effectiviteit van pro-actieve en preventie inspanningen. Handhaving, vergunningverlening en toezicht bleken lokaal, provinciaal en landelijk (in het geval van vuurwerk opslag) aanzienlijk tekortgeschoten. Uit onderzoek (o.a. van de commissie Alders, 2001) bleek dat de problemen, die in Enschede en Volendam mede aan de rampzalige gebeurtenissen ten grondslag lagen, zeker niet uniek waren. Eerder was het tegendeel het geval. Tenslotte wordt her en der melding gemaakt van kwaliteitsproblemen. De problemen met de invoering van het digitale communicatiesysteem C2000 (dringend noodzakelijk inmiddels, door de veroudering van analoog materieel) hebben de laatste jaren veel aandacht getrokken. Eind 2004 verscheen

47

Van de 28000 brandweerlieden zijn er 24000 vrijwilligers; Ale BMC 4 juni 2004

ook een kritisch rapport (IOOV, 2004) over de kwaliteit van onder meer leidinggevend personeel bij de brandweer. Bij ruim een derde van de korpsen zouden kennis en vaardigheden van de bevelvoerders onvoldoende zijn, bij 60% geldt dat voor de officieren. Ook de in februari 2005 geïnstalleerde Onderzoeksraad Veiligheid moet een bijdrage gaan leveren aan de beoogde kwaliteitsverbetering op het gebied van crisisbeheersing en rampenbestrijding. De onafhankelijke raad – onder voorzitterschap van Pieter van Vollenhoven – komt in de plaats van de Transportongevallen raad en de Defensieongevallenraad i.o. en maakt ad hoc onderzoekscommissies als die van Oosting en Alders, na Enschede en Volendam, overbodig. De raad heeft wettelijke taken en bevoegdheden die haar in staat stellen vooraf onderzoek naar risico’s te doen en achteraf naar oorzaken van incidenten die zich hebben voorgedaan. Het werk van de raad is gericht op leren en verbeteren door leren. In het algemeen geldt dat er verdeeldheid is over de vraag of we in Nederland wel of niet voldoende opgewassen zijn tegen de risico’s die ons in de sfeer van fysieke veiligheid (en recent ook) terrorisme bedreigen. Sommigen menen dat de middelen – mensen, materieel, geoefendheid, alarmering – in geen verhouding staan tot de risico’s die ons kunnen bedreigen (bijvoorbeeld ongevallen met chloortransporten).

Toekomst De nabije toekomst van de rampen- en crisisbeheersing wordt bepaald door drie beleidslijnen: het voornemen van het kabinet om tot robuuste veiligheidsregio’s te komen (Kabinetsstandpunt Veiligheidsregio’s, april 2004), de voornemens uit het Beleidsplan Crisisbeheersing (juni 2004) en de maatregelen die het kabinet wil nemen om effectiever op de terreurdreiging te kunnen reageren. Dit is niet de plek om heel uitgebreid op de kabinetsvoornemens in te gaan. Ik beperk me tot enkele hoofdpunten, die vanuit een oogpunt van sturing van belang zijn. Inhoudelijk is de overgang van rampenbeheersing naar crisisbeheersing ingegeven door de behoefte beter in te kunnen spelen op het veranderende karakter van bedreigingen: “De

hoofdstuk 5 177

veranderende aard van (toekomstige) risico’s en crises, alsmede het huidige diffuse en onvoorspelbare dreigingsbeeld vereisen een organisatie van crisisbeheersing, die in hoge mate veerkrachtig is en kan inspelen op snel wisselende omstandigheden”(Beleids plan, p.23). De huidige crisisbeheersing is nog te veel gericht op ‘klassiek rampen’ en voldoet niet meer in geval van de nasleep van 11 september 2001, bij de vogelpest of bij SARS (Beleidsplan, p.5). Het zal duidelijk zijn dat het kabinet, hier en elders, ook refereert aan de toegenomen en van karakter veranderde terreurdreiging. Het naar aard (nieuwe methodieken) en ernst (in welke mate wordt Nederland concreet bedreigd) onduidelijke karakter van de dreiging, maakt beleidsvorming uitermate moeilijk48. Het is lastig aan te geven hoe zwaar de werkelijke dreiging in Nederland is, zegt nationaal coördinator terrorismebestrijding Joustra (in NRC Handelsblad, 24 september 2004).

hoofdstuk 5 178

Het spreekt vanzelf dat geen bestuurder bereid is af te wachten; al is het maar vanwege bevoegdheden en verantwoordelijkheden en dus verantwoording die men achteraf mogelijk zal moeten afleggen, als er iets gebeurd is (cf Muller, 1994). De combinatie van onduidelijkheid, urgentie en (politiek) risico vormt geen goede basis voor voorzichtige en terughoudende sturing. Het gevaar van ‘overkill’ is dan ook levensgroot aanwezig49. In het nieuw te ontwikkelen crisisbeheersingssysteem speelt de bescherming tegen terreur ook een belangrijke rol. Rechtstreeks in de vorm van het voorkomen van aanslagen door opsporing en aanhouding; maar daarbij ligt het primaat bij Justitie. Meer indirect en meer op het terrein van BZK wordt veel aandacht geschonken aan de bescherming van de infrastructuur energievoorziening en communicatie, financiële infrastructuur, voedsel, transport, dijken, gezondheidszorg - tegen aanslagen.

48

Een goed voorbeeld van wat Van Gunsteren bedoelt met DOS: de ongekende samenleving

49

Eind 2004, begin 2005 is in Nederland vrij breed de discussie op gang gekomen over hoe

(cf. Van Gunsteren en Van Ruyven, 1995).

ingrijpend maatregelen tegen terreur kunnen en mogen zijn. Hoe ver kan de overheid gaan, zo luidt de meest gestelde vraag, zonder de fundamenten van de rechtsstaat, die ze wil beschermen, zelf wezenlijk aan te tasten.

Overigens zijn er, ook nu nog, tal van aanwijzingen dat de samenwerking op dit terrein tussen de twee meest betrokken departementen nog steeds allesbehalve soepel verloopt. Het is allerminst toeval dat Premier Balkenende in december 2004, in de Telegraaf, aankondigde dat het kabinet zich in het najaar van 2005 zal beraden op de vraag of het vormen van één ministerie van Veiligheid wenselijk is. Het is één van de opties – overigens allerminst onomstreden – die overwogen wordt om tot betere coördinatie en samenwerking op het terrein van crisisbeheersing te komen Zowel centraal (landelijk) als decentraal (provincies, regio’s en gemeenten) moet de crisisbeheersing in de nabije toekomst overzichtelijker georganiseerd worden en qua sturing minder vrijblijvend worden. Op landelijk niveau wordt, wat crisisbeheersing betreft, het sturend vermogen van de overheid vooral versterkt door het verder uitbouwen van de coördinerende bevoegdheden van de minister van BZK. Ook de facilitaire ondersteuning vanuit BZK wordt versterkt door het verder uitbouwen van het Nationaal Coördinatiecentrum (NCC) en het Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum (LOCC). Lokaal en vooral regionaal zijn de veranderingen nog ingrijpender. In 2004 heeft het kabinet haar voornemens aangekondigd inzake de instelling van 25 Veiligheidsregio’s (TK II, 2003-2004, 29 517, nr.1). Deze voorstellen worden nu in het kader van het crisisbeheersingsbeleid verder uitgebouwd naar andere sectoren dan de traditionele drie (rood, wit en blauw)50. ”Verreweg de meeste incidenten zijn lokaal van aard en omvang. Hierbij is en blijft de burgemeester van de getroffen gemeente gezagsverantwoordelijk voor de aanpak van de crisis. De burgemeester voert de bestuurlijke coördinatie, is opperbevelhebber en stuurt de operationele leider aan” (Beleidsplan Crisisbeheersing, p.37). Vooral op het terrein van bovenlokale incidenten en bovenlokale samenwerking verandert er veel, als gevolg van de inrichting van veiligheidsregio’s.

50

Veelal wordt aan deze drie operationele organisaties nog de gemeentelijke overheid als vierde kleur – groen – toegevoegd.

hoofdstuk 5 179

De Veiligheidsregio moet “duidelijk, daadkrachtig en consequent” kunnen reageren; dat is momenteel op bovenlokaal niveau onvoldoende het geval. Een sleutelrol speelt het Regionaal Beleidsteam (RBT): de betrokken burgemeester onder voorzitterschap van de voorzitter van het Regionaal Crisisbestuur, een door de Kroon als zodanig benoemde burgemeester uit de regio.

hoofdstuk 5 180

De voorzitter heeft volgens de oorspronkelijke plannen – in het geval het RBT niet tot overeenstemming komt – doorzettingsmacht. “Dit betekent dat de burgemeesters hun bevoegdheden behouden, maar dat de voorzitter van het RBT bij stakende stemmen een bindende beslissing kan nemen”(Beleidsplan, p. 38). Met andere woorden: de coördinerend burgemeester kan, als de nood aan de man komt, zijn collega’s zijn wil opleggen. In de Nederlandse binnenlands bestuurlijke verhoudingen is dat een novum51. De voorgestelde doorzettingsmacht van een burgemeester jegens zijn collega’s heeft ook grote weerstanden opgeroepen in bestuurlijk Nederland. In geval van een onoplosbare impasse in het bestuur van de Veiligheidsregio, zou niet de voorzittende burgemeester, maar uiteindelijk de Commissaris van de Koningin de doorslag gaan geven. Dat was een oplossing geweest die al weer veel meer in de lijn van gebruikelijke verhoudingen binnen het binnenlands bestuur ligt. Het kabinet leek gehoor te willen geven aan de kritiek, maar heeft het voorstel niet ingetrokken: in een beleidsbrief aan de Tweede Kamer (27 april 2005) liet minister Remkes weten nog steeds te streven naar een dominante rol van de voorzittende burgemeester inclusief doorzettingsmacht, Kroonbenoeming en verantwoording aan de minister van BZK. Niet alleen organisaties worden, in geval van bovenlokale incidenten, strakker aangestuurd. In zekere zin geldt dat ook voor burgers en wel in de vorm van betere communicatie. De voorlichting aan burgers over risico’s moet verbeterd worden. En dat geldt ook voor de communicatie tijdens en na incidenten

51

Overigens is de formulering in het beleidsplan allerminst eenduidig: hoe kan de bindende beslissing van de voorzitter betekenen dat de bevoegdheden van de afzonderlijke burgemeesters behouden blijven; het een lijkt strijdig met het ander.

die zich voorgedaan hebben. “Omdat de samenleving kritischer is geworden en de burger steeds meer van de overheid verwacht, moet de overheid een grotere slagvaardigheid op het terrein van risico- en crisismanagement ontwikkelen. Een terughoudende opstelling van de overheid met betrekking tot informatievoorziening past hier niet meer bij” (Beleidsplan Crisisbeheersing, p.45). Feitelijk een compacte samenvatting van de problemen waar de overheid zich inzake sturing van veiligheid, ook meer in het algemeen, mee geconfronteerd ziet.

5.5

Samenvattende conclusies Veiligheid: aard van het probleem 1. Veiligheid is vooral het product van maatschappelijke verhoudingen en processen, waar een overheid maar in beperkte mate greep op heeft. Hoewel veiligheid van oudsher een belangrijke overheidstaak is, kan de overheid uiteindelijk maar in beperkte mate verantwoordelijk worden gehouden voor de mate waarin een samenleving veilig is. 2. Toch zijn de maatschappelijke verwachtingen omtrent het niveau van veiligheid, dat een overheid moet waarborgen, de laatste decennia snel en tot grote hoogte gestegen. De overheid is niet bij machte die verwachtingen waar te maken. De toch al beperkte mogelijkheden van de overheid worden nog verder ingeperkt omdat veel burgers tegenwoordig weinig geneigd zijn mee te werken en zich te schikken. 3. Ondanks de beperkte mogelijkheden van de overheid is onveiligheid wel te beïnvloeden. Niet elke vorm of omvang van onveiligheid hoeft voetstoots geaccepteerd te worden. Het ene type onveiligheid laat zich beter of makkelijker beïnvloeden dan het andere. 4. De mogelijkheden voor sturing van veiligheid worden – als veel andere sturingsmogelijkheden – beperkt door de structuur en cultuur van onze samenleving (netwerksamenleving, mondige burgers). De wijze van sturen moet ‘passen’ (fit) binnen een bepaalde maatschappelijke en/of organisationele

hoofdstuk 5 181

omgeving. Sturing ‘tegen de stroom in’ – terug naar traditioneel hiërarchische en centralistische sturing – biedt een weinig florissant perspectief.

