RUSLAND EN CENTRAAL-AZIË Ten gevolge van de crisis in Oekraïne en de illegale inlijving van de Krim door Rusland zijn de bilaterale betrekkingen tussen de EU en Rusland sinds 2014 onderworpen aan een grondige herziening. De afgelopen jaren hebben verontrustende ontwikkelingen in Rusland, in combinatie met het beleid van Moskou in de gemeenschappelijke nabuurschapsregio van Rusland en de EU, de betrekkingen tussen de EU en Rusland voor uitdagingen gesteld. Tegelijkertijd blijft de EU een beleid nastreven dat gericht is op een groter engagement met Centraal-Azië. Voor de meeste Centraal-Aziatische staten wordt het kader voor de betrekkingen met de EU gevormd door partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomsten. De EU — en met name het Europees Parlement — heeft de nadruk gelegd op mensenrechten, goed bestuur en sociale ontwikkeling in de regio. Hoewel bepaalde kwesties, zoals energie en veiligheid, gemeenschappelijk zijn voor alle Centraal-Aziatische landen, doen zich tussen deze landen ook tamelijk grote verschillen voor wat betreft democratisering en ontwikkeling, hetgeen de EU ertoe heeft aangezet een op maat gesneden benadering te volgen.
RECHTSGRONDSLAG —
Titel V van het Verdrag betreffende de Europese Unie: „extern optreden”.
—
De artikelen 206 en 207 (handel) en 216 tot en met 219 (internationale overeenkomsten) van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU).
—
De partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomsten (bilaterale betrekkingen), met uitzondering van Turkmenistan waarmee een interim-handelsovereenkomst is gesloten.
RUSLAND A.
Situatie in het land
Totdat de crisis in Oekraïne zijn intrede deed, werd Rusland beschouwd als een „strategische partner” van de EU. De vele facetten van de betrekkingen kwamen tot uitdrukking in een groot aantal samenwerkingsgebieden, waaronder handel, energie en internationale aangelegenheden, zoals terrorismebestrijding, non-proliferatie en het vredesproces in het Midden-Oosten. In de laatste jaren is de kwestie van het gemeenschappelijke nabuurschap een belangrijk conflictpunt tussen de EU en Rusland geworden. De illegale inlijving van de Krim door Rusland in maart 2014 en het bewijs dat Rusland sindsdien steun heeft verleend aan separatisten die in het oosten van Oekraïne vechten, hebben een internationale crisis teweeggebracht. De EU heeft haar bilaterale betrekkingen herzien door topontmoetingen tussen de EU en Rusland af te gelasten, en heeft het proces van visumliberalisering en de onderhandelingen over een gemoderniseerde kaderovereenkomst tussen de EU en Rusland opgeschort. Ten aanzien van Rusland volgt de EU momenteel een tweesporenaanpak, waarbij een beleid van stapsgewijze sancties wordt gecombineerd met pogingen om een diplomatieke oplossing te vinden voor het conflict in het oosten van Oekraïne. Eurofeiten - 2015
1
De parlementsverkiezingen van 2011 en de presidentsverkiezingen van 2012 — die het Parlement niet als „vrij en eerlijk” beschouwde — hebben ertoe geleid dat de mandaten van de Russische president Vladimir Poetin en zijn partij, Verenigd Rusland, werden verlengd. De protesten die in Rusland na afloop van de verkiezingen plaatsvonden, waren een uiting van wijdverbreide ontevredenheid en tekenend voor het verlies aan legitimiteit dat het regime in de politiek actieve geledingen van de Russische samenleving had geleden. Als reactie op deze protesten werd in Rusland tussen 2012 en 2014 wetgeving uitgevaardigd die gericht was tegen de oppositie en het maatschappelijk middenveld en nieuwe wetten omvatte voor registratie van niet-gouvernementele organisaties, demonstraties, internetgebruik, smaad en laster, en zaken van hoogverraad. Met deze wetgeving werd de inzet van Rusland voor de democratische waarden nog verder in twijfel getrokken. Bovendien maakt de EU zich zorgen over de rechtsstaat — en met name corruptie — in Rusland en over de eerbiediging van de mensenrechten in met name de noordelijke