RUIMTE VOOR DE REGIO IN EUROPEES BELEID SEPTEMBER 2015

RUIMTE VOOR DE REGIO IN EUROPEES BELEID SEPTEMBER 2015

Raad voor de leefomgeving en infrastructuur

Samenstelling Rli

De Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) is het

Mr. H.M. (Henry) Meijdam, voorzitter

strategische adviescollege voor regering en parlement op het

A.M.A. (Agnes) van Ardenne-van der Hoeven

brede domein van duurzame ontwikkeling van de leefomgeving

Ir. M. (Marjolein) Demmers MBA

en infrastructuur. De raad is onafhankelijk en adviseert gevraagd

E.H. (Eelco) Dykstra, MD

en ongevraagd over langetermijnvraagstukken. Met een integrale

L.J.P.M. (Léon) Frissen

benadering en advisering op strategisch niveau wil de raad

Ir. J.J. (Jan Jaap) de Graeff

bijdragen aan de verdieping en verbreding van het politiek en

Prof. dr. P. (Pieter) Hooimeijer

maatschappelijk debat en aan de kwaliteit van de besluitvorming.

Prof. mr. N.S.J. (Niels) Koeman Ir. M.E. (Marike) van Lier Lels Prof. dr. ir. G. (Gerrit) Meester Ir. A.G. (Annemieke) Nijhof MBA Prof. dr. W.A.J. (Wouter) Vanstiphout Algemeen secretaris Dr. R. (Ron) Hillebrand Raad voor de leefomgeving en infrastructuur Oranjebuitensingel 6 Postbus 20906 2500 EX Den Haag [email protected] www.rli.nl

RUIMTE VOOR DE REGIO IN EUROPEES BELEID

PRINT

2

INHOUD DEEL 1: ADVIES

5

3.6 Aandacht voor lagere uitvoeringslasten van controle en

verantwoording

37

DEEL 2: ANALYSE

38

1 INLEIDING EN AANPAK

38

2 RECENTE ONTWIKKELINGEN

44

1 EUROPESE INVLOEDEN IN ONZE LEEFOMGEVING: MEERWAARDE EN SPANNING

5

1.1 Europa en onze leefomgeving

6

1.2 Adviesvragen

8

1.3 Spanningen en aandachtspunten om deze te verlichten

8

1.4 Leeswijzer

11

2 SPANNINGEN ROND HET EUROPEES LEEFOMGEVINGSBELEID 12 2.1 Europees beleid en regelgeving komt gefaseerd tot stand

13

3 EUROPESE NATUURREGELGEVING: VOGEL- EN

2.2 Leefomgevingsbeleid komt tot stand in complex samenspel

16

HABITATRICHTLIJN/NATURA2000

60

2.3 Verschillen in sturingsfilosofie en bestuurscultuur

23

2.4 Feiten en fictie over de EU lopen dooreen

29

4 DE MARKTORDENING IN HET STADS- EN STREEKVERVOER

73

3 NAAR MINDER SPANNING IN HET LEEFOMGEVINGSBELEID

31

5 KADERRICHTLIJN WATER

80

3.1 Kies een strategische inzet vanuit visie in de voorbereidende fase 32 6 DE TECHNISCHE PIJLER VAN HET VIERDE SPOORWEGPAKKET 91

3.2 Ontwikkel een slim samenspel tussen Rijk, decentrale

overheden en de samenleving

3.3 Agendeer ook andere sturingsmogelijkheden dan regulering

33 34

7 EUROPESE STRUCTUUR- EN INVESTERINGSFONDSEN

98

3.4 Erken diversiteit tussen regio’s door ruimte te bieden voor

maatwerk

3.5 Zie grenzen als Europese verbindingen

RUIMTE VOOR DE REGIO IN EUROPEES BELEID | INHOUD

34 36

PRINT

3

LITERATUUR

112

BIJLAGEN

120

AFKORTINGENLIJST

120

TOTSTANDKOMING ADVIES

122

ADVIESRADEN OVER EUROPEES BELEID

125

OVERZICHT PUBLICATIES

133

Colofon 135

RUIMTE VOOR DE REGIO IN EUROPEES BELEID | INHOUD

PRINT

4

1 DEEL 1 | ADVIES

EUROPESE INVLOEDEN IN ONZE LEEFOMGEVING: MEERWAARDE EN SPANNING PRINT

5

1.1 Europa en onze leefomgeving

niet afgewenteld op de Nederlandse delta. Grootschalige luchtverontreiniging is teruggedrongen. Daarnaast is er in Europa een hoog niveau van

Europese invloed werkt door tot in de regio

voedselveiligheid bereikt. In andere Europese landen mogen vogels die

Overheden op verschillende niveaus ontwikkelen beleid en regelgeving op

in Nederland beschermd zijn niet langer worden afgeschoten en er is een

het terrein van de fysieke leefomgeving en voeren dat uit: op het niveau

grensoverschrijdend natuurbeleid ontwikkeld met gelijke regels voor alle

van de Europese Unie (EU), op nationaal, regionaal en lokaal niveau. In de

lidstaten. Ook moeten bedrijven binnen Europa aan dezelfde milieueisen

laatste decennia is de invloed vanuit Europa op het beleid en de regelge-

voldoen voor producten en productie. Met middelen vanuit Europese

ving voor de leefomgeving1 sterk toegenomen. Beleid dat daarnaast meer

fondsen worden in grensoverschrijdende, transnationale en interregionale

en meer wordt uitgevoerd door provincies, waterschappen en gemeenten

samenwerkingsprogramma’s (zoals Europese Innovatiepartnerschappen en

(Beunen et al., 2009; Evers & Tennekes, 2014; Mastenbroek et al., 2013).

INTERREG) bovendien projecten gefinancierd die gericht zijn op gezamen-

In de samenleving, bij burgers en bij bedrijven, zijn de gevolgen van deze

lijk leren en het versterken van economische, sociale en territoriale cohesie

ontwikkelingen steeds voelbaarder. Regelgeving kan direct of indirect

in de hele Unie.

mogelijkheden voor hen creëren of die juist beperken. ‘Europa’ wordt ervaren als beperking Positieve gevolgen voor de leefomgeving als gevolg van de Europese

Lange tijd was het belang van ‘Europa’ in Nederland vanzelfsprekend. Voor

invloed

een deel van de bevolking is dat echter niet meer het geval. Voor zover

Met het Europese omgevingsbeleid en de regelgeving werd en wordt veel

het over de leefomgeving gaat, blijken bestuurders regelmatig bij burgers

bereikt waar burgers baat bij hebben, zeker bij de aanpak van problemen

het beeld op te roepen dat ‘Europa’ de ontwikkelingsmogelijkheden in

die landsgrenzen overstijgen. Omdat beleidsdoelen bindend zijn voor de

Nederland beperkt. Dit beeld wordt versterkt door een meer algemene

gehele EU, is er op veel terreinen een gelijk speelveld ontstaan tussen

negatieve houding ten opzichte van de Europese Unie.

de lidstaten. Zo is de verontreiniging van Europese rivieren voortvarend aangepakt en worden de gevolgen van hoogwater dankzij Europese regels

Het beeld dat ’Europa’ ontwikkelingsmogelijkheden in Nederland zou beperken gaat voorbij aan de toegenomen complexiteit in het samenspel

1 Voorbeelden zijn de Vogel- en Habitatrichtijn, de Kaderrichtlijn Water, de Nitraatrichtlijn en de Richtlijn Luchtkwaliteit. Ook de liberalisering van het openbaar vervoer (ov) is voelbaar in de leefomgeving: mensen kregen bijvoorbeeld te maken met meerdere vervoerders en met andere vervoersconcepten zoals buurtbussen en regiotaxi’s. De Europese Structuurfondsen en het Plattelandsbeleid maken investeringen mogelijk in de regio en dragen bij aan het wederzijds leren van elkaar tussen regio’s.

RUIMTE VOOR DE REGIO IN EUROPEES BELEID | DEEL 1: ADVIES | HOOFDSTUK 1

tussen de Europese Unie, de rijksoverheid, decentrale overheden en andere spelers in de samenleving. De verschillende spelers blijken uiteenlopende beelden en percepties te hebben over de mate waarin

PRINT

6

Europa een beperking vormt. In het politieke debat wordt met regelmaat

Recente maatregelen voor transparanter en toegankelijker beleid

een kunstmatige tegenstelling gecreëerd tussen Den Haag en Brussel (zie

Het afgelopen jaar worden spanningen die door lidstaten gevoeld

paragraaf 2.4).

worden met de Europese regelgeving op diverse fronten geagendeerd. De Commissie Juncker presenteerde in mei 2015 haar Better Regulation

Spanning tussen EU beleid en vraagstukken op regionaal niveau

Agenda om de Europese beleidscyclus transpanter en toegankelijker

De Rli constateert dat er op lokaal of regionaal niveau spanning kan

te maken en te komen tot betere regelgeving voor een beter resultaat

ontstaan rond doelen en regulering die op hogere bestuurlijke niveaus zijn

(Europese Commissie, 2015a). Tegelijkertijd verkent het Rijk met de

vastgelegd. Zo is het perspectief op beleidsopgaven op Europees niveau

decentrale overheden hoe hun betrokkenheid bij de besluitvorming over

anders dan op het niveau van de regio. Provincies, waterschappen en

EU-regelgeving nog verder kan worden versterkt, mede gezien de verande-

gemeenten maken immers op gebiedsniveau keuzes over bijvoorbeeld

rende rollen en posities door decentralisaties.

bereikbaarheid, woongenot, economische structuurversterking en natuurkwaliteit. Zij verbinden verschillende beleidsopgaven met elkaar en wegen

Het Ministerie van IenM heeft - als uitvloeisel van de Omgevingswet - met

ze tegen elkaar af. De afwegingen die op regionaal niveau worden gemaakt

het Verenigd Koninkrijk en Duitsland het initiatief genomen om ook de

als gevolg van keuzes op Europese niveau, hebben concrete gevolgen en

Europese milieuregelgeving beter, consistenter en beter uitvoerbaar te

leiden soms tot knelpunten voor burgers. Bijvoorbeeld omdat ze als trein-

maken. Dit resulteerde in het project Make it Work.

reiziger geconfronteerd worden met werkzaamheden aan perrons; een gevolg van Europese besluitvorming gericht op een voor alle reizigers

Met het aannemen van de Omgevingswet door de Tweede Kamer wordt

toegankelijk spoor. Of omdat ze in de buurt van een Natura 2000-gebied

een belangrijke stap gezet naar een integrale benadering van de wetgeving

hun bedrijf niet kunnen uitbreiden vanwege de geldende natuurbescher-

voor de leefomgeving. Het doel is dat er ruimte ontstaat voor afwegingen,

mingseisen. De beleidsopgaven op regionaal niveau kunnen schuren met

maatwerk en flexibiliteit op decentraal niveau (zie Deel 2, hoofdstuk 2). Dit

de conceptuele en sectorale insteek op EU en nationaal niveau. Dat schuren

wordt alleen mogelijk geacht wanneer Europese kaders daartoe ruimte

is verklaarbaar, maar zorgt ook voor onbegrip in de samenleving. Burgers

bieden.

en bedrijven voelen zich beperkt door ’Europa’, en decentrale overheden ervaren onvoldoende ruimte voor een brede belangenafweging.


PRINT

7

1.2 Adviesvragen

grotere of kleinere aanpassingen, of in de aanpak van de ontwikkeling en

In dit advies onderzoekt de Rli de spanning tussen Europees beleid en

uitvoering van nieuw beleid. De analyse van de cases is vooral bedoeld

regelgeving en de uitvoering van het beleid voor de leefomgeving in de

om te ontdekken waar knelpunten ontstonden en wat daarvan geleerd is

regio.De volgende vragen zijn leidend:

of geleerd kan worden. De cases laten ook onderlinge verschillen tussen beleidsvelden zien. De cases in dit advies zijn specifiek toegesneden op het

• Welke spanningen op het terrein van beleid- en regelgeving voor de fysieke leefomgeving worden er in de regio ervaren en in hoeverre

leefomgevingsbeleid, de bevindingen zijn ook voor andere beleidsterreinen herkenbaar.

worden deze toegeschreven aan Europees beleid? • Waardoor ontstaan spanningen tussen de verschillende bestuursniveaus? • Wat kunnen de verschillende overheden en andere betrokken partijen

1.3 Spanningen en aandachtspunten om deze te verlichten Verschillende terugkerende elementen lijken bij te dragen aan de

doen in het Europese besluitvormingsproces om die spanningen te

genoemde spanning tussen de beleidsvorming op Europees niveau en de

verminderen?

uitvoering in de praktijk. Er zijn vaak al jaren voorbij gegaan voordat regionale spelers worden

Om inzage te krijgen in het complexe spel van de agendering van onder-

geconfronteerd met de consequenties van Europees beleid. De

werpen op Europees niveau tot en met de uitvoering op lokaal niveau is

besluitvormingsfasen waarin zij zelf invloed (hadden) kunnen uitoefenen

literatuur bestudeerd, zijn gesprekken gevoerd, werksessies gehouden

zijn dan al lang gepasseerd. Een meer strategische en gezamenlijke inzet

en cases uit het leefomgevings- en infrastructuurbeleid geanalyseerd.

vanuit Nederland, vroeg in de Europese besluitvorming en rekening

De cases, die in deel 2 worden gepresenteerd, geven inzage in de wijze

houdend met de te verwachten uitvoeringseffecten door de omzetting naar

waarop het bestuurlijk samenspel in de praktijk verloopt, waar wrijving

nationaal beleid en regelgeving, is nog niet sterk ontwikkeld. Een punt

ontstaat in het proces van voorbereiding tot en met effectuering van

waar overigens eerder al in meerdere adviezen (van bijvoorbeeld WRR,

EU-weten regelgeving en waar slimme oplossingen zijn gevonden. De

AIV, RMO, ROB) op werd gewezen (zie bijlage Adviesraden over Europees

cases bestrijken vaak een lange tijdspanne: tussen agendering en uitvoe-

beleid). De recente verkenning van het Ministerie van Binnenlandse Zaken

ring zitten soms decennia. Dat betekent dat handelwijzen in het verleden

en Koninkrijksrelaties (BZK), naar de wijze waarop decentrale overheden op

ook moeten worden bezien in de tijdgeest van toen. Ook blijkt dat in de

nationaal niveau beter kunnen worden betrokken bij de totstandkoming en

tussenliggende tijd wordt geleerd en ervaringen worden meegenomen in

vertaling van Europees beleid en regelgeving, komt tot dezelfde conclusie.


PRINT

8

De toegenomen bestuurlijke complexiteit in het domein van de leefomge-

voordoen, lopen meer dan eens feiten en fictie over de rol van Europa

ving draagt bij aan de spanning: er is meer invloed van Europees beleid

dooreen.

en regelgeving op de leefomgeving, en tegelijkertijd worden de bevoegdheden op decentraal niveau groter. Vele partijen spelen mee in de Europese

In hoofdstuk 2 worden deze spanningen nader toegelicht.

beleidscyclus. Ondertussen blijft het Rijk, als lidstaat, de formele onderhandelingspartner in de Europese Unie. De weten regelgeving op het terrein

Advies en aandachtspunten

van de fysieke leefomgeving komt dan ook tot stand in een complex speel-

In zijn analyse constateert de Rli dat de oorzaken voor de spanningen bij de

veld met verschillende (bestuurlijke) niveaus. De Europese Unie, het Rijk,

spelers in het beleidsdomein vaak al bekend zijn. De Europese Commissie

de provincies, de waterschappen en de gemeenten hebben daarin elk hun

en andere Europese instellingen, het Rijk, de decentrale overheden: zij

eigen rol. Die rol kan veranderen, afhankelijk van de fase van besluitvor-

zoeken allemaal actief naar nieuwe vormen van samenspelen en aansturen.

ming en het specifieke beleidsterrein. Ook partijen uit de samenleving zijn

Deze zoektocht resulteert in bijvoorbeeld de Better Regulation Agenda,

actief betrokken in dit speelveld. In dit complexe speelveld zijn slim samen-

vernieuwde afspraken tussen Rijk, provincies, gemeenten en water-

spel en goede afspraken tussen partijen van groot belang om invloed uit

schappen en een actievere inzet van decentrale overheden en maatschap-

te oefenen. Het gevolg geven aan gemaakte afspraken blijkt overigens nog

pelijke partijen in Europa (Europese Commissie, 2015, De Lange, 2015,

een lastige opgave te zijn (De Lange et al, 2015).

Ministerie van BZK, 2015). Desondanks is de Rli van mening dat er veel te

In dit samenspel blijken de verschillende sturingsprincipes niet goed op

verbeteren is in de praktische toepassing van bestaande en nieuwe proce-

elkaar aan te sluiten: regulering en normering versus zachtere sturingsprin-

dures, gemaakte afspraken en nieuwe sturingsprincipes.

cipes als convenanten en stimuleringsregelingen; sectoraal en verkokerd beleid versus afwegingen en uitruil tussen beleidsclaims op gebiedsniveau.

De Rli adviseert om de onderlinge afstemming en uitwisseling tussen de

Het gevolg hiervan is dat het draagvlak voor beleid en regelgeving onder

bestuurlijke niveaus te verbeteren en daarbij vooral een sterkere interactie

druk komt te staan en dat er spanning kan ontstaan rond de praktische

te waarborgen tussen de (Europese) beleidsontwikkeling en de uitvoering

uitvoering daarvan.

in de praktijk. Het gaat in het kort om de volgende aandachtspunten voor het Rijk en decentrale overheden:

De beeldvorming over Europa in algemene zin, en bij de uitvoering van het leefomgevingsbeleid in het bijzonder, draagt bij aan de geconstateerde spanningen. Daar waar spanningen zich op leefomgevingsniveau


PRINT

9

1. Kies een strategische inzet vanuit visie in de voorbereidende fase

4. Erken diversiteit tussen regio’s en bevorder vanaf de voorbereiding

De agenderende en voorbereidende fase is cruciaal voor het uitoefenen van

ruimte voor maatwerk

invloed op Europees beleid en regelgeving. Die fase biedt daartoe ook veel

Verschillen tussen regio’s maken dat er in de uitvoering behoefte aan regio-

mogelijkheden. Dat vraagt om een strategische inzet vanuit visie en inzicht

naal maatwerk is. Zowel in de voorbereiding van Europees beleid en regel-

in de te verwachten consequenties in de regionale praktijk. Gezamenlijk

geving als in de omzetting naar nationaal niveau bestaan mogelijkheden

optreden van bestuursniveaus kan alleen succesvol zijn, wanneer er

om ruimte voor maatwerk zeker te stellen, maar die moeten wel gezien en

voldoende aandacht is voor uiteenlopende waarden, conflicterende claims

benut worden.

en tegenstrijdige belangen. 5. Zie grenzen als Europese verbindingen 2. Ontwikkel een slim samenspel tussen Rijk, decentrale overheden en

Grensregio’s hebben te maken met specifieke belangen en vraagstukken

samenleving

in de leefomgeving. Nationaal beleid en wetgeving blijken daarvoor vaak

In de regio worden de gevolgen van verschillende beleidsclaims in één

onvoldoende oplossingen te bieden. Europees beleid en regelgeving

gebied tastbaar. Decentrale overheden ervaren en kennen de spanningen

bieden mogelijkheden om het oplossend vermogen te vergroten.

die dat oplevert. Actieve betrokkenheid van decentrale overheden en een slim samenspel tussen alle bestuurlijke niveaus is wezenlijk voor een leef-

6. Aandacht voor de uitvoeringslasten van controle en verantwoording

omgevingsbeleid dat de burger ten goede komt. Aan de vele goede inten-

Besteding van Europese middelen dient rechtmatig plaats te vinden.

ties op dit vlak moet beter uitvoering worden gegeven. Dit vereist leren en

Controle- en verantwoordingsprocedures leggen nu het zwaartepunt bij die

het openbreken van de op de eigen organisatie gerichte routines.

rechtmatigheid. Tegelijkertijd is de doelmatigheid van het beleid dat met deze middelen wordt gefinancierd van groot belang. Door in de controle-

3. Agendeer ook andere sturingsmogelijkheden dan regulering

en verantwoordingsprocedures een grotere balans tussen beide aspecten

De agenderende en voorbereidende fase is ook het moment bij uitstek

aan te brengen, kan de aansluiting tussen Europees beleid en regionale

om de sturingswijze en het type beleid aan de orde te stellen. Door op

belangenafwegingen verbeterd worden.

Europees niveau in een vroeg stadium de positieve ervaringen met andere instrumenten dan regulering onder de aandacht te brengen, ontstaan meer mogelijkheden voor een betere aansluiting tussen de regionale beleidspraktijk en het Europees beleid.


PRINT

10

1.4 Leeswijzer In hoofdstuk 2 worden de geconstateerde spanningen rondom Europees omgevingsbeleid nader geduid en verklaard. Hoofdstuk 3 licht de hierboven genoemde aandachtspunten nader toe. Deel 2 bevat achtergronden bij dit advies en beschrijvingen van de caseanalyses.


PRINT

11

2

SPANNINGEN ROND HET EUROPEES LEEFOMGEVINGSBELEID PRINT

12

Fasering cyclus van Europees beleid en regelgeving

Figuur 1: Fasering cyclus van Europees beleid en regelgeving

Gefaseerde besluitvorming met verschillende beïnvloedingsmogelijkheden

n voorbere iden deren e n e EU Ag

De Rli onderscheidt twee niveaus in de Europese beleidscyclus (zie figuur 1 en kader 1). Het eerste niveau betreft de besluitvorming op het

Ev al

Im p

Regio

Europees Parlement en Raad. Het tweede niveau is dat van de omzetting Monitoring

erin

vi n

g

U

c ts

nE

ke er

em pl m I

tw

NL

Nation ale weten r

ge egel

gA

e

re n Co n s u l t a t i e s

e id Gu

Ui

nn

Samenleving

tin

pla

vo e

n

lin es

gs

U it

Europese Commissie.

U i t vo

niveau, en vindt verantwoording plaats aan het nationale parlement en de

Consultaties

Daar wordt de uitvoering geregeld, meestal voor het regionale en lokale

Delegated Acts

van Europese besluiten naar weten regelgeving op het nationale niveau.

U len E nde rha de On

besluitvorming plaats in het samenspel tussen Europese Commissie,

Co m t ac

Europese instellingen en via verschillende lobbygroepen. Daar vindt de

s tie ua

Consulta ties

n elle rst oo nts iev me iss ses As

op verschillende manieren invloed kunnen uitoefenen bij verschillende

Ver an tw oo rd en

niveau van de Europese Unie, waar de lidstaten en andere betrokkenen

ps dma Roa

en

2.1 Europees beleid en regelgeving komt gefaseerd tot stand

O m ze t te n N L


PRINT

13

Kader 1 Fasering cyclus van Europees beleid en regelgeving

voldoen aan de afgesproken verplichtingen. Uitvoeren (NL): de Europese regelgeving is inmiddels verankerd in de

EU-besluitvorming

nationale weten regelgeving en wordt bij de uitvoering al dan niet over-

Agenderen en voorbereiden (EU): Onderwerpen kunnen op verschillende

gelaten aan regionale of lokale overheden.

manieren worden aangedragen: vanuit een burgerinitiatief van verschil-

Verantwoorden (regio ßà NL ßà EU): beleid en regelgeving moeten

lende lidstaten samen, vanuit stakeholders via een verzoek van een

worden gemonitord, geëvalueerd, gehandhaafd en verantwoord. Van

lidstaat (gesteund door andere lidstaten), vanuit het Europees Parlement

de regio naar het nationale niveau, van het nationale niveau naar de EU.

of de Raad, vanuit Europese lobbygroepen, vanuit de Europese

Tussentijds kan op basis van evaluatie of terugkoppeling een uitvoe-

Commissie zelf (werkprogramma) of vanuit één van de andere Europese

ringsregeling soms worden bijgesteld.

instellingen. Producten uit deze fase zijn: groenboeken (bevorderen denkproces, starten raadplegingsprocedure), witboeken en medede-

Bron: Kunst, 2013, Europese Commissie, 2013, Ministerie van EZ, 2014c

lingen (voorstellen voor nieuw beleid, vaak al aanzetten tot wetsvoorstellen) en voorstellen voor concrete wetgeving. Onderhandelen (EU): de Commissievoorstellen zijn onderwerp van

Onvoldoende gezamenlijke aanpak in de agenderende en voorbereidende

bespreking en onderhandeling tussen Europese Commissie, de Raad en

fase

het Europees Parlement. Dit leidt uiteindelijk tot vaststelling van beleid

De agenderende en voorbereidende fase is essentieel voor de uiteindelijke

en de regelgeving. Subsidiariteitstoets door nationale parlementen en

uitkomst van het beleidsproces. In de fase van agenderen en voorbereiden

regeringen.

worden op Europees niveau de vraagstukken benoemd, beleidsopties

Uitwerken (EU): de door Raad en Europees Parlement vastgestelde regel

ontwikkeld en de te verwachten consequenties daarvan onderzocht. In de

geving wordt vaak door de Europese Commissie verder uitgewerkt in

voorbereidende fase staan ruime mogelijkheden voor beïnvloeding en

uitvoeringsregels of handreikingen. Dat kan op verschillende manieren,

bijsturing open, voor uiteenlopende partijen (overheden, samenleving)

die vaak consequenties kunnen hebben in de uitvoering.

en zowel formeel als informeel. Denk daarbij aan Road Maps en Inception Impact Assessments die de Europese Commissie opstelt (zie Deel 2, hoofd-

Uitvoering in lidstaten

stuk 2) en aan stakeholderconsultaties die de Europese Commissie orga-

Omzetten (EU à NL): in deze fase is het aan de lidstaten om de Europese

niseert. Deze instrumenten krijgen in de Better Regulation Agenda van de

regelgeving om te zetten naar nationale weten regelgeving en om te

Europese Commissie (2015a) nadrukkelijk aandacht. In de voorbereidende


PRINT

14

fase kan het gaan over de vraag of Europees beleid daadwerkelijk nodig is

Vooruitlopen op definitieve Europese besluitvorming kan spanning in de

of om de keuze welk type instrument wordt ingezet: gaat het bijvoorbeeld

uitvoering veroorzaken

om regelgeving, om stimuleringsprogramma’s of om proefprojecten?

Bij een aantal cases was er vanuit Nederland wel degelijk een sterke inzet

Daarnaast is deze voorfase belangrijk om ervaring en expertise uit de

tijdens de agenderende en voorbereidende fase. Maar mede door het

uitvoeringspraktijk in te brengen.

ontbreken van een gedeelde visie en zicht op mogelijke consequenties van keuzes leidde dit later soms tot spanning in de uitvoering. Bijvoorbeeld

Voor Nederland betekent dit dat de inbreng van decentrale overheden en

omdat Nederland al overging tot nationale regelgeving en uitvoering terwijl

maatschappelijke partijen onmisbaar is. Zij zijn uiteindelijk degenen die

de Europese plannen zich nog in een vroege fase van de besluitvorming

op het concrete leefomgevingsniveau opereren. Het Rijk en de decentrale

bevonden. De stelselwijziging van het stads- en streekvervoer is hier een

overheden erkennen dat tijdig inzicht in en overleg over de gevolgen van

voorbeeld van; pas in een later stadium werd de wetgeving aangepast

EU-voorstellen en de Nederlandse standpuntbepaling (dat wil zeggen in

om mogelijkheden die de Europese regels boden alsnog nationaal mee te

de fasen van onderhandeling en uitwerking) van belang is. Daarbij wijzen

nemen (zie kader 5 en Deel 2, hoofdstuk 4). Ook bij het Europese Vierde

zowel Rijk als decentrale overheden op het belang van een strategische

Spoorwegpakket worden ten dele meerdere besluitvormingsfasen tege-

signalering vanuit beide kanten. De Universiteit Twente (De Lange, 2015)

lijkertijd doorlopen (zie Deel 2, hoofdstuk 6). Dat geldt met name voor de

onderzocht hoe vanuit het perspectief van de Nederlandse decentrale

ontwikkeling van het Europese beveiligingssysteem voor het spoor: op

overheden de besluitvorming over Europese weten regelgeving is te

Europees niveau is de regulering die uitrol van het systeem voorstaat in

verbeteren in aansluiting op de Better Regulation Agenda van de Europese

onderhandeling en tegelijkertijd bevindt op nationaal niveau de ontwikke-

Commissie (2015a). Een conclusie uit het Twentse onderzoek is dat,

lingsfase van het systeem zich in de planuitwerkingsfase volgens het MIRT

ondanks de goede afspraken van de verschillende overheden op papier,

(de uitvoeringsfase, zie kader 1). Dit laatste is vooral ingegeven door de

de praktijk nog steeds weerbarstig is. Ook uit de cases in deel 2 van dit

noodzaak tot vervanging van bestaande (verouderde) veiligheidssystemen.

advies komt naar voren dat een gezamenlijke strategische inzet in de agen-

In andere Europese landen is een vergelijkbare ontwikkeling te zien. Het

derende en voorbereidende fase nog altijd onderbelicht blijft. Een derge-

Ministerie van Infrastructuur en Milieu zet zich in spanningen in de praktijk

lijke strategische inzet vraagt om een afgestemde visie op nationale en

te voorkomen door technische ontwikkelingen op nationaal en Europees

regionale vraagstukken, op mogelijke effectieve sturingswijzen en op de te

niveau structureel op elkaar af te stemmen.

verwachten uitwerking van Europees beleid in de praktijk.


PRINT

15

Ook door het succesvol promoten van eigen beleid in de voorfase, zoals

2.2 Leefomgevingsbeleid komt tot stand in complex

bij het natuurbeleid, kan een dergelijke spanning ontstaan. De uiteindelijke

samenspel

Europese wetgevende kaders voor natuur bleken – onverwacht – dusdanig af te wijken van de oorspronkelijke nationale kaders, dat in de uitvoerings-

Het Rijk is niet langer de centrale partij

fase forse knelpunten ontstonden (zie Deel 2, hoofdstuk 3).

Naast het Rijk hebben ook decentrale overheden en maatschappelijke partijen in de verschillende fasen van de Europese besluitvorming al dan

Tenslotte is bij het benutten van Structuurfondsen te zien dat door princi-

niet formele rollen. Feitelijk spelen zich op de verschillende bestuurlijke

piële overwegingen rond de nettobetalingspositie en de door Nederland

niveaus parallelle processen af, met wederzijdse beïnvloeding (Princen,

gewenste, maar door de EU niet besloten uitsluiting van rijke landen van

2014). Het doorlopen van de verschillende fasen van EU-beleid en -regelge-

het Structuurfondsenbeleid kansen voor gebruikmaking van deze fondsen

ving is daardoor een complex en gelaagd samenspel van Europese, natio-

in Nederland gedurende lange tijd werden gemist (zie Deel 2, hoofdstuk 7).

nale en regionale overheden, maatschappelijke organisaties, bedrijven en burgers. Belangen worden afgewogen op verschillende niveaus, met elk

Tijdspanne tussen fasen kan spanning veroorzaken

hun eigen perspectief. Invloed wordt aangewend op het moment en op het

Elke fase wordt afgewikkeld binnen een eigen tijdsbestek. Dat betekent

niveau waar dat het meest effectief lijkt voor de partij in kwestie, al dan niet

dat er tussen de voorbereiding van een Europees besluit en de uitvoering

in samenwerking met andere partijen. Naast deze beïnvloeding en deze

ervan in de praktijk een lange tijd kan zitten (uiteenlopend van enkele jaren

belangenafwegingen is er bestuurlijk een sterke verwevenheid tussen de

tot soms decennia). Met andere woorden: tussen agendering op Europees

niveaus: beleid en regulering bindt overheden, diezelfde overheden hebben

niveau en het moment dat burgers, bedrijven en maatschappelijke orga-

formele bevoegdheden en verantwoordelijkheden bij elkaars besluitvor-

nisaties de consequenties ervaren van Europese regels, verstrijkt veel tijd.

ming, en er lopen geldstromen tussen overheidsniveaus heen en weer.

De politici en bestuurders die betrokken waren bij de voorbereiding en

Het resultaat van deze complexe, niet altijd doorzichtige, processen in de

totstandkoming zijn vaak niet meer degenen die voor de invoering verant-

ontwikkeling en uitvoering van beleid en regelgeving komt samen in de

woordelijk zijn. Ook kunnen zich in de tussentijd in de samenleving ontwik-

leefomgeving van burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties.

kelingen hebben voorgedaan waar de regelgeving niet meer goed bij aansluit.

Om duidelijkheid te scheppen in dit complexe samenspel, worden in dit advies vier samenhangende niveaus onderscheiden waarop uiteenlopende partijen een rol hebben: het EU-niveau, het nationale niveau, het regionale


PRINT

16

niveau en de samenleving. De besturen die gekoppeld zijn aan de drie

Figuur 2: Europa, verbondenheid op alle niveaus Europa, verbondenheid op alle niveaus

eerstgenoemde niveaus (EU, Rijk en provincie, waterschap of gemeente) hebben elk hun eigen bestuurlijke perspectief, dat wordt gevormd door de belangen, omstandigheden en beleidsopgaven die op hun niveau aan de orde zijn. De partijen oefenen, behalve op hun ‘eigen’ niveau, ook invloed uit op de andere niveaus en werken samen over de bestuursgrenzen heen.

Coalities

Dezelfde partijen die bijvoorbeeld op nationaal niveau invloed uitoefenen

CoR Europese koepels

Instructies Geldstromen Regels Informatie

op de agendering van nationale beleidsonderwerpen of op de besluitvor-

Geldstromen Regels Informatie

Bilaterale verdragen

ming, hebben vaak ook een vertegenwoordiging op EU-niveau. De keuzes

Coalities

die op elk niveau worden gemaakt, zijn medebepalend voor de uiteindelijke uitkomst voor de leefomgeving.

Coalities

Maatschappelijke dialoog Maatschappelijke initiatieven Inspraak

Consultaties Burgerinitiatieven

BNC-fiches IBDT’s Regels Informatie

Samenwerking

Coalities

Samenwerking Gebiedscommissies Maatschappelijke initiatieven Inspraak


PRINT

17

De EU wordt onvoldoende herkend als onderdeel van het binnenlands

wordt erop gewezen dat een tussen de betrokken bestuurlijke niveaus

bestuur

gedeelde visie en strategie richting de EU nog steeds onvoldoende ontwik-

Het Europees bestuur is dus in toenemende mate verweven met het

keld is, zeker in de agenderende en voorbereidende fase. Er is nog vaak

binnenlands bestuur. Dit is versterkt door de verdere ontwikkeling van

sprake van strategisch opereren in de EU van de afzonderlijke bestuursni-

de gemeenschappelijke interne markt en de invoering van de euro.

veaus en andere betrokkenen, zonder voldoende uitnodigend samenspel.

Bestuurlijk is er een sterke verwevenheid doordat nationale bestuurders onderdeel uitmaken van het Europees bestuur in de beleidsvoorbereiding,

In de nationale besluitvorming wordt van oudsher in een vroeg stadium

beleidsvaststelling en beleidsuitvoering. Vele nationale bestuurders en

veel overlegd tussen betrokken partijen. Dit heeft als voordeel dat er veel

ambtenaren zijn betrokken bij het Europese besluitvormingscircuit (advies-

gedaan wordt aan consultatie van stakeholders in de ontwikkelingsfase

organen, deskundigengroepen, werkgroepen, regelgevende comités,

van de weten regelgeving, met het oog op het creëren van draagvlak

beheerscomités). Op het terrein van de fysieke leefomgeving is er boven-

(Van Reenen et al., 2005). De Rli constateert dat Nederland in de Europese

dien een sterke beleidsmatige verwevenheid. Het gezamenlijk streven naar

besluitvorming daarentegen vaak niet kiest voor een dergelijke invalshoek.

een gezonde en veilige leefomgeving in alle lidstaten heeft grote gevolgen

Terwijl ook in de EU de ruimte voor overleg goed is ontwikkeld, vooral in de

(gehad) voor de ambities van nationaal beleid en de ontwikkeling van nati-

voorbereidende fase van het besluitvormingsproces.

onale weten regelgeving. In de regio komen uiteenlopende doelen en belangen bij elkaar De Rli constateert dat nationale politici deze toegenomen verwevenheid

Bij de voorbereiding van inbreng in de EU-besluitvorming zijn verschillende

tussen Europees en nationaal bestuur zelden vermelden in hun communi-

doelen en belangen uit de samenleving aan de orde: collectieve of private

catie over Brussel. Hoewel het Nederlandse omgevingsbeleid steeds sterker

doelen en belangen van burgers, ondernemers en belangenorganisaties, en

wordt beïnvloed door de EU, is de nationale politiek en beleidspraktijk niet

publieke doelen en belangen op nationaal en regionaal niveau. Deze gaan

altijd afgestemd op deze Europeanisering (Rob, 2013). Verschillende advies-

in veel gevallen niet allemaal gelijk op. Juist op regionaal niveau ontstaat

raden hebben in de afgelopen jaren geadviseerd tot een actievere en meer

vaak spanning tussen deze uiteenlopende doelen en belangen en de daaruit

anticiperende opstelling van het Rijk in de EU (zie bijlage Adviesraden over

voortvloeiende beleidsopgaven, en worden de effecten van EU-beleid en

Europees beleid). Deze adviezen geven aan hoe de nationale overheid doel-

-regelgeving tastbaar. Daarom is de regio bij uitstek het niveau waar een

treffender kan omgaan met de toenemende complexiteit, de verdergaande

brede afweging van al deze belangen moet plaatsvinden. Op het regionale

decentralisatie en de negatievere publieke opinie over de EU. Bij herhaling

niveau worden dwarsverbanden gelegd tussen sectoren en wordt naar


PRINT

18

integratie gezocht van verschillend sectoraal beleid. Bovendien verschillen

en beter bestuurbaar zouden maken. Dat wil nog niet zeggen dat het

regio’s van elkaar en zijn de effecten in de ene regio niet dezelfde als in de

besluitvormingsproces in Europa duidelijker en toegankelijker werd. Toch

andere.

is de toegang tot de Europese instellingen – ook voor individuele burgers – relatief laagdrempelig. Beleidsmakers en ambtenaren van de Europese

Europese doelen zijn bindend voor alle lidstaten en daar kan dus niet van

Commissie zijn in de verschillende fasen van de Europese beleidscyclus

worden afgeweken. Lidstaten en regio’s hebben wel behoefte om te kunnen

goed bereikbaar voor informeel contact met Europese burgers, maatschap-

variëren in de manier waarop doelen worden bereikt en het tijdpad dat

pelijke o rganisaties en bedrijven. Hetzelfde geldt voor vertegenwoordigers

daarbij wordt gevolgd. De wijze waarop de abstractere Europese vraag-

in het Europees Parlement, voor het Comité van de Regio’s, voor non-

stukken concreet worden voor burgers, bestuurders, belangenorganisaties

gouvernementele organisaties en andere belangenorganisaties in Brussel,

en bedrijven verschilt immers per regio. Daarnaast verschillen de voor-

en voor de permanente vertegenwoordigingen van de lidstaten. Daarnaast

keuren, behoeften en afwegingen tussen publieke en private belangen

organiseren EU-instellingen met grote regelmaat algemene beïnvloedings-

tussen regio’s. De integrale afwegingen zullen bijvoorbeeld in de Randstad

momenten, of momenten over specifieke thema’s. Voorbeelden daarvan

anders uitvallen dan in het Rivierenland, en in Groningen anders dan in

zijn openbare raadplegingen door de Europese Commissie en het Europees

Zeeland. De mogelijkheden voor de gewenste differentiatie in de uitvoering

Parlement (bijvoorbeeld voor nieuw beleid en wetgeving of voor evaluatie

zijn echter niet altijd aanwezig in de Europese regelgeving en/of de omzet-

van bestaande wetgeving) en discussiemogelijkheden via sociale media en

ting daarvan naar nationale wetgeving.

andere internetfaciliteiten.

Europese instellingen staan open voor discussies en ideeën, maar niet

De Europese Commissie stelt in haar Better Regulation Agenda voor om de

iedereen weet de weg

toegankelijkheid van de Europese besluitvorming voor belanghebbenden

Voor burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties, maar ook voor

te versterken door in de verschillende fasen beter te luisteren en uitleg te

bestuurders, is het ingewikkeld om precies te weten wie wanneer waarover

geven. Zo wil de Commissie betere regelgeving ontwikkelen en de adminis-

besluit in de EU, in hoe daar invloed op uitgeoefend kan worden en wie

tratieve lastendruk verlichten (Europese Commissie, 2015a). Dat betekent

daarvoor het aanspreekpunt is. De Europese weten regelgeving veran-

meer consultatie- en evaluatiemomenten en dus extra kansen voor betere

derde met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon. Het doel

inbreng vanuit de regio. In 2008 constateerde de commissie Wientjes dat

was om na de forse uitbreidingen van de EU in 2004 en 2007 met twaalf

dergelijke instrumenten, die vaak gecombineerd worden met horizonbe-

nieuwe lidstaten hervormingen door te voeren die de EU democratischer

palingen, weliswaar de lastendruk kunnen verlichten, maar ook het risico


PRINT

19

meebrengen van vertraging en een ‘bewijs-bureaucratie’ (Commissie

plek te hebben. Meer betrokkenheid van de regio zo vroeg mogelijk in de

Wientjes, 2008).

beleidsontwikkeling kan ook bijdragen aan een groter maatschappelijk draagvlak in de uitvoering. Formeel laat de EU het aan de lidstaten zelf

Posities in het bestuurlijk samenspel veranderen

over hoe ze hun binnenlands bestuur organiseren en hun verantwoorde-

De toenemende complexiteit en verwevenheid in het Europese samenspel

lijkheid voor de voorbereiding en uitvoering van EU beleid op zich nemen.

heeft te maken met de impact van de Europese regels op de leefomge-

Maar de EU heeft daarnaast ook zelf diverse waarborgen om de regio te

ving, de decentralisatie van bevoegdheden, de toename van maatschap-

betrekken bij het besluitvormingsproces. Denk aan de adviesrol van het

pelijke initiatieven en het strategisch opereren van veel betrokkenen op de

Comité van de Regio’s, de verplichting van de Commissie om aan te tonen

verschillende bestuurlijke niveaus. In dit complexe Europese samenspel

dat voorstellen niet verder gaan dan nodig is (proportionaliteit) en aan

had de nationale overheid altijd een centrale positie. De nationale over-

de terugkerende momenten waarop consultaties en Impact Assessments

heid vertegenwoordigt Nederland – ook de regio’s en de samenleving in

worden gehouden. In 2014 heeft het Ministerie van Binnenlandse Zaken en

brede zin – op Europees niveau in de onderhandelingen tussen Europese

Koninkrijkrelaties een verkenning gestart naar de wijze waarop de decen-

Commissie, Europees Parlement en Raad. Ook is de nationale overheid de

trale overheden op nationaal niveau beter kunnen worden betrokken bij de

hoofdverantwoordelijke voor de vertaling van de op Europees niveau opge-

totstandkoming en vertaling van Europees beleid en regelgeving. De resul-

stelde regelgeving naar kaders voor de uitvoering in het regionale en lokale

taten hiervan worden in het najaar van 2015 verwacht (zie Deel 2, hoofd-

(leefomgevings)beleid.

stuk 2). Op nationaal niveau bestaan al afspraken tussen Rijk, p rovincies, gemeenten en waterschappen om decentrale overheden te betrekken bij

Intussen versterken decentrale overheden hun positie in Brussel en Den

EU besluitvorming, bijvoorbeeld in de Code Interbestuurlijke Verhoudingen

Haag door zich beter en eerder te informeren, te proberen beleid te beïn-

(zie kader 2). Ook nemen regio’s deel aan overlegfora rond nieuwe

vloeden, knellende regelgeving te voorkomen, gewenste regelgeving te

Europese voorstellen, zoals in het Comité van de Regio’s. Ondanks deze

bevorderen, kansen te grijpen en te netwerken (Mastenbroek et al., 2013;

afspraken blijkt in de praktijk dat er in de Europese beleidsontwikkeling nog

Rob, 2013). De aanwezigheid van decentrale overheden in Brussel is steeds

slechts in beperkte mate aandacht is voor lokale en regionale belangen. In

verder toegenomen. Dat is ook nodig: om de regionale belangen mee te

de Impact Assessments bijvoorbeeld komen regionale en lokale effecten

wegen in de uiteindelijke Europese besluitvorming en om mogelijke regio-

van Commissievoorstellen tot nu toe slechts beperkt aan de orde (De

nale effecten van Europese regelgeving al in een vroeg stadium te kunnen

Lange et al, 2015). De Europese Commissie heeft het verder in haar Better

inschatten dienen decentrale overheden al in de voorbereidende fase een


PRINT

20

Regulation Agenda over de inbreng van stakeholders en niet van decen-

De interdepartementale werkgroep BNC/BNC-fiche

trale overheden (Europese Commissie, 2015a).

In Nederland wordt de standpuntbepaling voor nieuwe Commissievoorstellen en mededelingen voorbereid in een BNC-fiche

Het daadwerkelijk in praktijk brengen van deze afspraken én het verbeteren

(Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen) dat wordt opgesteld

van het samenspel vraagt om een professionele houding van de verschil-

in overleg met de departementen en de koepelorganisaties en wordt

lende overheden en van vertrouwen over en weer. Het blijkt dat daar nog

besproken in het parlement. De ambtelijke Werkgroep Beoordeling

verbeteringen mogelijk zijn (De Lange, 2015). Vanuit de decentrale over-

Nieuwe Commissievoorstellen beoordeelt niet alleen de nieuwe voor-

heden wordt de zorg geuit dat processen te bureaucratisch worden en het

stellen van de Commissie, maar ook andere beleidsrelevante publi-

vertrouwen verdwijnt. De rijksoverheid op haar beurt ervaart dat betrokken-

caties zoals mededelingen, groenboeken, witboeken. De ambtelijke

heid van de decentrale overheden de positiebepaling kan vertragen en er

commissie wordt voorgezeten door het Ministerie van Buitenlandse

voor kan zorgen dat aan slagvaardigheid wordt ingeboet.