Mogelijkheden voor sturing 5. Sturing van veiligheid door een overheid is maar in beperkte mate mogelijk. Veiligheidsbeleid is allerminst uniek, voor wat betreft de neiging beïnvloedingsmogelijkheden te overschatten, in de negatieve effecten van overtrokken maatschappelijke verwachtingen en qua politiek ongeduld, ondoordacht centralisme of een naïef geloof in afrekenen. 6. Niet alleen de overheid moet sturen. Ordelijk samenleven is juist in belangrijke mate afhankelijk van het zelfsturend vermogen van samenlevingen, organisaties en groepen. Ook in moderne samenlevingen. 7. Sturing door de overheid, van veiligheid of anderszins, is vooral effectief waar het samengaat met vormen van maatschappelijke zelfsturing. hoofdstuk 5 182

8. Vanuit democratisch en rechtsstatelijk oogpunt is effectieve politiek-bestuurlijke sturing van veiligheidsbeleid van groot belang. Er is immers sprake van een aanzienlijke en structurele overvraging, wat harde keuzen onvermijdelijk maakt. 9. Sturing van veiligheid vergt inzicht, maar vooral politieke moed om duidelijke prioriteiten te stellen, keuzen te maken. 10.Sturing van veiligheid door de overheid wordt nog lastiger, naarmate private organisaties een groter deel van de veiligheidszorg voor hun rekening gaan nemen. 11.Het streven naar uniforme oplossingen voor de complexe en zeer diverse problemen, die onder de noemer veiligheid vallen, belemmert sturing, in plaats van het te faciliteren. Maatwerk, contingentie en het principe van de ‘requisite variety’ zouden uitgangspunt moeten zijn.

Effect en effectiviteit 12.De impact van politie, justitie en andere vormen van formele controle is beperkt maar daarmee niet onbelangrijk. Formele controle is vooral effectief in een aanvullende rol, als ultimum remedium. 13.Effectieve sturing van veiligheid is ook lastig omdat externe (politiek-bestuurlijke) sturing, allerminst de doorwerking van stuursignalen binnen een (politie)organisatie garandeert. 14.De recente politieke accentverschuiving van beleidsvorming naar beleidsuitvoering – ook op het terrein van veiligheid – is begrijpelijk en voor een deel terecht. Toch blijft ook beleidsvorming – het maken van essentiële keuzen – onmisbaar. 15.Veiligheid is in belangrijke mate een lokaal probleem. Sturingsmogelijkheden op dat niveau zijn dus van groot belang. 16.Regionalisering van veiligheidsorganisaties kan effectieve sturing door het lokale bestuur (raad, college en burgemeester) bemoeilijken.

hoofdstuk 5 183

Randvoorwaarden 17.Verdere ontwikkeling en verandering van de politie zou zich moeten richten op werk en kwaliteit, cultuur en leiderschap in plaats van op macht, beheer of bestel. 18.Eén ideale schaal voor alle organisaties op het terrein van veiligheid, bestaat niet. Daarvoor zijn de eisen die gesteld worden aan de functies van politie, brandweer, GHOR etc. veel te divers. Schaal moet zo veel mogelijk de specifieke eisen van het werk volgen. 19.Integratie van organisaties op het terrein van veiligheid op de schaal van politieregio’s heeft een hoog toevalskarakter, gegeven de wijze van totstandkomen van de politieregio’s. 20.Integraal (lokaal) veiligheidsbeleid heeft behoefte aan nieuwe impulsen. Dat zou kunnen in de vorm van meer bevoegdheden voor het lokale bestuur: ‘doorzettingsmacht’. Ook versimpeling – minder deelnemers, minder overlegvormen – is soms een optie.

21.Crisisbeheersing is vaak nog te veel een papieren werkelijkheid van wettelijke regels en velerlei plannen. 22.Moderne vormen van onveiligheid, als terreur, vergen nieuwe maatregelen. Maar ook dan geldt dat telkens een evenwichtige afweging gemaakt moet worden tussen effectiviteit en andere waarden die de overheid dient te waarborgen, zoals vrijheid, rechtsbescherming en grondrechten.

hoofdstuk 5 184

Bijlage 1 Sturingsmodellen voor de politie

STURINGSCONCEPTIE/ ORIËNTATIE

KLASSIEK

MODERN

STURING OP TOP-DOWN

COMMAND AND

HOOFDLIJNEN

CONTROL SELECTIEVE STURING

BOTTOM-UP

FACILITAIRE STURING hoofdstuk 5 185

Binnen deze – brede- sturingsconcepties kunnen op theoretisch niveau vier sturingsmodellen worden onderscheiden. Politiekbestuurlijke actoren, zowel landelijk, regionaal als lokaal, kunnen in de praktijk gebruik maken van verschillende sturingsmodellen, voor sturing van de politie. Deze modellen zijn het product van de relaties tussen actoren in het beleidsveld, bijvoorbeeld binnen een regio, maar ook tussen een departement en een sector. Dat verklaart de soms grote verschillen tussen regio’s. Verschillende politieregio’s kunnen verschillende modellen hanteren. Dat geldt ook voor de relatie tussen departementen en de politiesector. Er bestaat een zekere keuzevrijheid in modellen, zij het dat er begrenzingen zijn. Binnen de klassieke en moderne sturingsconcepties onderscheiden we command and control, sturing op hoofdlijnen, selectieve sturing en facilitaire sturing (Ringeling, 1998; 2003).

Command and control Dit model is hiërarchisch van aard en bij uitstek top-down

gericht. De bestuurder bepaalt wat het probleem is en hoe het moet worden opgelost. De sturingsmacht ligt op rijksniveau. Anderen – de politie in dit geval – mogen het beleid uitvoeren. In deze opvatting is duidelijk wie bestuurt en wie bestuurd wordt. Er is sprake van een relatie van boven- en onderschikking tussen bestuurder en bestuurde. Het is even duidelijk dat wie bestuurt over de nodige sturingsinstrumenten moet beschikken. De politie is in deze benadering een uitvoerende organisatie.

Sturing op hoofdlijnen Bestuurders kunnen ook volstaan met het aangeven van de hoofdlijnen van het beleid. Dit impliceert zelfsturing binnen de vastgestelde kaders, waarbinnen andere actoren zich kunnen bewegen, als het ware onder regie. Hoofdlijnen kunnen worden ingevuld met eigen beleidsopvattingen, zodat problemen in de praktijk beter worden opgelost (‘scharrelruimte’). Veel gebruikte instrumenten zijn delegatie en mandaat. Er wordt een beroep gedaan op het zelfsturend vermogen van de andere actoren. hoofdstuk 5 186

Selectieve sturing Het derde sturingsmodel is selectieve sturing. Ontwikkelingen worden met rust gelaten. Maar op bepaalde nauwkeurig te kiezen punten wordt ingegrepen. Een dergelijke benadering getuigt van grote stuurmanskunst. De bestuurder verstaat zijn vak. Dat moet ook wel, want anders zijn die cruciale aangrijpingspunten moeilijk te vinden. In dit model wordt een groot beroep gedaan op zelfsturing.

Facilitaire sturing Van facilitaire sturing is sprake wanneer een bestuurder andere actoren in staat stelt om te sturen. Dat kunnen andere overheden zijn dan de centrale overheid zijn, maar ook uitvoerende en private organisaties. Die andere actoren worden gestimuleerd om bepaalde nieuwe wegen in te slaan, voorzien van de nodige hulpmiddelen om dat met succes te doen. Facilitaire sturing houdt niet in dat andere actoren maar hun decentrale gang kunnen gaan. Deze wijze van sturing leidt alleen tot goede resultaten als de faciliteerder zeer precies op de hoogte is van wat die andere overheden doen, over hun schouder meekijkt, ziet welke problemen zij tegenkomen en daar net als die andere overheden van leert. In deze visie past ook geen toezicht of

controle op afstand, geen algemene normen of uitkeringen, maar instrumenten die andere overheden in staat stellen om maatwerk te leveren. Bij facilitaire sturing is het beroep op het zelfsturend vermogen van andere actoren groter dan bij de andere sturingsmodellen.

Elk voordeel heeft zijn nadeel Elk van deze modellen heeft zijn specifieke verdiensten en tekortkomingen. Een systeemfout in het `command and control’-model is de voortdurende aansturing van bovenaf. Dat is verklaarbaar uit de perceptie van beleidsmakers dat er in de uitvoering zaken misdaan. Misgaan is een uitdrukking voor zaken die anders gaan dan zij verwachten. En zaken gaan in de uitvoering vaak anders dan beleidsmakers verwachten. En dus grijpen zij in. Die wijze van interventie verstoort de leerprocessen op andere niveaus en vernietigt de mogelijkheden tot zelfsturing. Maar ook de sturing op hoofdlijnen kent een systeemfout. Die systeemfout is dat er zoveel hoofdlijnen komen, dat andere organisatieniveaus door de bomen het bos niet meer zien. Het is in dit sturingsmodel heel moeilijk om aan de hoofdlijnen vast te houden. Wat hoofdlijn is en wat niet, is veelal een onderwerp van politieke discussie en wordt als gevolg daarvan in veel gevallen gecentraliseerd. Sturing op hoofdlijnen kan ook gezien worden als een variant van command and control. In geval van selectieve sturing moet de kennis van het veld groot zijn. De vraag is of die kennis altijd aanwezig is en of het model als gevolg daarvan niet in het bijzonder geschikt is voor relatief eenvoudige probleemvelden. Maar het belangrijkste probleem is of we wel de juiste instrumenten ter beschikking hebben om selectief te kunnen sturen. De grootste systeemfout bij facilitaire sturing doet zich voor wanneer beleidsmakers denken dat anderen het maar moeten uitzoeken. Het was voldoende dat zij het probleem over de schutting hebben gegooid. Dit model werkt niet zonder een zeer goed verzorgde terugkoppeling (Ringeling, 1998; 2003). Bron: Cachet, Ringeling en Van Sluis, 2004 (voorstel).

hoofdstuk 5 187

hoofdstuk 5 188

Naar een veilige toekomst?

In dit afrondende hoofdstuk wordt de informatie uit de voorgaande hoofdstukken verwerkt in enkele beschouwende opmerkingen en aanzetten voor een proactieve bijdrage aan de sturing van veiligheid. Bijlage 1 aan het einde van dit hoofdstuk geeft een overzicht van de verschillende incongruenties die zich voordoen op het gebied van veiligheidsbeleid.

De inzet van het kabinet De resultaten die in de veiligheidszorg worden geboekt, dienen, wat het kabinet betreft, bij te dragen aan de reductie van de criminaliteit en overlast met 25% vanaf 2008 (tot 2010). Na het ontwikkelen van instrumenten en maatregelen richt de aandacht zich nu op het realiseren van een sluitende aanpak van doelgroepen en –locaties (tot ultimo 2006). De politie keert daarbij terug naar haar kerntaken en de rechterlijke organisatie wordt ontlast door de uitbreiding van de transactiemogelijkheden voor het OM. Het accent komt te liggen op voorwaardelijke straffen in combinatie met effectieve gedragsinterventies, taakstraffen en andere extramurale straffen. Het Rijk concentreert zich op het uitvoeren van nader onderzoek naar de aansluiting van de aanpak op de veiligheidsbeleving van de burger, de zorgverlening aan wetsovertreders, de uitkeringsproblematiek bij extramurale sancties en de inzet van ondernemers. Door het intensiveren van de (lokale) samenwerking en de aandacht voor twee specifieke aandachtsvelden (geweld en tegenhouden van criminaliteit) verwacht het Rijk de integrale aanpak te versterken. Daarbij moet rekening worden gehouden met de toename van geweldsdelicten. Het kabinet vindt dat er afstemming en nadere samenwerking tussen de betrokken uitvoerende partijen dient te komen.

Voldoende basiscondities? De in fase 1 van de aanpak ‘Naar een veiliger samenleving’ door het kabinet geboden condities, te weten structuur- en beheersmaatregelen, bieden ons inziens nog onvoldoende mogelijkheden om de in fase 2 gewenste sluitende (keten)aanpak te realiseren. De eerste fase van de uitwerking van de nota ‘Naar een veilige samenleving’ heeft een set instrumenten opgeleverd, die vanuit de centrale doelstellingen vooral een repressief karakter hebben. De aansluiting op het vooral lokaal vorm te geven (preventief) veiligheidsbeleid is (nog) niet optimaal. De partners in de lokale ketensamenwerking worden enerzijds door de gemeente aangesproken op hun deelname aan een breder netwerk om tot een flexibele inbreng van hun (unieke) kennis en productiecapaciteit te komen.

hoofdstuk 6 191

Maar ze hebben anderzijds de afgelopen periode vaak te maken gehad met afname van hun (budgettaire) mogelijkheden.

