Prosiding Pelatihan Pengelolaan Wilayah Pesisir Terpadu
SISTEM HUKUM DAN WEEEMBAGAAN DAEAM PENGELOLAAN WILAYAH PESISIR SECARA TERPAI)BII BUTR4, SW., LL.M. Faknltas Hukum, Universitas Padjadjaran
PENDAWULUAN Di d a l m era refomasi dewasa ini, h g s i dan peranan serta kinerja h u b m ddam menunjang berbagai bidang pembangunan sedang gencar dipertmy akm, bahkan adakalanya disorot dengan kritik yang sangat taj am. Sebagian dari anggota masyarakat adakalanya bersikap skeptis atau b&an pesimistis, tetapi sebagian lagi masih m e n u n j a m harslpan besar ke arah perbaikan. Pendapat yang pertama didasarkan pada asumsi bahwa bagaimanapun baikny a pengaturan apabila moral aparat pelaksananya tidak baik maka tidak akan mencapai tujuan sebagaimana yang diharapkan. Sedangkan pendapat yang kedua didasarkan pada asumsi bahwa pelnbangunan akan berlmgsung dengan baik hanya apabila dilandasi oleh kepastian hukum dan supremasi hukum, oleh karena itu penegakan hukum mempakan syarat mutlak yang tidak dapat ditawar-tawar lagi. Kedua pendapat tersebut sama kurmg tepatnya semata mata karena kedua-duanya memandang fungsi dan peranan h u h m secara smgat berlebihan. Pendapat pertma terlalu melecehkan aparat h u h m , padahal tidak sedlkit aparat negara yang bermoral terpuji. Sedangkan pendapat yang kedua menggantungkm harapan yang terlalu besar kepada kineIJahuhm, seoIah~lahsegala sesuatu akanmenjadi baik apabila h u h m ditegaMtan secara konseken. Permasalahan yang sebenarnya sedang dihadapi adalah bagaimma memposisikan h u h m pada hngsi dm permmya secara proporsional agar Inampu menjamin kepastian hukum melalui pe~xelihwaanketertiban. Hukum hams diperankm sebagai I andasan untuk mengarahkan berbagai kegatan pembmwnan secara selaras dm seimbang seraya mampu mengamankan hasif-hasil pembangunan yang telah dicapai. Kinerja h u h m harus diberday akan secara optimal untuk menyerasikm berbagai kepentingm yang berbeda. Hukum harus mampu menciptakm keseimbangan
antara upaya peningkatan kesejahteraan ( w e f i e ) dan jaminan keselamatan (safe@)bagi semua orang. Peningkatan kesejahteraan sebagai basil pembangunm banas dapat dinihati secara merata oleh sebany ak-banyakny a orang agar secara betahap dapat mendekati keadilan yang dicitacitdcm. OIeh karenaitu berbagai pembahan di dalm kinerja h u b m hams segera dilakukan agar keadaan pada masa yang akan datang menjadi lebih baik. Namun di dalarn suasana perubahan inilab h u h harus senantiasa diindahkan agar berbagai perubahan dal am kehidupm bemasy arakat dapat berlmgsung dengan tertib, tidak menimbulkm gejolak sosial, apalagi yang bersifat destruktif. Di dalam keran&a upaya pengelolm sumbersumber kekayaan alam nasional, hukum hams dihgsikan untuk menci keseimbmgm mtxa dua kepentingan, yaitu: pemba@mmanfaat ekonomi dan kesinmbungan ketersedi Pemeliharm keseimbmgm antata dua kepentingan tersebutjatuhbersamaan dengan hjuan negarauntuk menciptakan keseimbangan antara aspek kesejahteraan dan aspek keselmatm. Hukum diarahkan untuk mengatur perilaku manusia agar tidak menirnbulkm gangman terhadap keselamatstn bersma yang dapat merusak keseimbangan hidup bemasy arakat. Keseirnbmgm yang telah dicapai senmbasahams d i p e ~ d melalui m pemeliharaan ketertiban dalam bemasyarakat disertai dengan pemberdayaan Iembaga-lembaga penegak hukum dan pengembangan kngsi dm peranm n o m a - m a hukum secara inovatif. Sementara itu h u h m positif yang berkaitm dengan pengelolaan wilayah pesisir smpai saat ini tidak pernah memberikan pengaturan secara spesifik, artinya wiIayah pesisir sebagai bagian dari wilayah nasional tunduk pada pengaturan yang berIaku umum, bai k untuk unsur Iautnya maupun unsur daratny a. Unsur lautnya tunduk pada pengaturm hukum lau$,dmmengenai unsur dmtnya
-
. . .
---.----
Sistem Hukum dan Kelembagaan dalam Pengelolaan Wlayah Peaar Secara Terpadu ---- .-.-
tunduk pada pengaturan mengenai tanah dan air Sedangkan pengaturall mengenai sumber-sumber kekayam alam yang terkandung di dalam tanah dan airnya tunduk pada berbagai undang-undmg yang memberikan wewenmg khusus kepada masingmasing departe~nensecara sektoral-sentralistik. Walupun ada sebagim dari wewenmg sektoral yang telah diserahkan atau dilimpahkan kepada pemerintah daerah, namun sistem pengaturan kewenangan tersebut justru telah menimbulkm hrrnpang tindih wewenmg di dalm pelaks Selain dari itu tidak jarang pula timbul benturan kepentingan, terutma apabiIa di dalam suatu kesatum mang tertentu terdapat lebih dari satujenis sumber kekayaan alam ymg sedang dirnanfaatkm pada saat yang bersamaan. Masalah pembagm wewenang antar departemen d m mtxa pemerintah Pusat d m Daerah telah berkembang menjadi isu yang sangat penting, bususny a dalam rangka pelaksanam Undang-Undang Nornor 22 tahun 1999tentmg Pemerintahan Daerah. D d m ktannya dengan pengelolaan wJlayah pesisir dm lautan, pelaksmam fbngsi dan p e m m hukum sebagai penur?jmgp b m g u n m masih belum tampak jelas hasilny a, khususnya dalam memberdayakan masyarakat pesisir yang tergolong miskin. Padaha1 apabila ditelusuri dari sdarahnya, pengaturn terhadap wilaysrh pesisir dan perairan pmtai sudah dilaErukansej Belanda, n m sampai saatini kondisi masy golongan yang paling t e " p d dan seol&-01& mendapat perlindungm. Ironisnya, gejal pemishnan dm degradasi lipgkungan pesisir dm perairan p m k sem&ntarnp&denganjelas dai w h ke waktu. Sebagm pendud& pesisir, dengan alasm mtuktetap b e f i a n hidup, menjadi semakinterbiasa untuk memanfaatkan m b meldui cara-~xa yang b m. H u m mangrove ymg melnegmg perman penbng di dalm pemelihmm kelestarjian ekoG&empantai telab ditebmgi samtidakterkendali. Berbagsllj enis ikan karang penghuni perairan pmt& serinwi cPitan&api dengan m tengalistrikb a h h dengan m e n h u h racun. M a n pertambakan yang dikelola para investor dijarah bermai-rmai karena merasa tidak mendapatkm bagian keunbngan secara adil. k e n a tems menems hidup di dalm kun&ngan kemisknan yang telah berlmgsung dari generasi ke generasi, rnaka basis
ekonorni masyarakat pesisir menjadi semakin tidak berdaya, bahkan seolah-olah mereka sedangmenggali lubang kubumya sendiri. Keadaan demikim sudah tidak dapat ditolerir lagi karena disamping mempakan pelanggaran hukurn juga dapat mengharnbat investasi serta telah menimbulkm kemsakm sumber-sumberkekayaan alam yang sehmsnya dipelihara kelestariannya dalam waktu yang tidak terbatas. Kondisi lingkungan pesisir dan perairan pantai hams segera dipulihkan meldui penggunaan instrumen ekonomi, pengaturan huhrn, intewensi teknologi, rnaupun melalui peningkatkan kesadaran masyarakat. Masyarakat pesisir yang tergolong miskln hams diberdayakan supaya mampu memelihara kelestarim sumber-sumber kekaym a l m dan lingkungan hidupnya sendiri. Sementara itu para pejabat pernerintah pun hams memberdayakan segenap kewenangan yang dimilikinya baik sebagai stirnulator, dinamisator, regulator, administrator, rnaupun sebagai pengarnbil keputusan strategis untuk meningkatkm kesejahteram masyarakat pesisir. llirlism ini dihgatkan untuk mengupas behagai fungsi, peranan, serta kinerja hukum dalam pernbangunm, h s u s n y a di dalm kerangka upaya pengelolaan wilayah pesisir dm Iautan. Pembahasan diarahkan pada upaya peningkatan hngsi, permm, dan manfaat hukum serta kinerja kelembagam . pemerintah, chunia usaha, d m masyarakat dalam rangka pengelolam kekayaan dm Glayah pesisir dm l a m secara op~mal,lestari, d m berkelanJutan. Pernberdayam h u h m sebagai sdah satu instrumen pengelolaan akan lebih ditonj olkan untuk menunjukkan keunggulan-keunggulannya, baik sebagai instrumen pengendalim keg atan e k o n o ~ masymkat m a w sebagai in kekayaan alam d m lingkungm hidup. Pernbahasan akan diakhiri dengan kesimpulan dan saran-saran tindak bagi aparat p e m e n n bersama-sma ~ dengan dunia usaha untuk memberdayakan masyar&at pesisir melalui upaya h h m .