Zaken en bestaat uit vertegenwoordigers van alle ministeries en van IPO, VNG en Unie van Waterschappen. Via de Coördinatie Commissie gaan

Kader 2 Binnenlandse voorbereiding van besluitvorming en omzetting

de BNC-fiches naar de ministerraad die ze vervolgens aanbiedt aan de

Europese regelgeving

Eerste en Tweede Kamer en aan de Nederlandse leden van het Europees Parlement. Dit alles moet gebeuren binnen zes weken na de publicatie

De Code Interbestuurlijke Verhoudingen

van het Commissievoorstel.

In de Code Interbestuurlijke Verhoudingen hebben Rijk en decentrale

Een BNC-fiche bevat de beschrijving en de beoordeling van de regering

overheden afspraken gemaakt over het in een zo vroeg mogelijk stadium

van nieuwe commissievoorstellen op onder andere subsidiariteit en

betrekken van de decentrale overheden bij de Europese beleidsvoorbe-

proportionaliteit, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten, en

reiding. Deze code is in 2013 geactualiseerd, met name om afspraken

financiële implicaties. Hierbij worden ook gevolgen voor decentrale over-

tussen bestuurslagen op het punt van Europa te formaliseren en om

heden, bedrijfsleven en burgers meegenomen. (Mastenbroek et al., 2013)

decentrale overheden zo vroeg mogelijk bij de besluitvorming te betrekken (Ministerie van Binnenlandse Zaken, 2013). De Raad van State

Het Integraal Afwegingskader (IAK)

toetst wetgeving aan de Code Interbestuurlijke Verhoudingen.

In Nederland worden nieuwe nationale weten regelgeving en de aanpassingen in weten regelgeving door Europese regelgeving, sinds 2011 opgesteld aan de hand van het Integraal Afwegingskader (IAK).


PRINT

21

Het IAK vertoont een analogie met het instrument ‘impact assessment’

belangen en consequenties meegenomen worden in de Europese beleids-

dat op EU-niveau en in een aantal landen wordt toegepast. Kern van

ontwikkeling. Verschillende belangen en te verwachten effecten in de

het IAK is dat elk voorstel voor beleid of regelgeving dat wordt voorge-

regio krijgen immers niet vanzelf in gelijke mate aandacht. Een voorbeeld

legd aan het parlement een adequaat antwoord moet bevatten op de

daarvan was te zien bij de totstandkoming van Natura 2000: de invloed van

volgende zeven hoofdvragen: Wat is de aanleiding? Wie zijn betrokken?

natuurbelangen was in de agenderende fase en in de fase van beleidsvor-

Wat is het probleem? Wat is het doel? Wat rechtvaardigt overheidsin-

ming groter dan de belangen van andere stakeholders (zie kader 3 en Deel

terventie? Wat is het beste instrument? Wat zijn de gevolgen? Ook de

2, hoofdstuk 3). Ook is het belangrijk dat uitvoeringsproblemen op gestruc-

gevolgen voor medeoverheden moeten inzichtelijk worden gemaakt,

tureerde wijze gedeeld worden met de Europese Commissie. Dat is nu niet

met inbegrip van passende financiële verhoudingen. (Ministerie van

altijd het geval (zie Deel 2, hoofdstuk 2).

Veiligheid en Justitie, 2011) Kader 3 Onvoldoende aandacht voor meervoudige belangen leidde tot conflicten Binnen Nederland is door de wet Naleving Europese regelgeving publieke entiteiten (Wet NErpe, 2012) de mate waarin decentrale overheden kunnen

Zowel in de agenderende fase als in de beleidsvoorbereidende fase van

worden aangesproken op de naleving van Europese regelgeving vergroot

de totstandkoming van de Europese natuurwetgeving speelden – naast

(zie Deel 2, hoofdstuk 7). Daarnaast kan ook Europese regelgeving bepa-

de rijksoverheid – natuurbeschermingsorganisaties een actieve rol. Het

lingen bevatten die rechtstreekse gevolgen hebben voor decentrale over-

Rijk had daardoor in die fasen weinig aandacht voor een evenwichtige

heden, zoals de aanbestedingsrichtlijn. Deze zijn dan zelf verantwoordelijk

inbreng van andere legitieme belangen. Daarnaast lag het initiatief te

voor de toepassing van Europese richtlijnen, ook wanneer die niet tijdig,

veel bij een coalitie van ambtenaren, wetenschappers en belangenbehar-

geheel of correct zijn omgezet in wetgeving op nationaal niveau. De lijnen

tigers, die het natuurdossier benaderden als een technisch beleidsdos-

lopen dus niet (langer) uitsluitend via het Rijk. De rijksoverheid is meer en

sier (Van Keulen, 2007). Binnen deze coalitie bestond overeenstemming

meer één van de partijen geworden, naast de Europese en de decentrale

over de te bereiken ecologische doelen.

overheden, en niet meer vooral dé partij. De consequenties voor het beheer en de daadwerkelijke bescherming De grote verwevenheid van bestuursniveaus en de veranderende posi-

van soorten werden onvoldoende gedeeld met stakeholders op het regi-

ties maken het noodzakelijk dat in een vroeg stadium lokale en regionale

onale en lokale niveau. De belangen van bijvoorbeeld grondeigenaren


PRINT

22

en boeren bleven daardoor lange tijd onderbelicht. Mede daardoor

2.3 Verschillen in sturingsfilosofie en bestuurscultuur

ontstonden in de uitvoeringsfase forse conflicten. Dit werd versterkt

De Europese sturing op het terrein van de leefomgeving blijkt op bepaalde

doordat veel tijd verstreek tussen agendering (en vervolgens besluitvor-

punten tot spanning te leiden met de Nederlandse beleidspraktijk.

ming) op EU-niveau en het moment waarop burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties de consequenties ervoeren in de (regionale)

Zachtere sturingswijzen verhouden zich niet altijd goed tot Europese

uitvoering (zie hoofdstuk 3, Deel 2).

regulering De EU kiest in het leefomgevingsbeleid in belangrijke mate voor het werken met regelgeving en normstelling om Europese doelen te bereiken (Evers

Interne Europese grenzen werken beperkend in plaats van verbindend

& Tennekes, 2014). Afhankelijk van de aard en context van een (beleids)

Zoals onder andere de case over de Kaderrichtlijn Water laat zien, houdt

probleem zijn er echter ook andere sturingswijzen denkbaar, die uitgaan

de leefomgeving zich niet aan administratieve grenzen, of dat nu provin-

van leren en aanpassen aan veranderende omstandigheden (EEAC, 2003;

ciegrenzen zijn of landsgrenzen (zie Deel 2, hoofdstuk 3). Nederland kent

Trubek, 2005; Termeer, 2008; Rli, 2015). In Nederland wordt al langere

een relatief groot grensgebied. In provincies, waterschappen en gemeenten

tijd ervaring opgedaan met zachtere sturingswijzen en instrumenten,

aan de Duitse of Belgische grens bestaat veel behoefte aan grensover-

zoals gerichte stimuleringsregelingen, inzet van revolverende fondsen

schrijdende samenwerking. De optimale schaal om opgaven in het leef-

voor specifieke doelen en Green Deals (zie kader 4). Deze sturingswijzen

omgevingsdomein te benaderen gaat immers vaak over de landsgrenzen

verhouden zich niet altijd goed tot Europese reguleringen.

heen. Bijvoorbeeld bij grensoverschrijdende openbaarvervoersystemen voor een betere mobiliteit van burgers in de regio, grensoverschrijdende investeringen in hoogwaterbescherming of samenwerken aan betere oppervlaktewaterkwaliteit. Door nationale wetgevingsregimes – al dan niet gebaseerd op EU-beleid en -regelgeving – worden er in de grensregio’s grote verschillen en beperkingen ervaren die er feitelijk niet zouden hoeven zijn.


PRINT

23

Kader 4 Zachtere sturingswijzen in Nederland

fonds, waardoor deze middelen opnieuw kunnen worden ingezet voor projecten. Hiermee onderscheidt een revolverend fonds zich

In Nederland is ervaring opgedaan met zachtere wijzen van samen-

van een subsidie. Deze staat immers (meestal) voor ‘eens gegeven,

werken, innoveren en financieren om daarmee het oplossend vermogen

blijft gegeven’. Uit recente studies blijkt dat er ervaring is met door

op lokaal en regionaal niveau te vergroten.

Europa gefinancierde revolverende fondsen en hoe hierbij om kan worden gegaan met staatssteun- en aanbestedingskwesties (website

Experimenteerstatus/pilots

EuropaDecentraal, ERAC & Ecorys, 2015). Vaak wordt revolverende

In Nederland wordt binnen verschillende beleidsterreinen gewerkt met

fondsen ingezet voor ‘kraamkamers’ voor innovaties (KplusV, 2015).

experimenteerartikelen. Deze artikelen maken het mogelijk om in pilots innovatieve combinaties van maatregelen uit te proberen in praktijksi-

Green Deals

tuaties. De pilots kunnen aansluiten op maatschappelijke initiatieven.

Green Deals zijn afspraken tussen de rijksoverheid en andere partijen.

Dat geldt bijvoorbeeld bij de boerencollectieven, die gezamenlijk met

Die andere partijen zijn bedrijven, maatschappelijke organisaties en

een visie en plan van aanpak voor een gebied komen. Die collectieven

andere overheden. De Green Deal helpt om duurzame plannen uit te

zijn nu opgenomen in de uitvoering van het Gemeenschappelijk land-

voeren. Bijvoorbeeld voor energie, klimaat, water, grondstoffen, biodi-

bouwbeleid en de plattelandsontwikkelingsplan (POP3). Ook binnen het

versiteit, mobiliteit, biobased economy, bouw en voedsel. In een Green

Deltaprogramma zijn pilots in uitvoering waarbij kennis en technologie

Deal probeert de overheid knelpunten weg te nemen voor duurzame

op innovatieve wijze in gebiedsprojecten worden toegepast. In de Crisis-

plannen, bijvoorbeeld door weten regelgeving aan te passen, op te

en herstelwet wordt experimenteerstatus gehanteerd om gebiedsge-

treden als bemiddelaar om organisaties bij elkaar te brengen en onder-

richte processen op gang te brengen. Deze ervaring wordt weer benut bij

handelingen vlot te trekken en om financiering te vinden (website

het vormgeven van de nieuwe omgevingswet.

rijksoverheid).

Revolverende fondsen Een revolverend fonds is een fonds waaruit financiering aan derden

Interpretatie van Europese regelgeving bij omzetting

wordt verstrekt. Dit gebeurt bijvoorbeeld door het verstrekken van

Europese regelgeving dient omgezet te worden naar nationale weten

leningen, het bieden van garanties of door participaties. De aflos-

regelgeving. De Raad van State (RvS, 2012) stelt dat “waar de wetgever

singen en vergoedingen op de financiering vloeien terug naar het

regelgeving zoveel mogelijk wil modelleren naar het EU-recht, hij


PRINT

24

zich rekenschap dient te geven van de bijzondere aard van Europese

Kader 5 Vrijheid in EU-regelgeving niet volledig benut

wetgeving.” Als de EU-wetgever, zoals bijvoorbeel bij de Vogel- en Habitatrichtlijn, slechts het minimum heeft vastgesteld dat geldt in alle

De PSO-Verordening2 die de marktordening van het ov regelt

lidstaten, dan kunnen lidstaten hogere eisen stellen op grond van een zelf-

(Publicatieblad EU, 2007) maakt een heel scala aan ordeningen mogelijk:

standige afweging die gegrond is op de specifieke omstandigheden in die

een volledig vrije vervoersmarktmarkt (zonder regulering), inbesteden

lidstaat.

aan overheidsbedrijven of openbaar aanbesteden van openbaarver-

Aansluiting bij het EU-recht impliceert derhalve niet noodzakelijkerwijs

voerscontracten. De achterliggende doelen zijn: ruimte creëren voor

dat de regelgeving moet worden beperkt tot hetgeen Europees geregeld

concurrentie waar voorheen vooral nationale monopolistische aanbie-

is. Ook als wel één op één wordt aangesloten bij de Europese regelgeving

ders actief waren, en het bevorderen van een aantrekkelijker, innovatie-

dient daar een nationale belangenafweging aan ten grondslag te liggen,

vere en goedkopere dienstverlening. Dat waren vergelijkbare doelen als

aldus de Raad van State (2012) in haar advies over een eerdere versie van

in de (eerder dan de PSO-Verordening tot stand gekomen) Nederlandse

voorstel voor de Wet natuurbescherming.

Wet personenvervoer 2000 (Wp 2000).

Naast omzetting van de richtlijn zelf verschijnen er regelmatig handlei-

In de Wp 2000 werd uitsluitend gekozen voor de mogelijkheid van

dingen, guidelines, vanuit de Europese Commissie die een nadere toelich-

aanbestedingen in concurrentie. Vanaf 2003 nam men de aanbeste-

ting geven op de uitvoering van onderdelen van de regelgeving. Daarbij

dingen ter hand, dit met uitzondering van de grote steden. Die kregen

kunnen uitvoeringsproblemen in de praktijk bijvoorbeeld worden aange-

bij wet uitstel, onder andere vanwege de andersoortige openbaarver-

pakt, zoals in het geval van de Kaderrichtlijn Water (zoals de Praagmatische

voermarkt dan in de rest van het land. In 2007, na het vaststellen van de

aanpak en het ‘one-out-all-out’ principe (zie Deel 2, hoofdstuk 5). De

PSO-Verordening door de Raad en het Europees Parlement, drong de

Europese regelgeving bevat daarnaast vrijheden voor de nadere omzetting

Tweede Kamer erop aan de Wp 2000 te wijzigen en inbesteden alsnog

daarvan in nationale wetgeving. Het Openbaar Vervoer kent voorbeelden

mogelijk te maken in de grote steden. Zo geschiedde: in de grote steden

van het wel of juist niet benutten van dergelijke vrijheden (zie kader 5).

is daardoor een ander type marktordening toegestaan dan in de rest van

2 Public Service Obligations, term gebruikt voor de Verordening EG) nr. 1370/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2007 betreffende het openbaar personenvervoer per spoor en over de weg en tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 1191/69 van de Raad en Verordening (EEG) nr. 1107/70 van de Raad.


PRINT

25

het land. De andere mogelijkheid, een volledig vrije openbaarvervoer-

staatssteunregels) en de druk vanuit de Europese Commissie op strikte

markt, is echter niet toegestaan.

naleving daarvan (De Zwaan, 2012).

Vrijheid wel benut: betrokkenheid van de reiziger in het openbaar vervoer

Sectorale benadering wringt met de regionale afweging tussen uiteenlo-

Met de Wp 2000 werden vertegenwoordigers van de reiziger formeel

pende beleidsclaims

betrokken bij de concessieverlening voor het openbaar vervoer. De latere

Beleid en regelgeving vanuit de EU worden nog vaak ingestoken vanuit

PSO-Verordening van de EU heeft als primair doel het aantal, de veilig-

sectorale en technische invalshoeken. Dat heeft enerzijds te maken met

heid en de kwaliteit van openbaarvervoersdiensten te laten toenemen en

de sectorale organisatie van de Europese Commissie. Anderzijds wordt

voor deze diensten een lagere kostprijs te verzekeren (Publicatieblad EU,

het mede veroorzaakt doordat de beleidsvoorbereiding en -uitwerking op

2007), vergelijkbaar met de doelen van de Wp 2000. De PSO-Verordening

EU-niveau plaatsvindt in specialistische werkgroepen en comités met een

geeft echter – in tegenstelling tot de nationale wetgeving – de reiziger

technisch-inhoudelijke focus. Daarin nemen experts vanuit de lidstaten

geen formele positie. In de Wp 2000 is de reizigerspositie ook na 2007

deel, die meer dan eens zelf vanuit op nationaal niveau verkokerde depar-

gehandhaafd (zie Deel 2, hoofdstuk 4).

tementen opereren. Een technische en/of sectorale focus op EU-niveau (of nationaal niveau) kan op gespannen voet staan met de uitkomsten van regionale gebiedsprocessen waarin uiteenlopende (sectorale) beleidsclaims

Top-down karakter Europees beleid leidt tot spanning met horizontale

met elkaar worden verknoopt.

vormen van governance

In de praktijk vindt op regionaal niveau uitruil tussen sectoren plaats en

Ondanks alle mogelijke vormen van consultatie, burgerinitiatief en beïn-

worden integrale afwegingen gemaakt om vanuit meerdere beleidsdoelen

vloeding heeft de sturingsfilosofie van het EU leefomgevingsbeleid een

synergie te bereiken in een gebied. Een integrale gebiedsgerichte bena-

top-down karakter. Vaak is wel voorzien in de borging van de inbreng

dering vraagt om afwegingsruimte tussen sectorale beleidsclaims en om

vanuit de regio, maar de wijze waarop er in de praktijk mee wordt omge-

mogelijkheden om vernieuwende (maatschappelijke) arrangementen te

gaan is voor verbetering vatbaar (De Lange, 2015). In Nederland zijn

ontwikkelen op regionaal niveau. Sturen op sectorale Europese doelen

steeds vaker private partijen, burgers en decentrale overheden betrokken

bemoeilijkt dit. In Nederland is juist een tendens gaande om de integratie

bij het ontwikkelen van beleid en het uitvoeren van publieke taken.

van beleidsdoelen in wetgeving mee te nemen en ruimte te creëren voor

Dergelijke maatschappelijke bewegingen ‘van onderop’ sluiten vaak niet

maatwerk en experimenten (bijvoorbeeld in de nieuwe Omgevingswet).

aan bij bestaande Europese regelgeving (bijvoorbeeld als het gaat om


PRINT

26

Daarbij is het belangrijk om een balans te vinden tussen beschermen en

tussen lidstaten te bereiken waar dat voordelen heeft voor het realiseren

benutten (Rli, 2015; zie ook Deel 2, hoofdstuk 2).

van n ationaal beleid. De lidstaten spreken gezamenlijke doelstellingen af die niet bindend zijn, maar wel worden goedgekeurd door de Raad.

De Europese Unie is in beweging en de sturingsfilosofie verandert mee

De lidstaten helpen elkaar om de doelstellingen te halen en wisselen

Geleidelijk aan kiest ook de EU voor een meer strategische en integrale

daartoe informatie en goede ervaringen uit. Deze methode wordt benut

wijze om doelen te bereiken. Een voorbeeld hiervan is de beleidsstrategie

bij de Nationale hervormingsprogramma’s en de beleidsstrategie

Europa 2020 en de onderzoeks- en innovatiestrategie Horizon 2020 en de

Europa2020 en de onderzoeks- en innovatiestrategie Horizon2020. De rol

daaraan verbonden Europese Innovatiepartnerschappen (zie kader 6). Mede

van de Commissie is beperkt tot toezicht. Het Europees Parlement en het

voor deze meer strategische aanpak zet de EU de zogenaamde open coördi-

Hof van Justitie zijn vrijwel niet bij het OCM-proces betrokken.

natiemethode (OCM) in (zie kader 6). Bij de Structuurfondsen bijvoorbeeld, is al langer ervaring opgedaan met samenwerking tussen EU, Rijk en regio.

Europese Innovatiepartnerschappen (EIP’s)

Door ingebouwde evaluatie- en horizonbepalingen in de Structuurfondsen

De Europese Innovatiepartnerschappen (EIP’s) zijn ingevoerd om betere

tracht men bovendien het leereffect te versterken en zo te komen tot verbe-

regelgeving, normstelling en marktwerking, en daarmee ook meer

terde regelgeving (Europese Commissie, 2015).

investeringen, te stimuleren. De EIP’s maken onderdeel uit van de de Europa2020-strategie. Innovatiepartnerschappen zijn een nieuw instru-

Kader 6 Nieuwe sturingswijzen binnen de EU

ment dat de volledige cyclus van onderzoek en ontwikkeling tot innovatie bestrijkt. Publieke en private actoren uit verschillende landen bundelen

Samenwerking op EU-niveau heeft schaalvoordelen en kan versnippe-

de krachten om innovaties sneller te doen doorbreken. Er zijn vijf EIP’s

ring voorkomen, ook op terreinen waar de bevoegdheden bij de natio-

opgezet: actief en gezond ouder worden, water, landbouwproductiviteit

nale en regionale overheden en andere partijen liggen. Geleidelijk aan

en duurzaamheid, grondstoffen en slimme steden. In de EIP’s werkt de

ontstaat ervaring met vormen van sturen die meer gebaseerd zijn op

Europese Commissie samen met n ationale overheden, bedrijven, onder-

samenwerken binnen netwerken, beleidsleren en omgaan met variëteit,

zoekers, maatschappelijke organisaties en andere betrokkenen. Elk EIP

dan op regelgeving.

moet tegen 2020 hun doelstelling realiseren en praktische handreikingen en effectenstudies leveren.

Open Coördinatiemethode De open coördinatiemethode (OCM) is ingevoerd om samenwerking


Bron: website Europese Commissie

PRINT

27

Controle- en verantwoordingssystematiek is belastend voor uitvoerders

individueel subsidie aan te vragen voor agrarisch natuurbeheer (www.

Maatschappelijke initiatieven en horizontale sturingswijzen botsen met de

portaalnatuurenlandschap.nl). Er is vooral spanning tussen controle en

steeds stringentere controle- en verantwoordingsmethodiek van bijvoor-

effectiviteit, en dat leidt hier en daar met name tot inflexibiliteit, ondoelma-

beeld de Europese Structuur- en Investeringsfondsen. De nadruk ligt

tigheid, onrechtvaardigheid en hogere kosten (zie kader 7 en Deel 2, hoofd-

daarbij vooral op rechtmatigheid van bestedingen. Tegelijkertijd streeft de

stuk 7).

Europese Commissie naar meer controle op doelgerichtheid en doelmatigheid. De bestedingen uit de Europese Structuur- en Investeringsfondsen

Kader 7 Voorbeelden van spanningen tussen controle en effectiviteit in

hebben nu te maken met vier audit-instellingen: Europese Rekenkamer,

het agrarisch natuurbeheer

Europese Commissie, de Nederlandse Algemene Rekenkamer en de Audit Dienst Rijk. Naast de audits worden ook jaarlijkse voortgangsrapportages,

De eerste ervaringen met collectieven voor agrarisch natuurbeheer laten

financiële rapportages en prognoses opgesteld en voortgangsgesprekken

zien dat er spanningen kunnen ontstaan tussen het Europese perspectief

gevoerd, en worden steekproefsgewijs controles uitgevoerd. De verant-

en de Nederlandse invulling van de uitvoering. Het Europese controle-

woordingsprocedures in verband met de rechtmatigheid van bestedingen

regime is namelijk afgestemd op individuele boeren en niet op collec-

van Europese middelen worden door uitvoerende partijen als een (te) grote

tieven. Dit heeft bijzondere aandacht gevraagd bij de uitvoering van het

administratieve last ervaren. De angst voor de administratieve lasten maakt

beleid voor de collectieven agrarisch natuurbeheer.

dat er kansen in de regio blijven liggen omdat bij voorbaat besloten wordt

Een van de aandachtspunten is de wijze van meten van resultaten.

om geen gebruik te maken van de bestaande mogelijkheden (zie Deel 2,

Europa meet het realiseren van ecologische doelen in soorten, terwijl

hoofdstuk 7).

Nederland werkt met een leefgebiedenbenadering, uitgewerkt in provinciale plannen. De meetsystematiek is nog onvoldoende ontwikkeld om

Ook de eerste ervaringen met collectieven voor agrarisch natuurbeheer

de nulsituatie, de resultaten van maatregelen en de effecten afdoende

laten zien dat er spanning kan ontstaan tussen het Europese perspec-

te meten. Ook ontbreekt de kennis over hoe bijgestuurd kan worden om

tief en de Nederlandse invulling van de uitvoering. Collectieven van

alsnog de beoogde resultaten te behalen. De eerste Europese evaluatie

boeren en agrarische natuurverenigingen stellen gezamenlijk een beheer-

(MTR) vindt na drie jaar plaats. De effecten van het agrarisch natuurbe-

plan op, en voor de uitvoering daarvan ontvangen ze subsidie uit het

heer zijn echter vaak pas na vele jaren zichtbaar.

Plattelandsontwikkelings-programma (POP) van het Gemeenschappelijk

Ook zijn er verschillen tussen de Europese regelgeving en de

landbouwbeleid (GLB). Hiermee vervalt de mogelijkheid voor boeren om

Nederlandse wat betreft de mogelijkheden om aanpassingen door te


PRINT

28

voeren. De Europese regelgeving geeft - binnen een bepaalde band-

de EU op de Nederlandse leefomgeving. Dat wordt geïllustreerd doordat

breedte - mogelijkheden voor aanpassingen van het beheersplan. De

bijvoorbeeld verschillende partijen telkens opnieuw het beeld oproepen dat

Europese regelgeving maakt het mogelijk om direct wijzigingen door te

Nederland ‘op slot gaat’ door de Europese natuurwetgeving (zie kader 8).

voeren. Volgens het Nederlandse Algemene bestuursrecht moeten wijzi-

Een ander voorbeeld is dat overheidsbestuurders met regelmaat verwijzen

ging echter vijf dagen voor het uitvoeren doorgegeven worden aan de

naar de door de EU verplichte marktwerking als de kwaliteit van het open-

controledienst. Als het eerder wordt uitgevoerd dan kan het collectief bij

baar vervoer in het geding is. De EU laat meer vrijheid toe in de invulling

een onverwachte controle een sanctie krijgen. (Op basis van gesprekken)

van de marktwerking dan Nederland zelf toepast. De twee genoemde voorbeelden zijn nader uitgewerkt in de hoofdstukken 3 en 4 in deel 2.

Monitoring en evaluatie vormen een belangrijk onderdeel van de Better

Kader 8 Nederland op slot?

Regulation Agenda van de Europese Commissie. Over monitoring wordt duidelijk gesteld dat deze proportioneel moet zijn en dat overlap met

De Europese lidstaten zijn de wederzijdse verplichting aangegaan geza-

monitoringsystemen van andere organen moet worden voorkomen. Het

menlijk de biodiversiteit binnen Europa te beschermen. Daartoe zijn

project Make it Work ontwikkelt onder andere standaarden voor monito-

door de EU de Vogel- en Habitatrichtlijn vastgesteld en zijn bijzondere

ringbepalingen, die door de Commissie al toegepast worden in een pilot.

gebieden aangewezen die samen de ‘parels’ van de Europese natuur

De commissievoorstellen zijn echter minder expliciet over controle en

vormen (Natura 2000-gebieden). Dit concept is mede gebaseerd op het

verantwoording. Juist daar is ook het principe van proportionaliteit van

Nederlandse natuurbeleid.

belang. De Natura 2000-gebieden die in Nederland tot stand kwamen als gevolg

2.4 Feiten en fictie over de EU lopen dooreen

van dit beleid, zijn sinds het begin van de 21e eeuw onderwerp van

De spanning die ontstaat tussen beleid en regelgeving vanuit het Europees

discussie. Die discussie wordt vooral veroorzaakt door de spanning

niveau en de uitvoering van leefomgevingsbeleid op decentraal niveau

tussen ruimtelijke en economische ontwikkelingen aan de ene en ecolo-

vindt zijn oorsprong in de toegenomen complexiteit van het bestuurlijke

gische bescherming aan de andere kant. Vanuit de ruimtelijke en econo-

samenspel. In het politieke en maatschappelijke debat over de EU krijgt

mische belangen ontstond het gevoel dat Nederland ‘op slot ging’ door

die complexiteit weinig aandacht en lopen feiten en fictie dooreen. Zo

de in EU-verband overeengekomen bescherming van natuurgebieden.

wordt vaak het beeld opgeroepen van een (te) verregaande invloed van

Verschillende onderzoeken concluderen dat het wel meevalt met het op


PRINT

29

slot gaan van Nederland door Europese natuurwetgeving (Arnouts &

De Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) heeft in de afgelopen jaren

Kistenkas, 2011). Zo werd in een Interdepartementaal Beleidsonderzoek

een aantal keren de beeldvorming in Nederland over de Europese Unie door

(IBO, 2003) geconcludeerd dat er veeleer sprake is van onvolledige

politici aan de orde gesteld, en deze in ferme taal gehekeld. De EU begint

communicatie tussen overheden, bedrijfsleven en natuurbescher-

bij de nationale politiek, daarom moeten nationale politici volgens de AIV

mingsorganisaties. Desondanks bleef het beeld van ‘op slot gaan’ in

uitgesprokener zijn over hun EU-beleid en duidelijke keuzes maken om uit de

stand, vooral door de communicatie van organisaties die ondernemers

huidige vertrouwenscrisis in Europa te komen (AIV, 2014). De toon van het

in het landelijk gebied vertegenwoordigen (bijvoorbeeld VNO-NCW,

politieke debat moet veranderen (AIV, 2012): “Politici oogsten wat ze zaaien:

MKB-Nederland, LTO Nederland en RECRON).

in het verleden is vaak door de politiek een kunstmatige tegenstelling gecreëerd tussen Den Haag en Brussel – en soms laatdunkend over de Europese

Het beeld dat het stringente beschermingsbeleid van Natura 2000 te

instellingen gesproken – hetgeen de identificatie met Europa onder burgers

weinig ruimte biedt voor economische ontwikkelingen werd in juni 2009

niet ten goede komt”. De Rli herkent zich in deze constateringen; deze – zoals

door minister-president Balkenende versterkt in een brief aan de voor-

AIV stelt – kunstmatige tegenstellingen en ambivalente houding zijn ook

zitter van de Europese Commissie, Barroso (Balkenende, 2009). Hij wijst

waargenomen tijdens de voorbereiding van dit advies.

daarbij op de onbalans tussen ecologische waarde en economische en andere gebruikersbelangen, vooral veroorzaakt door de verwoording van het voorzorgsbeginsel, en pleit voor aanpassing van de richtlijn op dit punt. Barroso antwoordde hierop dat de huidige richtlijnen voldoende ruimte bieden om de knelpunten die Balkenende noemt op nationaal niveau op te lossen (Barroso, 2009). Een standpunt dat overigens ook actief werd uitgedragen door de ‘groene’ directies van het toenmalige Ministerie van LNV, het Regiebureau Natura 2000, de provincies en organisaties als Natuurmonumenten (zie Deel 2, hoofdstuk 3).


PRINT

30

3

NAAR MINDER SPANNING IN HET LEEFOMGEVINGSBELEID PRINT

31

3.1 Kies een strategische inzet vanuit visie in de

voorbereidende fase

De agenderende en voorbereidende fase bieden voldoende mogelijkheden om invloed uit te oefenen op Europees beleid en regelgeving. Dat vraagt om een afgestemde strategische inzet in Europa door overheden en maatschappelijke partijen, op basis van een gedeelde visie op nationale en regionale vraagstukken en op de voors en tegens van mogelijke sturings-

• Een gedeeld ambitieniveau en een gemeenschappelijke visie op in te zetten instrumenten; • Een gemeenschappelijk beeld van wat wel en niet op Europees niveau kan worden bereikt; • De mogelijk effectieve beïnvloedingsmogelijkheden, -kanalen en -momenten in de Europese beleidscyclus; • Identificatie van mogelijk belangrijke partners in het internationale speel-

wijzen en instrumenten. Deze gezamenlijke strategische inzet kan het best

veld (bijvoorbeeld andere lidstaten, internationale netwerken, ngo’s) om

zo vroeg mogelijk in de Europese besluitvorming plaatsvinden, dat wil

het gemeenschappelijk beeld ook te kunnen bereiken;

zeggen in de fase van agendering en voorbereiding, dus voordat EU voorstellen het licht zien. Het gaat er om dat Nederland, dat wil zeggen het Rijk samen met decentrale overheden, duidelijke opvattingen ontwikkelt over

• De behoefte aan regionale differentiatie in de uitvoering van eventueel Europees beleid; • Identificatie van de mogelijkheden van het bestaande nationale

welke nationale en regionale belangen kunnen worden verwezenlijkt in

beleid en mogelijke discrepanties met de Europese ontwikkelingen en

het verlengde van het Europese beleid. Door een open dialoog met elkaar

sturingsprincipes.

aan te gaan over (nationale en regionale) belangen, consequenties en dilemma’s kunnen Rijk, decentrale overheden en maatschappelijke partijen

De Omgevingsvisies die Rijk en provincies volgens de Omgevingswet

identificeren welke dossiers prioriteit hebben. Per onderwerp ontwikkelen

dienen op te stellen, bieden voor het fysieke domein een uitgelezen kans

zij een gedeelde visie en formuleren een strategie voor de manier waarop

om voor Nederland en de regio’s in beeld te brengen wat de vraagstukken

in de Europese beleidsontwikkeling wordt geopereerd. Dat betekent ook dat

zijn. Deze strategische omgevingsvisies vormen daarmee een logisch

politici een inhoudelijk debat moeten voeren over de betekenis van Europa

vertrekpunt voor een gemeenschappelijke strategie van de verschil-

voor het onderwerp in kwestie. Een dergelijke visie en strategie omvatten

lende Nederlandse bestuursniveaus en een vroegtijdige investering in de

bijvoorbeeld de volgende aspecten:

Europese beleidsontwikkeling (zie hoofdstuk 2, Deel 2).

• De vraagstukken die voor het betreffende onderwerp in Nederland (zowel nationaal als regionaal) aan de orde zijn, inclusief mogelijke te verwachten consequenties voor uiteenlopende belangen;


PRINT

32

3.2 Ontwikkel een slim samenspel tussen Rijk, decentrale

kader 9). Daarnaast moet de regering de verantwoordelijkheid nemen voor

het bereikte resultaat in de Europese onderhandelingen en daar transparant

overheden en de samenleving

In de regio worden de gevolgen van verschillende beleidsclaims in één

en eerlijk over communiceren.

gebied tastbaar. Decentrale overheden, het maatschappelijk middenveld en burgers ervaren en kennen deze spanningen. Ondanks geformaliseerde afspraken tussen de verschillende overheidsniveaus blijkt het samenspel

Kader 9 GLB-besluitvorming: dialoog met burgers, bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties

richting Europa nog niet voldoende succesvol te functioneren, terwijl maatschappelijke organisaties en het bedrijfsleven de weg naar en in Brussel

In de voorbereiding op de besluitvorming voor een nieuw GLB voor

wel weten te vinden.

de periode 2014-2020 organiseerde het toenmalige Ministerie van LNV een brede maatschappelijke dialoog. Deze vond plaats in zalen in de

Als de Europese Commissie nieuw beleid ontwikkelt of bestaande wetge-

regio, via LinkedIn, op een speciale website ‘Toekomstglb’ en via Twitter.

ving herziet, organiseert ze verschillende (openbare) raadplegingen

Discussies binnen organisaties en netwerken deelde men via deze media

(consultaties), en communiceert over de uitkomsten daarvan. Particulieren,

met een breed publiek.

bedrijven en organisaties met belangen of expertise op het betreffende beleidsdomein kunnen de Europese Commissie dan helpen bij de voorbe-

De besluitvorming is recentelijk afgerond en de uitvoering is maar

reiding van haar voorstellen, voordat ze die ter goedkeuring naar de Raad

net begonnen. Het is daarom nog te vroeg voor een oordeel over hoe

en het Europees Parlement stuurt.

deze verbreding en verdieping van het maatschappelijk debat uitpakt. Toch valt er voor andere beleidsterreinen al wel wat te leren op de

Ook in Nederland worden bij (nationale) nieuwe weten regelgeving proce-

volgende aspecten: verbinden van onderzoek en dialoog, verbreden en

dures gevolgd die de inbreng van verschillende belangen garanderen (zie

verdiepen van het debat, zoeken naar nieuwe vormen van collectieve

bijvoorbeeld kader 2). Een mogelijke verbetering kan dan ook verwezenlijkt

verantwoordelijkheden, betrekken van lokale initiatieven bij het hele

worden door een consultatiestrategie te ontwikkelen voor de Nederlandse

proces en, ‘last but not least’, verkennen van de onderhandelingsruimte

inbreng op Europese beleidsdossiers. Dat betekent dat geïdentificeerd

en de grenzen daarvan opzoeken zowel in Brussel als in Den Haag.

wordt welke partijen in de samenleving moeten worden geconsulteerd en op welk moment in de besluitvorming, met als doel om de beïnvloedings

In de aanloop naar het opstellen en vaststellen van het Plattelands

mogelijkheden op EU-niveau zo goed en zo vroeg mogelijk te benutten (zie

ontwikkelingsplan 2014-2020 zijn de rijksoverheid en de provinciale


PRINT

33

overheden gestart om, in samenwerking met maatschappelijke

meer of minder, maar strategischer, met een sterkere inbreng vanuit de

organisaties, te komen tot een door alle partijen gedragen nationaal

samenleving in alle fasen van de beleidscyclus (zie Deel 2, hoofdstuk 2).

plan (POP3). Dit plan past binnen de door de Europese Commissie

Daarbij is bijvoorbeeld geleerd van de ervaringen met de Structuurfondsen

goedgekeurde partnerschapsovereenkomst. In die overeenkomst heeft

en de toepassing van de Open Coördinatiemethode bij de Europese

het Rijk in samenwerking met regionale en lokale overheden, sociale

beleidsstrategieën (Lissabonstrategie, later opgevolgd door Europa2020,

partners en maatschappelijke organisaties de samenhang tussen de

in combinatie met Horizon2020). Denk aan samenwerken, communiceren,

verschillende Europese fondsen uitgewerkt (zie Deel 2, hoofdstuk 7).

sturen op gemeenschappelijke doelen, leren en benchmarken. De agenderende en voorbereidende fase is het moment bij uitstek om de

3.3 Agendeer ook andere sturingsmogelijkheden dan

sturingswijze en het type beleid aan de orde te stellen. Door de positieve

regulering

ervaringen uit Nederland, bijvoorbeeld met revolverende fondsen en Green

In het domein van de leefomgeving stuurt Europa vaak door regule-

Deals (zie kader 4), te agenderen op het Europese niveau kan de aansluiting

ring en normstelling. In een land als Nederland sporen de Europese en

van dergelijke sturingsinstrumenten op de sturingswijze van de EU worden

Nederlandse beleidsambities voor de leefomgeving weliswaar vaak prima,

gewaarborgd. Op die manier kunnen het Europees leefomgevingsbeleid en

maar kan de implementatie van de Europese regelgeving juist door het

het nationale instrumentarium elkaar versterken.

hard normerende karakter van voorschriften tot knellende situaties leiden. De implementatie van de beleidsambities zou erbij gebaat zijn als er ruimte is voor zachtere sturingsinstrumenten. In de Nederlandse beleidscultuur

3.4 Erken diversiteit tussen regio’s door ruimte te bieden

zijn hier goede ervaringen mee, ook in termen van beleidseffectiviteit.

Garanties voor het voldoen aan de Europese doelstellingen kunnen in een

Tussen regio’s verschillen voorkeuren, behoeften en omstandigheden.

land als Nederland ook met meer zachte sturing overeind blijven. Met een

Dit maakt dat er in de uitvoering behoefte aan regionaal maatwerk is.

mix aan sturingsinstrumenten kan beter worden aangesloten op specifieke

Tegelijkertijd zijn er publieke belangen die het regionale niveau overstijgen.

regionale situaties.

Om aan de belangen op beide niveaus recht te doen is het noodzakelijk dat

Ook binnen de EU lijkt een beweging gaande om sturing via sectorale regu-

het Rijk en de regio’s vanaf de voorbereidingsfase aandacht vragen voor

lering plaats te laten maken voor een meer strategische aanpak op hoofd-

mogelijke effecten in de praktijk en verschillen tussen regio’s. Zowel in de

lijnen, waarbij een optimale mix van sturingsmethoden wordt benut. Niet

voorbereiding van Europees beleid en regelgeving als in de omzettingsfase


voor maatwerk

PRINT

34

naar nationaal beleid bestaan mogelijkheden om ruimte voor maatwerk

onvermijdelijk zijn, zou bij voorkeur het gelijkwaardigheidsbeginsel moeten

zeker te stellen. De Impact Assessments en consultaties in de voorberei-

gelden. Dat houdt in dat het mogelijk is andere dan de voorgeschreven

dende fase bieden daarvoor goede ingangen. De kennis en ervaring van

keuzes te maken, mits de bereikte prestaties aantoonbaar gelijkwaardig zijn

de decentrale overheden is hierbij van grote waarde. In kaart brengen

aan hetgeen is voorgeschreven (zie Deel 2, hoofdstuk 5).

van voorbeelden van proactief omgaan met wetten en regels en burgers, bedrijfsleven en gemeenten ondersteunen waardoor wetgeving beter

Kader 10 Betrokkenheid van de regio bij de Kaderrichtlijn Water

uitvoerbaar wordt is nodig (zie Deel 2, hoofdstuk 3). Bij de Kaderrichtlijn Water (KRW) werkte Nederland in de beginfase Om diversiteit tussen regio’s mogelijk te maken kan het – zoals hierboven

binnen Europa vooral op technisch-ambtelijk niveau mee aan de

aangegeven – nodig zijn om de keuze voor de te hanteren sturingswijze op

implementatiestrategie. Toen de bestuurlijke betrokkenheid groeide,

Europees niveau in een vroege fase ter discussie te stellen. Dat wil zeggen

werd men zich gaandeweg bewust van de implicaties, ook op regionale

dat ook andere beleidsopties dan regulering moeten worden bekeken

schaal. Eerdere ervaringen met de Grondwaterrichtlijn en Nitraatrichtlijn

(zie 3.3). Of er kunnen, als voor regulering wordt gekozen, eisen worden

1991, die tot een stringent mestbeleid hebben geleid, maakten dat er

gesteld aan de aard daarvan. Ook is het in de regelgeving van belang dat

herhaaldelijk aandacht is gevraagd voor de specifieke Nederlandse situ-

knelpunten in de uitvoeringsfase tijdig worden teruggekoppeld naar het

atie. Ook werden de Europese Commissie en de andere lidstaten regel-

Europese niveau en naar het Rijk via de daartoe geëigende beïnvloedings-

matig op de hoogte gebracht van de vorderingen in Nederland.

momenten en -wegen. En in 2005 introduceerde Nederland met succes de ‘Praagmatische Doelvoorschriften creëren uitvoeringsruimte

aanpak’ (pragmatisch akkoord in de stad Praag op aansporing van

De goede ervaringen met de Kaderrichtlijn Water (zie kader 10) leren

Nederland) waarbij men koos om een doelbereik te bepalen uitgaande

dat de nodige uitvoeringsruimte kan ontstaan als het Rijk en de andere

van de huidige situatie en rekening houdend met de mogelijke maatre-

betrokken (decentrale) spelers zich ervoor inzetten dat voorschriften in

gelen, in plaats van uitgaan van een theoretische, niet door metingen

EU-regelgeving zich richten op doelen en niet op middelen. Dat geldt ook

ondersteunde referentiesituatie. Dit gaf vertrouwen bij waterbeheerders,

voor de omzetting naar nationale weten regelgeving. Nederland heeft nog

omdat deze aanpak dichter bij de praktijk stond en een stimulans gaf aan

altijd de neiging om Europese richtlijnen dwingender om te zetten in nati-

de nationale implementatie (‘Brussel luistert ook naar lidstaten’). Politiek

onale wetgeving dan door Europa wordt vereist. Als middelvoorschriften

werd de ambitie vastgesteld, ‘haalbaar en betaalbaar’, wat er toe leidde


PRINT

35

dat het doelbereik voorop stond, maar met gebruikmaking van de maxi-

decentrale overheden inzichtelijk te maken (De Lange et al., 2015). De Rli

male periode om dit tegen maatschappelijk aanvaardbare kosten te reali-

is van mening dat het Rijk in aanvulling daarop voorafgaand aan de uitein-

seren (zie Deel 2, hoofdstuk 5).

delijke omzetting actief de ruimte moet verkennen die het EU-recht in leefomgevingdossiers biedt voor instrumenten- en interventiekeuzes (zie bijvoorbeeld kader 4). Dat kan bijvoorbeeld door na te gaan hoe andere

Experimenteerartikelen maken maatwerk mogelijk

landen bepaalde verplichtingen interpreteren en hoe zij de desbetreffende

Een andere mogelijkheid om de ruimte voor maatwerk te vergroten is om

bepalingen omzetten en toepassen (VROM-raad, 2008). Ook kan het Rijk

op EU-niveau te zorgen dat er experimenteerartikelen in de regelgeving

met de betrokken partijen uit de regio (decentrale overheden en eventuele

worden opgenomen. Experimenteerartikelen zijn bedoeld om het moge-

andere uitvoerders) in de fase van de omzetting ‘proefprocessen’ door-

lijk te maken, zo nodig in afwijking van bestaande regels, proefonder-

lopen, waarin verschillende manieren van uitvoering worden getest en

vindelijk vast te stellen hoe een bepaalde werkwijze, toepassing van een

beoordeeld op hun consequenties voor de burger en de leefomgeving. De

instrument, inrichting van een proces en dergelijke in de praktijk bijdragen

resultaten van deze proefprocessen kunnen dan de input vormen voor de

aan de oplossing van een maatschappelijk probleem. Kenmerken zijn het

daadwerkelijke omzetting naar Nederlands recht. In de praktijk blijken de

verkrijgen van inzicht in de verwachte doeltreffendheid van een maat-

omzettingstermijnen voor Europese regelgeving relatief kort in verhouding

regel en dat het gaat om een regeling met beperkte schaal (Ministerie van

tot de duur van het Nederlandse wetgevingsproces. Dit levert nu al regel-

Justitie, 2000). Experimenteerartikelen bestaan ook in de Nederlandse

matig spanning op, zodat de beschikbare tijd voor proefprocessen mogelijk

wetgeving, bijvoorbeeld in de recent door de Tweede Kamer aangenomen

(te) beperkt is. Door goed gebruik te maken van de opgedane ervaringen in

Omgevingswet.

de praktijk, en meer strategisch en vanuit visie in te zetten in de voorbereidende fase, kan dit voor een deel worden ondervangen.

