rk

Ministerie van OCW Onderzoek vermogenspositie van het primair onderwijs

Kenmerk: 2008-1704 MvdM/rk

7 juli 2008

Inhoud Samenvatting ....................................................................................................................................... 3 1 Inleiding..................................................................................................................................... 10 2 Aanwezig vermogen in de PO -sector ...................................................................................... 17 3 Financieringsfunctie van het eigen vermogen .......................................................................... 24 4 Bufferfunctie van het eigen vermogen...................................................................................... 39 5 Aanwezig versus benodigd vermogen...................................................................................... 52 A Definities en uitgangspunten .................................................................................................... 60 B Vervangingswaarde materiële vaste activa .............................................................................. 62 C Risicodekkingsbronnen............................................................................................................. 63 D Risicoselectie............................................................................................................................ 65 E Begeleidingscommissieleden en onderzoekers ....................................................................... 73 F Risicopercentage leerlingenfluctuaties ..................................................................................... 74 G Interviewlijst .............................................................................................................................. 75

Inhoud

2

Samenvatting Vraagstelling: benodigd en aanwezige vermogen, verschil daartussen en modelmatig bepaalde bovenen ondergrens 1. Door de invoering van het jaarverslag in het Primair Onderwijs, ontstaat voor het eerst inzicht in de omvang van de resultaten en vermogens van schoolbesturen in deze sector. Het ministerie van OCW wil kunnen vaststellen of het eigen vermogen aan de ene kant niet zo hoog is dat besturen de beschikbare middelen onvoldoende besteden aan hun primaire taak, en aan de andere kant niet zo laag dat schoolbesturen mogelijk op termijn moeilijk in staat zijn om noodzakelijke investeringen te plegen en tegenvallers op te vangen. In dat kader heeft het ministerie van OCW aan PricewaterhouseCoopers (PwC) gevraagd onderzoek te doen naar de vermogenspositie per einde 2006 van de schoolbesturen in de sector Primair Onderwijs. 2.

Aan PwC is begin 2008 gevraagd in kaart te brengen: − Hoeveel eigen vermogen hebben schoolbesturen nodig voor het plegen van investeringen en het opvangen van tegenvallers? − Hoeveel eigen vermogen is aanwezig bij schoolbesturen om daarvoor in te zetten? − Wat is het verschil tussen het benodigde en het aanwezige eigen vermogen? − Wanneer is bij schoolbesturen mogelijk sprake van te hoog of te laag eigen vermogen?

3. Wij hebben het onderzoek, gelet op de meegegeven randvoorwaarden, uitgevoerd op basis van bestaande documentatie 1 en op interviews met deskundigen in de sector. Of en in hoeverre de huidige normen van lumpsumbekostiging toereikend zijn, is geen onderwerp van dit onderzoek geweest. Aanpassing van die normen zal uiteraard van invloed zijn op de hoogte van de bekostiging en dus ook op het benodigde eigen vermogen. Verschil benodigd en aanwezige vermogen is gering, volgens de beste benadering en gegeven de onzekerheden en de aannames 4. Het aanwezige vermogen zoals dat blijkt uit de jaarverslagen bedraagt circa EUR 2,4 miljard en het benodigde vermogen ramen wij op grond van onze berekeningen op circa EUR 2,3 miljard. Het verschil is ongeveer EUR 100 miljoen. Dit bedrag is de beste benadering die gegeven de onzekerheden en de aannames is te maken. 5. De belangrijkste onzekerheid betreft de omvang van de zogenoemde (onderhouds)inventaris zoals stoffering, linoleum en tussenwanden en dergelijke. Deze zijn meestal niet in de balans opgenomen. Ware dat wel het geval geweest dan zou het aanwezige vermogen hierdoor enkele honderden miljoenen euro hoger hebben kunnen zijn.

1

De huidige bekostiging van de Materiële Instandhouding (MI) van schoolbesturen en de jaarrekeningen over het jaar 2006 zoals die zijn gedeponeerd bij CFI. Samenvatting

3

6. Op dit moment ontbreken bovendien gegevens over meerdere jaren over de spreiding van de investeringen in materiële vaste activa. Spreiden de schoolbesturen de investeringen beter, dan neemt het benodigde vermogen af. Omdat er onvoldoende informatie beschikbaar is over de feitelijke spreidingsmogelijkheden, zijn die enigszins voorzichtig geschat. 7. Een gezonde maar niet te ruime vermogenspositie vraagt om een goed ingeregelde planning en controlcyclus en meerjarige investeringsplannen. In de berekening van de aan te houden risicobuffer is verondersteld dat het financieel management op voldoende niveau is. Tot dat moment is bereikt, zijn in de overgangsperiode tijdelijke hogere buffers zeer verklaarbaar. 8. Wanneer het aanwezige vermogen als gevolg van de niet in de balans opgenomen onderhoudsinventaris werkelijk hoger zou zijn, is de verwachting dat als schoolbesturen die ruimte in de komende jaren niet inzetten voor investeringen ten behoeve van de kwaliteit van het onderwijs, de geconstateerde EUR 100 miljoen in de komende jaren eerder zal toenemen dan afnemen.

Aan het slot van deze samenvatting gaan wij nader in op de berekeningsgrondslagen en de onzekerheden die bij de interpretatie daarvan in acht moeten worden genomen.

Benodigd vermogen voor financiering- en bufferfunctie ramen wij op circa 2,3 miljard euro 9. Om te kunnen ramen wat het benodigde vermogen zou moeten zijn, hebben wij berekend: − welk bedrag nodig is voor de financiering van investeringen in materiële vaste activa (financieringsfunctie) 2; − welk bedrag nodig is voor het opvangen van tegenvallers (bufferfunctie); − welke andere middelen dan eigen vermogen voor handen zijn als financieringsbron. 10. De uitgangspunten die wij hebben gehanteerd, zijn ontleend aan een eerder voor universiteiten ontwikkeld en voor dit doel gespecificeerd model 3. Een belangrijk uitgangspunt daarvan is dat het eigen vermogen bedoeld is voor de financiering van alle investeringen onder aftrek van andere relevante structurele financieringsbronnen (vreemd vermogen) die hiervoor aangewend kunnen worden. 11. Als we dit model volgen, dan ramen wij het totale benodigde eigen vermogen dat voor de financiering- en bufferfunctie nodig is per einde 2006 op EUR 2,30 miljard en het totale vermogen op EUR 2,83 miljard. Met dat vermogen is een bedrag van EUR 783 miljoen gefinancierd in materiële vaste activa, EUR 1,147 miljard is beschikbaar in de vorm van 2

Hieronder vallen inventaris, apparatuur, leermiddelen en onderhoudsactiva zoals vloerbedekking, kapstokken en brandblussers. 3 Het vermogensmodel is door de commissie Koopmans (1999) ontwikkeld en toegepast voor de universiteiten en is later ook gebruikt in het HBO door de commissie Smits (2003). Samenvatting

4

liquiditeiten voor toekomstige (vervanging-) investeringen in materiële vaste activa, EUR 68 miljoen voor financiële vaste activa 4 en EUR 589 miljoen aan liquiditeiten is beschikbaar als een buffer voor het opvangen van onvoorziene tegenvallers. Daarnaast is een bedrag van EUR 241 miljoen gereserveerd als een private bestemmingsreserve. tabel 1: Benodigd vermogen voor sector PO volgens het vermogensmodel Koopmans Functie

Specificatie

Bedrag in miljoenen euro’s

75% van de vervangingswaarde van materiële vaste activa (op basis van indeling van de

(waarvan 783 al aanwezig als

schoolbesturen naar vijf omvangcategorieën)

1.930 materiële vaste activa en 1.147 bedoeld voor investeringen)

Financieringsfunctie Financiële vaste activa exclusief effecten

Bufferfunctie

68

Private bestemmingsreserves (ter financiering van niet door Rijk bekostigde middelen)

241

Benodigd bedrag voor opvang van risico’s

589

Totaal benodigd vermogen

2.828

Af: andere middelen dan

Permanente voorzieningen

eigen vermogen waarmee financiering mogelijk is

Egalisatierekening

-20

Schulden op lange termijn

-13

Totaal benodigd voor financiering en buffer

-496

2.299

Hoe zijn wij ertoe gekomen om de financieringsbehoefte voor de vervanging van materiële vaste activa te bepalen op een percentage van 75% van de vervangingswaarde van die activa? 12. Aan het gehanteerde model ligt de gebruikelijke veronderstelling ten grondslag dat de aanwezige materiële vaste activa gemiddeld halverwege de levensduur voor vervanging zitten. De boekwaarde van deze materiële vaste activa is dan per definitie gemiddeld nog maar de helft van de oorspronkelijke aanschafwaarde. 13. Echter op het moment van vervanging dienen voldoende liquiditeiten uit de afschrijving opgebouwd te worden om nieuwe vaste activa aan te schaffen. In het kasstelsel werd er daarom traditioneel in de PO- sector naar gestreefd om naast deze 50% van de 4

Het bedrag van EUR 68 miljoen wordt in de jaarrekeningen voor het grootste deel gespecificeerd als “overige financiële vaste activa”.

Samenvatting

5

aanschafwaarde, de overige 50% in de vorm van liquiditeiten aan te houden. Volgens dit inzicht dacht men een eigen vermogen van 100% van de aanschafwaarde van alle materiële vaste activa nodig te hebben. 14. Uitgangspunt bij de invoering van lumpsumfinanciering en het baten/ lastenstelsel is echter de verwachting dat schoolbesturen hun investeringen in de tijd spreiden. Jaarlijks geven zij maar een beperkt deel uit, er zal nooit de volledige 100% van de vervangingswaarde in 1 jaar nodig zijn. Grotere instellingen kunnen uiteraard gemakkelijker spreiden dan kleine, maar ook kleine schoolbesturen spreiden hun investeringen. Hoe gelijkmatiger de vervangingsinvesteringen kunnen worden gespreid, hoe lager het percentage dat permanent nodig is voor de financiering. 15. Het percentage dat de schoolbesturen in de praktijk hanteren, is helaas niet exact te achterhalen. De beschikbare gegevens waren daarvoor niet toereikend en onvoldoende exact. Bovendien hadden ze – als ze al bekend waren - betrekking op één jaar, terwijl voor een goede berekening een meerjarig perspectief nodig is (een eenmalige bijzondere situatie kan immers het beeld vertekenen). Voor de meeste schoolbesturen ligt het percentage aan te houden eigen vermogen tussen 50% en (bijna) 100% van de vervangingswaarde. In uitzonderlijke gevallen zal het eigen vermogen tijdelijk die grenzen kunnen passeren. 16. Gekozen is om dit percentage te differentiëren naar grootte van het schoolbestuur – hoe kleiner het schoolbestuur (die niet gemakkelijk investeringen kunnen spreiden), hoe hoger het percentage. Om de effecten op schoolgrootte tot uitdrukking te brengen hebben wij de schoolbesturen ingedeeld naar vijf omvangcategorieën, gebaseerd op de meest objectieve maatstaf: de hoogte van de bekostiging. De middelste categorie hebben wij op 75% gesteld. Omdat het aandeel van de grootste besturen in de totale bekostiging en materiële vaste activa veel groter is dan het aandeel van de kleinste besturen, is het gewogen gemiddelde percentage voor alle schoolbesturen uitgekomen op 62%. 17. In een later stadium kan mogelijk op basis van aanvullende gegevens een betere benadering worden gemaakt. Of dat zal leiden tot een ander percentage, is niet zeker. Bufferfunctie is nodig voor het opvangen van risico’s 18. De geraamde risicobuffer heeft, zoals eerder opgemerkt, als functie het (tijdelijk) opvangen van onverwachte tegenvallers in de exploitatie. Deze buffer is berekend door de twee belangrijkste elementen in het risicoprofiel van schoolbesturen te kwantificeren, namelijk een terugval in het leerlingenaantal en het afwikkelen van arbeidsconflicten. Voor vele overige risico’s samen hebben we een restbuffer geraamd. De totale risicobuffer komt uit op circa 7% van de rijksbekostiging.

