Strategische planning voor Strategische projecten

Str ategische pl anning voor Str ategische projec ten.

3

Fundamenteel wetenschappelijk onderzoek en doctoraten in de ruimtelijke planning zijn de laatste decennia zeer schaars geweest. Zo werden aan het ISRO van de KU Leuven sinds het begin van de jaren 1970 bijvoorbeeld slechts een zevental doctoraten in de ruimtelijke planning geproduceerd. Aan de U Gent werden over dezelfde periode eveneens een zevental doctoraten gemaakt. Sommige van deze doctoraten in de jaren 1970 stonden overigens mee aan de basis voor een grondige vernieuwing van de praktijk van ruimtelijke planning. Wetenschappelijk onderzoek is onontbeerlijk voor elke discipline die zichzelf serieus neemt. De laatste jaren kreeg het academisch onderzoek naar ruimtelijke planning in Vlaanderen opnieuw een stevige impuls. Begin 2007 ging bijvoorbeeld het Steunpunt Ruimte en Wonen van start. Binnen dit interuniversitaire consortium het team Ruimte (KU Leuven, Universiteit Gent, Universiteit Antwerpen en VITO) vijf jaar lang vanuit een beleidsgericht perspectief onderzoek naar het functioneren van de Vlaamse ruimte en recente ruimtelijke transformaties. Binnen dit onderzoeksprogramma worden ook een viertal doctoraten voorbereid. Daarnaast kreeg een interuniversitair consortium onder leiding van professor Jef Van den Broeck van het departement Architectuur, Stedenbouw en Ruimtelijke Ordening van de K.U. Leuven in 2005 financiering toegewezen voor een vier jaar durend onderzoeksproject over strategische ruimtelijke projecten. Dit SP2SP project, voluit ‘Spatial Planning to Strategic Projects’, wordt door het IWT gefinancierd in het kader van het steunprogramma voor Strategisch Basisonderzoek. De andere partners zijn het Departement Transport en Ruimtelijke Economie van de Universiteit Antwerpen, het Centrum voor Duurzame Ontwikkeling van de Universiteit Gent, Studiegroep Omgeving en IDEA Consult. Dit project zal een wetenschappelijk verantwoorde aanpak uitwerken voor het definiëren, de ontwikkeling en het management van strategische ruimtelijke projecten en interventies. De doelgroep is in eerste instantie verschillende geledingen van de overheid, maar ook private actoren zoals ontwikkelaars en studiebureaus in stadsontwikkeling, milieu en ruimtelijke planning. Uit dit onderzoek worden eveneens een viertal doctoraten verwacht.

Nieuwe impulsen voor onderzoek in de ruimtelijke planning

Stijn Oosterlynck

k atern blikopener


ruimte & pl anning 1/2008

KATERN

4 De hiernavolgende katern focust op het SP2SP onderzoeksproject over strategische ruimtelijke projecten. In deze korte inleiding wordt het project gekaderd en de output producten op een rijtje gezet. Daarna volgen drie langere artikels waarin ingegaan wordt op de tussentijdse onderzoeksresultaten van deelaspecten van het SP2SP onderzoek: onderhandelingstechnieken bij conflicten in strategische ruimtelijke projecten (Tom Coppens), sociale innovatie bij de herontwikkeling van brownfields (Barbara Van Dyck) en ruimte als integrerend kader bij strategische rurale projecten (Elke Vanempten).

Het Sp2Sp kader: strategische projecten als dragers van ruimtelijke strategieën SP2SP schrijft zich in binnen het gedachtegoed van de strategische ruimtelijke planning. Strategische ruimtelijke planning neemt afstand van de veeleer passieve bestemmingsplanning waarin planning een administratief instrument is waar overheidsbureaucratieën zich van bedienen om landgebruik te reguleren en het instrument van zonering centraal staat (Albrechts 2007). Strategische planning daarentegen is gericht op doelgerichte ruimtelijke transformaties. De ruimte wordt gelezen als een relationeel gegeven met een meervoudigheid aan mogelijkheden. Strategische planning experimenteert creatief met die meervoudigheid aan mogelijkheden en gaat aan de slag met die relaties die het de planner mogelijk maken om een trendbreuk met het verleden te realiseren (Hillier 2005). Dergelijke structurele ruimtelijke veranderingen zijn nodig om verschillende redenen. Planners streven hiermee ruimtelijke kwaliteit en duurzame ontwikkeling na. Het realiseren daarvan houdt onvermijdelijk fundamenteel andere ruimtelijke keuzes in. Maar de ruimtelijke organisatie van het samenleven heeft ook een enorme impact op de ontwikkelingskansen van verschillende sociale groepen. Daarom is het belangrijk dat ruimtelijke transformaties leiden tot sociale innovatie en dus de capaciteit van individuen en sociale groepen om in hun eigen ontwikkelingsbehoeften te voorzien stimuleert (Moulaert 2002). Strategische ruimtelijke planning is actiegericht. In tegenstelling tot de traditionele visie op planning waarbij het plan de gewenste eindfase weergeeft en de ruimtelijke beslissingen en ontwikkelingen geëvalueerd worden op de mate waarin ze aan het plan conformeren, functioneren plannen in de strategische planning als flexibel referentiekader (Albrechts 2006a; Albrechts 2006b). De waarde van planningsinstrumenten vanuit dit oogpunt hangt af van de mate waarin ze erin slagen richting te geven aan ruimtelijke veranderingen. De geschiedenis van de strategische ruimtelijke planning leerde dat actiegerichtheid selectiviteit veronderstelt. In een strategische benadering van ruimtelijke planning realiseren plannen zich dus niet vanzelf eens ze goedgekeurd zijn. Strategische plannen kunnen niet zomaar opgelegd worden, maar moeten gedragen worden door een collectieve en over de tijd heen relatief stabiele, en dus tenminste gedeeltelijk geïnstitutionaliseerde, handelingscapaciteit. Rond een ruimtelijke strategie, geëxpliciteerd in een strategisch plan, moet een groep van betrokken actoren, de benodigde financiële middelen, planning- en andere technische instrumenten, politieke overtuigingskracht en beslissingscapaciteit, enzovoort verzameld worden om het strategisch plan effectief te realiseren. Strategische ruimtelijke planning problematiseert dus de relatie tussen het maken van plannen, de politieke besluitvorming, de maatschappelijke discussie en het creëren van een maatschappelijk draagvlak en de realisatie van strategische plannen. Planning wordt zo een ‘governance project’. In de context van een pluralistische, democratische samenleving met een sterk georganiseerde civiele samenleving waarin de politieke, organisatorische, technische en financiële capaciteit van de overheid

5 om autonoom strategische plannen te realiseren gecontesteerd wordt, komt de problematiek van de institutionalisering van collectieve handelingscapaciteit centraal te staan.

- stedelijke projecten gericht op de regeneratie van stedelijke ruimtes voor economische ontwikkeling, huisvesting of culturele activiteiten; - rurale projecten die de gefragmenteerde en onder druk van suburbanisering sterk gehybridiseerde open ruimte kwalitatief ontwikkelen en een nieuwe culturele betekenis geven; - economische projecten die op een sociaal innovatieve manier brownfields herontwikkelen. Strategische projecten worden binnen SP2SP bestudeerd als dragers van ruimtelijke strategieën en geëvalueerd op hun potentieel om planning meer actiegericht, duurzaam en sociaal-ruimtelijk innovatief te maken. De articulatie van de expert rationaliteit van de planner en ontwerper en de diverse politieke, economische, culturele en sociale rationaliteiten van de andere betrokken actoren wordt langs vier verschillende sporen onderzocht: ontwerpend onderzoek, planningsinstrumenten, de operationalisering van ruimtelijke kwaliteit en duurzaam landgebruik en governance (hier in de betekenis van technieken van conflictresolutie en het mobiliseren en coördineren van actoren en middelen). De langere artikels in dit nummer gaan op enkele van deze sporen in. Tom Coppens gaat in zijn bijdrage in op conflicten rond strategische stadsprojecten. Hij stelt het integratief onderhandelen voor als


De projectvorm maakt sinds de jaren 1980 opgeld bij stedenbouwkundigen. SP2SP ziet in de projectvorm een mogelijk instrument voor een meer actiegerichte planning gericht op sociaal-ruimtelijke innovatie. Projecten dragen ook de belofte van een meer selectieve focus in zich. Ze dwingen de planner en ontwerper tot structurele keuzes voor de toekomst. Strategische projecten worden in het onderzoek gedefinieerd als complexe ruimtelijke projecten die onder regie van de overheid, in nauwe samenwerking met maatschappelijke actoren en de privé sector tot stand komen en een grote impact hebben op het sociaal, economisch, cultureel en ruimtelijk functioneren van een buurt, een wijk, een stadsdeel of zelfs een hele stad (Albrechts 2007). Binnen het SP2SP onderzoeksprogramma worden drie types strategische projecten onderzocht:

k atern blikopener

SP2SP wil dus meer zicht krijgen op het politiek en maatschappelijke moment van planningsprocessen en de confrontatie van de rationaliteit van de planner en ontwerper (die op zich ook geen homogeen gegeven is) met die van een hele reeks van andere actoren die nodig zijn om het strategisch plan te realiseren. Op die manier wil SP2SP de actie- en implementatiegerichtheid van strategische planning verdiepen en sociaal innovatieve ruimtelijke transformaties nastreven. Om zicht te krijgen op de politiek-maatschappelijke dimensie van planning en ontwerpen worden empirische analyses gemaakt van verschillende ‘strategische ruimtelijke projecten’.


De noodzaak om verschillende actoren, instrumenten, visies en middelen te mobiliseren om een strategisch ruimtelijk plan gerealiseerd te krijgen betekent dat planners geconfronteerd worden met andere vormen van rationaliteit dan de expert rationaliteit die ze zelf hanteren. Planners en ontwerpers, politici, maatschappelijke groepen, private economische actoren, publieke administraties en implementatie-actoren benaderen de ruimte fundamenteel anders, werken vanuit een ander tijdsperspectief, functioneren ook deels binnen een andere institutionele context en zien de rol van de andere actoren anders (Healey 2007). Planners en ontwerpers voelen zich als experts dikwijls verkeerd begrepen of niet naar waarde geschat in de dynamiek die ontstaat wanneer hun plannen en ontwerpen een eigen leven gaan leiden in de politiek-maatschappelijke arena.

6 een procestechniek om op een creatieve en productieve manier om te gaan met de dikwijls botsende rationaliteiten van de verschillende actoren in een stadsproject. Barbara Van Dyck analyseert hoe in Montréal een collectieve handelingscapaciteit opgebouwd werd rond een ruimtelijke strategie voor de Angus Technopolis die tot een sociaal innovatieve ruimtelijke transformatie van het gebied kan leiden. Elke Vanempten tot slot gaat in op de ruimte als frame voor de integratie van verschillende existentiële dimensies (en de rationaliteiten die ermee samenhangen) in strategische ruimtelijke projecten. De hybride, rurbane conditie van het Vlaamse platteland dient hierbij als empirische focus. De interesse van het SP2SP-team in de confrontatie van verschillende rationaliteiten binnen een strategisch planningsproces houdt verband met een specifieke visie op de planner en ontwerper en hun positie in het ontwikkelen van ruimtelijke strategieën. Het SP2SP team vertrekt van de relatieve autonomie van de ruimte. ‘Relatief’ omdat de ruimte het sediment is van een reeks sociale, politieke, economische en culturele praktijken en dus een sociaal construct is. ‘Autonoom’ omdat de ruimte niettemin haar eigen logica en specificiteit heeft die niet dezelfde is als die van het sociale (fysieke dimensie van de ruimte), maar ook omdat de sociaal geconstrueerde ruimte zich op ieder moment als een ‘structureel gegeven’ voordoet aan de planner of ontwerper, waarbij niet elke relatie of elke mogelijkheid die immanent is aan die ruimte zich even gemakkelijk laat realiseren of voorwerp maakt van een strategische ontwerp- of planningsinterventie. Planners en ontwerpers hebben, net als andere ruimtelijke wetenschappers, praktijkmensen of maatschappelijke actoren, een specifieke expertise in de logica van de ruimte en de ruimtelijke structuur. Planners en ontwerpers zien het nastreven van ruimtelijke kwaliteit, sociaal-ruimtelijke innovatie en draagkracht (duurzaamheid), vanuit hun specifieke expertise, als hun taak. Ze faciliteren dus niet louter het samenbrengen van verschillende claims op en benaderingen van de ruimte, maar trachten vertrekkend vanuit hun lezing van de veelgelaagdheid, relationaliteit en het meervoudig potentieel van de ruimte verschillende claims op de ruimte op een kwalitatieve, sociaal innovatieve en duurzame wijze te integreren. Het is vanuit die visie op de rol en missie van de planner en ontwerper dat SP2SP inzicht tracht te verwerven in de politiek-maatschappelijke en institutionele dynamiek rond en de implementatie van sociaal innovatieve ruimtelijke strategieën via strategische projecten.

De Sp2Sp output Het onderzoek dient te resulteren in een aantal concrete producten 1. Een viertal doctoraten, waarin verschillende thema’s worden uitgediept. 2. Een Engelstalig boek voor de internationale markt dat gericht is op academische en praktijkplanners. Dit boek zal de benadering van het SP2SP-team kaderen binnen de huidige internationale wetenschappelijke discussie over strategische ruimtelijke planning. 3. Een website, atlas van strategische ruimtelijke projecten, waarin een 120-tal cases van strategische projecten systematisch beschreven worden. Deze website geeft een breed overzicht van Vlaamse en internationale strategische projecten. In het overzicht wordt er rekening gehouden met een evenredige verdeling van verschillende types van projecten: zowel rurale, stedelijke als economische projecten komen aan bod. De atlas zal in 2009 online beschikbaar zijn. 4. Een praktijkboek waarin de belangrijkste bevindingen en praktische aanbevelingen die volgen uit het SP2SP onderzoek zullen gebundeld worden voor de betrokkene bij de ontwikkeling van strategische projecten.

7

Bibliografie

Healey, Patsy. 2007. Urban complexity and spatial strategies. Towards a relational planning for our times. London: Routledge.

Albrechts, Louis. 2006a. Bridge the gap: from spatial planning to strategic projects, European Planning Studies 14:1487-1500. —. 2006b. Shift in strategic spatial planning? Some evidence from Europe and Australia, Environment and Planning A 38:1149-1170. —. 2007. Bridge the gap: taking a provocative stand, Paper presented at International Conference “New concepts and approaches for Urban and Regional Policy and Planning?”, 2-3 April 2007, Leuven.

Hillier, Jean. 2005. Straddling the post-structuralist abyss: between transcendence and immanence?, Planning Theory 4:271-299.

Moulaert, Frank. 2002. Globalization and integrated area development in European cities. Oxford: Oxford University Press.

k atern blikopener



Stijn Oosterlynck is post-doctoraal onderzoeker aan het Departement van Architectuur, Stedenbouw en Ruimtelijke Ordening van de KU Leuven. Contact: [email protected]

Barsten of buigen?

conflictmanagement bij strategische ruimtelijke projecten Tom Coppens, Willem De Laat & Kaatje Molenberghs

Samenwerking bij strategische ruimtelijke projecten: conflict als thema Strategische projecten vereisen een collectieve en over de tijd heen relatief stabiele handelingscapaciteit, zoals Oosterlynck het in de inleiding stelt. Een voorwaarde hiervoor is dat de projectpartners bij de besluitvorming rond een strategisch project op een constructieve wijze kunnen omgaan met conflicten. De praktijk leert dat de ontwikkeling van ruimtelijke projecten vaak aanleiding tot conflicten geeft. Onder “conflict” verstaan we een proces, waarbij een partij van oordeel is dat een andere partij haar belangen of doelstellingen schaadt, of zal schaden (Thomas 1992). Die conflicten kunnen er zijn tussen zowel bestuurlijke partners onderling, als tussen bestuurlijke partners en private actoren zoals ontwikkelaars, burgers of middenveldorganisaties. Conflicten bij ruimtelijke projecten kunnen zowat over alles gaan; over verschillende percepties hoe een ruimtelijk project dient aangepakt te worden (instrumentele conflicten), over tegenstrijdige belangen binnen het project (belangenconflicten) of zelfs over diepere waarden en opvattingen of een project rechtvaardig, ethisch of duurzaam is (waardeconflicten). Heel vaak zijn conflicten disfunctioneel. Ze geven aanleiding tot sterke vertragingen van een project, hoog oplopende studiekosten, middelmatige of slechte oplossingen, en/of in enkele gevallen ook tot een impasse van een nochtans veelbelovend project. Soms leiden ze tot een tijdrovende procedureslag, waarbij de partijen in een onvermijdelijk alles-of-nietsspel terecht komen. Conflicten zijn kortom veelal een bron van collaboratieve inertie en ondermaatse kwaliteit (Gray 2007). Maar conflicten hebben anderzijds ook een positieve kant (van de Vliert 1988). Ze zijn eigenlijk maar meer dan normaal in een open en democratische samenleving, met een diversiteit aan opinies en belangen. Een gezonde dosis conflict kan meer creatieve oplossingen opleveren, kan aanleiding geven tot innovatieve processen en projecten, en tot meer onderbouwde en beredeneerde voorstellen. De verschillende partijen in het conflict moeten immers hun plat betreden paden verlaten om tot nieuwe werkbare oplossingen te komen. Planners staan vaak midden in deze conflicten. In sommige gevallen zijn ze betrokken partij, in andere gevallen treden ze op als ad hoc bemiddelaars. De vraag in deze bijdrage is of het mogelijk is om de besluitvorming van ruimtelijke strategische projecten zo te organiseren,

8

9 dat conflicten veeleer stimulerend dan verlammend werken. Bestaat er met andere woorden “procestechnologie” die conflicten op een meer positieve manier kan exploiteren, zodat een conflict functioneel wordt? Welke rol kunnen planners en ontwerpers hierin spelen? En voorts, welke instrumenten zouden hiervoor kunnen ingezet worden? In deze bijdrage stellen we de onderhandelingstheorie en het principe van integratief onderhandelen voor als een mogelijke methode voor conflictbeheersing in strategische ruimtelijke projecten. We hebben ervoor gekozen om de theorie toe te lichten aan de hand van een fictief, maar voor vele planners en ontwerpers in de praktijk wellicht ook herkenbaar voorbeeld. We geven eerst een korte situatieschets van die theorie, om vervolgens over te gaan naar het voorbeeld. In het voorbeeld zullen we een aantal van de begrippen en de concepten uit de onderhandelingsliteratuur trachten te duiden.