Ook bij de omzetting naar nationale wetgeving is aandacht nodig voor regionale diversiteit Voor de nodige afwegingsruimte en het verbinden van uiteenlopend

3.5 Zie grenzen als Europese verbindingen

sectoraal beleid op regionaal niveau zou ook het Rijk bij de omzetting

Adequate oplossingen in het leefomgevingsbeleid vragen om een

van EU-beleid en -regelgeving zelf zoveel mogelijk moeten inzetten op

passende schaal en het aangaan van effectieve samenwerkingsverbanden.

doelvoorschriften en op kaderstelling. Bij het ontwikkelen van weten

De passende schaal wordt niet noodzakelijkerwijs bepaald door lands-

regelgeving heeft het Rijk zichzelf eraan verbonden om gevolgen voor

grenzen, maar wordt daar in de praktijk wel door beperkt. Grensregio’s


PRINT

36

hebben te maken met specifieke belangen en vraagstukken in de leefom-

regelgeving te toetsen of dergelijke effecten voldoende worden meege-

geving, waarvoor nationaal beleid en wetgeving onvoldoende oplossingen

wogen. De Rli benadrukt daarbij dat grenseffecten breder opgevat zouden

blijken te bieden. Het Europese beleid erkent dit en biedt mogelijkheden om

moeten worden dan alleen de (negatieve) economische effecten: brede

het oplossend vermogen te vergroten.

publieke belangen in de leefomgeving dienen daarvan integraal onderdeel te zijn. In aanvulling daarop kan een centraal meldpunt voor voorkomende

Zo bevatten Europese leefomgevingsrichtlijnen en -verordeningen bepa-

grenseffecten – zoals de VNG (2015) voorstelt – een bijdrage leveren aan

lingen die grensoverschrijdende afstemming en samenwerking trachten te

verbeterde oplossingen in grensregio’s (zie Deel 2, hoofdstuk 7).

bevorderen, zij het niet verplichtend. Grensoverschrijdende samenwerking in het leefomgevingsbeleid kan verder worden versterkt door in overeenstemming met buurlanden dergelijke bepalingen strategischer te benutten

3.6 Aandacht voor lagere uitvoeringslasten van controle en

om te komen tot een gezamenlijke aanpak van de nationale en regionale

verantwoording

opgaven. Idealiter vindt een dergelijke strategische samenwerking met

Monitoring en evaluatie vormen een belangrijk onderdeel van het

buurlanden al plaats vanaf de agenderende en voorbereidende fase, om te

Commissievoorstel Better Regulation Agenda. Over monitoring wordt

waarborgen dat Europees beleid voldoende ondersteuning biedt aan het

duidelijk gesteld dat dat proportioneel moet zijn en overlap met monito-

slechten van grenzen.

ringsystemen van andere organen voorkomen moet worden. Evaluatie ondersteunt de besluitvorming, draagt bij aan strategische planning en

Onder andere op de arbeidsmarkt zijn (negatieve) grenseffecten duidelijk

toekomstig beleid, helpt bij het leren van elkaar en bij het signaleren van

aanwijsbaar (VNG, 2015). Ook op het terrein van de leefomgeving, waar

onbedoelde effecten. De commissievoorstellen zijn echter minder expli-

sprake is van omzetting van Europese regels naar nationaal recht, spelen

ciet over controle en verantwoording. Juist daar moet ook het principe van

grenseffecten een rol. Denk aan synergievoordelen die zijn te verwezen-

proportionaliteit gelden. Verbetering en vereenvoudiging van het controle

lijken in het watermanagement, aan de mogelijkheden en onmogelijkheden

en verantwoordingssysteem zou de uitvoeringslasten omlaag kunnen

van grensoverschrijdende mobiliteit of belemmeringen voor grensover-

brengen en verdient volgens de Rli aandacht in de Better Regulation

schrijdende afvalverwerking. De Rli constateert dat er tot op heden op

Agenda.

nationaal niveau slechts beperkt aandacht is geweest voor dergelijke grenseffecten in de regio. In de Kamerbrief over grensoverschrijdende samenwerking van 17 juli 2015 doet het kabinet de toezegging om bij nieuwe weten


PRINT

37

1 DEEL 2 | ANALYSE

INLEIDING EN AANPAK

PRINT

38

Om inzage te krijgen in het complexe spel van de agendering van onder-

van toen. Ook blijkt dat in de tussenliggende tijd wordt geleerd en dat erva-

werpen op Europees niveau tot en met de uitvoering op lokaal niveau, is

ringen worden meegenomen in grotere of kleinere aanpassingen, of in de

literatuur bestudeerd, zijn gesprekken gevoerd, werksessies gehouden

aanpak van de ontwikkeling en uitvoering van nieuw beleid. De analyse van

en cases uit het leefomgevings- en infrastructuurbeleid bestudeerd. De

de cases is vooral bedoeld om te ontdekken waar knelpunten ontstonden

belangrijkste resultaten van dit proces zijn verwoord in Deel 1 van dit

en wat daarvan geleerd is of geleerd kan worden. De cases laten ook onder-

advies.

linge verschillen tussen beleidsvelden zien.

In de periode dat de raad aan de voorbereiding van dit advies werkte,

Bij de analyse waren de volgende vragen leidend:

was de Europese Commissie bezig met de voorbereiding van plannen om

• Waardoor ontstaat de spanning tussen de verschillende bestuursni-

de Europese beleidscyclus transparanter en toegankelijker te maken en

veaus als het gaat om beleid en regelgeving op het terrein van de fysieke

te komen tot betere regelgeving. Tegelijkertijd werkte het ministerie van

leefomgeving?

BZK samen met decentrale overheden aan een verkenning met als doel

• Welke rol en welke strategieën kunnen de verschillende overheden en

om de betrokkenheid van de decentrale overheden bij de besluitvorming

andere betrokken partijen hanteren in het Europese besluitvormings-

over EU-regelgeving te verbeteren. Daarnaast vorderde de besluitvorming

proces om die spanningen te verminderen?

rond de nieuwe Omgevingswet en werden door het ministerie van IenM in samenwerking met het Verenigd Koninkrijk en Duitsland initiatieven

De Rli heeft de te analyseren cases geselecteerd uit drie belangrijke thema’s

ontwikkeld om ook de Europese milieuregelgeving beter, consistenter en

uit het werkterrein van de raad en waarvan vooraf werd verwacht dat deze

beter uitvoerbaar te maken. Dit resulteerde in het project Make it Work.

in de Europese context relevante resultaten zouden kunnen opleveren. De

Hoofdstuk 2 gaat specifiek in op deze relevante ontwikkelingen.

thema’s zijn de volgende:

De cases die in dit Deel 2 gepresenteerd worden, geven inzage in de wijze

1. Europese regelgeving met gevolgen voor het Nederlands gebiedsge-

waarop het bestuurlijk samenspel in de praktijk verloopt en waar wrij-

richte ruimtelijk beleid. Een recent PBL-rapport (Evers & Jenneskens,

ving ontstaat in het proces van voorbereiding tot en met effectuering van

2014) laat zien hoe vrijwel het hele grondgebied van Nederland wordt

EU-weten regelgeving. De cases bestrijken vaak een lange tijdspanne:

afgedekt door een of meer Europese beleidskaders. De Vogelrichtlijn

tussen agendering en uitvoering zit soms decennia. Dat betekent dat

en Habitatrichtlijn (VHR), de Kaderrichtlijn Water en andere milieuricht-

handelwijzen in het verleden ook bezien moeten worden in de tijdgeest

lijnen hebben ruimtelijke gevolgen. Dit thema is actueel vanwege de

RUIMTE VOOR DE REGIO IN EUROPEES BELEID | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK 1

PRINT

39

‘fitnesscheck’ op de Habitatrichtlijn en de voorbereiding van de invoering

Werksessies

van de Omgevingswet in Nederland.

Voor de uitwerking van de drie thema’s zijn drie werksessies gehouden met

2. Samenhangend (openbaar)vervoerbeleid. De Europese regelgeving

deskundigen vanuit overheden, kennisinstellingen, bedrijfsleven en maat-

op het gebied van de vervoersmarkt - en meer bijzonder het openbaar

schappelijk veld. De werksessies hadden de volgende titels:

vervoer - en de Nederlandse vertaling daarvan heeft grote gevolgen

• ‘Innovatieve initiatieven in het gebiedsgericht beleid vragen meer maat-

voor de manier waarop in Nederland het openbaar vervoer is georgani-

werk in Europese regelgeving’;

seerd en beleidsdoelen worden verwezenlijkt. Op hoofdlijnen spelen op

• ‘Benutten Europese fondsen: leren van netwerksturing’;

Europees niveau twee zaken in het openbaar vervoer: liberalisering en

• ‘Ontwikkelingen in het openbaar vervoer: effecten van liberalisering en

technische en juridische harmonisatie.

harmonisering op regionaal en lokaal niveau’.

3. Benutten van Europese Structuur- en Investeringsfondsen. EU, het Rijk en de decentrale overheden werken samen om met structuur-

De werksessies leverden voorlopige resultaten op die zijn getoetst in de

fondsgelden concrete projecten van de grond te krijgen. Binnen dit

casusbeschrijvingen en de literatuurstudie. De resultaten van de werkses-

thema wordt een relatie gelegd met GLB/plattelandsontwikkelings-

sies ondersteunden de bevinding dat Europees beleid en regelgeving tot

beleid waarin collectieven – dankzij Nederlandse inspanningen - een

stand komt en uitgevoerd wordt op een speelveld dat veel complexer is

steeds belangrijker rol spelen. Bij dit thema gaat het met name om

dan alleen de formele besluitvorming doet vermoeden.

het leren van ervaringen met meer horizontale sturingswijzen, en om wat dat kan betekenen voor andere beleidsvelden binnen het fysieke

Wie heeft invloed in welke fase en op welke manier?

domein. Er wordt met name gekeken naar het Europese Fonds voor

De analyse van de cases volgt de verschillende fasen van de totstandko-

Regionale Ontwikkeling (EFRO) en het Europees Landbouwfonds voor

ming en uitvoering van het EU-beleid (Kunst, 2013, Europese Commissie,

Plattelandsontwikkeling (ELFPO), en naar het fonds voor interregionale

2013, Ministerie van EZ, 2014c). Het bestuurlijk samenspel op en tussen de

samenwerking, INTERREG, dat voor de samenwerking over de grens

bestuurslagen in die fasen vormt daarbij een belangrijk element.

belangrijk is.

In de cases zijn de volgende spelers, die verschillen van case tot case, onderscheiden: • EU: Europese Commissie, Raad van Ministers, Europees Parlement, en daarnaast wordt ook gerefereerd aan het Comité van de Regio’s (CvdR) en Europees Economisch en Sociaal Comité (EESC), als formele


PRINT

40

adviesorganen binnen de EU, verder het Europese Hof en de Europese

Kader 1.1 Fasering cyclus van Europees beleid en regelgeving

Rekenkamer; • Rijk: regering en parlement, adviesorganen, departementen;

EU-besluitvorming

• Decentrale overheden: provincies (IPO), gemeenten (VNG) en water-

Agenderen en voorbereiden (EU): Onderwerpen kunnen op verschillende

schappen (UvW) en hun koepelorganisaties in Brussel; • Maatschappelijke organisaties, bedrijfsleven en wetenschap, en hun vertegenwoordigende instellingen en koepelorganisaties in Brussel.

manieren worden aangedragen: vanuit een burgerinitiatief van verschillende lidstaten samen, vanuit stakeholders via een verzoek van een lidstaat (gesteund door andere lidstaten), vanuit het Europees Parlement of de Raad, vanuit Europese lobbygroepen, vanuit de Europese

Bij de bestudering van de cases was een aantal zaken van belang:

Commissie zelf (werkprogramma) of vanuit één van de andere Europese

• Welke fasen zijn er te onderscheiden in het hele beleidsvormingsproces,

instellingen. Producten uit deze fase zijn: groenboeken (bevorderen

van agendavorming op Europees niveau tot en met de uitvoering op

denkproces, starten raadplegingsprocedure), witboeken en medede-

regionaal niveau en de verantwoording terug naar de Europese Unie?

lingen (voorstellen voor nieuw beleid, vaak al aanzetten tot wetsvoor-

Zie kader 1.1.

stellen) en voorstellen voor concrete wetgeving.

• Welke spelers nemen deel aan de beleidscyclus en welke rol spelen zij

Onderhandelen (EU): de Commissievoorstellen zijn onderwerp van

in de verschillende fasen van het spel? Zie kader 1.2: ‘Fasen in besluit

bespreking en onderhandeling tussen Europese Commissie, de Raad en

vorming in relatie tot spelers en bestuurslagen’.

het Europees Parlement. Dit leidt uiteindelijk tot vaststelling van beleid

• Hoe zit het complexe samenspel op en tussen verschillende bestuurlijke niveaus en de verschillende spelers in elkaar? • Wat zijn de kritieke momenten in dit complexe samenspel, zowel in

en de regelgeving. Subsidiariteitstoets door nationale parlementen en regeringen. Uitwerken (EU): de door Raad en Parlement vastgestelde regelgeving

besluitvorming als in mogelijkheden om invloed uit te oefenen, zoals

wordt vaak door de Commissie verder uitgewerkt in uitvoeringsregels of

consultaties, gevolgstudies (impact assessments), evaluatiemomenten

handreikingen. Dat kan op verschillende manieren, die vaak consequen-

en herzieningsmomenten?

ties kunnen hebben in de uitvoering.

• Vanuit welk perspectief3 opereren de verschillende spelers, en verschilt die per fase van het samenspel?

Uitvoering in lidstaten Omzetten (EU à NL): in deze fase is het aan de lidstaten om de Europese

3 Een (bestuurlijke) perspectief wordt in dit advies gezien als een eigen wijze van duiden en afwegen van belangen en waarden vanuit wat er specifiek op dat bestuurlijk niveau speelt.


regelgeving om te zetten naar nationale weten regelgeving en om te

PRINT

41

voldoen aan de afgesproken verplichtingen.

Kader 1.2 Fasen in besluitvorming in relatie tot spelers en

Uitvoeren (NL): de Europese regelgeving is inmiddels verankerd in de

bestuurslagen2 Kader 1.2

nationale weten regelgeving en wordt bij de uitvoering al dan niet over-

Fasen in besluitvorming in relatie tot spelers en bestuurslagen2

Fasen EUbesluitvorming

gelaten aan regionale of lokale overheden.

EU

Lidstaat

Decentrale overheden

Burgers en bedrijven

Agendering en voorbereiding

EC, lidstaten, Raad, EP

Invloed en lobby via verschillende kanalen en aangrijpingspunten (focal points3)

Inbreng en lobby Inbreng, raadplevia kanalen en focal ging en discussie points

Onderhandelen en besluitvorming

EC/Raad/EP in codecisie; EESC/CvdR: adviserend

Stemrecht

Bijdrage via ambte- Inbreng, raadpleging en discussie lijk overleg4 en lobby via kanalen en focal points

Uitvoeren

Kaders vaststellen

Stemrecht of lobby via kanalen en focal points

Bijdrage via ambte- Inbreng, raadplelijk overleg of ging en discussie lobby via kanalen en focal points

Omzetting

Terugkoppeling en goedkeuring van EC

Bevoegdheid

Bijdrage via ambte- Overleg Rijk, ngo’s lijk overleg en bedrijfsleven

Uitvoering

Toezicht EC

Bevoegdheid

Verantwoordelijkheid, uitvoeringstoets

Handelingsruimte: vergunningen; burgerparticipatie en meedoen met projecten

Monitoring, evalueren, verantwoording

EC

Verantwoording, handhaving

Rapporteren

Verantwoorden, zelfcontrole

EU-niveau

Verantwoorden (regio ßà NL ßà EU): beleid en regelgeving moeten worden gemonitord, geëvalueerd, gehandhaafd en verantwoord. Van de regio naar het nationale niveau, van het nationale niveau naar de EU. Tussentijds kan op basis van evaluatie of terugkoppeling een uitvoeringsregeling soms worden bijgesteld. Bron: Kunst, 2013, Europese Commissie, 2013, Ministerie van EZ, 2014c

Nationaal niveau

Geschematiseerd en sterk vereenvoudigd kan de betrokkenheid van de verschillende spelers in de onderscheiden fases benoemd worden zoals in het overzicht in kader 1.2.

Keuze cases De cases verschillen van elkaar in: • of ze voorlopen op EU-regelgeving die in voorbereiding is, of juist EU-regelgeving 4 Voor afkortingen zie devolgen; afkortingenlijst. 5 ‘Kanalen’ zijn de wegen toegang bieden tot het Europese beleidsvormingsproces. • of er sprake is vandie kaders die ruimte geven voor nadere invulling,‘Focal of points’ zijn concrete aangrijpingspunten in het beleidsvormingsproces (Mastenbroek et al., 2013 p. 22). van strakke regelgeving die weinig ruimte biedt voor aanpassingen op 6 Waaronder de Werkgroep BNC (Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen): een ambtelijke uitvoeringsniveau; commissie waarin sinds 2001 ook IPO en VNG zitting heeft, EOBB: het Europa Overleg Binnenlands • Bestuur of er veel kleine spelers dan wel een klein aantal waarin BZK, BuZa, VNG,zijn, IPO en UvW vertegenwoordigd zijn engrote IBDT’s:spelers. Interbestuurlijke dossierteams, met ambtenaren van departementen, VNG en IPO (zie Mastenbroek et al., 2013).


PRINT

2

Voor afkortingen zie de afkortingenlijst.

42

Keuze cases De cases verschillen van elkaar in: • of ze voorlopen op EU-regelgeving die in voorbereiding is, of juist EU-regelgeving volgen; • of er sprake is van kaders die ruimte geven voor nadere invulling, of van strakke regelgeving die weinig ruimte biedt voor aanpassingen op uitvoeringsniveau; • of er veel kleine spelers zijn, dan wel een klein aantal grote spelers. De volgende cases zijn bestudeerd: • Europese natuurregelgeving: Vogel- en Habitatrichtlijn/Natura 2000; • De marktordening in het stads- en streekvervoer; • Kaderrichtlijn Water; • De technische pijler van het Vierde Spoorwegpakket; • Europese Structuur- en Investeringsfondsen.


PRINT

43

2

RECENTE ONTWIKKELINGEN PRINT

44

De ontwikkelingen in de regelgeving die van invloed zijn op het fysieke

1.

Korte beschrijving recente ontwikkelingen

domein, volgen elkaar momenteel in rap tempo op. Zo heeft de Europese Commissie onlangs haar plannen ontvouwd om de Europese beleidscyclus

Better Regulation Agenda

transpanter en toegankelijker te maken en om te komen tot betere regel-

De Europese Unie voert sinds begin 2000 een Better Regulation-beleid

geving en dus voor een beter resultaat (Better Regulation Agenda, 19 mei

dat zich richt op voorwaarden die ervoor moeten zorgen dat nieuwe en

2015). Op nationaal niveau wordt door het ministerie van Binnenlandse

bestaande EU weten regelgeving in overeenstemming is met het proporti-

Zaken en Koninkrijkrelaties (BZK) verkend hoe de betrokkenheid van de

onaliteitsbeginsel. Instrumenten daarvoor zijn consultaties, impact assess-

decentrale overheden bij de besluitvorming over EU-regelgeving nog

ments en evaluaties.

verder versterkt kan worden, mede gezien hun veranderende rollen en

Voor de Europese Commissie onder leiding van Juncker is Better

posities door decentralisaties. Daarnaast heeft de Tweede Kamer een

Regulation één van de speerpunten. In de op 19 mei j.l. verschenen Better

nieuwe Omgevingswet aangenomen waarin een integrale benadering van

Regulation Agenda (Europese Commissie, 2015a) zet de Commissie haar

de wetgeving voor de leefomgeving is uitgewerkt met als doel ruimte voor

plannen uiteen om te komen tot betere regelgeving met betere resultaten

maatwerk en flexibiliteit op decentraal niveau.

en een grotere betrokkenheid van degenen die het aangaat. Het gaat niet alleen om het verbeteren van de regelgeving (nieuwe en bestaande) zelf,

In dit hoofdstuk worden de recente ontwikkelingen geduid conform het

maar ook om de Europese beleidscyclus transparanter en toegankelijker te

stramien dat gekozen is voor de analyse van de cases: aan de hand van de

maken voor betrokkenen. Om die openheid en transparantie te bevorderen

fasen van de Europese beleidscyclus. Dat wil zeggen van agendering en

wil de Commissie dat stakeholders hun mening kunnen geven gedurende

besluitvorming op Europees niveau tot omzetting naar nationale regelge-

de gehele levenscylus van het beleid. De Commissie wil met haar voor-

ving en uitvoering op nationaal niveau, en via verantwoording en evaluatie

stellen ook het Europees Parlement en de Raad (van ministers) binden;

weer terug naar Europees niveau. Wat zijn de belangrijkste (voorgestelde)

en wel in de vorm van een inter institutioneel akkoord, dat nog in 2015 tot

veranderingen per fase?

stand moet komen.

De leerpunten uit de analyse van de cases zijn vergeleken met de recente ontwikkelingen die in dit hoofdstuk zijn beschreven, en samen bieden ze

De Better Regulation Agenda (Europese Commissie, 2015a) omvat de hele

aanknopingspunten voor de aanbevelingen.

Europese beleidscyclus en betreft zowel regelgeving als aanvullende acties (non-regulatory). Voor iedere fase zijn principes, doelen, instrumenten en procedures geformuleerd. Deze zijn te vinden in de Better Regulation


PRINT

45

Guidelines en de Better Regulation Toolbox. Het gaat dan met name over

Beter schrappen:

de planning, impact assessment, stakeholder consultaties, uitvoering en

• Uitbreiding en intensivering bestaande procedure (Refit) om wetten in te

evaluatie. Omdat niet alle beleid en regelgeving hetzelfde is wordt in de

trekken.

Guidelines en Toolbox nader ingegaan op die verschillende vormen. Het

• 23 wetten in beeld gebracht die kunnen verdwijnen.

gaat dan zowel om nieuwe voorstellen als om het beter gebruikmaken van

• Speciaal platform voor experts en belanghebbenden om EU-wetten te

al bestaande mogelijkheden.

verbeteren.

Wat houdt het voorstel van de Europese Commissie in?

Versterken interbestuurlijke samenwerking in EU-beleidscyclus

Beter luisteren:

Sinds het Ministerie van BZK in 2007 de beleidsvisie ‘Binnenlandse

• Inspraak bij nieuwe EU-wetgeving (van eerste idee tot finale versie), bij

Bestuurskracht in Europa’ naar de Tweede Kamer stuurde is er veel verbe-

de evaluatie van reeds bestaande wetgeving en bij technische uitvoe-

terd in de samenwerking tussen het Rijk en de decentrale overheden in de

ringswetten die details bevatten over exacte standaarden.

Europese beleidscyclus. Het actieplan ‘Europa en decentrale overheden’ dat

• Advies nationale parlementen over de noodzaak van de wet.

eind 2008 door het Rijk en de voorzitters van IPO en VNG is ondertekend

Beter uitleggen:

(BZK, 2008), is in 2014 geëvalueerd (BZK, 2014 a en b). Het actieplan was

• Bredere verantwoording bij elke wet over doel, noodzaak en effecten.

erop gericht om in een vroeg stadium van het Europese beleidsvormings-

• Een ‘klaagsite’ waarop mensen kunnen laten weten wat hen irriteert aan

proces mogelijke gevolgen voor decentrale overheden te signaleren. De

nieuwe en bestaande wetgeving.

bedoeling was om zo onvoorziene, ongewenste en onevenredige nevenef-

Betere wetten:

fecten van Europese regelgeving voor decentrale overheden bij de uitvoe-

• Aandacht voor economische en sociale aspecten en milieuaspecten van

ring van de publieke taken zoveel mogelijk te voorkomen. Uit de evaluatie

wetten. • Geen of lichtere regels voor midden- en kleinbedrijf; het ‘denk-eerst-klein-principe’. • Nieuwe Regelraad instellen die effectenrapportages voor wetten kritisch onderzoekt. • Rem op wijzigingen die regels complexer maken.

blijkt dat de ambtelijke samenwerking op Europese dossiers is verbeterd en er een sterkere betrokkenheid is van de decentrale overheden bij de nationale coördinatie van het Europees beleid. De in 2013 geactualiseerde Code Interbestuurlijke Verhoudingen is hiervan een afspiegeling. Deze Code bevat afspraken tussen Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen die bijdragen aan een goede onderlinge samenwerking, met een aan Europa gewijde paragraaf.


PRINT

46

In het bestuurlijk overleg is echter ook geconstateerd dat de positie van

wordt naar verwachting ook de recent door de Tweede Kamer aange-

decentrale overheden in het Europese besluitvormingsproces nog steeds

nomen Wet natuurbescherming in de Omgevingswet opgenomen. Met de

verandert: de EU is een vierde bestuurslaag waarmee rekening dient te

Omgevingswet beoogt het kabinet:

worden gehouden, en tegelijkertijd is er een proces van decentralisatie in

• de inzichtelijkheid, de voorspelbaarheid en het gebruiksgemak van het

Nederland gaande. In het bestuurlijk overleg is daarom besloten om in 2014

omgevingsrecht te vergroten. Hieronder valt ook de vermindering van

en 2015 een nadere verkenning uit te voeren naar de samenwerking tussen

regeldruk.

de departementen, gemeenten, provincies en waterschappen. Bezien zal worden of de rol van de decentrale overheden aangepast moet worden op beleidsterreinen die sterk worden beïnvloed door EU-besluitvorming (De Lange et al, 2015).

• een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving in beleid, besluitvorming en regelgeving te bewerkstelligen. • de bestuurlijke afwegingsruimte te vergroten door een actieve en flexibele aanpak mogelijk te maken voor het bereiken van doelen voor de fysieke leefomgeving.

Onderzoek Universiteit Twente In opdracht van het Ministerie van BZK7 heeft de Universiteit Twente

• de besluitvorming over projecten in de fysieke leefomgeving te versnellen en te verbeteren.

onderzocht hoe, vanuit het perspectief van de Nederlandse decentrale

In de Omgevingswet zijn ook de omzettingen van diverse Europese richt-

overheden, de besluitvorming over EU-weten regelgeving, en dus

lijnen voor het fysieke domein opgenomen die eerder al werden verwerkt

de regelgeving zelf, verbeterd kan worden in aansluiting op de Better

in de wetten die opgaan in de Omgevingswet. Rijk en provincies dienen

Regulation Agenda van de Commissie. Het onderzoek richtte zich vooral

volgens deze nieuwe wet Omgevingsvisies op te stellen voor de fysieke

op de wettelijke waarborgen, instrumenten en procedures die ervoor

leefomgeving waarin de hoofdzaken voor het te voeren integrale beleid

moeten zorgen dat in het besluitvormingsproces voldoende rekening wordt

wordt vastgelegd.

gehouden met de belangen van decentrale overheden. Make it Work Omgevingswet

Meerdere lidstaten zijn geïnteresseerd in de stap die Nederland zet in de

Op 1 juli 2015 heeft de Tweede Kamer de Omgevingswet aangenomen.

integratie van wetgeving die gericht is op de leefomgeving. Samen met het

De Omgevingswet is een stelselherziening van het omgevingsrecht waarin

Verenigd Koninkrijk en Duitsland is Nederland een project gestart, ‘Make it

een groot aantal wetten en regelingen bijeen zijn gebracht. Op termijn

Work’, om de Europese milieuregelgeving meer samenhangend en beter uitvoerbaar te maken (IEEP, 2014). Dit sluit aan bij het initiatief voor Better

7 Het onderzoek dient mede als input voor de Verkenning.


PRINT

47

Regulation van de Europese Commissie. ‘Make it Work’ zet in op dwars-

Europees beleid en regelgeving.

doorsnijdende thema’s binnen de EU richtlijnen (zoals het beter op elkaar

Voor de omzetting van Europese regelgeving naar nationale wetgeving

aan laten sluiten van normstelling, planvormen, vergunningverlening,

biedt de stakeholderbenadering van de Europese Commissie wellicht

reporting en monitoring en inspectievoorschriften) – juist omdat de steeds

nog mogelijkheden tot verbetering.

groter wordende nationale en regionale behoefte aan integrale regelgeving en beleid in contrast staat met de sectorale EU-bepalingen die soms met elkaar strijdig zijn en een integrale nationale aanpak bemoeilijken.

2.

Agenderen en voorbereiden

‘Make it Work’ heeft daarvoor een coalitie gevormd met de Europese Commissie en een aantal lidstaten om voor de genoemde horizontale


thema’s uitgangspunten (drafting principles) op te stellen die worden gehanteerd door de EU instellingen bij het maken van nieuwe of herzien

Agendering

van bestaande EU regelgeving. Het overall doel daarbij is het beter halen

De politieke prioriteiten en het werkprogramma van de Europese

van de milieudoelen met efficiëntere instrumenten. ‘Make it Work’ werkt

Commissie vormen de basis voor de agendering van beleidsonderwerpen.

binnen de EU milieustandaarden en doelen (Make it Work, 2015)

Nieuwe initiatieven en evaluaties dienen politieke goedkeuring (validering) te krijgen om met de beleidsvoorbereiding te kunnen starten. Als

Reflecties:

een onderwerp gevalideerd is wordt er een Roadmap of een Inception

• Zowel op Europees als op nationaal niveau is er aandacht voor een

Impact Assessment opgesteld (Eerste Impact Assessment of start Impact

betere aansluiting van de regelgeving op de praktijk. De ontwikkelingen

Assessment). Voorstellen met een mogelijk significante economische,

op nationaal niveau onderscheiden zich door een meer integrale aanpak

ecologische of sociale impact moeten aan zo’n impact assessment worden

terwijl op Europees niveau de aandacht voor openheid en transparantie

onderworpen. In een Inception Impact Assessment wordt gedetailleerder

naar de stakeholders centraal staat. Deze ontwikkelingen kunnen elkaar

beschreven wat het probleem is, wat de issues zijn over subsidiariteit,

over en weer inspireren.

de beleidsdoelen en opties en de mogelijke impact van elke optie. Een

• In de (nabije) toekomst kunnen ervaringen met de integrale

roadmap wordt opgesteld als er geen impact assessment nodig is. Iedere

Omgevingsvisies die Rijk en provincies volgens de Omgevingswet

Roadmap/Inception Impact Assessment bevat informatie over de geplande

dienen op te stellen een inspiratie zijn voor de inbreng van Nederland

stakeholder consultaties en geeft aan hoe stakeholders in de gelegenheid

bij evaluaties, voor Fitness Checks en voor de ontwikkeling van nieuw

worden gesteld om input te leveren. In de consultatiestrategie worden


PRINT

48

de relevante stakeholders geïdentificeerd zodat alle relevante bewijs en

Commissievoorstellen zijn tot nu toe slechts beperkt aan de orde gekomen

standpunten verzameld kunnen worden. Ook dienen de stakeholders geïn-

in impact assessments. Het onderzoek stelt voor om parallel aan het impact

formeerd te worden over wat er met hun informatie en standpunten is

assessment van de Commissie, dus ruim voordat in Brussel besluitvorming

gedaan.

plaatsvindt, inzichtelijk te maken welke extra taken voor decentrale overheden uit de Commissie voorstellen voortvloeien en wat de kosten van die

Voorbereidingsproces: van agendering naar Commissievoorstel

extra taken zijn. Ook uit de analyse van de cases blijkt dat met name in de

Commissievoorstellen voor beleid en regelgeving met een mogelijk signi-

voorbereidingsfase nog weinig aandacht is voor de mogelijke regionale en

ficante economische, ecologische of sociale impact worden vergezeld van

lokale effecten.

impact assesments. Dit is een iteratief proces: de probleemstelling, mate

De Lange et al (2015) beargumenteren dat door een goede analyse

van subsidiariteit, doelen, mogelijke beleidsopties en de impact daarvan,

van de te verwachten lokale en regionale effecten op nationaal niveau de

worden onderzocht en getoetst. De Commissie kan daarvoor gebruik

mogelijke struikelblokken in de implementatie vroegtijdig kunnen worden

maken van gerichte consultaties, experts raadplegen, enzovoorts. De voor-

geïdentificeerd en aangekaart op Europees niveau.

bereidende fase wordt afgerond met de goedkeuring van het voorstel in de Europese Commissie. Na goedkeuring gaat het Commissievoorstel

In de Code Interbestuurlijke Verhoudingen voor decentrale overheden

naar het Europees Parlement en naar de Raad van Ministers. Het voorstel

hebben het Rijk en de decentrale overheden ook afspraken gemaakt over

wordt vergezeld van de uitkomsten van de stakeholderconsultaties, impact

het in een zo vroeg mogelijk stadium betrekken van de decentrale over-

assessments, implementatieplannen en – bij weten regelgevende initia-

heden bij de Europese beleidsvoorbereiding. In 2013 is de Code geactuali-

tieven – een Explanatory Memorandum waarin de Commissie aangeeft op

seerd op dit punt (zie kader 2.1).

welke manier het voorstel voldoet aan subsidiariteit, proportionaliteit en de Better Regulation principes. Versterken interbestuurlijke samenwerking in EU-beleidscyclus In het onderzoek van de Universiteit Twente (De Lange et al, 2015) wordt er op gewezen dat in de fase van agendavorming informele beïnvloeding een belangrijke rol speelt. Dat is bovendien formeel geborgd in de Verdragsverplichting (Art. 11 VEU). De regionale en lokale effecten van


PRINT

49

Kader 2.1 Code Interbestuurlijke Verhoudingen (2013), Europa-Paragraaf

Financiële en bestuurlijke consequenties van Europese regelgeving voor decentrale overheden dienen voorafgaand aan implementatie door het

Artikel 9

Rijk in kaart te worden gebracht.

[...] Uitgangspunt is dat afspraken met decentrale overheden over nationale dossiers mutatis mutandis ook gelden voor Europese dossiers.

Bron: BZK, Code Interbestuurlijke Verhoudingen, 2013

Daarom treden Rijk en decentrale overheden in een zo vroeg mogelijke fase van de beleidsvoorbereiding met elkaar in overleg om nieuwe

De decentrale overheden hebben, naast de afspraken met het Rijk, ook

Europese beleidsvoornemens te beoordelen op de bestuurlijke en finan-

andere mogelijkheden om input te leveren inde Europese Beleidscyclus.

ciële consequenties (inclusief bestuurlijke lasten) voor de provincies,

Zowel via het Comité van de Regio’s, waarin bestuurders van provin-

gemeenten en waterschappen.

cies en gemeenten zitting hebben als via hun vertegenwoordigingen in

Het Rijk en decentrale overheden zullen, waar EU-dossiers gevolgen

Brussel. Daarnaast zoekt de Commissie ook direct contact met regio’s en

hebben voor decentrale overheden in een zo vroeg mogelijk stadium

steden, ook buiten het Comité van de Regio’s om, bijvoorbeeld als het gaat

de mogelijkheden voor samenwerking verkennen. Voor deze dossiers

om de Europese Structuur- en Investeringsfondsen en het zogenoemde

werken zij in alle fasen van de beleidscyclus (voorfase, onderhande-

Junckerfonds (Europees Fonds voor Strategische Investeringen, EFSI).

lingen en implementatie) zoveel mogelijk samen (bijvoorbeeld op basis van interbestuurlijke dossierteams) en maken gebruik van elkaars

Reflecties:

netwerken. Decentrale overheden en Rijk houden de ruimte om zelf-

• Onderzoek toont aan dat interbestuurlijke afspraken er op papier goed

standig te handelen.

uit kunnen zien maar dat de uitvoering ervan continu aandacht vraagt. In het kader van de Better Regulation Agenda kunnen de huidige afspraken

Rijk en decentrale overheden raadplegen hun leden en brengen speci-

tegen het licht worden gehouden en waar mogelijk aangevuld. Maar ook

fieke deskundigheid in. Zij zullen vertrouwelijkheid betrachten ten

hier geldt dat in de praktijk zal blijken of ze echt goed werken. De best

aanzien van gedeelde informatie. Decentrale overheden benutten

practices uit het onderzoek van de Universiteit Twente bieden goede

actief de mogelijkheden van hun lidmaatschap van de Nederlandse

handvatten voor een verbeterde rijksbrede aanpak.

EU-overlegfora.

• De voorbereidende fase van de voorstellen voor beleid- en regelgeving is cruciaal. Door de aangepaste planningsopzet van de Commissie is


PRINT

50

een versterking van de strategische en signalerende inzet in het overleg

oplossingen? Met een impact assessment wordt gestreefd naar beter

tussen Rijk en decentrale overheden mogelijk. Daardoor kan eerder in

onderbouwde beleidsvorming en betere regelgeving: regelgeving met een

het proces op zowel Europees als nationaal niveau gewerkt worden aan

maximaal effect tegen minimale kosten en die voldoet aan de principes van

vragen als: wat willen wij vanuit Nederland (visie, strategie), waar zien

subsidiariteit en proportionaliteit.

we kansen, waar verwachten we problemen, enzovoort. Het Ministerie van IenM heeft een ARENA-overleg waarin dergelijke vragen worden

Implementation Plans

gesteld. Het kan nuttig zijn deze best practices rijksbreed in te zetten.

Voorstellen voor belangrijke richtlijnen moeten worden vergezeld door een implementatie plan. Hierin worden uitdagingen voor de implementatie beschreven en staat welke ondersteunende acties de Commissie daarvoor

3.

Onderhandelen en vaststellen

neemt. Om tot een goed implementatieplan te komen zijn impact assessments en stakeholderconsultaties onontbeerlijk.


Iedere beleidsoptie in het voorstel dient duidelijk geanalyseerd te zijn:

Als de Europese Commissie met een voorstel komt volgt de fase waarin

welke problemen of issues kunnen er optreden bij implementatie door

het Europees Parlement en de Raad van Ministers het voorstel bespreken

lidstaten, lokale of regionale overheden of uitvoeringsinstanties? De balans

en onderhandelen over het besluit dat zij erover nemen. Ook in deze fase

tussen de inspanningen van degenen die door de regeling worden aange-

worden stakeholders in de gelegenheid gesteld om te reageren op de voor-

sproken of er aan moeten voldoen en de inspanningen van het publiek

stellen, de begeleidende impact assessments en de implementatieplannen.

gezag dat verantwoordelijk is voor de toepassing moet zorgvuldig worden

De Commissie verzamelt de resultaten van de consultaties en stelt deze ter

afgewogen. Eerdere evaluaties van implementatieproblemen met gerela-

beschikking aan het Europees Parlement en de Raad van Ministers.

teerde regelgeving zijn daarbij van belang. Bij de stakeholderconsultaties is het van belang dat de standpunten van het

Impact assessments

publieke gezag dat uiteindelijk verantwoordelijk is voor de uitvoering goed

Impact assessments zijn een hulpmiddel in het beleid- en besluitvormings-

worden meegenomen. De bedoeling is te borgen dat relevante implemen-

proces. Een impact assessment verzamelt en analyseert informatie ter

tatie ervaring en expertise verzameld en gebruikt wordt bij het voorstel.

ondersteuning van de beleidsvorming. Het probleem wordt nader onder-

De voorbereiding van een implementatieplan start dan ook met een beoor-

zocht: wat is het probleem precies, wat zijn de onderliggende oorzaken, is

deling van de uitdagingen waar de lidstaten voor staan bij de omzetting

er actie nodig vanuit de EU en wat zijn de voor- en nadelen van mogelijke

van Europese weten regelgeving naar nationale wetgeving.


PRINT

51

Explanatory memorandum

Commissie gaan de BNC-fiches naar de ministerraad die ze vervolgens

Het doel van een explanatory memorandum is om het Commissievoorstel

aanbiedt aan de Eerste en Tweede Kamer en aan de Nederlandse leden van

toe te lichten. Het gaat met name in op de Better Regulation principes

het Europees Parlement. Dit alles moet gebeuren binnen zes weken na de

(subsidiariteit, proportionaliteit, resultaten consultaties, impact assesments,

publicatie van het Commissievoorstel.

implementatieplan, enzovoort)

Bij de verdere ontwikkeling van het voorstel in de Europese beleidscyclus wordt gewerkt in interbestuurlijke dossierteams. Vooral het Ministerie van

Andere aspecten die onderdeel (kunnen) vormen van de voorstellen

IenM doet dit heel consequent. Bij de andere departementen wisselt de

Er dient een startdatum te worden bepaald voor de invoering van de regel-

inzet van dergelijke teams.

geving (1 januari of 1 juli). Ook kunnen horizonbepalingen worden ingebracht om te voorkomen dat wetgeving onnodig lang van kracht blijft. Een

Onderzoek Universiteit Twente

horizonbepaling (Sunset Clause) geeft aan wanneer regelgeving stopt of

In een BNC-fiche worden de mogelijke uitvoeringsproblemen of andere

wanneer die opnieuw moet worden bekeken voordat deze wordt voort-

issues voor decentrale overheden weliswaar geïdentificeerd, maar dit bete-

gezet. Daarnaast dient voor regelgeving aan gegeven te worden hoe die

kent volgens De lange et al (2015) nog niet dat de effecten van het voorstel

wordt geëvalueerd.

voor decentrale overheden precies in kaart worden gebracht. De tijdspanne waarbinnen de BNC-fiches moeten worden opgesteld lijkt daarvoor te kort.

Versterken interbestuurlijke samenwerking in EU-beleidscyclus In Nederland wordt de standpuntbepaling voor nieuwe Commissievoorstellen voorbereid in een BNC-fiche (Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen) dat wordt opgesteld in overleg met de departementen en de koepelorganisaties en wordt besproken in het parlement. De ambtelijke Werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen beoordeelt niet alleen de nieuwe voorstellen van de Commissie, maar ook andere beleidsrelevante publicaties zoals Mededelingen, Groenboeken, Witboeken. De ambtelijke commissie wordt voorgezeten door het Ministerie van Buitenlandse Zaken en bestaat uit vertegenwoordigers van alle ministeries en van IPO, VNG en Unie van Waterschappen. Via de Coördinatie


PRINT

52

Kader 2.2 BNC-fiche (Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen)

Nederlands standpunt over uitvoerbare EU-regels, en is van belang voor de effectieve en efficiënte implementatie in de nationale wetgeving. De

Het BNC-fiche volgt een vast format met (mits van toepassing) de

verschillende netwerken waar Rijk en decentrale overheden op Europees

volgende paragrafen:

niveau over beschikken, helpen bij het ophalen van informatie en uitdragen

1. Algemene gegevens (onder andere titel, datum ontvangst,

van Nederlandse standpunten.

eerstverantwoordelijk ministerie); 2. Samenvatting BNC-fiche;

Reflecties:

3. Samenvatting voorstel;

• De Better Regulation Agenda biedt ook voor de onderhandelingsfase een

4. Bevoegdheidsvaststelling en subsidiariteits- en proportionaliteitsoordeel; 5. Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten; 6. Juridische implicaties: onder andere voor nationale en decentrale regelgeving, wenselijkheid evaluatie- dan wel horizonbepaling 7. Implicaties voor uitvoering en handhaving;

aantal aangrijpingspunten. De consultatiemogelijkheden van Commissie voorstellen en de begeleidende impact assessments en implementatieplannen vragen om zorgvuldige aandacht van en input door de regio. Als in de voorbereidende fase het nodige voorwerk is gedaan kan de inzet in deze fase daarop voor een belangrijk deel steunen. De tijdspanne voor de consultatie is in deze fase korter. • In de voorbereidingsfase heeft de Europese Commissie in de Roadmap

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden;

of Inception Impact Assessment al aangegeven waar ze aan gaat werken,

9. Nederlandse positie.

welke gedachten er leven, hoe het pad van voorbereiden naar vaststellen, uitvoeren en verantwoorden er uitziet en op welke momenten er stakeholder consultaties worden gehouden. Dat vraagt van de nationale

Over de (formele) interbestuurlijke dossierteams (IBDT’s) stelt de

en decentrale overheden dat zij in hun afstemmingsoverleg veel meer

Universiteit Twente dat deze bij het Ministerie van IenM voor alle relevante

inzetten op vroegtijdig signaleren welke ontwikkelingen er aan komen

dossiers bestaan, bij het Ministerie van EZ maar in enkele gevallen. De

en wat er al ter voorbereiding daarop binnen Nederland gedaan kan

succesfactor in de samenwerking tussen de ministeries en de decentrale

worden.

overheden is het delen en gebruik maken van elkaars deskundigheid en

• Het BNC-fiche lijkt meer een sluitstuk te zijn van dit hele proces, ook in

netwerken. Zo krijgt het Rijk inzicht in de gevolgen van EU voorstellen op

de voorbereiding binnen Nederland. Betrokkenheid van decentrale over-

regionaal en lokaal niveau. Dat helpt bij het opstellen van een afgewogen

heden bij de totstandkoming van BNC-fiches draagt bij aan een betere


PRINT

53

informatiestroom, maar biedt – mede door de beperkt beschikbare tijd –

Uit de analyses blijkt verder dat in sommige gevallen (zoals bij de

weinig mogelijkheden om daadwerkelijk invloed uit te oefenen.

Kaderrichtlijn Water) de richtlijnen die zijn opgesteld voor de uitvoering van regelgeving ook gedurende het proces nog worden aangepast aan de hand van ervaringen in de lidstaten. Het is voor decentrale overheden van belang

4.