De sturing op veiligheid Na de foto van de veiligheid in Nederland, de ambities van het kabinet om te komen tot een veiliger samenleving en de beschrijving van het speelveld, is in hoofdstuk 5 aangegeven dat sturing van veiligheid beperkingen en specifieke aandachtspunten kent.

hoofdstuk 6 192

Veiligheid is primair het product van maatschappelijke verhoudingen en processen. De grotere aandacht voor repressie, (politiële) kerntaken en kwantitatieve doelstellingen zal geen structurele oplossingen kunnen bieden voor achterliggende oorzaken van criminaliteit en (sociale) onveiligheid, de inputkant van het proces. De overheid heeft ook niet het monopolie bij de vormgeving van het veiligheidsbeleid. Overheden, en met name de lokale, hebben momenteel te maken met een speelveld waarop vooral sprake is van horizontale verhoudingen en in veel mindere mate van verticale (gezags)verhoudingen. De inzet van de private organisaties in de veiligheidszorg neemt sterk toe. Voor de overheid is dit een lastige vertrekpositie. De maatschappelijke verwachtingen op het gebied van veiligheidsbeleid nemen toe (rising expectations) en burgers zijn steeds minder geneigd een eigen bijdrage aan de veiligheidszorg te leveren. Dit leidt bij voorbaat tot een capaciteitsparadox, het verder toenemen van de vraag, terwijl structureel sprake is van te weinig middelen. IN HET DEBAT OVER DE BEVEILIGING VAN BEDREIGDE TWEEDE KAMERLEDEN, BEGIN 2005, BENADRUKTE HET KABINET INZAKE VEILIGHEID IN BREDERE ZIN HET STANDPUNT DAT DE BURGER ZELF IN EERSTE INSTANTIE VERANTWOORDELIJK IS VOOR ZIJN EIGEN VEILIGHEID. DIT HOUDT VOLGENS HET KABINET IN DAT BEDRIJVEN, ORGANISATIES EN INSTELLINGEN ZELF BESCHERMENDE MAATREGELEN MOETEN TREFFEN OM TE VOORKOMEN DAT MENSEN IN GEVAAR DREIGEN TE KOMEN (STAATSCOURANT 1 APRIL 2005).

Selectieve interventies De schaarste aan middelen creëert vervolgens de noodzaak tot selectieve interventies (bijdragen) in de sturing van veiligheid, wat scherpe politieke keuzen onvermijdelijk maakt. Het ligt dan in de rede, dat de overheid zich vooral concentreert op de lastig te beïnvloeden typen van onveiligheid. De eenvoudiger te beïnvloeden typen onveiligheid, zoals bijvoorbeeld de

beveiliging van bedrijventerreinen, kunnen dan aan vormen van maatschappelijke zelfsturing en aan de markt worden overgelaten. Naast informele controle (maatschappelijke zelfsturing) is formele controle (politie,justitie etc.) vooral effectief als ultimum remedium.

Sturing van onderop Vanuit dit perspectief lijkt aansturing van de veiligheidszorg van onderop de meest aangewezen weg. De wijze van sturen moet ‘passen’ (fit) binnen een bepaalde maatschappelijke en organisatorische omgeving. Politiek lijkt echter de neiging te bestaan om de veiligheidszorg meer centraal en via hiërarchische kaders te gaan aansturen. Zoals uiteengezet in het vorige hoofdstuk, biedt deze paradoxale sturing (tegen de stroom in) een weinig florissant perspectief voor een effectieve vormgeving van de veiligheidszorg. Ook de toenemende invloed van centrale kaders voor de uitvoering (kaders voor de regionale korpsbeheerders, de regelgeving voor de veiligheidsregio’s, de prestatiecontracten voor de politieregio’s etc.) verkleint de ruimte voor de invulling van regionale en lokale accenten. Door de sterke sturing op de beheersstructuur, met name op de inzet van capaciteit, wordt grote invloed op de (lokale) beleidsagenda uitgeoefend. Mede daardoor kan de doorwerking van lokale politieke sturing binnen de regionale (politie-) organisaties niet worden gegarandeerd.

Ruimte voor diversiteit Aangezien de veiligheidszorg vooral een lokaal probleem is, dient bij de verdere ontwikkeling aandacht te worden gegeven aan het in samenwerking met derden optimaliseren van de kwaliteit, de cultuur (identiteit) en het (politiek) leiderschap. De veiligheidszorg dient zoveel mogelijk probleemgestuurd en multidisciplinair te worden vormgegeven, waarbij het principe van de ‘requisite variety’ het uitgangspunt moet vormen. Gezien de complexiteit en diversiteit van de problematiek moet er ruimte zijn voor maatwerkoplossingen. Voor een optimale invulling van de lokale integrale veiligheidszorg is een impuls, uitbreiding van de doorzettingsmacht (meer bevoegdheden) op lokaal-bestuurlijk niveau een voorwaarde.

De veiligheidspiramide De vormgeving van het veiligheidsbeleid kan worden voorgesteld als een piramide. In de piramide zijn drie niveaus te

hoofdstuk 6 193

onderscheiden, het lokale niveau (lokale overheid), het regionale niveau (intergemeentelijke samenwerking) en het nationale niveau ( ministeries en landelijk functionerende diensten/ organisaties). Per niveau dient gezorgd te worden voor een goede horizontale (keten)coördinatie (horizontale synchronisatie). Het Rijk is systeemverantwoordelijk en dient te zorgen voor een goede verticale (keten)coördinatie (verticale synchronisatie). FIGUUR: DE VEILIGHEIDSPIRAMIDE VERTICALE SYNCHRONISATIE

NATIONAAL NIVEAU

KABINET

AIVD KLPD ETC. HORIZONTALE SYNCHRONISATIE

REGIONAAL NIVEAU

VEILIGHEIDSREGIO’S GHOR EN RBT HORIZONTALE SYNCHRONISATIE

LOKAAL NIVEAU

LOKALE OVERHEID EN PARTNERS IN VEILIGHEIDSKETEN HORIZONTALE SYNCHRONISATIE

hoofdstuk 6 194

6.1

Veiligheidszorg op lokaal niveau Zoals eerder aangegeven, is veiligheid vooral een product van maatschappelijke verhoudingen. Naast het opbouwen van een set (nu vooral repressieve) instrumenten, wordt de lokale regiefunctie sterk benadrukt. De lokale samenwerking moet door de gemeenten worden vormgegeven. Deze gewenste verbreding en versterking van de ketenaanpak meent het kabinet vooral te kunnen realiseren door de nadruk te leggen op de regierol van de gemeenten: – De gemeenten hebben de nazorg voor alle kinderen die in aanraking komen met de politie, de veelplegers en de (ex)gedetineerden; – De gemeenten hebben de regierol bij het tegenhouden van de criminaliteit; – De gemeenten verzorgen de regierol bij de acties richting onderwijs (b.v. verzuimbeleid), de aanpak van overlastgevende jongeren en de benadering van specifieke doelgroepen (b.v. Antilliaanse jongeren);

– De gemeenten dienen (financieel) te zorgen voor de continuïteit van de lokale justitiële beraden, de lokale afstemming tussen de justitiële organisaties. De gewenste opbouw van de gemeentelijke regierol loopt echter synchroon met flinke Rijksbezuinigingen op de cruciale lokale ketenpartijen en de politie beperkt zich (slechts) tot een signalerende rol. Deze combinatie geeft al aan, dat de opbouw van de veiligheidspiramide het beste van onderop kan plaatsvinden. De gemeenten hebben een cruciale rol in de vormgeving van het veiligheidsbeleid. Natuurlijk dient er ook aansluiting te zijn bij bovenlokaal of nationaal veiligheidsbeleid. Naast de horizontale moet ook de verticale synchronisatie worden verzorgd. We komen daar later op terug. De instrumenten in de ketensamenwerking, die de gemeenten kan mobiliseren, hebben vooral een preventief karakter. Het belang van deze inbreng wordt ondersteund door het Sociaal Cultureel Planbureau, dat constateert: “REPRESSIE KAN NIET ALLES, PREVENTIE ZAL AAN BELANG WINNEN. HET

hoofdstuk 6

IS NIET REËEL TE VERWACHTEN DAT BURGERS ONDERLING MEER DAN NU HET GEVAL IS, HUN CONFLICTEN KUNNEN REGELEN EN ELKAAR OP ONBETAMELIJK GEDRAG WILLEN EN DURVEN AANSPREKEN. VOOR HET OVERHEIDSBELEID IS HET BESEF ESSENTIEEL, DAT BURGERS ENERZIJDS NIET VEEL VERTROUWEN HEBBEN IN DE HUIDIGE INSTITUTIES VAN POLITIE EN JUSTITIE EN ANDERZIJDS VERWACHTEN DAT CRIMINALITEIT EN ONVEILIGHEID IN DE TOEKOMST STERK TOENEMEN”.

Integrale veiligheidsplannen Om de basis van de veiligheidspiramide zo goed mogelijk te realiseren, dienen binnen de gemeenten integrale plannen voor de veiligheidszorg te worden opgesteld. De verbinding tussen de verschillende aspecten en niveaus van de veiligheidszorg moeten lokaal, zowel binnen als buiten de ‘stadhuizen’, worden gerealiseerd. Daarbij dient de aanpak te worden ondersteund door : – passende bevoegdheden; – duidelijke (beperkte) doelstellingen; – een methodische aanpak; – een goede informatiepositie (-voorziening); – een sterk ontwikkeld netwerk c.q. veiligheidsketen; – een intensieve monitoring; – een sterke regie vanuit ‘Het stadhuis’

195

Passende bevoegdheden De ontwikkeling van de huidige bevoegdhedenset bij de lokale overheid is zeer verkokerd tot stand gekomen. Vanuit de verschillende beleidsvelden zijn met name inhoudelijke en financiële aspecten separaat aangestuurd. Nu van de betrokkenen een bredere en flexibele inbreng van hun inzet en kennis wordt gevraagd, blijkt dat de lokale overheid aan de grenzen komt van haar sturend vermogen. Indien een te grote afstand blijft bestaan tussen de (centrale) inhoudelijke aansturing (kaders) en de (lokale) mogelijkheden voor de praktische invulling, zal de gewenste regierol van de lokale overheid nooit succesvol zijn.

Duidelijke (beperkte) doelstellingen

hoofdstuk 6 196

In gesprekken met burgemeesters en korpschefs is gebleken, dat buiten de grote steden de beleidsmatige aansturing vaak trendvolgend en reactief is en dat zelden op basis van een voorafgaande inhoudelijk analyse de specifieke aandachtspunten in de veiligheidszorg worden bepaald. Door een beperkte sturing vanuit lokaal niveau wordt de invloed van de leveranciers van veiligheidszorg (o.a. politie) en van de regionaal bepaalde kaders (vanuit BZK en de veiligheidsregio’s) vergroot. Het onderbouwen en vaststellen van enkele goed doordachte specifiek lokale doelstellingen is de basis voor de aansturing van een lokale veiligheidsagenda.

Een methodische aanpak De klassieke methode vanuit de overheid voor beleidsimplementatie is vooral gebaseerd op de pushmethode van instrumenten, die worden ondersteund door een flinke (tijdelijke) financiële impuls. De complexe en intensieve betrokkenheid die nodig is om duurzaam invloed uit te oefenen op de veiligheidszorg, heeft echter niet genoeg aan deze methode. Gezien de behoefte om vormen van horizontale keten-/netwerksturing te ontwikkelen, zullen andere methoden moeten worden gebruikt. Een flexibele vormgeving van probleemgerichte samenwerkingsverbanden met veel eigen operationele ruimte, ondersteund door een specifieke methodische aanpak, heeft de voorkeur. Deze aanpak vergroot de meetbaarheid van de effectiviteit van interventies.