Barsten of buigen? k atern ARTIKEL

De onderhandelingstheorie vindt haar oorsprong in de speltheorie, waarvan de grondslagen werden gelegd in de jaren 40 door Von Neumann en Morgenstern (Von Neumann and Morgenstern 1947). De speltheorie, in oorsprong een tak van de toegepaste wiskunde, modelleert het gedrag tussen wederzijds afhankelijke, en volledig rationele economische actoren. Een spel of een interactieconfiguratie wordt gekenmerkt door een set van rationele actoren met doelstellingen, en een set van strategieën die de spelers hebben. Het begrip “wederzijds afhankelijk” betekent dat de verschillende spelers elk eigen doelen nastreven, maar dat uitkomst van hun strategie afhangt van de strategie van de andere spelers. Onder “rationeel” wordt dan weer verstaan dat de actoren alwetende winstmaximaliserende egoïsten zijn. Ze weten met andere woorden wat al hun mogelijke alternatieve strategieën zijn, wat de mogelijke strategieën van de tegenspelers zijn, en welke winst (in termen van voldoening ) de combinaties van de verschillende strategieën (eigen strategieën en strategieën van de tegenspelers) opleveren. Ze zijn winstmaximaliserend omdat ze altijd voor de strategie met de meeste winst kiezen. Onder deze strikte premisse biedt de speltheorie een vrij elegant en formeel wiskundig analysekader voor strategische interacties tussen meerdere partijen. Conflictinteracties zijn hiervan een belangrijke deelverzameling. Wanneer de doelen van de spelers volledig samen lopen spreken we van pure coöperatieve spelen, wanneer ze tegengesteld zijn hebben we te maken met pure conflictueuze spelen. Werkelijke conflicten zijn echter vaak een mix van tegengestelde en gelijklopende doelen van de spelers, zodat ze vaak het karakter hebben van “gemengde spelen”. De speltheorie houdt zich onder andere bezig met te zoeken naar de meest rationele oplossing voor een bepaalde interactieconfiguratie en pretendeert daarmee ook voorspellend te zijn voor het gedrag van rationele actoren. Omdat het uitgangspunt van de speltheorie – het individu als rationele egoïst – nogal onrealistisch is, sluiten de voorspellingen uit de speltheorie nauwelijks aan op de empirische realiteit. Vanaf de jaren 50 trachtte men, in ruil voor de wiskundige rigor, het model van het menselijke handelen realistischer te maken. Zo ontstond de beslissingstheorie. De centrale stelling van deze theorie is dat mensen trachten rationele beslissingen te maken, maar dat ze in de realiteit omwille van cognitieve beperkingen van het menselijke brein er niet in slagen (Simon 1955). Ze maken hooguit bevredigende beslissingen. Deze cognitieve beperkingen werden later dan ook vrij systematisch door psychologische experimenten in beeld gebracht. Uit de beslissingstheorie en de speltheorie samen groeide de onderhandelingstheorie (Raiffa 2002;Schelling 1960). Vooral de Harvard school, met ondermeer het werk van Nobelprijswinnaar Thomas Schelling, droeg hiertoe bij. In de onderhandelingstheorie verschoof de aandacht van de analyse van conflictueuze situaties, naar onderhandelingsmethoden en technieken die tot betere resultaten zouden leiden voor alle partijen in de onder-


Conflicttheorie en onderhandelingstheorie: een korte situering

10 handeling. De onderhandelingstheorie bracht dus op basis van de beslissingstheorie een soort normatief handelingskader. Deze theorie wil dus een antwoord bieden op de vraag hoe partijen in conflict beter kunnen onderhandelen. De onderhandelingstheorie kent een sterke experimentele empirische onderbouw en integreerde tal van psychologische factoren die onderhandelingen beïnvloeden (Raiffa, Richardson, and Metcalfe 2002). De methoden en technieken van deze school zijn zeer invloedrijk geweest. Ze werden bijvoorbeeld in de jaren 70 gebruikt door de Amerikaanse overheid bij de bemiddeling tussen Israël en Egypte in Camp David. De ideeën van Thomas Schelling zijn bijvoorbeeld ook bepalend geweest voor het einde van de koude oorlog en de wapenwedloop tussen de VS en de voormalige USSR. Ondertussen is de theorie - vooral in de VS - doorgedrongen in allerlei domeinen zoals onderhandelingen en conflicten tussen werknemers en werkgevers, bemiddeling (mediation) bij juridische geschillen, milieuconflicten, multinationale politieke onderhandelingen etc. In de VS zijn er overigens verschillende wetten die onderhandelingsmethoden bij conflicten tussen overheid en burgers verplicht maken (oa. Administrative dispute resolution act, Negotiated rulemaking act). Via een aantal Amerikaanse auteurs zoals Susskind, Innes en Field werden een aantal van de onderliggende principes ook doorvertaald in toepassingen voor planningsvraagstukken. Susskind (Susskind and Field 1996;Susskind, McKearnan, and Thomas-Larmer 1999) schreef bijvoorbeeld over de toepassing van onderhandelingstheorie bij conflicten rond ruimtelijke projecten. Innes heeft het begrip “consensus building”, een concept dat sterk gebaseerd is op de onderhandelingstheorie, in de planningsliteratuur verspreid (Innes 1996;Innes and Booher 1999). Tot op heden is de verspreiding van de methodiek in de Europese planningsliteratuur en -praktijk echter beperkt gebleven.

De onderhandelingstheorie: toelichting aan de hand van een (fictief) voorbeeld Twee partijen, een ontwikkelaar en een stedelijke (of gemeentelijke) overheid, bezaten aanliggende gronden die gezamenlijk ontwikkeld zouden kunnen worden. Beide partijen hadden eigen doelstellingen met hun eigendommen. De stad (of gemeente) wenste bijvoorbeeld een park en bijkomende sociale woningen te realiseren, terwijl de ontwikkelaar als doel had om commercieel rendabele woongelegenheden te ontwikkelen. Beide partijen beseften dat het beter zou kunnen zijn om de aanpalende gronden in een gemeenschappelijk plan te ontwikkelen. Door de gronden samen te brengen zou een meer coherent en meer gebalanceerd stedenbouwkundig plan kunnen ontwikkeld worden. Het park zou bijvoorbeeld op de meest optimale plaats binnen het gebied gerealiseerd kunnen worden en beter in relatie gebracht kunnen worden met de ontwikkeling van woongelegenheden. Zo kan een optimale menging van het programma gerealiseerd worden met sociale en commerciële woningbouw. De kosten van de infrastructuur zouden kunnen dalen door de schaalvoordelen die resulteren uit het samenbrengen van de gronden, enz. Beide partijen zouden echter ook op eigen initiatief hun perceel unilateraal kunnen ontwikkelen, indien ze niet overeen zouden komen. De onderhandelingstheorie is van toepassing op actoren die wederzijds afhankelijk zijn voor het behalen van een resultaat, zoals de ontwikkelaar en de stedelijke overheid in het voorbeeld. Onderling afhankelijk betekent dat de keuze van de ene partij, de keuzemogelijkheden van de andere partij beïnvloedt. De partijen in de onderhandeling hebben daarbij deels gelijklopende doelstellingen, maar anderzijds ook tegengestelde of conflicterende doelstellingen. Zowel de ontwikkelaar als de stedelijke overheid wensen de gronden te ontwikkelen, maar elk van beide heeft verschillende doelstellingen met de ontwikkeling. De interactieconfiguratie is dus een gemend spel. Partijen in een onderhandeling werken samen omdat ze denken dat ze gemeenschappelijk betere resultaten zouden kunnen halen dan dat ze individueel kunnen. Wat ze individueel kunnen behalen, wordt in de onderhan-

11 delingstheorie de BATNA genoemd: de “Best Alternative To Negotiated Agreement”. In het geval van het voorbeeld is de BATNA van beide partijen een unilaterale ontwikkeling van hun eigen perceel. In de vakliteratuur worden onderhandelingssituaties tussen twee partijen weergegeven door een onderhandelingsschema. Alle potentiële uitkomsten van de onderhandeling worden geprojecteerd in een denkbeeldige oplossingenruimte. De verticale as geeft weer in welke mate de doelstellingen van de ontwikkelaar worden gerealiseerd en de horizontale as geeft aan in welke mate de doelstellingen van de stedelijke overheid worden gerealiseerd voor elk alternatief. Op het snijpunt van beide assen ligt het alternatief waarbij beide partners opteren om niet samen te werken (BATNA). Het kwadrant rechts boven bevat win-win uitkomsten, het kwadrant links onder loose-loose uitkomsten. De andere kwadranten zijn win-loose uitkomsten.

Barsten of buigen?

De partijen gaven de samenwerking een kans, met oog op de potentiële meerwaarden die dit kan meebrengen. In een eerste informeel gesprek werden ideeën rond een mogelijk gemeenschappelijk programma verkend. Beide partijen hadden ondertussen hun ontwerpers al de opdracht gegeven om een eerste voorstel voor een overkoepelend plan te bedenken. Ze dachten dat ze zo beter zouden kunnen onderhandelen. Na een tijdje kwamen ze elk met hun voorstellen aan de tafel bij de schepen van Ruimtelijke Ordening. De ontwikkelaar had een voorstel (voorstel 1) met op zijn eigen deel commerciële woningen en commerciële functies. Het park en de sociale woningen zouden in dit plan gesitueerd worden op het grondgebied van de stedelijke overheid, maar de commerciële woningen hadden wel een toegang tot het park. Het was tenslotte de stad die vragende partij was voor sociale woningen en een park, en het commerciële rendement van de ontwikkeling moet minstens hoger zijn dan het rendement van de BATNA (geen gemeenschappelijk plan). Door de woningen te laten uitgeven op het park, zou er een commerciële meerwaarde ontstaan. Het ontwerpteam van de stad kwam met een compleet tegengesteld voorstel (voorstel 2). Het park was zeer groot, het aandeel sociale woningen hoog en het aandeel commerciële woningen veel lager. Daarnaast waren al deze functies verspreid over de volledige locatie

k atern ARTIKEL

Fase 1: de openingsvoorstellen


Figuur 1: Het onderhandelingsschema tussen twee partijen

12 (dus over beide grondeigendommen). Bovendien vond de stad dat de ontwikkelaar via stedenbouwkundige lasten zou moeten opdraaien voor het park en voor een deel van de sociale woningen. Ook voor de stedelijke overheid zou een gemeenschappelijk plan het immers beter moeten doen dan hun BATNA. Er ontstond een patstelling in de onderhandeling. De stad vond het ongehoord dat de ontwikkelaars alle kersen uit de taart zou pikken: in het plan van de ontwikkelaar werden alle lasten (het park, de sociale woningen) bij de overheid gelegd, en de lusten bij de ontwikkelaar. De ontwikkelaar aan zijn kant argumenteerde dat zijn bedrijf geen liefdadigheidsinstelling was. Wanneer de overheid publieke goederen (park, sociale woningen) wou, dan moest ze die maar zelf financieren. Een voorstel is een combinatie of een pakket van verschillende uitkomsten voor verschillende issues die worden onderhandeld. De issues hier zijn de samenstelling van het programma, de inrichting en de financiering. Het gaat dus niet enkel om het stedenbouwkundige masterplan, maar betreft ook een idee rond de financiering. Elk voorstel realiseert in zekere mate de doelstellingen van de partijen en kan daarom op het schema worden voorgesteld. Beide plannen worden op het schema aangegeven door voorstel 1 (plan ontwikkelaar) en voorstel 2 (plan stad). Voorstel 1 is bijvoorbeeld voordelig voor de ontwikkelaar, maar doet niet beter dan de BATNA voor de stad, en vice-versa.

Figuur 2: Resultaat van fase 1

Fase 2: De val van het grijze compromis Beide partijen waren onthutst, maar beslisten toch de samenwerking open te houden. Ze spraken af dat ze elk hun huiswerk opnieuw zouden doen. De ontwikkelaar gaf zijn ontwerper de opdracht om het park wat groter te maken, en het aandeel sociale woningen wat op te voeren om zo tegemoet te komen aan de verwachtingen van de stad. Hij besliste ook dat hij een deel van het park zou financieren. De stad maakte het park wat kleiner een liet het aandeel sociale woningen dalen. Ze zocht eveneens naar bijkomende middelen om de sociale woningen te kunnen financieren. Beide partijen kwamen terug samen met de nieuwe voorstellen 1’ en 2’. Dit compromis was nog steeds beter dan wat de partijen unilateraal hadden kunnen bereiken. De voorstellen leken naar elkaar toe te groeien. Aan de tafel van de schepen van RO werd nu een aardig robbertje gediscuteerd rond de

k atern ARTIKEL

Barsten of buigen?


13 exacte grootte van het park en de financiering ervan. De ontwikkelaar beweerde dat hij, omwille van het rendement, niet hoger kon gaan dan 30% in de financiering van het park. Hij had dit door zijn financiële experts laten berekenen en dat was – dat zweerde hij op zijn ziel - echt de bodem. De stad was ondanks het emotionele vertoog niet onmiddellijk overtuigd. Ze nam een eigen financiële expert onder de arm voor een grondige analyse van de planeconomie. Haar expert kwam erop uit dat een de ontwikkelaar een rendement zou hebben van ongeveer 30% op zijn eigen grond en nog een gebruikelijk en voldoende rendement zou overhouden bij 50% financiering van het park. De stad confronteerde de ontwikkelaar met haar bevindingen. De ontwikkelaar was furieus. “Onzin”, riep hij. “Deze zogenaamde expert heeft het risico volledig verkeerd ingeschat. Hij gebruikt onrealistische cijfers! En bovendien, hij moet zich niet moeien met onze winstmarges”. De ontwikkelaar benadrukte bovendien dat hij al een hele toegift had gedaan, en dat het voor hem op deze manier de samenwerking dan niet meer de moeite loonde. Hij beweerde beter af zijn met gewoon zijn eigen ding te doen op zijn eigen perceel. De discussie werd zeer technisch, en het vertrouwen tussen de verschillende partners kreeg een serieuze deuk. Speelde de ontwikkelaar nu goed toneel, of was de expert van de stad inderdaad onbekwaam? De burgemeester gooide nu zijn politiek gewicht in de schaal en nodigde de ontwikkelaar uit voor een persoonlijk gesprek. Hij benadrukte het belang van het project en appelleerde de ontwikkelaar op zijn burgerzin. Daarnaast suggereerde hij dat het succes van dit project bepalend zou zijn voor een ander project van de ontwikkelaar. Deze bezat immers nog enkele percelen in een woonuitbreidingsgebied op een andere locatie. Zolang het project niet zou gerealiseerd zijn, zou de stad de ontwikkeling van dit woonuitbreidingsgebied negatief adviseren. De ontwikkelaar stond voor een dilemma, maar gaf uiteindelijk toe. Er werd afgesproken dat de ontwikkelaar 40% van het park zou financieren. Er leek een definitieve overeenkomst in de maak. De verschuiving van de voorstellen 1 naar 1’ en van 2 naar 2’ wordt in de onderhandelingstheorie een distributieve verschuiving genoemd. Distributieve verschuivingen van de oplossing verlopen in het schema over een diagonaal van linksboven naar rechtsonder. Het is in feite een herverdeling van de lusten en lasten (kosten en baten) over de twee partijen, die tot een meer “rechtvaardige” verdeling zou leiden. De totaal gecreëerde meerwaarde, namelijk de som van de meerwaarde y voor de ontwikkelaar en de meerwaarde x van de stad blijft echter constant. In de onderhandelingstheorie wordt dit omschreven als een constant-sum of een zero-sum game. Wat de ene wint in het pakket van lusten en lasten, verliest de andere. Beide partijen beschouwen elkaar daarom als pure concurrenten. Deze vorm van onderhandelen wordt ook distributief of positioneel onderhandelen genoemd. Psychologische onderzoeken en experimenten wijzen uit dat bij distributieve of positionele onderhandelingen de onderhandelingspartijen claiming tactics hanteren (Bouwen and Salipante 1987; Lax and Sebenius 1986). Ze houden bijvoorbeeld informatie achter of stellen ze niet correct voor (ook wel het exploiteren van informatie-assymetrie genoemd). Ze overdrijven hun toegiften, ze uiten dreigementen (bijvoorbeeld de uitspraak van de burgemeester), ze spelen op emoties, of ze stellen de eigen BATNA positiever voor dan ze is. Bij een distributief debat worden argumenten en informatie van de andere partij daarom ook ongeloofwaardig. Argumentatie is niet meer dan cheap talk. Het is immers meestal in het nadeel van de ene partij om informatie aan te nemen van de andere partij. Claiming tactics zijn enerzijds succesvol voor de individuele winst, maar ondermijnen anderzijds het wederzijdse vertrouwen en de capaciteit tot samenwerking. Daardoor reduceren ze de mogelijkheid op het creëren van collectieve winst. Onderzoek van Bouwen (Bouwen and Salipante 1987) wijst uit dat ongeveer 75% van de onderhandelaars in experimenten distributieve onderhandelingen voeren. Ook in enkele casestudies van stadsprojecten in Vlaanderen vinden we vele evidenties van distributieve onderhandelingen.