Uitwerken EU-regelgeving: Delegated Acts en

om hiervan op de hoogte te zijn. De interbestuurlijke dossierteams spelen

Implementing Acts

hierbij een belangrijke rol. Juist expertise en ervaring uit de praktijk met andere of aanpalende regel-


geving kunnen behulpzaam zijn bij het opsporen van mogelijke knelpunten

Eén van de veranderingen in de Better Regulation Agenda is het houden

voor de implementatie.

van stakeholderconsultaties tijdens de hele beleidscyclus. Dit betekent dat ook de Delegated Acts en Implementing Acts, die worden opgesteld na

Make it Work

vaststelling van het Commissievoorstel door Europees Parlement en Raad

In ‘Make it Work’ werken verschillende lidstaten op initiatief van Nederland

van Ministers, op een aantal uitzonderingen8 na, opengesteld worden voor

en het Verenigd Koninkrijk samen om milieuwetgeving coherenter en

stakeholderconsultatie. In de agendaplanning van de Commissie dient per

consistenter te maken, binnen de bestaande doelen en afspraken. Daartoe

voorstel aangegeven te worden of er een stakeholder consultatie wordt

worden de initiatieven op dit gebied die op lidstaatniveau spelen om de

gehouden over de Delegated Acts en Implementing Acts.

regelgeving te verbeteren en de initiatieven van de Europese Commissie bij elkaar gebracht. Met het opstellen van handreikingen (guidances) draagt


het project hieraan bij. Ervaringen die Nederland heeft opgedaan met

De uitwerking van richtlijnen vindt plaats in technische werkgroepen en

verbetering van de regelgeving in programma’s als Eenvoudig Beter en de

expertwerkgroepen. Lidstaten kunnen er hun eigen experts naar afvaar-

voorbereiding van de Omgevingswet vormen hiervoor mede de basis.

digen. Het onderzoek van de Universiteit Twente concludeert dat het voor Nederlandse decentrale overheden van groot belang is om betrokken te zijn

Reflectie:

bij het proces van gerichte consultaties (deskundigengroepen). Daarnaast

• Het onderzoek van de Universiteit Twente wijst op het belang van de

bieden de open consultaties de mogelijkheid om verder invulling te geven

betrokkenheid van de decentrale overheden bij de uitwerking van regel-

aan de belangenbehartiging.

geving in expertgroepen. Naar mate richtlijnen meer kaderrichtlijnen worden wordt deze fase van groter belang. Om in deze fase optimaal

8

Voor de uitzonderingen zie de EC Better Regulation Guidelines, Chapter VII, 4.1, p 67

RUIMTE VOOR DE REGIO IN EUROPEES BELEID | DEEL 2: ANALYSE | HOOFDSTUK

PRINT

54

te kunnen profiteren van de ervaring en expertise van de regio kan het

In Nederland worden nieuwe nationale weten regelgeving en de aanpas-

zinvol zijn als al in het voorstel van de Commissie ruimte wordt gelaten

singen in weten regelgeving door Europese regelgeving, sinds 2011 opge-

voor aanpassingen in de uitwerking aan de hand van opgedane erva-

steld aan de hand van het Integraal Afwegingskader (IAK), zie kader 2.3.

ringen of te verwachten problemen in de lidstaten.

Daarnaast worden adviezen gegeven door het adviescollege Actal9. Het doel daarvan is om er voor te zorgen dat de wetgeving minimale kosten en lastendruk oplevert voor betrokken partijen.

5.

Omzetten naar nationaal beleid en nationale wetgeving Kader 2.3 Elk voorstel voor beleid of regelgeving wordt met het IAK


getoetst op zeven hoofdvragen

De omzetting van Europese weten regelgeving naar nationale weten regelgeving door de lidstaten wordt door de Commissie gecontroleerd. Om

1. Wat is de aanleiding?

de lidstaten te helpen, stelt de Commissie implementatie plannen op (zie

2. Wie zijn betrokken?

2.3), met de bedoeling om een tijdige en effectieve toepassing van de regel-

3. Wat is het probleem?

geving mogelijk te maken.

4. Wat is het doel? 5. Wat rechtvaardigt overheidsinterventie?


6. Wat is het beste instrument?

Door het Europees Parlement en de Raad van Ministers aangenomen

7. Wat zijn de gevolgen?

verordeningen zijn juridisch bindend voor nationale en decentrale overheden. Richtlijnen verplichten lidstaten om de nationale wetgeving binnen een bepaalde termijn in overeenstemming te brengen met de richtlijn.

Daarbij hoort ook het inzichtelijk maken van de gevolgen voor de decen-

De aanpassingen die daarvoor nodig zijn worden geïmplementeerd in de

trale overheden.

nationale wetgeving. Die nationale wetgeving is juridisch bindend voor

Het IAK is in 2013 aangepast op het punt van consultatie en transparantie.

Nederlandse decentrale overheden. Hoe meer een richtlijn een doelrichtlijn is, hoe meer ruimte de nationale overheid heeft om een eigen invulling te geven aan hoe dit doel wordt bereikt.


9 Actal, het adviescollege toetsing regeldruk, adviseert de regering en Staten-Generaal om de regeldruk voor bedrijven, burgers, en beroepsbeoefenaren in de zorg, onderwijs, veiligheid en sociale zekerheid, zo laag mogelijk te maken.

PRINT

55

Momenteel kent het IAK zestien verplichte kwaliteitseisen, uitgewerkt in

6.

Uitvoeren op nationaal en regionaal niveau

verschillende beleidsdocumenten zoals de uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoets, die ook een lokale en regionale component heeft, en het


Beoordelingskader Interbestuurlijke verhoudingen. Van de antwoorden

Goede implementatie betekent voor de Commissie ook dat de toepassing

op de IAK vragen wordt geen rapport opgesteld; uit het voorstel en de

van de regelgeving in de praktijk wordt gemonitored om te bezien of de

wetstoelichting dient duidelijk te worden dat de vragen adequaat beant-

regelgeving doet wat het vooraf geacht werd te doen. De monitoring dient

woord zijn. Wel bevordert het kabinet dat bij internetconsultaties van voor-

er ook voor om daar waar de regelgeving niet werkt zoals het bedoeld

genomen weten regelgeving het eindresultaat van het IAK beschikbaar is

was, aanpassingen te kunnen doen. Dit zowel op nationaal als op Europees

(beknopte antwoorden op de zeven hoofdvragen).

niveau.

De Universiteit Twente constateert dat ondanks de verschillende kwali-

In de Better Regulation Guidelines wordt ook gesproken over de mogelijk-

teitseisen de extra taken en kosten voor decentrale overheden nog niet

heid dat de Commissie beslist dat een ‘soft’ beleidsinstrument te prefereren

altijd duidelijk zijn meegenomen en beveelt aan dat er een meer expliciete

is boven een puur wettelijke aanpak. Voorbeelden hiervan zijn vrijwillige

borging van kosten en beleidsruimteaspecten voor decentrale overheden

overeenkomsten of andere vormen van zelf- of co-regulatie (zie Better

in het IAK komt. Waarbij wel moet worden gelet op de proportionaliteit van

Regulation Toolbox, Tool 15, pagina 86). In dergelijke gevallen zal het nodig

een dergelijke borging.

zijn om de uitvoering te monitoren in relatie tot de beleids- en wetgevings principes die er aan ten grondslag liggen, de afspraken die gemaakt zijn

Reflectie:

tussen de partijen en de doelen van het voorstel.

• Op nationaal niveau zijn de formele waarborgen voor invloed van decentrale overheden de afgelopen jaren flink versterkt, onder ander door

Omgevingswet

de Code Interbestuurlijke Verhoudingen. Een aspect waaraan echter

De Omgevingswet beoogt onder andere een samenhangende benadering

nog meer invulling kan worden gegeven is de bepaling uit de Code dat

van de fysieke leefomgeving in beleid, besluitvorming en regelgeving. Door

“financiële en bestuurlijke consequenties van Europese regelgeving voor

een actieve en flexibele aanpak bij het bereiken van doelen voor de fysieke

decentrale overheden voorafgaand aan implementatie door het Rijk in

leefomgeving mogelijk te maken beoogt de wet ook de bestuurlijke afwe-

kaart [dienen] te worden gebracht”. Dat geldt zowel voor de standpunt-

gingsruimte te vergroten. De Omgevingswet zal via een aantal AMvB’s de

bepaling (op hoofdlijnen) als voor het IAK.

nadere precisering van normen en dergelijke regelen. Hiervoor is onder andere gekozen omdat op deze wijze bijvoorbeeld sneller ingespeeld kan


PRINT

56

worden op Europese richtlijnen en wijzigingen van daarin: dan behoeft

7.

Verantwoorden: monitoring, evaluatie, terugkoppeling

de wet niet te worden aangepast. Bij het zoeken naar een balans tussen beschermen en benutten in de Omgevingswet is een aantal dimensies van


belang: overheid – samenleving, sectoraal – integraal, decentraal – centraal

Monitoring is een essentieel en integraal onderdeel van de Better

en rechtszekerheid – flexibiliteit. Dimensies die ook bij de uitvoering van de

Regulation Agenda. Door monitoring kan worden nagegaan of beleid

Omgevingswet, en de uitwerking van richtlijnen in de AMvB’s van belang

in de praktijk uitwerkt zoals verwacht, welke implementatieproblemen

zijn (Rli, 2015).

zich voordoen en of er verdere actie nodig is om er zeker van te zijn dat

Bij de behandeling van de Omgevingswet in de Tweede Kamer is een

de beleidsdoelen worden gehaald. De kernvragen bij monitoring zijn:

aantal amendementen ingediend waarmee de Tweede kamer in de ogen

welke gegevens/welke bewijzen moeten worden verzameld, wanneer en

van het Interprovinciaal Overleg (IPO) de wet onnodig compliceert, omdat

hoe moet dat worden gedaan, wie verzamelt het en wie moet het aanle-

deze amendementen niet bijdragen aan een betere en eenvoudiger

veren? Het is van belang dat monitoring ‘proportioneel’ is, dat er zo

beleidspraktijk. Het IPO wijst10 in dit verband op de al vier jaar durende

weinig mogelijk overlap (of zo goed mogelijke afstemming) is tussen de

eendrachtige samenwerking met het Ministerie van IenM en de Code

monitoringssystemen van de verschillende niveaus (EU, lidstaten, uitvoe-

Interbestuurlijke Verhoudingen. Deze Code bevat afspraken tussen Rijk,

rende organisaties) en dat de verzamelde gegevens toegankelijk zijn voor

provincies, gemeenten en waterschappen over een goed samenspel waarin

het brede publiek.

een ieder zijn verantwoordelijkheid in het bestel kan waarmaken. Ook wordt in deze Code geregeld dat overheden elkaar betrekken bij de ontwik-

Evaluatie

keling van nieuwe beleidsvoornemens en bij het tijdig oplossen van knel-

De Commissie wijst op het belang van het gebruik van evaluaties en Fitness

punten op een ander overheidsniveau (IPO, 2015).

Checks bij de voorbereiding van beleid. Naast de vooruitkijkende impactassessments zijn ook de terugkijkende evaluaties van groot belang. In beide gevallen gaat het om een geïntegreerde aanpak waarin wordt gekeken naar de impact op de verschillende onderdelen van duurzame ontwikkeling, naar de economische, ecologische en sociale effecten van het gevoerde of uit te voeren beleid. Bij evaluaties wordt informatie verzameld over de mate waarin het gevoerde beleid heeft geleid tot de gewenste uitkomsten en

10 IPO (2015) Behandeling wetsvoorstel Omgevingswet Brief van 4 juni 2015.


welke onbedoelde of onverwachte neveneffecten er zijn opgetreden.

PRINT

57

Ook wordt gekeken of het beleid coherent was, zowel in zich zelf als in

zou kunnen krijgen bij het verzamelen van informatie over de uitvoering

relatie tot ander beleid, en of er een toegevoegde EU-waarde was.

van EU-regelgeving en bij het informeren van de Commissie over knel-

Evaluatie dient verschillende doelen. Zo ondersteunt evaluatie besluitvor-

punten. Het Comité ziet deze zaken momenteel niet als zijn taak.

ming, draagt ze bij aan strategische planning en aan het ontwerpen van toekomstig beleid en regelgeving, helpt ze om van elkaar te leren (best

Reflecties:

practices) en helpt ze onbedoelde en onverwachte effecten van beleid op te

• Het Kenniscentrum Europa Decentraal vervult voor decentrale over-

sporen. Evaluatie levert ook een bijdrage aan de openheid en transparantie

heden een belangrijke ondersteunende rol en beschikt vanwege haar

van het beleid van de Europese Unie.

signaleringsfunctie over veel informatie over uitvoeringsproblemen. Deze informatie wordt niet op een gestructureerde wijze gedeeld met


de Europese Commissie, wat wel wenselijk zou zijn met het oog op de

De Universiteit Twente concludeert dat tot op heden de reguliere evalu-

koppeling tussen feedback en agendavorming.

aties van Europese weten regelgeving nauwelijks een rol spelen bij het

• Monitoring en evaluatie vormt een belangrijk onderdeel van het

agenderen van uitvoeringsproblemen. Op dit vlak is nog ruimte voor verbe-

Commissievoorstel Better Regulation. Over monitoring wordt duidelijk

tering in de toepassing, die ook Nederlandse decentrale overheden kan

gesteld dat deze proportioneel moet zijn en dat overlap met monito-

helpen.

ringsystemen van andere organen voorkomen moet worden. Evaluatie

Een uitvoeringsprobleem kan ook worden veroorzaakt door nationale

ondersteunt de besluitvorming, draagt bij aan strategische planning en

regelgeving waarmee de Europese regels worden geïmplementeerd. Ook

toekomstig beleid, helpt bij het leren van elkaar en bij het signaleren van

op nationaal niveau lijkt het instrument evaluatie niet altijd voldoende

onbedoelde effecten. De Commissievoorstellen zijn minder expliciet over

aandacht te krijgen (De Lange et al, 2015).

controle en verantwoording.

De informatie over knelpunten in weten regelgeving zou mede geleverd kunnen worden via signalering door Europa Decentraal. Dit kenniscen-

Afsluitend

trum staat gemeenten, provincies en waterschappen bij in de uitvoering en

In de volgende hoofdstukken worden de geselecteerde cases gepre-

toepassing van de Europese richtlijnen. Het kenniscentrum onderhoudt een

senteerd. Die selectie sluit goed aan bij de Europese regelgeving die

informatieve website (www.europadecentraal.nl) en heeft een grote data-

volgens de Universiteit Twente het meest problematisch is voor decen-

base tot zijn beschikking met gestelde vragen en ontmoette knelpunten. De

trale overheden. In de studie van deze universiteit, ‘Europa als kans: Better

Lange et al. wijzen er op dat ook het Comité van de Regio’s een grotere rol

Regulation voor Nederlandse decentrale overheden’, is de volgende


PRINT

58

EU-regelgeving kostbaar of belemmerend: aanbestedingsregels (belangrijk bij de marktordening in het stads- en streekvervoer), staatssteunregels (komt bij uitvoering van onder andere de Structuurfondsen aan de orde, maar is hier niet expliciet meegenomen), Vogel- en Habitatrichtlijn (Natura 2000), Kaderrichtlijn Water en Structuurfondsen (EFRO) (De Lange e.a., 2015). Ten tijde van de selectie en het bestuderen van de cases voor het voorliggende advies, waren de uitkomsten van dit onderzoek nog niet beschikbaar.


PRINT

59

3

EUROPESE NATUURREGELGEVING: VOGEL- EN HABITATRICHTLIJN/ NATURA2000 PRINT

60

De hoeksteen van het Europese natuurbeleid is het Natura 2000-netwerk,

Reflectie:

een samenhangend netwerk van meer dan 25.000 beschermde natuur-

• Het Nederlandse concept van de EHS leverde een duidelijke bijdrage aan

gebieden op het grondgebied van de EU met als doel kwetsbare planten

de totstandkoming van het Europese natuurbeleid: Natura 2000 en de

en dieren samen met hun leefgebieden te beschermen. De Vogelrichtlijn

Habitatrichtlijn. Door de Europese regulering op dit punt is echter ook

(1979) en de Habitatrichtlijn (1992) vormen de basis voor Natura 2000.

de juridische status van het Nederlandse natuurbeleid versterkt: wijzi-

Biodiversiteit stond bij de totstandkoming ervan hoog op de Europese

ging daarvan diende nu, behalve op nationaal ook op Europees niveau te

(Bern Conventie in 1979, Emeralds network in 1989) en internationale

worden geregeld.

agenda (Biodiversiteitsverdrag in 1992).

2. 1.

Agendavorming en beleidsvoorbereiding

Besluitvorming, vaststelling beleid

Bij de vaststelling in de EU van de Habitatrichtlijn (juli 1992) werd bepaald dat de richtlijn in juni 1994 moest zijn omgezet in nationale weten regel-

Nederland koploper bij totstandkoming Habitatrichtlijn en concept

geving. In de richtlijn waren verplichtingen opgenomen over de omzetting,

Natura 2000

en termijnen voor de indiening en de vaststelling van de nationale lijst met

De ambitie en inzet van Nederland bij de totstandkoming van vooral de

te beschermen gebieden (1995 en 1998) en rapportages over de toepassing

Habitatrichtlijn was groot. Tussen 1988 en 1992 hadden Nederlandse verte-

van de richtlijn (iedere zes jaar, voor het eerst in 2000). Het eerste Europese

genwoordigers in Brussel actief gelobbyd om het idee van een natuurne-

rapport over de toepassing van de richtlijn in de EU verscheen in 2002.

twerk (de Ecologische Hoofdstructuur, EHS) dat sinds 1990 Nederlands beleid was, op de agenda te zetten. Tot eind jaren negentig bestond er

Geen aandacht voor mogelijke problemen bij implementatie

volgens Van Keulen (2007) een groot draagvlak voor een Europees natuur-

Nederland verwachtte in eerste instantie weinig problemen bij de imple-

beleid onder vertegenwoordigers van de nationale overheid, Europese

mentatie van de EU-regelgeving rondom de Habitatrichtlijn en Natura 2000:

instituties en ‘groene’ non-gouvernementele organisaties. Tijdens het

het onderliggende principe was immers gebaseerd op Nederlands beleid.

Nederlands voorzitterschap van de EU in de tweede helft van 1991 was het aannemen van de Habitatrichtlijn één van de prioriteiten van de

In het advies van de SER (2006) over hoe Nederland omgaat met de

Nederlandse regering (Boer et al, 2011; SER, 2006; Van Keulen, 2007; Van

Europese milieurichtlijnen werd gesteld dat de inzet van Nederland bij

Rheenen et al, 2005; Neven et al, 2006).

de onderhandelingen over deze richtlijnen in Brussel in sterke mate werd


PRINT

61

bepaald door de visie van (de directie van) het eerstverantwoordelijke

Lang is er van uitgegaan dat de bestaande natuurgebieden en natuur- en

ministerie. Deze benadering vanuit één beleidsterrein had volgens de SER

milieuwetgeving11 goeddeels zouden volstaan om aan de verplichtingen

nadelige gevolgen voor de besluitvorming over en de implementatie van

van de beide richtlijnen te voldoen (IBO, 2003).

milieurichtlijnen. Ook de gebrekkige aansluiting in expertiseterreinen tussen de verschillende Reflectie:

fasen van beleidsvorming, en de onzekerheid en de controverses rondom

• De opwaardering van het Nederlandse natuurbeleid naar Europese

de interpretatie van belangrijke begrippen in de richtlijnen (‘significante

weten regelgeving (Habitatrichtlijn en Natura 2000) bleek niet zonder

effecten’, ‘geschikte maatregelen’ en ‘dwingende redenen’) droegen bij

problemen te verlopen. In de fase van beleidsvaststelling leek er onvol-

aan de latere problemen bij de uitvoering van de natuurregelgeving (Van

doende oog te zijn voor de consequenties van Europese regelgeving

Keulen, 2007).

voor de nationale wetten. Juridisering besluitvorming, onderbenutting ruimte richtlijnen In 1998 veroordeelde het Europese Hof van Justitie Nederland vanwege het

3.

Omzetting van Europees beleid en richtlijnen naar

in gebreke blijven bij het uitvoeren van de richtlijnen (het aanwijzen van

nationaal beleid en nationale wetgeving

voldoende speciale beschermingszones voor vogels). De Europese

Nederland maakte in eerste instantie geen haast met het aanmelden

Commissie (EC) attendeerde Nederland in 2000 per brief dat de doorwer-

van Natura 2000-gebieden omdat men van mening was met het eigen

king van de artikelen 6, derde en vierde lid Habitatrichtlijn onvoldoende

EHS-beleid al ‘in de geest van de Vogel- en Habitatrichtlijn’ te handelen

in nationale wetgeving was omgezet. De richtlijnen boden weliswaar

(IBO 2003, Arnouts en Kistenkas, 2011). Dit zowel wat betreft de imple-

niet heel veel ruimte voor de aanwijzing van gebieden en de bescher-ming

mentatie in de nationale wetgeving, de beleidsmatige concretisering van

van gebieden en soorten, maar de ruimte die er was moest dan wel actief

de toepassing als het verstrekken van voorlichting over de implicaties.

worden opgezocht en verankerd in de eigen weten regelgeving. Dat is niet

De intensieve betrokkenheid bij de totstandkoming van de richtlijnen lijkt

gebeurd (Neven et al., 2006). De SER (2006) wijst erop dat de

volgens Neven et al. (2006) Nederland het idee te hebben gegeven dat het

te late omzetting van de richtlijn in de benodigde wettelijke en bestuurs-

eigen beleid succesvol was opgewaardeerd naar Europees niveau.

rechtelijke bepalingen heeft geleid tot juridisering van de besluitvorming. 11 Zoals de Natuurbeschermingswet, de ruimtelijke verankering van de Ecologische Hoofdstructuur in de PKB Structuurschema Groene Ruimte en via het sluiten van beheersovereenkomsten.


PRINT

62

Het afwegingskader van artikel 6 van de Habitatrichtlijn kreeg een recht-

te vinden. In de loop van de tijd zijn de beperkingen in de wet een aantal

streekse werking, waardoor de implementatie in de eerste jaren vooral via

keren versoepeld, omdat in het maatschappelijk verkeer bleek dat er onvol-

de rechter liep. De vele beroepszaken bij de Raad van State hebben geleid

doende ruimte was voor het uitoefenen van bestaande activiteiten in het

tot een snelle doorwerking van het op een strikt voorzorgsbeginsel geënte

kader van beheer en gebruik (met name landbouw, bosbouw, bouw en

Europese kader in het Nederlands rechtssysteem.

recreatie).

Overigens staat Nederland hierin niet alleen, er zijn weinig lidstaten die niet in aanraking zijn geweest met het Europees Hof vanwege implementatiege-

Kloof tussen wetgeving en beheerpraktijk

breken ten aanzien van de Vogel- en Habitatrichtlijn (Boer et al, 2011, Haije,

Uit diverse onderzoeken naar het implementatieproces blijkt dat de

2011, Beunen en Bouwma, 2013).

belangrijkste oorzaken van de problemen voortkwamen uit de vele onduidelijkheden over de wetgeving, de interpretatie en de uitwerking. Die

Omzetting in nationale wetgeving

onduidelijkheid bestond op alle niveaus: decentrale overheden waren

In 2005 werd de nieuwe Natuurbeschermingswet van kracht waarin

vaak niet op de hoogte van de inhoud van de richtlijnen, maar ook ontbrak

het Natura 2000-beleid was vastgelegd. Daarin zijn de volgende zaken

eenduidigheid op Europees niveau over de uitleg van een aantal cruciale

geregeld: het proces van aanwijzing van de Natura 2000-gebieden, de

begrippen zoals ‘passende beoordeling’ en ‘significante gevolgen’ (onder

bescherming van de aangewezen gebieden en de bepaling van het

andere Neven et al, 2006; SER, 2006; Van Keulen, 2007; Van Rheenen et al,

soort activiteiten dat in en bij Natura 2000-gebieden mag plaatsvinden

2005). Niet alleen belangrijke begrippen waren vaag, er was ook onduide-

(Habitattoets).

lijkheid over de toetsing aan ‘bestaand gebruik’, over de toepassing van

Bij de aanpassing van de Natuurbeschermingswet zijn op verzoek van de

het voorzorgsbeginsel op de eisen die aan het beheer werden gesteld,

Tweede Kamer de provincies in plaats van de gemeenten aangewezen als

enzovoorts. Door het gebrek aan overeenstemming tussen wetgeving en

vergunningverlener en als verantwoordelijke voor het opstellen van de

beheerpraktijk en de voortdurende belangenstrijd ontstonden in de loop

beheerplannen met de instandhoudingmaatregelen.

van de tijd tal van onduidelijkheden, vertragingen en complexe, dure juridische procedures (Arnouts & Kistenkas, 2011).

De soortenbescherming, ook een onderdeel van de Habitatrichtlijn, is geïmplementeerd via een wijziging van de Flora- en faunawet in 2002. De

In de loop van de tijd is de betekenis van de begrippen die bij Natura 2000

Flora- en faunawet voorzag oorspronkelijk in een sterkere bescherming

een belangrijke rol spelen, steeds duidelijker geworden. Op Europees

dan de Habitatrichtlijn, wat in de aanpassing in 2002 nog deels was terug

niveau werden enkele handreikingen vastgesteld over de toepassing


PRINT

63

van de Europese regels. Zoals handleidingen over de toepassing van het

van Nederland als succesvolle koploper in het Europese natuurbeleid

beschermingsregime voor Natura 2000-gebieden en voor soorten van

een behoorlijke deuk opgelopen.

Europees belang. Begrippen als ‘significante effecten’ en ‘externe werking’

• Uitspraken van het Europese Hof van Justitie in inbreukprocedures

bleven voor problemen zorgen, vooral bij stikstofdepositie door de agra-

tegen Nederland en de dreiging van nieuwe inbreukprocedures hebben

rische sector. Inmiddels is door het Ministerie van Economische Zaken

Nederland geleidelijk in het gareel van de Europese kaders gebracht.

(EZ) in samenwerking met betrokken partijen de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS)12 opgesteld en is via de Crisis- en herstelwet van 2010 de Natuurbeschermingswet zodanig gewijzigd dat er een separaat stikstof

4.

Uitvoering op nationaal en regionaal niveau

regime mogelijk is geworden13.

Het Natura 2000-beleid is vastgelegd in de Natuurbeschermingswet. Daarin zijn de volgende zaken geregeld: het proces van aanwijzing van de Natura

Reflecties:

2000-gebieden, de bescherming van de aangewezen gebieden en de bepa-

• Dat Nederland zich verkeken lijkt te hebben op de verstrekkende

ling van het soort activiteiten dat in en bij Natura 2000-gebieden mag

gevolgen van de Vogel- en Habitatrichtlijn lijkt mede voort te komen

plaatsvinden (Habitattoets).

uit het verschil in karakter van het Nederlands beleid ten aanzien van de EHS en de uitwerking van Natura 2000: de EHS is gebaseerd op een

Aanwijzing gebieden

ruimtelijke bescherming van de natuur waarbij er meer ruimte is voor

Voor de uitvoering van Natura 2000 moeten eerst gebieden voorgedragen

afwegingen en compensatie dan het wettelijke regime van de VHR van

worden als aan te wijzen beschermd gebied. Lidstaten kiezen een aantal

het Natura 2000 beleid.

gebieden met specifieke natuurwaarden die onder de richtlijnen vallen. De

• De geringe aandacht voor het implementatieproces van de

voordracht dient vervolgens te worden goedgekeurd door de EU waarna de

Habitatrichtlijn vanuit de inschatting dat dit vanwege het eigen beleid

nationale overheid tot formele aanwijzing kan overgaan. De EU hanteerde

niet nodig was, heeft geleid tot meerdere botsingen met de EU over de

als check bij die goedkeuring een schaduwlijst van waardevolle natuurge-

natuurrichtlijnen. Daarmee heeft het in de ontwikkelfase ontstane beeld

bieden in Europa, opgesteld door natuurbeschermingsorganisaties uit de verschillende lidstaten, verenigd in het ‘European Habitat Forum’ (Princen,

12 Een benadering die, verweven in de verschillende beheerplannen per saldo de stikstofdepositie omlaag wil brengen, waardoor ruimtelijke ontwikkelingen weer mogelijk zijn. 13 In een nieuw art. 19ia Nbw wordt gezegd dat als er geen sprake is van een toename (dus van een zogenaamde “stand still”) de stikstofdepositie buiten de beoordeling van een Nbw-vergunningaanvraag blijft.


2014). Eenmaal vastgesteld vallen deze gebieden onder een beschermingsregime waarmee de doelstellingen van de Vogel- en Habitatrichtlijn kunnen worden gehaald (vergelijkbaar met de Ecologische Hoofdstructuur).

PRINT

64

Na de veroordeling door het Europese Hof in 1998 maakte Nederland

doelendocument is besproken met de provincies. Andere overheden,

een inhaalslag met het aanwijzen van gebieden. Voor 2000 werden er

maatschappelijke organisaties, bedrijfsleven en andere belanghebbenden

meer dan honderd beschermde gebieden aangemeld bij de Europese

zijn geconsulteerd. Het doelendocument geeft de kaders voor de aanwij-

Commissie die daarover echter nog niet tevreden was. De uiteindelijke lijst

zingsbesluiten van de Natura 2000 gebieden en het opstellen van de

met 162 Natura 2000-gebieden is in 2003 opnieuw ingediend en in 2004

beheerplannen.

door de Europese Commissie op de communautaire lijst van aangemelde Natura 2000-gebieden gezet. In 2009 werden nog eens vier gebieden in de

Beheer van de Natura 2000-gebieden: verschillen tussen lidstaten

Noordzee aangemeld. Het totaal aantal Natura 2000-gebieden in Nederland

De Habitatrichtlijn stelt het gebruik van beheerplannen niet verplicht, maar

was daarmee 166. De aanmeldingen moeten dan nog worden verwerkt tot

noemt ze als een mogelijk middel om instandhoudingsmaatregelen vast

definitieve aanwijzingsbesluiten per gebied, met begrenzingvoorstellen

te leggen. Een lidstaat kan dus zelf beslissen of er beheerplannen moeten

en een overzicht van de te beschermen natuurwaarden. Deze voorstellen

worden ontwikkeld of dat er andere beheerinstrumenten worden ingezet.

worden besproken met provincies, gemeenten, waterschappen en maat-

Een minderheid van de lidstaten, naast Nederland bijvoorbeeld ook

schappelijke organisaties. Inmiddels zijn vrijwel alle Natura 2000-gebieden

Frankrijk en Denemarken, heeft ervoor gekozen een apart beheerplanproces

definitief aangewezen.

voor de Natura 2000-gebieden op te zetten (Bouwma et al, 2010).

In het proces van selectie tot definitieve aanwijzing van Natura

Opstellen beheerplannen (bescherming gebieden, Habitattoets, bestaand

2000-gebieden traden verschillende conflicten op (Bouwma et al, 2010).

en nieuw gebruik)

Deze spitsten zich vooral toe op: het informatie- en communicatieproces bij

Op grond van de Nederlandse wetgeving dienen dus na definitieve aanwij-

de selectie, de criteria voor de toewijzing en begrenzing van gebieden en

zing beheerplannen te worden opgesteld. In 2007 is hiermee gestart. Het

de historische relatie tussen natuurbescherming/beschermde gebieden en

Rijk is verantwoordelijk voor de gebieden die beheerd worden door de

het bestaande landgebruik.

Rijksoverheid (Defensie, Rijkswaterstaat, Staatsbosbeheer). Over de overige gebieden hebben de provincies de leiding. Het opstellen van de beheer-

Instandhoudingsdoelstellingen

plannen gebeurt door werkgroepen waarin verschillende belanghebbenden

Op nationaal niveau is in Nederland het Natura 2000 doelendocument

zitting hebben. Inhoudelijk zijn er concrete eisen, procedureel niet (Beunen

opgesteld (Ministerie LNV, 2005) op basis van consultatie van deskun-

en Bouwma, 2013). De verantwoordelijke overheden kunnen kiezen voor

digen, beheerders van terreinen en beschikbare gegevens. Het concept

één of meer beheerplannen voor een gebied maar ook voor één plan voor


PRINT

65

meerdere gebieden. In het beheerplan staat wat moet gebeuren om de

tijdhorizonten voor beheermaatregelen tussen terreinbeheerders (drie tot

aanwezige waarden en habitats te beschermen en wie dat gaat doen. Het

veertig jaar) en politici/rekenmeesters (vijf tot tien jaar).

gaat dan over afspraken over behoud en herstel van natuurwaarden met haalbaarheid en betaalbaarheid als uitgangspunt. Ook wordt afgesproken

Beunen et al. (2009) concluderen in een vergelijkende studie van de imple-

welke activiteiten wel en niet toegestaan zijn en hoe de verschillende

mentatie van milieurichtlijnen dat zowel voor de Vogel- en Habitatrichtlijn

belangen het beste zijn te combineren. Na een inspraakprocedure wordt

als voor de Kaderrichtlijn Water geldt dat de implementatie op verschil-

het plan vastgesteld, waarna het zes jaar geldig is. Ook in deze fase komen

lende niveaus op een aantal punten lastig is. De richtlijnen leiden tot

geregeld moeizame discussies voor. Kennis en informatie, en vooral het

nieuwe planpraktijken waarin de verschillende actoren op zoek gaan naar

ontbreken daarvan, spelen in deze fase een belangrijke rol.

de wijze waarop ze hun belangen het beste kunnen dienen. Het gevolg is dat er spanningen ontstaan over de interpretatie en toepassing van de

Knelpunten bij de implementatie

richtlijnen, waarbij partijen zich al snel richten op de formelere aspecten

De beheerplanfase in het Nederlandse Natura 2000-beleid veranderde de

van de richtlijn en minder op de maatregelen die nodig zijn om op lokaal

dynamiek in het implementatieproces. Voorheen werd het beleid met een

en regionaal niveau de gewenste ontwikkeling te faciliteren. De aandacht

kleine groep partijen op een vrij hiërarchische manier vormgegeven. Met

voor het formelere aspect wordt versterkt doordat de monitoring van het

het Natura 2000-beleid werden de beheerplannen op regionaal niveau

implementatieproces één van de belangrijkste instrumenten van de EU is

uitgewerkt. Er was echter weinig tot geen ruimte om invloed uit te oefenen

om greep te houden op de uitwerking van de richtlijnen; zo blijft de EU op

op de strikte doelen, waardoor er spanningen optraden tussen de verschil-

de hoogte en kan ze waar nodig bijsturen. Het laat, volgens Beunen et al.,

lende actoren in de gebieden (Arnouts & Kistenkas, 2011). Ook gingen

ook zien dat onzekerheden in de vertaling van EU-beleid naar de regionale

provinciale politieke verhoudingen en agenda’s een rol spelen (Backes et al,

schaal een adequaat beleid in de weg staan. Bij beide richtlijnen valt op

2011), waardoor de beheerplanprocessen op zijn minst complexer werden.

dat het EU-beleid vooral sectoraal is georganiseerd, en dat geldt ook voor het nationale niveau. Een meer integrale aanpak, zoals voorgestaan in de

Bij conflicten in de beheerplanfase gaat het volgens Bouwma et al. (2010)

Kaderrichtlijn Water, wordt door deze sectorale insteek belemmerd doordat

vooral om beperkingen in het huidige en toekomstige gebruik van de

deze sectorale beleidsprocessen hun eigen organisaties en actoren, maar

gebieden, belemmeringen in economische ontwikkeling, weinig aandacht

ook hun eigen tijdlimieten hebben. Ook de tijdlijnen van de verschillende

voor bestaande lokale kennis en expertise, verschillende visies op natuur/

richtlijnen verschillen.

biodiversiteit en de bescherming daarvan, en verschil in gehanteerde


PRINT

66

Verbetering afstemming en samenwerking

Zaken. De Programmadirectie is begin 2015 opgeheven en heeft haar taken

In de loop van de tijd heeft de aandacht voor de verschillende knelpunten

overgedragen aan de lijndirectie Natuur en Biodiversiteit.

die werden geconstateerd, geleid tot versterking van de afstemming en de samenwerking in de uitvoering van Natura 2000.

Wisselende spelers

Zo werd in 2008 besloten om provincies eerst de gelegenheid te geven om

Het samenspel rondom de natuurrichtlijnen kenmerkt zich onder andere

de beheerplannen op te stellen, en pas daarna de aanwijzingsbesluiten

door een wisseling van spelers in de verschillende fasen van het spel. In

definitief vast te stellen. Een omkering van het implementatieproces dus.

de fase van besluitvorming zowel in Europa als bij de omzetting naar nati-

In sommige gevallen leidde dit tot een verharding van de standpunten

onaal beleid zijn vooral de (ecologisch) deskundigen, beleidsmakers en

tussen de verschillende actoren of tot het opnieuw ter discussie stellen van

juristen aan zet, bij de uitvoering moeten bestuurders en beheerders aan

de natuurdoelen (een discussie waar geen ruimte voor was) en daarmee

de slag binnen de vastgestelde beperkingen. Daar komt het conflict tussen

vertraging van het proces.

de ecologische criteria enerzijds en de economische en sociale belangen

Ook werd in 2008 het Interbestuurlijk Regiebureau Natura 2000 opgericht,

anderzijds tot uiting (Van Keulen, 2007; SER, 2006).

voor de regie op het tot stand komen van de Natura 2000-beheerplannen (Regiebureau Natura 2000, 2011). Er was behoefte aan een organisatie

De natuurrichtlijnen werden lang binnen een kleine groep van stakeholders

die onafhankelijk en zelfstandig kon opereren en die tussen de partijen

behandeld en ingekaderd als een technisch beleidsdossier vanuit het te

in stond, zonder verantwoordelijkheid van de afzonderlijke partijen (vijf-

bereiken ecologische doel. De consequenties voor het beheer en de daad-

tien bevoegde autoriteiten: twaalf provincies en drie ministeries). Er

werkelijke bescherming van soorten werden niet in het dossier betrokken

werden verschillende overlegplatforms opgericht met naast de partners

en dus niet besproken met stakeholders op het regionale en lokale niveau.

ook maatschappelijke belangenorganisaties. In deze platforms werd de

De verschillende schaalniveaus en de inbreng van onderop werden lange

voortgang van het beheerplanproces besproken, knelpunten gesignaleerd

tijd onvoldoende onderkend: het was vooral een top-down benadering.

en waar mogelijk opgelost. Het in december 2006 opgerichte Steunpunt Natura 2000 werd later ook bij het Regiebureau ondergebracht om rele-

Princen (2014) stelt dat het er in het samenspel rondom de natuurwet-

vante kennis toegankelijk te maken (waaronder een lijst met definities van

geving, zowel op Europees als op nationaal niveau, sprake is van elkaar

de belangrijkste begrippen). Eind 2011 is het Regiebureau Natura 2000

bestrijdende coalities: de ecologische (natuurbeschermers) coalitie tegen-

opgeheven en zijn haar taken voor het overgrote deel overgenomen door

over de economische (landbouw, bouw, recreatie) coalitie. Deze coalities

de Programmadirectie Natura 2000 van het Ministerie van Economische

bestaan uit een gemengd gezelschap van ambtenaren, belangroepen,


PRINT

67

burgers en soms ook wetenschappers en lopen dwars door de bestuurlijke

Kader 3.1 Nederland op slot?

niveaus. Context: één van de verplichtingen die de lidstaten van de EU zichReflecties:

zelf hebben opgelegd, is het beschermen van de biodiversiteit binnen

• Onderzoek laat zien dat implementatie niet het eenvoudige rationele

Europa. Onder andere door het aanwijzen en in stand houden van bijzon-

vervolg op eerdere besluitvorming is, maar een proces waarin verschil-

dere gebieden die samen de ‘parels’ van de Europese natuur vormen

lende actoren van mening verschillen over de betekenis en de gevolgen

(Natura 2000-gebieden). Een concept gebaseerd op het Nederlandse

van beleid. Implementatie is in feite het voortzetten van de discussie die

beleid rondom de EHS.

bij de beleidsvorming ook gevoerd is. • De complexiteit van regelgeving en ecologie, gekoppeld aan de enorme

Nederland op slot? Sinds het begin van de 21e eeuw is het beleid

hoeveelheid belangen die ermee gemoeid is, heeft Natura 2000 tot een

wat betreft deze Natura 2000-gebieden binnen Nederland onderwerp

politiek dossier van formaat gemaakt. Op alle niveaus heerste de angst

van discussie. In 2003 is in opdracht van het Ministerie van Financiën

dat Natura 2000 Nederland ‘op slot zou zetten’. Een beeld dat weliswaar

een Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) verricht naar de

door vele onderzoeken werd ontkracht, maar toch hardnekkig bleef rond-

Europese en Nederlandse natuurwetgeving. Het onderzoek kreeg als

zingen. Zie kader 3.1.

titel ‘Nederland op slot? De Europese en Nederlandse natuurwetge-

• Er was een groot gebrek aan kennis en informatie op lokaal en regionaal

ving nader bezien’. De aanleiding voor het IBO was de constatering dat

niveau. Pas na vaststelling van de Natuurbeschermingswet in 2005 is

verschillende partijen knelpunten ervaren bij de implementatie ervan,

echt ingezet op verbetering daarvan.

met name waar het ging om de besluitvorming over initiatieven zoals de

Inmiddels is er veel verbeterd (zie volgende paragraaf). Het is de vraag of de nieuwe natuurwet dit proces verder doorzet.

aanleg van wegen en bedrijventerreinen. De veelgehoorde klacht was dat Nederland ‘op slot gaat’ en dat de implementatie van de richtlijnen ertoe leidt dat ‘niets meer kan’. Uit het IBO blijkt dat er in veel gevallen een gesimplificeerd beeld ontstaat, waarbij het lijkt alsof bijvoorbeeld ‘de korenwolf’ de aanleg van een bedrijventerrein en ‘de duinhagedis’ de bouw van een hotel verhindert. De conclusie van het rapport is dat er een groot maatschappelijk draagvlak is om, met eerbiediging van de doelstellingen van de richtlijnen het uitvoeringskader te verbeteren.


PRINT

68

Het IBO wijst daarbij wel op een aantal belangrijke knelpunten op dat

in plaats van de juridische uitleg ‘nee, tenzij’. Een standpunt dat overi-

moment: onvolledige communicatie tussen overheden, bedrijfsleven en

gens ook actief wordt uitgedragen door de ‘groene’ directies van het

natuurbeschermingsorganisaties, onvoldoende heldere beleidsbepaling

Ministerie (EL&I), het Regiebureau Natura 2000, de provincies en organi-

en voorlichting over en toepassing van natuurbeschermingsregelge-

saties als Natuurmonumenten.

ving en onvoldoende inzicht in de landelijke verspreiding van bijzondere soorten. Het IBO stelt een driefasen-aanpak voor: in eerste instantie de

De conclusie dat Nederland ‘op slot zit of gaat’ door Natura 2000 is

aandacht richten op maatregelen die de uitvoering van de richtlijnen

volgens Arnouts & Kistenkas (2011) een brug te ver, maar er zit wel een

kunnen verbeteren. Dan de mogelijkheden onderzoeken voor aanpas-

kern van waarheid in. Het is de “oneliner geworden waarmee mensen

singen van de nationale weten regelgeving. En tot slot, als dat nog

hun ongenoegen over de verschillende problemen die zijn ontstaan

onvoldoende soelaas biedt, inzetten op het aanpassen van de Europese

uiten”. Deze oneliner heeft wel bijgedragen aan het verscherpen van

richtlijnen.

de tegenstellingen over Natura 2000. Daardoor werd dit een omstreden beleidsdossier en werden processen om er in de praktijk samen uit te

Hardnekkig beeld: het beeld dat Nederland ‘op slot gaat’ blijkt sterk en

komen er in eerste instantie niet gemakkelijker op.

hardnekkig. Ook al laten verschillende onderzoeken zien dat dit wel meevalt, en worden de verschillende knelpunten die men opwerpt ontzenuwd. Het zijn vooral de organisaties die ondernemers in het landelijk

5.

Evaluatie en terugkoppeling: stand van zaken

gebied vertegenwoordigen (bijvoorbeeld VNO-NCW, MKB-Nederland, LTO Nederland en RECRON) die dit beeld handhaven. Het beeld dat

Negatieve spin-off

het stringente beschermingsbeleid van Natura 2000 te weinig ruimte

De wijze waarop Nederland is omgegaan met de invoering van het

biedt voor economische ontwikkelingen werd door Minister-President

Europese natuurbeleid heeft nog een belangrijke, negatieve, spin-off

Balkenende, op verzoek van minister Verburg, in juni 2009 verwoord

gehad. Volgens Van Keulen (2007) hebben de ontwikkelingen rondom

in een brief over dit onderwerp aan de voorzitter van de Europese

de Habitatrichtlijn in Nederland geleid tot een uiterst negatieve inkade-

Commissie, de heer Barroso (Balkenende, 2009). Barroso antwoordde

ring van Europese bemoeienis in weten regelgeving. Dat was één van

hierop dat de huidige richtlijnen voldoende ruimte bieden om de knel-

de aanleidingen voor de afwijzing door burgers van het Grondwettelijk

punten die Balkenende noemt op nationaal niveau op te lossen (Barroso,

Verdrag in 2005. De oorzaken lijken te liggen in de combinatie van factoren.

2009). Over de economische ontwikkeling zegt Barosso feitelijk ‘ja, mits’

De oorspronkelijk geringe aandacht voor de noodzaak van omzetting van


PRINT

69

de regelgeving die daardoor te laat plaatsvond, het ontbreken van goede

Wel biedt de Wet Natuurbescherming de mogelijkheid aan provincies om

voorlichting en implementatiebegeleiding, en de vrijwel ontbrekende

provinciale natuurgebieden aan te wijzen, waarmee de keuze voor nadere

betrokkenheid van lagere overheden (provincies en gemeenten) bij de

bescherming van deze natuurgebieden bij de uitvoerders van het natuurbe-

totstandkoming van de richtlijn, overheden die primair verantwoordelijk

leid is komen te liggen.

zijn voor de uitvoering van deze richtlijn (Backes, 2011, Boer et al, 2010; Neven et al, 2006; SER, 2006; Van Keulen, 2007; Van Rheenen et al, 2005). Kader 3.2 Interpretatie van Europese regelgeving bij omzetting Recente ontwikkelingen De beschreven processen en knelpunten rondom de implementatie leidden

Europese regelgeving dient omgezet te worden naar nationale weten

inmiddels tot verschillende oplossingen. De onbalans tussen wetgeving

regelgeving. De Raad van State (RvS, 2012) stelt dat “waar de wetgever

en beheerpraktijk is op nationaal niveau aangepakt met het hand-aan-de-

regelgeving zoveel mogelijk wil modelleren naar het EU-recht, hij

kraanprincipe, de Crisis- en herstelwet en de regeling PAS.

zich rekenschap dient te geven van de bijzondere aard van Europese

Recente ontwikkelingen laten zien dat veel aanbevelingen bovendien hun

wetgeving.” Als de EU-wetgever, zoals bijvoorbeel bij de Vogel- en

weg hebben gevonden naar het Nederlandse beleid voor de natuur en de

Habitatrichtlijn, slechts het minimum vastgesteld heeft dat geldt in alle

leefomgeving. Het Natuurpact (2013), de Rijksnatuurvisie (2014) en de Wet

lidstaten kunnen lidstaten hogere eisen stellen op grond van een zelf-

Natuurbescherming (2015) moeten samen een helder beeld scheppen van

standige afweging die gegrond is op de specifieke omstandigheden in

de rol die het Rijk, de provincies, andere overheden, de EU, maatschappe-

die lidstaat.

lijke organisaties, bedrijven en burgers in de toekomst van het natuurbeleid

Aansluiting bij het EU-recht impliceert derhalve niet noodzakelijkerwijs

spelen.

dat de regelgeving beperkt moet worden tot hetgeen Europees geregeld

De Wet Natuurbescherming zal te zijner tijd worden opgenomen in de

is. Ook als wel één op één wordt aangesloten bij de Europese regelge-

Omgevingswet (2015).

ving dient daar een nationale belangenafweging aan ten grondslag te

Zowel bij de Omgevingswet als bij de Wet Natuurbescherming heeft het

liggen, aldus de RvS (2012) in haar advies op een eerdere versie van

kabinet voor de omzetting in nationale wetgeving gekozen voor een nauwe

voorstel voor de Wet natuurbescherming.

aansluiting op de Europese richtlijnen (zie kader 3.2). En dus niet voor het verhogen van beschermingsniveaus ten opzichte van de eisen die de Europese richtlijnen stellen.