Samenvatting

6

Schoolbesturen buiten de modelmatig bepaalde bovenen ondergrens 19. Wij kwalificeren het eigen vermogen van schoolbesturen als “laag”, wanneer zij (naast de risicobuffer) een eigen vermogen hebben van minder dan 50% van de vervangingswaarde van materiële vaste activa. Als het eigen vermogen van schoolbesturen meer dan 100% van de vervangingswaarde is, kwalificeren wij dat als “hoog”. De vervangingswaarde wordt berekend op basis van de Materiële Instandhoudingbijdrage van het ministerie van OCW (zie bijlage B). 20. Met in achtneming van deze uitgangspunten, blijkt per einde 2006 27% van de schoolbesturen over een “laag” eigen vermogen te beschikken en 16% van de besturen hoog. De resterende 57% van de scholen heeft een eigen vermogen dat binnen deze grenzen valt. Opmerkelijk is het dat kleine besturen relatief veel voorkomen in zowel de “laag” als in de “hoog” categorie. Een eenduidige verklaring is niet voorhanden. 21. Het valt op dat schoolbesturen voor Speciaal Basis onderwijs (SBO) en (Voortgezet) Speciaal Onderwijs ((V)SO) vaker boven de bovengrens komen dan het reguliere Basis Onderwijs (BO). Wellicht geldt daar echter een specifiek risicoprofiel of gelden andere bijzondere omstandigheden. Daarom is voor deze onderwijstypen nader onderzoek nodig om tot een gefundeerde bovenen ondergrens te komen. 22. Binnen het reguliere BO komen openbare besturen en besturen voor algemeen bijzonder onderwijs vaker onder de ondergrens dan besturen op religieuze grondslag. 23. De modelmatig bepaalde grenzen zijn nadrukkelijk niet meer dan een indicatie voor de bovenen ondergrens. Of een laag eigen vermogen voor een schoolbestuur betekent dat er ook daadwerkelijk te weinig eigen vermogen is om de continuïteit te kunnen waarborgen, ligt vooral aan de specifieke omstandigheden waarin het bestuur verkeert. 24. Er zijn dan verschillende vragen die moeten worden beantwoord. - Wat is de oorzaak van het relatief lage eigen vermogen? - Hoe hoog zijn de urgente investeringsbehoeften van het bestuur? - Hoe zit het met het risicoprofiel van dit bestuur? - Hoe gaat het bestuur om met de spreiding van investeringen? - Wat is het perspectief op herstel? Het schoolbestuur moet in het jaarverslag over de specifieke situatie verantwoording afleggen. Dit kan niet op basis van macroanalyses worden beoordeeld. 25. Ook aan de bovenkant van de modelmatig bepaalde bovengrens geldt dit. Het overschrijden van de bovengrens hoeft niet altijd te betekenen dat een bestuur meer geld zou kunnen

Samenvatting

7

besteden aan het onderwijs en de zorg aan leerlingen. Vragen die daarvoor beantwoord moeten worden zijn: - Zijn er risico’s aanwijsbaar die een relatief hoog vermogen rechtvaardigen? - Wat is de oorzaak van het hoge eigenvermogen? - Wat zijn de plannen en wat is het perspectief? Ook hier moet het bestuur in het jaarverslag uitleg geven en is een macroanalyse niet toereikend. Onzekerheden inherent aan het niet representatieve karakter van het boekjaar 2006 26. De gepresenteerde cijfers kennen zoals gesteld vrij ruime onzekerheidsmarges. 27. Allereerst was 2006 het eerste jaar dat alle schoolbesturen in het PO een jaarrekening moesten opstellen op basis van het baten/lastenstelsel. Uit interviews met betrokkenen waaronder bestuurders van schoolbesturen komt een beeld naar voren dat de verslaggevingrichtlijnen voor het PO in de praktijk soms sterk uiteenlopend zijn geïnterpreteerd. 28. Dit is overigens een niet ongebruikelijk verschijnsel in een sector waar voor het eerst wordt gerapporteerd op basis van een nieuw, sterk afwijkend, verslaggevingstelsel. Omdat er in het PO circa 1400 besturen actief zijn, is het praktisch onmogelijk om de onzuiverheden die hieruit voortkomen in een vermogensonderzoek als het onderhavige voldoende betrouwbaar te corrigeren. 29. De mogelijke vertekening door interpretatieverschillen richt zich vooral op de post materiële vaste activa die in de balans is opgenomen. 30. In 2006 activeerden de meeste schoolbesturen een belangrijk deel van hun materiële vaste activa niet. Het betreft hier vooral (onderhoud)inventaris die aard- en nagelvast in scholen is geplaatst zoals stoffering, schoolborden en dergelijke 5. De waarde daarvan en tevens van het gerapporteerde eigen vermogen is dan te laag. Hoeveel te laag kan niet betrouwbaar worden geschat zonder omvangrijk nader onderzoek, maar een bedrag in de ordegrootte van enkele honderden miljoenen euro lijkt realistisch. 31. In de twee jaren voordat de stelselomslag van declaratiegewijze financiering naar lumpsum bekostiging werd ingevoerd, lijken scholen terughoudend geweest met investeren. De voor investeren benodigde liquide middelen zijn daardoor op een hoger niveau dan nodig zou zijn bij een meer evenwichtige spreiding van investeringen in de loop van de tijd. Tegen die achtergrond mag verwacht worden dat in de jaren vanaf 2007 een inhaalslag te zien zal zijn.

5

De schoolgebouwen in de PO -sector zijn voor het grootste deel eigendom van de gemeente. Wanneer schoolbesturen inventaris aard- en nagelvast in scholen plaatsen, redeneert het bestuur doorgaans dat die inventaris niet geactiveerd kan worden omdat de inventaris bij vertrek uit het gebouw niet meegenomen kan worden. Samenvatting

8

32. Andere vertekeningen zouden kunnen worden veroorzaakt door reeds afgeschreven activa waarvoor geen aanschafwaarde meer kan worden bepaald. Dit speelt vooral bij de openbare schoolbesturen die nog maar recent verzelfstandigd zijn. Voor het openbaar onderwijs geldt dat een groot aantal schoolbesturen dat recentelijk verzelfstandigd is geen volledig beeld hadden van de materiële vaste activa die men overgedragen heeft gekregen. 33. Daarnaast bestaat onzekerheid over de vervangingswaarde van de materiële vaste activa en over de mate waarin schoolbesturen in staat zijn investeringen te spreiden. Daarmee kent het door ons gekozen financieringsmodel voor eigen vermogen op basis van vijf omvangcategorieën schoolbesturen een bandbreedte. Een variatie van 5% naar boven of naar beneden heeft een effect van EUR 129 miljoen op de raming voor het benodigde eigen vermogen. 34. Een gezonde vermogenspositie vraagt om een goed ingeregelde planning en controlcyclus en meerjarige investeringsplannen. Het financieel management wordt in de berekening verondersteld op voldoende niveau te zijn. Veel schoolbesturen zijn nog maar net in de beginfase van een dergelijke professionaliseringslag. Tot het moment dat het financieel management op voldoende niveau is, zijn in de overgangsperiode tijdelijke hogere buffers zeer verklaarbaar. 35. Tegelijkertijd kan dus gezegd worden dat besturen die de planning en controlcyclus goed ingeregeld hebben, kunnen volstaan met een krappere vermogenspositie dan besturen die dat niet hebben. Een professionele aanpak van het financieel management kan buffervorming onnodig maken en dus zorgen voor meer ruimte om te investeren in de school. 36. De uitkomst van dit onderzoek kent aldus onzekerheden die inherent zijn aan het niet representatieve karakter van het jaar 2006. Om de marges van onzekerheid in de tijd te verkleinen achten wij het raadzaam dit onderzoek in de eerstkomende jaren jaarlijks te herhalen.

Samenvatting

9

1 Inleiding 1a

Aanleiding tot het onderzoek

1.01 Bij de invoering van de lumpsumfinanciering en het verplichte jaarverslag met ingang van 2006 hebben schoolbesturen in het Primair Onderwijs (PO) meer vrijheid gekregen bij de besteding van de rijksbijdrage die zij ontvangen van het ministerie van OCW. 1.02 Het ministerie van OCW wil in dat kader inzicht verkrijgen in de vermogenspositie van de PO -sector. Dit inzicht kan verkregen worden aan de hand van de bij het CFI ingediende jaarrekeningen van de schoolbesturen. 1.03 Het eigen vermogen van schoolbesturen vervult twee functies. Enerzijds dient het ter financiering van hun activa, waaronder materiële vaste activa, zoals apparatuur en inventaris, lesmethoden en meubilair- de financieringsfunctie. 1.04 Anderzijds hebben schoolbesturen eigen vermogen nodig om onverwachte verliezen in hun exploitatie op te vangen; de zogenaamde bufferfunctie. Sinds de invoering van lumpsumbekostiging hebben schoolbesturen meer beleidsvrijheid. Deze extra vrijheid brengt ook een grotere verantwoordelijkheid en meer risico’s met zich mee. 1.05 Anders dan vroeger kunnen schoolbesturen het prijsrisico van hun personeel niet meer declareren bij het ministerie van OCW. Om zich tegen dergelijke risico’s in te dekken zullen schoolbesturen mogelijk gaan streven naar vergroting van hun algemene reserve. 1.06 Het ministerie van OCW wil voorkomen dat schoolbesturen met publiek geld te grote reserves opbouwen of handhaven. Ook is het over het algemeen beschouwd, onwenselijk dat de vermogenspositie van schoolbesturen dusdanig krap is dat hun continuïteit in het gedrang komt. Omvang en samenstelling van het eigen vermogen van vergelijkbare schoolbesturen zouden idealiter geen al te grote verschillen mogen vertonen, en voor zover er grote verschillen bestaan moeten zij kunnen worden verklaard door relevante verschillen in financieringsbehoefte en/of risico’s. 1.07 In verband met het bovenstaande heeft het ministerie van OCW aan PricewaterhouseCoopers de opdracht verleend om een uitspraak te doen over het op grond van de financieringsfunctie en de bufferfunctie benodigde vermogenspositie van schoolbesturen in het PO, zowel op macroniveau (voor de sector als geheel) als op microniveau (per bestuur). Aan de hand van deze uitspraak kan worden beoordeeld in hoeverre de actuele vermogenspositie van schoolbesturen groter of kleiner is dan de benodigde vermogenspositie. Het onderzoek is gebaseerd op de jaarrekeningen over 2006.