14

Figuur 3: Resultaat van fase2

Fase 3: Van een grijs compromis naar een gemeenschappelijke ontwikkeling met instrumenten die collectieve meerwaarde creëren. De overeenkomst bleek echter zeer fragiel. De stad had ondertussen de plannen aan een kwaliteitskamer met een aantal experts voorgelegd. Die waren zeer kritisch geweest ten opzichte van de kwaliteit van het plan. Het plan was volgens deze groep een grijs compromis geworden tussen de belangen van de stad en de ontwikkelaar. Volgens de kwaliteitskamer miste het park voldoende kritische oppervlakte om nog als park te kunnen fungeren. Daarnaast waren ze nogal gekant tegen de sterke ruimtelijke opdeling tussen de private woningen en de sociale woningen. De stad nam de kritiek ernstig en er groeiden interne twijfels. Ook de ontwikkelaar kreeg nogal wat tegenwind binnen zijn organisatie. Tijdens het vorige directiecomité had hij al plan 1 gepresenteerd, en de directie had zich al vastgepind op het financiële rendement van dat plan. Wat nu voorlag, was een sterke verschraling van die winst. Het resultaat was een situatie waarin beide partijen zich niet erg gelukkig voelden. Het planproces leek in een doodlopend straatje te geraken. In dit kritische moment besloten de stad en de ontwikkelaar om het proces over een ander boeg te gooien. Het onderhandelde compromis werden even in de diepvries gestoken. Ze zouden een nieuw proces opstarten waarin de kwaliteit van het project voor beide partijen zou moeten verbeteren. Als dit niet zou lukken, zouden ze immers toch nog kunnen terugvallen op het oude –fragiele- compromis. Er werd afgesproken om een gemeenschappelijke tekst, een projectdefinitie, op te stellen waarin de doelstellingen van beide partijen gespecificeerd werden. Die projectdefinitie zou dienen als richtlijn van een gemeenschappelijke externe en neutrale ontwerper. Om een grotere variëteit in ontwerpen en oplossingen te garanderen zou men een bijzondere ontwerpwedstrijd organiseren. Er werd geen definitief eindontwerp gevraagd, maar een visie en concepten, onderbouwd met schetsen, op de site. Dit zou de partijen toelaten om in interactie met de winnaar van de wedstrijd in een aantal stappen tot een voor beide partijen optimaal eindontwerp te komen. Men zou ook de kwaliteitskamer betrekken in de jury van de verschillende voorstellen. Er werd ook afgesproken dat een gemeenschappelijke planeconoom aangesteld zou worden, die tijdens het ontwerpproces een balans bijhoudt van de lusten en lasten van het project. Hierbij zou een grondexploitatie (financieel instrument)

Barsten of buigen? k atern ARTIKEL

worden opgesteld, waarvan de parameters (normbedragen ten aanzien van kostenposten) vooraf gezamenlijk zouden worden vastgesteld. Er werd tevens afgesproken dat er een projectteam (organisatorisch instrument) zou worden opgericht, waarbinnen de interactie tussen de partijen, de stedenbouwkundige ontwerper en de planeconoom zou gaan plaatsvinden. Daarnaast werd afgesproken dat het gehele traject maximaal 9 maanden zou mogen vergen en dat er dan een wederzijdse go/ no-go moment zou zijn (proces-instrument). De projectgroep zou elke 4 weken bijeenkomen (proces-instrument), en de dagelijkse organisatie zou liggen bij een projectleider van de stad (regie-instrument). De kosten van de externe deskundigen zouden door de marktpartij worden gefinancierd. Indien de partijen geen consensus zouden bereiken, dan zou de stad alsnog 50% van deze kosten dekken. Tenslotte werd overeengekomen dat indien er geen consensus zou kunnen bereikt worden (een no-go of een exit optie), beide partijen zich kunnen terug trekken zonder wederzijdse claims. Deze afspraken werden vastgelegd in een intentieovereenkomst (juridisch instrument). De wedstrijd leverde een enorme diversiteit van creatieve oplossingen. Sommige ontwerpers hadden de dichtheid op een kwalitatieve manier kunnen opdrijven, zodat het park een aanzienlijke oppervlakte kreeg. Anderen hadden het park maximaal verweven door de woonwijk, zodat een soort tuinwijk met een groen karakter ontstond enz. De ontwerpers kwamen met oplossingen af waar noch de stad, noch de ontwikkelaar aanvankelijk zelf aan gedacht hadden. De jury selecteerde uiteindelijk één voorstel, dat als basis diende voor de verdere interactie. De stad en ontwikkelaar hanteren hier de principes van “interest based negotiation” of integratieve onderhandelingen. Dit is een onderhandelingsstrategie die gericht is op het creëren van gemeenschappelijke meerwaarde. Die gemeenschappelijke meerwaarde is de som van de mate waarin de doelstellingen van beide partijen verwezenlijkt wordt. Door het creëren van meerwaarde schuift de oplossing in het schema op naar rechts-boven. Er wordt daarbij afgestapt van de posities – dit zijn de concrete programma-eisen - die partijen innemen in de onderhandeling (plan 1’ en plan 2’) om zuivere distributieve onderhandelingen te vermijden. Vervolgens worden de onderliggende belangen (of interests) van de verschillende partners geëxpliciteerd. Een explicitering van deze belangen op een iets abstracter niveau laat toe om eventuele synergie te ontdekken door de ontwerpers. Om verdere claiming tactics en informatie-assymetrie te vermijden wordt ook geopteerd voor een gemeenschappelijke informatieverzameling (aanstellen gemeenschappelijke planeconoom) en een gemeenschappelijke probleemoplossing (aanstellen gemeenschappelijke ontwerper). Er worden ook exit-opties geboden voor de partijen, zodat ze niet het gevoel hebben in de fuik van de onderhandelingen vast te zitten. Ze hoeven geen voorbarige engagementen te nemen voor ze weten welke meerwaarde uit de samenwerking kan vloeien. Dit weerhoudt hen ervan om vroeg in het proces claiming tactics toe te passen. Het creëren van gemeenschappelijk meerwaarde vereist creating tactics: creativiteit, diversiteit, openheid en transparantie. Het creëren van een variëteit aan oplossingen draagt bij tot creativiteit. In het voorbeeld werd hiervoor het instrument van de wedstrijd gebruikt, maar er zijn uiteraard ook andere mogelijkheden. Ook het kunnen denken buiten de eigen organisatielogica of buiten de eigen projectlogica (bijvoorbeeld buitenplanse compensaties) is belangrijk om nieuwe ideeën te doen ontstaan. Openheid en transparantie kunnen enkel indien er vertrouwen is tussen partners, en indien de informatie-assymetrie niet te groot is. Het is belangrijk om het proces institutioneel zo te ontwerpen (organisatorische instrumenten en juridische instrumenten) dat creating tactics gestimuleerd worden en claiming tactics te vermijden. Tijdens het verdere ontwerpproces werd vervolgens uitgebreid gediscussieerd over de wederzijdse kosten en opbrengsten binnen het plangebied. Het resultaat was een gelijkblijvend aantal betaalbare woningen, maar meer gestapelde commerciële woningen (een iets


15

16 grotere dichtheid) en een in omvang gelijkblijvend park, maar een zeer goed ingepast in het gebied. Er werd overeengekomen dat beide partijen de gronden zouden inbrengen in een grondbank (organisatorisch instrument) en dat de ontwikkelaar alle commerciële woningen mocht bouwen, dus ook die op de oorspronkelijk grond van de stad (bouwclaimmodel, samenwerkingsinstrument). De grondprijs van de commerciële deelgebieden die de ontwikkelaar moest betalen aan de grondbank werd vooraf overeengekomen, en liet de ontwikkelaar een rendement toe van 20%. Maar omdat de ontwikkelaar zelf ook aannemer was, kon hij op de bouw ook nog een rendement van 10% realiseren. Ook de grondprijs voor de sociale woningen die de grondbank zou ontvangen van de plaatselijke sociale huisvestingsmaatschappij werd vooraf bepaald. Alle infrastructuur en het park werden vervolgens door de grondbank aangelegd en betaald. De gemeente heeft het voorcalculatorisch tekort van de grondbank aangevuld, met een gemeentelijke bijdrage. Op deze manier werd ook de claw back methode (financieel instrument) ingebracht. Deze subsidie kan worden terug gevorderd door de subsidieverstrekker indien blijkt dat de opbrengsten hoger zijn dan voorzien. Deze afspraken, die het resultaat waren van de ontwerpfase van het project, werden vastgelegd in een samenwerkingsovereenkomst (juridisch instrument). Het resultaat was een situatie waarin beide partijen zich wel gelukkig voelden. De ontwikkelaar had zijn rendement, meer zekerheid over de vergunningverlening en meer zekerheid over de marktafzet omdat de kwaliteit van het plan beter werd. De stad had een kwalitatief hoogwaardig stadsdeel, inclusief park, en zekerheid over de haalbaarheid. De uiteindelijke financiële inspanning van de stad lag ook lager dan in het eerste ontwerp. In het proces van integratieve onderhandeling wordt de creatie van meerwaarde (door de nieuwe ontwerpers) ontkoppeld van de distributie van meerwaarde. Die distributie van meerwaarde, samen met de claiming tactics, komen dan pas aan het einde van het proces aan bod. De oplossing kan dan enkel nog verschuiven volgens de distributieve as, maar de gecreëerde totale meerwaarde blijft tenminste behouden. Door een aantal organisatorische en financiële instrumenten kan deze verdeling inzichtelijker worden gemaakt en kunnen de verschillende partijen beter en rationeler onderhandelen over een verdeling die volgens hen “eerlijk” is. Wat nu juist “eerlijk” of “rechtvaardig” is, is een debat op zich, dat buiten het bestek van deze bijdrage valt.

Figuur 4: resultaat van fase 3

17

Conclusie Onderhandelingen en conflicten tussen partners met verschillende doelstellingen in strategische projecten lopen vaak mis, omdat ze onbewust kiezen voor een distributieve onderhandelingsaanpak. Door de claiming tactics die daarmee gepaard gaan, wordt vaak het onderlinge vertrouwen geschaad. Bovendien wordt informatie-uitwisseling zeer moeilijk. In enkele gevallen leidt dit ook tot een volledige stopzetting van de samenwerking. Deze stelling wordt onderbouwd door de onderhandelingstheorie, door vele experimenten in onderhandelingen en groepspsychologie, en ook door de analyse van de processen van enkele cases in Vlaanderen. Het resultaat is dat deze projecten vaak een trage en moeizame besluitvorming kennen en dat vele projecten ervaren worden als grijze compromissen. Het conflict wordt daarmee disfunctioneel. Ruimtelijke planners kunnen hierbij een belangrijke rol spelen. In de rol van ontwerper kunnen ze creatieve ideeën aanleveren die gemeenschappelijke meerwaarde creëren. In de rol van procesregisseur kunnen ze mee het proces zo trachten te organiseren zodat de verschillende partijen niet dienen te vervallen in een puur distributief conflict. Dit kan bijvoorbeeld door engagementen en committent uit te stellen tot alles beslist is (niets is beslist tot alles beslist is), door voldoende ruimte te laten voor creativiteit en de zoektocht naar alternatieve oplossingen, door goed te peilen naar de werkelijke achterliggende interesses van de verschillende partners, door gezamenlijk kennis op te bouwen, door package deals samen te stellen die aanvaardbaar zijn voor alle partijen en door het distributieve debat pas te voeren na de creatie van meerwaarde. Zoals aangegeven in het fictieve voorbeeld zijn er verschillende technische, juridische en organisatorische instrumenten die daartoe kunnen bijdragen.

Referenties

Schelling,T.C. 1960. ‘The strategy of conflict’. Harvard University Press. Simon,H.A. 1955. A behavioral model of rational choice. Quarterly Journal

Bouwen, R. and Salipante, P. Een caleidoscoop-model voor

Susskind,L. and Field,P. 1996. ‘Dealing with an angry public

of Economics 69: 99-118. the mutual gains approach to resolving disputes’. Free Press.

Barsten of buigen?

building handbook a comprehensive guide to reaching agreement’. Sage Publications. Thomas, Kenneth W. Conflict and negotiation processes in organizations. M.D.Dunnette and L.M.Hough. Handbook of Industrial and Organizational Psychology. 651-717. 1992. Consulting Psychologists Press. Ref Type: Book Chapter van de Vliert, E. Conflict en conflicthantering. Drenth, P. and Thierry, H. Nieuw Handboek A&O-psychologie. 1988. Deventer, Van Loghum Slaterus. Ref Type: Book Chapter Von Neumann,J. and Morgenstern,O. 1947. ‘Theory of games and economic behavior’. Princeton University Press.


Susskind,L., McKearnan,S., and Thomas-L armer,J. 1999. ‘The consensus

k atern ARTIKEL

conflictformulering. Bohn Stafleu Van Loghum. Leren en leven met groepen. [26], 1628(1)-1628(22). 1987. Ref Type: Book Chapter Gray, B. Intervening to improve interorganisational Partnerships. Huxham, C., Cropper, S., Ebers, M, and Ring, P. Handbook of interorganizational Relations. 2007. Blackwell. Ref Type: Book Chapter Innes,J.E. 1996. Planning through consensus building. Journal of the American Planning Association 62(4):460. Innes,J.E. and Booher,D.E. 1999. Consensus Building and Complex Adaptive Systems: A Framework for Evaluating Collaborative Planning. Journal of the American Planning Association 65(4):412. L ax,D.A. and Sebenius,J.K. 1986. ‘The manager as negotiator bargaining for cooperation and competitive gain’. Free Press. R aiffa,H. 2002. Decision analysis: A personal account of how it got started and evolved. Operations Research 50(1):179-185. R aiffa,H., Richardson,J., and Metcalfe,D. 2002. ‘Negotiation analysis the science and art of collaborative decision making’. Belknap Press of Harvard University Press.

18 Tom Coppens is doctoraal onderzoeker aan het departement Architectuur, stedenbouw en ruimtelijke ordening van de K.U. Leuven. Contact: [email protected] Willem de Laat is Manager bij Idea Consult, gespecialiseerd in vastgoed en ruimtelijke ontwikkeling Kaatje Molenberghs is Senior Consultant bij Idea Consult, gespecialiseerd in vastgoed en ruimtelijke ontwikkeling Idea Consult is een partner in het SP2SP onderzoek.

Deze bijdrage is een herwerkte versie van een paper die werd gepresenteerd op een gebruikersgroep van het project SP2SP.

Ruimte als een frame voor integratie in strategische ruimtelijke projecten een casestudie onderzoek in rurbane condities Elke Vanempten

Inleiding In een eeuw tijd is het Vlaamse landschap grondig getransformeerd. Het oorspronkelijk overwegend agrarische landschap heeft duidelijk heel wat evoluties doorgemaakt om te resulteren in het meervoudig productie- en consumptielandschap van vandaag waar een veelheid aan functies, actoren, rollen en belangen spelen. Vanuit de transformatie naar deze hedendaagse ‘multi’-ruimte lijkt een nood aan ‘integratie’ te rijzen. In deze gelaagde ruimte is het combineren van vaak conflicterende ruimteclaims, en het verenigen van actoren met uiteenlopende profielen en agenda’s, in de meeste gevallen - en vooral in de randstedelijke landschappen - nodig om tot een gedragen en uitvoerbaar ruimtelijk project te komen. Integratie gaat vandaag dan ook vlot over de tong. Helaas loopt de praktische uitvoering ervan niet van een dergelijk leien dakje. Vaak is het onduidelijk wat er precies met ‘integratie’ bedoeld wordt. Doelt men op het betrekken van actoren met diverse profielen (publiek, privaat bijvoorbeeld); of is de doelstelling veeleer inhoudelijk, naar het combineren van de uiteenlopende visies op eenzelfde gebied? Of is het ‘integrerende’ gericht op procesmatige factoren zoals het inzetten van diverse instrumenten of financiële bronnen? Een “geïntegreerd” project zegt met andere woorden maar weinig. Bovendien blijkt dat ‘integreren’ ook niet zo eenvoudig te zijn. Hoe kunnen we verschillende belangen verenigen? Hoe kunnen we een gemeenschappelijk gedragen visie opmaken? Hoe kunnen we ruimtelijke, sociale, ecologische, culturele, institutionele en economische elementen met elkaar ‘verweven’ (nog zo’n problematisch en vaag begrip) op een dergelijke manier dat ze elkaar ondersteunen en liefst ook nog versterken? Op deze vraag zijn waarschijnlijk meerdere antwoorden mogelijk, het ene al wat doeltreffender dan het andere. Project- en procesmanagement, conflictresolutie en onderhandelingstechnieken bijvoorbeeld trachten om te gaan met het eerste dilemma van het verzoenen van belangen en visies. Over procesmatige integratie bestaat dan ook een zeer omvangrijke literatuur. In dit onderzoek willen we echter focussen op het inhoudelijke, meer bepaald op het ‘integreren’ of laten samenspelen van verschillende existentiële dimensies (ruimte, economie, cultuur, politiek enz.) in een ruimtelijk project. Specifiek willen we

19

20 1 In het sterk verstedelijkte Vlaanderen kan het sterk in twijfel getrokken worden of we nog van ‘ruraal’ gebied kunnen spreken (zeker indien we een Europees schaalniveau hanteren). Anderzijds is dit gebied ook niet ‘urbaan’. Daarom werd geopteerd om de term ‘rurbaan’ te gebruiken in dit onderzoek, waarbij rurbaan staat voor die gebieden die zowel stedelijke als landelijke kenmerken combineren. Voorbeelden zijn de rurale gebieden nabij de stad waar stad en land elkaar ontmoeten en waar zowel stedelijke als landelijke elementen vaak zeer sterk met elkaar vermengd zijn. 2 In dit onderzoek wordt de optie genomen om te focussen op de ‘rurbane’ gebieden. De reden hiervoor is dat deze omgevingen vandaag onderwerp zijn van heel wat maatschappelijke discussies, hoe bijvoorbeeld omgaan met dergelijke gebieden? Verder laten verstedelijken, of moet het landelijke beschermd worden? Houden we een mengvorm? Welk statuut krijgt de landbouwer er? Enz. Een andere reden is dat dergelijke gebieden rijk zijn aan diversiteit, aan elementen van allerlei aard. Het is in deze gebieden bij uitstek dat het sociale, het economische, culturele, recreatieve, institutionele, enz een smeltpot vormen. Nood aan en mogelijkheden voor ‘integratie’ zijn dus bij uitstek te vinden in deze gebieden.

analyseren op welke manier ruimte zelf een integrerend kader biedt om deze dimensies te verenigen, en dit binnen de context van een strategisch ruimtelijk project in een ‘rurbaan’ 1 gebied, vanuit de overweging dat net in deze ‘stad en land’ gebieden integratie bij uitstek aan de orde is.2 In deze bijdrage zal eerst een beeld geschetst worden van ‘het’ Vlaamse platteland en het te pas en te onpas opduiken van ‘integratie’, als basis van dit onderzoek. Vervolgens zal verduidelijkt worden van waar deze nood aan integratie opduikt en wat er bedoeld en beoogd wordt met ruimte als een integrerend kader (en waarom ruimte als begrip gebruikt wordt en bijv. niet landschap of territorium). Tot slot volgt een korte toelichting van de methodiek die gebruikt wordt om de onderzoeksvraag ‘is ruimte effectief een frame voor integratie’ te analyseren.