PRINT

70

Europese beleidsevaluatie

evaluatie van de natuurwetgeving. De inzet van Nederland bij de fitnes-

Op Europees niveau wordt inmiddels in het kader van deregulering (Smart

scheck richt zich op elementen die een belangrijke rol moeten spelen in de

Regulation) gewerkt aan een zogeheten fitnesscheck van de Vogel- en

Europese discussie over een toekomstbestendig natuurbeleid. En die bij

Habitatrichtlijn. Het Europese REFIT-programma (refit: opnieuw fit) onder-

voorkeur via aanpassing van de uitvoering, dus binnen de bestaande richt-

werpt bestaande regelgeving aan een zogenaamde fitnesscheck: uitge-

lijnen, vorm moeten krijgen (EZ, 2015). Het gaat dan met name om:

breide beleidsevaluaties die onderzoeken of het regelgevingkader fit for

• Een zwaarder accent op de dynamiek van natuurlijke processen.

purpose is. De kernvragen in de fitnesscheck gaan over de effectiviteit, effi-

Daarvoor is er in de uitvoering van de VHR een beweging nodig van

ciency, coherentie, relevantie en toegevoegde waarde van de betreffende

‘behoud’ en soortenbescherming naar de ontwikkeling van robuuste

EU-regelgeving. Op basis van de bevindingen worden conclusies getrokken

natuurgebieden.

over de mate waarin het beleid heeft gewerkt en wat deze resultaten bete-

• Synergie door een betere koppeling van natuurontwikkeling aan andere

kenen voor toekomstige ontwikkelingen van de betreffende regelgeving.

maatschappelijke vraagstukken als waterveiligheid en –beheer, recreatie-

In 2012 is de fitnesscheck van de Kaderrichtlijn Water afgerond, de fitnes-

mogelijkheden en infrastructuur. Daardoor ontstaat er meer ruimte voor

scheck van de natuurwetgeving (Vogelrichtlijn/ Habitatrichtlijn) is gestart

gebiedsgericht maatwerk.

in 2015 en wordt in 2016 afgerond. Juncker, de voorzitter van de Europese

• Een meer dynamische en integrale toepassing van de Vogel- en

Commissie, heeft in zijn missiebrief aan commissaris Vella (Milieu,

Habitatrichtlijn, zowel op nationaal als op Europees niveau. Bijvoorbeeld

Maritieme Zaken en Visserij) voorgesteld om de Vogel- en Habitatrichtlijnen

door samenwerking in het bereiken van de doelen op het niveau van

te combineren tot één wetsvoorstel (Juncker, 2014).

het Europese natuurnetwerk. Wel uitgaande van de bestaande Europese

De staatssecretaris van EZ heeft in de Rijksnatuurvisie 2014 ‘Natuurlijk

biodiversiteitdoelen.

verder’ aangegeven dat Nederland in Europees verband de aandacht zal vestigen op de noodzaak om beleid en regels voor gezonde en veerkrach-

Reflecties:

tige ecosystemen te combineren met bijvoorbeeld waterveiligheid, duur-

• Op nationaal niveau lijkt inmiddels lering te zijn getrokken uit de eerdere

zame economische ontwikkeling en klimaataanpassing (in verband met

ervaringen met de ontwikkeling en implementatie van de natuurricht-

geleidelijk verschuivende leefgebieden van soorten). Deze noodzaak vergt

lijnen. Bij de Wet Natuurbescherming kiest het Rijk ervoor om zeer nauw

in sommige gevallen een flexibeler aanpak bij het behalen van de doelen

aan te sluiten op de Europese regelgeving. Hoe dit sectorale perspec-

van EU-richtlijnen. Tijdens het Nederlands voorzitterschap van de Europese

tief aansluit op het integrale karakter van de Omgevingswet en het

Unie in de eerste helft van 2016 wil Nederland aandacht besteden aan de


PRINT

71

meerschalig karakter van het gedecentraliseerde natuurbeleid is nu nog de vraag. • Communicatie, informatie en kennisdeling heeft duidelijk meer aandacht gekregen in de loop van de tijd. Van en met elkaar leren wordt met de komst van de Wet Natuurbescherming en de Omgevingswet cruciaal voor een geoliede implementatie. Het gaat dan onder andere om het in kaart brengen van voorbeelden om proactief om te gaan met wetten en regels (over natuurbescherming) en om het ondersteunen en betrekken van burgers, bedrijfsleven en gemeenten om wetgeving eenvoudig uitvoerbaar te maken. • Wat de relatie met de Europese richtlijnen betreft, vraagt een aantal onderwerpen de komende periode extra aandacht: de evaluatie van het Europees natuurbeleid, de wijze waarop de rijksoverheid de andere betrokkenen en bestuurslagen daarbij zal betrekken en de wijze waarop die partijen zelf hun inbreng weten te organiseren. Net als aandacht voor de bredere Europese milieuregelgeving waarvoor het Ministerie van Infrastructuur en Milieu (IenM) in samenwerking met het Verenigd Koninkrijk en Duitsland een project heeft opgezet: ‘Make it Work’. Maar ook de wijze waarop aanpassingen van Europese richtlijnen worden uitgewerkt in de nieuwe Omgevingswet en de Wet Natuurbescherming.


PRINT

72

4

DE MARKTORDENING IN HET STADS- EN STREEKVERVOER PRINT

73

1. Agendering en beleidsvoorbereiding in Nederland en de EU

Gemeenschappen, 1992), een actieplan voor een gemeenschappelijk trans-

Sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw zijn de mobiliteitsproblemen in

portbeleid (Commissie van de Europese Gemeenschappen, 1995) en het

Nederland gegroeid. Het kabinet was van mening dat de rol van het open-

groenboek ‘The Citizens’ Network’ (Europese Gemeenschappen, 1995) dat

baar vervoer (ov) groter moest worden om deze problemen te kunnen

zich richtte op het koppelen van technologische ontwikkelingen en verbe-

oplossen (Tweede Kamer, 1988; Van de Velde, 2006). In het ov speelden

terde (informatie)diensten aan mogelijkheden voor een aantrekkelijk, veilig,

alleen verschillende problemen:

flexibel en toegankelijk ov. In lijn met eerdere verordeningen en richt-

• Efficiëntieproblemen: de kosten namen toe, de prestaties (kwaliteit en

lijnen (bijvoorbeeld de Aanbestedingsrichtlijn Diensten uit 1992) zette de

reizigersaantallen) niet; • Budgetproblemen bij subsidiërende overheden: de exploitatietekorten die ontstonden in het ov werden aangevuld door overheden.

Europese Commissie daarbij sterk in op het creëren van een open interne markt en meer specifiek de liberalisering van het ov. De achterliggende opvatting was dat concurrentie de efficiëntie en kwaliteit zou bevorderen. Met de Lissabon agenda14 uit 2000 werd nogmaals onderstreept dat de

De commissie-Brokx Herstructurering Openbaar Vervoer (1995) advi-

liberalisering van het vervoer versneld doorgevoerd moest worden.

seerde – in lijn met de tijdgeest – om marktwerking te introduceren in het ov. Ook in andere Europese landen, zoals in het Verenigd Koninkrijk en

In 2000 deed de Europese Commissie een eerste voorstel voor de

Denemarken, werd hier op uiteenlopende manieren ervaring mee opge-

PSO-Verordening15. In dat voorstel werd het aanbesteden van ov-contracten

daan. De commissie-Brokx adviseerde ontvlechting van overheden en

verplicht om concurrentie te bevorderen.

vervoerders, een verzakelijking van hun relatie en marktwerking in het ov. Aanbestedingen zouden zorgen voor efficiëntie, mits overheden en vervoerders ontvlochten werden. Er moest gewerkt gaan worden met heldere contracten, en bevoegdheden voor het ov moesten naar regionaal niveau worden gedecentraliseerd. In dezelfde periode was er ook op Europees niveau een levendig debat gaande over de toekomst van het ov. De Europese Commissie publiceerde bijvoorbeeld het witboek ‘De toekomstige ontwikkeling van het gemeenschappelijke vervoersbeleid’ (Commissie van de Europese


14 De Lissabon Agenda (ook wel Strategie van Lissabon genoemd) was een actie- en ontwikkelingsplan van en voor de Europese Unie. De ambitie was dat in 2010 de EU moest zijn veranderd in de meest concurrerende en dynamische kenniseconomie van de wereld. 15 Public Service Obligations Verordening, term gebruikt voor “VERORDENING (EG) Nr. 1370/2007 VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD van 23 oktober 2007 betreffende het openbaar personenvervoer per spoor en over de weg en tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 1191/69 van de Raad en Verordening (EEG) nr. 1107/70 van de Raad”

PRINT

74

2.

Vaststelling Wet personenvervoer 2000: Nederland loopt

het ov te laten groeien, de exploitatiekosten omlaag te brengen en over-

vooruit op Europese besluitvorming

heidsgeld doelmatiger te besteden (Ministerie van Verkeer en Waterstaat,

Het kabinet koos uiteindelijk een benadering in lijn met hetgeen de

1996). Daartoe werd tariefvrijheid geïntroduceerd en werd een decentra-

commissie-Brokx voorstelde. De Implementatienota (1996) streefde naar

lisatie ingezet. Vervoersautoriteiten moesten bovendien meer grip krijgen

concurrentie om de markt en geen concurrentie op de markt. De volgende

op de vervoerders. Oorspronkelijk werd in het Besluit Personenvervoer

hoofdzaken waren daarbij aan de orde: werken met concessies voor de

2000 de Europese Aanbestedingsrichtlijn Diensten (1992) van toepassing

uitvoering van openbaar vervoerstaken en aanbesteden van die conces-

verklaard, hetgeen inhield dat het exploitatierisico door de vervoerder

sies. In de Wet personenvervoer 2000 (Wp 2000) werden beide geregeld.

moest worden gedragen. De Nederlandse besluitvorming vond namelijk

Nederland koos met de Wp 2000 voor aanbesteding van het regionale ov.

plaats in de verwachting dat de Europese Commissie voor het ov aanbeste-

De bevoegdheden voor het ov werden gedecentraliseerd naar provincies,

ding in concurrentie zou gaan voorschrijven. De EU promootte concurrentie

stadsregio’s (in eerste instantie ook naar enkele steden, maar die bevoegd-

immers al jaren, om kwaliteit en efficiëntie van diensten te verbeteren en

heden werden later overgedragen aan provincies en stadsregio’s). De

om de mogelijkheden te verbeteren om diensten grensoverschrijdend uit te

aanbesteding van concessies vond vanaf dat moment plaats op basis van

voeren (Veeneman en Van de Velde, 2014).

(door het Rijk) vastgestelde budgetten. Vanaf 2004 ontvingen de provincies en stadsregio’s een Brede Doeluitkering Verkeer en Vervoer voor de uitvoering van het verkeer- en vervoerbeleid op lokaal en regionaal niveau.

3.

Voortgaande beleidsvoorbereiding en onderhandeling in

de EU

Met de Wp 2000 voerde Nederland een stelselwijziging door, met een

In de jaren na het van kracht worden van de Wp 2000 werden in de onder-

wijziging van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden voor het

handelingen tussen lidstaten, stakeholders en lobbygroepen de voorstellen

openbaar vervoer. Met de introductie van marktwerking wilde men beter

van de Europese Commissie door Raad en Parlement aangepast (van de

gebruik maken van de marktkennis, creativiteit en innovatiekracht om de

Velde, 2008). De te volgen procedures voor aanbestedingen waren daarbij

concurrentiepositie van het openbaar vervoer ten opzichte van de parti-

een belangrijk onderwerp van discussie tussen de lidstaten. Onder het

culiere auto te verbeteren. Onderdeel daarvan was een zakelijker relatie

Nederlandse voorzitterschap in 2004 werd flink getrokken aan de totstand-

tussen ov-autoriteiten en exploitanten. Die stelselwijziging volgde op

koming van de Europese PSO-Verordening. In 2007 werd deze verordening

jarenlange budgetproblemen bij de overheid en problemen met de pres-

vastgesteld. Die heeft vooral tot doel om gelijke kansen te creëren voor

taties van vervoersbedrijven. De wet had tot doel om het gebruik van

spelers op de interne markt. Door concurrentie te creëren in een sector


PRINT

75

waar vooral nationale monopolistische aanbieders actief waren (Veeneman

De PSO-Verordening maakt het zoals gezegd mogelijk dat een overheid

et al., 2014), beoogde de EU een aantrekkelijker, innovatievere en goedko-

onder voorwaarden zelf openbaar personenvervoersdiensten aanbiedt

pere dienstverlening te bevorderen (Publicatieblad van de Europese Unie,

of openbare-dienstcontracten onderhands gunt aan een overheidsbedrijf

2007).

(inbesteden). Op aandringen van Nederland werd in het betreffende artikel (art. 5, lid 2 van de Verordening) het voorbehoud opgenomen dat lidstaten

De PSO-Verordening vereist dat een lidstaat één procedure opstelt, die

deze mogelijkheden kunnen afwijzen in nationale wetgeving (“Als de nati-

eerlijk en transparant is en daarmee voldoet aan de marktprincipes van

onale wetgeving het niet verbiedt, …”). Op die manier wilde Nederland

de EU. Gedeeltelijk wordt in de PSO-Verordening ook verwezen naar

zekerstellen dat er nationaal niet terug gekomen hoefde te worden op het

de Aanbestedingsrichtlijn Diensten en naar nationale wetgeving van de

aanbesteden in concurrentie zoals bepaald in de Wp 2000 (van de Velde,

lidstaten. Het uiteindelijke stelsel van procedures leidt (nog steeds) tot

2008).

onduidelijkheid bij de betrokken partijen in de regio. De verordening schrijft voor dat als overheden openbaar vervoersdiensten laten uitvoeren, zij een

Vaststelling van de PSO-Verordening (EU)

openbare-dienstverplichting aangaan met de uitvoerders indien deze een

De kaders die de PSO Verordening biedt zijn ruim: zowel een volledig

exclusief recht hebben of financieel gecompenseerd worden voor gemaakte

vrije ov-markt, aanbesteden in concurrentie als inbesteden zijn moge-

kosten. Anders dan het Besluit personenvervoer 2000 is er geen noodzaak

lijk. Wanneer concessies worden aanbesteed mag daar met de potentiële

dat de vervoerders het risico dragen. De PSO-Verordening verplicht in prin-

exploitanten over onderhandeld worden, mits er transparantie en een

cipe de aanbesteding van concessies door overheden als deze openbaar-

gelijk speelveld voor de partijen is. Door de keuzes die waren gemaakt in

vervoersdiensten willen “inkopen” of een exclusief recht willen bieden

de Wp 2000 was in Nederland alleen het aanbesteden van concessies in

aan de vervoerder, maar biedt zeer ruime mogelijkheden om daarvan af te

concurrentie mogelijk. Nadat de PSO-Verordening van kracht werd vroeg

wijken: zelf uitvoeren of inbesteden (dat wil zeggen onderhands gunnen)

de Tweede Kamer in 2007 aan de minister om desondanks te regelen

is ook toegestaan. Concessies mogen een looptijd hebben van maximaal

dat inbesteding mogelijk zou zijn in de vier stadsregio’s (motie-Roefs). In

tien (busvervoer) of vijftien jaar (spoor of geïntegreerde netwerken). In

Nederland speelde ten tijde van de onderhandelingen op Europees niveau

de Nederlandse weten regelgeving waren oorspronkelijk (afwijkende)

de discussie daarover overigens niet. Onder het kabinet Balkenende 4

termijnen opgenomen, maar deze zijn geschrapt. De PSO-Verordening

werd een wetsvoorstel voorbereid om hier invulling aan te geven, maar

heeft op dit punt een rechtstreekse werking.

het kabinet Rutte I schrapte de betreffende motie. In 2011 echter, onder kabinet Rutte II, diende de Tweede Kamer een initiatiefvoorstel in tot een


PRINT

76

ongeclausuleerde mogelijkheid voor inbesteding in de steden Amsterdam,

laten toenemen. Reizigers moeten zich daarom aangetrokken voelen tot

Den Haag, Rotterdam en Utrecht. Dit voorstel werd aangenomen en trad op

het ov. Die aantrekkingskracht wordt bepaald door de behoeften van reizi-

1 januari 2013 in werking.

gers, de mate waarin in die behoeften wordt voldaan en de mate waarin de verwachtingen van reizigers overeenkomen met hun ervaringen (Ebbink, Visser & Van der Westen, 2012). Daarbij gaat het om factoren als

4. Uitvoering

sociale veiligheid, betrouwbaarheid, snelheid, gemak, comfort en bele-

Na de inwerkingtreding van de Wp 2000 op 1 januari 2001 zetten de regi-

ving. De EU-regulering is hoofdzakelijk gericht op de aanbodkant (effici-

onale vervoersautoriteiten de aanbestedingen van concessies geleidelijk

ëntie en concurrentie) maar biedt lidstaten veel vrijheden om dergelijke

in gang. In een aantal steden kon nog worden gewacht met aanbesteden.

factoren een plek te geven bij aanbestedingen. De overwegingen bij de

Vanwege de complexiteit en verwevenheid van de ov-systemen aldaar,

Verordening zeggen daarover het volgende: “in overeenstemming met

kregen uiteindelijk de steden Amsterdam, Den Haag en Rotterdam uitstel.

het subsidiariteitsbeginsel staat het de bevoegde instanties vrij om sociale

De wet bood die mogelijkheid, maar niet de mogelijkheid om af te wijken

en kwaliteitscriteria vast te stellen om de kwaliteitsnormen voor open

van het stelsel. Dit werd pas aangepast naar aanleiding van het hierboven

baredienstverplichtingen te handhaven en te verhogen, bijvoorbeeld met

genoemde initiatiefvoorstel van de Tweede Kamer (2011).

betrekking tot minimale arbeidsomstandigheden, rechten van reizigers, de behoeften van mensen met een verminderde mobiliteit, milieubescher-

Efficiëntie van het ov verbetert

ming, de veiligheid van passagiers en werknemers alsook verplichtingen

Na de eerste ronde aanbestedingen is de efficiëntie van het ov toege-

uit hoofde van collectieve overeenkomsten en andere voorschriften en

nomen; bij de tweede ronde aanbestedingen vlakte de efficiëntiewinst af. Er

overeenkomsten betreffende arbeidsplaatsen en sociale bescherming

werd er geen verdere kostenreductie gerealiseerd. Voor de klanttevreden-

op de plaats waar de dienst wordt verricht.” In de WP 2000 worden in

heid werd er geen verschil waargenomen tussen aanbesteed en niet aanbe-

lijn daarmee eisen genoemd die aan concessies moeten en kunnen

steed ov (Twynstra Gudde, 2010; Ebbink, Visser & Van der Westen, 2012).

worden verbonden, zoals voorschriften op het punt van toegankelijkheid, informatieverstrekking en punctualiteit. In 2009 constateerde de Raad voor

Meerdere belangen van het ov

Verkeer en Waterstaat desondanks dat in de concessiepraktijk aanbieders

De rijksoverheid investeert in het ov om het een rol van betekenis te laten

van ov zich vooral op de aanbestedende overheden richten en minder op

spelen in de mobiliteitsvraagstukken in het dichtbevolkte Nederland. Men

de reiziger (Raad voor Verkeer en Waterstaat, 2009).

wil de vervoersprestatie – onder andere in termen van reizigerskilometers –


PRINT

77

Zoals hierboven aangegeven is de nationale wetgeving voornamelijk

aanbestedingen prikkelden de contracten niet tot het aantrekken van meer

ontstaan vanuit de opgaven aan de aanbodkant, in de vorm van kostenre-

reizigers (Veeneman & Van de Velde, 2014). Ook moet in acht worden

ductie en kwantiteit van het aanbod. Efficiëntie is voor de regio’s echter niet

genomen dat het Rijk tegelijkertijd substantieel heeft bezuinigd waardoor

het belangrijkste doel. Daar spelen vooral publieke belangen als milieu en

de efficiëntieverbeteringen niet altijd volledig omgezet konden worden in

sociale waarden als toegankelijkheid en veiligheid van het ov een rol. Toch

dienstenverbeteringen (Van de Velde & Eerdmans, 2013). Sinds 2000 voert

werd met de eerste contracten vooral op prijs en kwantiteit geselecteerd

Kennisplatform CROW jaarlijks een onderzoek uit de klanttevredenheid van

en in die contracten zaten onvoldoende prikkels voor het verhogen van de

de reizigers op een breed scala aan criteria, de zogenaamde ov-klantenba-

kwaliteit en het aantrekken van reizigers. De beoordeling en de gunning

rometer. Uit de ov-klantenbarometer 2014 (KpVV-CROW, 2015) blijkt dat de

hield nauwelijks rekening met ‘zachtere’ reizigerswensen. In hun aanbie-

klanttevredenheid in 2014 over het algemeen is toegenomen ten opzichte

dingen besteedden de vervoerders daar wel veel aandacht aan (Ebbink,

van eerdere jaren.

Visser & Van der Westen, 2012), maar de aanbiedingen waren dermate scherp dat in de contractfase zelf het rendement achterbleef. Met als gevolg

Regulering versus dynamiek in de omgeving

dat de flexibiliteit om op veranderende omstandigheden en publieke

De juridische kant van aanbesteden en uitvoeren van het ov is sterk ontwik-

belangen in te spelen, sterk onder druk kwam te staan. Decentrale over-

keld. De samenwerking tussen ov-autoriteiten en vervoerders heeft een

heden bleken overigens wel bereid om zelf in regionale publieke belangen

solide juridische basis nodig omdat er grote belangen in het spel zijn

te investeren. Uiteindelijk zijn de ov-autoriteiten daarom meer en meer

en men te maken heeft met grote spelers die de uitvoering verzorgen.

gaan inzetten op kwaliteitscriteria.

Concessies zijn een instrument om (private) vervoerders in dienst te stellen van sociale doelen (Mouwen en Rietveld, 2013). In langlopende concessies

Na de eerste ronde aanbestedingen nam de klanttevredenheid in het

blijkt het echter onmogelijk om alles goed af te regelen (Kennisplatform

ov nauwelijks toe (Van Buiren et al., 2012). Als er al sprake was van

Verkeer en Vervoer, 2013). Daarvoor is de omgeving waarbinnen ov opereert

toename van klanttevredenheid, dan was die ook waar te nemen in die

te dynamisch. Betrokkenheid van onder andere maatschappelijke partijen

gebieden waar niet werd aanbesteed. Mogelijk leidde daar de ‘dreiging’

en (individuele) reizigers lijkt noodzakelijk om de afspraken tussen ov-auto-

van aanbesteden tot betere prestaties richting de reiziger. Wel is de door

riteiten en vervoerders te laten aansluiten bij de uiteenlopende en veran-

reizigers ervaren kwaliteit van het ov toegenomen na de tweede ronde

derende doelen van het beleid en de regelgeving. Deze doelen zullen niet

aanbestedingen (Van Buiren et al, 2012). De verwachte reizigersgroei ten

allemaal in concessies afgeregeld kunnen worden en precies meetbaar zijn.

gevolge van aanbestedingen is echter uitgebleven. In de eerste ronde


PRINT

78

Inmiddels, na ruime ervaring met aanbesteden van concessies, ontstaat

• De Europese regelgeving werd pas zeven jaar na de Nederlandse

er daarom bij de ov-autoriteiten behoefte aan een nieuw samenwerkings-

wetgeving van kracht. Nederland stelde zich actief op in het Europese

model met vervoerders. Men is op zoek naar flexibiliteit in de concessies

besluitvormingsproces en zette erop in dat de Nederlandse keuzes over

om in te kunnen spelen op de dynamische omgeving en op veranderende

de marktordening (de aanbestedingsplicht) overeind konden blijven,

behoeften. In een concessieperiode kunnen immers de uitgangspunten

daar waar Europa voor meer flexibiliteit ging kiezen. De Tweede Kamer

sterk veranderen, hetgeen moeilijk is om met bepalingen in de conces-

benutte later de vrijheid in de Europese regelgeving om de (minder flexi-

sies op in te spelen (Kennisplatform Verkeer en Vervoer, 2013; Van de

bele) nationale wetgeving te laten verruimen.

Velde en Eerdmans, 2013). In deze fase lijkt er behoefte te bestaan aan een

• Het hoofddoel van de Europese regelgeving voor het ov is het creëren

nieuw model waarin ov-autoriteiten en vervoerders in discussie met elkaar

van een open openbaarvervoersmarkt vanuit de opvatting dat meer

samenwerken om het ov te laten aansluiten bij de vragen uit de samen-

concurrentie leidt tot kostenbesparing en meer efficiëntie. De doelen van

leving. EU-regels en nationale regels lijken dit niet in de weg te staan. Bij

de Nederlandse regulering sluiten daar deels bij aan: doelmatiger beste-

aanbesteden volgens de PSO-Verordening mogen aanbestedende over-

ding van overheidsgeld, toename van het gebruik van het ov.

heden en aanbieders al in een vroeg stadium met elkaar in overleg gaan. In de praktijk worden de mogelijkheden daarvoor nog onvoldoende benut.

• De Europese regelgeving (PSO-Verordening) schrijft ruime spelregels voor om het ov zodanig in te richten dat het zo goed mogelijk aan de wensen van burgers tegemoet komt.

In ‘Samen op Reis’, een gezamenlijk initiatief van de betrokken (nationale

• Op regionaal niveau zijn ook andere belangen en doelen in het spel dan

en decentrale) overheden, vervoersbedrijven en consumentenorganisaties,

efficiëntie en kostenbesparing: milieu, toegankelijkheid en veiligheid

zetten de partijen zich in voor een verbeterde samenwerking in het open-

van het ov, inpassing in de ruimtelijke ontwikkeling en tevredenheid van

baar vervoer. Eén van de aandachtspunten daarbij is om de flexibiliteit in

reizigers. De bij het ov betrokken partijen (overheden, vervoerders en

de concessieverlening te vergroten (samenopreis.nu, 2015) .

consumentenorganisaties) werken sinds enkele jaren samen in ‘Samen op Reis’ met als doel verbeteringen te verwezenlijken waar de ov-reiziger

Reflecties:

direct van profiteert.

• Nederland ontwikkelde vanuit een eigen visie een nieuwe markt ordening voor het stads- en streekvervoer. Op de achtergrond speelden de Europese agenda en beleidsontwikkelingen in de richting van markt werking en de visie van de Europese Commissie daarop, een rol.


PRINT

79

5

KADERRICHTLIJN WATER

PRINT

80

Het hoofddoel van de Kaderrichtlijn Water (KRW) is het bereiken van een

bestaande richtlijnen. Deze gingen in de ogen van de Milieucommissie

goede ecologische en chemische toestand voor oppervlaktewateren zoals

van het Europees Parlement en de Raad echter nog onvoldoende uit van

rivieren, meren, delta’s en kustwateren en voor grondwater in 2015. Die

een integrale benadering. Zij pleitten voor een fundamentele herziening

goede toestand wordt op wetenschappelijke gronden bepaald, maar op

van het Europese waterbeleid. Een aantal lidstaten had hierbij het initia-

maatschappelijke gronden kan men er eventueel van afwijken. Lidstaten

tief: Nederland, Frankrijk, Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en Spanje. In

hebben veel ruimte bij het vormgeven van de wijze waarop de doelen

februari 1997 kwam de Europese Commissie met het eerste voorstel voor

moeten worden bereikt. Maar er moet wel een verbetering plaatsvinden op

een KRW.

basis van het ecologisch potentieel dat aan de hand van referentiebeelden wordt bepaald.

2.

Onderhandelingen en besluitvorming op Europees niveau

Na het uitbrengen van het eerste voorstel voor een KRW ontstond er een

1.

Agendering en beleidsvoorbereiding in de EU

breed en stevig debat tussen de EU-instellingen onderling, de lidstaten

De Kaderrichtlijn Water is een resultante van verschillende ontwikkelingen:

en decentrale overheden, belangenorganisaties en overige stakeholders.

een groeiende kritiek op het technocratische karakter van het Europese

Het uitgangspunt van een integrale aanpak werd breed gedragen en

waterbeleid, de internationalisering van het watermanagement, een

gewaardeerd. De kritiek richtte zich vooral op inhoudelijke details van de

groeiende complexiteit van het Europese waterrecht en een toenemende

wetgeving. Uit de afzwakkingen tijdens het onderhandelingsproces kan

belangstelling voor milieubescherming (Beunen et al., 2009). Water, en met

worden afgeleid dat het vooral ging over te vergaande beperkingen voor de

name waterverontreiniging, was het eerste onderwerp waarop in de EU

lidstaten wat betreft de invulling van de hoofddoelstelling van de KRW (zie

milieuwetgeving tot stand kwam. De eerste waterrichtlijnen16 stammen uit

kader 5.1).

de periode 1973-1975. Het ging daarbij om het vaststellen van milieukwaliteitsnormen voor oppervlaktewater (Infomil, 2015). De fragmentatie van de richtlijnen en de focus op specifieke aspecten van milieukwaliteit en bedreigingen stonden een integrale aanpak in de weg. In 1994 kwam de Europese Commissie met de eerste voorstellen voor aanpassing van verschillende

16 Deze richtlijnen zijn later ingetrokken en opgenomen in de Kaderrichtlijn Water.


PRINT

81

Kader 5.1 Afzwakkingen in onderhandelingen KRW

voorstel uit 1997 een standpunt had vastgesteld. Het leidde tot een vertraging door het indienen van een paar honderd amendementen. Inmiddels

Volgens het Kenniscentrum InfoMil werden in de onderhandelingen over

diende het voorstel, door een verandering in de praktijk van de Europese

de vaststelling van de Kaderrichtlijn met name de volgende elementen

besluitvorming, in codecisie tussen Europees Parlement en Raad van de

aangepast om de uitvoerbaarheid van de richtlijn te vergroten: “de

ministers vastgesteld te worden. Volgens Kaika en Page (2003) bood deze

uitbreiding van de werkingssfeer van de Richtlijn voor mariene wateren;

verandering in de praktijk van de besluitvorming de ngo’s nieuwe kansen

een absolute verplichting voor kostenterugwinning van waterdiensten;

om te participeren in de beleidsvorming en meer invloed uit te oefen op de

strikte bescherming voor grondwater; en het opnemen van op natio-

EU-richtlijnen. Uiteindelijk werd de richtlijn in 2000 vastgesteld.

naal of lokaal niveau aangewezen beschermde gebieden. Ook werden substantiële wijzigingen, inclusief afwijkings- en uitzonderingsgronden, aangebracht aan met name de Milieudoelstellingen in art. 4 van de

3.

Uitwerking van de KRW op EU niveau

Kaderrichtlijn. De omzettingstermijn werd uiteindelijk ook verlengd naar drie jaar, en de voldoeningstermijn voor het overkoepelende doel van de

Inzet Nederland op Europees niveau

realisering van een ‘goede toestand’ van het Europese water werd met

In de (verdere) ontwikkeling van de richtlijn op Europees niveau heeft

vijf jaar verlengd van 2010 naar 2015”.

Nederland vanaf het begin een proactieve houding en een constructieve, inhoudelijke inbreng gehad. Nederlandse ambtenaren waren goed verte-

Bron: website InfoMil, geraadpleegd maart 2015

genwoordigd in verschillende werkgroepen op EU-niveau (Neven et al., 2006). Met het oog op de uitvoering van de KRW werkten de EU-lidstaten (en enkele andere landen) nauw samen in het kader van een ‘Common

Niet alleen inhoudelijk waren er meningsverschillen over de KRW. Ook

Implementation Strategy’ die in mei 2001 aangenomen werd tijdens het

procedureel ontstonden de nodige hobbels die tot de uiteindelijke vertra-

informele overleg van EU-waterdirecteuren. Deze gezamenlijke strategie

ging van de invoering van de richtlijn leidden. In essentie ging het daarbij

heeft intussen een groot aantal Guidance Documents en andere informatie-

over inter-institutionele tegenstellingen die leidden tot impasses in de

bronnen voor een gecoördineerde implementatie opgeleverd.

onderhandelingen. Dat begon met de agendering van het voorstel in

De inzet vanuit Nederland op technisch-ambtelijk niveau was ambitieus

substantieel aangepaste vorm in 1998 door het Britse Voorzittterschap van

en gestoeld op gedegen kennis van de praktijk. De groeiende bestuurlijke

de Raad, nog voordat het Europees Parlement in de eerste lezing van het

betrokkenheid maakte dat men zich ook op bestuurlijk niveau bewust werd


PRINT

82

van de mogelijke implicaties van de invoering van de richtlijn. Eerdere

mogelijkheid te discussiëren over de richtlijn, het delen van ervaringen en

ervaringen met de Grondwaterrichtlijn en de Nitraatrichtlijn uit 1991, die

expertise en het vaststellen van de ‘beste werkwijze’ bij het implementeren

tot een stringent mestbeleid hebben geleid, maakten dat er herhaaldelijk

van de belangrijkste elementen van de wetgeving. (Europese Commissie,

aandacht is gevraagd voor de specifieke, Nederlandse situatie. Ook werden

2002)

de Europese Commissie en de andere lidstaten regelmatig op de hoogte gebracht van de vorderingen in Nederland. Zo werd in 2002 op verzoek

Reflecties:

van Nederland de guidance voor het classificeren van waterlichamen

• Bij de uitwerking van de KRW in guidance documenten en dergelijke

zodanig aangepast dat niet elke poldersloot apart bemonsterd en beoor-

heeft Nederland een belangrijke rol gehad in het praktischer maken van

deeld hoefde te worden. En in 2005 introduceerde Nederland met succes de

de uitvoeringscondities. Cruciaal was de inbreng van de kennis uit de

‘Praagmatische aanpak’ (pragmatisch akkoord in de stad Praag op aanspo-

praktijk.

ring van Nederland) waarbij men ervoor koos om een doelbereik te bepalen

• Op Europees niveau werd door verschillende stakeholders (lidstaten,

uitgaande van de huidige situatie en rekening houdend met de moge-

maatschappelijke organisaties) gewerkt aan het delen van kennis van en

lijke maatregelen, in plaats van uitgaan van een theoretische, niet door

ervaring met de implementatie van de KRW en de problemen die men

metingen ondersteunde referentiesituatie. Dit gaf vertrouwen bij water-

daarbij tegen kon komen.

beheerders, omdat het dichter bij de praktijk stond en vormde een stimulans voor de nationale implementatie (‘Brussel luistert ook naar lidstaten’). Politiek werd als ambitie vastgesteld ‘haalbaar en betaalbaar’, wat er toe

4.

Omzetting in nationale regelgeving

leidde dat het doelbereik voorop stond, maar met gebruik van de maximale

De omzetting in nationale regelgeving liep ondanks een tijdige start van de

periode om dit tegen maatschappelijk aanvaardbare kosten te realiseren.

voorbereiding vertraging op. In 2003 ontstond er binnenlandse commotie over de mogelijk vergaande consequenties van de implementatie van de

Kennisdeling op Europees niveau

KRW door het rapport Aquarein (Van der Bolt e.a., 2003). Grote arealen

Het Wereldnatuurfonds (WWF) organiseerde drie Europese seminars over

landbouwgrond zouden uit productie moeten worden genomen, en dan

samenwerken voor een grotere bewustwording. De seminars richtten zich

nog konden de ecologische doelstellingen niet overal worden gerealiseerd.

op: (1) water en landbouw, (2) de rol van wetlands in integraal stroom-

Dit leidde tot problematisering en politisering van de implementatie van

gebiedbeheer en (3) de beste werkwijze bij stroomgebiedbeheerplan-

de KRW. De stroomgebiedsbenadering van de KRW vroeg daarnaast om

ning. Het doel van de seminars was het verschaffen van informatie en de

aanpassing van de sterk gedecentraliseerde Nederlandse bestuursstructuur.


PRINT

83

Dit kreeg invulling door ambtelijke- en bestuurlijke overleggen per deel-

In de KRW is Europa opgedeeld in verschillende stroomgebieden.

stroomgebied, met als gevolg een verbeterde samenwerking tussen provin-

Nederland maakt deel uit van de vier stroomgebieden van de Rijn, de

cies, waterschapen en gemeenten op het gebied van water. Al met al liep

Eems, de Schelde en de Maas. De beheerplannen voor deze vier stroom-

de omzetting vertraging op, waarvoor Nederland in januari 2004 in gebreke

gebieden zijn als bijlage bij het Nationaal Waterplan opgenomen. De

werd gesteld (de deadline was december 2003). Dankzij goede contacten

minister van IenM is de ‘bevoegde autoriteit’ voor de vier Nederlandse

met de andere lidstaten en de Europese Commissie en de inzet bij de

stroomgebieden.

ontwikkeling van de implementatiestrategie van de KRW kon Nederland echter op EU-niveau de opgedane implementatievertraging aanvaardbaar

Inmiddels loopt de procedure voor de opstelling van het Nationaal

uitleggen (Neven et al., 2006).

Waterplan 2016-2021. Momenteel kunnen betrokkenen hun zienswijze

Vanaf dat moment is de implementatie van de KRW in nauw overleg met de

indienen op de ontwerpstructuurvisie Nationaal Waterplan 2016 en het

uitvoerders opgepakt.

milieueffectrapport. In december 2015 wordt het Nationaal Waterplan 20162021 vastgesteld.

Kader 5.2 Omzetting KRW in nationale wetten en beleid

Opzoeken van de ruimte in de regelgeving Nederland heeft actief gezocht naar ruimte bij de implementatie van de

Waterwet (2009)

laatste wijziging 2012

KRW:

Waterbesluit (2009)


• er zijn keuzes gemaakt in de aan te wijzen waterlichamen, waarbij

Waterregeling (2009)


Nederland heeft geprobeerd de uitvoeringslasten te beperken;

Wet milieubeheer (2005)


• er zijn keuzes gemaakt in de fasering: omdat duidelijk was dat niet alle

Besluit kwaliteitseisen en monitoring water 2009 laatste wijziging 2011

doelstellingen in 2015 gehaald konden worden, wordt gebruik gemaakt

Regeling monitoring kaderrichtlijn water (2010)

van de maximale termijn voor doelbereiking;


Besluit vaststelling monitoringsprogramma kaderrichtlijn water (2010) Nationaal Waterplan 2009-2015

• er zijn keuzes gemaakt in de synergie met andere richtlijnen. laatste wijziging 2011

vastgesteld 22 december 2009

Bron: Kenniscentrum InfoMil, geraadpleegd maart 2015


PRINT

84

5.

Uitvoering in Nederland

de strategische doelstellingen van het waterbeheer te realiseren, bepaalt de concrete maatregelen en voert deze uit.

Governance-ambities

• De gemeente heeft enkele taken in het waterbeheer, met name wat

Naast inhoudelijke ambities bevat de KRW ook ambities op het gebied

betreft de nieuwe zorgplichten voor hemelwater en grondwater in het

van governance: beoogde veranderingen in de organisatie, regulering

stedelijke gebied, de lokale ruimtelijke inpassing van maatregelen op het

en verantwoording van het waterbeheer. De structuur die in Nederland

gebied van waterkwantiteit en het uitvoeren van milieumaatregelen in

bestond, voldeed daar niet op voorhand aan. In 2004 heeft de regering

het stedelijke gebied voor de Kaderrichtlijn Water.

gekozen voor een ‘pragmatische implementatiestrategie’ met realistische doelen. Bij de implementatie van de KRW koos Nederland ervoor de bestaande instituties en bestuurlijke verhoudingen niet ingrijpend te veranderen (Van der Arend et al., 2010). De verantwoordelijkheid voor de invoe-

• De provincies, die eventueel delegeren aan gemeenten, zijn verantwoordelijk voor het beheer van de grondwaterkwaliteit. • De drinkwaterbedrijven zijn verantwoordelijk voor het beheer van het drinkwater.

ring van de KRW is in Nederland verdeeld over provincies, waterschappen en gemeenten (zie kader 5.3).

Kader 5.3 Verantwoordelijkheidsverdeling waterbeheer in Nederland

Bron: Kenniscentrum InfoMil, 2013, geraadpleegd maart 2015

Om de bestaande Nederlandse structuur in het waterbeheer af te stemmen op de stroomgebiedsbenadering uit de KRW werd een overlegstructuur

• De rijksoverheid (met name de minister van IenM) is verantwoorde-

ingericht voor planvorming en afstemming tussen de verschillende over-

lijk voor het nationale beleidskader en de strategische doelen voor het

heidslagen op stroomgebiedsniveau. Deze zogenaamde RBO-verbanden

waterbeheer in Nederland, voor maatregelen die een nationaal karakter

(regionaal Bestuurlijk Overleg), zoals Rijn-Oost, Rijn-Midden, Rijn-West,

hebben, en voor het bronbeleid.

werden op ambtelijk niveau door alle partijen voorbereid in een RAO

• De provincie is verantwoordelijk voor de vertaling hiervan naar een regionaal beleidskader en voor strategische doelen op regionaal niveau. • De waterbeheerder (de waterschappen voor de regionale watersystemen en het Rijk voor het hoofdwatersysteem) is verantwoordelijk voor het

(Regionaal Ambtelijk Overleg). In de evaluatie van de KRW over de periode 2000-2009 (Ten Heuvelhof, 2010) wordt deze overlegstructuur gezien als één van de succesfactoren van implementatie.

operationele waterbeheer. De waterbeheerder legt de condities vast om


PRINT

85

Publieke participatie

moesten maken van de mogelijkheden van de maximale periode voor het

Publieke participatie is in de KRW een vereiste. Volgens Behagel (in: Van

bereiken van de doelen die de KRW biedt. De doelen blijven gehandhaafd.

der Arend et al., 2010) heeft Nederland daaraan ruim beantwoord. Zowel

Een eventuele overweging daartoe komt pas aan de orde in 2021 als na

wat betreft informatievoorziening en inspraak op plannen als in het

zorgvuldig onderzoek zou blijken dat deze voor bepaalde situaties met geen

betrekken van maatschappelijke partijen in overlegorganen, klankbord-

enkele innovatie te bereiken zijn. De evaluatie vooraf toonde aan dat met de

groepen en het samenstellen van maatregelenpakketten op het niveau

voorgenomen maatregelen een aanzienlijke verbetering van de chemische

van de waterschappen. Toch zou volgens Behagel de toegankelijkheid van

en ecologische waterkwaliteit kan worden bereikt, maar dat volledige doel-

informatie en transparantie van de gebruikte motivaties beter moeten.

realisatie (zelfs met uitstel tot 2027) met name in de regionale wateren niet

In 2012 constateerde het Ministerie van IenM op basis van verschillende

waarschijnlijk is. Het kabinet benadrukte daarbij dat Nederland niet ‘op slot’

evaluaties dat de publieke participatie niet heeft geleid tot een grotere

gaat voor nieuwe of uitbreiding van bestaande activiteiten.

betrokkenheid van de burgers (IenM, 2012). Ook hebben niet alle partijen het participatieproces als een democratisch proces ervaren (Van der Arend

Het Ministerie van IenM heeft in samenspraak met regionale partijen en

et al., 2010). De beslissingsbevoegdheid bleef stevig in handen van de al

koepelorganisaties het Werkprogramma Stroomgebiedbeheerplannen

daarvoor bevoegde instanties, die overigens wel op democratische wijze

opgesteld (Ministerie van IenM, 2012). De inzet blijft gericht op een prag-

zijn gekozen. Met name natuurorganisaties en grondeigenaren vonden

matische implementatie van de richtlijn, binnen de door de KRW gegeven

dat ze te weinig invloed hadden op de uiteindelijke besluiten. Als gevolg

kaders. De algemene uitgangspunten van het Rijk en andere overheden

van verschillende bestuurslagen, bevoegdheden en economische overwe-

samen blijven van kracht:

gingen is de participatieve democratie niet altijd uit de verf gekomen. Dat

• Nederland zal voldoen aan de eisen van de Europese richtlijnen;

kwam mede door onvoldoende overzicht. Om toch een transparant over-

• Het bestaande Nederlandse waterbeleid zal zo veel mogelijk worden

zicht te bieden aan het bredere publiek zijn per stroomgebied factsheets opgesteld. Zo hoeft informatie over doelen, maatregelen en overwegingen niet meer uit verschillende plannen bij elkaar te worden gesprokkeld.

voortgezet; • Nederland zal een goede afweging maken tussen de drie p’s: people, planet, profit.