Kaukasus. Rusland is in augustus 2012, na 18 jaar van toetredingsonderhandelingen, tot de Wereldhandelsorganisatie (WTO) toegetreden. Het investeringsklimaat in het land is echter onzeker en de economische prestaties blijven afhankelijk van de olieprijzen. Ofschoon de EU de eerste handelspartner van Rusland en Rusland de op twee na grootste handelspartner van de EU is, worden de handels- en economische betrekkingen ondermijnd door allerlei vormen van irritatie. De EU ziet de toetreding van Rusland tot de WTO als een positieve kans, aangezien daarmee een op regels gebaseerd, multilateraal kader wordt geboden voor handelsbetrekkingen en geschillenbeslechting. In augustus 2014 stelde Rusland, als vergelding voor verdere EUsancties, een embargo in op landbouwproducten en levensmiddelen uit de EU. Rusland blijft niet alleen druk uitoefenen op Oekraïne, maar ook op andere landen van het Oostelijk Partnerschap om zich aan te sluiten bij de door Rusland geleide Euraziatische Economische Unie met Belarus en Kazachstan. Door de Russische samenwerkingsinspanningen om te komen tot een nucleaire overeenkomst tussen de E3+3 (ook P5+1 genoemd) en Iran op 14 juli 2015, nam de hoop op meer samenwerking op het wereldtoneel toe. De plotselinge, vergaande rechtstreekse interventie van Rusland in het Syrische conflict sinds september 2015, ter ondersteuning van president Bashar Al-Assad, heeft echter tot nog meer onenigheden met het Westen geleid: de Russische luchtmacht valt allerlei rebellengroeperingen aan en niet alleen Islamitische Staat, zoals de door de VS geleide coalitie doet. B.
Van kracht zijnde en in onderhandeling zijnde overeenkomsten
De rechtsgrondslag voor de huidige betrekkingen tussen de EU en Rusland wordt gevormd door de partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomst (PSO) van 1997. Deze overeenkomst gold aanvankelijk voor tien jaar, maar is na verstrijken jaarlijks automatisch verlengd. Hierin zijn de belangrijkste gemeenschappelijke doelstellingen vastgelegd, is voorzien in het institutionele kader voor bilaterale contacten (waaronder regelmatig overleg over mensenrechten en tweejaarlijkse topontmoetingen op presidentieel niveau) en wordt opgeroepen tot activiteiten en dialoog op diverse terreinen. Op de top in Sint-Petersburg in mei 2003 besloten de EU en Rusland hun onderlinge samenwerking te versterken door vier „gemeenschappelijke ruimten” op te richten op basis van gemeenschappelijke waarden en belangen: een economische ruimte, een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht, een ruimte van externe veiligheid en een ruimte van onderzoek, onderwijs en cultuur. In 2010 werd een „Partnerschap voor modernisering” gelanceerd om de samenwerking op deze gebieden te versterken. Eurofeiten - 2015
2
In juli 2008 zijn de onderhandelingen over een nieuwe overeenkomst gestart. De nieuwe overeenkomst moest substantiële, juridisch bindende toezeggingen bevatten op diverse gebieden, waaronder politieke dialoog, justitie, vrijheid, veiligheid, economische samenwerking, onderzoek, onderwijs, cultuur, handel, investeringen en energie. De Russische interventie op de Krim heeft echter geleid tot de opschorting van de onderhandelingen over de nieuwe overeenkomst. De Russische interventie in Oekraïne heeft ook de ondertekening van een bijgewerkte visumversoepelingsovereenkomst verstoord. Na afronding van de onderhandelingen in 2011 moest hiertoe een politiek akkoord worden bereikt. Voor visumliberalisering zullen verbeteringen op het gebied van documentbeveiliging en grensbeheer, een effectieve uitvoering van de overname-overeenkomst, en Russische hervormingen op het gebied van mensenrechten en rechtsstaat noodzakelijk zijn. De Europese Raad heeft er in 2014 toe besloten de samenwerking met Rusland en de EU-financiering voor dit land via internationale financiële instellingen op te schorten, met uitzondering van maatregelen die uitsluitend gericht zijn op grensoverschrijdende samenwerking. C.