FUNGSh DAN PERShNAN SERTA IVLANFAAT Fungsi Wukurn Di dalam kehidupan bermasyarakat, pada dasarnya setiap orang bebas untuk melahkan perbuatan apapun, kecuali y ang secara tegas telah
Pros~dlngPeiabhan Pengelolaan W~layahPesrslr Terpadu --- -
-- --- .
-
-.
--
--
dinyatakan sebagai perbuatan yang dilarang oleh norma hukum. Sedangkan perbuatan-perbuatan tertentu yang tidak dikehendalu oleh sebagian besar anggota masyarakat diatur secara tersendiri oleh norma sosial lainnya, seperti norma agama, norma kesusilaan, dan norma kesopanan demi terpeliharanya ketertiban dalam kehidupan bermasyarakat. Fungsi hukum adalah untuk rxenciptakan kepastian mengenai apa yang dilarang, apa yang tidak dilarang, dan apa pula yang diperkenankan apabila tel ah dipenuhi syarat-syarat tertentu. Pemberlakuan norma hukum bersifat pasti karena dapat dipaksakan berlakunya melalui penggunaan kekuasaan. Sedangkan kekuasaan untuk memaksakan berlakunya norma hukum bersumber dari wewenang formal yang diberikan kepada para pejabat negara oleh peraturan pemndangan yang berlaku. Admy a kepastian i d a h yang mernbedakan norma hukum dengan normanorma sosial lainnya, artinya n o m a h u h m dapat dipaksakan berlakunya oleh iembaga-lembaga penegak hukum. Sifat memaksa yang secara inheren dirniliki oleh norma huku~n~nempakankeniscayam karena dijamin pemberlakuannya terhadap setiap bentuk pelanggaran. Kepastian hukum merupakan prasyarat bagi tercapainya tujuan hukum, yaitu keterbban. Oleh karenaitu orang boleh berpendapat bahwa apabila tidak ada kepastian hukum maka Icehidupan bemasy arakat tidak akan berlangsung dengan tertib dan pada gjilirannya akan timbul anarki dan ketidakadilan. Norma-norma hukum yang rnernuat perintah dan kebolehan-kebolehan tertentu di dalam kehidupan bemasyarakat disebut sebagai hukum materil (.~lrbsfn~lfive Jaw). Sedangkan noma-noma hukum yang mengatur tata cara bagi para aparat penegak hukum di dalam menjdankan fiingsi penegakan hukum disebut hukuln acara atau hukum fomil (U~oced~imaJlmw). Perlu pula dipahmi bahwa apabila ada dugaan telah terjadi pelanggaran terhadap h u h substantif, maka proses penegakm hukumnya harus dilakukan melalui prosedur yang telah ditetapkan di dalam hukum acara. Hukum acara rnenluat rambu-rambu agar proses penegakan huku~ndilakukan melalui prosedur tertentu dan tetap mernelihara ketertiban dalam kehidupan berm asy arakat dan sekaligus dapat mencegah terj adinya pelanggaran terhadap hak azasi manusia. Pengembangan nonna hukum dalam rangka pengelolaan wilayah pesisir dan lautan harus
diarahkan sedemikian rupa sehingga sekaligus marnpu memenuhi lima hngsinya, yaitu: 1. Fungsi Direktif Fungsi direktif adalah salah satu fbngsi hukum yang sangat penting di dalam era pembangunan dewasa ini. Dalam ha1 ini hukum hams berfungsi sebagai pengarah pembangunan secara terencana dan konsisten sehingga dapat mencapai tujuannya secara efektif dan efisien. Untuk itu kepastian berlakunya norma hukum hams dijaga, baik pada tahap perumusan maupun pada tahap pelaksanaannya. Pemmusan n o m a hukum harus melibatkan masyarakat, baik yang akan terkena arahan pengaturan maupun yang akan memperoleh manfaat pengaturan. Partisipasi masyarakat dalam menyampaih aspirasinya hams ditmpung untuk dijadikan sebagai dasar pengembangan pengaturan. Demikian pula setiap pelaksanaan peraturan harus mengacu pada tujuan akhir dari pengaturan. Kekeliman dalam menafsirkan tujuan pengaturan akan mengakibatkan tidak efektifnya kinerja hukum sehinggatujuamya tidak dapat tercapai sebagaimma yang diharapkm. Sdah satu fbngsi direktif hukum dapat dilihat pada penyusunm Rencana Tata Ruang Wilayah (RTRW) untuk setiap kabupaten dm kotamadya. Rencana. Tata Ruang Wilay ah mempakan acuan bagi semua sektor pembangunan. Oleh karena itu status RTRW tersebut harus dikukuhkan menjadi produk hukum yang mengikat semua pihak melalui pm9ndangannya d a l m bentuk paaturan daerah. 2. Fungsi Iategrntif Pengembangan pengaturan hukum dalam berbagai tingkatan (pusat, propinsi, kabupatenl kotamadya) harus menunjukkan suatu sistem yang integral. Pengertian integral adalah tidak ditemukan kontradiksi atau inkonsistensi, baik dalarn perumusan pasal-pasalnya maupun dalam pelaksanaannya. Pengertian integral yang kedua addah bahwa hukum hams berhngsi sebagai sarana pengntegrasianbangsa d d m pengertim harus dapat mencegah perijecahan yang disebabkan karena timbulnya berbagai kesenjangan, baik secara ekonomi maupun sosial. Oleh karena itu perlu dicegah timbulnya kecembuman sosial diantara penduduk yang berbeda suku, agama maupun kemampuan ekonominya. Kasus-kasus penjarahan
--
- -
-
- -.