Inleiding

10

1b

Doelstellingen van het onderzoek (conform opdrachtformulering)

1.08 In het kader van de financieringsfunctie voor materiële vaste activa dient een uitspraak te worden gedaan over (1): a de benodigde omvang van het eigen vermogen voor bestaande materiële vaste activa, gebaseerd op de uitgangspunten voor de bekostiging op macroniveau; b de aan te houden besparingen (in de vorm van liquide middelen en/of beleggingen) voor de toekomstige vervanging van de materiële vaste activa, gebaseerd op de uitgangspunten voor de bekostiging op macroniveau. 1.09 Voor het verkrijgen van een gefundeerde verwachting over de bufferfunctie van het eigen vermogen wenst het ministerie van OCW opstelling van (2): a een landelijk gemiddeld risicoprofiel; dat wil zeggen een landelijk gemiddeld beeld van relevante risicovariabelen en de vertaling daarvan in een benodigde risicoreserve; b risicoprofielen onderscheiden naar schaal, regio’s en bekostigingsaspecten; dus inzicht in de mate waarin uiteenlopende schoolbesturen blootstaan aan uiteenlopende risico’s; c op microniveau (schoolbestuur) op basis van een modelmatige benadering te hanteren bovenen ondergrens, waarmee per bestuur de actuele vermogenspositie kan worden geijkt ten opzichte van de verwachting. 1c

Opzet en beperkingen van het onderzoek

1.10 Voor het onderzoek is door het ministerie van OCW een Begeleidingscommissie ingesteld (zie Bijlage E), met als leden vertegenwoordigers van de directie Primair Onderwijs van OCW (2), de Audit Dienst OCW (1), de werknemersorganisaties (1), en de werkgeversorganisaties (PO Raad, 2). De Begeleidingscommissie is met een frequentie van gemiddeld om de twee weken bijeen gekomen. 1.11 Naast de begeleidingscommissie is voor de opstelling en toetsing van het hierna beschreven vermogensmodel gesproken met diverse deskundigen uit de sector. Er zijn interviews gehouden met schoolbestuurders, directeuren, financieel management, belangenorganisaties en administratiekantoren. Bijlage G bevat een lijst met geraadpleegde organisaties. 1d

Actuele (gerapporteerde) vermogenspositie (H2)

1.12 Hoofdstuk 2 van dit rapport bevat overzichten van de huidige vermogenspositie van de PO sector. In dat hoofdstuk worden ook enkele actuele vraagstukken besproken die relevant zijn voor de interpretatie van de balanscijfers in het kader van dit onderzoek (verwachte effecten van de overgang van de eigen richtlijnen voor de jaarverslaggeving naar de bepalingen over de jaarverslaggeving in het Burgerlijk Wetboek en de richtlijnen van de Raad voor de

Inleiding

11

Jaarverslaggeving, met voor OCW specifiek de RJ 660). 1.13 Het is gebruikelijk om bij onderzoeken naar de vermogenspositie van een sector eerst na te gaan of de gegevens uit de jaarrekeningen over de actuele vermogenspositie van de betrokken instellingen in voldoende mate op dezelfde grondslagen zijn berekend en, als dat niet zo is, eerst een zekere mate van uniformering in de grondslagen uit te voeren. 1.14 Voor het PO zou een dergelijke uniformering nog extra wenselijk zijn, omdat 2006 het eerste jaar is waarover alle besturen een jaarverslag volgens het baten lasten stelsel moesten opstellen. Het staat dan ook vast dat schoolbesturen in 2006 op diverse punten in de jaarrekeningen enigszins uiteenlopende berekeningsmethoden hebben gehanteerd. 1.15 Desondanks is afgezien van een uniformeringslag, omdat het ondoenlijk is om van circa 1400 besturen balansposten opnieuw te berekenen. Dit onderstreept het belang van de nieuwe verslaggevingregels en het zorgt er tevens voor dat bij alle cijfermatige uitspraken uit dit onderzoek bovengemiddelde foutentoleranties moeten worden gehanteerd. 1.16 Tevens zal in hoofdstuk 2 besproken worden hoe de dataset waarop dit onderzoek is gebaseerd tot stand is gekomen. 1e

Benodigde vermogenspositie op basis van vermogensmodel

1.17 In de gevolgde onderzoeksopzet bij het bepalen van de benodigde vermogenspositie is aansluiting gezocht bij het vermogensmodel dat in 1999 is gehanteerd bij de analyse van de vermogenspositie van universiteiten door de commissie Koopmans en in 2003 voor de HBO sector door de commissie Smits. 1.18 Uiteraard is de aanpak op onderdelen aangepast, om rekening te houden met de specifieke situatie van het PO. Zo is expliciet rekening gehouden met het gegeven dat schoolbesturen in het PO doorgaans geen gebouwen bezitten. 1.19 Daarnaast kenmerkt de PO -sector zich door de schaalgrootte van schoolbesturen en een veel grotere verscheidenheid hierin. Ook dat gegeven is verwerkt in de aanpak. 1.20 In de opdrachtformulering is het onderzoek beperkt tot drie balansposten, namelijk materiële vaste activa en liquiditeiten die met materiële vaste activa en risico’s samenhangen aan de actiefzijde van de balans en eigen vermogen aan de passiefzijde. Op die posten heeft dan ook het accent gelegen. 1.21 Deze drie posten zijn echter normaliter niet met elkaar in evenwicht. Daarom moet voor een volledig sluitende vermogensbeschouwing ook naar de andere componenten van de balans

Inleiding

12

worden gekeken. Dit is de kerngedachte achter het door de commissie Koopmans geformuleerde vermogensmodel. 1.22 Met het oog daarop zijn voor het doen van een uitspraak over de benodigde vermogenspositie van schoolbesturen de volgende stappen doorlopen: a) Bepaling van het benodigde niveau van alle actiefposten van de balans (naast materiële vaste activa en liquiditeiten zijn dat voor schoolbesturen ook immateriële vaste activa, financiële vaste activa, voorraden en vorderingen). b) Bepaling van de ter beschikking staande passiefposten die naast het eigen vermogen ingezet kunnen worden voor de financiering van activa van schoolbesturen (naast eigen vermogen zijn dat tevens voorzieningen en niet-rentedragende schulden). c) Het verschil tussen de uitkomst van stap 1 en stap 2 is het benodigde eigen vermogen van schoolbesturen d) Vervolgens kan het feitelijk gerapporteerde eigen vermogen per ultimo 2006 worden vergeleken met het conform het vermogensmodel benodigde eigen vermogen per die datum (stap 3), op basis waarvan een uitspraak over een eventueel tekort of overschot kan worden gedaan 1.23

Schematisch kan dit als volgt worden voorgesteld:

5.000.00 0.000

s chulde n

4.000.00 0.000

voorzie ninge n Eige n ve rm oge n 3.000.00 0.000

Be s te m m ings re s e rve privaat liquide m idde le n en e ff e cte n ove rige act iva conform balans

2.000.00 0.000

financiële v as te a ctiva m at e riele v as te a ctiva

1.000.00 0.000

imm at e rie le vas t e act iva

Inleiding

Actu ele Passiv a

Actue le activa

Te verwachten passiva

Te ver wach ten activa

0

13

figuur a: Schematische weergave van de te verwachten (ofwel benodigde) activa en passiva versus de actuele (ofwel werkelijke) activa en passiva

1f

Financieringsfunctie (H3)

1.24 De benodigde financieringsfunctie (onderzoeksvragen 1a en b) is uitgewerkt in hoofdstuk 3 van dit rapport. Hierbij zijn de stappen 1 t/m 3 van het vermogensmodel gevolgd. 1.25 Eerst is (stap 1) per activasoort bepaald in hoeverre de benodigde waarde zal afwijken van de per ultimo 2006 gerapporteerde waarde. Voor de balansposten materiële vaste activa, de liquiditeit en de effecten, zowel de kortlopende als de langlopende, is een afwijking aannemelijk. 1.26 Van geen van deze actiefposten mag in de PO sector op voorhand worden aangenomen dat hun boekwaarde in de balans overeenstemt met de lange termijn behoefte aan deze middelen. Voor zover zich afwijkingen voordoen heeft dat uiteraard consequenties voor de benodigde omvang van de te financieren activa, en dus van de financieringsfunctie. 1.27 De verwachting voor de materiële vaste activa wordt gebaseerd op de afschrijvingskostenvergoeding die deel uitmaakt de rijksbekostiging voor de Materiële Instandhouding (MI- budget). In het onderzoek is verondersteld dat deze afschrijvingskostenvergoeding up to date is. 1.28 Vooruitlopend op hoofdstuk 3 kan alvast worden opgemerkt dat schoolbesturen vanuit een lange termijn perspectief tussen de 50% en 100% van de vervangingswaarde van hun activa op de balans moeten hebben staan, in een combinatie van boekwaarde van de materiële vaste activa en van zogenaamde spaarliquiditeit. 1.29 Daarnaast worden andere vormen van benodigde liquiditeit uitgewerkt (zogenaamde buffer- en transactieliquiditeit). 1.30 Vervolgens is, ook in hoofdstuk 3, stap 2 uitgevoerd. Schoolbesturen in het PO bezitten doorgaans geen eigen gebouwen. Zij beschikken daardoor niet over beleenbaar onderpand en zij hebben dus weinig mogelijkheden om hun activa met (rentedragend) vreemd vermogen (mede) te financieren. 1.31 Ook ontvangen zij in hun bekostiging geen component voor rentekosten. Zij dienen hun activa, waaronder de materiële vaste activa daarom nagenoeg volledig met eigen vermogen en met uit de bedrijfsvoering voortkomende “gratis” vermogenscomponenten (voorzieningen en vlottende passiva zoals crediteuren) te financieren.