Rol van het Europees Parlement
Overeenkomstig het Verdrag van Lissabon moet het Parlement „instemmen” met een nieuwe overeenkomst, zoals ook bij de vorige PSO het geval was. Voor de meer specifieke overeenkomsten (zoals visumversoepeling) is ook instemming van het Parlement vereist. Hoewel het Parlement de strategische behoeften of actieprogramma's niet rechtstreeks vaststelt, bepaalt het samen met de Raad via de medebeslissingsprocedure wel de doelstellingen en de prioriteiten van de financiële bijstand van de EU, waaronder het Europees nabuurschapsen partnerschapsinstrument (ENPI). Bovendien heeft het Parlement op grond van een overeenkomst met de Raad en de Commissie die vóór de aanneming van de ENPI-verordening werd gesloten, het recht om de documenten die richting geven aan de uitvoering van het ENPI te toetsen voordat ze worden aangenomen (een procedure die bekendstaat als de „democratische toets”). Ingenomen standpunten (resoluties) In 2014 heeft het Parlement een reeks resoluties over Oekraïne aangenomen waarin het de illegale inlijving van de Krim door Rusland en de rol van Rusland in de destabilisering van het oosten van het land krachtig veroordeelt. In juni 2015 heeft het Parlement een verslag aangenomen over de stand van zaken in de betrekkingen tussen de EU en Rusland (verslagLandsbergis). De regelmatige resoluties van het Parlement met betrekking tot Rusland zijn doorgaans gekoppeld aan de topontmoetingen tussen de EU en Rusland. Vóór de huidige crisis gaf het Parlement de voorkeur aan een alomvattende, nieuwe en op gemeenschappelijke waarden en belangen gebaseerde overeenkomst met Rusland. Het Parlement heeft in diverse initiatiefverslagen (met name in 2012 en 2013) echter aangegeven dat er reden is tot grote bezorgdheid over de mensenrechten, de rechtsstaat en de toestand van de democratie in Rusland, zoals de laatste verkiezingen hebben aangetoond. De achteruitgang van de mensenrechtensituatie in Rusland is zeer zorgwekkend. In een in april 2014 aangenomen resolutie pleitte het Parlement voor de instelling van gemeenschappelijke visumbeperkingen voor alle Russische functionarissen die betrokken zijn bij de zaak van Sergej Magnitsky — een Russische advocaat die onderzoek deed naar belastingfraude, werd gearresteerd en in gevangenschap overleed. In maart 2014 nam het Parlement tevens een resolutie aan over de gevangenisstraffen die zijn opgelegd Eurofeiten - 2015
3
aan demonstranten die tijdens de politieke protesten in mei 2012 demonstreerden op het Bolotnajaplein. Samenwerking met het Russische Parlement In het verleden ontmoetten leden van het Europees Parlement en leden van het Russische Parlement elkaar jaarlijks in twee of drie werkgroepen in het kader van de parlementaire samenwerkingscommissie (PSC) EU-Rusland, waar ze van gedachten wisselden over actuele kwesties. In 2013 voerden deze groepen gesprekken over het project van de Euraziatische Unie, het proces van visumliberalisering, energie en klimaatverandering. De laatste PSCbijeenkomst vond plaats in januari 2014. Sindsdien zijn dergelijke activiteiten waarbij het Russische parlement betrokken is, opgeschort. De delegatie van het Europees Parlement in de parlementaire samenwerkingscommissie EU-Rusland blijft regelmatig bijeenkomen om actuele onderwerpen te bespreken met vertegenwoordigers van andere instellingen (zoals de Europese Dienst voor extern optreden) en het maatschappelijk middenveld. Verkiezingswaarneming en bevordering van de democratie Het Parlement heeft van Rusland geen uitnodiging ontvangen om de verkiezingen waar te nemen en het Parlement heeft geen andere daaraan gerelateerde activiteiten in het land.
CENTRAAL-AZIË A.