-
- --
Slstem Hukum dan Kelembagaan dalam Pengelolaan W~layahPesrslr Secara Terpadu -- - _ _-_ _____
tarnbak yang sempat marak beberapa waktu yang lalu merupakan akibat dari timbulnya kecembuman sosial yang mengarah pada disintegrasi. Ancaman disintegrasi lainnya adalah timbulnya konflik mengenai penetapan batas daerah penangkapan ikan di laut antara nelayan-nelayan tradisional yang berasal dari daerah yang berbeda. Hukum hams responsif terhadap gejala-gejala yang mengarah pada perpe~ahanatau disintegrasi bangsa. 3. Fungsi Stabilitatif
Pengaturan pemanfaatan kekayaan alam wilayah pesisir hams berfungsi untuk menciptakan d m mendorong tingkat stabilitassosial yang semakin baik. Penegakan norma hukum dan perabran pemndang-undangan secara konsisten dan tidak memihak dihmpkan dapat men&lan&m stabilitas semu yang dapat menimbulb ledakan kekecewam masy arakat d d a n skala yang luas. Berbagai inavasi di dalam penyusunan peraturan dan penegakan hukumya perlu dil&km unbkmenmpung ifspiisi masyarakat sehingga berbagai pembahan dapat berlangsung secara teitib. 4. Fungsi Korektif Fungsi korektif dimaksudkan untuk me~nperbaikikesalahan atau kekeliman dalam penetapan pengaturan, antara lain karena adany a pembahan dalam pemilihan kebij akan yang difiawatirkan dapat menimbulkan ketidakpastian dalam pelaksanaamya. Perubahan dalarn pemilihan kebijakan harus dimmuskan secarajelas agartidak membingungkan para pihak yang terkait dalam pelaksanaan dan penegakan huhmnya. Oleh karena itu apabila ditemukan kekeliruan, rnaka peraturan yang bersanghtan harus segera dicabut untuk diperbGki. Selain dari itu pengertian fungsi korektif harus pula diartikan untuk memperbaiki atau membeblkan keadaan yang dimggapkurang baik atau salah agarrnenuju ke arah yang lebih baik dan benar. 5. Frlngsi Perfektif Fungsi perfektif merupakan hngsi a b r dari pengaturan, yaitu untuk menyempumakan keadaan yang sudah baik ke arah keadaan yang mendekati kesempumaan. Tujuan dari fungsi perfektif addah agar lebih ban yak lagi anggota rnasyarakat yang dapat merasakan manfaat positif dari kinerja pengaturan sehingga kehidupan dapat dinikmati
dengan lebih baik dan dalam suasana tertib dan damai. Peranan dan Manfaat Bukam Peranan hukum adalah untuk menciptakan keseimbangan antara kepentingan individu dengan kepentingan masyarakat pada umumnya agar kehidupan bemasyarakat dapat berlangsung dengm tertib dan teratur. Apabila keseimbangan telah tercipta, maka peran hukuln selanjutnya adalah memelihara keseimbangan tersebut dalarn j angka waktu yang tidak terbatas dan tetap sesuai dengan perkembangan rasa keadilan di dalam kehidupan bemasy arakat. Peranan h u h m dalam memelihara keseimbmgan ini dapat dilakukan antara lain melalui berbagai inovasi dalam penerapan sanksi hukum, termasuk pemberian insentif dan disinsentif supaya dapat lebih mendekati rasa keadilan yang berkembang di dalam masyarakat. Peranan hukum sebagai pemelihara keseimbangan antara berbagai kepentingan yang berbeda harus dapat dilaksan&an secara fleksibel, misalnya antara kepentingan individu dengan kepentingan masyarakat, antara kepentingan sektor yang satu defigan kepentingan sektor lainnya, antara kepentingan pernerintah Pusat dan pemerintah Daerah, antara kepentingan ekologis dengan kepentingan ekonomi, antara kepentingan pemanfaatan dengan kepentingan pelestarian, dan sebagainya. Demikian pula apabila timbul kepentingan-kepentingan bam yang cendemng berbeda atau bertentangan antara yang satu dengan yang laimya, maka akan diperlukan pula h u h ymg baru atau pembahaman dari ketentuan yang tel ah ada untuk menciptakan keseimbmgan yang barn. Sedangkan apabila berbicara mengenai manfaat huhm, baik bagi pernerintah maupun bagi masyarakat pada umumnya, sangat tergantung pada bldang-bidang yang diaturnya dan siapa saja yang memiliki kepentingm (stakeholders)atas bidangbidang pengaturan tersebut. Mengenai pertmyaan apakah bidang-bidang pengaturan tertentu telah m m p u mengakomodasikan berbagai aspirasi yang berkernbang di kalangan mereka yang memiliki kepentingan akan sangat bergantung pada proses penyusunan dan pengembangan normanya, apakah secara top-down ataukah secara boffonz-up.Dalam ha1 ini perlu dicatat bahwa proses pengembangan n o m a hukum pada masa-masa lalu lebih dicirikan
Prosiding Pelatihan Pengelolaan Wdayah Pesisir Terpadu . -- . - --. .. ... -- . - -- .-
oleh proses top-u'ol~jn,bahkan tidak jarang pula di 1atarbelakangi oleh kepentingan-kepentingan kelompok tertentu melalui rekayasa atau kolusi Sebagai akibatnya maka produk hukum menjadi ti dak bennanfaat bagi masy arakat yang diaturnya, disarnping tidak aspiratif terhadap kepentingan tnasyarakat yang lebih luas. Oleh karena itu proses pembentukan hukum pada masa-masa mendatang sebaiknya dilakukan secara hoftom-ip seraya melibatkan kepentingm-kepentinganstakekholders yang seluas-luasnya. Agar produk-produk hukum lebih bermanfaat, maka dalam proses penyusunamya harus lebih aspiratif dan akornodatif terhadap kepentingan-kepentingan yang sah d a l m skala yang seluas-luasnya. Pihak-pihak yang rnerniliki kepentingm atas sesuatu bidang pengaturm hendaknya lebih pro&funtuk berpartisipasi meldui prosedur penyusunan peraturan yang tersedia. Dengan kata lain manfaat hukum akan menj adi semakin besar apabila pada tahap pemmusannya dapat menampung aspirasi dan kepentingan masyarakat yang diaturnya. Proses Bembentukan Norma Nukum (Nornz Derfe!opntent) Upaya untuk menciptakan keseimbangan antara kepentingan kesejahteraan (ekonomi) dan kepentingan kelestarian (ekologi) atas sumbersumber kekayaan alam wilayah pesisir d m lautan tidak akan dapat dilakukan hanya oleh kalangan profesi hukum saja, karena bidang kajiannya bersifat multidisiplin. Selain d a i itu kewenangan pengelolaan wilayah pesisir dan lautan tunduk pada kewenangan kelernbagaan y ang berbeda-beda flintas sektoral). Keseinnbangm antara berbagai kepentingan tersebut hams dicari melalui pertimbangan dari berbagai aspek dengan memanfaatkan perkembangan ilmu pengetahuan dan teknologi . Pemanfaatan hasif perkembangan ilmu dan teknologi merupakan bahm baku untuk lnemmuskan kebijakan pengelolaan wilayah pesisir dan lautan. Sedangkan untuk mengaktualisasikan kebijakan tersebut kedalam kenyataan diperlukan noma-norma h u h m sebagai perwujudan dari Wawasan Nusantara yang l-tlencakupaspek ideologi, politik, ekonomi, sosialbuday a, termasuk pertimbangan dari aspek pertahanan dan keamanan negara Perlu pula disadari bahwa perurnusan kebij akan pengaturan dalaln rangka pengelol aan
-- - -- --
-
-
-.
wilayah pesisir dan lautan tidak selalu merupakan hasil karya nasional. Dalarn ha1 ini kebijakan yang telah dirumuskan pada tataran regional maupun internasional seringkali sangat besar pengaruhnya terhadap pelaksanaan pada tataran nasional, kalau tidak hendak dikatakan sebagai faktor yang tidak dapat dihindarkan. Selain dari itu perumusm kebijakan pengaturan perlu pula dikaji secara vertikal dan horizontal untuk memelihara keserasian dan konsistensinya dengan peraturan perundangan yang telah ada sebelumnya, baik pada tataran nasional maupun intemasiond. Pennasalahan yang seringkali timbul dalam pelaksanaan.peraturan, temtama di tingkat pusat, adalah bahwa proses penyusunan rancangan peraturan tidak selalu mengikuti prosedur baku secara benar. Menurut ketentum yang berlaku, setiap rancangan peraturan seharusnya melalui penggodokan bidang kajian secara multidisiplin dan pengkajian kewenangan secara lintas sektoral. Penggodokan ini hams dilakukan oleh suatu badan khusus yaitu Badan Pembinaan Hukurn Nasional (BPIIN). Menurut pengalaman, BPHN seringkdi menghadapi kesulitan untuk memperternukan pejabat-pejabat yang bemenmg untuk mengambil keputusan atas nama sektor-sektor yang terkait. Oleh karena itu walaupun proses pengkajiannya memerlukan waktu yang sangat lama, namun hasilhasil pengkajiannya seringkali tidak marnpu mewakili kepentingan semua sektor yang terkait. Sementara itu t i d a k j m g pula timbul keinginan dan'sektoryang berkepentingan untuk segera menggoalikan rancangan peraturan yang diusulkannya karena kebutuhan yang mendesak. Dalarn keadaan demikian biasanya berkembang praktek-praktek untuk menempuh jalan pintas y a n g dapat menimbulkan ekses-ekses yang tidak sernestinya terj adi . Praktek-praktek untuk menggoal kan rmcangan peraturm dengan cepat walaupun dengan cara yang tidak benar dan kurang terpuji, misalnya dengan menggnakan kekuatm uang, menjadi sangat lazim di masa lalu. Oleh karena itu tidak rnengherankan apabila hasilnya kurang rnewadahi aspirasi para pihak yang berkentingan, baik secara langsung maupun tidak langsung. Praktek penyusunan peraturan pada bidangbidang yang menjadi wewenang pemerint& pusat, pada masa lalu seringkali pula kurang mengakomodasikan aspirasi pemerintah daerah. Hal
S~stemHukum dan Kelembagaan dalam Pengelolaan Wilayah P e s ~ s ~Secara r Terpadu --
-
-
-
ini disebabkan karena adanya anggapan bahwa pemerintah daerah hanya memiliki wewenang tertentu yang secara eksplisit telah diserahkan oleh pemerintah pusat. Dengan kata lain pemerintah daerah hanya menerima kewenangan sisa saja. Kewenangan pemerintah pusat dalam umsan-umsan tertentu pada ulnumnya dapat diserahkan kepada pemerintah propinsi melalui peraturan perundangan. Selanjutnya pemerintah kabupatenlkotamadya akan menerima penyerahan wewenang dari pemerintah propinsi. Namun demikian biasanya tidak semua umsan yang kewenangannya telah diserahkan oleh pemerintah pusat kepada pemerintah propinsi secara otomatis diserahkan selumhnya kepada pemerintah kabupatenlkotmadya. Mengngat bahwa pel a k m m se~nuaperaturn pa& berbagai fingkatan pa& akhirnya akm diberlakukan di daerah kabupaten/kotamadya, tentu saja sistem penyerahm untsan demikan tidak akan menjamin terakomodasikannyaaspirasi daerah yang bersangkutan Dengan kata lain pemerintah kabupatenkotamadya hanya melaksmakan ketentuan dan arahm dari pemerintah propinsi. Model penyusunan peraturan dan penyerahan kewenangan melalui proses fop-down sebagaimana dilukiskan di atas dapat dipastikan akan bembah secara drastis sejalan dengan pemberlakuan Undang-Undang Nomor 22 tahun 1999 tentang Pen~erintahanDaerah. Pada masa-masa mendatang pemerintah daerah akan memiliki kewenangan atas urusan-urusan yang ruang lingkupnya sangat has. Sedangkan pemerintah pusat hanya memiliki wewenang atas bidang-bidang tertentu saja yang telah ditentukan secara eksplisit di dalam UndangUndang Nomor 22 tahun 1999. Pembagian wewenang antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah atas umsan-umsan yang berkaitan dengan pengelolaan wilayah pesisir dan lautan akan dibahas secara tersendiri pada bagian berikut dari tulisan ini.