Het stedelijke en het landelijk of met andere woorden het ‘rurbane’ landschap. Bron: Lad+

Het 21e eeuwse Vlaamse platteland: een idyllisch beeld als handelsmerk, een ‘rurbane’ ruimte als realiteit. De vele evoluties in de twintigste eeuw hielden grondige veranderingen in voor de ruimte in Vlaanderen. Schaalvergrotingen en –veranderingen, verdergaande industrialisering en de creatie van een Europese mogendheid zijn maar enkele van de ontwikkelingen die hun weerslag hadden op de ruimte, haar inrichting en gebruik. Vanzelfsprekend onderging ook de landelijke ruimte een transformatie, waarbij zowel structuur als vorm en perceptie grondig veranderden. Het idyllisch droombeeld dat vandaag bestaat van “het platteland” als een charmant, rustgevend geheel waar aaneengeregen weilanden afwisselen met slingerende weggetjes door eindeloze velden en stukjes bos met hier en daar een pittoresk boerderijtje en wat koeien, is vandaag geen realiteit meer, maar louter het handelsmerk van een groeiend agro- of hoevetoerisme. Een uniformiserings- en ‘overal toegankelijk’ beleid, verscheidene suburbanisatiegolven (gestimuleerd door de anti-stedelijke woonpolitiek van de nationale overheid) en een

Ruimte als een frame voor integratie in strategische ruimtelijke projecten

De uniformiteit onder vorm van ‘landelijk wonen’ op de verkaveling. Foto: Raf Suttels

Deze ‘secundariteit’ genereert immers zoals De Meulder (2007) argumenteert een ambigue ruimte, een “embryonische territoriale constellatie die steeds receptief blijft”. Of met andere woorden een ruimte die steeds in een hoog tempo in ontwikkeling is en ook blijft. Deze hoog evolutieve én/én ruimte – én stad én land, én urbaan én ruraal, én landbouw én natuur én recreatie énz – of ‘rurbane’ ruimte kan dan ook omschreven worden als rijk aan diversiteit. Divers omwille van het verschil in karakter en landschappelijke structuur al naar gelang de geografische locatie en bodemstructuur; divers omwille van de enorme variatie aan uitzichten, opbouwen en kwaliteit; omwille van de rijke sociaal-maatschappelijke bevolkingsmix; maar ook divers als gevolg van de verschillende rollen die de open ruimte vandaag vervult en de verschillende schalen en schaalniveaus die vandaag in de rurbane ruimte spelen. ‘Diversiteit’ – mooie en lelijke, positieve en negatieve, problematische en niet-problematische – is met andere woorden het sleutelwoord dat het huidige plaatje kenmerkt. Of moeten we zeggen, één van de sleutelwoorden, want paradoxaal genoeg lijkt ook ‘uniformiteit’ vaak een kenmerk te zijn van datzelfde plaatje: overal dezelfde verkavelingen met pastorijwoning in ‘landelijke’ stijl, overal steenwegen met flarden lintbebouwing, overal baanwinkels, overal met houten hekken omrande weides met paarden.

k atern ARTIKEL

3 Het neo-ruraliteitsconcept ontwikkelt door Gulinck & Dortmans (1997) reageert op de traditionele opdeling tussen stedelijk en landelijk, urbaan en ruraal. Neoruraliteit verwijst dan ook naar een nieuwe interpretatie van onbebouwde en bebouwde gebieden, waarbij de interpretatie gekoppeld wordt aan het ruraliteitsbegrip. Het verwijst daarnaast ook naar het vervagende onderscheid tussen de traditionele plattelandsfuncties zoals landbouw, bosbouw, natuur enz. Neo-rurale gebieden omvatten dan ook niet alleen de traditionele landelijke gebieden, maar strekken zich tot diep in het stedelijk weefsel uit. Een sterk verstedelijkt gebied kan met andere woorden evengoed een ruraal karakter of heel wat ruraliteit bezitten (Gulinck 2001). 4 ‘Secondarity’ refers to the whole of concretizations that leave a place to ‘fantasy”; it is the space of bricolage. ‘Primarity’ corresponds to the condition where the whole of utilities are dictated by the necessities of subsistence and survival, and are regulated by an engineering rationality (De Meulder 2007).

enorm dens infrastructuurnetwerk dat samen met een niet gereguleerde vastgoedmarkt ongekende mogelijkheden creëerde voor lintbebouwing, verstoorden het traditionele nederzettingenpatroon van het vroeg 20e eeuwse platteland danig. De laatste decennia maakte bovendien de grootste ruimtegebruiker van het platteland, met name de landbouwsector, een aantal ingrijpende veranderingen door, ondermeer onder invloed van een opkomend milieu- en klimaatdiscours dat reageerde tegen de negatieve impact van intensieve landbouw op de omgeving (zoals bijvoorbeeld de mestproblematiek) en veranderde op die manier de plaats en positie van landbouw binnen de rurale maatschappij. Andere economische dragers zoals toerisme en recreatie, natuurontwikkeling, industrie, de ‘symbolische’ economie (zoals bijv. wellness, kunst e.d.; De Roo 1999) en niet te vergeten wonen claimen vandaag hun plaats in het rurale landschap en nemen in het landelijke speelveld dan ook een prominentere positie in. Achter het nostalgische imago van een idyllisch platteland ligt vandaag een modern, dynamisch platteland waar paarden de koeien (bijna) vervangen; waar lintbebouwing, fragmenten open en bebouwde ruimte elkaar afwisselen; waar agro-industriële complexen en serres de traditionele boerderij hebben vervangen. Het hedendaagse plaatje omvat naast landelijke kenmerken dan ook heel wat stedelijke karakteristieken en concepten, echter zonder daarom ook effectief stedelijk te zijn. In deze ‘neorurale’ ruimte3 (Gulinck & Dortmans 1997) vervaagt het onderscheid tussen conventionele plattelandsfuncties dan ook steeds meer. Ook de notie van centraliteit (centrale plaatsenmodel – Christaller 1933) en de idee van een gescheiden, afgelijnde stad versus platteland zijn opvattingen die vandaag niet meer dan een zeer twijfelachtige en simplistische kijk op de ruimtelijke realiteit zijn. Centrum en periferie verdwenen immers in de draaikolk van tanend beleid, suburbanisatieprocessen en afnemende landbouwinvloed om plaats te maken voor een bijna allesomvattende ‘secundariteit’ of ondergeschiktheid (‘bricolage-ruimte’4; De Meulder 2007).


21

22 Het is deze mix van diversiteit en herhaling op hetzelfde moment, van stedelijk en landelijk, van uiteenlopende functies die de ‘open’ ruimte in Vlaanderen kenmerkt en haar ‘rurbaan’ maakt.

Diversiteit troef in het Vlaamse landschap

5 Helaas lijkt het IPO intussen een stille dood gestorven te zijn.

Deze transformatie van rurale naar meervoudig ‘rurbane’ ruimte of ‘multi’-ruimte (multisectoriaal, multifunctioneel, multi-dimensioneel, multi-actor en multi-scalair) impliceert de vraag naar een ander en breder benaderingsperspectief dan tot nog toe het geval was, ondermeer vanuit beleidsmatig oogpunt. Deze dynamiek creëert namelijk – behalve opportuniteiten – immers ook een aantal fricties zoals functionele conflicten, ruimtecompetitie, duurzaamheidsvraagstukken, conflicten tussen de nood aan collectieve kwaliteit en collectief gebruik enerzijds en het individuele eigendomsrecht anderzijds enz. (o.a. De Roo 1999). De mutatie naar rurbane ruimte stelt dus uitdagingen, aan het beleid bijvoorbeeld. De Vlaamse overheid is immers georganiseerd in diverse beleidsdomeinen met min of meer gescheiden verantwoordelijkheden. Deze sectorale opbouw vergemakkelijkt een dergelijke ‘multi-sectorale’ aanpak van een gebied niet, aangezien een heel aantal publieke sectoren iets te zeggen hebben over (aspecten van) het landelijke gebied, en bijgevolg een veelheid aan visies, claims, plannen en beslissingen kunnen veroorzaken die allemaal eenzelfde stukje grond betreffen. Soms wordt dan ook gezocht naar een benadering die zowel beleidsdomein als -niveau overschrijdend is (het in 2005 opgerichte Interbestuurlijk Plattelands Overleg (IPO) is een voorbeeld van een dergelijke (misschien wat te ambitieuze) poging om een “geïntegreerd beleid voor het platteland” op de politieke agenda zetten waarbij het de bedoeling was om het platteland op een “(meer) integrale manier te benaderen”.5 (Denkcel platteland 2004, IPO 2007). De rurbaniteit stelt daarnaast ook uitdagingen voor de planning en ontwikkeling van deze gebieden en heeft gevolgen voor de projecten die er uitgevoerd worden. Vanuit de evolutie in het huidige planningsdiscours, dat gerichter en selectiever tracht in te grijpen in de ruimte

23 door middel van strategische projecten in samenspraak met de relevante maatschappelijke en politieke actoren, blijkt eveneens dat er gezocht wordt naar een meer multilaterale of geïntegreerde aanpak.

Landschap als holistische entiteit. Bron: Brunckhorst 2005


Reeds in 1968 verklaarde het O.E.C.D. na het Bellagio symposium over “long range Forcasting and Planning” dat “Many of the most serious conflicts facing mankind result from the interaction of social, economic, technological, political and psychological forces and can no longer be resolved by fractional approaches from individual disciplines.” (OECD 1968) Verschillende auteurs argumenteren vandaag nog steeds dat, om het rurbane gebied op een duurzame manier verder te kunnen ontwikkelen, een ‘integratie’ van verschillende existentiële dimensies noodzakelijk is (cfr. Cabus & Vanhaverbeke 2004, Van den Broeck 2005, Dammers & Keiner 2006, Ministerie van Landbouw 2000, Albrechts et al 2002, Jongmann 2002). Het is daarom ook geen verrassing dat het gebruik van het concept ‘integratie’ erg in trek is vandaag, en dat geïntegreerde plannen, geïntegreerde visies, geïntegreerd beleid, geïntegreerde acties, geïntegreerde benaderingen, geïntegreerde ontwikkelingen enz. overal opduiken. De behoefte aan integratie lijkt vandaag alomtegenwoordig te zijn binnen de plan- en projectontwikkeling, en ook op maatschappelijk vlak zijn de vraag en de aandacht voor integratie gestegen (o.a. Gulinck 2007, Demeester 2006). Deze vraag naar integratie kan onder andere gezien worden als resultaat van de verschillende sectorale initiatieven wat betreft ruimtekwesties (de meeste sectoren hebben vandaag bijvoorbeeld een eigen ruimtelijke visie opgemaakt). Ook de grote diversiteit en complexiteit van huidige probleemkwesties in de ruimte, de maatschappij, en het beleid, de voortdurende sociale, economische en politieke veranderingen die elkaar snel opvolgen, en die één of andere terugslag in ruimte hebben, de opstapeling van nieuwe behoeften in de open ruimte, de nauwe interactie van economie, milieu, ecologie en de maatschappij, zijn slechts enkele redenen waarom vandaag een verhoogde vraag naar integratie bestaat.

k atern ARTIKEL

De roep naar integratie


Vanuit verschillende domeinen lijkt dan ook een nood aan ‘integratie’ te bestaan als gevolg van de mix van functies van allerlei aard, stedelijke en landelijke elementen en actoren met sterk uiteenlopende belangen en achtergronden. Het begrip duikt in ieder geval veelvuldig op in de courante retoriek, waarbij enerzijds gezocht wordt naar een geïntegreerde aanpak van beleid voor deze ruimte, en anderzijds naar geïntegreerde visies en projecten die een dynamisch evenwicht in deze ruimte realiseren. De inhoud van het begrip is echter niet zo duidelijk en het lijkt dan ook veeleer een containerbegrip te zijn op dit moment, een label waar van alles en nog wat onder past.

24 Deze opzet om het rurbane gebied op een ‘geïntegreerde’ manier te benaderen vindt bovendien aansluiting bij het opkomende milieudiscours. Toenemende vervuiling, grootschalige ontbossing en het broeikaseffect plaveiden het pad naar een verhoogde maatschappelijke aandacht voor de omgang met en gebruik van het leefmilieu. Het besef groeide dat het uitvoeren van een ingreep zonder de gevolgen op andere schaalniveaus en de relaties met andere existentiële dimensies mee in rekening te brengen een te simplistische en soms zelfs gevaarlijke aanpak is op langere termijn. Dit discours vestigt dan ook de aandacht op de gevolgen van een eenzijdige aanpak (en beleid) en pleit voor een meer holistische aanpak. Bijvoorbeeld moderne landschapstheorieën beschouwen landschappen als “holistic entities within which natural and human processes merge and where economic, social and ecological objectives can be balanced in the pursuit of sustainable development” (Selman 2006:1). Anderzijds moeten we opletten van niet alles te willen doen of alles met alles te willen combineren. Comprehensiviteit bleek eerder in planning al een utopie te zijn (cfr. rationeel comprehensieve planning; Albrechts et al 2002), en ook vandaag moeten we aanvaarden dat onze mogelijkheden beperkt worden door het menselijke perspectief. We moeten dus met andere woorden een ingreep holistisch in plaats van eenzijdig benaderen, maar niet integraal; een geïntegreerd beleid voeren, maar geen integraal beleid nastreven. De vraag is dan hoe we een dergelijke balans – niet eenzijdig maar ook niet integraal – kunnen bereiken, of met andere woorden hoe komen we tot integratie zonder integraal te willen zijn? Hoe verenig je het ecologische en het ruimtelijke, en het sociale, en het culturele enz. zonder comprehensief te zijn?

Integratie gedeconstrueerd: een definitie van het begrip in de onderzoekscontext

6 Integration is ‘a process of combining or accumulating’ or ‘forming, coordinating, or blending into a functioning or unified whole; uniting with something else; incorporating into a larger unit’ or ‘combining two or more things in order to become more effective’. Volgens Van Dale is integratie “het maken tot een harmonisch geheel of opnemen in een geheel”. http://www.m-w.com/dictionary/integrate (27/02/2007); http://dictionary.cambridge. org/define.asp?key=41279&dict=CALD (27/02/2007) http://www.vandale.nl/opzoeken/woordenboek/?zoekwoord=integratie (25/07/2007)

Ondanks het veelvuldige gebruik van het concept is de werkelijke betekenis ervan vaak niet duidelijk en blijven er “…major uncertainties over what actually is to be integrated with what, where integration is to take place and through what processes, what old ‘integrations’ will be challenged, and how far spatial organisation and place qualities are central to the ‘integrations’ being sought.” (Healey 2006: 4) Noch in theorie, noch in praktijk is de betekenis duidelijk. Integratie en integreren raken anderzijds wel aan de basis van de planningsdiscipline. Refererend naar Kunzmann (2000) en Healey (1997) definieert Albrechts bijvoorbeeld strategische ruimtelijke planning als volgt: “Strategic spatial planning is a transformative and integrative, (preferably) public sectorled socio-spatial process through which a vision, coherent actions and means for implementation are produced that shape and frame what a place is and might become.” (Albrechts 2006A:1491) Hoewel dus algemeen erkend wordt dat integratie een essentieel element is binnen ruimtelijke planning, is de complexiteit ervan in termen van planningstheorie en -praktijk nog steeds onvoldoende gekend (Kidd 2007). Daarom neemt dit onderzoek de idee van een stijgende behoefte aan integratie als focuspunt, terwijl het tezelfdertijd niet duidelijk is wat met wat zou moeten worden geïntegreerd en vooral hoe (en wanneer) integratie kan worden bereikt. Vanuit deze overweging stelt het onderzoek tot doel inzicht te verschaffen in manieren waarop verschillende existentiële sferen met elkaar ‘geïntegreerd’ kunnen worden binnen strategische projecten in de dynamische rurbane gebieden, waarbij een niet eenzijdige, niet integrale aanpak voorop staat. Meer specifiek beoogt dit onderzoek om de manier waarop ruimte zelf als een frame voor integratie kan dienen te beoordelen. Aangezien integratie een breed begrip is dat voor vele interpretaties vatbaar is, was het noodzakelijk te bepalen wat binnen dit onderzoek begrepen wordt onder de term ‘inte-

25

Ruimte als integrerend kader? In dit onderzoek opteren we om het begrip ‘ruimte’ te gebruiken en niet ‘landschap’, met ondermeer als reden dat ‘ruimte’ een algemener, neutraler concept is dan landschap. Landschap heeft vaak een nostalgische lading en verwijst (vaak impliciet) naar de scheiding van stadland, naar de stad als voorgrond en het landschap als achtergrond. (Dehaene & Boon 2006) Aangezien een dergelijke simplistische visie op het ruimtelijke weefsel in Vlaanderen niet overeenstemt met de realiteit, wordt geopteerd om een minder geladen begrip te gebruiken. Bovendien is ruimte rechtstreeks gelinkt met de ‘raison d’être’ van ‘ruimtelijke’ planning en stedenbouw, en behoort het op die manier rechtstreeks tot de kern van deze disciplines. Ruimte wordt hier zowel als een vertrekpunt als eindpunt voor ontwikkeling gezien, vermits er slechts ‘één’ ruimte is (hoewel met verschillende dimensies en schalen) en aangezien niet zomaar alle functies en activiteiten gelijk waar en wanneer kunnen plaatsvinden. Daarbij komt nog dat er een schaarste is aan hoogkwalitatieve ruimte in Vlaanderen, wat leidt tot heel wat ruimteclaims op beschikbare kwalitatieve ruimte. Daarom moeten we doordacht omspringen met wat beschikbaar is. In de literatuur gebaseerd op het landschapsdiscours wordt echter wel verwezen naar landschap als een frame waardoor (ruraal) beleid kan uitgevoerd en acties geïntegreerd worden (Selman 2006, Selman & Knight 2005). Dehaene en Boon (2006:39) merken bijvoorbeeld op