Een goede informatiepositie (-voorziening) In de praktijk blijkt telkens dat een goede informatievoorziening en –positie cruciaal is voor het succes van de veiligheidszorg. De discussie over prioriteiten wordt meestal beïnvloed door schaarste aan middelen en lijkt gedomineerd te worden door een

wedstrijd over de meest effectieve inzet van middelen. De vraag is of middelen het beste regionaal en nationaal kunnen worden ingezet in het kader van repressie en vervolging of ook lokaal in het kader van preventie. Zowel deelnemers in het platform Overheidssturing als adviseurs binnen BMC hebben regelmatig de volgende stelling onderbouwd: “Veiligheid moet ergens wonen”. In dit kader is de klassieke discussie over de functie van de wijkagent en de behoefte aan sociale controle veelzeggend. DE NEDERLANDSE POLITIE PROBEERT HET PRINCIPE VAN ‘KENNEN EN GEKEND WORDEN’, ÉÉN VAN DE BASISVOORWAARDEN VOOR SOCIALE VEILIGHEID, AL SINDS 1995 TE STIMULEREN MET HET SUCCESVOLLE PROJECT ‘DOE EFFE NORMAAL’. BIJ DIT PROJECT, DAT INMIDDELS (INTER)NATIONALE NAVOLGING HEEFT GEKREGEN, BEZOEKEN AGENTEN DE HOOGSTE KLASSEN VAN HET BASISONDERWIJS OM BASISSCHOLIEREN VOORLICHTING TE GEVEN EN VRAGEN TE BEANTWOORDEN.DE DOELSTELLINGEN VAN HET PROJECT ZIJN: 1. EEN BIJDRAGE LEVEREN AAN DE OPVOEDING VAN KINDEREN IN DE LEEFTIJD VAN 10 TOT 13 JAAR OP HET GEBIED VAN WAARDEN EN NORMEN; 2. HET VROEGTIJDIG SIGNALEREN VAN CRIMINEEL GEDRAG EN NORMVERVAGING BIJ DEZE LEERLINGEN EN HET HIERBIJ BETREKKEN VAN

hoofdstuk 6

HULPVERLENING, SCHOOL EN OUDERS; 3. JONGEREN EEN POSITIEF BEELD OVER DE POLITIE GEVEN EN EEN RELATIE MET HEN AANGAAN (KENNEN EN GEKEND WORDEN). (BRONNEN: WWW.DEWIJKAGENT.NL EN WWW.DOE-EFFE-NORMAAL.NL)

Rotterdam heeft inmiddels een traditie opgebouwd van instrumenten ter vergroting van de kleinschalige sociale cohesie en - controle, bijvoorbeeld ‘Opzoomeren’ en de ‘Groetzones’. Naast de fysieke verwerving van gegevens, valt ook aan de administratieve en digitale gegevensverwerking nog veel te verbeteren. Door de verkokerde aansturing van de betrokken instellingen zijn ook de verschillende informatiehuishoudingen niet goed op elkaar afgestemd. Het optimaliseren van de afstemming vergroot de bruikbaarheid van gegevens en de efficiency van de gegevensregistratie. Het is bekend, dat door een grondige analyse van beschikbare sociaal geografische en doelgroepgerichte informatie, kan worden geanticipeerd op mogelijke problemen. De ervaring op het gebied van veiligheidszorg leert dat optimale informatie-input voor een essentieel deel plaatsvindt op lokaal niveau.

197

MARIET NIJHUIS, SENIOR ADVISEUR BIJ BMC: “MET DE HUIDIGE AANDACHT VOOR GROTE GEORGANISEERDE CRIMINALITEIT EN TERRORISME LIJKT ER MINDER DRAAGVLAK TE ZIJN VOOR HET FENOMEEN WIJKAGENT. TERWIJL DEZE TOCH IN DE DAGELIJKSE PRAKTIJK EEN ZEER GOEDE INFORMATIEPOSITIE KAN OPBOUWEN (“MISDAAD MOET ERGENS WONEN”) EN KAN FUNGEREN ALS DE SPREEKWOORDELIJKE SPIN IN HET WEB”. KORPSCHEFS ZIJN IN DE VOORSTELLEN VAN BZK STRAKS VOOR 70 TOT 80% GEBONDEN AAN LANDELIJKE IN PLAATS VAN LOKALE KADERS. WAT BETREFT ORGANISATIECULTUUR VALT MEVR. NIJHUIS OP DAT DE POLITIE DE AFGELOPEN 10 JAAR VEEL AAN PREVENTIE HEEFT GEDAAN EN MOMENTEEL LIJKT OVER TE STAPPEN VAN EEN PRO-ACTIEVE INSTELLING NAAR EEN MEER REACTIEVE, REPRESSIEVE HOUDING. “NIET VERWONDERLIJK, GEZIEN HET FEIT DAT DE POLITIE PRIMAIR EEN UITVOERENDE ORGANISATIE IS, MAAR TOCH OPVALLEND OMDAT ZIJ ALS PROFESSIONALS DAGELIJKS IN DE PRAKTIJK TE MAKEN KRIJGEN MET DE MOGELIJKHEDEN EN VOORAL ONMOGELIJKHEDEN VAN HET BELEID DAT ZE GEACHT WORDEN UIT TE VOEREN”. MET ANDERE WOORDEN: DE POLITIE ONTTREKT ZICH VAAK AAN DE BELEIDSMATIGE KANT VAN VEILIGHEID, LIJKT HAAR ROL TE PACIFICEREN.

hoofdstuk 6

OP HET PUNT VAN KETENVERSTERKING KAN VOLGENS MEVR. NIJHUIS VERDER NOG WORDEN GEDACHT AAN DE WIJZE WAAROP EN DE

198

MATE WAARIN DE 26 POLITIEKORPSEN (EN ANDERE SCHAKELS UIT DE VEILIGHEIDSKETEN) ONDERLING GEGEVENS KUNNEN EN MOGEN UITWISSELEN. “IN DE HUIDIGE WET- EN REGELGEVING HEBBEN DE KORPSEN NOG DE VRIJHEID GEHAD OM HUN EIGEN INFORMATIESYSTEMEN OP TE ZETTEN. GEVOLG: GEGEVENS KUNNEN NIET OF NAUWELIJKS UITGEWISSELD WORDEN, ZODAT BIJVOORBEELD CRIMINELEN (EN HUN LANDELIJKE ‘CARRIÈRES’) NIET OF NAUWELIJKS IN KAART KUNNEN WORDEN GEBRACHT”. HOEWEL NIET ALLEMAAL EVEN SUCCESVOL, ZIJN ER ONTWIKKELINGEN IN GANG GEZET DIE MEER EN BETERE UITWISSELING OVER CRIMINELEN MOGELIJK MOETEN MAKEN, ZOALS EEN JUSTITIEEL VOLGSYSTEEM (POLITIE – OM – RAAD VOOR DE KINDERBESCHERMING) VOOR JONGEREN.

Een sterk ontwikkeld netwerk c.q. veiligheidsketen De tweede fase van het kabinetsbeleid heeft vooral betrekking op de versterking van de (lokale) ketensamenwerking. Door het eroderen van het monopolie op het gebied van de veiligheidszorg moet de (lokale) overheid vele betrokken partijen zo goed mogelijk laten bijdragen aan en samenwerken binnen een probleemgerichte aanpak in de veiligheidszorg. Er dient dus een beweging plaats te vinden van een louter verticale naar een ook horizontale vormgeving van de veiligheidszorg. Naast het realiseren van

lokale netwerken zal de lokale overheid ook de aansluiting op de regionale en nationale agenda’s en organisaties (netwerken) moeten verzorgen ( politie, justitie, BZK, veiligheidsregio’s etc.).

Een intensieve monitoring Ondanks de dominante plaats op de politieke agenda is er weinig systematische informatie over en weinig (empirisch) onderzoek naar de effectiviteit van de beleidsmatige interventies op het terrein van veiligheid in Nederland. Een structurele en integrale monitoring van interventies kan, naast een verhoging van de kwaliteit van de feedback, ook bijdragen aan meer inzicht in de effectiviteit en mogelijk ook leiden tot aanpassing van de vormgeving van interventies. Een goed begin zou de afstemming en revitalisering van de bestaande (verkokerde) monitoren op deelterreinen zijn.

Een sterke regie vanuit ‘Het stadhuis’ Ondanks de gesignaleerde neiging tot het centraal aansturen van de repressieve veiligheidszorg, ligt de vormgeving van de sociale en fysieke veiligheidszorg vooral bij de lokale overheid. Op velerlei gebied wordt die lokale overheid aangesproken om de regiefunctie te vervullen. Zowel bij het ontwikkelen van netwerken, de aansluiting bij de veiligheidsketen, als bij de afstemming binnen de hulpverlening neemt het beroep op de regiefunctie van de lokale overheid toe. Dit betekent, dat binnen het stadhuis niet alleen de vormgeving van de (externe) aansturing aandacht verdient, maar ook de samenwerking en vormgeving binnen de eigen organisatie. De afstemming tussen de traditionele terreinen van het veiligheidsbeleid (openbare orde, politie, hulpverlening en rampenbestrijding) en het brede terrein van de sociale – en fysieke veiligheid staat vaak nog in de kinderschoenen. Zowel de afstemming bij het kiezen van de prioriteiten op de beleidsagenda, als de vormgeving van de instrumenten en (politieke en ambtelijke) organisaties verdienen nog alle aandacht. Een verdere ontwikkeling van deze ‘interne integratie’ kan in de toekomst leiden tot de vormgeving van een efficiënte en effectieve integrale veiligheidsorganisatie op lokaal niveau (wellicht een ‘gemeentelijke dienst veiligheid’). De mate waarin decentrale overheden verantwoordelijk kunnen zijn voor lokaal (en regionaal) veiligheidsbeleid, hangt samen met kwaliteit van de regie die ze voeren. Onontbeerlijke voorwaarden voor het kunnen voeren van regie zijn gegevens, verantwoordelijkheden, wettelijke bevoegdheden en financiële middelen.

hoofdstuk 6 199

Bij de opbouw van de integrale lokale veiligheidszorg dient men rekening te houden met specifieke aandachtspunten per betrokken organisatie.

De politie op lokaal niveau

hoofdstuk 6 200

De doelen in landelijke en regionale kaders en de prestatie-eisen die de Rijksoverheid aan de politie stelt, bepalen de ruimte die de politie heeft om zich bezig te houden met veiligheidsproblematiek op lokaal niveau. Zo is het zeer de vraag of de politie, door haar wettelijke gebondenheid aan centrale richtlijnen, een terugkeer naar een beperkt aantal kerntaken en een lage actieve betrokkenheid bij het maken van veiligheidsbeleid, een rol van betekenis kan spelen bij ketenversterking op lokaal niveau. Een primair signalerende functie, als inbreng in de lokale ketenversterking lijkt, onder de huidige omstandigheden, een meer realistische optie. Landelijke prioriteiten en beleid botsen nu al vaak met de lokale prioriteiten en het beleid van de korpsbeheerder. Eén van de belangrijkste oorzaken hiervoor is het ontbreken van bestuurlijke ketenaansluiting: de politie krijgt over het algemeen nog te weinig input vanuit gemeentebesturen en –raden, en in het regionaal overleg domineert in veel gevallen de grootste gemeente (die van de korpsbeheerder). Daarnaast, en versterkt door de min of meer permanent geworden evaluatie van de Politiewet 1993, is er een kerntakendiscussie gaande. De uitkomst hiervan lijkt neer te komen op het schrappen van ‘maatschappelijke’ taken als voorlichting, en het verlenen van hulp (met uitzondering van noodhulp). Zonder overigens artikel 2 Politiewet echt te wijzigen. Tenslotte speelt mee dat de politie over het algemeen weinig betrokken is bij de beleidsmatige kant van veiligheid, en in die zin een primair uitvoerende organisatie genoemd kan worden.

Het integraal veiligheidsbeleid Het veiligheidsbeleid is steeds meer onder invloed gekomen van centraal (landelijk) bepaalde doelstellingen. Integraal Veiligheidsbeleid (IVB) is eigenlijk het enige overgebleven element in het totale veiligheidsbeleid waar gemeenten directe invloed op hebben. De door het Rijk gewenste sterkere regierol van de gemeenten inzake IVB kan niet of slechts met zeer veel moeite worden gerealiseerd, zolang het gemeenten ontbreekt aan voldoende gegevens, verantwoordelijkheden, wettelijke bevoegdheden en financiële middelen. Het Rijk stelt aan de gemeenten (nog) geen extra bevoegdheden c.q. doorzettingsmacht ter beschikking om die regierol te kunnen effectueren.

Integraal veiligheidsbeleid is primair gericht op lokale, voornamelijk sociale, veiligheid. We constateerden al, dat de Rijksoverheid bezuinigt op maatschappelijke uitvoerende organisaties en ketenpartners, die sociale veiligheid juíst mogelijk maken. Gemeenten krijgen bovendien extra lasten op hun schouders, omdat de politie haar hulpverleningstaken afstoot. Sturing van lokaal IVB op basis van centraal geformuleerde uitgangspunten en doelstellingen lijkt dan ook niet raadzaam. Het principe ‘Wie bepaalt, betaalt’ is uitermate moeilijk te realiseren, aangezien de geldstromen van het Rijk zowel naar gemeenten als naar de afzonderlijke ketenpartners gaan. Elke partij moet weer aan bepaalde eisen ten aanzien van de besteding voldoen en, misschien nog belangrijker, krijgt steeds minder budget van het Rijk (bij handhaving of toename van de taken). Veel van de huidige landelijke IVB-maatregelen zijn gericht op repressie. Het is zeer de vraag of deze aandacht voor de ‘achterkant’ van het veiligheidsproces wel recht doet aan de sociale veiligheidsproblematiek: de instroom van veelal jonge daders. Er is echter een maatschappelijke en politieke tendens die veel verwacht van repressie en preventieve maatregelen afwijst. Mocht het Rijk daadwerkelijk verdere kaderstelling naar gemeenten willen, dan zou de efficiëntie en effectiviteit van het lokaal IVB eerst goed onderzocht moeten worden om mede de noodzaak van centrale kaders te onderzoeken. EEN DOOR BMC VOOR DE GEMEENTE ROTTERDAM ONTWIKKELD SIGNALERINGSSYSTEEM VOOR RISICOJONGEREN WORDT MOMENTEEL LANDELIJK DOORGEVOERD IN HET KADER VAN HET PROJECT OPERATIE JONG, ONDER DE NAAM ‘RISICO-INDEX VOOR JONGEREN’.