-
-
--
--
- -
- --
belakang Kepentingan yang pertama adalah untuk mendapatkan manfaat ekonomi dari sumber-sumber kekayaan alam p n a menunjang upaya peningkatan kesejahteraan masyarakat pesisir Sedangkan kepentingan yang kedua adalah adanya jaminan bahwa pemanfaatm sumber-surnber kekay aan alam wilayah pesisir dan Iautan dilakukan secara rasional agar dapat berlangsung dalam j angka waktu yang tidak terbatas seraya menghindari terjadinya kepunahan jenis. Berikut ini disajikan pembahasan ketentuanketentuan normatif yang berkaitan dengan pengelolaan wilayah pesisir dan lautan yang tersebar di dalam berbagai tingkatan peraturan mulai dari undang-undang, peraturan pemerintah, keputusan presiden, sampai keputusan menteri. Untuk memudahkan pengidentifrkasian terhadap bidangbidang pennasalahan hukumnya, pembahasan dif akukan berdasarkan katagorisasi j enis-j enis sumber alam yang terdapat di wilayah pesisir dan lautan, yaitu sumberdaya alam hayati, non hayati, d m j asa-j asa lingkungan.
Pengaturan Pengelolaan Surnber Kekayaan AIam
1. Pengaturan Pemanfaatan Sumberdaya Ikan Pengaturan tertinggi mengenai pengelolaan sumberdaya ikan terdapat dalam Undang-Undang Nomor 9 tahun 1985 tentang Perikanan Undangundang ini memperluas cakupan pengaturan sebelumnya yang dirasakan kurang mampu menampung perkembangan pemasalahan yang dihadapi dalam pengefolaan sumberdaya ikan. Pengelolaan sumberdaya ikan ditujukan untuk tercapainy a manfaat y ang sebesar-besarny a bagi bangsa hdonesia. Untuk mencapai tujuan tersebut dilaksanakan pengelolaan secara terarah melalui pengendalian pemanfaatannya dan pelestarian PENGATUMN PENGELO sumberdaya ikan beserta lingkungannya. Ruang WILAUAH PESLSLR DAN LAUTAN lingkup pengaturan pengelolaan sumber daya ikan meliputi ketentuan mengenai : Apabila fungsi dan peranan hukum a. alat penangkapan ikan sebagaimana telah diuraikan di atas kemudian b. syarat-syarat teknis yang hams dipenuhi oleh diproyeksikan pada pengelolaan wilayah pesisir dan kapal-kapal perikanan; lautan maka keseimbmgan hams diciptakan melalui c. jumlah ikan yang boleh ditangkap dan jenis serta kompromi antara dua kepentingan yang berbeda, ukuran ikan yang tidak boleh ditangkap; kalau tidak hendak dikatakan sebagai bertolak d. daerah penangkapan serta musim penangkapan;
Prosiding Pelatihan Pengelolaan Wilayah Pesisir Terpadu ..- - . .- .-. . .________...__I_______.___.I____ ,
_ I _
e. pencegahan kerusakan dan rehabilitasi sumbersumber perikanan serta lingkungannya; E introduksi ikan j enis baru; g. pembudidayaan ikan dan perlindungmnya; h. 'pencegahan dan pemberantasan hama dan penyakit i kan; dan, i. hal-hal lain yang dipandmg perlu unhtk mencapai tujuan pengelolaan.. 2. Pengaturan Perlindungan Hutan Mangrove Mengingat ttngsinya ymg sangat ppenting dalam memelihara ekosistem pantai serta luasannyayang s e m a b menyusut,statush h m hutan mangrove sudah kedalam katagori kawasan perlindungm setempat (Kepu%smPresiden Nomor 32 Tahun 1990 tentang Pengelolaan Kawasan Lindung). DaIam pelaksanaannya pemerintah propinsi memiliki wewenang untuk menetapkan kebijakan dan pengaturan pengelolaannya. Selanjutnya daerah kabupate~otamadyamenjabarkan lebih lanjut sesuai dengan kondisi daerahnya masing-masing secara terpadu dan lintas sektoral untuk kemudian disosidisasikankepada segenap a n g o b masyarakat. 3. Bengaturnn Perlindungan
Terumbu &rang Sebagaimana halnya dengan hutan mangrove, terumbu karang merupakan ekosistem yang sudah dilindungi oleh ketentuan hu&m vndang-Undang Nomor 5 Tahun 1990 tentang Perlindungan Sumberdaya Alam Hayati dan Ekosistemnya). Perlindungm terhadap terumbu karang diperlukan untuk meccegah berlanjutnya praktek-praktek yang bersifat desmkttf yang akanmemedukan wakiu I m a untuk memulihkannya. Praktek-praktek pemanfaatan yang bersifat destruktif meliputi penangkapan ikan dengan menwnakan bom, tenaga fist& a t a dengan menmnakan racun telah diatur di dalam UndangUndmg Perikanm. 4. pengatusan Benguasaan Tanah Pantaf Dalarn peinbiciirm sehari-hari, penwnam kata
'pantai' dm 'pesisir' biasanya tidak selalu dibedakan b'ahkan tidak terlalu dipemasalahkm. Walaupun demikim apabila ditinjau secara yuridis tampaknya kedua istilah tersebut hams diberi pengertian secara jelas. Pemaknaan kembali kedua istilah tersebut dimakrjudkan untuk men&indarkm keraguan atau
_l-l.l_l..--
.._
___
..