Situatie in de regio
In politiek of economisch opzicht is Centraal-Azië geen homogene regio. Kazachstan en Mongolië hebben zeer hoge economische groeipercentages laten zien — die tot de hoogste ter wereld behoren — en streven naar nauwere betrekkingen met de EU. Kirgizië en Mongolië onderscheiden zich in politiek opzicht van de rest, aangezien hun democratieën het verst ontwikkeld zijn. Ofschoon Mongolië voor het Parlement doorgaans deel uitmaakt van de regio, is het land historisch, geografisch en politiek gezien in veel opzichten een „buitenbeentje”. Alle Centraal-Aziatische landen voeren een veelzijdig buitenlands beleid waarmee ze een evenwicht proberen te bewerkstelligen tussen hun betrekkingen met Rusland, China en het Westen. De permanente neutraliteit van Turkmenistan is zelfs door de VN erkend. Met uitzondering van Kazachstan en Turkmenistan hebben al deze landen zeer beperkte handelsbetrekkingen met de EU. Kazachstan is een van de grondleggers van de douane-unie met Rusland en Belarus. In mei 2014 hebben deze landen de overeenkomst tot oprichting van de Euraziatische Unie (samen met Armenië) ondertekend, die op 1 januari 2015 in werking is getreden. Kirgizië heeft het toetredingsverdrag in mei 2015 ondertekend. Met uitzondering van Mongolië vertonen alle Centraal-Aziatische republieken — met name Turkmenistan en Oezbekistan — ernstige tekortkomingen op het vlak van mensenrechten en ontbreekt het er aan talrijke fundamentele vrijheden. Ze worden tevens geconfronteerd met het risico van een toenemend aantal extremistische islamitische bewegingen, en hun onderlinge betrekkingen zijn doorgaans slecht als gevolg van geschillen over grenzen en hulpbronnen. B.
Van kracht zijnde en in onderhandeling zijnde overeenkomsten
De EU-strategie voor Centraal-Azië van 2007 werd in 2012 en in juni 2015 herzien. De strategie omvat de basisrichtsnoeren voor toekomstige interactie met de regio en bouwt voort Eurofeiten - 2015 4
op eerdere EU-overeenkomsten, bijstandsprogramma's en initiatieven. Het doel is stabiliteit en voorspoed te creëren en daarnaast open samenlevingen, de rechtsstaat, democratisering en op een ruimere samenwerking gebaseerde betrekkingen op het gebied van energiezekerheid en diversificatie te bevorderen. De koolwaterstoffen van Kazachstan en Turkmenistan kunnen in de toekomst belangrijk blijken voor de EU. Een belangrijke kwestie voor een aantal staten is de terugtrekking van de Internationale strijdmacht voor bijstand aan de veiligheid uit Afghanistan, die in december 2014 werd afgerond — hoewel er ten minste tot eind 2016 13 000 Amerikaanse en NAVO-troepen in het land zullen blijven. Om de mogelijke gevolgen van de terugtrekking aan te pakken is in juni 2013 voor het eerst een nieuwe sectorale veiligheidsdialoog op hoog niveau gehouden. Mongolië heeft in mei 2013 een PSO met de EU ondertekend, maar is nog in afwachting van de bekrachtiging door de parlementen van de EU-lidstaten. Een nieuwe, versterkte PSO met Kazachstan is in januari 2015 geparafeerd maar tot dusver nog niet ondertekend. De PSO met Turkmenistan kan spoedig door de EU worden bekrachtigd, mits er tegelijkertijd een systeem wordt ingesteld om de vooruitgang op het gebied van de mensenrechten te controleren. De Centraal-Aziatische staten ontvangen financiering via het instrument voor ontwikkelingssamenwerking (DCI): 1 028 miljoen EUR voor 2014-2020 (voor 2007-2013 was dit nog 750 miljoen EUR), met inbegrip van bilaterale bijstand en regionale programma's (360 miljoen EUR). De bijstand is toegespitst op onderwijs, regionale veiligheid, duurzaam beheer van natuurlijke hulpbronnen en sociaal-economische ontwikkeling. Kazachstan is sinds kort niet meer aangewezen op de bilaterale onderdelen van het instrument voor ontwikkelingssamenwerking, maar het land blijft toegang houden tot de regionale programma's. Voor Turkmenistan is dit waarschijnlijk het geval in 2017. Het Europees instrument voor democratie en mensenrechten functioneert in alle staten met uitzondering van Oezbekistan en Turkmenistan, waar maar heel weinig maatschappelijke organisaties zijn, die bovendien slecht georganiseerd zijn en strikt worden gecontroleerd. C.