Inleiding

14

1.32 De voorzieningen en vlottende passiva worden in de exploitatie voortdurend vernieuwd en mogen daarom als permanente financieringsbron worden beschouwd. Van de vlottende passiva mag worden aangenomen dat deze zich per ultimo 2006 op een representatief niveau bevonden; de verwachting is daar gelijk aan de in 2006 gerapporteerde waarde. 1.33 Van de voorzieningen is dat minder zeker, maar voor de uit toe voeren vermogensvergelijking is dat irrelevant, zoals in hoofdstuk 3 nader zal worden beargumenteerd. Hoofdstuk 3 eindigt met stap 3, de berekening van het benodigde eigen vermogen (= uitkomst stap 1 -/ - uitkomst stap 2). 1g

Bufferfunctie (H4)

1.34 De bufferfunctie van het eigen vermogen is uitgewerkt in hoofdstuk 4, hoewel deze functie eigenlijk onderdeel is van de financieringsfunctie. Om te komen tot een landelijk gemiddeld risicoprofiel (onderzoeksvraag 2a) is een selectie gemaakt van potentiële risico’s aan de hand van bestaande risico-inventarisatie modellen uit de sector en interviews met vertegenwoordigers uit de sector (bestuurders, schooldirecteuren en sectorexperts). 1.35 Gekozen is voor een aanpak om alleen de zwaarstwegende risico’s in het profiel op te nemen en dus afzonderlijk te kwantificeren en voor overige risico’s een gezamenlijk restrisico percentage te bepalen. Bij de kwantificering is gebruik gemaakt van een analyse van de werking van het bestaande lumpsum bekostigingsmodel (‘marginale analyse’) en van beschikbare sectorgegevens over relevante risicovariabelen. 1.36 Hoewel de beschikbaarheid van sectorgegevens in het PO minder was dan tevoren verwacht, is voor sommige risico’s zoals leerlingenfluctuaties een relatief groot aantal waarnemingen beschikbaar (omdat het veld ca 1400 besturen kent, met ruim 7000 scholen onder hun gezag). 1.37 Anders dan in veel andere vermogensonderzoeken konden deze waarnemingen worden gebruikt voor het bepalen van een statistisch gefundeerde zekerheidsmarge. Desondanks blijven de uitkomsten van de risicoanalyse per definitie onzeker, vooral de vaststelling van het restrisico. 1.38 In de uitwerking van onderzoeksvraag 2b (risicoprofielen op microniveau) zijn schoolbesturen uiteindelijk alleen onderscheiden naar schaalgrootte. Over het algemeen staan kleinere besturen bloot aan meer risico’s dan grotere besturen, omdat bij kleinere besturen minder sprake is van onderlinge compensatie van risico’s. 1.39 Zo blijken de leerlingenaantallen van grote schoolbesturen duidelijk stabieler te zijn dan de leerlingenaantallen van kleinere besturen. Dat komt omdat bij grote besturen de kans groot is dat

Inleiding

15

een daling van het leerlingaantal op een deel van de scholen gecompenseerd wordt door een stijging van het leerlingaantal op het andere deel van de scholen. Om rekening te houden met het verschil in risico tussen grote en kleine schoolbesturen is een aantal bestuursklassen gedefinieerd, gebaseerd op de omvang van de rijksbekostiging per bestuur. 1.40 De omvang van de rijksbekostiging is een betere indicator voor de grootte van een bestuur dan het leerlingenaantal, omdat daarmee ook rekening wordt gehouden met zaken als schoolgewicht, nevenvestigingen en dergelijke. 1.41 Van het ontwikkelen van afzonderlijke risicoprofielen voor Speciaal Basisonderwijs (SBO)en (Voortgezet) Speciaal Onderwijs ((V)SO) is uiteindelijk afgezien, omdat deze twee relatief kleine subsectoren (die gezamenlijk ca 16% van de totale rijksbekostiging uitmaken) een zeer grote diversiteit aan schooltypen en bekostigingsvoorwaarden kennen, terwijl het effect daarvan op macroniveau beperkt is. Voor uitwerking van risicoprofielen voor deze schooltypen is nader onderzoek noodzakelijk. 1.42 De indeling naar bestuursklassen is overigens ook gebruikt bij de bepaling van de financieringsfunctie, omdat de investeringspatronen van grotere besturen stabieler zijn dan die van kleinere besturen (beschreven in hoofdstuk 3). 1h

Vergelijking gerapporteerde met benodigde vermogenspositie (H5)

1.43 In hoofdstuk 5 is het per ultimo 2006 gerapporteerde werkelijk vermogen van schoolbesturen vergeleken met het benodigde eigen vermogen, zowel op macro- als op microniveau. 1.44 Op de uitkomsten is een gevoeligheidsanalyse toegepast, waarmee de gevoeligheid van de uitkomst voor wijzigingen in veronderstellingen c.q. inputgegevens kan worden aangegeven. Mede op basis van deze gevoeligheidsanalyse is rondom de benodigde vermogenspositie een bandbreedte bepaald. Besturen die zich buiten de bandbreedte bevinden verdienen extra aandacht. 1.45 Het onderzoeksrapport wordt afgesloten met een interpretatie van de gevonden onderzoeksuitkomsten enkele suggesties voor vervolgonderzoek.

Inleiding

16

2 Aanwezig vermogen in de PO -sector 2.01 Voor het op macroniveau bepalen van de vermogenspositie van de PO -sector is een goed inzicht in de financiële situatie van de PO -besturen noodzakelijk. In dit hoofdstuk zullen we deze financiële situatie op macroniveau doorspreken. 2.02 Als eerste bekijken we de baten en lasten van de PO -sector in de exploitatierekening. Vervolgens beschouwen we de balans op sectorniveau. Beiden zullen we ook voor verschillende schooltypen apart bekijken. 2.03

Ten slotte lichten we toe hoe deze data in het verdere onderzoek gebruikt zijn.

2.04 Zoals eerder benoemd, zijn de geconsolideerde exploitatierekening en balans overgenomen van de jaarrekeningen zoals aanwezig bij CFI. Schoolbesturen zijn niet uniform met het opstellen van de jaarrekening omgegaan, wat de interpretatie van deze cijfers onzekerder maakt. 2a

Macro exploitatierekeningen

2.05 De exploitatierekeningen tonen de baten en lasten van schoolbesturen. De tabellen 2A en 2B tonen de geconsolideerde exploitatierekeningen van het BO (inclusief het SBO) en het (V)SO. 2.06 Aan de batenkant zien we dat het PO voor het overgrote deel afhankelijk is van de Rijksbijdrage, die meer dan 90% van de inkomsten vormt. 2.07 Aan de lastenkant maken de personeelskosten 82% van de totale uitgaven uit. Vooruitlopend op de risicoanalyse kan dus opgemerkt worden dat wijzigingen in de Rijksbijdrage en in de personeelslasten de grootste impact hebben op de exploitatie van besturen in het PO. 2.08 Onder de Overige instellingslasten vallen administratie en beheerskosten, inventaris en apparatuur voor zover deze niet worden geactiveerd, dotaties aan voorzieningen, werving- en representatiekosten en een deel van de leermiddelen. 2.09 Naast de reguliere exploitatie kent het PO ook financiële baten en lasten. Besturen hebben effecten, spaartegoeden en in enkele gevallen rentedragende leningen. De financiële baten (rente, dividend) vormen bijna 1% van de totale baten. De financiële lasten zijn op macroniveau verwaarloosbaar. 2.10 Het saldo van de financiële baten en lasten draagt voor 54% bij aan het totale exploitatieresultaat van de sector. Gerelateerd aan de liquide middelen komt dit neer op een percentage van 3,7%. Het totale resultaat is 90 miljoen euro, wat overeenkomt met 1,3% van de

Aanwezig vermogen in de PO -sector

17

totale baten. tabel 2A Geconsolideerde Exploitatierekening BO, 2006 A. Baten

Bedrag Exploitatierekening (EUR) Rijksbijdragen Overige overheidsbijdragen Baten werk i.o.v. derden Overige baten

Totalen (EUR)

% Totaal

6.541.152.480

92%

300.672.200

4%

76.990

0%

280.822.285

4%

Totaal baten

7.122.723.955

100%

B. Lasten Personele lasten

5.878.469.135

83%

Afschrijvingen 24.439

0%

3.927.745

0%

Inventaris en apparatuur

68.545.780

1%

Overige materiële vaste activa

10.112.652

0%

Leermiddelen (PO)

42.250.278

1%

Immateriële vaste activa Gebouwen

Totaal afschrijvingen

124.860.894

2%

Huisvestingslasten

484.489.079

7%

Overige instellingslasten

420.145.360

6%

Leermiddelen (PO)

173.504.171

2%

Totaal lasten Saldo baten en lasten

7.081.468.639 A-B

100% 41.255.316

C Financiële Baten / Lasten Financiële baten

56.219.767

Financiële lasten

7.777.131

Saldo fin. baten en lasten Gewone bedrijfsvoering

48.442.636 A-B+C

89.697.952

D Buitengewone Baten /Lasten Buitengewone baten

11.075.133

Buitengewone lasten

10.565.871

Buitengewoon resultaat E Aandeel van derden

509.262

(-/-)

Exploitatieresultaat

64 A-B+C+D-E

90.207.278

N=1213 Besturen, Bron CFI, 2008


18

tabel 2B Geconsolideerde Exploitatierekening (V)SO, 2006 A. Baten

Bedrag Exploitatierekening (EUR) Rijksbijdragen Overige overheidsbijdragen Baten, werk i.o.v. derden Overige baten

Totalen (EUR)

% Totaal

1.112.654.228

91%

32.115.069

3%

1.328.848

0%

82.572.817

7%

Totaal baten

1.228.670.962

100%

B. Lasten Personele lasten

964.830.686

82%

Afschrijvingen 5.876

0%

Gebouwen

1.219.661

0%

Inventaris en apparatuur

8.965.604

1%

Overige materiële vaste activa

1.448.575

0%

Leermiddelen (PO)

1.663.777

0%

Immateriële vaste activa

Totaal afschrijvingen

13.303.493

0%

Huisvestingslasten

55.079.755

5%

130.367.023

11%

19.107.974

2%

Overige instellingslasten Leermiddelen (PO) Totaal lasten

1.182.688.931

100%

C. Financiële baten/lasten Financiële baten

8.326.534

Financiële lasten

823.448

Saldo fin. baten en lasten

7.503.086

D. Buitengewone Baten / lasten Buitengewone baten

317.029

Buitengewone lasten

652.962

Buitengewoon resultaat E. Aandeel van derden (-/-)