I____-
ketidakpastian, baik dalam perumusan peraturan rnaupun dalam pelaksanaannya. Pantai adalah daerah pertemuan antara air pasang tertinggi dengan daratan. Sedangkan garis pantai adalah garis air yang menghubungkan titiktitik pertemuan antara air pasang tertinggi dengan daratan. Garis pantai akan terbentuk mengikuti konfigurasi tanah pantai/daratm itu sendiri. Pesisir adalah daerah pertemuan antara pengamh daratan dan penganrh lautan. Ke arah daratan mencakup daerah-daerah tertentu di mana pengamh lautan masih terasa (angin laut, suhu, tanaman, burung laut, dsb). Sedangkan ke arah lautan daerah pesisir dapat mencakup kawasankawasan laut dimana masih terasa atau masih tarnpak pengmh dari aktifitas di daratan (rnisdnya penmpakan bahan pencemar, sedimentasi, dm warna air). Dengan demikian maka pengertian 'pesisir' mencakup kawasan yang lebih luas dari pengertian 'pantai' . Dari kedua pengertian di atas dapat pula dibedakm antara 'tanah pantai' dan 'tanah pesisir'. Tanah pantai adalah tanah yang berada antara garis air surut terendah dan garis air pasang tertinggi, temasuk ke dalamnya bagian-bagian daratan rnulai dari garis air pasang tertinggi sampai jarak tertentu ke arah daratan, yang disebut sebagai sempadan pantai. Dari pengertim tersebut yang mash menjadi rnasalah adalah lebar sempadan pantai yang hams ditetapkan dan dibuat tanda-tanda batasnya agar tampak jelas di dalarn kenyataan. Pasal 1 ayat (6) Keppres No. 32 tahun 1990 tentang Pengelolaan Kawasan Lindung, meny atakan bahwa: "Senpadan pantai ndalnh kawasan tertentu sepavZJ'avzg pantai yavzg nzen2yunyai manfaat penting untuk nzenzpertahankan kelestavian fungsi pan tai." Selanjutnya Pasal 14 menyatakan bahwa: "KriteP'ia senzpadm yantai adalah daratnn sepanjang tepinri yavzg lebavnya propovsionnl dengm bentznk d m kondisi fisik panfni nzininzal 100 meter dari titik air yasang tertinggi ke arah darnf '. Dari kutipan diatas dapat disimpulkan bahwa tanah pantai yang disebut sebagai 'sempadan pantai' secara yuridis telah memiliki status yang jelas yaitu sebagai 'kawasan perlindungan setempat'. Status hukum yang sama juga berlaku untuk sempadan sungai yang lebarnya 100 meter di kiri kanan sungai besar, dan 50 meter di kiri kanan an& sungai yang
Sistem Hukum dan Kelembagaan dalam Pengelolaan Wilayah Pesisir Secara Terpadu
berada di luar pemukiman. Selanjutnya untuk sungai yang inelewati zona pemukiman lebar sempadan sungai yang diperkirakan cukup untuk pembangunan jalan inspeksi adalah antara 10 -15 meter (Pasal 16 Keppres 32 Tahun 1990). Selanjutnya yang agak sulit untuk ditetapkan batasnya adalah pengertian tanah pesisir. Walaupun demikian apabila telah ditetapkan batas tanah pantai (misalnya dengan dibangunjalan inspeksi ataujalan umum) maka batas tanah pesisir akan tampak dengan jelas, yaitu dimulai dari jalan umum tersebut ke arah daratan. Sebenarnya apabila telah dibuat jalan umum sebagai tanda batas tanah pantai, maka separuh persoalan sudah dapat diatasi. Jalan umum akan merupakan batas yang secara visual dapat membedakan status 'tanah pmtai' d m 'tanah pesisir' . Berdasarkan peraturan yang berlah, tanah pantai Orang b i m y a d i p n a k m sebagai lahantarnbak) tidak dapat dibebani dengan hak milik, karena merupakan tanah negara yang b e h n g i sebagai zona perlindungan setempat. Dengan demikian maka ba@an-bagan tanah yang dapat diberi status sebagai hak milik dan atau hak-hak lainnya baru dapat dimulai dan batas lwtanah pantai, atau dimulai darijdanmum ke arah daratan yang disebut sebagai tan& pesisir. Masalah hukurn yang paling menonjol di wilayah pesisir addah mengenai penguasaan tanah pantai. Melihat fungsi ekologisnya yang sangat penting, dapatlah ditnengerti bahwa penpkuhan status hak atas tanahya tidak dapat dilakukan meldui perlsertifikatan berdasarkan atas hak terkuat yaitu h& milik, walaupun menurut pemahman penduduk, lahan yang sekarang mereka tempati adatah lahan hak rnilik mereka berdasarkan ketentum hukum adat. Oleh karena itu pensertifikatan dengan hak-hak lain (misdnya HGU, Hak Pakai, atau HGB) diperkirakan tidak akan dapat diterima oleh penduduk karena derajatnya lebih rendah dari hak milik berdasarkan hukum adat setempat. Apabila karena keadaan tertentu h a m diberikmsertifikat hakmilik,maka tanah yang dapat diberikm status hak milik hanydah bagianbagian tanah tertentu yang secara turun-temurun telah digunakan sebagai Iahan pelnubman penduduk. Walaupun demikian terlebih dahulu perlu ditetapkan syarat-syarat yang sangat ketat di dalam pemberian ar tidak terlalu mudah untuk atau dimbahtatagunmyasehingga fidak sesuai dengan peruntukmyamenurut Rencana TataRuang WilayA yyang telah mempunyai kehtatm
hukum tetap melalui pengundangannyadalarn bentuk peraturan daerah. Untuk menjamin konsistensi dan keadilan di dalam pelaksanaannya, maka setiap bentuk paanfaatan tanah pantai hams dilandasi oleh prinsipprinsip pengatman sebagai berikut: a. Prinsip Non-Pemilikan
(Non-Appvopvz'c~fhn) Telah dikemukakan di bagian terdahulu bahwa, dengan pengecualian-pengecualian yang sangat terbatas, tanah pantai tidak dapat dibebani dengan hak milik. Pengaturm dernikian dimaksudkan supaya tidak mengurangi kebebasan publik untuk dapat menihati bagian-bagian tertentu dari tanah pantai sebagai kawasan pariwisata atm keaatan-k@atan lain yang dapat menambah sumber pendapatan asli pemeintah daerah yang bersangkutan. b. Prinsip Terbukn untuk Urnurn
(OpenAccess) Kebebasan publik untuk mendapafkan akses guna menikmati linhngan pantai merupakan hak yang sifatnyauniversal. Oleh karenaitu pembmgunan fisik dalarn bentuk apapun (misdnya rumah, villa atau hotel) yang dilakukm di atas tanah pantai hampir dapat dipastikan akan menghmbat kebebasan akses publik ke laut. Mengingat kenyataan bahwa semua orang hidup di atas pulau maka sangat rnasuk aka1 apabila kebebasan setiap orang untuk rnemperoleh akses ke laut mendapatkan jaminan h u h m yang kuat. Oleh karena itu Pemerintah Daerah hams mulai mengambil aunbk melindung kebebasmpublikini saara terencana, konsepsiond, dan dilaksanakan dengan konsisten. Sdah satu aftematif adalah dengan cara membuatj alan sepanjang pantai sebagai batas visual antara tanah pantai d m tanah pesisir. Dengan adanya jalan tersebut maka perkembangan pembangunan selmjjutnya akan Iebih mudah unhk dikmukan. Selain dan itu anggota masyarakat padaumumya akanlebih mudah melihat dan memahami arah kebijakan Pemerintah tentang pemntukkan setiap zona yang terbentuk karena adanyajalan umum tersebut. c. Prinsip Perlindungan Kepentingan
Pendrmduk (Protecfionofloctrl I~terests) Kenyataan menunjukkan bahwa bstgian-bsy5im tertentu dari tanah pantai telah digunakan sejak dahulu kala oleh penduduk seternpat secara turun
Prosiding Pelatihan Pengelolaan Wlayah Pesisir Terpadu
temurun, rnisalnya untuk perumahan atau untuk pelabuhan perikanan nelayan. Kegiatan-kegiatan aemikian seharusnya mendapat perlindungan hukum lneialui pengaturan, temtama terhadap dampak invasi kekuatan ekonomi dari luar yang dapat nlengancam keberlanjutan dan ketentraman penduduk setempat. d. Prinsip Prioritas Manfaat Pembangunan