Bijstellen ambities (in tijd, niet in doelen)

Het Werkprogramma 2015 kiest ervoor de maximale periode die de

In 2008 concludeerde het kabinet in reactie op de ‘evaluatie vooraf’ (PBL,

KRW biedt (fasering van twee maal zes jaar geeft ruimte tot 2027) te

2008) van de KRW-implementatie in Nederland dat partijen gebruik

gebruiken om de afgesproken doelen overeind te houden. Wel zal het


PRINT

86

Werkprogramma in de stroomgebiedbeheerplannen van 2015 een nieuwe

Reflectie:

afweging maken van doelen en maatregelen, waarbij het programma reke-

• Implementatie van richtlijnen waar veel actoren en bestuurslagen bij

ning houdt met de uitkomsten van diverse onderzoeken naar de effectiviteit

betrokken zijn, vraagt om een goede informatievoorziening, communi-

van maatregelen, de ontwikkeling van de toestand van het water en de dan

catie, transparante processen en besluitvorming en het centraal blijven

beschikbare middelen. Ook de risico’s op een ingebrekestelling door de

stellen van de doelen die men wil bereiken en de maatregelen die nodig

Europese Commissie neemt het Werkprogramma daarbij mee.

zijn om de gewenste ontwikkeling op lokaal en regionaal niveau te faciliteren. Stakeholderparticipatie is een vereiste om in een dergelijke

In de bestuursakkoorden Water en Natuur (Ministerie van IenM, 2011)

context met een veelheid aan actoren tot goede, realiseerbare, betaal-

zijn verschillende afspraken gemaakt over de implementatie van de KRW.

bare en gedragen plannen te komen.

Hieronder valt bijvoorbeeld de oprichting van het Informatiehuis Water, een samenwerkingsverband van het Waterschapshuis, Rijkswaterstaat en het IPO.

6.

Monitoring, evaluatie en verantwoording

In het Bestuursakkoord Water zijn de verantwoordelijkheden wat betreft Grensoverschrijdende afstemming en samenwerking

normstelling, maatregelen en toezicht vastgelegd. Het Rijk is primair

De verantwoordelijkheid voor de afstemming met de bovenstrooms

verantwoordelijk voor het stellen van normen voor de chemische en ecolo-

gelegen buurlanden is de verantwoordelijkheid van het Rijk. Het Rijk betrekt

gische waterkwaliteit. De normen zijn overgenomen uit de verschillende

de regionale partijen daarbij. De partijen stemmen de tijdschema’s op

EU-richtlijnen. Binnen de kaders van de EU-richtlijnen kan wel van de

elkaar af en hebben opgaven geformuleerd voor de internationale delen

normen worden afgeweken. Het Rijk is bevoegd voor de rijkswateren en de

van de stroomgebiedbeheerplannen. Daarbij betrekken ze ook andere inter-

provincies voor de regionale wateren en het grondwater. Rijkswaterstaat

nationale richtlijnen en ontwikkelingen. Ook op regionaal niveau voeren

voert de maatregelen die nodig zijn om de normen te bereiken uit voor

partijen intensief overleg over de onderdelen van grensoverschrijdende

de rijkswateren en de waterschappen doen dit voor de regionale wateren.

beheerplannen.

Ook het toezicht is verdeeld: het Rijk houdt toezicht op het behalen van de doelstellingen in de rijkswateren, de provincies doen dit voor de regionale wateren.


PRINT

87

Monitoring

over de grenzen heen en in verbinding met andere Europese richtlijnen op

Waterbeheerders monitoren de chemische en de ecologische kwaliteit

het gebied van natuur, industrie, landbouw en milieu.

van het oppervlaktewater en de chemische en kwantitatieve kwaliteit van

Een ambivalentie is de wens tot integratie en de parallelle beleids

het grondwater. Provincies monitoren het grondwater, waterschappen en

processen. Integratie op lokaal niveau vraagt ook om betere integratie,

Rijkswaterstaat het oppervlaktewater.

afstemming of koppeling op nationaal niveau. Daarnaast blijft er span-

Voor de uitwerking van deze aspecten zijn via een bottom-up proces

ning bestaan tussen nationale regie en planning en autonome, regionale

beleidsdocumenten opgesteld waarbij gebruik is gemaakt van de KRW, EU

en lokale gebiedsprocessen. De nadruk op het betrekken van stakehol-

Guidance Documents en specifieke kennis van de Nederlandse situatie. Een

ders lijkt bovendien eerder geleid te hebben tot een onderhandelingsspel

onderdeel van het monitoringprogramma is het monitoringnetwerk.

voor professionele belangenbehartigers, dan een daadwerkelijke publieke participatie van direct belanghebbenden. Vaak raken direct betrokkenen

De KRW kent een serie van opeenvolgende cycli van het opstellen van

pas geïnteresseerd in de uitvoeringsfase van de plannen. Voor professio-

stroomgebiedbeheerplannen. Door monitoring tijdens de uitvoering en

nele belangenbehartigers, zoals natuur- en milieuorganisaties, geldt dat

evaluatie ontstaat een adaptief proces waarin men leert van eerdere erva-

het steeds lastiger wordt om de juridische kennis op peil te houden. Een

ringen. Elke waterbeheerder gaat aan de slag met zijn aandeel van het

andere ambivalentie zit in de nadruk op institutionele vernieuwing in relatie

maatregelenprogramma en rapporteert daar jaarlijks over. De waterbeheer-

tot inhoudelijke ambities. Die laatste mogen onder voorwaarden worden

ders zijn daarnaast gezamenlijk verantwoordelijk voor het monitoren van

verlaagd en uitgesteld, terwijl die eerste geschreven lijken te zijn voor een

de waterkwaliteit.

land zonder enige vorm van structureel waterbeheer. Van Rijswick (in: Van der Arend et al., 2010) merkt op dat het door de governance-benadering

Evaluatie

van de KRW steeds moeilijker wordt de belangen van particulieren te

Van der Arend et al. (2010) typeren de richtlijn en de implementatie daarvan

beschermen. De essentie van een publieke taak in een rechtsstaat is juist

in Nederland als ambitieus en ambivalent. Ambitieus omdat het uiteinde-

het beschermen van algemene belangen, zoals gezonde ecosystemen,

lijke resultaat van de richtlijn een volstrekt schoon, veilig en ecologisch

veiligheid en schoon en voldoende water voor iedereen. De overheid zou

gezond water in Europa beoogt. Ambitieus ook in zijn governance-ambities

niet bang moeten zijn die verantwoordelijkheid te nemen en op die verant-

met beoogde veranderingen in organisatie, regulering en verantwoording

woordelijkheid te worden aangesproken.

van het waterbeheer. En ambitieus in de samenwerking met stakeholders,

Waterbeheer is maatwerk, zoals ook in de Blauwdruk Water (Europese Commissie, 2012) wordt gesteld. De uitdagingen verschillen per land, per


PRINT

88

gebied. Maar dat wil niet zeggen dat niet over en weer van elkaar geleerd

over het regionale deel van de EU-rapportage en kunnen dit zo nodig

kan worden.

actualiseren.

Leren van evaluaties

Fitness check KRW en Blueprint Water

Uit verschillende evaluaties van de implementatie van de KRW komt naar

Mede door het waterbeleid van de EU kunnen (Europese) burgers zonder

voren dat het een complexe bestuurlijke opgave is waarbij regionale

risico water uit de kraan drinken en in duizenden kustwateren, rivieren

partijen ruimte nodig hebben. De inhoudelijke problemen die gaan over

en meren in de EU zwemmen. De kwaliteit van de Europese wateren is

een gebied moeten regionaal worden opgelost. Dat vraagt om kaders

sterk vooruitgegaan doordat verontreinigingsbronnen in steden, indus-

op landelijk niveau, die mede vormgegeven worden door de koepels.

trie en landbouw door regelgeving aan banden zijn gelegd. In 2010 heeft

Beleidsmatige afstemming op landelijk niveau tussen de departementen

de Europese Commissie een Fitnesscheck uitgevoerd op de Kaderrichtlijn

over de doelen vanuit verschillende sectoren en andere Europese richt-

Water die in 2012 leidde tot de Blauwdruk Water (EC, 2012). Hierin staan de

lijnen (zoals de Nitraatrichtlijn, de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn) is

belangrijkste maatregelen die waterbeheerders en beleidsmakers moeten

daarbij gewenst. Ook hebben de ervaringen geleerd dat de informatie-

nemen om de uitdagingen voor het aquatisch milieu het hoofd te kunnen

stromen voor betrokkenen verbeterd moesten worden. Dat leidde tot de

bieden. Bij de ontwikkeling van deze blauwdruk en in het kader van de

oprichting van het Informatiehuis Water. Hierin wordt het gehele domein

fitness check zijn uitgebreide openbare raadplegingen gehouden onder het

van het waterbeheer bestreken, omdat er voor meerdere waterthema’s een

publiek, de belanghebbenden, de lidstaten en de instellingen en organen

overeenkomstige informatiebehoefte of een gemeenschappelijk in te vullen

van de EU.

rapportageplicht zijn.

Uit de evaluaties tijdens de fitnesscheck bleek dat de doelstellingen van de KRW maar voor iets meer dan de helft (53%) van de wateren in de

Verantwoording richting de Europese Commissie

EU zullen worden gehaald in 2015. Een belangrijke kanttekening hierbij

Met het rapport ‘Water in Beeld’ geeft het kabinet jaarlijks zicht op de voort-

is dat hierbij het zogenaamde ‘one-out-all-out principe’ wordt gehan-

gang van de uitvoering van afgesproken maatregelen, in aanvulling op het

teerd waarbij de slechtste parameter het eindoordeel bepaalt voor het

verplichte ‘tussentijds verslag over de vooruitgang in de uitvoering van het

gehele waterlichaam. Nederland heeft op de 4e EU-Waterconferentie

geplande maatregelenprogramma’ (3 jaar na het afronden van de stroom-

op 23-24 maart 2015 in Brussel aandacht gevraagd voor het gebruik van

gebiedbeheerplannen). De Regionale bestuursorganen (RBO’s) adviseren

dit principe in de wijze van uitdrukken van de waterkwaliteit volgens de methode van de Europese kaderrichtlijn Water (Waterforum online, 2015).


PRINT

89

Naarmate een lidstaat zijn monitoringsprogramma beter op orde heeft

Reflecties:

(meer parameters meet en een uitgebreid meetnetwerk heeft) levert dit

• De Kaderrichtlijn Water is een ambitieuze richtlijn. Zowel waar het gaat

een ‘verslechterde’ staat van de waterkwaliteit op. Ook andere lidstaten

om de inhoudelijk doelstellingen als op het gebied van governance,

hebben aangegeven hier last van te hebben. De Europese Commissie ziet

samenwerking met stakeholders, over de grenzen heen en de wens tot

het probleem en erkent ook dat deze wijze van verantwoorden en verge-

verbindingen met andere Europese richtlijnen op het gebied van natuur,

lijken tot een lastige boodschap leidt in de lidstaten: de verbeteringen als

industrie, landbouw en milieu. Spanning ontstaat bij de integratie op

gevolg van de investeringen in het waterkwaliteitbeheer zijn zo niet zicht-

lokaal niveau: tussen nationale regie en planning en autonome, regio-

baar, wat het draagvlak voor dergelijke investeringen niet ten goede komt.

nale en lokale gebiedsprocessen. Dit vraagt om betere integratie, afstem-

Er wordt momenteel gewerkt aan een meer passende wijze van verant-

ming of koppeling op nationaal niveau.

woorden. De doelstellingen staan hierbij niet ter discussie, wel de wijze waarop de voortgang in beeld wordt gebracht.

• De Omgevingswet borgt en vereenvoudigt afstemming tussen verschillende beleidsdomeinen en zorgt voor vermindering van de administratieve lasten. De inpassing van totstandkoming en aanpassing van

Omgevingswet De Waterwet en diverse andere wetten gaan over in een nieuwe

nieuwe Europese richtlijnen is daarbij wellicht een aandachtspunt. • Doelmatig waterbeheer is in Nederland mede door de discussies

Omgevingswet. De verantwoordelijkheden en normeringsystematiek veran-

rondom de KRW hoog op de agenda gekomen. De informatie-uitwisse-

deren niet, de planstructuur wel. Het Rijk en de provincies maken omge-

ling ontwikkelt zich verder richting het leren in de praktijk. Rondom de

vingsvisies. Diverse sectorale plannen worden zo gecombineerd tot een

implementatie van de KRW is een uitgebreid kennisnetwerk ontstaan. Er

samenhangend strategisch plan van een bestuursorgaan wat betreft de

zijn meerdere partijen die proberen zicht te geven op de vaak ingewik-

leefomgeving. Dit plan werkt het bestuursorgaan uit in programma’s die

kelde processen, procedures en vereisten.

een pakket van beleidsvoornemens en maatregelen bevatten om normen of doelen in de leefomgeving te halen. Doordat de instrumenten van verschillende wetten worden gestroomlijnd, levert dit vooral winst op voor initiatiefnemers: naast algemene regels (met mogelijkheden om daarvan af te wijken) komt er één omgevingsvergunning en een projectbesluit.


PRINT

90

6

DE TECHNISCHE PIJLER VAN HET VIERDE SPOORWEGPAKKET PRINT

91

Ten tijde van het schrijven van dit advies is op Europees niveau en tussen

1.

Agendering en beleidsvoorbereiding

de lidstaten het Vierde Spoorwegpakket in onderhandeling (Europese Commissie, 2013b). Het Vierde Spoorwegpakket bevat zes wetgevings-

Europese ontwikkelingen naar een interne markt voor spoorwegvervoer

voorstellen en een aantal werkdocumenten en verslagen van de Europese

De Europese Commissie wil het spoorvervoer in Europa versterken. In

Commissie. Deze zijn onder te verdelen in twee pijlers:

eerste instantie was het doel om een interne markt voor spoorwegvervoer

• Marktpijler;

te creëren, waardoor een meer doeltreffende en klantgerichte sector zou

• Technische pijler.

ontstaan. Die ambitie werd al uitgesproken in het witboek ‘Het Europees Vervoersbeleid tot het jaar 2010: tijd om te kiezen’ (Europese Commissie,

De discussie in de Europese onderhandelingsfase spitst zich toe op de

2001). Maar ook daarvoor al werd gewerkt aan de zogenaamde ‘interope-

marktpijler, waarin thema’s als de marktopenstelling van het binnenlandse

rabiliteit’ van de spoorwegnetwerken van de lidstaten: de mogelijkheid om

spoorvervoer en de onafhankelijkheid van het infrastructuurmanagement

een trein op welk deel van het net dan ook te laten rijden. De richtlijn voor

aan de orde zijn. Voor de technische pijler is de Europese onderhandelings-

de interoperabiliteit van het netwerk voor hogesnelheidstreinen (Europese

fase nagenoeg afgerond. Onderstaande analyse richt zich op de technische

Gemeenschappen, 1996) was een eerste stap naar het realiseren van een

pijler en gaat daarbij specifiek in op de invoering van een Europees beveili-

Europese ‘openbaarvervoerruimte’ zonder binnengrenzen. Met de richtlijn

gings- en besturingssysteem voor het spoor (ERTMS17). Hierbij lopen name-

werden verschillen in technische eisen tussen lidstaten aan de spoorweg

lijk besluitvormingsfasen op het Europese en nationale niveau gelijk met

infrastructuur en aan het materieel op elkaar afgestemd.

elkaar op, hetgeen leerpunten kan opleveren voor de interactie en afstemming tussen die niveaus.

Na het witboek van 2001 kwam de Europese Commissie met een reeks zogenaamde Spoorwegpakketten, verzamelingen van voorstellen voor richtlijnen en verordeningen, die een gemeenschappelijk spoorwegnetwerk telkens een stap dichterbij moesten brengen. De Spoorwegpakketten bevatten voorstellen voor het regelen van uiteenlopende zaken, zoals de geleidelijke openstelling van markt voor spoorwegdiensten, de oprichting van onafhankelijke spoorwegondernemingen en infrastructuurbeheerders, certificering en (nationaal) toezicht, rechten van reizigers, veilig-

17 European Rail Traffic Management System.


heidseisen en harmonisering van de netwerken (interoperabiliteit). In

PRINT

92

2011 publiceerde de Europese Commissie het Witboek Stappenplan voor

afgeschaft; al deze factoren staan de efficiency en het concurrentiever-

een interne vervoersruimte (Europese Commissie, 2011) met daarin de

mogen in de weg” (Europese Commissie, 2013b). De Europese Commissie

visie om een volledig geïntegreerde Europese spoorvervoermarkt in te

acht een grotere mate van harmonisatie nodig om het potentieel van de

voeren. Noodzakelijke stappen die de Europese Commissie daarbij voor-

interne eenheidsmarkt te benutten. Want: “technische belemmeringen voor

ziet zijn onder andere uitbreiding en aanpassing van de infrastructuur om

het treinverkeer en de interoperabiliteit van treinen – de mogelijkheid om

een groter aandeel van het spoor in het goederenvervoer te bewerkstel-

een trein op eender welk deel van het net te laten rijden – verstoren nog

ligen, het Europese hogesnelheidsnet, invoering van een gemoderniseerd

steeds het concurrentievermogen van het spoor”. Daadwerkelijke open-

systeem voor de beveiliging en de besturing van het spoorverkeer (ERTMS)

stelling van nationale spoorwegmarkten, versterkt infrastructuurbeheer,

en verbintenissen met de private sector om contraproductieve subsidies

vereenvoudigde procedures voor toelating van vervoerders en materieel

op te heffen en inkomsten te genereren. De Europese Commissie geeft in

om ongehinderd grensoverschrijdend spoorverkeer zonder belemmeringen

het Witboek prioriteit aan de interne spoorvervoersmarkt, omdat daar van

te realiseren, moeten volgens de Commissie leiden tot meer concurrentie,

alle modaliteiten zich de “grootste belemmeringen voordoen om tot een

met verwachte gunstige effecten voor productiviteit en doeltreffendheid,

gemeenschappelijke Europese spoorwegruimte te komen. Dit betekent

meer investeringen in spoorinfrastructuur en meer aandacht voor klanten.

dat de technische, administratieve en juridische belemmeringen voor de toegang tot de nationale spoorwegmarkten moeten worden weggewerkt.”

Marktpijler In het Vierde Spoorwegpakket wordt voorgesteld om vanaf december 2019

Commissievoorstel: het Vierde Spoorwegpakket

het binnenlands personenvervoer per spoor open te stellen voor alle spoor-

Het Vierde Spoorwegpakket (Europese Commissie, 2013b) dat ten tijde

vervoerders en om openbare-dienstcontracten (inclusief vervoerconcessie)

van het schrijven van dit advies in onderhandeling is beoogt in lijn met

verplicht aan te besteden. Daarnaast wordt voorgesteld de voorwaarden

het Witboek uit 2011 de spoorsector doeltreffender en meer klantgericht

van onafhankelijkheid van het infrastructuurmanagement te verscherpen

te maken en de aantrekkelijkheid ten opzichte van andere vervoerswijzen

om non-discriminatoir optreden te waarborgen. De marktpijler is zoals

te verbeteren. De integratie van de Europese spoorwegruimte “kan enkel

aangegeven het belangrijkste onderwerp in de Europese onderhandelingen

worden bereikt als er op het spoor doeltreffende en aantrekkelijke diensten

over het Vierde Spoorwegpakket. Zowel de openstelling van het binnen-

worden aangeboden, de tekortkomingen in de regelgeving en op de markt

landse personenvervoer als de onafhankelijkheid van het infrastructuur

worden weggenomen, de obstakels worden verwijderd die de toegang tot

management liggen gevoelig bij verschillende lidstaten.

de markt belemmeren en ingewikkelde administratieve procedures worden


PRINT

93

Technische pijler

De Europese Commissie acht het noodzakelijk de coördinatie van de

De technische pijler richt zich op het wegwerken van administratieve en

ontwikkeling van dit systeem op Europees niveau te versterken (Europese

technische belemmeringen voor de veiligheid en de interoperabiliteit op

Commissie, 2013b). Een geharmoniseerd beveiligings- en besturings-

het Europese spoor. Ten tijde van de totstandkoming van dit advies is

systeem in Europa, zoals voor het hogesnelheidsnetwerk al nagestreefd

de technische pijler nagenoeg uitonderhandeld tussen de Raad en het

werd, moet het aantal slachtoffers bij treinbotsingen verminderen. Treinen

Parlement. De bedoelde belemmeringen worden weggewerkt door onder

moeten bij grenzen bovendien ongehinderd kunnen doorrijden, zonder van

andere vereenvoudigde certificering van grensoverschrijdende spoor-

locomotief te hoeven wisselen. Het ERA wordt volgens de voorstellen van

wegondernemingen en door de verantwoordelijkheid van de certifice-

de Commissie verantwoordelijk voor de specificaties van het systeem, de

ring van voertuigen voor grensoverschrijdend vervoer bij het Europese

compatibiliteit van verschillende versies en de ontwikkeling van nieuwe

Spoorwegagentschap (ERA) te leggen in plaats van bij iedere lidstaat

versies. Bovendien zou het gaan toezien op de invoering van ERTMS. Op

afzonderlijk. Het ERA zou een grotere rol moeten spelen bij het toezicht

grond van de Europese TEN-T Verordening (Europese Unie, 2013) dient het

op nationale veiligheidsinstanties, specifiek gericht op veiligheid en inter-

trans-Europese kernnetwerk voor transport (TEN-T) uiterlijk in 2030 voor-

operabiliteit. Daarnaast zou het ERA een belangrijke verantwoordelijk-

zien te zijn met ERTMS. Onder andere de Betuweroute is onderdeel van dit

heid krijgen voor de ondersteuning van de toepassing van het Europees

kernnetwerk.

systeem voor de beveiliging en besturing van het spoorverkeer, ERTMS18. In Nederland heeft de rijksoverheid

De Europese Commissie streeft daarnaast naar langere trajecten door

– onafhankelijk van de besluitvorming over het Vierde Spoorwegpakket –

grensoverschrijdende harmonisering die concurrentievoordelen bieden

een voorkeursbeslissing genomen over de invoering van ERTMS (Tweede

aan spoorvervoerders. Dit laatste heeft ook tot doel om de economische

Kamer, 2014b) en de ontwikkeling van dit systeem al ter hand genomen in

positie van leveranciers van spoorwegsystemen te versterken door hen

het Programma ERTMS. Dat wil zeggen dat de Europese onderhandelings-

een gemeenschappelijke markt met lagere kosten te bieden (Europese

en uitwerkingsfase parallel verloopt met de Nederlandse uitvoeringsfase.

Commissie, 2013b). Keerzijde is volgens de commissie-Kuiken (Tweede Kamer, 2012) dat lidstaten weerstand hebben tegen harmonisering vanwege nationale industriële belangen (Nederland heeft overigens geen

18 De richtlijn voor de interoperabiliteit van het netwerk voor hogesnelheidstreinen (1996) stelde al met ingang van 2002 ERTMS verplicht bij de aanleg van hogesnelheidslijnen die deel uitmaken van de trans-Europese Netwerken (netwerken op het gebied van infrastructuur, specifiek op vervoers-, telecommunicatie- en energiegebied) en als de signaleringssystemen op dergelijke bestaande lijnen vernieuwd worden (Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen, 1996).


spelers in de treinbouw).

PRINT

94

Nederlandse positie in de onderhandelingsfase

één Europese spoorwegruimte (2012) werd omgezet. Deze Richtlijn was

Ook de Nederlandse regering ziet de verdere integratie van de Europese

onderdeel van het Derde Spoorwegpakket van de EU. In dat kader lag ten

spoorwegruimte als een essentieel onderdeel voor het verder tot stand

tijde van de totstandkoming van dit advies het ontwerpbesluit implemen-

brengen van de Europese interne markt, met gegarandeerd vrij verkeer van

tatie Richtlijn 2012/34/EU voor in de Tweede Kamer, dat zich onder andere

goederen, diensten en personen door de hele EU (Tweede Kamer, 2014c).

richt op de toegang tot en vergoedingen voor dienstenvoorzieningen

Net als enkele andere Europese lidstaten sprak het Nederlandse parle-

(Tweede Kamer, 2015).

ment (Eerste en Tweede Kamer) echter een negatief subsidiariteitsoordeel uit over het Vierde Spoorpakket, met name vanwege de voorstellen tot

Invoering ERTMS in Nederland

openstelling van het binnenlandse spoor. Het Kabinet wil ten aanzien van

Zoals hierboven aangegeven beoogt de Europese Commissie met het

de marktopening en opknippen van het hoofdrailnet eigen keuzes kunnen

Vierde Spoorwegpakket op het Europese spoor een geharmoniseerd

maken. De komende jaren wordt in Nederland ingezet op de realisatie van

systeem voor de beveiliging en besturing van het spoorverkeer in te

de doelen van de nationale Spooragenda binnen de bestaande marktor-

voeren, in de vorm van ERTMS. In NL is dit beveiligingssysteem momen-

dening met onderhandse gunning aan de NS en ProRail (Tweede Kamer,

teel al geïmplementeerd op de HSL-Zuid, Betuweroute, Hanzelijn en het

2013). De technische pijler van het Vierde Spoorwegpakket (nieuwe positie

traject Amsterdam-Utrecht. De verdere invoering van dit beveiligingssys-

ERA, vereenvoudigde certificering, implementatie ERTMS) wordt zoals

teem gebeurt op grond van de Voorkeursbeslissing (2014b) van het kabinet,

aangegeven positief beoordeeld door het kabinet (Tweede Kamer, 2013).

om ERTMS met beproefde technologie van Level 2 in de periode tot en met

Het kabinet ziet het verbeteren van de betrouwbaarheid en veiligheid in

2028 in te voeren op grote delen van het spoor. Op die manier worden de

relatie tot de gewenste frequentieverhoging op het netwerk als de grootste

voor 2020 en 2030 verplichte EU-TEN corridors en zoveel mogelijk lijnen uit

uitdaging.

het Programma Hoogfrequent Spoor in de Randstad van ERTMS voorzien. De Voorkeursbeslissing werd genomen los van de Europese besluitvorming over het Vierde Spoorwegpakket. Aanleiding is dat in de komende decennia

2.

Omzetting en uitvoering

een groot deel van de treinbeveiligingssystemen in Nederland vervangen moet worden. Het huidige beveiligingssysteem functioneert op zich nog

Omzetting Derde Spoorwegpakket

goed als gekeken wordt naar de huidige eisen aan capaciteit en veiligheid.

Recent heeft de Tweede Kamer een wijziging van de Spoorwegwet aange-

Het is echter verouderd. Het biedt, zelfs bij verdere optimalisatie, niet de

nomen (Tweede Kamer, 2014c), waarmee de EU Richtlijn tot instelling van

ruimte voor de gewenste sprong vooruit in treinbeveiliging (Ministerie


PRINT

95

van Infrastructuur en Milieu, 2014). Vanwege de vervangingsopgave doet

ERTMS Level 2 heeft de hoogste baten (met name capaciteit en snel-

zich nu de kans voor om ERTMS, dat al op verschillende plaatsen in het

heid) op de druk bereden lijnen, ofwel de PHS-corridors (Programma

land is aangelegd, verder te implementeren (Ministerie van Infrastructuur

Hoogfrequent Spoorvervoer). Voor de regionale lijnen zijn de baten minder

en Milieu, 2014). Het ministerie van IenM, ProRail en NS werken daartoe

omdat deze lijnen minder reizigers hebben en omdat veel regionale lijnen

samen in het programma ERTMS, dat werkt aan verdere invoering van het

zijn voorzien van ATB-NG19, dat ongeveer dezelfde functionaliteiten heeft

systeem.

als ERTMS Level 1. Op die lijnen kiest Nederland dan ook tot 2028 niet voor ERTMS Level 2, voor zover het geen TEN lijnen betreft.

Met ERTMS Level 2 ontstaan er volgens het Ministerie van IenM mogelijkheden voor een hogere capaciteit en snelheid en wordt de betrouwbaar-

Verbinding tussen Nederlandse en Europese ontwikkelingen

heid van het spoor als vervoersmodaliteit groter (Tweede Kamer, 2014a

Zoals gezegd stond de Voorkeursbeslissing voor ERTMS level 2 los van

en 2014b). De commissie-Kuiken was in 2012 dezelfde mening toegedaan

de besluitvorming rond het Vierde Spoorwegpakket. Met de implemen-

(Tweede Kamer, 2012). Deze commissie stelde bovendien dat er minder

tatie van ERTMS bevindt Nederland zich in de door de Rli onderscheiden

nieuw spoor aangelegd hoeft te worden als ERTMS Level 2 wordt inge-

fase van uitvoeren (zie figuur 1 in deel 1). De ontwikkeling van het Vierde

voerd. De vervanging van bestaande veiligheidssystemen door ERTMS

Spoorwegpakket, waar ook invoering van ERTMS deel van uitmaakt,

level 2 levert naar verwachting meer veiligheid op en een grotere interope-

bevindt zich in de fase van onderhandelen op Europees niveau. Het

rabiliteit (en dus vereenvoudiging van grensoverschrijdend spoorvervoer).

Nederlandse ERTMS programma heeft vertegenwoordigers op Europees

Daarnaast verwacht het Rijk ook potentiële voordelen op het gebied van

niveau (onder andere in het ERA). Deze waarborgen dat lessen rondom de

betrouwbaarheid voor de reiziger (Tweede Kamer, 2014b). Een aandachts-

technische specificaties van ERTMS op Europees niveau worden gedeeld

punt is de werking van ERTMS Level 2 op grote emplacementen: hier

en waar nodig doorwerking hebben.

is vooralsnog nog geen (positieve) ervaring mee opgedaan (Ministerie van Infrastructuur en Milieu, 2014). ERTMS moet in de infrastructuur

Invoering ERTMS elders in Europa

worden ingebouwd en in het materieel. Dit is een complexe opgave,

Andere Europese landen waar de invoering van ERTMS in gang is gezet

waarbij verschillende partijen betrokken zijn: ProRail en de vervoerders

zijn o.a. België, Denemarken, Noorwegen en Zwitserland. Vanuit Nederland

(Visitatiecommissie Zelfevaluatie Spoorwetgeving, 2008).

wordt actief de samenwerking opgezocht met landen die tot implementatie

19 Automatische Trein Beïnvloeding Nieuwe Generatie.


PRINT

96

van ERTMS zijn overgegaan. In België is net als in Nederland sprake van

Reflecties:

een vervangingsoperatie van verouderde veiligheidssystemen. Tot 2022

• Momenteel is het Vierde Spoorpakket in onderhandeling, dat zich ener-

wordt daar een mix van ERTMS Level 1 en Level 2 uitgerold. ERTMS heeft

zijds richt op verdergaande opening van de spoormarkt (marktpijler) en

een grote meerwaarde ten opzichte van een deel van de beveiligingssys-

anderzijds op het wegwerken van administratieve en technische belem-

temen die momenteel in België in gebruik zijn. De volgorde van vervanging

meringen voor veiligheid en interoperabiliteit (technische pijler). De

wordt bepaald door de mate waarin bestaande systemen onvoldoende

technische pijler van het Vierde Spoorwegpakket is inmiddels uitonder-

functioneren. Na 2022 wordt een volledige overgang naar Level 2 beoogd.

handeld op Europees niveau.

Denemarken streeft een volledige implementatie van ERTMS Level 2 na

• Onderdeel van de technische pijler van het Vierde Spoorwegpakket is de

voor 2021 en is daarmee koploper in Europa. Tussen het Nederlandse

versterking van de positie van het ERA, evenals de rol die het ERA gaat

ERTMS programma en Denemarken vindt intensieve uitwisseling van

spelen bij de verdere invoering van ERTMS op het Europese spoor. Een

kennis en ervaring plaats. Op het genoemde punt van de toepassing van

element daarvan is de nadere uitwerking van de specificaties van het

ERTMS op grote emplacementen wordt momenteel onderzocht of er lessen

Europees systeem voor de beveiliging en besturing van het spoorverkeer

geleerd kunnen worden van ervaringen in Oostenrijk waar toepassing op

en compatibileitseisen tussen lidstaten. Los van de Europese besluitvor-

emplacementen heeft plaatsgevonden. Inmiddels heeft ook het Verenigd

ming over het Vierde Spoorwegpakket werd in Nederland gekozen voor

Koninkrijk besloten ERTMS te gaan invoeren.

de invoering van ERTMS. Op het nationale niveau bevindt ERTMS zich dientengevolge al in de door de Rli onderscheiden fase van uitvoeren (zie figuur 1 in deel 1). Met name op het punt van technische specificaties vindt vanuit Nederland actief terugkoppeling plaats tussen Europese en nationale ontwikkelingen van het systeem. • Met de implementatie van ERTMS (Level 2) loopt Nederland samen met enkele andere landen (België, Denemarken) voorop in Europa. Voor de totstandkoming van de technische specificaties van het systeem vindt op Europees niveau en tussen de individuele landen uitwisseling van kennis en ervaring plaats.


PRINT

97

7

EUROPESE STRUCTUUR- EN INVESTERINGSFONDSEN PRINT

98

1.

Europese Structuur- en Investeringsfondsen:

horizonbepalingen geven de momenten aan waarop geëvalueerd wordt

ontstaan, doel en ontwikkeling op hoofdlijnen

en tot wanneer bepaalde regelgeving nog geldig is. Dit soort bepalingen bevordert het op gezette tijden nagaan of de omstandigheden – die ooit

Naar meer economische, sociale en territoriale samenhang

tot de totstandkoming van bepaalde regelgeving hebben geleid – zich nog

Het Europese regiobeleid, vaak ook het Cohesiebeleid genoemd, is erop

steeds voordoen en zo het voortbestaan van die regelgeving (in die vorm)

gericht de regionale verschillen binnen de EU te verkleinen door subsidie

rechtvaardigen.

te verschaffen voor investeringen in minder ontwikkelde regio’s in Europa. Dit regiobeleid wordt gefinancierd door de Europese Structuur-

De bedragen die via het regiobeleid worden verstrekt zijn opgenomen in

en Investeringsfondsen (ESI-fondsen). In deze casusbeschrijving wordt

de Europese meerjaren-begroting. Deze wordt steeds voor een periode

gekeken naar de ESI-fondsen die in Nederland belangrijk zijn voor het leef-

van 7 jaar vastgesteld. De huidige periode loopt van 2014 tot en met 2020.

omgevingbeleid namelijk het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling

In deze periode van zeven jaar is ruim een derde van de totale Europese

(EFRO) en het Europees Plattelandsfonds (ELFPO), dat een integraal onder-

begroting gereserveerd voor de Structuurfondsen (€ 325 miljard)21, en

deel vormt van het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid. Voor samen-

nogmaals ruim een derde voor het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid

werking over de grens bestaan de programma’s voor interregionale

(€ 373 miljard), waar het Europese plattelandsfonds onder valt. Nederland

samenwerking, INTERREG, gefinancieerd uit EFRO20.

ontvangt ongeveer € 1,7 miljard aan Europese middelen uit deze ESIfondsen voor zijn regionaal en plattelandsbeleid. Daar wordt nog cofinan-

De oorsprong van het Cohesiebeleid gaat terug naar het Verdrag van Rome

ciering aan toegevoegd, zie kader 7.1.

in 1957. Daarna hebben opeenvolgende verdragswijzigingen de basis voor de Structuurfondsen versterkt. Met de Structuurfondsen wordt beoogd de economische, sociale en territoriale samenhang, en de solidariteit tussen lidstaten te versterken (artikel 3.3 VEU). Doordat de Structuurfondsen verbonden zijn aan de cycli van de meerjarenbegroting zijn evaluatie- en horizonbepalingen automatisch ingebouwd in de regelgeving. Evaluatie- en 20 Naast EFRO, ELFPO en INTERREG kan Nederland ook gebruik maken van het Europees Sociaal Fonds (ESF) en het Europees Fonds Maritieme Zaken en Visserij (EFMZV), en kunnen minder welvarende lidstaten het Cohesiefonds benutten.


21 Het Gemeenschappelijke landbouwbeleid is onderverdeeld in een markt- en prijsbeleid (1e pijler) en het plattelandsbeleid (2e pijler).

PRINT

99

Kader 7.1 Cofinanciering

De verschillen in posities betreffen met name de volgende thema’s die hieronder in een zekere chronologische volgorde zijn geplaatst. De chronologi-

Het EU-structuurbeleid werkt via het mechanisme van cofinanciering.

sche fasen lopen wel in elkaar over en zijn nog altijd actueel:

Dat werkt als volgt (Bos, 2013). Het structuurbeleid wordt vormgegeven

• Verkleinen welvaartsverschillen en vergroten afzetmarkt. Bij de totstand-

in verordeningen waarin doelstellingen en randvoorwaarden voor dat

koming van de interne markt hoort ook het verminderen van welvaarts-

specifieke structuurbeleid worden vastgelegd. In de Europese begroting

verschillen tussen regio’s. Dit is ook in het belang voor Nederland. Als

worden daarvoor middelen gereserveerd. Deze middelen worden over

de koopkracht versterkt wordt in arme regio’s wordt daarmee ook de

de lidstaten verdeeld via een bepaalde verdeelsleutel, maar lidstaten

afzetmarkt van Nederlandse producten versterkt. Dit was een gedeelde

kunnen daar pas aanspraak op maken door passende projecten en

positie van de Europa en Nederland vanaf de totstandkoming van de

programma’s in te dienen waarvoor ze zelf een aandeel in de financiering

Structuurfondsen in de jaren ‘70, en deze overweging speelt tot op

leveren. Doen ze dat niet, dan komen de op de begroting gereserveerde

heden een belangrijke rol. In het verlengde van het verkleinen van

gelden niet beschikbaar. Cofinanciering maakt dat lidstaten directer

welvaartsverschillen hebben leefbaarheidaspecten van oudsher een

meebetalen aan de kosten van het gemeenschappelijk beleid waardoor

belangrijke rol gespeeld.

een betere afweging van lusten en lasten van dit beleid plaats zal vinden en meer eigenaarschap ontstaat.

• Verminderen afdrachten naar Europa. Vanaf 1992 werd Nederland een netto-betaler. Nederland heeft ingezet op het verminderen van de afdrachten, en niet op het verhogen van de bijdragen uit Europa, zoals voor Structuur- en landbouwfondsen. Andere netto-betalers zetten wel

2.

Agendering, voorbereiding, onderhandelen en uitwerken

in op het verhogen van de bijdrage uit Structuur- en landbouwfondsen, en zorgden dat deze fondsen tegemoet kwamen aan hun behoefte aan

Nederlandse opstelling Structuurfondsen belemmerend voor

regionale en plattelandsontwikkeling. Tussen Haagse departementen

gemeenschappelijke inzet

bestond hier verschil van mening over, maar de officiële instructie voor

In Nederland zijn door de tijd heen verschillende posities ingenomen ten

de Nederlandse onderhandelaars in Brussel was duidelijk: “verlagen van

aanzien van de Structuurfondsen. De verschillen in posities zijn vooral

afdrachten”.

terug te voeren op het verschil tussen budgettaire en beleidsmatige zaken,

• Structuurfondsen alleen bestemmen voor arme lidstaten. Vanaf

waardoorheen ook verschillen binnen en tussen bestuurlijke niveaus

1995 was de formele positie van Nederland dat rijke landen uitge-

spelen.

sloten moesten worden van het structuur- en landbouwbeleid. “Geen


PRINT

100

rondpompen van geld”. Een positie die door de meeste andere lidstaten

de voorfase van het bepalen van de nationale beleidsinzet problemen

niet werd ondersteund, ook niet door de netto-betalers. Tussen de

mee gehad.

departementen bestond hierover verschil van inzicht. Het ministerie van Financiën koerste op de formele officiële lijn, vakdepartementen zagen

Deze verschillende overwegingen en posities bemoeilijken het ontwik-

de kansen van de ESI-fondsen. De decentrale overheden zagen de moge-

kelen van een gemeenschappelijke visie binnen de rijksoverheid, en tussen

lijkheden van de fondsen om hun eigen begroting mee aan te vullen.

het Rijk en de decentrale overheden en andere partijen. Vanuit de regio

• Structuur- en landbouwfondsen inzetten voor het algemeen econo-misch

blijven ook andere overwegingen, zoals leefbaarheid en krimpgebieden,

en innovatiebeleid in Europa. Vanaf 2000 zijn opeenvolgende Europese

meespelen. Om deze partijen bij elkaar te brengen, hebben het Rijk en de

economische strategieën opgesteld, die steeds meer sturend zijn

decentrale overheden in 2010, meer dan een jaar voor de onderhande-

geworden voor het structuur- en landbouwbeleid (Lissabonstrategie,

lingen over de periode 2014-2020, een gezamenlijke position paper opge-

Europa2020). Nederland sluit hierop aan door in te zetten op innovatie en

steld over de toekomst van het cohesiebeleid (Tweede Kamer, 2010).

duurzaamheid en versterken van ondernemerschap bij het benutten van

Invloed vanuit decentrale overheden en samenleving

gelden uit de fondsen. Nederland zocht synergie met het innovatie en

Op nationaal niveau zijn in Code Interbestuurlijke Verhoudingen afspraken

onderzoeksprogramma Horizon2020.

gemaakt om decentrale overheden eerder en beter te betrekken bij

• Structuurfondsen toegankelijk maken voor alle regio’s. Toen de EU

EU-dossiers. Naast de Code Interbestuurlijke Verhoudingen zijn er ook

ervoor koos om niet alleen de armste regio’s maar in principe alle regio’s

operationele afspraken tussen de koepelorganisatie van de provincies en

in aanmerking te laten komen voor de Structuurfondsen als onderdeel

de bewindslieden van BZK en BuZa over hoe men gezamenlijk in Brussel

van het algemeen economisch beleid werden de verschillen tussen

optrekt. Die afspraken houden in dat men zoveel mogelijk gezamenlijk

regio’s in Nederland versterkt. Noord-Nederlandse regio's die reeds

optrekt, maar daar waar er verschillende belangen en posities in het spel

gelden had ontvangen werd relatief gezien een verliezer, en andere

zijn men een eigenstandige positie mag innemen: ‘agree to disagree’. De

regio’s kregen nu ook toegang tot deze middelen en werden relatief

samenwerking bij de onderhandelingen over Structuurfondsen is hierbij als

gezien winnaars. Bovendien leidde de gezamenlijke keuze van de

goed voorbeeld genoemd.

Nederlandse overheden voor het stimuleren van ondernemerschap en

Veel decentrale overheden lobbyen – net als bedrijven en belangen-

versterken van kansrijke economische sectoren in alle regio’s ertoe dat

organisaties – al jarenlang in Brussel, meestal in collectief verband (VNG,

leefbaarheidprojecten en zwakke regio’s relatief gezien benadeeld

IPO, Unie van Waterschappen, het Huis van de Nederlandse Provincies

werden. Met name Noord-Nederland en krimpgebieden hebben hier in

(HNP), netwerken van steden (de vier grote steden, G-4, de middelgrote


PRINT

101

steden, G-32), Randstadprovincies, et cetera). Rond het benutten van

niveau: het beheer en de controle op de uitgaven wordt professioneler

Structuurfondsen zijn er vaak verschillen in opvattingen in de voor-

en strakker22. Gevolg daarvan is dat het van betrokkenen veel tijd en

fase. Ondanks het verschil in mening over de beleidsmatige inzet van

menskracht vraagt voor aanvragen en verantwoorden, samenwerken en

ESI-fondsen weet men dankzij nauwe samenwerking tussen Rijk en regio

lobbyen, en leren omgaan met - met name staatssteun- en aanbestedings-

tot overeenstemming te komen zowel over de Europese kaders als bij de

regels. De Raad voor Openbaar Bestuur23 stelt dan ook dat Europeanisering

inhoudelijke nadere invulling.

van lokale overheden een verandering van het gedrag van deze overheden betekent: van instrumenteel en op de korte termijn gericht, naar inte-

Burgers en lokale belanghebbenden kunnen in principe al in de fase van

gratie van Europese beleidsconcepten en handelings-praktijken in de kern

voorbereiden en onderhandelen betrokken worden bij het Europees besluit-

van de besluitvorming en omgaan met de regelgeving rond rechtmatige

vormingsproces. Dat kan via koepelorganisaties en lobbykantoren in

bestedingen. Voor alle betrokken partijen is dit een leerproces geweest.

Brussel, maar ook op nationaal niveau kan de inbreng gefaciliteerd worden.

Gedurende de onderhandelingen over de ESI-fondsen zijn de decentrale

Veel ervaring is inmiddels opgedaan met breed opgezette maatschappelijk

overheden veelvuldig geconsulteerd, met onder andere uitvoerbaarheid als

debatten ter voorbereiding van cruciale besluitvormingsonderwerpen. Het

leidraad.

voormalige ministerie van LNV heeft veel ervaring met het organiseren van dergelijke maatschappelijke debatten, en heeft dat oopnieuw gedaan

De OECD heeft Nederland in 2014 geadviseerd om te zorgen voor bege-

bij de voorbereiding van de hervorming van het Gemeenschappelijk land-

leiding en training van decentrale overheden zodat ze hun opdracht beter

bouw- en plattelandsbeleid voor de programmaperiode 2014-2020. Het

kunnen hanteren24.

is desalniettemin de vraag of alle belanghebbenden en betrokkenen ook bereikt worden, en wat de overheid kan doen om die actieve betrokkenheid

Reflectie:

te bevorderen, zoals OECD dat vraagt (2014).

• De Europese regelreflex op onrechtmatige bestedingen werkt op verschillende manieren door: de strakkere regelgeving vraag veel tijd en

Europese regelreflex rondom rechtmatige besteding middelen

menskracht voor het aanvragen en verantwoorden van fondsen, terwijl

Europees geld heeft een speciale, en vaak ook complicerende, rol gehad

ook de aandacht vanuit de controle zich meer op de verantwoording

in de relatie tussen Nederland en de EU, en tussen het Rijk en de regio. De rechtmatige besteding van fondsen is voor veel lidstaten een probleem geweest, ook in Nederland. Dit heeft geleid tot een regelreflex op Europees


22 Nederland, Denemarken en Zweden zijn de enige landen die een lidstatenverklaring afgeven van de nationale rekenkamer. 23 Rob (2013) Met Europa verbonden. 24 OECD (2014). Territorial Review the Netherlands 2014. Parijs.

PRINT

102

de besteding van de middelen dan het bereiken van de doelen lijkt te

Voor de periode 2014-2020 kiest Nederland in de operationele EFRO-

concentreren.

programma’s voor een focus op innovatie (thematische doelstelling 1) en koolstofarme economie (thematische doelstelling 4). Het operationeel programma van landsdeel West zet daarnaast in op geïntegreerde territo-

3.