-335.933 0

Saldo baten en lasten (A – B)

45.982.031

Gewone bedrijfsvoering (A – B + C)

53.485.117

Exploitatieresultaat (A – B + C + D)

53.149.184

N=413 Besturen (incl. samenwerkingsverbanden)


19

2b

Macro balans

2.11 De balans van het PO toont de totale bezittingen en schulden van de sector. In onderstaande tabellen zijn deze voor het BO (inclusief SBO) en (V)SO apart weergegeven. tabel 3 Geconsolideerde Balans BO 31-12-2006 (N=1213 Besturen, Bron: CFI,2008) ACTIVA

BO 31/122006 (EUR)

% van Balans totaal

Vaste Activa Immateriële vaste activa Materiële vaste activa Financiële vaste activa Totaal Vaste Activa

PASSIVA

BO 31-122006 (EUR)

% Balans totaal

Eigen Vermogen 264.287

0,01%

699.766.408

20,47%

Eigen vermogen Aandeel van derden

447.655.637

13,09%

Totaal Eigen Vermogen

1.147.422.045

33,57% Egalisatierekening

2.078.376.817

60,71%

41.342

0,00%

2.078.418.159

60,71%

14.906.499

0,44%

445.483.386

13,01%

8.814.923

0,26%

Vlottende Activa Voorraden Vorderingen Kortlopende Effecten Liquide middelen

138.839

0,00%

Voorzieningen

710.467.044

20,78%

54.885.298

1,61%

Langlopende schulden

1.505.789.585

44,04%

Kortlopende schulden

875.744.392

25,58%

884.559.315

25,84%

3.423.367.359

100%

SO 31-12-2006 (EUR)

% Balans Totaal

334.143.603

58,66%

0

0,00%

334.143.603

58,66%

Vreemd vermogen

Totaal vlottende activa

2.271.280.766

66,43%

Totaal Vreemd Vermogen

Totaal activa

3.418.702.811

100%

Totaal passiva

tabel 4 Geconsolideerde Balans SO 2006 (N=411 Besturen, Bron: CFI,2008) ACTIVA

SO 31-122006 (EUR)

% van Balans Totaal

Vaste Activa Immateriële vaste activa

PASSIVA Eigen vermogen

13.287

0,00%

Materiële vaste activa

83.007.957

14,57%

Financiële vaste activa

50.429.592

8,85%

133.450.836

23,43%

60.070

0,01%

122.486.828

21,50%

5.229.086

0,92%

Langlopende schulden

308.387.283

54,14%

Totaal Vaste Activa Vlottende Activa Voorraden Vorderingen Kortlopende Effecten Liquide middelen

Eigen vermogen Aandeel van derden Totaal Eigen Vermogen Egalisatierekening

4.898.746

0,86%

50.179.109

8,81%

4.599.017

0,81%

Kortlopende schulden

175.793.596

30,86%

180.392.613

31,67%

569.614.071

100%

Voorzieningen Vreemd vermogen

Totaal Vlottende activa

436.163.267

76,57%

Totaal Vreemd vermogen

Totaal Activa

569.614.103

100%

Totaal passiva

.


20

2.12 Aan de activazijde van de balans valt te zien in welke hoedanigheid de bezittingen en schulden aanwezig zijn. Aan de passiefzijde zien we hoe dit gefinancierd wordt. 2.13 De benoemde activaposten zijn van groot naar klein: Liquide middelen (44,04%), Overige activa (vooral vorderingen, 20,78%), Materiële vaste activa (20,47%), Effecten (13,09%), Financiële Vaste Activa (1,61%) en Immateriële vaste activa (0,01%).

2.14 Een vijfde van de balans is dus aanwezig in de vorm van materiële vaste activa, in het PO zijn dat met name de inventaris, apparatuur en leermiddelen. 2.15

Hierbij dient alvast opgemerkt te worden dat er in de sector pas sinds 2006 de verplichting bestaat om het baten/lastenstelsel volledig toe te passen voor de gehele financiële administratie.

2.16 Tevens worden onderhoudsactiva die aard en nagelvast aan het gebouw zitten, zoals vloerbedekking, kapstokken en brandblussers, niet geactiveerd. De overweging hiervoor is dat schoolbesturen de gebouwen niet in eigen bezit hebben, en zaken die hiermee verbonden zijn dus ook niet op hun eigen balans opnemen. De nieuwe verslaggevingrichtlijn RJ 660 biedt meer mogelijkheden om deze zaken toch op de balans op te nemen. 2.17

Concluderend kan dus worden gezegd dat de EUR 783 miljoen (EUR 700 miljoen BO en EUR 83 miljoen SO) materiële vaste activa die nu op de balans staan, niet de feitelijke omvang zullen weergeven. 2.18 De passivazijde van de balans laat zien hoe de activa gefinancierd zijn. In het PO is dit voor meer dan de helft met eigen vermogen, namelijk EUR 2,41 miljard. Dit is in overeenstemming met wat men zou verwachten in deze sector, aangezien schoolbesturen doorgaans geen gebouwen in eigen bezit hebben, en dus geen onderpand hebben om leningen aan te gaan. 2.19 Het vreemd vermogen dat onderdeel uitmaakt van de balans bestaat dan ook voornamelijk uit kortlopende schulden, waaronder crediteuren en overlopende passiva. Deze laatste bevat bijvoorbeeld vooruit ontvangen subsidies. 2.20 Verder bevat de passivazijde ook 12,4% voorzieningen (13,0% in het BO en 8,8% in het SO). In het PO gaat het hier voornamelijk om lastenegalisaties voor onderhoud, BAPO en spaarverlof. 2.21 Hoewel besturen niet uniform omgaan met het gebruik van deze voorzieningen, kan gesteld worden dat ze een permanent karakter hebben. 2.22

In tegenstelling tot voorzieningen die gereserveerd zijn om een eenmalige uitgave in de


21

toekomst te doen, zijn de voorzieningen in het PO vrij stabiel. Ze functioneren vooral om pieken in deze uitgaven op te vangen. RJ 660 zal ook op het gebied van voorzieningen voor ontwikkelingen zorgen. In hoofdstuk 5 zal nader ingegaan worden op de consequenties hiervan voor de onderzoeksuitkomsten. 2c

Verdere opzet kwantitatieve onderbouwing onderzoek

2.23 Bovenstaande gegevens zijn gebaseerd op alle jaarrekeningen zoals beschikbaar gesteld door CFI. Voor het verdere onderzoek bleken niet alle gegevens bruikbaar. Het ontbreken van leerlingaantallen, bepaalde balansposten of bekostigingscijfers waren redenen om deze besturen niet in de analyse mee te nemen. 2.24 Ook de jaarrekeningen van besturen die zowel PO als Voortgezet Onderwijs (VO) in hun portefeuille hebben, zijn niet in de analyse meegenomen, aangezien hiervan alleen geconsolideerde balansen beschikbaar waren. Gegevens over de PO -specifieke onderdelen van de balansen zijn niet beschikbaar. 2.25 De uiteindelijk gebruikte dataset is vervolgens onderverdeeld in besturen voor BO, SBO en (V)SO. Deze indeling is gemaakt op basis van de classificatie door CFI. Een aantal BO -besturen hebben ook scholen voor SBO of SO binnen hun portefeuille. Toch zijn deze als BO geclassificeerd. Dit heeft voor de verdere kwantitatieve analyses van de benodigde risicobuffers en berekende vervangingswaarden van de materiële vaste activa (zoals in Hoofdstuk 3 en 4 gebeurt) echter geen consequenties. 2.26 Deze berekeningen zijn allemaal op de Rijksbijdrage gebaseerd. Besturen met SO scholen in hun portefeuille ontvangen daarvoor ook bijhorende bekostiging en zullen dus in de berekeningen naar rato van deze hogere bekostiging ook hogere benodigde risicobuffers en materiële vaste activa hebben. 2.27 Tevens zijn op basis van CFI gegevens schoolbesturen ingedeeld in de denominaties Openbaar, Algemeen Bijzonder. Rooms Katholiek en Protestants Christelijk/Overig bijzonder onderwijs. 2.28 Een laatste bestuurskenmerk dat van belang is voor het verdere onderzoek is de omvang van het bestuur. Op basis van de Rijksbekostiging is de volgende indeling gemaakt:


22

tabel 5 Besturen ten behoeve van de analyse gecategoriseerd naar rijksbekostiging Categorieën

Rijksbekostiging (in EUR) Van

Aantal besturen Tot

BO Zeer kleine besturen Kleine besturen

0

600.000

151

600.000

2.000.000

382

Middelgrote besturen

2.000.000

4.000.000

126

Grote besturen

4.000.000

10.000.000

219

10.000.000

en meer

173

Zeer grote besturen

1051 SBO Kleine besturen Middelgrote besturen

0

2.000.000

24

2.000.000

en meer

27 51

SO Middelgrote besturen Grote besturen

0

6.000.000

41

6.000.000

en meer

44 85

totaal

1.187

In totaal zijn er 1187 besturen meegenomen in de analyses. Om de uiteindelijke bedragen wel te kunnen vergelijken met de totale actuele sectorbalans, zijn de aanbevolen financiering- en bufferfunctie geëxtrapoleerd tot het totaal van de besturen. Deze extrapolatie is gedaan op basis van het volgens de Kerncijfers OCW totaal aantal leerlingen in het BO, SBO en (V)SO. 2.29 De 182 besturen die niet zijn meegenomen in de analyses zijn helaas geen representatief deel van de totale besturenpopulatie. Er zijn relatief veel openbare besturen uitgesloten uit de dataset. Het beeld van de vermogenspositie van het openbaar onderwijs is dus nog niet volledig. De uitgesloten besturen vertegenwoordigen ook een relatief groter aantal leerlingen dan op basis van het aantal besturen verwacht zou worden. De uiteindelijk gebruikte dataset is dus helaas niet helemaal representatief te maken voor het totale PO –veld.