(Development Priority) Sesuai dengan konsep pembangunan yang dibjukan untuk meningkatkan kesejahteraanuakyat, maka manfaat ekonomi dari potensi sumber-sumber kekayaan alam wilayah pesisir dan pantai hams diarahkan untuk peningkatan kesej ahteraan masyarakat setempat. TidaMah adil bila manfaat ekonomi diraup oleh orang luar, sedangkan penduduk setempat hanya menjadl penonton saja, apalagi bil a menj adi korban penggusuran, walau dengan alasan apapun. Oleh karena itu rnanfaat pembangunm wilayah pmtai dan pesisir hams dipriontaskan untuk peningkatan kesejahteraan penduduk setempat. e. Prinsip Penataan Ruang (Spatial Pknnning) Pengaturan pemanfaatan tanah pantai dan pesisir secara rasiond sehanrsnya didahului dengan rencana tata mang yang sudah memiliki kekuatan hukum yang mengikat. Dengan demikian penempatan setiap kegiatan pembangunan di setiap bagian darl tanah pantai dan pesisir akan memperoleh jaminan kepastian hukum sehingga sarma d m prasarma yang sudah ada &an terhindar dari ~&ikopembongkaan, antara lain karena adanya perubahan pilihan kebij akan yang dapat mengaGbatkan investasi yang sudah ditanamkan menja& mubazir. 5. Pengatusan Permanfaatan Jasa-jasa Lingkungan Jasa linghngan addah komponen-komponen biogeofisik yang pemanfaatan potensi ekonominya bersifat non-ekstraktif, seperti keindahan bentang alam, iMim rnikro, energi pasmg-surut, angin, ants dan ombak Iaut, bentukan-benhtkan geologi, peninggalan sejarah, dan sebagainya, yang bemanfaat bagi pengembangm ilmu pengetahuan. Karena telah semakin terbatasnya alternatif
pemanfaatan kekayaan alam yang bersifat ekstraktif, maka pemanfaatanjasa-jasa lingkungan mempakan potensi ekonorni non-ekstraktif yang dapat dimanfaatkan pada masa-masa mendatang. Pemerintah daerah perlu segera mengambil langkahlangkah yang diperlukan untuk mengamankan potensi j asa-jasa lingkungan dari berbagai bentuk gangguan yang dapat mengakibatkan perusakan maupun penurunan muhtnya. Kelembagaan Pengelolaan Wilayah Pesisir dan Lautan Pembahasan mengenai mekanisrne kelembagaan merupakan implementasi dari ketentuan substantif ke dalam kenyataan. Pada tataran nasional. Iembaga-lembaga y ang memilih kewenangan atas urusan-urusan yang menymgkut pemanfaatan sumber-sumber kekayaan alam wilayah pesisir dan lautan ditenhtkan oleh undmgundang yang bersangkutan. Sedangkan penyeralhan urusan-urusan tertentu dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah biasanya ditetapkan melajui keputusan menteri yang membidangi sektor y m g bersangkutan. Kewenangan atas semua jenis sumber kekayaan alam, temasuk yang terdapat dl wilayah pesisir d m l a m , diasumsikm telah terbagi habis kepada sektor-sektor. Secara kewilayahan, mang lingkup kewenangan setiap sektor jatuh bersamaan (coinsidence)dengan wilayah negara, artinya setiap menteri yang membidangi sektor memiliki yurisdiksi atasjetus sumber kekayaan alatn tertentu yang terdapat di selumh wilayah negara. Selanjutnya sektor-sektoryang bersangkutm dapat meqerahkan urusan tertentu menjadi umsan-untsm yang menj adi wewenang pemerintah daerah, baik daerah propinsi maupun daerah kabupaten/ kotmadya. Dengan kata lain penyerahan untsan dari pemerintah pusat kepada pemepintah daerah merupakan kebijakan dari menteri yang bersangkutm. Pengahtran pengelolaan wilayah pesisir dan lautan berdasarkan ketentuan nomatif yang b e r l h satnpai saat ini sebagian besar mempakm urusanurusan y ang menjadi wewenang pemepintah pusat. Hal ini disebabkan karena adanya pertimbangm bahwa belum adanya peraturan pelaksmaan yang memerintahkan penyerahan umsan-urusan yang berkaitan dengan wilayah pesisir dan lautan kepada daerah. Keadaan ini hendak dinrbah dengan
----
-
-
S~stemHukum dan Kelembagaan dalam Pengelolaan WIayah Pesis~rSecara Terpadu - --- ..- --- -- - --.-- - ---
lahirnya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahm Daerah. Walaupun demikian, undang-undang ini pun masih menunggu peraturan pemerintah untuk pelaksmaannya. Secara teoritis, kewenangan sektoral sebenarnyatidak perlu menimbulkan permasalahan, apalagi sampai ~nenimbulkanbenturan kepentingm. Jenis-jenis kegiatan setiap sektor sudah ditetapkan batasannya oleh peraturan perundangan tentang pembentukannya, termasuk batas-batas wilayah yun'sdiksi untuk pelaksanaan tugasnya yang meliputi seluruh wilayah negara. Oleh k a n a itu Maim-Maim teritorial secara eksklusif yang dilakukan oleh sektor-sektor tertentu dapat dipastikan akan melampaui weivenang yang telah diserahkan kepadanya. Demikian pula Maim-Maim hngsional maupun administratif tidak perlu dilakukan secara unilateral karena akan mengacaukan prinsip-prinsip pembagian kerja setiap sektor. Secara mendasar dapat dikatakan bahwa wewenang setiap sektor meru pakm visualisasi dari kewenangan negara sebagai satu kesatuan otoritas. Oleh karena itu dapat disimpulkan bahwa bahwa permasalaham pembagian wewenang secara teritorial hanya mungkin timbul apabila tidak dilakukan upaya koordinasi antara sektor-sektor yang terkait Berdasarkan peraturan yang berlaku sampai saat ini, kewenangan untuk mengkoordinasikan kegiatan sektor di daerah berada pada pemerintah daerah (Perahran Pemerintah Nornor 6 Tahun 1988tentang Koordinasi Kegiatan Instansi Vertikal di Daerah).
PEMBIErnA T PESISIR R/EELALBJI UPAYA WUKUNI Pengertian tentang pemberdayam masyarakat pesi sir mengi ndi kasikan bahwa masyarakat pesisir pada saat ini memang sedang dalam keadaan tidak berdaya. Masalahnya adalah sedang tidak berdaya dalam menghadapi apa, dan apakah penyebab ketidak berdayaannya itu. Dua pertanyaan tersebut perlu dijawab terlebih dahulu untuk dapat menunjukkan dengan tepat bentuk-bentuk upaya hukuin yang relevan untuk memberdayakan masyarakat pesisir. Masyarakat pesisir sedangtidak berdaya, dan oleh karena itu pula mereka rnemerlukan bantuan pihak luar, untuk menghadapi tantangan yang mengancam kelangsungan hidupnya
(survival). Mereka tidak berdaya dalam menghadapi tantangin alam yang tidak dapat diatasinya di tengah-tengah keterbatasan alternatif penunjang kehidupannya. Karena tidak berdaya maka mereka menjadi golongan masyarakat miskin. Karena miskin mereka tidak mendapatkan hak akses terhadap iembaga-lembaga ekonorni yang dapat menolongnya sebagaimana halnya golongan masyarakat yang lainnya. Atau mungkin karena sangat terbatasnya hak yang dimitikinya kemudian rnereka menjadi golongan masyarakat yang miskin. Hak yang dimaksud adalah landasan hukum untuk rnenguasai komponen-komponen alarn tertentu yang terdapat di sekitar lingkungan hidupnya. Ada atau tidak adanya hak yang dimiliki oleh rnasyarakat pesisir atas sumber-sumber alam penunjang kehidupannyaberkaitan sangat eratdengan kerniskinan yang digelutinya. Masalah ini akan dibahas secaralebih mendalm pada bagan beriht ini Pengertian hak adalah sesuatu yang dapat dijadikan sebagai landasan dari kekuasaan sesorang untuk melakukan perbuatan tertentu, baik terhadap barang tertentu maupun orang lain tertentu. Suatu hak dapat diperoleh melalui upaya-upaya yang dilakukannya atas prakarsa sendiri maupun diperoleh melalui pemberian oleh pihak lain. Sebagai contoh, hak milik atas tanah dapat diperoleh melalui penguasaan secara efektif (effective occupatiop~) atas suatu bidang tanah tertentu dan dalam jangka waktu tertentu pula. Penguasaan secara efektif artinya merniliki kemampuan secara alamiah untuk mempertahankan segala sesuatu yang telah berada dalam penguasannya itu terhadap tuntutan pihak lain dan atau mampu meyakinkan pihak lain untuk mengakui (7,ecognifion) bahwa haknya itu memang benar-benar ada. Perolehan hak secara alamiah tersebut merupakan sendi-sendi hidupnya hukum adat yang berlaku secara terbatas di lingkungan masyarakatnya sendiri. Sedangkan hak yang diperoleh karena pemberian pihak lain tejadi karena tukar menukar atau jual beli dengan pihak lain, atau diberikan oleh penguasa yang benvenang untuk memberikan hak tertentu kepada seseorang, terrnasuk dalam hal adalah Kepala Adat atau pejabat negara yang telah diberi wewenang formal atas narna negara untuk rnemberikan hak tertentu atas sesuatu kepada warga negaranya. Secara alamiah dan berdasarkan aka1 sehat (conimo!~sense) masyarakat pesisir saling
Pros~dingPelat~hanPengelolaan Wilayah Peslsir Terpadu .