Omzetting van Europees beleid en richtlijnen naar

riale investeringsprogramma’s, die zich richten op de thematische doel-

nationaal beleid

stellingen 8 (werkgelegenheid) en 10 (onderwijs).

Regionaal-economisch beleid: versterken van regionale clusters

De Nederlandse invulling van EFRO is gebaseerd op ruimte voor regio-

In de periode 2007-2013 koos Nederland, in lijn met de veranderingen in

naal maatwerk binnen een duidelijke nationale focus. Er vindt dan ook een

denken op Europees niveau, voor een kanteling van het beleid: niet meer

sterke wisselwerking plaats tussen betrokken overheden De Nederlandse

egalisering van de welvaart in regio’s, maar ondersteuning van sterke

EFRO-programma’s worden ingezet in regionale clusters met speci-

regio’s en sterke clusters. Deze beleidsfilosofie is verwoord in de rege-

fieke groeipotenties. Binnen elke regio wordt gekozen voor een duidelijk

ling Pieken in de Delta die gericht is op het versterken van het onderne-

kennisthema dat aansluit bij de kansen in die regio en kennisinstellingen

mers- en vestigingsklimaat in Nederland, en in het in 2010 ontwikkelde

(smart specialisation). Hiermee worden regionale verschillen erkend en

Topsectorenbeleid. Nederland verlegde daarmee de koers van het stimu-

is geleerd van eerdere ervaringen (Braun en De Groot, 2014). Uit een

leren van achterstandsgebieden naar het concentreren van gelden op

artikel van Brendel (2015) en gesprekken komen aandachtspunten naar

de sectoren waar de regio sterk in is. In de zes regio’s waar Nederland in

voren die belangrijk zijn bij het bepalen van het succes van deze regionale

is opgedeeld, de noordvleugel van de Randstad, de zuidvleugel van de

kennisspecialisaties:

Randstad, Zuidwest-Nederland, Zuidoost-Nederland, Oost-Nederland en

• de aansluiting tussen (inter)nationaal georiënteerde topsectoren en een

Noord-Nederland, worden sterke regio’s verder versterkd. Deze koersver-

regionale aanpak (in bijvoorbeeld de agro-, biobased en watersector);

legging is ook zichtbaar in het nieuwe regionaal-economisch beleid waar

• de ontwikkelmogelijkheden voor cross-overs tussen topsectoren bij een

EFRO-geld voor gebruikt wordt (Ministerie van EZ, 2014). Voor EFRO geldt dat, net als in de periode 2007-2013, de middelen verdeeld zijn over vier landsdelen: Noord, Oost, Zuid, West.

regionale en thematische aanpak; • de aansluiting tussen regionale kennisspecialisaties en de ligging van de R&D-afdelingen van multinationals. Bij de regio Zuid-Nederland is bijvoorbeeld te zien dat men aansluiting zoekt tussen internationaal en nationaal georiënteerde topsectoren,


PRINT

103

R&D-afdelingen van multinationals en cross-overs tussen de topsectoren25.

Bij de uitwerking van de maatregelen staan controleerbaarheid en verifieer-

Bovendien zoekt regio Zuid-Nederland met hun Operationeel Programma

baarheid van de maatregelen voorop zodat foutenmarges en uitvoerings-

Zuid (OP-Zuid) ook aansluiting over de landsgrens26.

lasten zoveel mogelijk worden beperkt.

Plattelandsontwikkelingprogramma: leereffecten en transities

Agrarisch natuurbeheer wordt in POP3 ten opzichte van POP2 versterkt

Net als in de programmaperioden 2000-2006 (POP1) en 2007-2013 (POP2)

mede op basis van het Rli-advies ‘Onbeperkt houdbaar’ (2013) waarin

wordt ook in de periode 2014-2020 (POP3) gewerkt met één plattelandsont-

geadviseerd wordt om agrarisch natuurbeheer in te zetten ter ondersteu-

wikkelingsprogramma voor heel Nederland. Terwijl POP1 en POP2 vooral

ning van het beheer van natuurgebieden, door natuurgebieden met elkaar

gericht waren op het vinden van een match tussen Europees en nationaal

te verbinden en door een integrale inzet in de streek. Om tot een derge-

beleid om daarmee cofinanciering te kunnen genereren, heeft POP3 meer

lijk gezamenlijke integrale aanpak in de streek te komen, kunnen groepen

het karakter van beleidsprogramma met een duidelijke focus op innovatie

boeren, collectieven agrarisch natuurbeheer, hierover in overleg treden

en duurzaamheid, en meer verantwoordelijkheid voor het ontwikkelen

met andere gebiedspartijen en overheden. Dit is nieuw, en betekent een

van projecten en het vinden van co-financiering in de regio. Afspraken

ingrijpende systeemwijziging ten opzichte van eerdere perioden. Het

over implementatie van POP3 vinden per landsdeel plaats en worden per

toekomstperspectief is dat gebiedspartijen gezamenlijk de verschillende

provincie uitgevoerd. Daarmee wordt getracht om een versnipperde inzet

maatschappelijke doelen in een streek integraal uitwerken, tegelijkertijd zijn

te voorkomen en uitvoeringskosten te beheersen.

de specifieke maatregelen gefocust op het boerenbedrijf. Ter voorbereiding op deze collectieve aanpak zijn pilots gehouden, zie kader 7.2.

Nederland kiest in POP3 voor de volgende zes maatregelen: kennisoverdracht en voorlichting, fysieke investeringen, agromilieu- en klimaatmaatregelen, samenwerking, brede weersverzekering en lokale ontwikkeling (LEADER). POP3 zet niet zoals de eerdere POP’s in op toerisme en recreatie, leefbaarheid en verbreding van de plattelandseconomie, en ook niet op ICT.

25 Brendel, M (2015) Kennisregiokaart van Nederland. Technisch Weekblad nr. 24. 26 OP-Zuid (2014) Operationeel Programma Zuid-Nederland 2014-2020. Versie 24 oktober 2014. Europees Innovatieprogramma Zuid-Nederland, EFRO


PRINT

104

Kader 7.2 Collectieven agrarisch natuurbeheer

het nieuwe plattelandsontwikkelingsprogramma (kleine gemeenten, land eigenaren etc.). Dit programma (POP3) is in februari 2015 door de Europese

De maatschappelijke prestaties van agrarisch natuurbeheer hebben in de

Commissie goedgekeurd.

laatste decennia ter discussie gestaan. Nederland heeft in de afgelopen jaren binnen pilots onderzocht of een collectieve aanpak van agrarisch

Grensoverschrijdende samenwerking nog onvoldoende van de grond

natuurbeheer tot betere maatschappelijke prestaties leidt tegen lagere

gekomen

uitvoeringskosten dan het individuele beheer dat tot nu gebruikelijk is

Sinds 1991 stimuleert de EU grensoverschrijdende samenwerking. Met

geweest. De resultaten lijken positief te zijn. Zo wordt er in de pilots

middelen vanuit de EFRO worden daartoe projecten gefinancierd die

beter gestuurd op resultaten, de individuele boeren hebben minder

gericht zijn op het versterken van economische en sociale cohesie in de

papierwerk en de uitvoeringskosten zijn lager. Vanwege deze positieve

hele EU met behulp van grensoverschrijdende, transnationale en inter-

resultaten heeft Nederland met toestemming van Europa ervoor gekozen

regionale samenwerkingsprogramma’s (INTERREG), naast de landsdelige

om vanaf 2016 het agrarisch natuurbeheer door collectieven te laten

programma’s.

uitvoeren. (www.portaalnaturenlandschap.nl)

Rijk en provincies zoeken naar aansluiting van de lokale agenda op nationale en provinciale prioriteiten, ook bij de uitvoering van INTERREGprogramma’s. Lokale overheden onderhandelen bij de ontwikkeling van

Zoals eerder opgemerkt is in de voorbereiding van de programmaperiode

deze programma’s met andere lokale overheden over de grens, die echter

2014-2020 een breed opgezette maatschappelijke dialoog rond het nieuwe

ook weer op hun beurt te maken hebben met hun nationale en regionale

GLB en de omzetting daarvan in Nederland gevoerd. Als onderdeel daarvan

overheden.

werd ook de inzet in Brussel voor het Plattelandsontwikkelingsprogramma

De nieuwe mogelijkheid om publiekrechtelijke lichamen voor grensover-

(POP3) voor deze periode bediscussieerd. Vervolgens is voor de nationale

schrijdende samenwerking te creëren – zoals de EGTS – heeft tot nu toe niet

vaststelling van POP3 door de rijksoverheid en de provinciale overheden

geleid tot overheveling van bevoegdheden van nationaal naar regionaal

een proces gestart om, in samenwerking met maatschappelijke organisa-

niveau (zie kader 7.3).

ties, te komen tot een door alle partijen gedragen nationaal programma.

Volgens VNG behoefte aan een zichtbaar aanspreekpunt in Den Haag om

Ondanks de investering in een breed opgezette maatschappelijke dialoog

knelpunten bij grensoverschrijdende samenwerking te adresseren en op

blijken er veel groepen te zijn die wel belanghebbenden zijn maar geen

te lossen. Dit aanspreekpunt zou verantwoordelijk moeten zijn voor het

weet blijken te hebben van de voorbereiding in Brussel en Den Haag van

agenderen en waar mogelijk oplossen van de knelpunten, onder andere


PRINT

105

door bilaterale onderhandelingen en inzet op Europese regelgeving (VNG,

Europese subsidies aanvragen, personeel aantrekken, heeft een eigen

2015).

budget en kan zelfstandig beslissingen nemen. In Nederland is deze samenwerkingsvorm nog niet echt aangeslagen.

Kader 7.3 Grensoverschrijdende samenwerking

Voor veel Nederlandse samenwerkingsverbanden geldt dat er al veel andere mogelijkheden bestaan, ook juridisch, om grensoverschrijdende

GROS

projecten of programma’s op te starten (VNG, 2014).

Grensoverschrijdende bestuurlijke samenwerking heeft als doel om de ontwikkelingsmogelijkheden in grensgebieden te stimuleren, en belem-

Grensbarrières voor samenwerking identificeren en wegnemen

meringen die burgers en het bedrijfsleven ondervinden bij wonen

Grensoverschrijdende samenwerking kan grote agglomeratievoordelen

en werken over de grens te voorkomen of weg te nemen. Het project

hebben als grensbarrières worden weggenomen. Volgens de Atlas van

Grensoverschrijdende samenwerking (GROS) wordt door de ministeries

kansen levert het wegnemen van knelpunten tussen de onderzochte

van BZ en BZK geleid. Het heeft tot doel om specifieke knelpunten in

grensregio’s theoretisch een groot potentieel aan banen op voor inwo-

de grensgebieden van Nederland met België en Duitsland op te lossen

ners aan de Nederlandse zijde van de grens (Atlas van kansen, 2014;

en daarmee de grensoverschrijdende samenwerking en de onderlinge

VNG, 2015). Vanuit de grensregio’s is er behoefte aan een grensef-

kennisuitwisseling te stimuleren. Het benutten van agglomeratievoor-

fecten toets voor nieuwe weten regelgeving. Het kabinet ziet daar geen

delen en het oplossen van maatschappelijke vraagstukken op regionaal

noodzaak toe; wel streeft het kabinet naar bewustwording van moge-

niveau door samenwerking over de grens kan verschillende vormen

lijke ongewenste grenseffecten om daarmee tot een betere afweging

aannemen, zoals EUregio’s, Europese Grensoverschrijdende Territoriale

te komen, en legt daarvoor de verantwoordelijkheid bij de grensregio’s

Samenwerking (EGTS) en Benelux-samenwerking.

zelf. De grenseffecten worden vooral door nationale beleidsverschillen tussen de buurlanden veroorzaakt. Europees beleid lijkt in tegendeel

Europese Groepering voor Territoriale Samenwerking (EGTS)

juist grenseffecten op te lossen of te verminderen (Universiteit Leiden,

De EGTS is een grensoverschrijdend lichaam met rechtspersoonlijkheid,

2012). Voor de signalering van grensbarrieres zijn grensinformatiepunten

verankerd in het Europese recht. Door middel van een EGTS kunnen

(GIP’s) in ontwikkeling, en in de meeste EUregio’s aanwezig. Sinds 2015

samenwerkingsverbanden tussen lidstaten, regionale en plaatselijke

werken zes EUregios samen aan een eenduidige “branding” van de

organen (publiekrechtelijke instellingen) grensoverschrijdende projecten

Grensinformatiepunten onder het merk Grensinfopunt. De financiering

en programma’s gemakkelijker gezamenlijk uitvoeren. Een EGTS kan zelf

van deze grensinfopunten is tot 2018 gegarandeerd. De grensregio’s


PRINT

106

missen evenwel een meer structurele financiering van deze grensinf-

verdere ontwikkeling van grensoverschrijdende netwerken en clusters,

opunten, en ook een effectief aanspreekpunt bij het Rijk dat tempo maakt

en middels het programma de Twee Zeeën is ook het Verenigd Koninkrijk

met het wegnemen van grensbarrières, en het creëren van experimen-

geïncludeerd in de grenszone (zie Partnerschapsovereenkomst Nederland,

teerruimte (VNG, 2015).

2014). Reflecties:

Voor de periode 2014-2020 ontvangt Nederland meer middelen voor grensoverschrijdende en transnationale samenwerking dan voorheen. Nederland wil deze middelen strategischer inzetten door de programma’s voor een innovatieve bedrijfsomgeving, een milieuvriendelijke en grondstofeffici-

• De regio is steeds meer aanzet wat betreft de beleidsmatige voorbereiding en uitwerking van de benutting van de ESI-fondsen. • Nationale en provinciale keuzes kunnen de kansen in de grensregio’s beperken.

ënte economie en arbeidsmobiliteit als de voornaamste prioriteiten voor grensoverschrijdende samenwerking. Ondanks de geografische ligging van Nederland en de verbondenheid met buurregio’s worden de kansen door

4. Uitvoering

de landsgrenzen onvoldoende benut, zo concluderen Ponds, van Woerkens en Marlet in 2014 in de ‘Atlas van kansen’27. Investeringen in grensover-

Europaproof besteden van Europese subsidies

schrijdende samenwerking in innovatie, duurzame energie en arbeids

De Europese fondsen zijn voor de decentrale overheden van waarde

mobiliteit moeten de economische ontwikkeling en innovatiekracht van de

voor het realiseren van lokale en regionale beleidsdoelen die stroken met

grensregio’s verder gaan versterken. In de huidige periode is gebleken dat

Europese beleidsintenties. Het benutten van Europese fondsen vraagt

de programma’s voor grensoverschrijdende samenwerking niet optimaal

echter van alle betrokkenen veel tijd en mankracht: een eigen agenda in

aansluiten op bestaande grensoverschrijdende clusters waardoor agglome-

kunnen brengen al bij de voorbereiding, samenwerken en lobbyen, leren

ratievoordelen onvoldoende benut worden. Nederland heeft daarom enkele

omgaan met – met name staatssteun – regels en aanvragen en verant-

programmagebieden verruimd om belangrijke steden, bedrijven en kennis-

woorden. Een Europese subsidie is geen ‘gratis geld’ stelt de ROB (2013):

instellingen in Noord-Holland, de Vlaams-Nederlandse Delta, en Zuidoost-

“Het aanvragen alleen al en – wanneer een subsidie eenmaal is toegekend

Nederland te betrekken bij de grensoverschrijdende samenwerking en de

– de verantwoording van de wijze waarop deze is besteed, kost veel tijd.”

27 Atlas van kansen; Ponds, van Woerkens en Marlet: http://www.atlasvoorgemeenten.nl/ product-informatie/115-atlas-van-kansen


Het Kenniscentrum Europa (Europa Decentraal) biedt voor de nieuwe fondsenperiode 2014-2020 de service ‘Europaproof besteden van Europese

PRINT

107

subsidies’ aan. Dit Kenniscentrum ontvang veel vragen van decentrale

Kader 7.4 De Wet Naleving Europese regelgeving publieke entiteiten

overheden over het aanvragen en besteden van Europese subsidies

(NErpe)

conform de Europese staatssteun- en aanbestedingsregelgeving. Het Kenniscentrum is daarmee ook een onmisbare bron voor de decentrale

De Wet Naleving Europese regelgeving publieke entiteiten (NErpe)

overheden. Door de bundeling van kennis kan er meer profijt worden

voorziet in een aantal instrumenten waarmee het Rijk een betere nale-

gehaald uit de Europese regels door slimme aanvragen en wordt minder

ving van het Europese recht door publieke entiteiten kan bevorderen.

risico gelopen in de uitvoering. In de relatie naar de EU toe kan de binnen

Hieronder vallen ook decentrale overheden. Als de Europese Commissie

het Kenniscentrum opgebouwde expertise en database in potentie een

vindt dat een lidstaat zijn verplichtingen niet nakomt, dan kan zij de

belangrijke bron zijn om te komen tot verbetering van de regelgeving en

lidstaat voor het Europese Hof van Justitie dagen. Dit is de zogenoemde

verlichting van de administratieve lastendruk. Dat gebeurt echter nog niet

‘inbreukprocedure’. Daarbij kan de Europese Commissie eventueel een

op een structurele wijze met de Europese Commissie, wel met de decen-

boete of last onder dwangsom eisen om beëindiging van de inbreuk

trale overheden en BZK (De Lange, 2015, p.84)

af te dwingen. De lidstaten worden daarvoor verantwoordelijk gesteld.

De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland28 helpt ondernemers en

Met de Wet NErpe krijgt de Nederlandse rijksoverheid nu instrumenten

onderzoekers bij het verkrijgen van subsidies en het vinden van partners.

in handen om de naleving van Europese regelgeving af te dwingen bij

In de periode 2007-2013 was Nederland zeer succesvol in het verkrijgen

‘publieke entiteiten’ die het Europese recht niet (juist) naleven.

van onderzoeksgelden (Ministerie van OCW, 2014).

Tot de mogelijkheden behoren onder andere een bijzondere aanwijzing van de minister, het recht direct in te grijpen bij lagere overheden om

Naleving door decentrale overheden waarborgen

te zorgen dat er aan de rechtsplicht wordt voldaan en een verhaalrecht

Bij het benutten van fondsen voor nationale en regionale programma’s

om boetes die de Nederlandse staat betaalt voor gebrekkige naleving

heeft het Rijk met De Wet Naleving Europese regelgeving publieke enti-

door lagere overheden op hen af te wentelen. Een eerdere Wet toezicht

teiten (NErpe) uit 2012 betere mogelijkheden gekregen om de naleving

Europese subsidies (Wet TES) is met de inwerkingtreding van de Wet

door lokale en regionale overheden te waarborgen, zie kader 7.4.

NErpe vervallen. Steeds meer EU-lidstaten hebben geregeld dat de

28 De RVO is op 1 januari 2014 ontstaan uit een fusie van Agentschap NL en Dienst Regelingen en ondersteunt ondernemers bij het verkrijgen van subsidies en kennis, het vinden van zakenpartners en het voldoen aan weten regelgeving. Daarnaast is RVO onder andere verantwoordelijk voor de uitvoering in Nederland van veel Europese regelgeving, waaronder als betaalorgaan voor het Gemeenschappelijk landbouwbeleid De National Contact Points (NCP’s) die onderzoekers ondersteunen bij het indienen van projecten voor financiering, zijn ondergebracht bij de RVO.


nationale overheid de decentrale overheden aansprakelijk kan stellen bij gebrekkige of non-implementatie. (Mastenbroek et al., 2013)

PRINT

108

Reflecties:

naleving van de regels. Dat is ook voorgeschreven. Maar door de eenzijdige

• De uitvoering vraagt veel kennis en begeleiding. Kenniscentrum Europa

aandacht voor de regels (rechtmatigheid) wordt er nauwelijks gekeken of

en RVO hebben laten zien dat ze die kennis respectievelijk begeleiding

het subsidiegeld efficiënt wordt besteed (doelgericht) en of het gewenste

kunnen geven.

effect wordt behaald (doelmatig). Bij de selectie van projecten wordt

• Het is belangrijk dat knelpunten in de uitvoering vroegtijdig naar de relevante bestuursniveaus teruggekoppeld worden.

de kans op succes nog wel meegewogen, maar daarna is er volgens de Algemene Rekenkamer geen aandacht meer voor effectiviteit. Na afloop van een project is er meestal alleen informatie beschikbaar over de geleverde prestaties, maar nauwelijks over de gerealiseerde effecten (AR, 2014).

5.

Monitoring, evaluatie en verantwoording

De effecten van programma’s zijn vaak pas op de middellange termijn te meten, en ook dan kan het moeilijk zijn om te bepalen welke investeringen

Doelmatigheid, doelgerichtheid en rechtmatigheid van bestedingen

en maatregelen welke effecten hebben gehad. Bij programma’s moeten alle

De Structuurfondsen en de effectiviteit, efficiëntie en rechtmatigheid

betrokken partijen en hun ingediende projecten bijdragen aan de Europese

daarvan hebben sinds het begin ter discussie gestaan. Zorgen ze werkelijk

doelen en voldoen aan de gestelde voorwaarden. Onder andere bij grens-

ervoor dat de welvaartsverschillen tussen regio’s verminderen, worden de

overschrijdende programma’s zoals INTERREG-programmas zijn er voor-

door de Europese Unie overeengekomen beginselen wel in acht genomen

beelden dat niet alle partijen hiervan doordrongen waren. Helderheid naar

en zijn ze niet erg fraudegevoelig (Beugelsdijk en Eijffinger, 2005). Er is

alle partijen en een goed verwachtingenmanagement vanuit EU en Rijk is

sinds de oprichting van de fondsen al veel veranderd, maar de Europese

hierbij nodig als voorzorg bij de latere verantwoording.

Rekenkamer en de Nederlandse Algemene Rekenkamer blijven kritisch over de bestedingen. Zo wijst de Algemene Rekenkamer al meerdere jaren

In de programmaperiode 2014-2020 gaat de Europese Commissie meer

erop dat het risico van ondoeltreffende en ondoelmatige besteding van

sturen op resultaat. Zo wordt de financiering vanuit de Europese fondsen

Europees geld inherent is aan het huidige systeem mede door de wijze

deels afhankelijk gemaakt van de mate waarin de lidstaten hun Europa-

waarop op het Europese subsidiegeld wordt toebedeeld aan de lidstaten.

2020 doelen halen. Een voorbeeld van de spanning die ontstaat tussen het Europese en het Nederlandse perspectief in de concrete uitvoering wordt

Volgens de Algemene Rekenkamer (AR) is er nog altijd weinig bekend

beschreven in kader 7.5.

over de effecten die worden bereikt met de inzet van Europees geld. Bij de uitvoering van de Europese programma’s gaat alle aandacht uit naar


PRINT

109

Kader 7.5 Collectieven Agrarisch natuurbeheer: Europese regels binnen

Europese regelgeving geeft – binnen een bepaalde bandbreedte – moge-

Nederlandse uitvoeringscondities

lijkheden voor aanpassingen van het beheersplan. De Europese regel geving maakt het mogelijk om direct wijzigingen door te voeren. Volgens

Collectieven van boeren en agrarische natuurverenigingen stellen geza-

het Nederlandse Algemene bestuursrecht moeten wijziging echter vijf

menlijk een beheerplan op, en voor de uitvoering daarvan ontvangen

dagen voor het uitvoeren doorgegeven worden aan de controledienst.

ze subsidie uit het Plattelandsontwikkelingsprogramma (POP) van het

Als het eerder wordt uitgevoerd dan kan het collectief bij een onver-

Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB). Hiermee vervalt de mogelijk-

wachte controle een sanctie krijgen. (Op basis van gesprekken)

heid voor boeren om individueel subsidie aan te vragen voor agrarisch natuurbeheer. De eerste ervaringen met collectieven voor agrarisch natuurbeheer laten

Verantwoording

zien dat er spanningen kunnen ontstaan tussen het Europese perspectief

Nederland stelt sinds 2007 een Nationale Verklaring op over alle betalingen

en de Nederlandse invulling van de uitvoering. Het Europese controle-

aan Brussel, niet alleen de Structuurfondsbestedingen. In deze verklaring

regime is namelijk afgestemd op individuele boeren en niet op collec-

doet de minister van Financiën, namens het kabinet, onder andere een

tieven. Dit heeft bijzondere aandacht gevraagd bij de uitvoering van het

uitspraak over het beheer en de besteding van EU-fondsen in gedeeld

beleid voor de collectieven agrarisch natuurbeheer.

beheer in Nederland. De Nationale verklaring is gericht aan de Europese

Een van de aandachtspunten is de wijze van meten van resultaten.

Commissie en aan het Nederlandse parlement. De Algemene Rekenkamer

Europa meet het realiseren van ecologische doelen in soorten, terwijl

geeft jaarlijks voor het parlement een oordeel over de Nationale verklaring.

Nederland werkt met een leefgebiedenbenadering uitgewerkt in provin-

In de Nationale Verklaring 2014 geeft het kabinet volgens de Algemene

ciale plannen. De meetsystematiek is nog onvoldoende ontwikkeld om

Rekenkamer een goed beeld van het beheer en de besteding van dit

de nulsituatie, de resultaten van maatregelen en de effecten afdoende

Europese geld in Nederland.

te meten. Ook ontbreekt de kennis over hoe bijgestuurd kan worden om

De mogelijkheid tot het vrijwillig opstellen van een Nationale Verklaring

alsnog de beoogde resultaten te behalen. De eerste Europese evaluatie

is mede op aandringen van Nederland opgenomen in het Financieel

(MTR) vindt na drie jaar plaats. De effecten van het agrarisch natuur

Reglement van de EU. Behalve Nederland publiceren tot nu toe alleen

beheer zijn echter vaak pas na vele jaren zichtbaar.

Denemarken en Zweden een Nationale verklaring (AR, 2014).

Ook zijn er verschillen tussen Europese regelgeving en het Nederlandse

In het Trendrapport 2015 herhaalt de Algemene Rekenkamer het pleit voor

wat betreft de mogelijkheden om aanpassingen door te voeren. De

een EU-brede invoering van deze ‘Nationale verklaring’.


PRINT

110

Naast de afzonderlijke audits van de Europese en Algemene Rekenkamer

richting nationale en regionale overheden. De invulling van het beleid en

hebben Europese programma’s in Nederland ook te maken met de audits

de besteding van de benodigde middelen zijn een gezamenlijke taak van

van de Europese Commissie en de Audit Dienst Rijk. De Audit Dienst Rijk

de Europese en nationale/regionale overheden. Daarom is het belangrijk

(ADR) zorgt voor de certificering van de betaalorganen die Europese subsi-

dat de verschillende monitoring- en evaluatiesystemen op elkaar zijn afge-

dies uitbetalen aan ontvangers. Over de programma’s worden jaarlijkse

stemd en de informatie geven die nodig is. De Europese Commissie vraagt

voortgangsverslagen opgesteld, met daaraan gekoppeld een voortgangs-

gegevens voor de invulling van context-, resultaat- en impact-indicatoren

gesprek. Daarnaast vinden drie keer per jaar financiële rapportages plaats

voor haar rapportage op het gebied van beleidsplanning, -monitoring en

met daaraan verbonden prognoses en wordt steekproefsgewijs controles

-evaluatie (Common Monitoring and Evaluation Framework (CMEF)).

uitgevoerd. Uit gesprekken blijkt dat het financiële denken in termen van controles en verantwoorden volgens diverse betrokkenen verlammend

Reflectie:

werkt op het inhoudelijk meedenken over strategie en doelstellingen voor

• Door de eenzijdige aandacht voor regels (rechtmatigheid) is het alge-

de programma’s in de voorfase, en hoge kosten met zich brengt.

mene beeld dat er nauwelijks gekeken wordt of het subsidiegeld efficiënt

De Universiteit Twente heeft onderzoek gedaan naar de kosten van

wordt besteed (doelgerichtheid) en of het gewenste effect wordt behaald

EU regelgeving voor decentrale overheden. Over de controledruk bij

(doelmatigheid).

het benutten van Structuurfondsen wordt door een van de respondenten gesteld: “De oorzaak hiervan ligt overigens niet zozeer in de EU-regelgeving met betrekking tot deze fondsen, maar bij de interpretatie daarvan binnen de lidstaten bij controlerende instanties. Dit leidt op dit moment [...] tot een onevenredige administratieve belasting.” (De Lange, 2015). Monitoren en evalueren van programma’s Er wordt gewerkt aan continue verbeteringen van dataverzameling en monitoring- en evaluatiesystemen bij het benutten van Structuurfondsgelden. Monitoring en evaluatie is belangrijk voor de verantwoording van beleid en bestedingen zowel richting de EU als


PRINT

111

LITERATUUR

Algemene Rekenkamer (2014). EU Trendrapport 2015. Den Haag. Adviesraad Internationale Vraagstukken (2012). Nederland en het Europees Parlement: investeren in nieuwe verhoudingen. Den Haag: AIV, nr. 81. Adviesraad voor Internationale Vraagstukken (2014). Naar een gedragen Europese samenwerking: werken aan vertrouwen. Den Haag: AIV, nr. 88. Arend, S. van der, Santbergen, L., Wiering, M. & Behagel, J. (red.) (2010). Tien jaar ervaring met de Europese Kaderrichtlijn Water. Ambities en ambivalenties. Delft: Uitgeverij Eburon. Arnouts, R.C.M. & Kistenkas, F.H. (2011). De Deur klemt, Nederland op slot door Natura 2000: De discussie ontrafeld. WOt-paper 7 en WOt-werkdocument 236. Wageningen: Alterra-Wageningen UR. Backes, C.W., Veen, M.P. van, Beijen, B.A., Freriks, A.A., Hoek, D.C.J. van der, & Gerritsen, A.L. (2011). Natura 2000 in Nederland. Juridische ruimte, natuurdoelen en beheerplanprocessen: Beleidsstudies. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. Balkenende, J.P. (2009). Natura 2000. Letter to H.E. Mr. J.M. Barroso, President of the European Commission. Den Haag, 13 juli 2009 (no. 3080107). Barroso, J.M. (2009). Natura 2000. Letter to Dr. J.P. Balkenende, Prime Minister Kingdom of the Netherlands. Brussel, 26 oktober, 2009 (D/2375). Beugelsdijk, M. & S.C.W. Eijffinger (2005). The Effectiveness of Structural Policy in the European Union: An Empirical Analysis for the EU-15 in 1995-2001. Journal of Common Market Studies, 43 (1), 35-49. Beunen, R. & Bouwma, I. (2013). Europees natuurbeleid en de toepassing in Nederland en Vlaanderen. In G. Meester, P. Berkhout, & L. Dries (red.),

PRINT

112

EU-beleid voor landbouw, voedsel en groen. Van politiek naar praktijk (p.345-362). Wageningen: Wageningen Academic Publishers. Beunen, R., Knaap, W.G.M. van der, & Biesbroek, G.R. (2009). Implementation and integration of EU environmental directives. Experiences from the Netherlands. Environmental Policy and Governance, 19 (1), p. 57-69. Geraadpleegd via Wiley InterScience. Boer, S. de, Bogaardt, M.J., Kersten, P.H., Kistenkas, F.H., Neven, M.G.G. & Zouwen, M. van der (2010). Zoektocht naar nationale beleidsruimte in de

Braun, E. & H.L.F. de Groot (2014). Nieuwe kansen voor West. Essay i.o. van Comité van toezicht subsidieprogramma ‘Kansen voor West’. Geraadpleegd via http://www.kansenvoorwest.nl/index. php?option=com_content&task=view&id=319&lang=nl Brendel, M (2015). Kennisregiokaart van Nederland. Technisch Weekblad 24, 8-9. Beschikbaar via https://www.technischweekblad.nl/ achtergrond/kennisregiokaart-van-nederland/item7567. Buiren, K. van, Gerritsen, M., Leussink, L. & Voort, J. van der (2012). Het

EU-richtlijnen voor het milieu- en natuurbeleid: Een vergelijking van de

effect van aanbesteden op de kwaliteit van het openbaar vervoer.

implementatie van de Vogel- en Habitatrichtlijn, de Kaderrichtlijn Water

TPEdigitaal 6 (1), p. 63-74. Geraadpleegd via http://www.tpedigitaal.nl/

en de Nitraatrichtlijn in Nederland, Engeland en Noordrijn-Westfalen

archief/1-2012/paper/257.

Werkdocument 174. Den Haag: Alterra-Wageningen UR/LEI-Wageningen UR.

Commissie Brokx Openbaar Vervoer (1995). Marktwerking in het openbaar vervoer. Utrecht.

Bolt, F.J.E. van der, Bosch, R. van den, Brock, T.C.M., Hellegers, P.J.G.J.,

Commissie van de Europese Gemeenschappen (1992). De toekomstige

Kwakernaak, C., Leenders, D., Schoumans, O.F. & Verdonschot, P.F.M.

ontwikkeling van het gemeenschappelijke vervoersbeleid: Een brede

(2003). Aquarein. Gevolgen van de Europese Kaderrichtlijn Water voor

aanpak voor de totstandbrenging van een communautair kader voor

landbouw, natuur, recreatie en visserij. Wageningen: Alterra-Wageningen

duurzame mobiliteit. COM(92) 494 def. Brussel.

UR. Bos, M. (2013). Budgettaire kaders. In G. Meester, P. Berkhout, & L. Dries

Commissie van de Europese Gemeenschappen (1995). The Common Transport Policy Action Plan 1995 – 2000. COM(95) 302 final. Brussel.

(red.), EU-beleid voor landbouw, voedsel en groen. Van politiek naar

Commissie Wientjes (2008). Horizonbepalingen in wetgeving. Den Haag.

praktijk (p. 35-68). Wageningen: Wageningen Academic Publishers.

Ebbink, B., Visser, I. & Westen, R. van der (2012). Vervoerconcessies:

Bouwma, I.M., Apeldoorn, R. van & Kamphorst, D.A. (2010). Current practices in solving multiple use issues of Natura 2000 sites: Conflict management strategies and participatory approaches. Wageningen: Alterra-Wageningen UR.

inzetten op reizigerswinst. Bijdrage aan het Colloquium Vervoersplanologisch Speurwerk 22 en 23 november 2012. Amsterdam. EEAC (2003). European Governance for the Environment. Statement of the network of European Environmental Advisory Councils. Berlijn/ Den Haag.

RUIMTE VOOR DE REGIO IN EUROPEES BELEID | LITERATUUR

PRINT

113

Engelsman, J.C., Groenendijk, J.M., Timmermans, V. (2010). Efficiencygegevens regionaal stads en streekvervoer. Den Haag. ERAC (2012). Onderzoek naar de impact van de concept-Structuurfonds verordeningen 2014-2020 op de administratieve lasten en

Europese Commissie (2013a). De Europese Unie in het kort - Hoe werkt de Europese Unie? Luxemburg: Bureau voor officiële publicaties der Europese Gemeenschappen. Europese Commissie (2013b). Het vierde spoorwegpakket - voltooiing

uitvoeringskosten van de Europese Structuurfondsen in Nederland.

van de Europese spoorwegruimte ter bevordering van het

Boxtel.

concurrentievermogen en de groei in Europa. Mededeling van de

ERAC & Ecorys (2013). Praktijkervaringen met Revolverende Fondsen

Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees

(mede op basis van EFRO) Antwoorden op veelgestelde vragen.

Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s van 30

Rotterdam.

januari 2013. COM (2013) 25 definitief. Brussel: Europese Commissie.

Europese Commissie (2001). Witboek. Het Europese vervoersbeleid tot het

Europese Commissie (2013c). Voorstel voor een Verordening van het

jaar 2010: tijd om te kiezen. Luxemburg: Bureau voor Officiële Publicaties

Europees Parlement en de Raad betreffende het Spoorwegbureau van

der Europese Gemeenschappen.

de Europese Unie en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 881/2004.

Europese Commissie (2002). De kaderrichtlijn Water. In ieders belang. Luxemburg: Bureau voor officiële publicaties der Europese Gemeenschappen. Europese Commissie (2005). Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad betreffende de invoering van het Europees signaleringssysteem voor spoorwegen ERTMS/ETCS. COM(2005) 298 definitief. Brussel: Europese Commissie. Europese Commissie (2011). Stappenplan voor een interne vervoersruimte

COM(2013) 27 final, 2013/0014 (COD). Brussel: Europese Commissie. Europese Commissie (2015a). Regulation for Better Results - An EU agenda. COM(2015) 215 final. Strasbourg. Europese Commissie (2015b). Better Regulation Guidelines. Commission Staff Working Document: SWD (2015) 111 final. Strasbourg. Europese Commissie (2015c). Better Regulation “Toolbox”. Annex to the Better Regulation Guidelines. Strasbourg. Europese Gemeenschappen (1992). Richtlijn 92/50/EEG van de Raad van

– werken aan een concurrerend en zuinig vervoerssysteem. COM (2011)

18 juni 1992 betreffende de coördinatie van de procedures voor het

definitief. Brussel: Europese Commissie.

plaatsen van overheidsopdrachten voor dienstverlening. Publicatieblad

Europese Commissie (2012). Een blauwdruk voor het behoud van de

COM(1995)107-1 Brussel: Europese Unie.

Europese wateren. Brussel: Europese Commissie.


PRINT

114

Europese Gemeenschappen (1995). Het Citizens Network; De

Heuvelhof, E.F. ten, Heijden, J.J. van der, Broekhans, B., Arend, S.H.

verwezenlijking van de mogelijkheden van het openbaar

van der, Bueren, E.M. van, Harteveld, C. & Ruijven, T.W.J. van

personenvervoer in Europa. Publicatieblad, COM(1995)601. Brussel:

(2010). Evaluatie van het implementatieproces van de Kaderrichtlijn

Europese Unie.

Water. Technische Universiteit Delft: Faculteit Techniek, Bestuur en

Europese Gemeenschappen (1996). De interoperabiliteit van het transeuropees hoge-snelheidsspoorwegsysteem. Richtlijn 96/48/EG van

Management. IBO (2003). Nederland op slot? De Europese en Nederlandse

de Raad betreffende, Nr. L 235/6. Publicatieblad L235 van 17 september

natuurbeschermingswetgeving nader bezien. Eindrapportage van

1996, p. 6-24. Brussel: Europese Unie.

de werkgroep Vogel- en Habitatrichtlijnen. Interdepartementaal

Europese Unie (2007). Verordening (EG) Nr. 1370/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2007 betreffende het openbaar personenvervoer per spoor en over de weg en tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 1191/69 van de Raad en Verordening (EEG) nr. 1107/70 van de Raad. Publicatieblad L315/1-13. Brussel: Europese Unie. Europese Unie (2012). Richtlijn tot instelling van één Europese spoorwegruimte, 2012/34/EU. Publicatieblad, Brussel: Europese Unie. Europese Unie (2013). Verordening (EU) Nr. 1315/2013 van Het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2013 betreffende richtsnoeren van de Unie voor de ontwikkeling van het trans-Europees

Beleidsonderzoek (2002-2003 nr 7.). Den Haag. IEEP (2014). Project MAKE IT WORK. Towards a roadmap for future EU environmental regulation. Brussel. IPO (2015). Behandeling wetsvoorstel Omgevingswet. Brief aan de voorzitter en leden van de Vaste commissie voor Infrastructuur en Milieu van de Tweede Kamer der Staten-Generaal 4 juni 2015. Juncker, J.C. (2014). Mission letter to Karmenu Vella, Commissioner for Environment, Maritime Affairs and Fisheries from the President of the European Commission, 01 november 2014. Brussels. Kaika, M. & Page, B. (2003). The EU Water Framework Directive: part 1.

vervoersnetwerk en tot intrekking van Besluit nr. 661/2010/EU.

European policy-making and the changing topography of lobbying.

Publicatieblad, Brussel: Europese Unie.

Environmental Policy and Governance, 13 (6), 314-327. Beschikbaar via

Evers, D. & Tennekes, J. (2014). De Europeanisering van de Nederlandse ruimtelijke ordening. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving Haije, R. (2011). Natura 2000: de natuur of de mens centraal? Digitale publicatiereeks Recht en Overheid 2011, geraadpleegd op 20 juli 2015 via http://www.acwet.nl/search?search=natura2000+de+natuur+of+de+mens

Wiley Online Library. Kenniscentrum Infomil (2015). Geraadpleegd 15 maart 2015 via http://www.infomil.nl/ Kennisplatform Verkeer en Vervoer (2013). It takes two to tango: Visie concessiemanagement. Utrecht.

+centraal&submit=


PRINT

115

Keulen, M. van (2007). The Habitat’s Directive: a case of contested

Ministerie van Binnenlandse Zaken (2013). Code Interbestuurlijke

Europanization. Den Haag: Wetenschappelijke Raad voor

Verhoudingen. Gezamenlijke uitgave van Rijk, IPO, UvW en VNG.

Regeringsbeleid, nr. 30.

Den Haag.

KplusV (2015). Revolverende fondsen in Nederland. Oude wijn in nieuwe

Ministerie van Binnenlandse Zaken (2014a). Brief aan Tweede Kamer over

zakken of een baanbrekende aanpak? Geraadpleegd via http://www.

Evaluatie actieplan Europa en decentrale overheden. Den Haag, 24 juni

kplusv.nl/

2014 (kenmerk 2014-00003 30886).

OV-Klantenbarometer (2014) Onderzoek klanttevredenheid in het regionale openbaar vervoer – landelijke cijfers. Geraadpleegd via http://www. ovmagazine.nl/wp-content/uploads/2015/03/OV-Klantenbarometer-2014. pdf Kunst, G. (2013). EU-instellingen en besluitvormingsprocessen. In G. Meester, P. Berkhout & L. Dries, (red.), EU-beleid voor landbouw, voedsel

Ministerie Binnenlandse Zaken (2014b). Evaluatie actieplan Europa en decentrale overheden. Bijlage bij brief aan Tweede Kamer. Den Haag. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (te verschijnen). Verkenning Rijk en decentrale overheden naar versterken betrokkenheid in Europese beleidscyclus. Ministerie van Economische Zaken (2014a). Economische

en groen. Van politiek naar praktijk (p. 35-68). Wageningen: Wageningen

structuurversterking: een gezamenlijk opdracht van Rijk en regio’s.

Academic Publishers.

Den Haag.

Lange, E.E. de, R.A. Wessel & N.S. Groenedijk (2015) Europa als kans: Better Regulation voor Nederlandse decentrale overheden. Universiteit van Twente: Centre for European Studies. Make it Work (2015) Guidance on Drafting Provisions on Compliance

Ministerie van Economische Zaken (2014b). Partnerschapsovereenkomst Nederland 2014-2020. Den Haag. Ministerie van Economische Zaken (2014c). Overzicht Europese besluitvormingsprocessen. Brief aan de Tweede Kamer der Staten

Assurance in EU Environmental Law. Geraadpleegd via http://www.ieep.

Generaal na toezegging bij begrotingsbehandeling. Den Haag, 09 januari

eu/assets/1719/MiW_compliance_assurance_guidance_March_2015.pdf

2014 (kenmerk DE/13204714).

Mastenbroek, E., Zwaan, P. & Liefferink, D. (2013). Provinciaal positiespel in Brussel en Den Haag. Nijmegen: Radboud Universiteit Nijmegen. Ministerie van Binnenlandse Zaken (2009). Actieplan Europa en decentrale overheden. Den Haag.

Ministerie Economische Zaken (2015). Nederlandse inzet in de Fitness Check Vogel- en Habitatrichtlijn. Brief aan de Tweede Kamer van 18 mei 2015. Den Haag. Ministerie van Infrastructuur en Milieu (2011). Bestuursakkoord Water. Akkoord tussen Ministerie IenM, IPO, Unie van Waterschappen, VEWIN en VNG. Den Haag.


PRINT

116

Ministerie van Infrastructuur en Milieu (2012). Werkprogramma Stroomgebiedbeheerplannen 2015. Den Haag. Ministerie van Infrastructuur en Milieu (2014). European Rail Traffic Management System (ERTMS) - basisrapportage. Den Haag. Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (2005). Natura 2000 Contourennotitie. Kaders voor Natura 2000-doelen, besluiten en beheersplannen. Den Haag. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (2014). Terugblik Nederlandse deelname aan het Zevende Kaderprogramma voor Onderzoek en Technologische Ontwikkeling (KP7). Brief aan Tweede Kamer der Staten Generaal. Den Haag. Ministerie van Verkeer en Waterstaat (1996). Marktwerking in het regionaal openbaar vervoer: implementatienota. Den Haag. Ministerie van Veiligheid en Justitie (2011). Kabinetsstandpunt Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving (IAK) kamerstuk 5693090/11/6. Den Haag. Mouwen, A. & Rietveld, P. (2013). Does competitive tendering improve customer satisfaction with public transport? A case study for the Netherlands. Transportation Research Part A, 51, 29-45. Neven, M.G.G., Turnhout, E., Bogaardt, M.J. van den, Kistenkas, F.H. & Zouwen, M.W. van der (2006). Richtingen voor richtlijnen. Interacties tussen Nederland en de Europese Commissie in de implementatie van Europese milieurichtlijnen. WOt-rapport 25. Wageningen: Wageningen UR Universiteit. OECD (2014). Territorial Review the Netherlands 2014. Parijs.


Op-zuid.nl (2014). OPZuid 2014-2020 van start. Geraadpleegd op 20 juli 2015 via http://www.op-zuid.nl/nieuws/302-opzuid-2014-2020-van-start.html Ponds, R., Woerkens, R.C. van, Marlet, G. (2014). Atlas van kansen. Geraadpleegd op 20 juli 2015 via http://www.atlasvoorgemeenten.nl/ product-informatie/115-atlas-van-kansen Portaalnatuurenlandschap.nl (2015). Geraadpleegd op 20 juli 2015 via http://www.portaalnatuurenlandschap.nl/ Princen, S. (2014). Het Moet van Brussel: De Verhouding EU en Lidstaten tussen Retoriek en Werkelijkheid. Utrecht: Universiteit Utrecht. Raad van State (2012). Advies Wet Natuurbescherming. No.W15.12.0058/IV. Den Haag. Raad voor het Landelijk gebied (2000). LNV tussen Europa en de regio: de nieuwe opgaven. Publicatie RLG 00/1. Amersfoort. Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (2013). Onbeperkt houdbaar. Naar een robuust natuurbeleid. Den Haag. Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (2015). Stelselherziening omgevingsrecht. Briefadvies 21 mei 2015. Den Haag. Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (2003). Hart voor Europa. De rol van de Nederlandse overheid. Advies nr. 27. Den Haag. Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (2014). Nationaal belang in meervoud. Perspectieven op internationale politiek. Den Haag. Raad voor het openbaar bestuur (2008). Besturen over grenzen. Opgave voor alle bestuurslagen. Den Haag. Raad voor het openbaar bestuur (2010). Grensoverschrijdende samenwerking: terugblik en aanbevelingen. Den Haag.