23

3 Financieringsfunctie van het eigen vermogen 3a

Inleiding

3.01 In dit hoofdstuk wordt de benodigde hoeveelheid eigen vermogen voor de financiering van activa van schoolbesturen in het PO bepaald. Zoals opgemerkt in hoofdstuk 1 worden daarvoor 3 stappen doorlopen, die hier volledigheidshalve worden herhaald: 1. Bepaling van het benodigde niveau van alle actiefposten van de balans (naast materiële vaste activa en liquiditeiten zijn dat voor schoolbesturen ook immateriële vaste activa, financiële vaste activa, voorraden en vorderingen). Deze stap wordt behandeld in de volgende paragraaf 3b. 2. Bepaling van de ter beschikking staande passiefposten die naast het eigen vermogen ingezet kunnen worden voor de financiering van materiële vaste activa van schoolbesturen (naast eigen vermogen zijn dat tevens permanente voorzieningen, de egalisatierekening en de schulden op lange termijn). Deze stap wordt behandeld in de paragraaf 3c van dit hoofdstuk. 3. Het verschil tussen de uitkomst van stap 1) en stap 2) is het benodigde eigen vermogen van schoolbesturen per ultimo 2006 (laatste paragraaf 3d van dit hoofdstuk en verder in hoofdstuk 5) 3.02 Met het doorlopen van deze 3 stappen wordt de basis gelegd voor stap 4 van het vermogensmodel, de vergelijking tussen het benodigde eigen vermogen van schoolbesturen en het aanwezige eigen vermogen van schoolbesturen in 2006. Daarmee kan een uitspraak over het verschil worden gedaan. 3b

Benodigde activa (stap 1 vermogensmodel)

3.03 Voor de bepaling van het voor financiering van activa benodigde eigen vermogen is het van belang om eerst de activazijde van de balans te onderzoeken. Zijn er redenen om aan te nemen dat de werkelijk benodigde activabehoefte van schoolbesturen afwijkt van wat er nu op de balans staat? 3.04 In hoofdstuk 2 werd al opgemerkt dat naar verwachting in het PO niet alle werkelijk aanwezige materiële vaste activa op de balans als zodanig zijn opgevoerd (oude activa en ‘onderhoudsactiva, zie 2.15 en 2.16) Maar de vraag die hier gesteld wordt gaat verder: welke omvang van de diverse actiefposten zou men verwachten, gegeven het functioneren van de sector? 3.05

Hierbij is de vraagstelling geconcentreerd op de actiefposten materiële vaste activa en

Financieringsfunctie eigen vermogen

24

liquide middelen, omdat deze posten in de context van vermogensonderzoek de meest relevante zijn binnen het onderwijs. Materiële vaste activa moeten vervangen worden en daarvoor moeten organisaties zoals schoolbesturen die geen toereikende lening kunnen treffen dus zelf eerst geld bij elkaar sparen. Dit sparen vergt discipline. 3.06 Wanneer het enige tijd niet of te weinig gebeurt, door ontoereikende bekostiging en/of door te hoge uitgaven aan andere zaken, dan valt dat niet direct op. Ook ontoereikend sparen in verband met inflatie is een potentieel gevaar dat niet zomaar uit de balans blijkt. 3.07 In andere sectoren, waar het bijvoorbeeld in tegenstelling tot het PO gebruik is dat organisaties hun eigen gebouwen bezitten, dient de post gebouwen en terreinen op soortgelijke wijze te worden onderzocht. 3.08 In commerciële organisaties kan ook de omvang van posten als voorraden en vorderingen afwijken van wat gezond is, zij het dat daar vaak juist een te grote omvang van deze posten een probleem kan zijn (bij voorbeeld een te hoge debiteurenstand als indicatie van een ontoereikend cash management). 3.09 Dergelijke problemen spelen in het PO niet. Daarom heeft het onderzoeksteam op basis van een steekproef op schoolbesturenniveau besloten om in het vermogensonderzoek in de sector de omvang van de posten − immateriële vaste activa, − financiële vaste activa, − voorraden en − vorderingen, als gegeven te beschouwen, op één belangrijke uitzondering na. Deze belangrijke uitzondering betreft de post Effecten, zowel de langlopende als de kortlopende. Voor effecten is een uitzondering gemaakt, niet alleen vanwege hun relatief grote omvang (per ultimo 2006 bijna EUR 500 miljoen) maar ook vanwege hun specifieke karakter, namelijk liquide middelen in een andere verschijningsvorm. Ten aanzien van de financiële resterende vaste activa (exclusief de langlopende effecten) dient nog opgemerkt te worden dat deze post voor het grootste deel (EUR 50 miljoen) uit zogenaamde “overige financiële vaste activa” bestaan. Vanuit de voorhanden zijnde bestanden van CFI is hier geen nadere duiding aan te geven. 3.10 In de rest van deze paragraaf wordt daarom alleen aandacht besteed aan de materiële vaste activa de effecten en de liquide middelen. Dat neemt overigens niet weg dat individuele besturen bij de beoordeling van hun eigen vermogenspositie zich zouden moeten afvragen of de situatie in hun schoolbesturen mogelijk zodanig van het gemiddelde afwijkt dat zij, anders dan in dit onderzoek, ook naar andere posten dan materiële vaste activa en liquide middelen zouden moeten kijken.


25

3b1


Vervangingscyclus materiële vaste activa 3.11 Schoolbesturen schaffen hun materiële vaste activa zelf aan. Ze schrijven deze gedurende de gebruiksduur af in hun boekhouding en ze zijn zelf verantwoordelijk voor tijdige vervanging. Het afschrijven van de activa genereert, zolang schoolbesturen tenminste een rijksbijdrage ontvangen die ze (nog) niet herinvesteren, liquide middelen (spaarliquiditeit). 3.12 Afschrijvingen zijn namelijk wel kosten (in de exploitatierekening), maar geen (kas)uitgaven. Met het verzamelen van deze liquide middelen kunnen ze te zijner tijd vervangingsinvesteringen betalen. De boekwaarde van de materiële vaste activa van een school wordt bepaald door hun gemiddelde ouderdom: naarmate de materiële vaste activa ouder zijn, zijn ze voor een groter deel afgeschreven en is de boekwaarde lager. 3.13 In onderstaande figuur b wordt geïllustreerd hoe het verloop van de boekwaarde van een individueel, lineair afgeschreven actief zich in de loop van de tijd (T) verhoudt tot de gespaarde liquide middelen. Afschrijvingen en besparingen vertonen een constant totaal en zijn samen in beginsel gelijk aan de aanschafwaarde.

120 100 80 60 40 20 0

Boekwaarde Spaarliquiditeit

T

Figuur b Verloop boekwaarde versus gespaarde liquide middelen van een individueel activum 3.14 Figuur b suggereert dat de totale hoeveelheid middelen die schoolbesturen ten behoeve van het in stand houden van de vervangingscyclus van hun materiële vaste activa moeten aanhouden gelijk is aan de aanschafwaarde van de materiële vaste activa. 3.15 Dat betekent dat schoolbesturen naast de boekwaarde van de materiële vaste activa ook liquide middelen moeten aanhouden, en wel zo veel dat de som van boekwaarde van de materiële


26

vaste activa en de uit afschrijvingen gespaarde liquide middelen gelijk is aan de aanschafwaarde van de materiële vaste activa. Omdat in de praktijk sprake is van inflatie, moet de huidige (actuele) aanschafwaarde worden genomen. 3.16 Bedrijfseconomen noemen dat de vervangingswaarde 6. Dit biedt een eerste aanknopingspunt voor de bepaling van wat een gezonde hoeveelheid materiële vaste activa zou kunnen zijn. Op deze gedachtegang is de bekostiging van schoolbesturen ook gebaseerd: een nieuw gevestigde school krijgt in zijn bekostiging vanaf de eerste dag een vergoeding voor afschrijvingskosten, zodat te zijner tijd de materiële vaste activa kunnen worden vervangen. 3.17 Dit is overigens ook de wijze waarop schoolbesturen traditioneel met vervangingsinvesteringen om zijn gegaan. Schoolbesturen waren tot het lumpsum tijdperk gewend als regel aan te houden dat zij voor elk actief eerst het volledige aanschafbedrag in de vorm van liquide middelen bij elkaar moesten sparen alvorens tot vervanging over te gaan. 3.18 In de praktijk is het echter niet aannemelijk dat schoolbesturen – net zo min als andere organisaties - in een situatie terecht komen waarin ze alle materiële vaste activa tegelijkertijd moeten vervangen. 3.19 Voor een school met één vestiging, een constant leerlingenaantal en een vervangingsbeleid dat exact conform het programma van eisen is vormgegeven, is een situatie van complete vervanging theoretisch nog wel voor te stellen. Als ICT een levensduur van 5 jaar zou hebben, leermiddelen een levensduur van 10 jaar en inventaris een levensduur van 20 jaar, dan zou een dergelijke theoretische school na 20 jaar alles tegelijkertijd moeten vervangen. 3.20 Maar in de praktijk doorlopen veel schoolbesturen een levenscyclus, waarin ze na een klein begin geleidelijk verder groeien, een hoogtepunt bereiken, en daarna weer krimpen tot een kleinere omvang. 3.21 Dit impliceert dat schoolbesturen die met een dergelijke dynamiek te maken krijgen hun materiële vaste activa geleidelijk opbouwen, waardoor het onwaarschijnlijk is dat er een moment komt waarop alles tegelijkertijd moet worden vervangen. 3.22 Voor besturen met meerdere scholen onder hun gezag geldt dat nog sterker. Hun ‘portfolio’ van scholen zal doorgaans bestaan uit een mix van oude en nieuwe scholen, en hun mix van materiële vaste activa uit een zeer groot aantal individuele activa componenten, met een redelijkerwijs te verwachten grote spreiding in ouderdom. 3.23 Het is bij een bestuur met een flink aantal scholen onder zich zo bezien praktisch uitgesloten dat alle materiële vaste activa tegelijkertijd op grond van hun levensduur vervangen zouden moeten. 6

Vervangingswaarde komt, hoewel bedacht door bedrijfseconomen, momenteel in de boekhouding van PO schoolbesturen nog niet voor.