mengakui tentang adanya hak tertentu yang melekat pada para anggotanya, misalnya hak atas tanah atau sumber alarn Lainnya. Sebdiknya mereka mengakui secara aka1 sehat bahwa sumber-sumber alam tertentu tidak dapat dimiliki secara perseorangan melainkan hams dimiliki bersama oleh para anggota masyarakatnya. Walaupun hak-hak tersebut telah diakui sebagai hak yang sangat kuat namun legtirnasinya hanya berlaku secaraterbatasdi dalam linghngan kelembagaan mereka sendiri. Haknya itu tidak dapat diberlakukanuntuk mernperoleh akses terhadap kepentingan-kepentingan lain yang berada di 'luar lingkungannya Sebagai contoh, karena haknya tersebut tidak dapat dibukikan melalui sertifikat maka mereka tidak dapat memperoleh akses terhadap kredit dari perbankan. Mak yang dimilikinya tidak dapat dijadikan jaminan kepada pi hak-pihak di luar l i n h g a n n y a yang rnensyaratkan adanya pengakuan atas haknya melalui buh-bukti secara fonnd. Oleh karena itulah masyarakat pesisir menjadi tidak berdaya untuk memperoleh akses terhadap kepentingan-kepentingan ekonomi yang berada di luar lingkungannya. Oleh karena itu pula mereka rnenjadi tertinggal sehingga tidak berday a ur~tukmelepaskan diri dari lilitan kemiskinan yang s selama hidupny a. bukan mustahl h m ~ dialarninya Upaya hukum yang dapat dilakukan untuk memberdayakan masyarakat pesisir adalah nlemberikan hak secara eksklusif berupa pengakuan resmi Cfc)r.nznlrecog~ifion) atas hak-hak mereka yang sangat diperlukan sebagai penopang hajat hidupnya. Pengakuan formal bempa sertifikasihak atas tanah yang telah dikuasainya secara turun temurun merupakan langkah awal untuk lnemberikan kemmpuan guna memperoleh akses terhadap kepentingan-kepentingan ekonomi yang berada di luar lingkungannya Pengakuan formal tersebut hanya dapat diiakukan oleh pejabat negara yang memiliki kewenangan untuk melakukan tindakan hukum demikian. Masalah yang dihadapi untuk melaksanakannya adalah adanya kemauan politik (political ~vill)dari pemerintah karena penerbitan sertifikat bukan merupakan ha1 yang sulit bagi pejabat pemerintah. Dalam ha1 ini pemberian sertifikat hak atas tanah merupakan upaya hukum yang dapat miniinbulkan akibat positif berupa pemberdayaan masyarakat pesisir di bidang ekonomi Dengan kata lain pemberian sertifikat hak atas tanah akan sama nilainya dengan memberikan
kekuatan kepada masyarakat pesisir untuk memperoleh akses terhadap kepentingankepentingan ekonomi yang diperlukamya. Apabila penduduk pesisir telah memiliki sertifikat hak atas tanahnya, maka mereka akan memiliki kekuasaan yang diperlukan untuk melakukan hubungan hukum yang seimbang dengan pihak-pihak lain yang berasal dan luar l i n h n g m y a . Hak atas tanah yang diperolehnya secara eksklusif akan menj elma menjadi suatu kekuatan yang mau tidak mau harus diakui oleh pihak lain karena telah mernperoleh jaminan dari pemerintah atas nama negara. Pemerintah tidak perlu memberi mereka modal untuk membantu meningkatkan taraf hidupnya, tapi berilah mereka pengakuan formal berupa sertifikat hak atas tanah yang dapat memberdayakannya sebagaimana halnya dengan instrumen ekonomi. Pej anjian mengenai pengadaan lahan pedambakan pada masa-masa yang akan datang tidak perlu lagi dilakukan secara di bawah tangan atau sembunyi-sembunyi karena Iahan yang sebelumnya berstatus tanah negara telah bembah status hukurnnya menjadi hak pakai atas nama para anggota masyarakat pesisir. Mereka tidak lagi diperlakukan sebagai penyerobot tanah negara rnelainkan sebagai pemegang hak yang sah. Sefain dari itu hasrat untuk menjarah tarnbak akan hilang dengan sendirinya karena apabila m asih rnelakukan penjarahan, maka sertifikat hak atas tanahnya tidak akan ada artinya, baik bagi orang lain maupun untuk dirinya sendiri. Para penanam modal yang selama ini merasa ketakutan akan timbul keberaniannya untuk masuk lagi kedalam bisnis pertambakan karena merasa lebih aman. Mereka akan merasa yakin bahwa mereka sedang berhubungan dengan orangorang pesisir yang telah rnemiliki hak yang sah atas lahan pertambakan dan bertanggungj awab untuk menghargai hak-hak orang lain. Demikian pula pemerintah akan mendapatkan sumber pemasukan baru karena tanah negara yang dikuasainya telah berubah menjadi lahan produktif yang mampu menj adi sumber penerimaan paj ak dan retribusi sebagai pendapatan asli daerah
Dari uraian di atas kiranya dapat disimpulkan hal-ha1 sebagai berikut: 1 . Fungsi norrna hukum dalam pengelolaan wilayah
-
-
Slstem Hukum dan Kelembagaan dalam Pengelolaan Wilayah P e s ~ s ~Secara r Terpadu
-
---
-
-- --
--
.. .
-
pesisir dan lautan adalah untuk menciptakan pesisir kedalam proses penyusunan peraturan kepastian, baik bagi pemerintah maupun para sampai dengan mekanisme penegakan hukumnya anggota masyarakat, tentang apa yang boleh dan Dalam hal inilah para stakeholderharus lebih pr&f tidak boleh dilakukan dan apa yang diperkenankan untuk berani menyuarakm kepentingannya agar untuk dilakukan. Sedangkan peranan norma pembentukan hukum secara substantif dapat hukum adalah sebagai pemelihara keseimbangan mengstkomodasikan kepentingan dan aspirasi dari antara berbagai kepentingan yang berbeda demi kalangan yang lebih luas dan prosesnya benartercapainya tujuan yang dikehendaki bersama, yaitu benar dimulai dari bawah (bottom - up). ketertiban. 5. Untuk memberdaytyakanmasyarakat pesisir, maka 2. Anggapan bahwa undang-undang sektoral bagian-bagian tertentu dari tanah pantai yang merupakan landasan utama bagi pelaksanam tugas mempakan tanah negara hams dimbah statusnya dan wewenang departemen yang bersanghtan, menjadi Hak Pengelolaan yang berada dibawah khususnya d a l m pemanfaatan sumber-sumber penpasaan pemerintah daerah. Selmjutnya kekaym alam pesisir dan lautan, tidak seluruhnya Kantor Pertanahan KabupatenKotamady a, atas benar. Sebenamya setiap undang-undang sudah nama pemerintah daerah, dapat mengeluarkan seharusnya di indahkan oleh semua aparat dari sertifikat hak atas tanah, yaitu Hak Milik untuk departemen yang terkait, wataupun rancangannya lahan pemukiman dan Wak Pakai untuk lahan diusulkan hanya oleh satu departemen saja. Oleh usaha. Pemberian hak atas tanah tersebut harus karena itu pengkajian terhadap rancangm paaturan bersifat eksktusif, artinya sertifikathak atas tanah secara lintas sektoral mutlak diperlukan sebagai hanya dapat diberikan kepada penduduk setempat bagi an integral dari proses penyusunmya. Sikap ymg memenuhi persyaratan badasarkan peraturan rnasa bodoh, apalagi memaksakan kepentingan yang berlaku. Kak yang diberikan secara eksklusif sektor sendiri (egosektoral)harus dihindarkan, baik inilah yang kelak akan menumbuhkan kekuatan pada tahap penyusunan peraturan maupun dan ekonomi yang diperlukan oleh masyarakat pesisir terutama pada tahap pelaksanaannya. untuk memberdayakan dirinya sendiri guna 3. Pelaksanaan semua undang-undang sektord yang melepaskan diri dari lilitan kemiskinan. berlaku saat ini (hukum positif) h m s mengacu pada KebQaksmaanuntuk melanjutkan statustanahpan6 ketentuan yang tercantum di dalam Undang-Unhg sebagai tanah negara meruptyakan kebijakm yang Nornor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan tidak produktif karena tidak ada pihak yang Daerah, kecuali urusan-umsan tertentu yang secara memperoleh rnanfaat ekonomi secara sah eksplisit ditetapkm sebagai urusan yang menjadi daripadanya. Sebdiknya melalui pemberim status wewenang pemerintah pusat (bidang luar negeri, hak milik atau hak pakai atas tanah pantai secara pertahanan keamanan, peradilan, fiskal daJlmoneter, eksklusifkepada penduduk setempat akin menjad agarna, dmkewmangm lain yang meliputi: k&Qakan dasar bagi pernungutan Pajak Bumi dan Bangman umum rnengenai perencanam dan pengendalian danretribusi dari behagai kegiam produktif sebagai pembangunan, dana perimbangan keuangan, sistem sumber pendapatan asli daerah. administrasi negara dan lembaga perekonomian 6. Langkah awal yang disarankan untuk segera negara, pembinaan dan pemberdaym surnberdaya dilaktlkmadalah pengesahan statush u h Rencana manusia, pemberdayaan sumberdaya alarn dan Tata Ruang Wilayah melalui penehitan peraturan teknologi tinggi yang strategis, konservasi, dan daerah agar memiliki kekuatan hukum yang standardisasi nasional). mengikat, baik terhadap pemerintah, dunia usaha, 4. Apabila kita cenderung hendak menyimpulkan mmpun mggota masyarakat. PengesahmR e n m a bahvvapengelolaanvvrIayah pesisir yang TataRuangWdayah ymg memuatzonalindung dan itu sebagian disebabkan karena kegagalan h u h m zona-zona budidaya m e r u p h tvadahdan arahm dalam melaksanakan hngsinya sebagai pemelihara bagi berbagai kegiatan pembanpnan dan sekaligus keseimbangan ekosistem pesisir, maka alternatif &an berfungsi sebagai pintu gerbang rnenuju perbaikmnya hams dimulai dari pengintegrasian pemberdaym potensi ekonomi masyxakat pgisir. semua aspek yang dengan pengelolaan wilayah Semoga.