Crisisbeheersing en rampenbestrijding Bij de vormgeving van de gemeentelijke crisisbeheersing en rampenbestrijding kan worden aangesloten bij het kader dat door de Wet Kwaliteitsbevordering Rampenbeheersing (WKR) wordt gegeven. De WKR bepaalt dat gemeenten moeten werken met centraal geformuleerde richtlijnen, kaders en kwaliteitseisen. Hierdoor hebben gemeenten minder zeggenschap over hun eigen veiligheidszorg en –beleid. Krachtens de WKR zijn gemeenten wél verplicht om een financiële bijdrage aan de veiligheidsregio te leveren. Door de verplichte regionalisering van veiligheidsorganisaties hebben lokale bestuurders steeds minder mogelijkheden om effectieve sturing uit te oefenen op

hoofdstuk 6 201

kwaliteit en inzet. Het functioneren van bijvoorbeeld de lokale brandweer wordt steeds meer door landelijke en regionale kaders en organisaties bepaald. Om brandweerlieden van lokale korpsen, vrijwel allemaal vrijwilligers, voldoende gemotiveerd te houden, lijkt het benadrukken van hun betekenis en belang op lokaal niveau steeds wezenlijker te worden. Op lokaal niveau dient vooral aandacht te worden besteed aan het opstellen van rampenplannen en deze door regelmatige oefeningen te toetsen. Daarbij is het verstandig om niet alleen het extern functioneren van de plannen te toetsen (politie, brandweer, GHOR), maar ook de interne uitvoering van de rampenplannen (binnen de gemeentelijke organisatie) regelmatig te beoordelen.

6.2

Veiligheidszorg op regionaal niveau De toverwoorden op regionaal niveau zijn synchronisatie en integratie. hoofdstuk 6 202

Synchronisatie De synchronisatie heeft betrekking op de indeling van de betrokken organisaties in overeenkomstige regio’s in Nederland. De synchronisatie van organisaties op de schaal van politieregio’s heeft een hoog toevalskarakter, gegeven de wijze van totstandkomen van de politieregio’s zelf indertijd. Deze regio’s zijn immers vaak niet ontstaan op basis van een regionale probleemoriëntatie, maar op politiek-bestuurlijke gronden. Het is dan ook maar de vraag of de vrij toevallig gekozen schaal van de politieregio’s de optimale schaal voor de taakuitoefening is. Deze organisatorische oplossing is sterk gericht op structuur en in mindere mate op zaken als operationeel functioneren of organisatieculturele aspecten. Zoals reeds aangegeven, kunnen zich bij de regionale brandweer, die grotendeels uit lokale vrijwilligers bestaat, bijvoorbeeld problemen voordoen als gevolg van de nieuwe ‘regionale identiteit’, die concurreert met de lokale inbedding. De eisen die gesteld worden aan de betrokken organisaties (politie, brandweer, GHOR etc.) zijn zeer divers. Eén ideale schaal voor alle organisaties op het terrein van veiligheid, bestaat dan ook niet. De schaal van de organisaties moet idealiter zo veel mogelijk de specifieke eisen van het werk volgen. Het streven naar uniforme

oplossingen voor de complexe en zeer diverse problemen, die onder de noemer veiligheid vallen, belemmert sturing, in plaats van het te faciliteren. Maatwerk, contingentie en het principe van de ‘requisite variety’ zouden uitgangspunt moeten zijn.

Integratie De voorkeur voor de synchronisatie op territoriale schaal heeft duidelijk voorrang gekregen boven de keuze voor een uiteenlopende schaal ten dienste van een optimale taakvervulling. De regionale ‘ontmoeting’ van de inspanningen op het gebied van de GHOR, de veiligheidsregio, de Haltbureau’s en bij crisis het regionale beleidsteam, stimuleren een nadere afstemming van de werkzaamheden. Deze afstemming kan in de nabije toekomst al leiden tot een bestuurlijke fusie van de GHOR en de veiligheidsregio en het coloceren van de meldkamers. Uiteindelijk kunnen de organisaties functioneren in één gemeenschappelijke regeling. In de veiligheidsregio is er nog sprake van verschillende soorten doorzettingsmacht voor de verschillende veiligheids- en hulpv erleningsorganisaties. De vier kolommen (brandweer, politie, GHOR en gemeente) hebben elk een hoge mate van verkokering: de manier van aansturing verschilt per kolom. De vraag is dus hoe deze complexe werkwijze kan worden verbeterd. Goede communicatie lijkt een randvoorwaarde voor succes. In personele zin ontmoeten de burgemeester van de grootste gemeente in de regio (voorzitter veiligheidsregio en regionaal beleidsteam), de brandweercommandant, de korpschefs en andere leidinggevende functionarissen elkaar. De bestuurlijke synchronisatie loopt via de burgemeester van de grootste stad. De organisatorische synchronisatie verloopt via de brandweercommandant. Is dit voldoende basis voor integrale aansturing op regionaal niveau of moeten we naar een organisatorische integratie onder leiding van een directeur veiligheidsregio? Een regionale Directeur (en Organisatie) Rampenbestrijding en Hulpverlening verzorgt dan de éénhoofdige leiding (operationele aansturing) en functioneert naast de verantwoordelijke bestuurder. In die situatie is er duidelijkheid over de verdeling van de bestuurlijk en een operationele (organisatorische) eindverantwoordelijkheid.

hoofdstuk 6 203

ROB BRANSZ, ALS SENIOR ADVISEUR VERBONDEN AAN BMC: “WAT WE HIER ZIEN, IS EEN VOORBEELD VAN BOTSING TUSSEN BESTUURLIJKE VERANTWOORDELIJKHEID ENERZIJDS EN PROFESSIONELE VERANTWOORDELIJKHEID ANDERZIJDS. EEN LOKAAL BESTUURDER, I.C. EEN BURGEMEESTER, IS NIET ALLEEN VERANTWOORDELIJK VOOR VEILIGHEIDSZORG OP LOKAAL NIVEAU, MAAR OOK IN REGIONAAL VERBAND. VOORBEREIDING EN OPERATIONELE ACTIES DIENEN TE WORDEN UITGEVOERD IN GOED ONDERLING OVERLEG TUSSEN BRANDWEER, POLITIE, GHOR/AMBULANCE EN GEMEENTE (DE RODE, BLAUWE, WITTE EN GROENE KOLOM). DE HUIDIGE INRICHTING VAN DE 4 VERSCHILLENDE KOLOMMEN KENT ONDERLING EEN ZEER GROTE MATE VAN VERKOKERING: ELKE KOLOM WORDT IN FEITE OP EEN ANDERE MANIER AANGESTUURD EN TUSSEN DE KOLOMMEN WORDT VEELAL SLECHT GECOMMUNICEERD. VOOR EEN BESTUURDER ALS EEN BURGEMEESTER LEVERT DIT IN DE PRAKTIJK VAAK PROBLEMEN OP: WERKWIJZEN, ORGANISATIECULTUREN, DENKWIJZEN, TAALGEBRUIK EN VISIE OP HULPVERLENING IN HET ALGEMEEN ZIJN DOOR VERKOKERING VAAK ZO VERSCHILLEND DAT EEN BESTUURDER VAAK HEEL VEEL TIJD KWIJT IS AAN ONDERLINGE AFSTEMMING EN COÖRDINATIE VAN DE KOLOMMEN”. hoofdstuk 6 204

Naast de territoriale synchronisatie kan in de regio voordeel worden gehaald uit de integratie van de verschillende (beleids)programma’s en operationele organisaties. Op regionaal niveau vindt de eerste confrontatie plaats tussen de lokale veiligheidsprogramma’s. Deze confrontatie is op drie onderdelen van belang: – de keuze voor de regionale accenten/prioriteiten, mede op basis van de ministeriële kaders; – de afstemming tussen de inhoudelijke en organisatorische aanpak; – de afstemming van de benodigde capaciteit voor de uitvoering van de veiligheidsprogramma’s.

De regionale accenten / prioriteiten De eventuele spanning tussen de lokale aandachtspunten en de ministeriele prioriteiten dient op regionaal niveau te worden opgelost. De prestatiecontracten van de politie zijn bijvoorbeeld door de politieregio’s afgesloten met het ministerie en omvatten ook de beleidsmatige aandachtsgebieden. Wanneer deze aandachtsgebieden niet synchroon lopen met de lokale aandachtsgebieden, kan zich weer de capaciteitsparadox voordoen: een toenemende vraag naar inzet en een afnemende mogelijkheid om de middelen voor de lokale prioriteiten te benutten.

De inhoudelijke en organisatorische aanpak Door hun betrokkenheid bij het opstellen van de veiligheidsprogramma’s, inclusief de operationele plannen, hebben de uitvoerende organisaties al enige (informele) invloed op de intergemeentelijke afstemming. Soms gaat de afstemming intensiever en wordt ook een inhoudelijke bijdrage aan het (lokale) plan geleverd. De sturende en richtinggevende rol van de lokale overheid, in het bijzonder de gemeenteraden, wordt door de uitvoerende organisaties nog al eens gemist (beleidsvacuüm). Mocht de beleidskracht op lokaal niveau structureel ontoereikend zijn, dan kan de afstemming ook proactief worden vormgegeven door bijvoorbeeld het gezamenlijk aanstellen van enkele deskundige beleidsmedewerkers op regionaal niveau. In de regio Utrecht heeft men dit initiatief genomen. De betrokken gemeenten faciliteren daar de regionale ondersteuning. De afstemming van de benodigde capaciteit en kwaliteit De optelsom van alle lokale veiligheidsprogramma’s levert een regionale capaciteitsvraag aan de uitvoerende organisaties op. Gekoppeld aan de ministeriele doelstellingen, zullen op regionaal niveau de prioriteiten moeten worden bepaald voor de inzet van middelen.

hoofdstuk 6 205

Naast de afstemming en keuzen van de prioriteiten en inzet van capaciteit is ook de borging van de kwaliteit van dienstverlening belangrijk. Zoals reeds aangegeven in hoofdstuk 5, zal de verdere ontwikkeling van de politieorganisatie zich vooral op de verdere ontwikkeling van cultuur en leiderschap moeten richten. Juist de aandacht voor de diversiteit binnen de verschillende operationele gebieden moet worden gestimuleerd. Dit is één van de weinig overblijvende onderscheidende vormen van kwaliteitsbeheersing die voor het lokale bestuur overblijft. De technische en operationele kwaliteit krijgen inhoud op basis van centrale richtlijnen. Door het vastleggen van structuur en kaders op regionaal niveau beïnvloedt het Rijk de ruimte voor beleidsmatige invulling. Veiligheidsbeleid op regionaal en lokaal niveau wordt momenteel in steeds sterkere mate centraal aangestuurd. Bij een te grote mate van centrale sturing bestaat de kans dat de effectieve capaciteit van de gemeenten, die samen de regio’s vormen, als het ware vleugellam wordt gemaakt. De burgemeester van een gemeente wil meesturen en niet alleen maar achteraf meepraten op basis van (regionale) managementrapportages.

Het vormgeven en organiseren van de veiligheidszorg op regionaal niveau gaat dermate veel aandacht en middelen van gemeenten vragen en is zo sterk gebonden aan en gericht op centraal geformuleerde variabelen, dat veiligheidszorg op lokaal niveau hieraan ondergeschikt dreigt te raken en het karakter van een sluitpost krijgt. De kans is groot dat de effectieve lokale capaciteit van gemeenten ‘weglekt’ indien de sturing van het Rijk te groot wordt. Daarnaast kan de ‘centrale’ burgemeester in het regionaal overleg een dermate dominante rol krijgen, dat de veiligheidsbelangen van overige gemeenten in de knel komen. BMC-SENIOR ADVISEUR PETER BREMMER VULT AAN: “ALS GEMEENTEN DE BESCHIKKING ZOUDEN KRIJGEN OVER EEN UNIFORME INFOMONITOR, DAN WORDT DE BASIS GELEGD VOOR EEN GOED GEMEENSCHAPPELIJK VEILIGHEIDSBELEID. INFORMATIE IS EEN BELANGRIJK MIDDEL OM TE STUREN EN TE REGISSEREN. GOEDE INFORMATIE EN MONITORING VAN DE BELEIDSDOELSTELLINGEN ZIJN DE BASIS VOOR EEN EFFECTIEF VEILIGHEIDSBELEID”.

hoofdstuk 6 206

In de huidige configuratie is het de vraag of de concentratie op de synchronisatie en integratie op regionaal niveau niet ten koste gaat van de beleidsmatige slagkracht op lokaal niveau. De regionalisering van veiligheidsorganisaties kan effectieve sturing door het lokale bestuur (raad, college en burgemeester) bemoeilijken.