Vermits er steeds elementen met elkaar geïntegreerd worden, kunnen er verschillende vormen van integratie bestaan. In de literatuur maakt iedere auteur een eigen onderscheid tussen diverse vormen van integratie. Zo definiëren Eggenberger en Partidário vijf vormen van integratie in de context van ontwikkelingsplanning en evaluatie, m.n. inhoudelijke, methodologische, procedurele, institutionele en politieke integratie (Eggenberger & Partidário 2000). Kidd (2007) construeert een ‘frame’ van integratie in ruimtelijke planning met ondermeer sectoriële, territoriale en organisatorische integratie als hoofdvormen, gebaseerd op het onderzoek van de Boe et al. (1999) over ruimtelijke integratie. De empirische focus van dit onderzoek ligt uiteraard op strategisch ruimtelijke projecten in het moderne rurbane landschap. We kunnen ons dan ook afvragen wat een “geïntegreerd strategisch project” is. Daarom werd een analyse uitgevoerd van de redenen waarom sommige (strategische) projecten zichzelf als “geïntegreerd” bestempelen. Zijn dergelijke projecten werkelijk geïntegreerd, of moeten we wat voorzichtiger omspringen met het gebruik van deze term? Het resultaat van de analyse leverde volgende vormen van integratie op: organisatorische, inhoudelijke, instrumentele, procedurele, meta-, financiële, ruimtelijke en functioneel/thematische dimensie van integratie8 (Vanempten 2007).


gratie’. Vanuit dit opzicht werd een summiere definitie opgesteld, gebaseerd op een aantal woordenboekdefinities die gedeconstrueerd werden tot hun sleutelelementen. Vervolgens werden de belangrijkste elementen er uit gehaald en gebruikt voor de eigen definitie6. Deze exploratie resulteerde in de volgende definitie: integratie is het samenspel tussen onderscheiden elementen. Het ‘samenspel’ wijst op een eerste sleutelelement van integratie m.n. het leggen van onderlinge relaties en verbanden, de ‘onderscheiden elementen’ geven aan dat integratie tracht om te gaan met diversiteit (zonder deze te willen uitwissen). Integratie kan echter verschillende effecten hebben: positief, negatief of neutraal.7 In het onderzoekskader wordt echter gezocht naar positieve integratie. Het “samenspel” moet met andere woorden op een ‘constructief-productieve’ manier aangewend worden, wat wijst op het opbouwende, het aanmakende, het winstgevende of kortom op het genereren van een bepaalde meerwaarde.

k atern ARTIKEL

7 Een kritische noot is op zijn plaats hier. Wanneer we het voorgaande in ogenschouw nemen, dan lijkt het alsof integratie dé oplossing is om om te gaan met de problematiek van het rurbane gebied. Bij deze veronderstelling moeten we echter serieuze vraagtekens plaatsen. Integratie is niet steeds positief. Het kan ook als een negatieve strategie gebruikt worden of resulteren in een negatief resultaat. Wanneer integratie toegepast wordt als een strategie in een projectontwikkeling heeft dit ondermeer tot gevolg dat het gevoerde proces complexer wordt door hoge eisen aan het ontwerp en de constructie van een gemeenschappelijke, kwalitatieve visie. Integratie is niet altijd de meest aangewezen strategie. In sommige gevallen bleek bovendien dat de integratie-strategie enkel gebruikt werd met als doel een ontwikkeling te doen mislukken. Behalve het verzwaren van een projectproces kan integratie ook gebruikt worden als machtstrategie (wiens integratie is het?) of als kalmeringsmiddeltje waarbij het label ‘geïntegreerd’ gebruikt wordt als iets positiefs, als een soort kwaliteitskenmerk terwijl niet gespecificeerd wordt wat bedoeld wordt met geïntegreerd of wat er zo positief aan is. Integratie kan ook leiden tot een onverwachte of negatieve uitkomst. De ‘steden’ geconstrueerd in het zog van de New Urbanism beweging zijn bijvoorbeeld veeleer ‘gated communities’ met banale nostalgie, strenge regels en management, ontoegankelijk voor sommige lagen van de bevolking, ondanks het feit dat de basisprincipes van deze beweging een zekere vorm van integratie nastreven (i.e. “…neighbourhoods should be diverse in use and population” en “urban places should be framed by architecture and landscape design that celebrate local history, climate, ecology and building practice” – CNU 1993). We kunnen dus besluiten dat integratie zeker niet de ‘heilige graal’ is zoals soms voorgesteld wordt, wat niet uitsluit dat het voor sommige projecten wel de goede strategie is. Aangezien de empirische focus van dit onderzoek ligt bij strategische ruimtelijke projecten - met andere woorden projecten die naast een ruimtelijke transformatie ook een ruimere transformatie op sociaal, economisch, en cultureel gebied beogen – is integratie impliciet met deze projecten verbonden. In het onderzoek bekijken we integratie daarom voornamelijk als een positief gegeven, zonder daarbij de voorgaande noot opzij te schuiven. 8 Verdere detaillering is te vinden in de paper die opgemaakt werd voor het Isocarp congres te Antwerpen. Zie Vanempten, E, ‘Integrated’ strategic rurban projects ? An overview of the dimensions of integration., Isocarp World congress, Antwerpen, 19-23 September 2007.

26 dat “de meerduidigheid van het begrip landschap en haar plaats op het kruispunt van een beschrijvende en een voorschrijvende arbeid haar het vermogen geven om te bemiddelen tussen verschillende ruimteclaims die op de één of andere manier in dezelfde ruimtelijke ervaring op een kwalitatieve manier moeten worden opgenomen.” Vanautgaerden (2006) verwijst dan weer naar de landschappelijke structuur als integrerende factor van verschillende krachtvelden (sociale praktijken, beleidsambities, ecologische processen, programmatische claims van actoren enz.). Deze interpretaties dienen verruimd te worden naar ruimte in plaats van landschap als integrerend frame vanuit de optiek dat in de planningsdiscipline veeleer met het begrip ruimte gewerkt wordt. Een verduidelijking van beide begrippen is dan ook nodig om de linken (en verschillen) tussen beide duidelijk te maken. In tabel 1, die op diverse auteurs gebaseerd is, wordt deze verruiming aangezet en worden de aspecten van ruimte uiteengerafeld. Ruimte is duidelijk veel meer dan zomaar een gebruiksgoed. Het is een schaarse entiteit met een eigen logica, capaciteit en eigen kenmerken (topografie, identiteit, klimaat, structuur enz.), zij het steeds verbonden met de maatschappij en haar geschiedenis. Vanuit dit standpunt kan ruimte aangezien worden als een tastbare entiteit die aangewend kan worden als frame om het constructief-productieve samenspel tussen onderscheiden elementen te vergemakkelijken. Ruimte heeft immers de unieke eigenschap van mensen samen te brengen die anders niet met elkaar in contact zouden komen (Healey 1997). Aangezien de ruimte zowel sociale als culturele, economische en ecologische entiteiten en activiteiten bevat, is het een kader waarin de relaties tussen deze dimensie gematerialiseerd worden. Met andere woorden de ruimte heeft “integrative relational potentialities” (Van den Broeck, 2004), of met de woorden van Paul Selman: ruimte planning kan ook gevoerd worden door landschappen (in plaats van enkel planning voor landschappen - zie Selman & Knight 2005), waardoor het landschap als “an integrative nexus wherein a transdisciplinary approach to sustainable development can be conducted.” (Selman 2006: 180) Ook Loeckx & Shannon (2004:163) zien de potenties van ruimte als een frame om te integreren wanneer ze stellen dat “space has the advantage that it crosses multiple sectors and disciplines (inclusive of architecture, landscape and urbanism) and therefore remains the most suitable ‘ground’ for negotiation.” Loeckx & Heynen (1998, in Loeckx et al 2004) schrijven in dit verband drie verschillende rollen toe aan de bebouwde ruimte, “all of which are essential to understand its capacity as a vehicle for negotiation: space as a receptacle (a medium that represents and manifests social and cultural values and change), space as an instrument (a spatial tool for the regulation of behaviour and creation of new territory and as an instigator of cultural change), space as a stage (theatrical interpretation as a place that is simultaneously active and passive, active in the sense that physical forms condition the possibilities of spatial behaviour and passive in that it is a static background for the play of everyday life and its inherent dynamics).” Uit de literatuur kunnen we besluiten dat ruimte (als verruiming van het begrip landschap) ingezet kan worden als integrerend kader. De vraag is echter of in de huidige planningspraktijk ruimte ook effectief integrerend gebruikt wordt. Om deze vraag te beantwoorden is geopteerd voor casestudies als onderzoeksmethodologie.

27

Tabel1 De componenten over het concept ‘Ruimte’.

Casestudies als methodologie: analyse van integratieprocessen in vier ruimtelijke projecten in een rurbane context 9 De ruimtelijke analyse die in dit onderzoek gebruikt wordt is een afgeleide van de methodologie voor stedelijke analyse ontwikkeld door het “Post Graduate Centre Human Settlements” (PGC) van de KULeuven (PGC 1986). Deze methodologie werd aangepast voor analyse van een rurbane omgeving en aangevuld met andere analytische methoden (o.a. uit Aldo Rossi’s “The Architecture of the City”).

Een kwantitatieve onderzoekmethode – zoals onderzoeken en experimenten – werd hier niet als een optie beschouwd. De methode moest immers ruimte laten voor aanpassingen aan nieuwe inzichten die tijdens het onderzoek worden verzameld. Een dergelijke opzet vraagt om een analyse van de planningspraktijk via casestudies, door middel van een kwalitatief explorerend onderzoek. In het casestudieonderzoek wordt gepeild naar de rol die ruimte werkelijk speelt in integratieprocessen die optreden tijdens de ontwikkeling van een strategisch ruimtelijk project in een rurbaan gebied. De analyse spitst zich toe op de relatie tussen ruimte (projectsite) en de inhoud van het project (plannen en ontwerpen). De gevolgde methodiek is daarom gebaseerd op ruimtelijke analyse9 enerzijds en plan- en ontwerpanalyse anderzijds. De geselecteerde cases omvatten zowel nationale als internationale voorbeelden van projecten in een rurbane context. Een eerste case die momenteel onder de loep genomen wordt, is het veelbesproken Parkbos in Gent, nabij Zwijnaarde en De Pinte. Deze site kent oorspronkelijk een overwegend landbouwgebruik. Daarnaast zijn er in het gebied ook enkele kasteelparken aanwezig en wat verspreide bebouwing. De site is omringd door sterk verstedelijkt gebied en beslaat een oppervlakte van zo’n 1.200ha. Op het programma staan naast het aanleggen van drie boskernen ook de realisatie van een wetenschapspark, natuurontwikkeling en bestendiging van de resterende landbouw. De eerste ideeën spraken van een stadsbos, later werd de naam omgevormd naar stadsland-


Bronnen: gebaseerd op Castells 1996, Terkenli 2001, Piorr 2003, Selman 2006

k atern ARTIKEL

Ruimte bestaat uit de volgende aspecten die onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn: - Fysische entiteit: ‘vorm’; het morfologische aspect; ruimte is een systeem met eigen karakteristieken, structuren, patronen en kwaliteiten. • Bodem & reliëf: (natuurlijke) begroeiing, grondstructuur en samenstelling, bodemhydrologie en waterbeheersing, topografie enz. • Klimaat • ‘Visueel’ of ‘esthetische’ componenten: landschapselementen, hellingen, bebouwing, cultureel erfgoed (gebouwd of landschap), weilanden, paden enz. - Sociale constructie: ‘betekenis’; het imaginaire en het maatschappelijke aspect • Ruimte is gelinkt met de maatschappij en haar geschiedenis: ruimte is vaak door de mens gevormd • Verschillende mensen, verschillende percepties, eenzelfde ruimte: ruimte vervult dan ook verschillende rollen voor diverse actoren. Een planner of stedenbouwkundige zal bijvoorbeeld focussen op de ruimtelijke kwaliteit van een ontwikkeling als geheel, terwijl een inwoner misschien meer focust op geplande voorzieningen. • Identiteit, meervoudige betekenissen van een plek (genius loci) - Functionele aanwending: ‘functie’; het concrete of inhoudelijke aspect, ruimte heeft een doel en een gebruik, ruimte biedt plaats om te wonen, werken en leven. • Menselijk gebruik • Flora & Fauna


De componenten van het concept ‘ruimte’

28

Stedelijke druk en andere ruimtelijke claims op de Parkbos-site

schapspark en tot slot parkbos om uiting te geven aan de wijzigingen in het programma. In het gebied zijn heel wat stedelijke en landelijke ruimteclaims aanwezig, vaak onder een zekere spanning. Naast de verschillende ruimteclaims hield ook de site/ruimte zelf een dwingende factor in voor de uitwerking van het project, door de aanwezigheid van elementen zoals een bulkenlandschap, historische kasteelparken, natte gronden enz. Inhoudelijke veranderingen, gereflecteerd in de veranderingen van het concept stadsbos naar parkbos, dienden zich aan vanuit deze claims en het dwingende van de aanwezige ruimtelijke elementen. Een gegeven dat dit project tot een interessante case voor dit onderzoek maakt. Overige cases bevinden zich in een internationale context. Het Parc Agrari dell Baix Llobregat bijvoorbeeld, situeert zich rond de rio Llobregat tussen de stad Barcelona en de luchthaven. Een steeds verder groeiende stad met haven, luchthaven, snelwegen en woningen veroorzaakt een grote stedelijke druk op het voor landbouw zeer vruchtbare delta-gebied rond de rio. In dit project wordt dan ook getracht om het gebied te vrijwaren van deze stedelijke druk via het herwaarderen van bestaand erfgoed en het creëren van een landbouwpark. Een andere case ligt op het grondgebied van de Duitse gemeentes ‘Frankfurt-am-Mein’ en Offenbach, en draagt de naam ‘Regionalpark Rhein-Main’. Dit project beoogt de ontsluiting van de open ruimte in de regio voor de lokale bevolking, wat meteen ook een strategie is om deze ruimte te vrijwaren van verdere verstedelijkingsdruk. De aanleg van een recreatienetwerk dat rekening houdt met aanwezige ruimtelijke elementen (bijvoorbeeld de aanleg van een “Weather Park” aan het plaatselijke weerstation waarin met het weer verbonden kunst-

“Tree City”. Winnend concept voor het Downsview Park Toronto van architecten Rem Koolhaas, Bruce Mau Design, en Oleson Worland Architects, in samenwerking met Inside / Outside landschapsarchitecten en Ove Arup Engineering Bronnen: OMA, GoogleEarth


Stedelijke nabijheid in het agrarisch park rond de rio Llobregat nabij Barcelona. Bron: Xarxa de Parc Naturals – Diputacio de Barcelona

Plan voor ‘stations’ in het Weatherpark. Op de meeste stations voorziet men kunstwerken en dergelijke die verwijzen naar het weerstation en die elk een aspect van de meteorologie belichten.

k atern ARTIKEL

Algemeen concept voor het Regionalpark Rhein-Main dat de recreatieve route aangeeft. Bron: Planningsverband


29

30 werken aangebracht worden) en zoveel mogelijk gebruik maakt van bestaande structuren is een van de belangrijkste realisaties van dit project. Een vierde case ten slotte ligt aan de overzijde van de oceaan in de uitgestrekte suburbs van Toronto. Het toekomstige ‘Downsview park’ was een militair domein met luchthaven. Bedoeling van dit project is om de “troosteloze monofunctionele omgeving te transformeren naar een katalysator en integrator van culturele en natuurlijke processen”.

Referenties Albrechts, L., Van den Broeck, J., Verachtert, K., Coppens, T., D’hondt, F., & Debackere, K. 2002, Netwerken en netwerking als uitdaging voor de ruimtelijke planning. Opstellen van een theoretisch onderbouwd algemeen bruikbaar kader voor het verschijnsel netwerking in functie van de uitvoering van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen. ARP/02/02. Albrechts, L. 2006, Bridge the Gap: From Spatial Planning to Strategic Projects. European Planning Studies 14[10], 1487-1500. Brunckhorst, D. 2005, Integration Research for Shaping Sustainable Regional Landscapes. Journal of Research Practice. Volume 1, Issue 2. C abus, P, Vanhaverbeke, W, 2004, Ruimtelijk-economische dynamiek in Vlaanderen, Gent, Academia Press C astells, M. 1996, The Rise of the Network Society, The information Age: Economy, Society and culture, volume I, Blackwell Publishers Ltd, Oxford. Christaller, W. 1933, Die zentralen Orte in Süddeutschland. Gustav Fischer, Jena. Congress for the New Urbanism (CNU), 1993, Charter of the New Urbanism, Chicago Dammers, E. & Keiner, M. 2006, Rural Development in Europe. disP 42[166.3/2006], 5-15. Zurich, Merkur Druck AG. Dehaene, M, Boon, K. 2006, Landschapshorizonten voor een projectmatige stedenbouw in de Vlaamse nevelstad. Ruimte en Planning 26 (1), 37-49. De Boe, P., Grasland, C., & Healy, A. 1999, Study Programme on European Spatial Planning Strand 1.4: Spatial Integration, Nordregio, Stockholm. De Meulder, B. Old Dispersions and Scenes for the Production of Public Space. The Constructive Margins of Secondarity. Architectural Design. 78(1), 28-33.