27

3.24 Een verstandig bestuur zal overigens alleen al om organisatorische redenen in de praktijk erg zijn best doen om vervangingsinvesteringen te spreiden. Alles tegelijkertijd vervangen doet een te groot beroep op management capaciteit en is daarom riskant. Dat geldt zeker voor grote besturen, maar ook de meeste kleinere besturen zullen dit zo ervaren. 3.25 De mate waarin gespreide vervanging plaatsvindt wordt overigens mede bepaald door de aard van de materiële vaste activa en door individuele bestuursvoorkeuren. Vervanging van leermiddelen bijvoorbeeld kan over het algemeen beter worden gespreid dan vervanging van ICT, maar elk bestuur maakt hierin op basis van eigen voorkeuren zijn eigen afwegingen. 3.26 De vraag is nu wat dit zou moeten betekenen voor de benodigde omvang van materiële vaste activa in de PO sector. Aan de ene kant is er het aanknopingspunt van de vervangingswaarde van de materiële vaste activa. Dit gegeven biedt een eerste aanknopingspunt voor de bepaling van een bovengrens van de benodigde materiële vaste activa: de benodigde omvang van de materiële vaste activa (in de vorm van boekwaarde materiële vaste activa en liquide middelen) is in ieder geval niet meer dan de vervangingswaarde van de materiële vaste activa. 3.27 Aan de andere kant is er de aannemelijkheid dat schoolbesturen – uitgezonderd wellicht een waarschijnlijk zeer klein aantal “stationair” draaiende éénpitters - in de praktijk nooit zichzelf “in één klap” (vrijwel) geheel zullen vernieuwen. 3.28 Bij een perfecte spreiding van vervangingsinvesteringen, in een zogenaamd “ideaalcomplex” van activa, kan op lange termijn worden volstaan met materiële vaste activa ter waarde van slechts de helft van de vervangingswaarde van de materiële vaste activa. 3.29 In een dergelijke situatie is er sprake van een divers pakket van oude en nieuwere activa, die gemiddeld halverwege hun levensduur zijn en dus een gemiddelde boekwaarde hebben ter grootte van 50% van de vervangingswaarde. Jaarlijks wordt dan evenveel geïnvesteerd als aan afschrijvingen vrijkomt in de vorm van liquide middelen. 3.30 In tabel 6 wordt daarvan een fictief voorbeeld gegeven, waarin – met het oog op de overzichtelijkheid - overigens geen rekening is gehouden met inflatie.


28

tabel 6 Fictief voorbeeld van een ideaalcomplex Jaar (begin)

1

Investering

10

2

3

4

5

6

7

8

10 10

10 10

10 10

10

Afschrijving (machine van:) jaar 1

2,5

jaar 2

2,5

2,5

2,5

2,5

2,5

2,5

2,5

2,5

2,5

2,5

2,5

2,5

2,5

2,5

2,5

2,5

2,5

2,5

2,5

2,5

2,5

2,5

2,5

2,5

jaar 3 jaar 4 jaar 5 jaar 6 jaar 7 jaar 8 Boekwaarde complex (einde jaar) Extra investering begin volgend jaar

2,5 7,5

12,5

15

15

15

15

10,00

10,00

10,00

10,00

10,00

10,00

Gemiddelde boekwaarde

12,50

17,50

20,00

20,00

20,00

20,00

Vervangingswaarde complex

10,00

20,00

30,00

40,00

40,00

40,00

Etc.

40,00

3.31 Uit tabel 6 valt af te lezen dat na een periode waarin het activacomplex geleidelijk wordt opgebouwd, er na het vierde jaar een stabiele situatie ontstaat. De boekwaarde is dan gemiddeld de helft van de vervangingswaarde 7, en investeringen zijn gelijk aan de afschrijvingen (beide 10). Uitwerking 50% tot 100% vervangingswaarde materiële vaste activa 3.32 De hiervoor benoemde bovengrens (100% vervangingswaarde) en ondergrens (50%) vormen samen een aanzienlijke bandbreedte. Beide uitersten zijn extremen; de werkelijk gewenste hoeveelheid materiële vaste activa voor het PO ligt ‘ergens’ in het midden. Het is erg moeilijk om te bepalen waar dit percentage in het PO exact zou moeten liggen. 3.33 Een voor de hand liggende indicator voor de werkelijk bestaande spreiding van vervangingsinvesteringen zou de verhouding tussen afschrijvingen en investeringen zijn, bezien over langere perioden. Bij een perfect ‘ideaalcomplex’ van materiële vaste activa zouden ze, als

7

Aan het begin van het jaar wordt telkens geherinvesteerd, de boekwaarde stijgt dan naar 25, en deze daalt in het jaar door afschrijvingen weer naar 15. Financieringsfunctie eigen vermogen

29

gezegd, van jaar op jaar ongeveer aan elkaar gelijk moeten zijn. Hoe die verhouding in het PO ligt weten we niet, want er zijn sectorbreed pas vanaf 2006 gegevens beschikbaar. 3.34 Volgens de cijfers van 2006 bedroegen de investeringen over dat jaar sectorbreed het dubbele van de afschrijvingen. Daaruit valt op zichzelf alleen de conclusie te trekken dat er in het PO geen perfect ideaalcomplex is, wat echter ook niet te verwachten valt. Een correct percentage boven 50% maar onder 100% kan uit dit enkele feit over 2006 niet worden afgeleid. 3.35 En dat kan te meer niet, omdat de investeringscijfers van 2006 van veel schoolbesturen onzuiverheden bevatten, namelijk ‘investeringen’ die in werkelijkheid activeringen van investeringen uit eerdere jaren zijn. Veel schoolbesturen waren in 2006 immers nog bezig om hun activa op de balans te krijgen, en uit de voorgeschreven materiële vaste activastaatjes valt geen onderscheid te maken tussen oude en nieuwe toevoegingen aan de materiële vaste activa voorraad. 3.36 Het is erg lastig om te bepalen in welke mate er op deze manier cijfervervuiling is opgetreden: dat zou een omvangrijke “cijferuitvraag” bij de besturen vergen. En zelfs als het wel zou kunnen, dan nog zou daar betrekkelijk weinig uit kunnen worden afgeleid voor de bepaling van het correcte te hanteren percentage. Meerjarig inzicht ontbreekt namelijk, en het is helemaal niet zeker dat 2006 een representatief jaar is. 3.37 Ten einde toch te kunnen bepalen of er uit het beschikbare cijfermateriaal over 2006 ondersteuning kan worden gevonden voor de hierboven uitgesproken verwachting dat schoolbesturen met minder dan 100% (maar meer dan 50%) van de vervangingswaarde van de materiële vaste activa kunnen volstaan, is een zgn. ‘cross section analyse’ uitgevoerd. 3.38 Aan de hand van deze analyse is een vergelijking gemaakt tussen het investeringsgedrag van diverse groepen besturen in 2006; waarbij dan aangenomen wordt dat in de handelwijze van een grote groep besturen in één jaar een indicatie kan worden gevonden voor een meerjarig gedragspatroon van een individueel bestuur. 3.39 Voornamelijk is onderzocht of, conform de eerder uitgesproken verwachting, grote besturen met veel scholen (en leerlingen) een gelijkmatiger investeringspatroon vertonen dan kleine(re) besturen. Hoewel de investeringscijfers over 2006, zoals opgemerkt, vertekend zijn door activeringen van investeringen uit eerdere jaren, is er geen reden om aan te nemen dat de ‘vervuilingsgraad’ voor grotere besturen significant afwijkt van die van kleinere besturen. Om die reden kan ook een vertekende cijferset enig inzicht bieden in de in de investeringspatronen van grote versus kleine besturen. 3.40 Uit deze analyse is gebleken dat de investeringscijfers van grote besturen inderdaad duidelijk minder uitschieters vertoonden dan die van kleine besturen, en dus dat grotere besturen


30

inderdaad duidelijk gelijkmatiger investeren. Deze uitkomst bevestigt de verwachting dat schoolbesturen net als andere organisaties kunnen volstaan met minder dan 100% van de vervangingswaarde van hun materiële vaste activa, maar hoeveel minder kan er niet mee worden aangegeven. 3.41 Overwogen is nog om per materiële vaste activatype een veronderstelling te doen over het verwachte vervangingspatroon, en daaruit een gemiddeld percentage te destilleren. Bijvoorbeeld: leermiddelen worden overwegend gespreid vervangen, dus daarvoor kan 50% vervangingswaarde worden aangehouden, ICT wordt overwegend schoksgewijs vervangen, dus daarvoor 100% vervangingswaarde aanhouden, etc. 3.42 Maar tijdens de interviews is gebleken dat de inzichten hierover binnen de sector nogal uiteenlopen. Bovendien geeft een dergelijke aanpak ook geen oplossing voor de vraag in hoeverre grotere besturen een ander percentage zouden moeten hanteren dan kleinere. Daarom is deze mogelijkheid om een percentage af te leiden op voorhand nog niet toegepast. 3.43 In plaats daarvan is een voorzichtige benadering gekozen. In een situatie waarin de bandbreedte van een uitkomst bekend is (tussen 50% en 100%), maar de uitkomst zelf niet, is de beste oplossing om voorlopig voor de middelste groep (middelgrote besturen) uit te gaan van het midden tussen beide, dus 75%. Op die manier wordt kanstechnisch de potentiële schattingsfout geminimaliseerd. Het aandeel van de grootste besturen in de totale bekostiging en materiële vaste activa is veel groter is dan het aandeel van de kleinste besturen. Om die reden bedraagt het gewogen gemiddelde percentage voor alle schoolbesturen 62%. 3.44 Wij bevelen aan om voor de omvang van de schoolbesturen per categorie van grootte, te variëren tussen 55% en 95% volgens de verdeling in onderstaande tabel. Het onderscheid naar bestuursgrootte is “handgewogen” bepaald. De middelste categorie is op 75% gesteld. tabel 7 Bepaling vervangingswaarde Bestuur met rijksbekostiging:

Benodigde materiële vaste activa + spaarliquiditeit, als % vervangingswaarde materiële vaste activa

Zeer kleine besturen

95%

Kleine besturen

85%


75%

Grote besturen

65%

Zeer grote besturen

55%

3.45 De vervangingswaarde van de materiële vaste activa is bepaald vanuit de aan schoolbesturen betaalde afschrijvingskostenvergoeding voor materiële vaste activa uit het Materiële Instandhoudingbudget (MI -budget).