De sturing op middelen De mate waarin (een) gemeente(n) de bestuurlijke verantwoordelijkheid zelf kan invullen, wordt mede bepaald door de beschikbare financiële middelen. Naast de mogelijke inzet van autonome lokale middelen, ontvangt de gemeente hiervoor een brede doeluitkering van het Rijk. Het verstrekken van een doeluitkering aan de lokale overheid voor de invulling van de veiligheidszorg duidt op een zekere autonome bestedingsruimte. Door de strikte centrale richtlijnen op regionaal niveau, worden de doeluitkeringen per direct verplichte uitgaven in het kader van de WGR en maken de middelen slechts een tijdelijke omweg via de gemeenten, zonder dat de lokale beleidsmatige ruimte echt benut kan worden. De minimale kwaliteit van de brandweermiddelen worden bijvoorbeeld centraal bepaald.

EEN VERGELIJKBARE AFWIJKING VAN HET PRINCIPE ‘WIE BETAALT, BEPAALT’, DOET ZICH OOK VOOR BIJ DE INZET VAN DE AMBULANCES IN TIJDEN VAN CRISISBEHEERSING EN RAMPENBESTRIJDING. DE VERZEKERAARS KOMEN DAAR IN EEN ROL OM DE DIENSTEN VOOR HANDELINGEN IN HET KADER VAN OPENBAAR BESTUUR/ BELANG TE VERZORGEN, ZONDER VOORAFGAANDE DUIDELIJKHEID OVER DE PRECIEZE REDEN WAAROM DE DIENST WORDT VERLEEND. EEN NOG TE VERWERKEN CONSEQUENTIE VAN DE GEREGULEERDE MARKTWERKING IN DE ZORG: DE AMBULANCE-INZET BIJ CRISES EN RAMPEN WORDT NIET GEDEKT UIT DE TARIEVEN VOOR AMBULANCEVERVOER.

Sturing op basis van verantwoordelijkheden Bij de aansturing vanuit de regio naar de lokale situaties is ook sprake van incongruentie in de verantwoordelijkheden. De gemeenten voldoen aan de verplichte uitgaven ( inbreng doeluitkering) en kunnen op regionaal niveau niet direct op het resultaat van de inzet van de middelen sturen. De benutting van de lokale middelen op regionaal niveau is een resultaat van regionale besluitvorming. Daarbij dient de regio te voldoen aan centraal vastgestelde kwaliteitseisen. Er bestaat geen directe relatie (meer) tussen de gemeentelijke bijdrage, de (kwaliteits)keuzen en de te realiseren dienstverlening op regionaal niveau. Het besluitvormingsresultaat is afhankelijk van het regionale ‘krachtenveld’. Overigens is dat geen nieuw probleem. Gemeenten worden daar meer en meer mee geconfronteerd. Bijvoorbeeld op het gebied van onderwijsbegeleiding of volksgezondheid. De aanwending van de middelen komt dus (gedeeltelijk) los te staan van de verantwoordelijkheden en bevoegdheden. De beleidsbepaler heeft niet volledig grip op de beschikbare middelen om zijn beleid ook uit te voeren. De financieringswijzen van de veiligheidsregio’s en de bestedingsvoorwaarden van de middelen lijken al met al te wijzen op een (indirecte) vorm van centrale aansturing van regionaal (en daarmee ook lokaal) veiligheidsbeleid door sturing op beheer. Het principe ‘Wie betaalt, bepaalt’, is op deze wijze voor de individuele gemeente niet meer vol te houden. Het opleggen van kwaliteitseisen aan de regio (o.a. brandweer) en de verplichte bijdragen vanwege de gemeenten versterken de centrale grip op het veiligheidsbeleid door de sturing op beheer.

hoofdstuk 6 207

6.3

Veiligheidszorg op landelijk niveau Op landelijk niveau wordt de vormgeving van de veiligheidszorg vooral bepaald door aandacht voor specialisatie, versterking van de structuur en sturing van de veiligheidszorg op de verschillende bestuurlijke niveaus.

Specialisatie

hoofdstuk 6 208

Mede door de ontwikkelingen van de afgelopen jaren is de aandacht voor de veiligheidszorg op nationaal niveau vooral gericht op de invulling van de terreurbestrijding, de georganiseerde criminaliteit en de crisisbeheersing. Moderne vormen van onveiligheid, als terreur, vergen nieuwe maatregelen. Maar ook dan geldt dat telkens een evenwichtige afweging gemaakt moet worden tussen effectiviteit en andere waarden die de overheid dient te waarborgen, zoals vrijheid, rechtsbescherming en grondrechten.Voor deze specialisatie wordt de organisatie ook aangepast. De recent ingezette uitbreiding van de AIVD, de vorming van de bovenregionale en nationale recherche zijn daar voorbeelden van. Op het gebied van de crisisbeheersing worden de coördinerende bevoegdheden van de minister van BZK uitgebreid en wordt de facilitering geoptimaliseerd door het verder uitbouwen van het Nationaal Coördinatiecentrum (NCC) en het Landelijk Operationeel coördinatiecentrum (LOCC). Crisisbeheersing is echter vaak nog te veel een papieren werkelijkheid van wettelijke regels en velerlei plannen. Tijdens de oefening Bonfire rondom de Amsterdam Arena, begin april 2005, werd praktische ervaring opgedaan met een crisis op een schaal van ca. 10.000 participanten en samenwerking van honderden hulpverleners en tientallen hulpverlenende organisaties. De minister van BZK is voornemens dergelijke oefeningen in de toekomst iets kleinschaliger te herhalen.

Structuur Het kabinet en in het bijzonder de ministers van BZK en Justitie zijn systeemverantwoordelijk voor de veiligheidszorg. Dit betekent, dat zij dienen te zorgen voor een sluitend systeem van bevoegdheden, organisaties en middelen om de gewenste veiligheidszorg uit te voeren.

Horizontale synchronisatie Op nationaal niveau begint het met de zorg voor horizontale synchronisatie van de inzet vanuit de ministeries. Als nationaal de horizontale synchronisatie niet goed is verzorgd, zal dit problemen opleveren bij de gewenste ketengestuurde oplossingen op lokaal niveau. We hebben al aangegeven, dat de financiële aansturing (bezuiniging door verschillende ministeries) van enkele ketenpartners op lokaal niveau de optimale inzet van deze partners niet mogelijk maakt.

Verticale synchronisatie Op landelijk niveau moet ook worden gezorgd, dat er samenhang bestaat tussen de verschillende bestuurlijke niveaus in de veiligheidszorg. In grote lijnen zijn de aandachtsvelden als volgt over de niveaus verdeeld: – Op nationaal niveau de zorg voor de terreurbestrijding, de georganiseerde criminaliteit en de (nationale) crisisbeheersing; – Op regionaal niveau de zorg voor de rampenbestrijding en (regionale) crisisbeheersing; – Op lokaal niveau het integraal veiligheidsbeleid met behulp van de ketensturing; In deze publicatie is geconstateerd, dat de nationale overheid de verticale synchronisatie ook top-down wenst vorm te geven door het stellen van (inhoudelijke) kaders aan de veiligheidsregio’s, het afsluiten van prestatiecontracten met de politieregio’s en het stellen van kwaliteitseisen aan de Veiligheidsregio’s. Het accent in de kaders en contracten ligt op het versterken van de repressieve aanpak. Via deze (beheers)instructies aan de uitvoerende organisaties versterkt de nationale overheid de invloed op het decentrale beleid. Het niet voldoen aan kaders, contracten en andere eisen zal waarschijnlijk niet gevolgd worden door het uitbreiden van maatregelen met een vooral preventief karakter. Waarschijnlijker is dat het zal leiden tot het verscherpen van de taakgerichte regelgeving en aansturing (verplichtingen). De decentrale beleidsruimte zal dan nog meer afnemen. Ten behoeve van de aansluiting tussen verticale synchronisatie en de horizontale synchronisatie op regionaal en lokaal niveau, dient de nationale overheid te zorgen voor de beschikbaarheid van de passende bevoegdheden (decentralisatie van de doorzettingsmacht). Op regionaal niveau is geconstateerd, dat de doorzettingsmacht voor de aansturing van de verschillende

hoofdstuk 6 209

uitvoerende organisaties nog niet optimaal is geregeld (brandweer, politie, GHOR, ambulances etc.).

Sturing Omdat het dringend noodzakelijk is informele controle en preventieve maatregelen voor de optimale facilitering van de maatschappelijke zelfsturing zo goed mogelijk te benutten, is het nog maar de vraag of de op repressie gerichte kaders en contracten op lange termijn niet een averechtse uitwerking hebben op de veiligheidszorg. De formele controle (politie,justitie etc.) is vooral effectief als ultimum remedium. Voor de optimale invulling van de lokale veiligheidszorg kan de nationale overheid beter kiezen voor een bottom up benadering met meer ruimte voor probleemgerichte ketenoplossingen en een variëteit in de oplossingsarrangementen (de ‘requisite variety’). Indien de verticale en horizontale synchronisatie goed is verzorgd en de bestuurlijke en financiële bevoegdheden op het juiste niveau zijn geregeld, kan de nationale overheid zich inderdaad beperken tot het definiëren van enkele selectieve interventies op basis van nationaal gesignaleerde aandachtspunten. hoofdstuk 6 210

Bij de verkenning van de sturingsmogelijkheden op het gebied van veiligheidsbeleid zijn verschillende incongruenties gesignaleerd. Op zich kunnen deze incongruenties ook worden gezien als oplossingsrichtingen voor de verbetering van de overheidssturing op het gebied van veiligheid. De incongruenties worden in Bijlage 1 nog eens op een rij gezet. Als systeemverantwoordelijke is vooral het Rijk aanspreekbaar op het handhaven of wegnemen van deze incongruenties c.q. het activeren van de mogelijke oplossingsrichtingen.

Bijlage 1 Sturen in een wereld vol incongruenties Onderstaande incongruenties geven situaties aan waarin de sturing en de uitvoering van het veiligheidsbeleid niet congruent zijn aan het na te streven doel c.q. de meest logische en effectieve situatie. 1. Incongruente capaciteitsturing (meer behoeften, minder mogelijkheden). De verwachtingen die burgers en maatschappelijke organisaties hebben van de mogelijkheden van de overheid om te zorgen voor veiligheid, nemen steeds verder toe. In een complexe en verhardende risicomaatschappij is er een steeds luidere roep om meer middelen c.q. capaciteit (blauw op straat). De overheid heeft echter niet meer het monopolie op de beheersing van de veiligheid en kan niet zorgen voor de structurele stijging van de gewenste inzet van middelen om tegemoet te komen aan dergelijke rising expectations. In repressie wordt nog wel geïnvesteerd, maar op de preventie (keten) wordt zelfs bezuinigd.

hoofdstuk 6 211

2. Incongruente niveausturing ( via het ‘hoe’ ook het ‘wat’ realiseren). Voor effectieve aansturing van het veiligheidsbeleid op verschillende niveaus is het belangrijk strategische beleidsprioriteiten scherp te bepalen. Er is een sterke behoefte aan beleidsmatige sturing. De uitvoering en invulling van de tactische en operationele vormgeving kan dan het beste door de decentrale organisaties worden verzorgd. Meer en meer is het echter de Rijksoverheid die door kaders te stellen en door prestatiecontracten tot op het beheersniveau mede vorm geeft aan veiligheidsbeleid en aan de uitvoering. Deze sturing op beheersniveau werkt inhoudelijk door. Via maatregelen op beheersniveau wordt grote invloed uitgeoefend op de decentrale beleidsagenda c.q. de vormgeving van het decentrale veiligheidsbeleid.