De Roo, N., Thissen, F., Deschamps, L., Bral, L., C abus, P., Vanhaverbeke, W., Reheul, D., & De Rynck, F. 1999, De stille metamorfose van het Vlaamse platteland., Verslagboek reflectiedag platteland. edn, Die Keure, Brugge. Denkcel Platteland 2004, Vlaams Plattelandsbeleid: kiezen voor kwaliteit en leefbaarheid. Memorandum voor een geïntegreerd plattelandsbeleid ten behoeve van de Vlaamse Regering. Ruimte en Planning 2[jg 24], 48-60. Demeester, P. 2006, Inrichtingsinstrumenten, kinderen van hun tijd. Lezing op het VLM colloquium ‘Inrichten. Hoezo inrichten?’. 10-11. Eggenberger, M. & Partidario, M. R. 2000, Development of a framework to assist the integration of environmental, social and economic issues in spatial planning. Impact Assessment and Project Appraisal 18[3], 201-207. Gulinck, H. & Dortmans, C. 1997, Neo-rurality. Benelux as workshop for new ideas about threatened rural areas. Built Environment 23[1], 37-46. Gulinck, H. 2001, Concepts for multifunctionality in the flemish “park city 2050”, in Open SPACE functions under URBAN pressure. Gulinck, H. 2007, Nieuwe functionaliteiten voor het buitengebied, nieuwe economische dragers en de ‘strijd’ tussen sectoren en partijen., Lezing op de plandag. ‘Buitengebied Buitenspel?’. 31-5-2007. Healey, P. 1997, An institutionalist approach to spatial planning, in Making Strategic Spatial Plans. Innovation in europe, P. Healey et al.,

eds., UCL Press, London, 21-36.

Healey, P. 2006, Territory, Integration and Spatial Planning, in Territory, Identity and Spatial Planning, M. Tewdwr-Jones & P. Allmendinger, eds., Routledge. Heynen, H., Loeckx, A., 1998, Scenes of Ambivalence: Concluding remarks on Architectural Patterns of Displacement. In: Journal of Architectural Education. November 1998, 100-108 Interbestuurlijk plattelandsoverleg (IPO), http://www.ipo-online.be/ platteland.cgi, 10/2007 Jongmann, R, 2002, Landscape planning for biological diversity in Europe, Landscape Research, 27, 187-195. Kidd, S. 2007, Towards a Framework of Integration in Spatial Planning: An Exploration from a Health Perspective. Planning Theory & Practice 8[2], 161-181. Kunzmann, K. R. 2000, Strategic spatial development through information and communication, in The Revival of Strategic Spatial Planning, W. Salet & A. Faludi, eds., Royal Netherlands Academy of Arts and Science, Amsterdam, 259-265. Loeckx, A. & Shannon, K. 2004, Qualifying Urban Space, in Urban Trialogues: visions_projects_ co-productions, A. Loeckx et al., eds. 156-167. Loeckx,A.; Shannon,K.; Tuts,R.; Verschure,H. (eds) 2004, Urban Trialogues: visions_projects_ co-productions. Ministerie van Landbouw 2000, Programma voor Plattelandsontwikkeling in Vlaanderen - Periode 2000-2006. OECD 1968, Proceedings of the Working Symposium on long range Forecasting and Planning, Bellagio, Italy, October 27 – November 2. Piorr, H.-P. 2003, Environmental policy, agri-environmental indicators and landscape indicators. Agriculture, Ecosystems and Environment 98, 17-33. Selman, P. & Knight, M. 2005, Landscape as an integrating framework for rural policy and planning. Selman, P. 2006, Planning at The Landscape Scale. Routledge Taylor & Francis Group, London. Terkenli, T. S. 2001, Towards a theory of the landscape: the Aegean landscape as a cultural image. Landscape and Urban Planning 57, 197-208. Vanautgaerden, L. 2006, Spiegels, hypotheses en een voorlopige synthese. Drie maal verbeelding voor een duurzame reproductie van het perifere landschap. Ruimte en Planning. 26 (1), 24-36. Van den Broeck, J. 2004, Strategic Structure Planning, in Urban Trialogues: visions_projects_ co-productions, A. Loeckx et al., eds., UN-HABITAT and PGCHS, Nairobi, Leuven. 168-185. Van den Broeck, J. 2005, Omgaan met de metamorfose van de open ruimte., in Parkbos Gent. Over visievorming en beleidsnetwerking, G. Allaert & H. Leinfelder, eds., Academia Press, Gent. Vanempten, E 2007, ‘Integrated’ strategic rurban projects ? An overview of the dimensions of integration., Isocarp World congress, Antwerpen, 19-23 September. Von Bertalanffy 1968, L, General System theory: Foundations, Development, Applications, New York: George Braziller.

31 Deze bijdrage is een herwerkte versie van een paper die reeds werd gepresenteerd op een gebruikersgroep van het project SP2SP en op het 13de Joint Doctoral Seminar van KULeuven, UCLouvain en UGent. De tekst werd opgemaakt tijdens de eerste helft van het doctoraatsonderzoek en verschaft een theoretische positionering van de onderzoeksvraag en daarnaast mogelijke gevalstudies die de onderzoeksvraag moeten onderbouwen.

k atern ARTIKEL



Elke Vanempten is als onderzoeker werkzaam bij het SP2SP project, Katholieke Universiteit Leuven, Departement Architectuur, Stedenbouw en Ruimtelijke Ordening. Contact: [email protected]

De ontwikkeling van de Angus Technopolis, Montreal meerwaarden en sociale innovatie bij brownfieldherontwikkelingen Barbara Van Dyck & Ann Verhetsel

In de inleidende tekst van deze katern gaf Stijn Oosterlynck aan dat ruimtelijke organisatie en transformatie onvermijdelijk invloed hebben op de ontwikkelingskansen van verschillende groepen. Net daarom, zo werd gesteld, is het belangrijk dat ruimtelijke transformaties de capaciteit van individuen en sociale groepen stimuleert om in hun eigen ontwikkelingsbehoeften te voorzien. Dit is wat sociale innovatie werd genoemd. Dit artikel wil aan de hand van het voorbeeld Angus Technopolis toelichten wat sociale innovatie in de praktijk kan betekenen. Ook werd in de inleiding en in het artikel van Tom Coppens het belang van collectieve en over de tijd heen relatief stabiele handelingscapaciteit benadrukt. In dit artikel over brownfieldherontwikkeling willen we daarom eveneens aantonen op welke manier collectieve handelingscapaciteit kan opgebouwd worden rond een ruimtelijke strategie door het mobiliseren van een brede waaier aan actoren, middelen en instrumenten.

Highest best land use? Het herwaarderen van brownfields wordt toegejuicht omwille van de kansen die ze bieden tot herwaardering en herontwikkeling. Brownfieldprojecten kunnen een positieve invloed hebben door een fysieke opwaardering van de leefomgeving; door het wegwerken van lokale milieuproblemen; door bij te dragen tot de imagoverbetering van gestigmatiseerde wijken, steden of regio’s; door directe economische groei en spillover effecten zoals tewerkstelling. Ze worden gezien als hefboom om investeringen, bedrijven, toeristen en/of inwoners aan te trekken. Toch worden reconversieprojecten niet altijd even enthousiast onthaald. Vaak terecht, worden ze bekritiseerd en aangehaald als voorbeelden van gemiste kansen, van foute keuzes of ongelijke winstverdeling. Ter inleiding vatten we de meest gehoorde kritieken op

32

33

De ontwikkeling van de Angus Technopolis, Montreal k atern ARTIKEL

Flyvbjerg (2005) onderzocht een honderdtal strategische megaprojecten en kwam tot de conclusie dat kosten systematisch onderschat en baten overschat worden en dat betrouwbare informatie over sociale en milieu-impacten meestal ontbreekt. Andere studies halen ruimtelijke fragmentatie en de resulterende gebrekkige ruimtelijke kwaliteit aan. Verder wordt het problematisch ervaren dat veel projecten los van hun context ontwikkeld worden. Veel kritieken worden ontwikkeld vanuit een politiek economische benadering (zie hierover Moulaert et al. 2003). Ze wijzen erop dat hoewel projecten vaak sociale, economische, culturele en milieukwaliteiten nastreven, deze doelstellingen bij grootschalige fysieke transformaties overschaduwd worden door winstverwachtingen van de vastgoedsector. Dit reflecteert zich o.a. in de programmakeuzes en is een logisch gevolg van verregaande samenwerking met de private vastgoedsector, aangezien deze uiteraard winstgedreven werkt (Tasan-Kok 2008). Het bepalen van de meest geschikte functie voor ruimtelijke ontwikkelingsprojecten op basis van “highest and best land use” model is in deze context niet ongebruikelijk. Het “highest and best land use” bepaalt in belangrijke mate de grondwaarde en wordt gedefinieerd als de gebruiksoptie die wettelijk toegestaan, fysisch mogelijk, financieel haalbaar en maximaal productief is. Schatting van vastgoedwaarde gebeurt op basis van dit model. Waarbij we opmerken dat wat fysisch mogelijk of financieel haalbaar geacht wordt, uiteraard zelf ook van een heel aantal factoren afhangt. ‘Best land use’ kan het huidige of een ander ruimtegebruik zijn dat in de nabije toekomst mogelijk lijkt. Strategische programmakeuzes worden binnen dit referentiekader dus bepaald op basis van de marktwaarde. Voor stedelijke brownfields betekent dit vaak dat een gemengde (grootschalige) ontwikkeling voor kantoren, retail en (private) huisvestiging als de best mogelijke en meest realistische invulling beschouwd wordt. Wereldwijd zien we dit type projecten opduiken langs waterkanten, op spoorwegemplacementen, industriële en militaire verlaten complexen. Denk bijvoorbeeld aan de London Docklands, Barcelona waterfront of Paris Rive Gauche. Vanuit vastgoedoogpunt wordt benadrukt dat in de praktijk te weinig gebruik gemaakt wordt van dit model om de best mogelijke invulling van ruimtelijke transformatieprogramma’s te bepalen. Andere actoren, zoals buurtbewoners, waarvoor de waarde van land ook afhankelijk is van de ‘gebruiksmogelijkheden’ die het hen biedt (gebruikswaarde), geven aan dat grond al te vaak ontwikkeld wordt in functie van wat financieel de beste vooruitzichten biedt. Zij pleiten voor een alternatief model dat ruimtegebruik bepaalt op basis van de ruimtegebruikswaarde en dus inclusief “niet-economische” of “direct meetbare factoren” (zie bvb. Edwards 1997). Vele initiatieven bestaan om zulke niet-economische factoren mee op te nemen in beslissingsmodellen. Maatschappelijke kosten baten analyses (MKBA), multicriteria-beslissingsmodellen of goal-achievement modellen om enkele voorbeelden te noemen. Op verschillende manieren wordt getracht om om te gaan met het probleem van niet-financiële impacten. Bijvoorbeeld, zoals dat vaak in sociale en milieueffectrapporten of MKBA’s gebeurt, door een financiële waarde toe te kennen aan zaken als veiligheid of milieuschade. In andere methoden wordt getracht om met niet-financiële criteria te werken, omwille van het problematische aspect van meetbaarheid. In multi-criteria analyses bijvoorbeeld wordt op deze manier gewerkt, maar worden problemen ondervonden bij toekennen van gewichten aan de verschillende criteria (Edwards 1997). Niettegenstaande de verdiensten van initiatieven waarin getracht wordt traditionele analyses uit te breiden en ook externaliteiten te internaliseren in projecten, reflecteren ze een technisch economische logica die weinig ruimte laat om alternatieven uit te denken buiten deze logica. Eerder laten ze onderhandelingen en kleine aanpassingen toe binnen een vaststaand kader.


grootschalige ruimtelijke projecten en de interpretatie van meerwaarden hier samen, alvorens een meer alternatieve benadering en een voorbeeld toe te lichten.

34

Meerwaarden en sociale innovatie Een andere perspectief om meerwaarden bij herontwikkelingsvraagstukken te benaderen, is te kijken naar de manier waarop mogelijkheden gecreëerd worden door contestatie, debat en acties en de emancipatorische veranderingen of innovaties die hieruit voortkomen (Fontan et al. 2003). Hierbij refereren we naar veranderingen die ontstaan uit de interacties tussen belanghebbenden bij ruimtelijke transformatieprocessen in de zoektocht naar oplossingen voor een maatschappelijk probleem. In dit kader worden vernieuwingen die een meer sociaal rechtvaardige en ecologische duurzame manier van ontwikkeling nastreven en de institutionele vernieuwingen die deze mogelijk maken, sociale innovaties genoemd (Fontan et al. 2003, 2005; Moulaert 2007). Sociale innovaties vergen een breed maatschappelijk vernieuwingsproces, dat niet van bovenaf opgelegd kan worden, maar ontstaat als een proces van interactie tussen een groot aantal actoren op verschillende schaalniveaus. Het gaat om kleine veranderingen die leiden tot meer fundamentele veranderingen en aldus de basis moeten vormen van een meer duurzaam ontwikkelingsproces. De structurele meerwaarden waar wij naar op zoek gaan bij brownfieldontwikkelingen zijn deze vernieuwingen die ontstaan door het zoeken naar een meer sociaal rechtvaardige en ruimtelijk duurzame aanpak. Deze veranderingen die aantonen dat meerwaarden een heel andere betekenis kunnen krijgen dan louter stijgende grondwaarden of economische groei. Zoals werd aangegeven kunnen sociale innovaties niet opgelegd of voorspeld worden. Toch kunnen we ons afvragen op welke manier het ontstaan en de uitbouw van sociaal innovatieve initiatieven gestimuleerd kan worden. Het concept governance als analytisch kader wordt in ons onderzoek gekozen als onderzoekskader om een beter begrip te ontwikkelen in het ontstaan van sociale innovaties bij ruimtelijke herontwikkelingsprojecten. Dit vraagt een korte toelichting, alvorens in te zoomen op een gevalstudie.

Een context in beweging en het ontstaan van “projecten” Macrostructurele veranderingen hebben de afgelopen dertig jaar niet enkel geleid tot het ontstaan van productiemodellen die een grotere flexibiliteit en diversificatie aan de dag konden leggen, en tot het vrijkomen van enorme, vaak vervuilde, industriële complexen en haven- en spoorweginfrastructuren, maar leidden noodzakelijkerwijs ook tot herschaling en herstructurering van de overheidsorganisatie en bestuursvormen (Jessop en Sum 2006). Decentralisatie, flexibiliteit en ondernemerschap en het voeren van een aanbodsbeleid kwamen meer en meer centraal te staan. Afzonderlijke steden werden meer op zichzelf aangewezen voor het ontwikkelen van initiatieven en het genereren van inkomsten. De toenemende complexiteit van de context die hiermee gepaard gaat - en waarin een brede waaier aan flexibiliteit, kennis, kunde, financiële of materiële middelen vereist is om zaken te realiseren - heeft zowel in de bedrijfswereld als binnen de overheid geleid tot projectmatig werken (Claveranne 1996). Projecten, als organisatiemodel, laten toe om zich makkelijker aan te passen aan de vraag naar gediversifieerde, kwaliteitsvolle en specifieke producten en diensten. Taken worden minder opgedeeld in kleine stukjes en functies en activiteiten worden beter geïntegreerd om een grotere flexibiliteit aan de dag te kunnen leggen. Relaties tussen en binnen departementen, bedrijven of overheden worden enorm belangrijk om flexibele samenwerking mogelijk te maken. Om dezelfde reden worden ook projectspelregels en gemeenschappelijke doelstellingen gedefinieerd.

35

Governance als onderzoekskader

In dit artikel zoomen we in op de gevalstudie ‘Angus Locoshop’ en kijken naar de middelen (bvb. financieel, wettelijk, politiek, organisatorisch …) en capaciteiten (bvb. kennis en kunde) waarover de verschillende actoren beschikken, toegang tot hebben en/of gebruik van maken en de hierdoor ontstane dynamieken. De case toont aan dat het mogelijk is om een brownfield te benaderen op een manier die niet de meest voor de hand liggende is, maar waarbij men er wel in geslaagd is om maatschappelijke meerwaarden te creëren door poli-

De ontwikkeling van de Angus Technopolis, Montreal

Er lijkt ondertussen algemene consensus te bestaan dat de manieren waarop ruimtelijke ontwikkelingen tot stand komen, de laatste decennia sterke wijzigingen hebben ondergaan (Peters en Pierre 2006) en dat de afhankelijkheid tussen actoren en het aantal actoren dat erbij betrokken is, toeneemt doordat kennis en middelen verspreid voorkomen (Pinson 2002). Men zou kunnen verwachten dat dit fenomeen van pluralisme ertoe zou leiden dat collectief handelen niet meer mogelijk is. Het feit dat steden wereldwijd dagelijks projecten realiseren toont het tegendeel aan. De veranderende context leidt dus eerder tot nieuwe manieren van interactie en samenwerking of oppositie tussen de actoren. Over de gevolgen hiervan wat betreft de democratische legitimiteit of kwaliteit van beleidsbeslissingen, en de manieren waarop overheden sturend kunnen optreden in deze context, bestaat minder unanimiteit en zijn mede onderwerp van het Sp2Sp-onderzoeksproject.

k atern ARTIKEL

Het concept governance laat toe om te onderzoeken op welke manier actoren en middelen gecoördineerd worden om collectieve actie mogelijk te maken, wanneer er interacties tussen belangen en waarden ontstaan rondom het gebruik en de productie van ruimte. Governance wordt hier gedefinieerd als het geheel van instituties en acties die het inzetten en activeren van middelen en de coördinatie van acties toelaat bij de aanwezigheid van een veelheid van actoren bij een ruimtelijk ontwikkelingsproject (Pinson 2002). Het analyseert sturingsmechanismen zonder daarbij uit te gaan van een conceptueel strikte scheiding tussen publiek – privaat – sociaal middenveld (Jessop 1995). Op de schaal van projecten laat het toe om inzicht te krijgen in machtsconfiguraties en de coördinatie- en onderhandelingsmechanismen die het genereren van een collectieve handelingscapaciteit mogelijk maken in een complexe context. Een complexe context waarin zowel interne als externe krachten transformatie nastreven en actoren ongelijke toegang hebben tot middelen en beslissingsmechanismen.