Rol van het Europees Parlement
Ingenomen standpunten (resoluties) Het Parlement heeft zijn steun betuigd aan de EU-strategie voor Centraal-Azië van 2007, maar daarbij aangegeven dat deze strategie gerichter had moeten zijn. In 2012 is de strategie herzien op grond van de „Conclusies over Centraal-Azië” van de Raad en is de focus ervan verscherpt. —
Ten aanzien van Kazachstan heeft het Parlement benadrukt dat er overeenstemming moet worden bereikt over een versterkte PSO en erop aangedrongen dat het land tot de WTO toetreedt en de schendingen van de mensenrechten aanpakt. Het Parlement heeft tevens verklaard het „meer voor meer”-beginsel ten aanzien van de politieke en sociaaleconomische hervormingen te zullen toepassen.
—
Het Parlement heeft in 2010 een resolutie aangenomen uit solidariteit met Kirgizië na de gewelddadige onlusten in het zuiden van het land. Het Parlement heeft weliswaar ingestemd met het sturen van humanitaire hulp naar de regio, maar ook aangedrongen op de noodzaak de Ferganavallei te stabiliseren en te beveiligen.
—
Ten aanzien van Tadzjikistan heeft het Parlement in 2009 ingestemd met de sluiting van een partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomst, maar het land ook verzocht blijk te geven van verbeteringen op het vlak van mensenrechten, corruptie, gezondheidszorg en onderwijs.
—
Het Parlement heeft voortdurend zijn mensenrechtensituatie in Turkmenistan.
Eurofeiten - 2015
bezorgdheid
geuit
over
de
slechte 5
—
Het Parlement heeft het gebruik van gedwongen arbeid in Oezbekistan veroordeeld en gepleit voor toezicht op de mensenrechten.
—
De verklaringen van het Parlement over Mongolië hielden grotendeels verband met economische kwesties en waren daarnaast tevens gericht op de (aan extreme weersomstandigheden gekoppelde) ontwikkelings- en humanitaire behoeften van het land.
Interparlementaire samenwerking De parlementaire samenwerkingscommissies (PSC's) die met alle Centraal-Aziatische landen zijn opgericht vergaderen eens per jaar. De leden ervan houden toezicht op de uitvoering van de partnerschaps- en samenwerkingsovereenkomsten en richten hun aandacht op mensenrechtenkwesties, politiek geweld, economische en ontwikkelingssamenwerking en verkiezingsprocedures. Hoewel er geen PSC met de parlementen van Mongolië en Turkmenistan is opgericht – omdat er geen PSO van kracht is – worden er wel interparlementaire bijeenkomsten gehouden. Verkiezingswaarneming en bevordering van de democratie Omdat er sprake is van verschillende niveaus van politieke ontwikkeling en van extreem grote verschillen in democratische vooruitgang in Centraal-Azië, heeft het Parlement de verkiezingen in de regio niet consequent waargenomen. —
In Tadzjikistan heeft de OVSE/ODIHR, waarvan ook een delegatie van het Europees Parlement deel uitmaakte, de parlementsverkiezingen van 2015 waargenomen. Tijdens die verkiezingen is de regering diverse toezeggingen niet nagekomen.
—
Kazachstan heeft het Parlement slechts sporadisch uitgenodigd om zijn verkiezingen waar te nemen. De OVSE/ODIHR heeft consequent significante onregelmatigheden vastgesteld.
—
Mongolië heeft nooit een verkiezingswaarnemingsmissie van het Europees Parlement ontvangen, hoewel het land een solide democratie aan het ontwikkelen is.
—
Het Parlement is nooit uitgenodigd om een verkiezing in Oezbekistan of Turkmenistan bij te wonen.
Fernando Garcés de los Fayos 10/2015
Eurofeiten - 2015
6