3. Incongruentie van bevoegdheden (een einde aan ‘Geen verantwoording zonder verantwoordelijkheid op basis van bevoegdheden’). Met name op regionaal niveau is geconstateerd, dat de doorzettingsmacht niet meer synchroon loopt met de verantwoordelijkheid voor de uitvoering. Als het er op aan komt, beschikt de bestuurlijk verantwoordelijke niet meer over alle bevoegdheden om de betrokken organisaties voor elke actie direct aan te sturen.

hoofdstuk 6 212

4. De incongruentie van de financiële bevoegdheden ( een einde aan ‘Wie betaalt, bepaalt’). De lokale overheid ontvangt van het Rijk via (brede) doeluitkeringen middelen voor het organiseren van het veiligheidsbeleid. Dit doet een ruime mate van autonomie vermoeden inzake de inzet van de middelen. Daarnaast worden door het Rijk verplichtende kwaliteitseisen opgesteld. Op regionaal niveau worden besluiten genomen over de inzet van financiële middelen om (mede) te voldoen aan de kwaliteitseisen en de invulling van de regionale veiligheidsagenda. De gemeente dient hiervoor de middelen beschikbaar te stellen aan de regionale organisatie (WGR, verplichte uitgaven). Hoewel de decentralisatie van de middelen dus autonome sturing doet vermoeden, worden de middelen regionaal geclaimd om te voldoen aan de kwaliteitseisen van het rijk en voor het invullen van de verplichte veiligheidsagenda. Van autonome bepaling van de inzet van de middelen is dus geen sprake. Het principe ‘Wie betaalt, bepaalt’ wordt hier dus verlaten. 5. De incongruente ketensturing (meer verantwoordelijkheden, minder financiële mogelijkheden). De rol van de ketenpartners wordt mede in de tweede fase van ‘Naar een veilige samenleving’ een cruciale succesfactor, waarmee vooral de gemeenten moeten zorgen voor de sluitende keten, maar de (financiële) mogelijkheden van de ketenpartners worden tegelijkertijd door bezuinigingen van het Rijk verminderd.

6. De incongruente synchronisatie (bestuurlijke en organisatorische onevenwichtigheid). De sturing vindt vooral plaats door territoriale en bestuurlijke synchronisatie. Binnen het territorium (de regio) wordt echter niet de horizontale organisatorische synchronisatie geregeld. Voorlopig wordt op het regionale niveau slechts een bestuurlijke fusie nagestreefd. Dit levert (potentiële) sturingsproblemen op in de blijvende verkokerde organisatievorm.

7. De incongruente sturingsrichting ( niet bottom up, maar top down). Het ligt in de rede, dat de overheid zich vooral concentreert op de lastig te beïnvloeden typen van onveiligheid. De eenvoudiger te beïnvloeden typen onveiligheid, zoals bijvoorbeeld de beveiliging van bedrijventerreinen, kunnen aan vormen van maatschappelijke zelfsturing en aan de markt worden overgelaten. Naast informele controle (maatschappelijke zelfsturing) is formele controle (politie, justitie etc.) vooral effectief als ultimum remedium. Vanuit dit perspectief lijkt aansturing van de veiligheidszorg van onderop (bottom up) de meest aangewezen weg. De wijze van sturen moet ‘passen’ (fit) binnen een bepaalde maatschappelijke en organisatorische omgeving. Politiek lijkt echter de neiging te bestaan om de veiligheidszorg meer centraal en via hiërarchische kaders te gaan aansturen. Deze incongruente sturing (tegen de stroom in) biedt een weinig florissant perspectief voor effectieve vormgeving van de veiligheidszorg.

hoofdstuk 6 213

hoofdstuk 6 214

Literatuur

Hoofdstuk 2 ‘De foto’: impressie van veiligheid in Nederland Beunders, H, Crisis en de emotiecultuur. ‘We maken een ramp niet kleiner, maar groter’, in: Crisis gecommuniceerd. Verslag van het congres bij gelegenheid van het 25-jarig bestaan van het Nationaal Coördinatiecentrum op 28 november 2002., Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2002. Binnenlandsbestuur, Veiligheid van onderop, 9 juli 2004. Binnenlandsbestuur, Commandanten bezorgd over toekomst brandweer, 24 augustus 2004. Centraal Bureau voor de Statistiek, Brandweer: brand, personeel, materieel en kosten (tabel), Voorburg / Heerlen 2005. Centraal Bureau voor de Statistiek, Uitgaven rechtsbescherming en veiligheid door de overheid (tabel), Voorburg / Heerlen 2005. hoofdstuk 7 216

Centraal Planbureau, ‘Police rates up, crime rates down. The effect of police on crime in the Netherlands, 1996 – 2003’, Den Haag 2005. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties & Ministerie van Justitie, Landelijk Kader Nederlandse Politie 2003 – 2006, Den Haag 2003. Maatschappelijk Ondernemersgroep, Gemeentelijke bezuinigingen bij de branche Welzijn & Maatschappelijke Dienstverlening in 2004 en 2005, oktober 2004. Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, nota ‘Kennis, Innovatie, Meedoen’, Den Haag 2003. Nationaal Brandweer Documentatiecentrum; De Volkskrant; Zero-Meridean Open Source Publishing (tabellen), 2005. Politiewet 1993. Rosenthal, U, Crisiscommunicatie: het verdienen van publiek vertrouwen (artikel), in: Crisis gecommuniceerd. Verslag van het congresbij gelegenheid van het 25-jarig bestaan van het Nationaal

Coördinatiecentrum op 28 november 2002., Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2002. Sociaal en Cultureel Planbureau, Sociaal en Cultureel Rapport 2004 ‘In het zicht van de toekomst’, Den Haag 2004. Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden, Wet kwaliteitsbevordering rampenbestrijding, Den Haag, 6 mei 2004. Staatscourant, Donner ontkent bonnenjacht. Kamer en politiebonden ontevreden over prestatie-afspraken, 4 november 2004. Stichting Consument en Veiligheid, Jaarlijks aantal slachtoffers naar type oorzaak en behandeling (tabel), Amsterdam 2005. Veiligheidsprogramma ‘Naar een veiliger samenleving’, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties & Ministerie van Justitie, oktober 2002.

Hoofdstuk 3 Naar een veiliger samenleving ANP, Bovenregionale recherche Zuid-Nederland scoort, 3 december 2004. Binnenlandsbestuur, Tilburgse politie zet fietsende burgers in, 17 september 2004. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties & Ministerie van Justitie, Landelijk Kader Nederlandse Politie 2003 – 2006, Den Haag 2003. Veiligheidsprogramma ‘Naar een veiliger samenleving’, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties & Ministerie van Justitie, oktober 2002. Mid-term review Veiligheidsprogramma ‘Naar een veiliger samenleving’, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties & Ministerie van Justitie, oktober 2004. NRC Handelsblad, Bijna 28.000 tips op de Misdaad Meldlijn, januari 2004.

hoofdstuk 7 217

Sociaal en Cultureel Planbureau, Sociaal en Cultureel Rapport 2004 ‘In het zicht van de toekomst’, Den Haag 2004. Staatscourant, Uitwisseling persoonlijke informatie over veelplegers mag, 20 april 2005.

Hoofdstuk 4 Het speelveld, paragraaf 4.1 De politie Binnenlandsbestuur, Politie Noord-Holland Noord berust in uitbreiding, 19 april 2004. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Stuurgroep evaluatie politieorganisatie geïnstalleerd (persbericht), Den Haag, 20 september 2004. Ministerie van Justitie, Particuliere veiligheidszorg in het publieke domein, Den Haag, 7 mei 2004 (op: www.justitie.nl).

hoofdstuk 7 218

Moerland, René en Verlaan, Jos, Nederlands politiebestel door terrorisme onder druk, in: NRC Handelsblad, 20 juli 2003. PM Den Haag, Scherper toezicht nodig op particuliere recherche, 10 juni 2004. Remkes, Johan, Toespraak bij ondertekening convenant regio Zuid-Holland-Zuid, Den Haag,, 8 december 2003 (op: www. ministerremkes.nl). Salverda, Klaas, Tweede Kamer verdeeld over kerntaken politie, in: VNG-Magazine, 17 december 2004. Schoof, Rob, Korpschef machtiger dan wet toestaat, in: NRC Handelsblad, 21 mei 2004. Smits, Paul, “Wie pakt de georganiseerde misdaad aan?”, in: Rotterdams Dagblad, 20 november 2004. Staatcourant, Donner ontkent bonnenjacht, 4 november 2004. Staatscourant, Amsterdam tegen centralisering van het politiebestel, 4 januari 2005.

Utrechts Nieuwsblad, Politie beboeten voor te weinig boetes, 30 juli 2004. De Volkskrant, Administratieve druk bij de politie, 9 augustus 2004. Wisse, Pieter en Luitjens, Steven, Politieplan Donner centralisatie ad absurdum, in: Staatscourant, 20 augustus 2004.

Hoofdstuk 4 Het speelveld, paragraaf 4.2 Het integraal veiligheidsbeleid Algemene Rekenkamer, Rapport Convenanten Uitgaansgeweld, Den Haag, juni 2004. ANP, De Graaf wil snel oplossingen voor veiligheidsproblemen, 23 augustus 2004. Binnenlandsbestuur, Het vuil, de stad en de bezem, 9 juli 2004. Binnenlandsbestuur, Veiligheid van onderop, 9 juli 2004.

hoofdstuk 7 219

BMC Platform Overheidssturing, Den Haag / Leusden 4 juni 2004. NRC Handelsblad, Halt: meer geld om efficiënt te werken, juli 2004. www.rotterdam.nl Rotterdams Dagblad, Veiligheid gaat Rotterdammers boven alles, 15 juni 2004. Staatscourant, SCP: niet bekend of maatregelen om onveiligheid te verminderen werken, 13 augustus 2004. Staatscourant, Resultaten lokaalveiligheidsbeleid bemoedigend, 19 april 2005. Veiligheidsprogramma ‘Naar een veiliger samenleving’, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties & Ministerie van Justititie, oktober 2002.

De Volkskrant, Kraamhulp wordt waakhond voor jeugdproblemen, 14 juni 2004.

Hoofdstuk 4 Het speelveld, paragraaf 4.3 De veiligheidsregio’s Binnenlandsbestuur, Commandanten bezorgd over toekomst brandweer, 24 augustus 2004. Binnenlandsbestuur, Uitholling veiligheidstaak verzwakt burgemeester, 8 oktober 2004. Fleurke, prof. dr. F, Commissie Autonomie voor de VNG: Brief van de gemeente aan het Rijk. Over de bestuurlijke verhouding tussen het Rijk en de gemeente. Den Haag, 22 mei 2004, p. 13. Inspectie Openbare Orde en Veiligheid, Vakbekwaamheid Brandweer – Kennis en vaardigheden van bevelvoerders en officieren van dienst, Den Haag, juni 2004. hoofdstuk 7 220

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Zesde voortgangsrapportage C2000, Den Haag, 7 april 2005. Rotterdams Dagblad, Onmin over netwerk politie, 24 augustus 2004. www.slagenvoorveiligheid.nl Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden, Wet kwaliteitsbevordering rampenbestrijding, Den Haag, 6 mei 2004. Staatscourant, “C2000? Het moet nu ook maar”, 14 juni 2004. VNG-magazine, Brandweercommandanten tegen regionalisering, 25 juni 2004. VNG-magazine, “Kabinet negeert advies over geneeskundige hulp”, 17 december 2004

Hoofdstuk 4 Het speelveld, paragraaf 4.4 De crisisbeheersing en rampenbestrijding Alberts, Jaco en Derix, Steven, Wees waakzaam, in : NRC Handelsblad, 23 oktober 2004. ANP via www.nu.nl, Balkenende overweegt minister van Veiligheid, 24 december 2004. Apeldoornse Courant, Stopzetten chloortrein duur betaald, 29 juli 2002. Berghuis, J. Don, Jaarrede voorzitter NVBR (4 november 2004), in: Nieuwsbrief Crisisbeheersing december 2004. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Binnenlandsbestuur, Uitholling veiligheidstaak verzwakt burgemeester, 8 oktober 2004. BMC Platform Overheidssturing, Den Haag / Leusden, 4 juni 2004. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Brief aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal inzake kaders regionaal veiligheidsbestuur, Den Haag, 27 april 2005. PM Den Haag, Eén Ministerie van Veiligheid, 2 september 2004. Provincies.nl, Oplossing voor een niet-bestaand probleem, november 2004. www.regering.nl, Kabinet stelt raad voor de nationale veiligheid in, 19 mei 2004. Staatscourant, Er moet één ministerie de baas zijn, 1 juni 2004. Staatscourant, Nieuwe crisisbeheerser kan tegen een stootje, 19 juli 2004. Staatscourant, Interprovinciaal Overleg kraakt kabinetsplan voor crisisbeheersing, 1 september 2004. Staatscourant, Amsterdam tegen centralisering van het

hoofdstuk 7 221

politiebestel, 4 januari 2005. Staatscourant, Hulpdiensten niet klaar voor ramp, 25 april 2005.