Om investeringen en krachten te bundelen worden ook brownfieldherontwikkelingen opgevat en georganiseerd als projecten. De middelen die nodig zijn om de projecten effectief te kunnen realiseren zijn zeer gevarieerd en komen soms relatief gebundeld, maar meestal zeer verspreid voor (Pinson 2002). Het beeld van de lokale besturen die op eigen houtje projecten uitdenken, uittekenen, de nodige beslissingen nemen en ze vervolgens realiseren strookt vaak niet meer met de realiteit. Middelen moeten gezocht worden bij verschillende private en publieke actoren. Dit verklaart meteen ook de grote onderlinge afhankelijkheid die bestaat tussen actoren en uit zich in allerhande vormen van interactie, gaande van confrontatie en oppositie tot samenwerking tussen actoren. Zeker bij stedelijke brownfieldprojecten is een vorm van samenwerking tussen de publieke en private sector erg belangrijk voor het aanpakken van sanering en de realisatie van vastgoedelementen. De bestaande bouwwerken en infrastructuur, als die er al zijn, hebben vaak een enorme omvang en vragen een grondige aanpak. Ook de oppervlakte van de terreinen zelf, leidt tot grote en complexe projecten. Zoals in de inleiding werd aangegeven reflecteert een verregaande samenwerking met de private sector zich vervolgens in de wijze waarop een project gerealiseerd wordt, maar ook in keuzes die de ontwikkelingsprogramma’s vastleggen. Daarnaast eisen bewoners en burgerorganisaties meer inspraak in hun leefomgeving en dringen op deze wijze aan op andere vormen van politiek.

36 tieke, profit en non-profit logica’s te integreren. De Angus technopolis is een voorbeeld van hoe aan de hand van een ruimtelijk project, nieuwe vormen van governance zijn ontstaan en waarin getracht werd ecologische bewustwording, sociale en economische ontwikkeling te laten samen gaan.

Angus Technopolis, Montreal Situering De Angus Technopolis is het resultaat van een project dat ontstaan is na de definitieve sluiting van de Angus locomotiefwerkplaatsen in 1992 in Rosemont-Petite Patrie, een centraal gelegen district op het oostelijk deel van (het eiland) Montreal (Quebec) (Figuur 1). Sinds het einde van de 19e eeuw kwamen grote hoeveelheden over zee vervoerde vracht en mensen aan in Montreal. Wat bestemd was voor Centraal- en West-Canada werd in Montreal overgeladen op treinen. De Canadian Pacific Railway (CPR), de belangrijkste oost-west treinverbinding in Canada, die Montreal met Vancouver verbindt, was primordiaal in de verdere kolonisatie en verstedelijking van West-Canada. Het bouwen en onderhouden van de locomotiefstellen gebeurde voornamelijk in Montreal. Sinds 1904 op de huidige Angus sites in het stadsdistrict Rosemont-Petite-Patrie. Gedurende meer dan een halve eeuw strekten de locomotiefwerkplaatsen zich uit over een oppervlakte van 92 ha. Het werd een prototype van het taylorisme. Ruwe grondstoffen werden aangevoerd, hele treinstellen verlieten de site. Rond de fabriek ontstonden huisvestiging en allerhande sociale voorzieningen in eigendom en onder beheer van CPR.

Figuur 1 Situering van het district Rosemont Petite-Patrie en de Angus site op het eiland Montreal

Vanaf de jaren 1950 hebben economische en politieke factoren er toe geleid dat Montreal zijn status als Canada’s meest belangrijke metropolis begon te verliezen. Vanaf de jaren 70 werd dit sterk gevoeld door het massaal wegtrekken van de industriële sector die traditioneel erg belangrijk was in de groei van Montreal. Intensieve herstructureringen in het productieve weefsel leidden tot een toenemende werkloosheid. Ze steeg van 6,7% in 1975 tot 16,7% op het moment van sluiting van de Angus Locoshops in 1992. Door verscheidene reorganisaties op de Angus werkplaatsen kwam eind jaren 70 ongeveer de helft van de totale site vrij voor ander ruimtegebruik (zie Tabel 1). Op dat moment kwam

37 het tot een eerste belangenconfrontatie over hergebruik van de vrijgekomen gronden. De spoorwegmaatschappij CPR had ongeveer half de site (45 ha) verkocht aan haar dochtermaatschappij ‘Marathon’. Marathon, vandaag een van de grotere vastgoedinvesteringsmaatschappijen in Noord-Amerika, plande er een grootschalig retailcomplex. Grote tegenstand ontstond vanuit bewonersgroepen, die het nijpende tekort aan betaalbare woningen aanvochten, en vanuit de lokale middenstand die vreesde voor de leefbaarheid van hun zaak. De lokale actiegroepen - onder leiding van een jongere die tegenwoordig districtsburgemeester van Rosemont-Petite-Patrie is - slaagden erin om politieke steun te vinden voor hun project bij de progressieve “Parti Québécois” die in 1976 aan de macht kwam in Quebec. De grond werd aangekocht met lokale en provinciale publieke middelen en werd ontwikkeld voor huisvesting door een speciaal opgericht publiek ontwikkelingsbedrijf. Milieuwetgeving was op dat moment nog praktisch onbestaande, waardoor 1200 eenheden woningbouw zonder saneringswerken gerealiseerd konden worden. 40% hiervan is sociale huisvestiging.

Tabel 1 tijdslijn en contextualisering van het Angus project

1 Voor meer informatie over de CDECs verwijzen we naar twee representatieve voorbeelden van de CDECs zijn de CDEC Rosemont-Petite-Patrie (www.cdec-rpp. ca/) en Regroupement économique et social du Sud-Oest (RESO www.resomtl.com/fr/ accueil.aspx).

Montreal maakt deel uit van Quebec en ligt langs de ooskust van Noord-Amerika. Boston-New York, Toronto en Quebec liggen allen binnen een straal van 500 km. Quebec is een provincie binnen de federale staat Canada. De provincies hebben grote autonomie voor regiogebonden aangelegenheden, zoals ruimtelijke planning en economische ontwikkeling.

De afbouw en uiteindelijke sluiting van de activiteiten op de Angus site in 1992 situeren zich binnen een op dat moment algemene economische crisis in het oostelijk deel van Montreal. Vele bedrijven sloten de deuren, met groeiende werkloosheid tot gevolg. Het lokale milieu (bij monde van de CDEC) speelde sinds halfweg de jaren 90 een belangrijke rol bij lokale economische ontwikkeling.

De definitieve sluiting van de Locoshops in 1992 vond plaats tijdens een grote en algemene economische crisis waarin een hele reeks bedrijven in Montreal de deuren sloten. OostMontreal, dat voornamelijk bewoners uit de armere arbeidersklasse telt, leed ernstig onder de crisis. Werkloosheid steeg uit boven de 20% en armoede onder de bewoners breidde zich uit. Het is tijdens deze crisis dat de Corporations de Développement Economique Communautaire (CDECs) opgericht werden in verscheidene stadsdelen. De CDECs verenigen allerhande lokale actoren, zoals winkeliers en andere ondernemers, vakbondsafgevaardigden en verenigingen begaan met hun omgeving. Hun gemeenschappelijke doelstelling is de revitalisatie van de buurten. In het begin van de jaren 90 bestond de werking voornamelijk in de afstemming tussen de verschillende socio-economische actoren. Geleidelijk aan werden een aantal van de CDECs meer proactief in het opzetten en realiseren van allerhande renovatieprojecten en -processen in het belang van de bewoners en gebruikers van de buurt1.


De Angus sites zijn gelegen in een arbeiderswijk van het district RosemontPetite-Patrie in Oost-Montreal.


1904 – vestiging van de Angus werkplaatsen in Rosemont-Petite-Patrie (Montreal) 1970s – stopzetting en reorganisatie van een deel van de activiteiten. De helft van de site komt vrij. 1992 – definitieve sluiting van de Angus werkplaatsen 1994 - publiek referendum zonderingswijziging 1995 - start van het woningbouwproject en project voor detailhandel 1998 – definitieve overeenkomst tussen CPR en SDA over het concept en de grondverwerving voor het industriële project 2000 – Opening van de gerestaureerde Locoshop. 2007 – de volledige grond voor de technopolis werd verworven, 4 eenheden gerealiseerd, het woonen detailhandelproject zijn volledig gerealiseerd.

Socio-economische context

k atern ARTIKEL

Geografische en institutionele context

Tijdslijn

38 Tegenstrijdige belangen en ruimtelijke strategieën De lokale CDEC zag de sluiting van de Locoshops en het vrijkomen van de overige 47 ha land als een belangrijke kans om banen te realiseren voor bewoners van het district en het ruimere Oost-Montreal. De spoorwegmaatschappij CPR, die nog steeds eigenaar was van dit deel van de Angus site, had echter andere plannen en wilde de site omvormen in een residentieel en shopping project. Aanvankelijk had CPR de voorkeur gegeven aan verkoop van de grond aangezien de spoorwegmaatschappij haar vastgoedafdelingen had afgestoten begin jaren 90. Maar de milieuwetgeving rond bodemverontreiniging en saneringsverplichtingen werd ingevoerd rond die tijd en creëerde grote onzekerheid. Daarenboven zat de vastgoedmarkt in het begin van de jaren 90 in het slop. Bijgevolg toonde private ontwikkelaars weinig interesse om de ontwikkeling en bijhorende risico’s op zich te nemen. ‘Bij gebrek aan beter’ besloot CPR daarop om zelf als ontwikkelaar op te treden (Canadian Pacific Railway Ltd. 2005). Een projectmanager werd ingehuurd om dit plan te realiseren en de stad werd aangesproken om de noodzakelijke zoneringswijziging te bekomen. Het Stadsbestuur van Montreal had echter net een eerste strategisch plan uitgewerkt. Hierin was vastgelegd dat zoneringswijziging voor grote sites enkel mogelijk was mits toestemming van de buurt. Het stadsbestuur besefte dat het plan op grote tegenstand van de buurt zou stuiten, en stimuleerde CPR daarom om overleg te plegen met de lokale CDEC alvorens de aanvraag tot zoneringswijziging in te dienen. Op deze manier speelde de lokale overheid een cruciale faciliterende rol. Intensieve discussies volgden tussen de CDEC en CPR. Echter met weinig resultaat. CPR wilde een residentieel project. De CDEC jobs. De stad voerde de druk op door een datum vast te leggen waarop een referendum gehouden zou worden. Dit leidde tot een doorbraak. Er kwam een voorstel op tafel, waarin de CDEC voorkooprecht bekwam op de helft van het terrein. In ruil zou de CDEC hun achterban mobiliseren om niet tegen te stemmen voor een zoneringswijziging op de overige 25 ha. CPR, de grondeigenaar, kon vervolgens op die terreinen huisvesting en enkele commerciële activiteiten ontwikkelen (Figuur 2).

Figuur 2 voor de herontwikkeling van 47 ha grond die vrijkwam op de Angus site in 1992, zoals goedgekeurd in 1995 (Source: St-Cyr 2007)

De CDEC werd op deze manier, zonder financieel kapitaal te bezitten, op papier eigenaar van 22 ha land. Sedert enkele jaren fantaseerde men over een technopool, plots hing de toekomst af van CDECs eigen capaciteiten en initiatieven. CPR bleef verantwoordelijk voor de financiering van de sanering. De aankoop van het eerste deel grond en de ontwikkeling van het eerste bedrijfsverzamelgebouw gebeurde door voorfinanciering vanuit de vakbonds-

39 spaarkas en leningen bij de provinciale en nationale regering. De aankoop van de rest van de grond zou gefaseerd gebeuren en afgestemd worden op het ritme van de ontwikkeling van de technopool. CPR slaagde erin om op 10 jaar tijd het commerciële en residentiele deelproject praktisch volledig te ontwikkelen. De ontwikkeling van de verschillende deelprojecten gebeurde in overleg, maar verder relatief onafhankelijk van elkaar. De stad stond in voor de aanleg van infrastructuur en de verscheidene parken die aangelegd werden. In wat volgt zal hier niet verder op ingegaan worden en enkel gefocust worden op de ontwikkeling van de technopool.

Ontwikkeling van de Angus Technopool

Montreal, en Rosemont-Petite-Patrie in het bijzonder, is gekend omwille van zijn traditie van sociale actie. De centrale spilfiguur in de SDA had geleerd van zijn voorgangers hoe belangrijk het was om allerhande mensen (en bijhorende capaciteiten) te mobiliseren en zo een breed draagvlak te creëren voor de realisatie van dit ambitieuze project. Gedurende de eerste 10 maanden werd met werkingsmiddelen van de CDEC gewerkt aan de uitbouw van een bedrijfsplan. Dit was cruciaal om financierders te vinden voor het project. Op basis van persoonlijke contacten werd samengewerkt met een onderzoeksgroep aan een lokale universiteit, namelijk de Université de Québec à Montréal (UQAM). Gedurende een jaar werd gestudeerd en nagedacht over een strategie om een project uit te bouwen dat haalbaar was en economische ontwikkeling zou kunnen stimuleren. Een collectief van onderzoekers realiseerde in samenwerking met de lokale CDEC een studie waarin lokale productiesystemen en industriële clusters bestudeerd werden in het licht van globalisering, de “nieuwe economie” en lokale ontwikkeling (Lévesque et al. 1996). Op basis van literatuurstudie en bezoek aan een aantal cases werden reconversiestrategieën voor Angus ingebeeld en geformuleerd. De aanbevelingen uit de studie werden uiteindelijk slechts gedeeltelijk opgevolgd. De belangrijkste verdienste van de studie is echter het leerproces dat werd doorgemaakt door de samenwerking tussen de CDEC en de universiteit, en ver-


Mobilisatie van mensen en middelen

k atern ARTIKEL

Weinigen geloofden erin dat de CDEC ooit in hun opzet zou slagen. De status van de CDEC als corporation de développement économique communautaire, bood bovendien weinig marge om als ontwikkelaar op te treden. Daarop werd een nieuw genootschap zonder winstoogmerk opgericht, de Société de développement d’Angus (SDA). De SDA had een drievoudige missie: het vinden van voldoende financiële middelen om de grond aan te kopen en vervolgens het creëren van een aantrekkelijke context om daadwerkelijk bedrijven aan te trekken; ten tweede het beheer van de technopool en het aanbieden van diensten aan de gevestigde bedrijven; tenslotte wilde het ook een centrale spil vormen in lokale governance-netwerken door samenwerking met de lokale gemeenschap bij het uitwerken van allerhande projecten. Deze missie houdt in dat de SDA een centrale rol wenst te bekleden in economische en sociale ontwikkeling door in nauwe betrokkenheid met allerhande lokale actoren, en beroep doende op een breed netwerk van andere partners, een programma te realiseren dat fysische, institutionele, economische, ecologische en sociale transformaties integreert. Dit leidde tot een zeer ambitieus programma, waarin men niet ‘zomaar’ bedrijven wilde aantrekken, maar wel op basis van een ruimtelijk project een multi-dimensionaal programma wilde realiseren dat 2000 jobs creëert in bedrijven met een uitgesproken sociale en ecologische missie.


Institutionele vernieuwing: het ontstaan van de SDA en een visie

40 volgens de nauwe betrokkenheid van een aantal onderzoekers eerst als adviseurs en later als leden van de raad van bestuur van de SDA. Daarnaast werd een potentieanalyse van de site uitgevoerd door Price Waterhouse Coopers, die de enorme mogelijkheden van het aanwezige industriële patrimonium in de verf zette. Doordat een grote naam de nadruk legde op het karaktervolle industrieel patrimonium zou later blijken dat het vinden van financierders voor het eerste deelproject, de renovatie van de Locoshop, een stuk makkelijker werd. Verder liet de SDA zich omringen door advocaten, architecten en andere ondernemers. Een plan en het feit om 22 ha grond in handen te hebben creëerde de mogelijkheid om een financiële instelling en overheden te overtuigen om de SDA een lening te geven voor de realisatie van een eerste bedrijvencentrum in de Locoshop. De Locoshop werd gerenoveerd, waarbij verregaande ecologische principes werden gehanteerd, en fungeerde vervolgens als trekker in de verdere ontwikkeling van het project. Ondermeer door de verscheidene architectuurprijzen die gehaald werden met deze ecologische renovatie werd de Angus technopool een gekend en vaak aangehaald voorbeeld om de mogelijkheden van (betaalbare) ecologische renovaties voor kantoorgebouwen te illustreren. Anno 2007 zijn 4 bedrijfsverzamelgebouwen gerealiseerd waarin allerhande activiteiten plaatsvinden. Het gaat om hoogtechnologische bedrijven, vooral gerelateerd met gezondheidsonderzoek en productontwikkeling, verder wordt de sociale economie uitgebouwd via een invoegbedrijf waar computers hersteld worden, een bedrijfsrestaurant, cateringservice en kinderkribbe. Aanvankelijk had de SDA ook de ambitie om meer milieugerelateerde bedrijven uit de sociale economie op te richten of aan te trekken. Tot nog toe is dit weinig succesvol. Zo werd een meubelatelier waar gebruik gemaakt wordt van recuperatiematerialen en een eco-printshop opgericht, maar geen van beide overleefde echter meer dan enkele jaren. Een palliatief verblijf voor kinderpatiënten werd gerealiseerd aansluitend bij het centrale park en de woonzone. Het streven naar de realisatie van een mix van sociale economie en bedrijven uit onderzoek en high-techdomeinen, reflecteert het streven naar de uitbouw van een meervoudige economie waarin profit en non-profit activiteiten evenwaardig en plaats vinden en de totale ontwikkelingsmogelijkheden vergroten. Ook via de keuze van de architectuur, het opzetten van een auto- en fietsdeelsysteem en milieumanagementsysteem wil men een groter milieubewustzijn stimuleren. Grote aandacht voor de kwaliteit van de werkomgeving wil bijdragen tot de realisatie van de SDA slogan “aimer travailler”. Details zoals uitleenmogelijkheden voor sportmateriaal situeren zich in deze geest. De laatste loten grond konden in 2007 aangekocht worden. Onderhandelingen met mogelijk geïnteresseerde bedrijven zijn nog lopende.