Sisfem Hukum dan Kelembagaan dalam Pengelolaan Mlayah Pesisir Secara Terpadu -
A
DAFTAR BUST Bagir, M dan Ku~~taria M. 1987. Peranan Peraturall Penmdang-u~ldangandalarli Pe~llbinaal~ Hukum Nasio~tal.Anluco, Baadutlg. Basal& S. 1989. Tiga Tulisan tentang Ilutku~~n. Amico, Bandullg.
Dalnri, R. et. al. 19%. Pel~gelolaa~l Sunlberdaya Wilayall Pesisir dan Lautan Secara Terpadu. Jakarta. Kusumaatmadja, M. 1976. Ftungsi dan Perkel~xbanga~l Hukum dalallz Peillban~ttlanNasional. Bina Cipta, Balldung. Orialls, Gordon N. 1986. Ecological Knowledge and Enviro~u~~ental Probhn-Solvblg : Concepts and Case Studies. National Academy Press,
[email protected]. Soreasen, J. C. a~ldScott T. M. 1990. Institutional Arrangelllent for Mallaging Coastal Resorrrces and En'viroiu~lent(Re~lewabIeResources Infontration Services). Stlryaning~~t, B. 1981. Desel~tralisasida~Dekollseiltrasi. Detvand Press. Jakarta.
-- -
.
--
--
.
--- - -
Penyusunan Rencana Pengelolaan Pesisir Terpadu -. --
DR.M. FED1 A. SONDITA Jurussn Pemanfaatan Sumberdaya Perikanan Fakultas Berikanan dan flmu Kelautan Institut Pertaniam Bogor Perlindungan kemekaragaman hayati laut Konservasi dan restorasi ekosistem pesisir dan laut (temmbu karang, mangrove, tanah basah, padang iamun dm lain-fain)
FUNGSI PENGELBLAPnN WILaVAH PESlSIR (Menurut Cr'cin-Seire r l c l ~Kneclzt, 1998)
a. Perencmaan wilayah , b. Pengembangan pembangunm ekonomi Penyelesaian Konflik c. Pemeliharaan sumberdaya alam , Pengkajian aneka ragam kegiatan pemanfaatan d. Penyelesgan k o d i k e' mang atau sumberdaya dan interaksi mtar e. Perlindungan keselmatan rnasyarakat berbagai bentuk keg atan pemmfaatan " f. Pengahiran hak pengelolaan lahan d m perairan Penerapan berbagai metode penyelessurn konflik unum e Pengurangan dampak negatif sejumlah kegiatan pemanfaatan Perencanaan Wilayah o Penghjian lin&ngan pesisir dm pemanfaatannya Perlindungan Keselamatan Masyarakst 6 Penentuan zonasi pemanfaatan mang Antisipasi perencanaan dan perencanaan jenis a Penghindaran bahaya terhadap bencana alam dm pembahm global pemanfaatan yang barn Peraturan untuk kawasan-kawasan berbahaya e Pengaturan proyek-proy ek pernbangunm pesisir dengan cara menetapkan "sethack lines" dm kedekatannya dengan gslrjis pantai o Pembangunan perlindungan pant& 6 Penyuluhan masyarakat untuk apresiasi terhadap Penyusunm rencana evakuasi atau confingency kawasan pesisir d m lautan plan untuk keadaan darurat 6 Pengaturan akses umum terhadap peslsir dan lautan Pengaturan Hfak Pengelolaan Lahipn dan Berairan Urnurn Pengembaartgan Bembangunan Ekonomi * Penetapan sewa dan pajak untuk penggunaan 6 Tndustri perikanan tangkap sumberdaya dan ruang milikumum 6 Peri kanan raky at Penetapan kerjasama untuk memanfaatkan * Wisata rnassal dan ekowisata, wisata bahari sumberdaya tidak dapat pulih 6 Perikanan budiday a * Perhubungan laut d m pembmgunan pelabuhq Kerangka Pemikiran Bereneanaan (Logical Pertambangan Iepas pantai Fvnnzervork) Penelitim kelautan * Tujuan pengelolaan S . Akses terhadap sumberdaya genetika e Issue-hnsed management 6 Peluang sukses Perneliharaan Sumberdaya AIam 6 Penyebab-akibat-strategi * Pengkajian kondisi d m dampak lingkungm 6 ~~p~~t-~~tp~~-o~tcome-in?pa~fs 6 Penyusunan dm penerapan baku muhi l i n h g m s Proses partisipatif dan stakeholder utama 6 Perlindungan dan perbaikan halitas air e Penetapm dan pengelolaan daerah perlindungan s Keterpaduan dan dual pack a p o a c h 6 Silsininahilzfy dari manfaat dan dampak lmt
,
t .
Q
Q
i
Prosiding Pelatihan Pengelolaan Wilayah Pesisir Terpadu ---. -
Orientasi P R O m K versus Pk Sustai)~ahilify dampak pengelolaan Kebutuhan EKONOMI j angka pendek VL., upaya KELESTARTAN KOMUNIKASI antar sfakeholder Dinamika sosial mempengamhi kestabilan dan konsistensi dukungm politik
PENGKA$kAaN IC1EMBALl TEWWADAP PROFIL UNTUK MENENTUKAN nsu YANG AKAN DITANGANI DAN PERUMUSAN STMTEGI PENANGAMANNYA
Dasar Pernilihan isu yang akan Ditangnni Cahpan masalah : sebebaran dampak, skala waktu, skala geograft , skala sosial Beberapa Saran Agar Upaya Pengelslaan Kapasitas untuk mengelola sumberdaya manusia, Pesisir Dapat Subes * Proses awal atau inisiasi d i r n u l ~dari yang kecil dan dana, w a h dan hukudkewenangan Peluang sukses mudah dulu : learningperiod dan pembentukan working goup dengan team work yang utuh Benentuiln Strategi Pengelolaan Pembanpan pemsahman masyarakat terhadap e LogicalJi.nme~~)orkr dan asumsi isu (pennasalahan) dan kondisi sumberdaya darn * Perurnusan berbagai alternatif strate@pemecahan yang dimanfaatkannya pernasalahan yang akan ditangani e Berkonsultasi dengan pihak-pihak yang kompeten * Penentuan strategi : efektif dan efisien, tidak Membangun penduhng atau konstituen ~nenimbulkmkonRik * Mernbangun keterpaduan antar lembaga Keberlanjutan efektivitas strategi yang dipilih Memanfaatkm dan membmgun enabling condition : potensi lokal Siapa melakukm apa? Surnberdayapengelolam dan l u x : tenaga ahli, * Mernban~nkapasitas pemberdayam rnasyarakat dana, teknologi, program dan lembaga yang ada e Menerapkan pendekatan partisipatif Penentuan Indikator Keberhasilan e Menerapkan adapfive management, confi~zuos Pengelolaan nzoniforing dan self evalzlatior~,learning culture Sangat erat kaitannya dengan tujuan urnum d m G u m khusus pengelolaan Melaksanakan early actions 8 Tndikator proses (pelaksanaan program) Melakukan pengkajian ilrniah Indi kator dampak Membanmn dukungan dari sistem politik Tndikator dampak antara 4 e Menentukan wakcu y ang tepat Baselir~edata tentang indikator pilihq Strategi pengelolam tidak semata-mata \ konsewasi Beberapa Kendalia daltarn Penerapala 8 Memanfaatkan dari upaya-upaya lain yang pernah Pengelslaan Pesisir Terpadu dilakukm e Konsekuensl process-orierztedprogrm Keterbatasan sumberdaya manusia @
@
@
@
@
@
Y'
l
@
*\