Hoofdstuk 5 Sturing van veiligheid Algemene Rekenkamer, ICT bij de politie. Tweede Kamer 2003 – 2004, 29 350, no. 2. Bayley, D.H., Police for the future, New York: Oxford University Press, 1994. Beck, U., Risk Society, Towards a New Modernity. Londen: Sage, 1992. Beleidsplan Nederlandse Politie 1999 - 2002, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties / Ministerie van Justitie, december 1998 Beleidsplan crisisbeheersing 2004-2007. Den Haag, juni 2004 hoofdstuk 7 222

A.Boin, e.a. Blauwe Bazen. Het leiderschap van korpschefs. Zeist: Kerkebosch, 2003. Boutellier, H., De veiligheidsutopie. Hedendaags onbehagen en verlangen rond misdaad en straf. Den Haag: Boom Juridische uitgevers, 2002. Braun, D., Sturingsperikelen in de Politieorganisatie. Een verkennende antropologische studie. Amsterdam: Vrije Universiteit, 1999. Bruinsma, G.J.N., 2004, De Stad en de Sociale Onveiligheid. Een State-of-the-Art van wetenschappelijke kennis in Nederland, Leiden NSCR en afd. Criminologie. Bruinsma, G.J.N., e.a. Met het oog op de toekomst. Verkenningen naar de kennisvragen over misdaad en misdaadbestrijding. Den Haag: AWT 2001. Brummelkamp, G.W. e.a., De loden last van de regels. Administratieve belasting bij politie, in: het Tijdschrift voor de Politie, jrg 66, no. 7/8, juli/augustus 2004, p. 24-27.

Cachet, A., Politie en sociale controle; Gouda Quint, Arnhem, 1990. Cachet, A. e.a. Naar een haalbare Veiligheideffectrapportage. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken, 1995. Cachet, A. Bestel in beweging? Beweging in het bestel?, in: het Tijdschrift voor de Politie, jrg.67, no.3, maart 2005. Cachet, A en E.R. Muller, Beslissen over voetbalvandalisme. Een permanent probleem. Arnhem: Gouda Quint, 1991. Cachet, A., E.J. van der Torre en W. van Natijne (red), De blijvende betekenis van Politie in Verandering, Den Haag, Elsevier, 1998. Cachet, A, M. van Duin en C.M. de Vos, Themanummer Veiligheidsregio’s, het Tijdschrift voor de Politie, jrg .64, no.12, december 2002, p.12-16. Cachet, A. en H. Drayer, Themanummer Politiebestel, het Tijdschrift voor de Politie, jrg. 65, no.6, juni 2004 Cachet. A. en A.B. Ringeling, 2004, Integraal veiligheidsbeleid: goede bedoelingen en wat er van terecht kwam, in: E.R. Muller, Veiligheid. Studies over inhoud, organisatie en maatregelen. Alphen aan den Rijn, hoofdstuk 23. Collegeprogramma Rotterdam 2002 - 2006, Het nieuwe elan van Rotterdam …. en zo gaan we dat doen, Rotterdam, 26 september 2002 Commissie Kleine Criminaliteit (cie Roethof) Interimrapport, Den Haag: 1984. Commissie onderzoek cafébrand nieuwjaarsnacht 2001 (commissie-Alders), Eindrapport, Den Haag: juni 2001. Crisis Onderzoek Team (COT), Onrust in de binnenscheepvaart: Het Granariaconflict, Arnhem: Gouda Quint, 1989 Crisis Onderzoek Team (COT), De Bijlmerramp: Rampbestrijding & Crisismanagement in Amsterdam, Leiden / Rotterdam : 1993.

hoofdstuk 7 223

Crisis Onderzoek Team (COT), Evacuaties bij Hoog Water. Zelfredzaamheid en overheidszorg. Leiden / Rotterdam: 1995. Dam, M. van, e.a. Het onzichtbare bestuur. Over provincies, stadsprovincies en regionale vraagstukken. Delft: Eburon, 1996. Doodkorte, J.M., Aanpak risicojongeren. Overleg en afstemming politie en justitie zet zoden aan de dijk, het Tijdschrift voor de Politie, jrg. 66, nr. 12, december 2004, p. 22-26. Elias, N. Ueber den Prozess der Zivilisation. Bern: Francke Verlag, 19692e Enquêtecommissie opsporingsmethoden, Inzake Opsporing, Den Haag, SDU: 1996 Evaluatie Politiewet 1993, Breedteonderzoek resp. Diepteonderzoek, Den Haag: VUGA, 1998

hoofdstuk 7 224

Gisolf, R.C., 2002, Dilemma’s. Toespraak over de organisatie van de rechtspraak, Amsterdam (interne publicatie Rechtbank). Gunsteren, H.R.van en Edith van Ruyven, (ed.), Bestuur in de ongekende samenleving, Den Haag : Sdu uitgeverij, Den Haag, 1995 Hoogenboom, A.B., Zeven toezicht- en handhavingsplagen, in: het Tijdschrift voor de Politie, jrg. 65, no.5, mei 2004, 4-10. Hoogenboom, Bob en Erwin R. Muller, Voorbij de dogmatiek. Publiek-private samenwerking in de veiligheidszorg. Den Haag: COT / Politie en Wetenschap, 2003. Huberts, L.W.J.C. en J.H.J. van den Heuvel, 2004, Sturing van veiligheid, in: E.R. Muller, Veiligheid. Studies over inhoud, organisatie en maatregelen. Alphen aan den Rijn, hoofdstuk 19 Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO), Minder regels, meer blauw. Eindrapportage werkgroep Doorlichting Regelgeving Politietaken, Ministerie van Financiën, Den Haag: 2003.

Integrale Veiligheidsrapportages (IVR) 1993, 1994, 1996, 1998, 2000, 2002 Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken (en Koninkrijksrelaties) / Ministerie van Justitie Integraal Veiligheidsprogramma, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 8 juni 1999 Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (IOOV), Rapport vakbekwaamheid brandweerpersoneel, Den Haag: juni 2004. Kelling, G.L., The Kansas City preventive patrol experiment. Washington: Police Foundation, 1974. Kelling, G.L. en C.M.Cole, Fixing Broken Windows. Restoring Order and Reducing Crime in Our Communities, New York: Touchstone Books, 1997. Landelijk Kader Nederlandse Politie 2003 – 2006, Den Haag: 2003. Mein, A. e.a., De kern van de taak. Kerncompetenties van de politie als criterium voor de afbakening van kerntaken in de praktijk. Den Haag: ES&E / Politie en Wetenschap, 2004. Morgan, Gareth, Images of organization, London: Sage, 1986. Muller, E.R., Terrorisme en politieke verantwoordelijkheid: gijzelingen, aanslagen en ontvoeringen in Nederland, Gouda Quint, Arnhem, 1994. Parlementaire Enquêtecommissie Opsporingsmethoden, Inzake opsporing, Den Haag: SDU, 1996. Peper, A,. Commissie Politiële beleidsplanning. Plannen met de politie. Den Haag: 1981 Vereniging voor Bestuurskunde, Permanente herstructurering in maatschappelijke sectoren, Den Haag, VUGA 1997. Perrow, Charles, Normal Accidents: Living With High Risk Technologies, New York: Basic Books, 1984.

hoofdstuk 7 225

Projectgroep Organisatie Structuren (1977), Politie in verandering, Staatsuitgeverij, Den Haag Politiewet 1993 Reiner,R., The politics of the police, Oxford: Oxford University Press, 2000. Ringeling, A.B., Het imago van de overheid. De beoordeling van prestaties van de publieke sector. Den Haag: VUGA, 1993. Rosenthal, U., e.a., De Vuurwerkramp van Enschede, Prometheus, 2004. Ruitenberg, A.G.W. en I. Helsloot, Zelfredzaamheid van burgers bij zware ongevallen en rampen, Alphen: Kluwer, 2004. SGBO Lokaal Veiligheidsbeleid. De stand van zaken in 2000, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2000. hoofdstuk 7 226

Shearing, C.D. en P.C. Stenning, Private Policing. Newbury Park: 1987. Sluis, Arie van Van ‘planning and control’ naar strategische beleidsvorming. Een onderzoek naar beleidsvorming bij de politie, Rotterdam 2002 Sluis,van A., en S. van Thiel, Mogelijkheden en onmogelijkheden van prestatiesturing bij de Nederlandse politie, Tijdschrift voor Veiligheid en Veiligheidszorg, 2e jrg., no. 4, 18 –31, 2003. Staal,B., Nationaal beheer versterkt lokaal gezag, in: Lex Cachet en Hans Drayer, Themanummer Politiebestel, het Tijdschrift voor de Politie, jrg. 65, no.6, juni 2004 Thiel, van S., en F.L. Leeuw, De prestatie-paradox in de publieke sector, Beleidswetenschap, 17e jrg, no.2, 123- 143, 2003. Torre, van der, E.J., Politiewerk. Politiestijlen, community policing, professionalisme. Alphen: Samsom, 1999.

Tulder, van, F.P., Naar een doelmatiger politie?, in: A.Cachet en U. Rosenthal, Reorganisatie van de politie: een tussenbalans. Arnhem: Gouda Quint: 1992. Veiligheidsprogramma: Naar een veiliger samenleving, Den Haag: Ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Justitie, oktober 2000 Veld, In ’t, R.J.e.a., Vooruitgang of regendans. Evaluatie Beleidsen Beheerscyclus Politie. Bestad / Berenschot Procesmanagment: 2002. Vijver, van der, C.D., Kerntaken van de politie. Een inventarisatie van heersende opvattingen. Enschede: IPIT / Politie en Wetenschap, 2001. Wildavsky, A., Searching for Safety. New Brunswick: Transaction Publishers, 19893e.

Hoofdstuk 6 Contouren van dilemma’s www.dewijkagent.nl www.doe-effe-normaal.nl Sociaal en Cultureel Planbureau, Sociaal en Cultureel Rapport 2004 ‘In het zicht van de toekomst’, Den Haag 2004. Staatscourant, Overheid garandeert veiligheid niet, 1 april 2005.

hoofdstuk 7 227

Leden Platform Sturing – drs. A.H.C. Annink

hoofdstuk 7 228

Secretaris-Generaal Ministerie van Defensie – drs. H.H. Apotheker Burgemeester gemeente Steenwijkerland – ir. H.K.W. Bekkers Gemeentesecretaris gemeente Nijmegen – mr. G.J. Bos Plv. inspecteur Ministerie van VROM – drs. Th. H. Buis Directeur BMC – C.L. Derickx MBA Directeur BMC Groep – L. Elting Directeur Vlietland Ziekenhuis – drs. J. Fraanje Gemeentesecretaris gemeent Boxtel – H.F.X. Geerdink Gemeentesecretaris gemeente Almelo – mw. mr. drs. I.M. Haisma Directeur Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid – prof. mr. dr. H.M. de Jong Lid College van Bestuur Universiteit Twente – mr. G.J. Jansen Commissaris der Koningin provincie Overijssel – drs. H.C. Jongmans Secretaris waterschap Rivierenland – prof. dr. J. de Ridder Universitair Hoofddocent bestuurskunde Rijksuniversiteit Groningen – J.C. van Riessen Sectordirecteur Veiligheid COT – drs. H.J. Simons Voorzitter Raad van Bestuur Stichting Oosterscheldeziekenhuizen – drs. E.F. Stoové President-Directeur Sociale Verzekeringsbank – F. van der Veen Voormalig voorzitter VROM Raad – prof. dr. P. Vellinga Hoogleraar Vrije Universiteit Amsterdam, Faculty of Earth and Life Sciences

Geraadpleegde thematische deskundigen – dr. B. Ale

– dr. A. Cachet

– P. Eringa – T. Quadt – mw. mr. A.R.C. Roelofs

Hoogleraar Veiligheid en Rampenbestrijding Nibra Nederlands Insitutt voor Brandweer en Rampenbestrijding Universitair Hoofddocent bestuurskunde Erasmus Universiteit Rotterdam Korpschef Regiopolitie Flevoland Programmamanager gemeente Rotterdam Programmabureau Veilig Directeur Brandweer en Rampenbestrijding Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

229

Een uitgave van

BMC Postbus 308 3830 AJ Leusden internet www.bmc.info e-mail [email protected] Speelkamp 24 3831 PE Leusden telefoon 033 – 496 52 00 fax 033 – 496 52 99 colofon 230

Olmenlaan 8 3833 AV Leusden telefoon 033 – 433 55 30 Korte Houtstraat 20 a-b 2511 CD Den Haag telefoon 070 – 312 30 30 Rozendaalselaan 14 6881 LC Velp telefoon 026 – 362 29 77

Colofon Tekst

Vormgeving Fotografie Druk

Dr. A. Cachet, Centre for Local Democracy, Erasmus Universiteit Rotterdam C.L. Derickx MBA, BMC Groep Drs. A. de Vos, BMC Mooijekind ontwerpers, Loenen (Veluwe) Jan Vonk, Amsterdam BDU Grafisch Bedrijf, Barneveld

231

232