PRINT

117

Raad voor het openbaar bestuur (2012). Europa, burgerschap en

Tweede Kamer (1988). Tweede structuurschema Verkeer en Vervoer. Brief

democratie. Over de gespannen relatie tussen burgers en Europa en

van de minister van Verkeer en Waterstaat van 30 november 1988.

mogelijkheden om die te ontspannen. Den Haag.

Vergaderjaar 1988-1989, 20 922, nrs. 1-2. Den Haag.

Raad voor het openbaar bestuur (2013). Met Europa verbonden. Een

Tweede Kamer (2010). Toekomst cohesiebeleid (structuurfondsen),

verkenning van de betekenis van Europa voor gemeenten en provincies.

gezamenlijk position paper regering, provincies en gemeenten. Brief van

Den Haag.

de minister van Economische zaken van 16 juli 2010. Vergaderjaar 2009-

Raad voor Verkeer en Waterstaat (2009). Ondernemend regionaal openbaar vervoer voor meer reizigers. Den Haag. Raad voor Verkeer en Waterstaat (2010). Over belangen, beleid en burgers:

2010 , 21501-08, nr, 335. Den Haag. Tweede Kamer (2011). Voorstel van wet van de leden Monasch, Bashir, Van Gent en Verhoeven tot wijziging van de Wet personenvervoer 2000

zes inzichten over overheidsturing in het domein van Verkeer en

teneinde inbesteding van openbaar vervoer mogelijk te maken in een

Waterstaat. Den Haag.

plusregio die de gemeente Amsterdam, ’s-Gravenhage, Rotterdam of

Regiebureau Natura 2000 (2011). Het fascinerende dossier Natura 2000. Leiderdorp. Rheenen, T. van, Bavel, M.A.H.J. van, Graveland, C. & Selnes, T.A. (2005). Putting nature on the EU politicalagenda: a review of four policy dossiers. Den Haag: LEI-Wageningen UR. Samenopreis.nu (2015). Geraadpleegd op 15 juni 2015 via http://www.samenopreis.nu/ Sociaal-Economische Raad (2006). Nederland en EU-milieurichtlijnen. Den Haag. Termeer, C.J.A.M. & S. Meijerink (2008). Klimaat bestendig of klimaat neutraal bestuur? Een essay over het adaptief vermogen van instituties voor de Raad voor Verkeer en Waterstaat. Den Haag. Trubek, D. M., P. Cottrell & M. Nance (2005) “Soft Law,” “Hard Law,” and

Utrecht omvat. Vergaderjaar 2010 - 2011, 32845 nr. 2. Den Haag. Tweede Kamer (2012). Parlementair onderzoek onderhoud en innovatie spoor. Brief van de tijdelijke Commissie Onderhoud en Innovatie Spoor van 16 februari 2012. Vergaderjaar 2011–2012, 32707, nr. 9. Den Haag. Tweede Kamer (2013). EU-voorstel: Het vierde spoorpakket COM (2013) 25, 33546 Nr. 13, Den Haag. Tweede Kamer (2014a). Spoor: vervoer- en beheerplan (Lange Termijn Spooragenda deel 2). Brief van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 28 maart 2014. Vergaderjaar 2013-2014, 29984, nr. 474. Den Haag. Tweede Kamer (2014b). Spoorbeveiligingssysteem European Rail Traffic Management System (ERTMS). Voorkeursbeslissing ERTMS en Railmap 3.0/Nota Alternatieven. – Brief van de staatssecretaris van Infrastructuur

European Integration: Toward a Theory of Hybridity. Madison: University

en Milieu van 11 april 2014. Vergaderjaar 2013-2014, 33652, nr. 14.

of Wisconsin-Madison.

Den Haag.


PRINT

118

Tweede Kamer (2014c). Wijziging van de Spoorwegwet en enige andere wetten in verband met de implementatie van richtlijn 2012/34/EU van het Europees Parlement en de Raad van 21 november 2012 tot instelling van één Europese spoorwegruimte (PbEU 2012, L 343/32). Memorie van Toelichting. Vergaderjaar 2013-2014, 33965, nr. 3. Den Haag. Tweede Kamer (2015). Ontwerpbesluit houdende regels met betrekking tot de vergoeding minimumtoegangspakket en de toegang tot

Visitatiecommissie Zelfevaluatie Spoorwetgeving (2008). Over ’t spoor. Rapportage. Den Haag VNG (2014). Europese Groepering voor Territoriale Samenwerking. Den Haag. VNG (2015). VNG-position paper. Investeren in de grensregio’s. Den Haag. VROM-raad (2008). Brussels lof. Handreikingen voor ontwikkeling en implementatie van Europees recht en beleid. Den Haag.

dienstvoorzieningen en de levering van diensten op het gebied van

Waterforum online (2015). Nederland pleit in Brussel voor aanpassen

spoor en houdende wijziging van enkele algemene maatregelen van

beoordeling Kaderrichtlijn Water. Maart 2015. Geraadpleegd via

bestuur ter implementatie van richtlijn 2012/34/EU van het Europees

http://www.waterforum.net/Artikel/PrintArtikel.aspx?ID=8905

Parlement en de Raad van 21 november 2012 tot instelling van één Europese spoorwegruimte (PbEU 2012, L 343/32). Vergaderjaar 20142015, 33965, nr. 21. Den Haag. Veeneman, W. & Velde, D. van de (2014). Developments in public transport governance in the Netherlands: A brief history and recent developments. Research in Transportation Economics 48, 41-47. Veeneman, W., Wildschut, J., Urlings, T., Blank, J. & Velde, D. van de (2014). Efficient frontier analysis of Dutch public transport tendering: A first analysis. Research in Transportation Economics 48, 101-108. Velde, D. van de (2006). Geprivatiseerde centrale planning in het openbaar vervoer. Delft: TU Delft.

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2007). Europa in Nederland. Amsterdam University Press. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2010). Aan het buitenland gehecht. Over verankering en strategie van Nederlands beleid. Amsterdam University Press. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid en Sociaal en Cultureel Planbureau (2014). Gescheiden werelden? Een verkenning van sociaalculturele tegenstellingen in Nederland. Den Haag. Zwaan, P.J. (2012). Struggling with Europe: How initiators of horizontal forms of governance respond to EU formal rules. Wageningen: Wageningen UR.

Velde, D. van de (2008). A new regulation for the European public transport. Research in Transportation Economics 22, p. 78-84. Velde, D.M. van de & D.A. Eerdmans (2013). Modelbestek van de toekomst, op weg naar meer flexibiliteit en innovatie in de contractvormen in het openbaar vervoer. Kennisplatform Verkeer en Vervoer (KpVV). Utrecht.


PRINT

119

BIJLAGEN

AFKORTINGENLIJST AIV

Adviesraad voor Internationale Vraagstukken

ATB-NG

Automatische Trein Beïnvloeding Nieuwe Generatie

BNC-fiche

Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen

BuZa

Ministerie van Buitenlandse Zaken

BZK

Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

CvdR

Comité van de Regio’s

CMEF

Common Monitoring and Evaluation Framework

EC

Europese Commissie

EGTS

Europese Groepering voor Territoriale Samenwerking

EHS

Ecologische Hoofdstructuur

EESC

Europees Economisch en Sociaal Comité

EL&I

Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en

Innovatie EP

Europees Parlement

EFRO

Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling

EFMZV

Europees Fonds Maritieme Zaken en Visserij

ELFPO Plattelandsontwikkelingsfonds ESF

Europees Sociaal Fonds

ESIF

Europese Structuur- en Investeringsfondsen

EU

Europese Unie

Europa 2020

Groeistrategie Europa, opvolger Lissabon-strategie

ERTMS

European Rail Traffic Management System, de Europese

standaard voor treinbeïnvloeding en spoorwegseinen

PRINT

120

EZ

Ministerie van Economische Zaken

G4

Samenwerkingsverband van de vier grootste steden van

G32

OECD

The Organisation for Economic Co-operation and Development

Nederland Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht

PBL

Planbureau voor de Leefomgeving

Samenwerkingsverband van (middel)grote steden in

POP

Plattelandsontwikkelingsplan

Nederland

POP1: 2000-2007, POP2: 2007-2013, POP3: 2014-2020

GIP

Grensinformatiepunt

PSO

Public Service Obligations

GLB

Gemeenschappelijk Landbouwbeleid

Raad

Raad van ministers

GROS

Grensoverschrijdende samenwerking

RECRON

Vereniging van Recreatieondernemers Nederland

INTERREG

Europese fonds voor Territoriale Samenwerking

RLG

Raad voor het Landelijk Gebied

Horizon 2020

Europees programma voor stimulatie onderzoek en

RMO

Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling

innovatie

Rob

Raad voor het openbaar bestuur

HNP

het Huis van de Nederlandse Provincies

RVW

Raad voor Verkeer en Waterstaat

IBO

Interdepartementaal Beleidsonderzoek

RVO

Rijksdienst voor Ondernemend Nederland

IenM

Ministerie van Infrastructuur en Milieu

UvW

Unie van Waterschappen

IAK

Integraal Afwegingskader

VEU

Verdrag betreffende de Europese Une

IBDT

Interbestuurlijk dossierteams

VHR

Vogel- en Habitatrichtlijn

IPO

Interprovinciaal Overleg van en voor provincies

VNG

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

KRW

Kaderrichtlijn Water

VNO-NCW

Ondernemersorganisatie in Nederland

LNV

Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en

Wet NErpe

Wet Naleving Europese regelgeving publieke entiteiten

Voedselkwaliteit

Wet TES

Wet Toezicht Europese subsidies

LTO Nederland

Land- en Tuinbouworganisatie Nederland

Wp 2000

Wet Personenvervoer 2000

MIRT

Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport

WRR

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid

WWF

World Wildlife Fund

MKB Nederland Brancheorganisatie voor het midden- en kleinbedrijf MTR

Europese evaluatie Mid Term Review

Natura 2000

Europees netwerk van natuurgebieden

NCP

National Contact Point

RUIMTE VOOR DE REGIO IN EUROPEES BELEID | BIJLAGEN | AFKORTINGENLIJST

PRINT

121

TOTSTANDKOMING ADVIES Samenstelling raadscommissie

Gerard Beukema, Interprovinciaal Overleg

Léon Frissen, Raad voor de leefomgeving en infrastructuur, voorzitter

Bart van Bolhuis, Ministerie van IenM

raadscommissie

Elena Bondarouk MSc, Rijksuniversiteit Nijmegen

Gerrit Meester, Raad voor de leefomgeving en infrastructuur

Wim van de Camp, Europees Parlement EVP/CDA

Stefan Kuks, Waterschap Vechtstromen

Pedro Campos Ponce, Ministerie van BZK

Maartje van Putten, Global Accountability/Europese Investeringsbank

Eduard Dame, Ministerie van IenM

Katrien Termeer, Wageningen UR

Walter van Ditmars, Ministerie van EZ

Wijnand Veeneman, TU Delft

Hellen van Dongen, Ministerie van IenM Rob van Eijkeren, Huis van de Nederlandse Provincies in Brussel

Samenstelling projectteam

Henrik Fokke, gemeente Maastricht

Agneta Andersson

Lasse Gerrits, Otto-Friedrich-Universität Bamberg

Anneke Koose-Verschoor (vanaf 1 augustus 2015)

Anne-Geer de Groot, Ministerie van IenM

Hannah Koutstaal (projectleider)

Fons Goselink, Provincie Gelderland

Bart Swanenvleugel

Heleen Groot, Ministerie van IenM

Stefan Vaupel Kleijn (tot 1 augustus 2015)

Paul van Gurp, Miniserie van Infrastructuur en Milieu,

Met medewerking van Anouk Abegg (student aan Radboud Universiteit

Ninke Gijzen, Ministerie van IenM

Nijmegen)

Lydia Harkink, Unie van Waterschappen Nathalie Harrems-Hulst, Ministerie van IenM

Geraadpleegde personen

Niek Hazendonk, Ministerie van EZ

Monique Arnolds, Ministerie van IenM

Hanneke Heukers, Ministerie van EZ

Sander Band, Ministerie van EZ

Hans van den Heuvel, Ministerie van EZ

Bas van den Barg, Vereniging Nederlandse Gemeenten

Paul Hofhuis, Permanente Vertegenwoordiging Europese Unie

Kim van Berlo, Vereniging Nederlandse Gemeenten

Karin Holthuis, Ministerie van IenM

RUIMTE VOOR DE REGIO IN EUROPEES BELEID | BIJLAGEN | TOTSTANDKOMING ADVIES

PRINT

122

Julie d’Hondt, Tweede Kamer der Staten-Generaal

Caspar Sluiter, Vereniging Nederlandse Gemeenten

Sjoerd Hoornstra, Ministerie van IenM

Herman Snijders, Ministerie van EZ

Linda van Houwelingen, Ministerie van IenM

Bart Soldaat, Groupe des Bruges

Aino Jansen, Ministerie van EZ

Frits Thissen, Permanente Vertegenwoordiging Europese Unie

Mendeltje van Keulen, Tweede Kamer der Staten-Generaal

Rik Timens, Ministerie van EZ

Walter Kooy, Stichting Collectief Agrarisch Natuurbeheer

Arjan Uilenreef, Ministerie van BZ

Ellen Kluijtmans, Ministerie van BZK

Didier van de Velde, Technische Universiteit Delft

Gerbert Kunst, Ministerie van EZ

Jan Verheeke, Milieu- en Natuurraad van Vlaanderen

Chris Kuijpers, Ministerie van IenM

Jaap Verhulst, Ministerie van EZ

Paul Langeveld, Unie van Waterschappen

Koert Verkerk, LTO-Nederland in Brussel

Tom Leeuwestein, Ministerie van BZK

Albert Vermuë, Unie van Waterschappen

Mart Mensink, Provincie Gelderland

Kees Jan de Vet, Vereniging Nederlandse Gemeenten

Amber Mekkes, Ministerie van IenM

Jan van der Voet, Vereniging Nederlandse Gemeenten

Eric Mink, Ministerie van IenM

Thierry van Vugt, Ministerie van EZ

Diederik van der Molen, Ministerie van IenM

Bert van Wee, Technische Universiteit Delft

Lianne Mooldijk, Ministerie van IenM

Arthur ter Weeme, Vereniging Openbaar vervoer Centrumgemeenten

Sip Oegema, Ministerie van EZ

Mark Wiering, Rijksuniversiteit Nijmegen

Lidewijde Ongering, Ministerie van IenM

Marko van Workum, Ministerie van EZ

Frank van Oorschot, werkgeversdelegatie EESC, LTO

Pieter Zwaan, Rijksuniversiteit Nijmegen

Alida Oppers, Ministerie van EZ

Jaap van der Zwart, Ministerie van IenM

Chris Poppe, Ministerie van EZ

Hans Zwetsloot, Ministerie van EZ

Rick Roelofs, Ministerie van EZ Onno van Sandick, Ministerie van IenM Paula Sastrowijoto, Adviesraad Internationale Vraagstukken Edwin van der Schaft, Ministerie van IenM Willem Schoustra, Ministerie van EZ


PRINT

123

Deelnemers expertmeeting 8 oktober 2015

Deelnemers expertmeeting 15 oktober 2015

Irene Bouwma, Alterra Wageningen UR

Caroline Gehrels, oud-wethouder gemeente Amsterdam (PvdA)

Heleen Groot, Ministerie van IenM

Bert Klerk, oud president-directeur ProRail

Henri Goverde, Wageningen Universiteit/Radboud Universiteit Nijmegen

Roel Kuiper, Erasmus Universiteit

Carel Nobbe, Waterschap Aa en Maas

Manu Lageirse, Veolia

Kees Oomen, Nationaal Park Weerribben-Wieden

Inge van der Leij, Ministerie van IenM

Ger de Peuter, Ministerie van EZ

Nico van Paridon, Stadsregio Amsterdam

Sylvo Thijssen, Staatsbosbeheer

Frank Span, Provincie Limburg Didier van de Velde, Technische Universiteit Delft

Deelnemers expertmeeting 14 oktober 2015 Rob van Eijkeren, Huis van de Nederlandse Provincies in Brussel

Referenten

Henrik Fokke, gemeente Maastricht

Wim van de Donk, Commissaris van de Koning in de Provincie

Vincent Ketelaars, European and Regional Affairs Consultants (ERAC)

Noord-Brabant

Walter Kooij, Stichting Collectief Agrarisch Natuurbeheer

Ellen Mastenbroek, Rijksuniversiteit Nijmegen

Janine Pijl, Regiocommissie Achterhoek

Sebastiaan Princen, Universiteit Utrecht

Ruud van Raak, Provincie Zuid-Holland

Carlo Trojan, voormalig secretaris-generaal Europese Commissie

Geert Teisman, Platform 31 Rik Timens, Ministerie van EZ Hans Zwetsloot, Ministerie van EZ


PRINT

124

ADVIESRADEN OVER EUROPEES BELEID In deze bijlage worden eerder verschenen adviezen beschreven die raken

De AIV ziet een meersporenaanpak als oplossing voor het verminderen

aan het onderwerp van dit advies. Het gaat daarbij niet om een uitputtend

van het wantrouwen bij de burger: aan de ene kant het verbeteren van

overzicht.

het democratische gehalte van de EU. De AIV ziet daarin een rol weggelegd voor het Europees Parlement als vertegenwoordiger van de Europese burgers, maar vooral ook voor nationale parlementen, instellingen en

AIV: Meerdere adviezen

procedures. Zo kunnen nationale parlementen beter gebruikmaken dan nu van middelen voor democratische controle, zoals de gele- en oranje

‘Naar een gedragen Europese samenwerking; Werken aan vertrouwen’

kaartprocedures. Aan de andere kant moet volgens de AIV het debat over

(2014)

Europa, zowel op nationaal als EU-niveau, worden gepolitiseerd. Dat

In het advies ‘Naar een gedragen Europese samenwerking; Werken aan

wil zeggen dat geschilpunten over Europese kwesties zichtbaar moeten

vertrouwen’ stelt de AIV: “Brussel is geen vreemde mogendheid”. De EU

worden gemaakt en dat er debat over moet worden gevoerd. De AIV ziet

begint bij de nationale politiek, daarom moeten nationale politici uitge

hierin een belangrijke rol weggelegd voor de Tweede Kamer, onder andere

sprokener zijn over hun EU-beleid en duidelijke keuzes maken om uit de

door het consulteren van de burger via internetconsultaties.

huidige vertrouwenscrisis in Europa te komen. In de woorden van de AIV: “De steun onder de bevolking voor de EU neemt af en de burger heeft

‘Nederland en het Europees Parlement’ (2012)

twijfel bij de waarde van de Europese samenwerking. Het debat over

In het advies ‘Nederland en het Europees Parlement’ gaat de AIV in op de

Europa in Nederland is nog steeds overwegend een debat van de elite en

toegenomen invloed van het Europees Parlement door de vele nieuwe

van EU-specialisten. Bewindslieden en politici staan niet voor de stand-

bevoegdheden na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon op

punten die zij in Brussel hebben verdedigd en geven de EU de schuld van

1 december 2009. Het Europees Parlement heeft nu bij het aannemen van

impopulaire besluiten waar ze zelf medeverantwoordelijk voor zijn. Dit

wetgeving op bijna alle beleidsterreinen een even grote stem als de Raad

ondermijnt het draagvlak voor de EU.” De AIV heeft hier in zijn advies uit

van de Europese Unie. Daarnaast heeft het Europees Parlement zeggen-

2012 al uitgebreid op gewezen.

schap gekregen over alle uitgaven van de EU. Ook zijn de controlerende bevoegdheden van het Europees Parlement ten opzichte van de Europese

RUIMTE VOOR DE REGIO IN EUROPEES BELEID | BIJLAGEN | ADVIESRADEN OVER EUROPEES BELEID

PRINT

125

Commissie – en tot op zekere hoogte ook ten opzichte van de (Europese)

laatdunkend over de Europese instellingen gesproken – hetgeen de iden

Raad – versterkt. De toegenomen bevoegdheden van het Europees

tificatie met Europa onder burgers niet ten goede komt.”

Parlement bieden nationale regeringen nieuwe mogelijkheden om de

Ook meent de AIV dat de samenwerking met belangenorganisaties beter

besluitvorming in de EU te beïnvloeden door vaker het Europees Parlement

kan. Door het gezamenlijk optrekken van belangenorganisaties, regering en

te benaderen.

parlement, kan Nederland nog succesvoller in Brussel opereren.

De AIV is van oordeel dat het (positieve of negatieve) beeld dat burgers hebben van het Europees Parlement nauw samenhangt met het vermogen van de Europese politiek om resultaten te boeken in het belang van de

RLG: ‘LNV tussen Europa en de regio’ (2000)

burger (de zogeheten output-legitimiteit), met de aanwezigheid van een

Advies over de rol van het ministerie van LNV tussen Europa en de regio,

herkenbaar democratisch bestuur (de zogeheten input-legitimiteit) en

in het licht van de ontwikkelingen die toen speelden in Nederland en in

met de mate waarin in het politieke debat recht wordt gedaan aan deze

Europa. Zoals de heroriëntatie van de landbouw op de wensen van de

twee. De AIV is voorstander van een grotere betrokkenheid van nationale

samenleving en op de internationale druk van de markt en de toenemende

parlementen. De burger voelt zich vaak sterker verbonden met nationale

ruimte- en milieudruk in het landelijk gebied. Ook de veranderende omge-

parlementariërs dan met Europarlementariërs. Nationale volksvertegen-

ving van het mnisterie van LNV werd daarbij betrokken: de veranderende

woordigers kunnen dan ook een cruciale schakelfunctie vervullen tussen de

wijze van besturen en de verhouding tot de maatschappelijke partners,

nationale en de Europese besluitvorming. Dat vraagt om een grotere gelijk-

de sterker wordende positie van de regio’s, de toenemende invloed van

tijdigheid van debatten in het Europees Parlement en in de Tweede Kamer.

Europa en van mondiale handels- en milieueisen. Gewezen werd op de

Rond het moment dat cruciale onderwerpen in het Europees Parlement

verminderde participatie van Nederland in het EU-beleid. Mede als gevolg

worden besproken, zou hier ook in de Tweede Kamer een plenaire vergade-

van de complexe regelgeving en besluitvorming en het beschadigde

ring aan moeten worden gewijd. Door een dergelijke ‘synchronisatie’ van

vertrouwen tussen overheden en maatschappelijke partners. De RLG

het politieke debat kunnen zaken die spelen in het Europees Parlement ook

adviseerde de minister om zijn Europese inbreng vorm en inhoud te geven

worden behandeld in de nationale politiek.

vanuit een nieuw partnerschap met de regio.

De AIV is van mening dat de toon van het politieke debat moet veranderen. Politici oogsten wat ze zaaien: “In het verleden is vaak door de politiek een kunstmatige tegenstelling gecreëerd tussen Den Haag en Brussel – en soms


PRINT

126

RMO: advies en publicatie

en in een wereld die steeds meer onderdeel is van Nederland, is de grens tussen ‘nationaal’ en ‘internationaal’ soms lastig te trekken. Dit was voor de

‘Hart voor Europa’ (2003)

RMO aanleiding om een aantal denkers te vragen essays te schrijven over

In het advies ‘Hart voor Europa; De rol van de Nederlandse overheid’ doet

het thema ‘Nederlands belang in internationaal perspectief’.

de RMO een aantal voorstellen om de betrokkenheid van de Nederlandse burger bij Europa te vergroten. Het kabinet zou zich daarbij volgens de RMO vooral moeten richten op

Rob: meerdere adviezen en publicaties

een goede participatiestrategie. Deze participatiestrategie bestaat onder

In de afgelopen jaren heeft de Rob zich meerdere malen gebogen over de

meer uit een invulling van het idee om ‘Brussel’ dichterbij de burgers te

relatie met Europa.

brengen. Dit kan door bijvoorbeeld de politieke keuzes van de Nederlandse Europarlementariërs zichtbaar te maken, door een maandelijks interview

‘Met Europa verbonden; Een verkenning van de betekenis van Europa voor

met de voorzitter van de Europese Commissie en door in samenhang met

gemeenten en provincies’ (2013)

‘Den Haag vandaag’ het programma ‘Brussel vandaag’ uit te zenden.

Eind 2013 kwam de Rob met het advies ‘Met Europa verbonden; Een

Dit soort voorstellen zijn volgens de RMO nodig, omdat de Nederlandse

verkenning van de betekenis van Europa voor gemeenten en provincies’.

burgers en de overheid in toenemende mate onverschillig tegenover

In dit advies stelt de Rob dat Europa een realiteit is voor gemeenten en

Europa staan en zelfs met de rug er naartoe. Die houding behoeft verande-

provincies, ongeacht of men Europa nu ziet als probleem of als oplos-

ring en die kan ook worden veranderd door de EU als realiteit af te schil-

sing. Ongeveer 70% van de Europese regelgeving wordt uitgevoerd door

deren die op allerlei manieren van invloed is op ons leven, door vanuit

gemeenten en provincies. Daarmee zijn decentrale overheden dus van

democratisch oogpunt de noodzaak van een actieve bijdrage van burgers

groot belang voor het bereiken van EU-doelstellingen. Decentrale over-

te benadrukken en door aandacht te vragen voor sociale samenhang mede

heden krijgen onder meer te maken met de toepassing van EU-regels over

gelet ook op de uitbreiding van de EU.

overheidsopdrachten, staatssteun, milieubeleid, infrastructuur, openbare diensten, landbouw en vervoer. VNG, IPO en de Unie van Waterschappen

‘Nationaal belang in meervoud’ (2014)

stellen dan ook terecht: “Europa is voor decentrale overheden binnenland

In de essaybundel ‘Nationaal belang in meervoud’ agendeert de RMO

geworden, de Haagse arena is uitgebreid met de Brusselse arena”.

de invloed van internationalisering op de stabiliteit van de Nederlandse samenleving. In een Nederland dat steeds meer onderdeel is van de wereld


PRINT

127

De toenemende decentralisatie van overheidstaken in Nederland zorgt voor

Ook deelname aan Europese kennisnetwerken en andere verbanden biedt

een verschuiving van taken en bevoegdheden naar decentrale overheden.

gemeenten en provincies in de dagelijkse praktijk voordelen: Europa is een

Tegelijkertijd worden in de EU vooralsnog juist voorstellen gedaan voor

open ruimte waar bijna 500 miljoen mensen leven en werken in een kleine

verdere centralisatie, harmonisatie en coördinatie op Europees niveau,

tachtigduizend gemeenten die te maken hebben met vergelijkbare vraag-

vooral van het economisch en sociaal beleid van de lidstaten.

stukken rond thema’s als duurzaamheid, immigratie, verstedelijking, sociale zorg, jeugdwerkloosheid, veiligheid et cetera. Er zijn diverse beleids-

Gemeenten en provincies die het Europese beleidsvormingsproces willen

netwerken en transnationale samenwerkingsverbanden van decentrale

beïnvloeden, moeten duidelijk voor ogen hebben over welke thema’s

overheden in Europa die niet fysiek aan elkaar grenzen, maar die wel een

het nuttig is om de Europese arena te betreden. Door de eigen beleidsa-

gemeenschappelijk belang hebben. Deze transnationale netwerken hebben

genda naast de Europese te leggen, kunnen overlappende – en dus kans-

een functioneel karakter. Door de toename van deze netwerken wordt

rijke – thema’s worden geïdentificeerd. Daarnaast is samenwerking met

Brussel door de betrokken partijen in toenemende mate als de hoofdstad

gemeenten, regio’s of netwerken met een gedeeld belang nuttig om de de

van de Europese regio’s beschouwd.

boodschap extra gewicht te geven. ‘Europa, burgerschap en democratie’ (2012) De gelden van Europese Structuurfondsen blijven ook in de begrotings-

In de essaybundel ‘Europa, burgerschap en democratie’ verkent de Rob

periode 2014-2000 voor Nederlandse decentrale overheden van belang

met tien essays van voornamelijk jongere wetenschappers de relatie tussen

voor het realiseren van lokale en regionale beleidsdoelen die stroken

Europa en burgers en tussen Europa en democratische verhoudingen. In

met Europese beleidsintenties. Ook andere Europese fondsen dan de

de bundel komen drie hoofdthema’s aan bod. In de eerste plaats wordt

Structuurfondsen worden in toenemende mate benut bij de realisatie van

nagegaan hoe burgers over Europa denken en hoe de nationale politiek

de ambities van regionale en lokale overheden. Een Europese subsidie is

een schakel kan vormen tussen burgers en Europa. Bij het tweede thema

echter geen ‘gratis geld’. Het aanvragen ervan en verantwoording afleggen

staat Europa in het alledaagse leven van burgers en ondernemers centraal.

over de wijze waarop de subsidie is besteed, kost veel tijd. Voor provincies

Het derde thema bevat een pleidooi voor fundamentele democratische

en voor grote en middelgrote gemeenten is het dan ook zinnig om voor alle

hervormingen.

diensten een centraal loket voor Europese subsidies op te zetten.


PRINT

128

‘Besturen over grenzen; Opgave voor alle bestuurslagen uit 2008’ (2008)

kabinet, waarbij grensoverschrijdende samenwerking wordt verbonden

In ‘Besturen over grenzen; Opgave voor alle bestuurslagen uit 2008’

met grote thema’s zoals bevolkingskrimp of bovenregionale infrastructuur.

schetste de Rob de stand van zaken in de zeven euregio’s die Nederland telt. Hoe functioneren deze euregio’s? Wat is hun bijdrage aan de maatschappelijke en bestuurlijke opgaven in de grensregio’s? Wat kan er verbe-

RVW: ‘Over belangen, beleid en burgers; Zes inzichten over

teren en welke rol zou het Rijk daarbij moeten spelen? Burgers, bedrijven

overheidsturing in het domein van Verkeer en Waterstaat’ (2011)

en overheden hebben in de grensgebieden met bijzondere knelpunten en

De RVW heeft op basis van zijn adviezen van de afgelopen jaren gezocht

kansen te maken. Juist daar loopt men aan tegen de verschillen in natio-

naar sleutelconcepten voor een meer succesvolle overheidssturing.

nale weten regelgeving. Dat vraagt om blijvende aandacht van het Rijk

Naast de verschillende nationale bestuursniveaus ziet de RvW de Europese

voor de grensgebieden. Het instellen van een taskforce of het aanstellen

bestuurlijke schaal, en daarbinnen de EU als samenwerkingsverband

van een ‘grensmakelaar’ is te overwegen. Daarnaast kan een herkenbaar en

van nationale lidstaten, steeds meer als een sturende factor voor de

centraal informatiepunt voor grensoverschrijdende samenwerking (GROS)

Nederlandse beleidsvorming en -uitvoering. De Nederlandse economie

de decentrale overheden in de grensgebieden verder op weg helpen. En

is volledig verweven met de mondiale economie en de Nederlandse

met een ‘Grenslandtoets’ kan voorkomen worden dat rijksbeleid ongewild

netwerken zijn volledig ingebed in internationale, Europese en mondiale

negatieve effecten heeft voor de grensgebieden.

systemen. Om nationale doelen te bereiken, zal Nederland zijn positie in het internationale krachtenveld dienen zeker te stellen en zelfs te versterken.

‘Grensoverschrijdende samenwerking: terugblik en aanbevelingen’ (2010)

Op dit moment gebeurt dat onvoldoende. Een ander voorbeeld betreft de

In ‘Grensoverschrijdende samenwerking: terugblik en aanbevelingen’,

doorwerking van Europese richtlijnen in nationale wetgeving. De RVW

bekijkt de Rob hoe het staat met de voorstellen uit het advies ‘Besturen

constateert dat, voorafgaand aan de implementatie in nationale wetgeving,

over grenzen; Opgave voor alle bestuurslagen uit 2008’. Geconstateerd

niet altijd voldoende aandacht wordt besteed aan mogelijke consequenties.

wordt dat het bevorderen van grensoverschrijdende samenwerking

Bij bijvoorbeeld fijnstof leidde dit tot aanzienlijke problemen voor gebieds-

door het wegnemen van knelpunten blijvende aandacht verdient van de

ontwikkelingen. Bij onvoldoende zorg en aandacht ligt bij de aanwijzing

nationale overheid, omdat samenwerking van groot belang is voor de

van Natura 2000-gebieden en bij de uitvoering van de Richtlijn mariene

economische ontwikkeling van deze regio’s. De Rob pleit voor twee actie-

strategie voor de Noordzee, een vergelijkbaar risico op de loer.

programma’s: het eerste moet een agenda zijn voor de (eu)regio’s, waarvoor steun van het Rijk nodig is. Het tweede moet een agenda zijn van het


PRINT

129

SER: ‘Nederland en de EU-milieurichtlijnen’ (2006)

VROM-raad: ‘Brussels Lof;. Handreikingen voor ontwikkeling

In 2006 boog de SER zich over Nederland en de EU-milieurichtlijnen

en implementatie van Europees recht en beleid’ (2008)

(Habitatrichtlijn, Kaderrichtlijn Luchtkwaliteit, Kaderrichtlijn Water). De

In het advies ‘Brussels Lof; Handreikingen voor ontwikkeling en imple-

focus lag daarbij op in hoeverre de ervaren knelpunten voortkomen uit

mentatie van Europees recht en beleid’ vestigt de VROM-raad de aandacht

het botsen van verschillende waarden en belangen, of ze wellicht besloten

op het feit dat een aantal kenmerken van Nederland, zoals de hoge

liggen in de richtlijn zelf, of dat ze te wijten zijn aan de implementatie in ons

bevolkingsdichtheid, de grote milieudruk, de deltaligging en de aard en

land.

omvang van de administratiefrechtelijke toetsing, van wezenlijke invloed

De SER concludeert dat voor de drie onderzochte milieurichtlijnen vanuit

is op de betekenis die Europees recht en beleid in de praktijk in Nederland

het oogpunt van subsidiariteit optreden op Europees niveau gerecht

heeft. Door de combinatie van deze kenmerken kunnen Europese richtlijnen

vaardigd is. Wel constateert de raad dat bij de milieurichtlijnen is sprake

op de beleidsterreinen van het Ministerie van VROM in Nederland wezenlijk

van rivaliserende waarden en belangen waartussen steeds weer een balans

anders uitpakken dan in andere landen. Met deze analyse laat de VROM-

moet worden gevonden. En dat de (bij uitstek politieke) keuzes die dat

raad een ander geluid horen over de in Nederland ervaren problemen bij

met zich meebrengt onvoldoende herkenbaar zijn, terwijl die wel expli-

de toepassing van een aantal EU-richtlijnen. Een werkbare doorwerking van

ciet, weloverwogen en op de juiste niveaus moeten worden gemaakt. Ook

Europees recht en beleid kan worden gerealiseerd door in eigen huis, bij

laat de uitvoering van Habitatrichtlijn en de Kaderrichtlijn Luchtkwaliteit

de omzetting en toepassing, te kiezen voor benutting van de speelruimte

te wensen over waardoor er veel knelpunten zijn ontstaan. De SER doet

die de EU-regelgeving biedt. In de aanbevelingen geeft de VROM-raad aan

aanbevelingen gericht op:

hoe, in het ingewikkelde speelveld van de EU, op Europees niveau en zeker

• Proactief en strategisch opereren vóór besluitvorming

ook op nationaal niveau, sterker rekening gehouden kan worden met de

• Nationaal belang in Europa

specifieke Nederlandse kenmerken om een betere match tussen EU weten

• Verbreding van de EU-coördinatie

regelgeving en de nationale situatie te realiseren.

• Goed uitvoeringsplan nodig • Zorgen voor een zorgvuldige implementatie

De VROM-raad benadrukt dat al in de vroegste fasen van beleids-

• Relatie met ruimtelijke ordening

voorbereiding binnen de EU veel bewuster wordt gekeken naar de te verwachten gevolgen gezien de bijzondere nationale kenmerken en keuzes. Doorwerking van Europees recht en beleid wordt sterk bepaald door nationale bestuurlijk juridische, geografische, economische en culturele


PRINT

130

kenmerken. Hier zijn nationale impact assessments voor nodig die reke-

biedt. Door impact assessments, territorial assessments en het nadrukke-

ning houden met de specifieke Nederlandse kenmerken. Vooral in dossiers

lijk in beeld brengen van de gevolgen voor aanpalende beleidsterreinen.

waar eventuele omzettings- of toepassingsproblemen kunnen worden

• Blijf pleiten voor voldoende strenge Europese eisen aan milieukwaliteit.

verwacht, maar ook in dossiers die gezien hun kenmerken verstrekkende

Bij de vaststelling van deze kwaliteitseisen moeten geen concessies

gevolgen kunnen hebben, dient de ruimte die het EU-recht bij de omzet-

worden gedaan aan de duidelijkheid van de overeengekomen eisen,

ting en toepassing laat, actief te worden verkend. Bijvoorbeeld door in

maar moet wel ruimte gecreëerd worden om rekening te kunnen houden

andere landen na te gaan hoe zij bepaalde verplichtingen interpreteren

met de specifieke omstandigheden waarin een lidstaat verkeert.

en vervolgens omzetten en toepassen. De VROM-raad stelt ook al dat niet

• Verken, mede door te vergelijken met andere lidstaten, actief de ruimte

de Europese milieunormen op zich, maar de (niet of onbewust gemaakte)

die het EU-recht bij omzetting en toepassing biedt bij dossiers waar

nationale keuzes in het verleden verantwoordelijk waren voor de bijzondere

eventuele omzettings- of toepassingsproblemen kunnen worden

gevolgen die sommige EU-rechtelijke bepalingen in Nederland, anders dan

verwacht en bij dossiers die gezien de eigen kenmerken verstrekkende

in andere landen, hebben gehad.

gevolgen kunnen hebben.

Een andere relevant kenmerk dat van wezenlijke invloed is op de doorwerking van Europees recht en beleid is volgens de VROM-raad de manier waarop de administratieve rechtsbescherming in Nederland functioneert.

WRR: advies en rapporten

De toegang tot de rechter is relatief ruim en bovendien wordt, in vergelijking met andere landen, veel gebruikgemaakt van de administratief-

Gescheiden werelden? Een verkenning van sociaal culturele tegenstel-

rechtelijke rechtsbeschermingsmogelijkheden. Met als gevolg dat de

lingen in Nederland. WRR en SCP (2014)

consequenties van EU-(milieu)recht in Nederland soms eerder duidelijk

In Nederland bestaat een sociaal-culturele tegenstelling tussen lager-

worden dan in andere landen.

en hogeropgeleiden. Deze komt politiek tot uiting in sterk verschillende meningen over gevoelige onderwerpen als migranten, de EU en poli-

Aanbevelingen

tiek in het algemeen. De tegenstelling uit zich ook in sociale afstand. Zo

• Besteed tijdens het hele totstandkomingstraject van Europees recht en

leven beide groepen in gescheiden sociale netwerken en verschillen zij in

beleid meer aandacht aan de op grond van de specifieke Nederlandse

culturele smaak. De tegenstelling tussen lager- en hogeropgeleiden kan

kenmerken en keuzes te verwachten gevolgen van het Europese recht

leiden tot gevoelens van ongemak. Het risico van wederzijdse vermijding

en beleid en maak ook beter gebruik van de kansen die de EU Nederland

is dan ook reëel. Deze gezamenlijke publicatie van het Sociaal en Cultureel


PRINT

131

Planbureau (SCP) en de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid

gedaan voor het ontwikkelen van gunstige randvoorwaarden om de legiti-

(WRR) brengt een aantal sociaal-culturele tegenstellingen in Nederland in

merende rol van nationale politici en bestuurders te versterken.

kaart. Het eerste deel bestaat uit een internationale vergelijking, het tweede behandelt politieke tegenstellingen en wereldbeelden in Nederland en

‘Aan het buitenland gehecht’ (2010)

het derde verkent in welke mate hoger- en lageropgeleiden in ons land in

In het rapport ‘Aan het buitenland gehecht’ besteedt de WRR ook expliciet

gescheiden werelden leven.

aandacht aan de relatie met Europa: “Europa is onze dominante arena en het is een politieke arena. Wie invloed wil uitoefenen, moet hier excelleren.

‘Europa in Nederland’ (2007)

Dat betekent niet het braafste jongetje uit de klas zijn, maar wel het beste.”

De centrale vraagstelling in de adviesaanvraag richtte zich enerzijds op de

De WRR concludeert dat er een heroriëntatie op Europa plaats moet vinden.

vraag of, en zo ja, hoe het politieker maken van Europese vraagstukken kan

Er zal anders moeten worden gewerkt in de relatie met Europa. Europa

bijdragen aan het overbruggen van de kloof tussen burgers en Europa die

is immers geen buitenlandse, maar goeddeels een binnenlandse zaak.

in Nederland blijkt te bestaan. Anderzijds werd de vraag gesteld hoe de

En daarmee is de Europese Raad het belangrijkste orgaan in de politieke

maatschappelijke verankering van Europa kan worden bevorderd, rekening

Europese arena. De rol van de minister-president zal dan ook uitgespro-

houdend met de rol die verschillende actoren in de samenleving kunnen

kener moeten worden: om optimaal te kunnen opereren in de Europese

spelen.

Raad moet de minister-president als eindverantwoordelijke kunnen

De WRR benadrukt dat een actieve bijdrage van nationale politici en

handelen en moet hij worden gevoed met beleidsopties voor uiteen-

beleidsmakers van groot belang is voor de toekomstige legitimiteit van

lopende dossiers van vakdepartementen. Het Ministerie van Algemene

het EU-beleid: “Zij zullen het voortouw moeten nemen om belangrijke

Zaken zou een Ministerie van Algemene en Europese Zaken moeten

Europese vraagstukken en thema’s te identificeren en keuzes te maken

worden.

in de concrete doelen die ze willen nastreven. Bovendien zullen ze deze

De WRR wijst er ook op dat Europa verreweg het beste de belangen en

keuzes veel explicieter moeten uitdragen en hierover verantwoording

waarden van Nederland kan behartigen. “Europa wordt een kleinere plaats

afleggen ten overstaan van het parlement, politieke partijen, maatschap-

in een grotere wereld, dat geldt voor kleinere lidstaten van een grotere EU

pelijke organisaties en de nieuwsmedia. Alleen dan zullen Nederlandse

in sterkere mate.” En voor sommige vraagstukken is zelfs Europa te klein:

burgers in de toekomst nieuw EU-beleid als legitiem aanvaarden. Het is

globaliseringsvraagstukken die vragen om mondiale governance zoals

ook de (vooralsnog) enige manier om voor de identificatie van Nederlandse

voedselzekerheid, energie, klimaat en financiële stabiliteit.

burgers met de EU een basis te leggen. In het rapport worden voorstellen


PRINT

132

OVERZICHT PUBLICATIES 2015

De toekomst van de stad, de kracht van nieuwe verbindingen. April 2014

Wonen in verandering, over flexibilisering en regionalisering in het

(Rli 2014/04)

woonbeleid. Juni 2015 (Rli 2015/04) Kwaliteit zonder groei, over de toekomst van de leefomgeving. April 2014 Stelselherziening omgevingsrecht. Mei 2015 (Rli 2015/03)

(Rli 2104/03)

Circulaire economie, van wens naar uitvoering. Juni 2015 (Rli 2015/02)

Doen en laten, effectiever beleid door mensenkennis. Maart 2014 (Rli 2014/02)

Verkenning Technologische Innovaties in de leefomgeving. Januari 2015 (Rli 2015/01)

Langer zelfstandig, een gedeelde opgave van wonen, zorg en welzijn. Januari 2014 (Rli 2014/01)

2014 Vrijkomend rijksvastgoed, over maatschappelijke doelen en geld.

2013

December 2014 (Rli 2014/07)

Duurzame keuzes bij de toepassing van het Europees landbouwbeleid in Nederland. Oktober 2013 (Rli 2013/06)

Risico’s gewaardeerd, naar een transparant en adaptief risicobeleid. Juni 2014 (Rli 2014/06)

Sturen op samenhang, governance in de metropolitane regio Schiphol/ Amsterdam. (September 2013 (Rli 2013/05)

Milieuschade verhalen, advies financiële zekerheidstelling milieuschade Brzo- en IPPC4-bedrijven. Juni 2014 (Rli 2014/05)

Veiligheid bij Brzo-bedrijven, verantwoordelijkheid en daadkracht. Juni 2013 (Rli 2013/04)

RUIMTE VOOR DE REGIO IN EUROPEES BELEID | BIJLAGEN | OVERZICHT PUBLICATIES

PRINT

133

Nederlandse logistiek 2040, designed tot last. Juni 2013 (Rli 2013/03) Onbeperkt houdbaar, naar een robuust natuurbeleid. Mei 2013 (Rli 2013/02) Ruimte voor duurzame landbouw. Maart 2013 (Rli 2013/01)

2012 Keep moving, Towards Sustainable Mobility. Edited bij Bert van Wee. Oktober 2012 (Rli/EEAC)

RUIMTE VOOR DE REGIO IN EUROPEES BELEID | BIJLAGEN | OVERZICHT PUBLICATIES

PRINT

134

Colofon Tekstredactie Catherine Gudde, Paradigma Producties Infographics Slimme Financiering Vormgever Jenneke Drupsteen Grafische vormgeving Publicatie Rli 2015/05 September 2015 Vertaling Dit advies is vertaald in het Engels en te downloaden via www.rli.nl Vertaling David Evers en Derek Middleton ISBN 978-90-77166-59-8 NUR 740

RUIMTE VOOR DE REGIO IN EUROPEES BELEID

PRINT

135

RUIMTE VOOR DE REGIO IN EUROPEES BELEID SEPTEMBER 2015

Recommend Documents