Collectieve handelingscapaciteit Het is nog vroeg om uiteindelijke impact en succes van het project te kunnen beoordelen. Wel is zeker dat grenzen verlegd werden door de wijze waarop lokale actoren ruimte hebben verworven voor de creatie van jobs en te realiseren wat door zovele onmogelijk geacht werd. Wat we vandaag gerealiseerd zien op de vroegere Locoshops Angus kan in grote mate verklaard worden door een aantal sleutelfactoren. De lokale overheid die de grondeigenaar verplichtte in overleg te treden met de lokale actiegroepen en later een overeenkomst forceerde door de organisatie van een referendum; de traditie van sociale actie door bewonersgroepen en andere lokale actoren in Montreal; en de bedrevenheid van de deze laatste in het mobiliseren van politieke en financiële steun voor het realiseren van een project dat zij zich hadden voorgenomen. De aanwezigheid van een aantal relatief sterke lokaal verankerde financiële instituties was hierbij een belangrijke factor. Door steun te zoeken bij overheden en financi-

41 ële instituties van wie de doelstellingen niet louter financieel waren (zoals de vakbondskas), werden voldoende middelen gevonden voor een project dat door traditionele instituties te riskant gevonden zou worden. Bij interpretatie van de rol van de verschillende overheden, die optraden als facilitator, en de mogelijkheden die ontstonden door de proactieve rol van maatschappelijke actoren, moet rekening gehouden worden met de Canadese context. Traditioneel wordt deze gekenmerkt door een minder hiërarchische overheidssturing en een grotere rol voor private actoren bij stadsontwikkeling dan de situatie waar we in België mee vertrouwd zijn.

Conclusie

Door het aanreiken van voorbeelden als deze willen we bijdragen tot een verbreding van het debat rond brownfields in Vlaanderen en het verleggen van grenzen om te vermijden dat “zogenaamde consensussen” louter weerspiegelingen zijn van bestaande verhoudingen.


“Ruimtelijk” wordt gezocht naar synergie door het mengen van productieactiviteiten, met wonen, met onderzoek, ontspanning, door het mengen van permanente en tijdelijke activiteiten. Algemeen wordt gezocht naar synergie door participatie van de overheid, de private sector en civiele maatschappij. Het voorbeeld illustreert hoe het samenkomen van sociale, ruimtelijke, economische en ecologische problemen op plaatsen met een rijk industrieel verleden, het resulterende fysieke en sociale patrimonium en het vrijkomen van ruimte in dicht bebouwde omgevingen, geleid heeft tot het zoeken naar en de realisatie van innovatieve oplossingen. Het project speelt in op lokale noden, maar wordt daarom niet los gezien van een geglobaliseerde economie waarbinnen kapitaal, en een selectief deel van de arbeid en productiegoederen steeds mobieler worden. Ze worden gezien als schakels die deel uitmaken van verschillende hiërarchische systemen, waarin gezocht wordt naar een sociaal gevoelige aansluiting met de kennisgebaseerde en ervaringsgerichte economie (Fontan et al. 2003).

k atern ARTIKEL

Het lokale regime dat ontstond rond het uittekenen van een ruimtelijke strategie en de uiteindelijke realisatie van het project werd gevormd door een samenwerking tussen civiele actoren (de SDA), de lokale overheid en de private spoorwegmaatschappij. Het onderscheidde zich net door deze proactieve rol van civiele actoren, bij monde van de CDEC en later de SDA, en door de verschillende partnerschappen die gevormd werden tussen publieke en private actoren. Wanneer we spreken van meerwaarden spreken we dus niet enkel over (reële) kleine winsten die op verschillende vlakken geboekt kunnen worden, maar ook en vooral over veranderingen in verhoudingen en politieke processen die de grenzen van het mogelijke verleggen. Ruimte creëren voor creatie, productie en economische ontwikkeling worden in dit project niet los gezien van democratie, privatisering van de publieke ruimte, technologische innovatie, educatie, arbeid of ecologische vernieuwing.


Het sociaal innovatieve karakter van deze case toont zich voornamelijk in het totaalconcept en de governanceprocessen. In de Angus Technopolis werd lokale ontwikkeling beschouwd in het ruimere kader van de “nieuwe geglobaliseerde economie” op basis van een ruimtelijk project waarin gezocht werd naar een samengaan van profit, non-profit en sociale economie. Het project werd ontwikkeld in de geest van alternatieve lokale economische ontwikkeling, maar staat niet los van ruimere politiek economische doelstellingen en netwerken. Het baseert zich op principes van lokale productie- en innovatiesystemen én op principes van projecten uit de sfeer van het buurtopbouwwerk.

42

Referenties

Lévesque, B., Fontan, J.M., Klein, J.L. (1996). Les systèmes locaux de

C anadian Pacific R ailway Ltd. (2005). The Redevelopment of the Former Angus Shops in Montreal. Application for the 2005 globe awards. Category the award for excellence in brownfield redevelopment. Claveranne,J.P., L arrasquet, J.M., Jayaratna, N. (1996). Projectique. à la recherche du sens perdu. Paris : Economica. Edwards, M. (1997). Impact and cost benefit analysis. Seminar paper published in Sam Aaronovitch and Tony Agethangelou (Eds), Urban Regeneration: evaluation as a tool for policy development. London: SBU. Flyvbjerg, B (2005). Machiavellian megaprojects. Antipode 37(1), 18-22. Fontan, J.M., Klein, J.L. and Lévesque, B. (2003). Reconversion économique et développement territorial. Dans la collection Géographie contemporaine sous la direction de J.L.. Klein. Presses de l’Université du Quebec : Sainte-Foy Fontan, J.M., Klein, J.L., Lévesque, B. (2005). The Fight for Jobs and Economic Governance: the Montreal Model. Chapter 8 in Booth, Ph. et B. Jouve (Eds), Metropolitan Democracies. Hampshire, UK, Ashgate, pp:133-146. Jessop, B. (1995). The regulation approach, governance and post-Fordism: Alternative perspectives on economic and political change? Economy and Society, 24(3), pp 207-333. Jessop, B. en Sum, NL (2006). Beyond the regulation approach. Putting capitalist economies in their place. Cheltenham: Edward Elgar.

production. Conditions de mise en place et stratégie d’implantation pour le développement du Project Angus. Étude réalisée par le collectif de recherche CRISES-ANGUS en collaboration avec la Corporation de développement économique communautaire Rosemont Petite-Patrie. Moulaert, F., Rodriguez, A., and Swyngedouw, E. (2003). The Globalized City. Oxford: Oxford University Press. Moulaert, F. Martinelli, F., Gonzalez, S., Swyngedouw E. (2007). Social innovation and governance in European cities : Urban development between path-dependency and radical innovation. European urban and regional studies 14(3):195-209. Peters, G. and Pierre, J. (2006) Governance, Government and the State. In Hay, C., Lister, M., and Marsh, D. (Eds) The State: Theories and Issues. Political Analysis. Peters, G, Pierre, J, and Stoker, G. Palgrave, Macmillan, Hampshire. Pinson, G. (2002). Projets et pouvoirs dans les villes européennes. Une comparaison deMarseille, Venise, Nantes et Turin. Thèse de science politique sous la direction de Joseph Fon-taine et Patrick Le Galès, Université de Rennes I, 2002. St-Cyr, P. (2007). Le redéveloppement des anciens ateliers Angus. Presentation URB 6020 – Atelier d’intervention Institut d’urbanisme de l’UdeM, Montreal, 22 mars 2007. Tasan-Kok, T. (2008). Entrepreneurial governance: Challenges of implementation in property-led urban regeneration projects, Journal of Economic and Social Geography (forthcoming)

Barbara Van Dyck en Ann Verhetsel zijn verbonden aan het Departement Transport en Ruimtelijke economie van de Universiteit Antwerpen. Contact: [email protected]

De 10 stappen methode

1 © Alle rechten voorbehouden

43

maak uw eigen nimby’s, en krijg zo uw bewoners tot bij de raad van state Tom Coppens

Als beleidsmaker wil u in uw stad of gemeente graag eens wat leven in de brouwerij. U wil uw medeburgers eens goed wakker schudden, hun burgerzin wat aanscherpen, de civil disobedience wat aanporren. Dat kan. Probeer eens wat protest uit te lokken. NIMBY-protest, of not-in-my-backyard protest bijvoorbeeld.

Stap 1: de selectie van de site van het project De selectie van de locatie van het project is essentieel. “klein” protest is gemakkelijk uit te lokken. Maar dat strekt niet echt tot eer. Het probleem met “klein” protest is dat het gemor en gekibbel vrij snel een stille dood sterft; verloren geraakt in het labyrint van de bureaucratie. Neen, als u echt groot, ardent protest wil, neemt u een locatie met een hoge adressendichtheid aan planners, architecten, ambtenaren en vooral juristen en advocaten. Lager


Dan zal dit stappenplan voor u de perfecte handleiding vormen. We beschikken na jaren van volgehouden wetenschappelijk onderzoek nu over de juiste technologie. Handig samengevat in 10 stappen die u met de nodige zorgvuldigheid dient te volgen. Succes gegarandeerd. Het werd ondertussen immers al een aantal keer succesvol uitgetest in de praktijk.

k atern forum

Maar u wenst geen slap of truttig verweer. U wil dat de reacties hevig, vastberaden en bitsig zijn. Het protest moet namelijk zo sterk zijn dat uw medeburgers bereid zijn eigen middelen in te zetten voor een juridische procedureslag. We gaan hier de hele weg tot aan de poort van de Raad van State.


Een goed plan is dan om uw burgers wat te sarren met een nieuw ruimtelijk project. Laten we bijvoorbeeld een nieuw kantorenpark nemen op een autolocatie in het groen, een nieuwe megaparking aan het station, een nieuw bedrijventerrein langs een regionale luchthaven, of waarom geen dubbeldekse viaduct over de stad.

44 opgeleiden hebben doorgaans niet het nodige sociaal kapitaal om protest net dat stapje verder te brengen. U heeft bewoners nodig die kunnen mobiliseren, die netwerken hebben met administraties, de technische materie voldoende beheersen, de wetgeving kennen en verstaan wat de consequenties zijn van het project. Gelukkig voor u zijn er ook steeds meer van dit soort bewoners in Vlaanderen. Zeker in de stedelijke gebieden. De zoekzone is dus vrij ruim.

Stap 2: het programma Nu u een locatie heeft gekozen zijn we toe aan de tweede stap. Het programma. Hier gelden twee belangrijke regels. De eerste regel is om een progamma te vinden met een dilemma tussen de algemene baten en de lokale lasten. Misschien worden we hier wat technisch, dus sta ons toe om dit te verduidelijken. U moet uw project enerzijds aannemelijk kunnen maken voor het grote publiek. Het programma moet een beetje fatsoenlijk zijn. Zoniet verliest u de strijd te snel. U dient dus een programma te kiezen dat u kan kaderen binnen het “algemeen belang”. Dat hoeft niet zo moeilijk te zijn. Kandidaat argumenten zijn: de verbetering van de tewerkstelling, de versterking van de Vlaamse economie, het fileprobleem, …. Het programma moet daarbij ook een aantal lasten en externaliteiten hebben voor de onmiddellijke omgeving: lawaai, fijn stof, vermindering van zichten en lichten, verminderde veiligheid, … Maar maak u niet ongerust. Dat hebben bijna alle programma’s. Veel belangrijker is echter regel 2. Werk een compleet, kant een klaar voorstel uit, zonder enige vorm van inspraak, liefst bedisseld met een bevriende promotor. Wek een schijn van achterkamerpolitiek. Kies bij voorkeur een niet al te sterke architect of stedenbouwkundige. Zorg ook dat er niets lekt in die initiële fase, want dan zou het protest te vroeg uitbreken. Groot protest moet, net zoals grote wijn, wat kunnen rijpen.

Stap 3: van slapend conflict naar bewust conflict Zodra u een programma, locatie en een volledig uitgewerkt plan hebt, hebt u de basis gelegd van een slapend conflict. Het wordt dan tijd voor de volgende stap. Het probleem in deze fase is dat de bewoners nog niet op de hoogte zijn van het nakende onheil. Het conflict dient bewust te worden. Daar bestaat een eenvoudige techniek voor. Nodig een aantal journalisten uit van lokale bladen voor een persconferentie, en als het kan ook de regionale televisie. Bezorg hen een paginagrote driedimensionale driekleurenrender van het project. De voorbereidingen liggen nu bijna achter de rug. Vanaf nu begint de echte fun.

Stap 4: negatie Als alles goed loopt, zijn er enkele bewoners uit de directe omgeving van de locatie ongerust geworden door het persartikel. Misschien hebben ze al een petitie opgemaakt. Nog beter. In deze fase is er wel wat zelfbeheersing nodig. Ga nu nog niet in directe confrontatie, begin nog niet te discuteren. Speel de zwarte piet even door aan iemand anders, bevoordeeld aan de bevriende promotor of de hogere overheid. We moeten het conflict nu zorgvuldig verder opbouwen. Laat hen de petitie overhandigen en maak een aantal beloftes, die u later niet zal nakomen. Beloof bijvoorbeeld inspraak. Zeg hen dat het zo een vaart niet zal lopen. Zeg dat hun bezwaren genoteerd zijn en dat er rekening mee gehouden zal worden. Hetgeen u natuurlijk niet doet.

45

Stap 5: escalatie Laat de bewoners nu even hun werk doen. Geef ze wat tijd om te ontdekken dat hun individueel probleem een gedeeld probleem is in de buurt. Soms kan een hoorzitting hier goed bij helpen. Dan zien de bewoners immers dat ze niet de enige zijn. Ze krijgen dan de gelegenheid om strijdmakkers te ronselen. Probeer wat lokaal leiderschap te stimuleren. Zonder leiders immers geen mobilisatie. Daarnaast moeten ze nu ook hun netwerken opbouwen. Ze moeten mensen binnen de administratie benaderen, ze dienen bevriende planners en architecten om hun professionele mening te vragen, ze dienen parlementaire vragen uit te lokken door bevriende politici. Ze moeten coalities vormen met verschillende buurtcomités en middenveldorganisaties. Met een beetje geluk slagen de bewoners er nu in om hun individuele problematiek te herdefiniëren naar een meer algemene problematiek. Hun problemen met hoge gebouwen wordt dan bijvoorbeeld omgezet in een discussie rond de kwaliteit van de skyline. De problematiek van de viaduct wordt geherdefinieerd als een problematiek van beknotte stadsgroei. Dat helpt altijd om de publieke opinie en een aantal autoriteiten in het vakgebied te kunnen mobiliseren. Die hebben doorgaans immers weinig gehoor voor louter parochiaal protest. Ondertussen kan u in alle beslotenheid en rust de plannen verder laten ontwikkelen (nog steeds door de matig getalenteerde architect). Laat een milieueffectenrapport maken waar uw project als beste uit komt ten opzichte van andere onzinnige alternatieven. Soms is daarvoor wat creativiteit nodig, specialistenwerk dus. Spek het proces nu ook met wat procedurefouten, onder het mom van snelle en efficiënte besluitvorming, zodat de bewoners later een kluif hebben om zich in vast te bijten.

Stap 7 is een belangrijke stap. Het doel is nu om de bewoners echt kwaad te maken, anders gaan ze misschien niet over tot juridische stappen. We gaan daarom het conflict wat verbreden, de basis wat versterken. Dit kan door niet enkel over inhoudelijke zaken te discuteren, maar evenzeer door op de man te spelen. Een goede strategie voor stap 7 is bijvoorbeeld opnieuw een persbericht te organiseren. U laat zich interviewen over het project, zet het algemeen belang extra in de verf en dan…. boem. U noemt de bewoners NIMBY’s, egoïsten, gepatenteerde klagers, verzuurde medeburgers, malcontenten. Dat slaat in als een bom. Nog even volhouden. U bent bijna op uw bestemming.


Stap 7: verbreding van het conflict

k atern forum

Normaal hebben de bewoners nu een tegenvoorstel uitgewerkt. Zoniet, dient u terug te keren naar stap 3. Vanaf nu mag u beginnen verdedigen. U begint met te stellen dat de bewoners zeer laat komen met hun tegenvoorstel (dat jut de gemoederen ook wat op), en dat er nog maar weinig kan gewijzigd worden. Daarnaast vertelt u hen met uitgestreken gezicht dat hun voorstel onrealistisch is en het project onnodig zal vertragen. Of beter, u laat dit vertellen door uw bevriende specialist. Tenslotte blijft u argumenteren dat uw voorstel goed onderbouwd is. Sla ze voldoende dood met technische cijfers en gegevens.


Stap 6: confrontatie

46

Stap 8: rijp conflict Uw vorig persbericht heeft de nodige commotie veroorzaakt bij de bewoners. Ze zijn nu naarstig op zoek gegaan naar juridische gaten in het projectdossier. En wellicht hebben ze uw procedurefouten nu ook ontdekt. Ze beginnen te dreigen met juridische stappen. Ze maken al wat kosten om advocaten aan het werk te zetten. Ze hebben nu voldoende macht opgebouwd om als volwaardige onderhandelingspartner aanvaard te kunnen worden. U nodigt hen uit aan de onderhandelingstafel.

Stap 9: onderhandelen Uw laatste opdracht is de onderhandelingen te doen mislukken. Daar zijn gelukkig zeer veel beproefde methodes voor. Eén methode is bijvoorbeeld systematisch uw attaché, weliswaar zonder mandaat, de onderhandelingen in te sturen. Een andere techniek is om de onderhandelingen voor te stellen als een zero-sum game, als een strijd tussen twee rivaliserende ontwerpen. Ook effectief is wantrouwen creëren over feiten en cijfers, door bijvoorbeeld enkel onderzoek te laten verrichten door uw eigen gekende experts. Kortom, hier leiden vele wegen naar Rome. Gebruik uw creativiteit.

Stap 10: de rechtbank Indien u stap 9 een beetje professioneel hebt aangepakt, springen de onderhandelingen af. De bewoners stappen dan ten einde raad naar de Raad van State of dienen massaal bezwaarschriften in. Niet dat ze dat echt willen, maar er zijn nu eenmaal bitter weinig andere kanalen om hun ongenoegen te uiten. Uw doel is nu bereikt. Proficiat. Vergeet nu niet uw bewoners te feliciteren. Ze hebben laten zien dat er toch nog burgerzin is. Ze hebben blijk gegeven van civiel activisme. Laat hun weten dat het maar een soort testcase was. Vanaf nu kunt u misschien beginnen onderhandelen over een beter project.

Tom Coppens is doctoraal onderzoeker aan het departement Architectuur, stedenbouw en ruimtelijke ordening van de K.U. Leuven.

Strategische planning voor Strategische projecten

Recommend Documents