31

3.46 Deze vergoeding is voor elke activasoort gebaseerd op programma’s van eisen waaraan het activabestand van schoolbesturen moet voldoen, met een inschatting van de daarbij behorende prijzen en een gestandaardiseerde systematiek van prijsindexatie. 3.47 Vermenigvuldiging van deze afschrijvingskostenvergoeding met de in het programma van eisen vastgestelde afschrijvingstermijn levert een indicatie op van de vervangingswaarde van benodigde materiële vaste activa. 3.48 De werkelijke vervangingswaarde van materiële vaste activa is zowel om praktische als om principiële redenen niet opgevraagd bij de schoolbesturen. Immers op bestuursniveau hangt deze af van toevalsfactoren en arbitraire beslissingen uit het verleden, terwijl dit onderzoek beoogt om een geobjectiveerde verwachting over de financieringsfunctie te formuleren. 3.49 In de berekeningen is verondersteld dat de afschrijvingskostenvergoedingen uit de programma’s van eisen in het jaar 2006 up to date waren. Een uitwerking van deze berekening is opgenomen in bijlage B. 3.50 Bij toepassing van de verwachtingspercentages met betrekking tot de bestuursomvang ontstaat het beeld zoals weergegeven in de hiernavolgende tabel 8. De benodigde omvang van materiële vaste activa bedraagt EUR 1,93 mld. tabel 8 Benodigde omvang materiële vaste activa (aan te houden als combinatie van boekwaarde en spaarliquiditeit) Aantal besturen

Rijksbekostiging geëxtrapoleerd (in EUR)

Vervangingswaarde materiële vaste activa geëxtrapoleerd (in EUR)

Percentage van vervangingswaarde als Eigen Vermogen

Benodigd EV tbv materiële vaste activa geëxtrapoleerd (in EUR)

BO Zeer kleine besturen

151

79.280.160

30.489.579

95%

28.965.10

Kleine besturen

382

485.363.322

186.661.120

85%

158.661.95


126

422.098.281

162.330.638

75%

121.747.97

Grote besturen

219

1.783.418.666

685.867.495

65%

445.813.87

Zeer grote besturen

173

4.007.566.453

1.541.230.680

55%

847.676.87

1051

6.777.726.882

2.606.579.512

61,49%

1.602.865.77

subtotaal SBO Kleine besturen

24

35.104.467

13.500.483

85%

11.475.41


27

155.036.025

59.623.784

75%

44.717.83

subtotaal

51

190.140.492

73.124.267

76,85%

56.193.24


41

192.152.754

73.898.143

75%

55.423.60

Grote besturen

44

862.858.164

331.838.159

65%

215.694.80

subtotaal

85

1.055.010.918

405.736.302

66,82%

271.118.41

1.187

8.022.878.292

3.085.440.082

62,56%

1.930.177.43

SO

totaal


32

Inflatie 3.51 De voor de materiële vaste activa ontwikkelde verwachting is gebaseerd op de vervangingswaarde. Deze vervangingswaarde verschaft inzicht in de huidige kosten van toekomstige vervanging van de goederen en houdt aldus rekening met inflatie. Maar inflatie heeft ook een effect op de bandbreedte van het benodigde percentage. 3.52 Uit bedrijfseconomisch onderzoek is bekend dat in een situatie van inflatie de genoemde ondergrens van 50% bij een perfect ideaalcomplex wat lager wordt, terwijl omgekeerd de bovengrens voor activa die schoksgewijs worden vervangen zelfs boven de 100% kan komen te liggen. Maar zolang de inflatie gematigd blijft zijn deze effecten beperkt. Daarom is aan deze complicatie verder geen aandacht besteed in het onderzoek. 3.53 Een ander effect van inflatie dat wel relevant is, is het gegeven dat organisaties erop moeten toezien dat hun relevante activa – in deze subparagraaf dus vooral materiële vaste activa en bijbehorende spaarliquiditeit – qua omvang met de inflatie meegroeien. In de praktijk betekent dit dat, in een situatie waarin sprake is van een acceptabele vermogenspositie, schoolbesturen er verstandig aan doen om te streven naar jaarlijkse exploitatieoverschotten. Deze zouden ongeveer gelijk moeten zijn aan de benodigde omvang van de materiële vaste activa vermenigvuldigd met het verwachte inflatiepercentage. Praktijk 3.54 In het voorgaande is ruim aandacht besteed aan de afleiding van een benodigde omvang van de materiële vaste activa. In de praktijk zullen schoolbesturen deze problematiek helemaal anders oplossen. Niet door het berekenen van een theoretisch percentage van de vervangingswaarde, maar door het opstellen van een meerjarige investeringsbegroting. 3.55 De momenten van gewenste vervangingen kunnen door middel van een meerjarige investeringsbegroting gepland worden. Deze meerjarige investeringsbegroting geven momenten van investeren als het benodigde gespaarde bedrag weer. Voor de bepaling van de benodigde omvang van de materiële vaste activa voor de sector als geheel kon deze aanpak echter niet gevolgd worden. 3b2

Financiële vaste activa en effecten

3.56 Alvorens over te gaan op de benodigde omvang van de liquide middelen dient kort te worden stilgestaan bij de post Financiële vaste activa. Onderdeel van de financiële vaste activa zijn de effecten. Schoolbesturen bezitten effecten, zowel kort- als langlopend. De totale waarde besloeg ultimo 2006 iets minder dan EUR 500 miljoen. Het overige deel van EUR 68 miljoen


33

bestaat voor het grootste deel uit zogenaamde “overige financiële vaste activa”. Onder deze post worden veelal langlopende beleggingen geboekt. 3.57 De effecten zijn niet direct nodig voor het primaire proces. Weliswaar zijn er veel besturen die met de opbrengsten van effecten hun exploitatie steunen. Maar dat betekent nog niet dat men zonder effecten geen school zou kunnen laten draaien. Daarom is in de bepaling van de benodigde hoeveelheid activa deze post op nihil gezet. 3.58 In hoofdstuk 5 zal blijken dat effecten in feite als liquide middelen in een andere verschijningsvorm moeten worden beschouwd. 3b3

Liquide middelen

3.59 In de beschouwing over materiële vaste activa is al ruim aandacht besteed aan de post liquide middelen. Gesteld werd immers dat schoolbesturen voor in standhouding van hun materiële vaste activa tussen de 50% en 100% van de vervangingswaarde van hun materiële vaste activa aan moeten houden, deels in de vorm van boekwaarde van de materiële vaste activa, en deels in de vorm van liquide middelen (spaarliquiditeit). Maar afgezien van de functie van spaarmiddel voor toekomstige vervangingen vervullen liquide middelen nog drie andere functies, en ook die functies moeten worden gekwantificeerd bij het bepalen van de benodigde hoeveelheid activa op de balans van schoolbesturen. 3.60 Ten eerste zijn voor effectief besteedbare private bestemmingsreserves eveneens liquide middelen noodzakelijk. Uiteraard is het niet zo dat schoolbesturen niet toe kunnen zonder zulke private bestemmingsreserves. Maar als er bestemmingsreserves zijn dan hebben die feitelijk alleen betekenis als ze in een aanwendbare vorm aanwezig zijn, dus in liquide vorm. 3.61 Daarnaast moeten schoolbesturen ook geld achter de hand houden voor het opvangen van eventuele onvoorziene tegenvallers in hun exploitatie (bufferliquiditeit). De omvang van deze bufferliquiditeit hangt af van het risicoprofiel van een organisatie. Hier wordt in hoofdstuk 4 nader op ingegaan. 8 3.62 Schoolbesturen hebben tenslotte ook liquiditeit nodig om normale schommelingen in hun ontvangst- en betaalritme op te vangen, zogeheten transactieliquiditeit. Deze schommelingen zijn in het PO weliswaar beperkt, onder andere door de manier waarop de verstrekking van de rijksbekostiging is afgestemd op de betaaltijdstippen van de salarissen. 3.63 Niettemin is hiervoor enige marge in de vorm van liquiditeit wenselijk. De omvang van de gewenste transactieliquiditeit kan normaliter gelijk worden gesteld aan het verschil tussen de vorderingen en voorraden enerzijds en de vlottende passiva anderzijds.

8

Normaliter zou men ook liquide middelen voor tijdelijke voorzieningen kunnen aantreffen. Er zijn echter nauwelijks tijdelijke voorzieningen in het PO.


34

3.64 Door de transactieliquiditeit zo te bepalen bevinden vlottende passiva en vlottende activa (exclusief liquide middelen voor vervanging van materiële vaste activa, private bestemmingsreserves en de risicobuffer) zich met elkaar in evenwicht In de PO sector komt dit neer op een totale transactieliquiditeit van bijna EUR 220 miljoen. 3b4

Samenvatting benodigde activa

3.65

De benodigde activapositie van schoolbesturen kan nu als volgt worden gerecapituleerd:

tabel 9 Balanspost

Benodigde omvang activa van schoolbesturen

Immateriële vaste activa

Conform actuele balans


Gebouwen en terreinen conform actuele balans; overige materiële vaste activa tussen de 50 en 100% van de vervangingswaarde (in de vorm van boekwaarde materiële vaste activa conform balans en liquide middelen)

Financiële vaste activa

Conform actuele balans minus langlopende effecten+

Voorraden en vorderingen

Conform actuele balans)

Kortlopende effecten

nihil

Liquide middelen

transactieliquiditeit + risicobuffer + private bestemmingsreserves (spaarliquiditeit reeds weergegeven bij de materiële vaste activa)

Totaal activa

Som bovengenoemde componenten

3c

Financieringsbronnen (stap 2 vermogensmodel)

3.66 In de vorige paragraaf is de omvang van de benodigde activa in het PO bepaald. Op basis van de omvang van de benodigde activa kan worden bezien welk aandeel het eigen vermogen en andere vermogensbestanddelen in de financiering ervan zouden moeten leveren. In de hiernavolgende beschouwing zal eerst worden besproken welke financieringsbronnen naast eigen vermogen in het PO ter beschikking staan. Het resulterende nog te financieren bedrag moet dan geschieden met eigen vermogen.


35

3c1

Rentedragende (langlopende) schulden

3.67 Aangezien schoolbesturen doorgaans geen eigenaar zijn van de gebouwen waarin zij zijn gehuisvest, kunnen die gebouwen door schoolbesturen niet worden ingezet als onderpand voor leningen bij banken. Ook ontvangen schoolbesturen in hun bekostiging geen component voor rentekosten. 3.68 Vreemd vermogen in de hoedanigheid van langlopende, rentedragende schulden, komt in de PO -sector daarom slechts in zeer beperkte mate voor. Voor dat deel komt dat vreemd vermogen in aanmerking als financieringsbron voor activa 9. 3c2

Vlottende passiva

3.69 De kortlopende schulden (zoals crediteuren) mogen echter wel als financieringsbron voor de activa van schoolbesturen worden meegenomen. Immers, deze leningen worden door de betrokken leveranciers gewoon aan schoolbesturen verstrekt (schoolbesturen hoeven niet alles contant te betalen). Bovendien zijn ze gratis, zodat het niet-ontvangen van een rentecomponent in de bekostiging hier niet als tegenargument geldt. 3.70 De omvang van de vlottende passiva voldoet globaal aan de verwachtingen op dat gebied. Er is geen reden om aan te nemen dat de hoeveelheid vlottende passiva in de actuele balans van ultimo 2006 ongezond groot of ondoelmatig klein was. 3.71 Daarom wordt bij de invulling van deze post gewoon de actuele balanswaarde van 2006 aangehouden. Voor individuele besturen kan er aanleiding zijn om de eigen positie nog eens kritisch te toetsen. Daarbij dienen zij in het bijzonder te letten op het voldoen aan normale balansratio zoals de current ratio en de solvabiliteit. 3.72 Per saldo hebben wij voor de aanvullende financieringsfunctie van de vlottende passiva geen aanvullende financieringsfunctie toegedicht dan waarvoor het bedoeld is. Dit betekent dat de benodigde en werkelijke vlottende passiva gelijk zijn. 3c3

Voorzieningen

3.73 Naast de schulden zijn ook de voorzieningen nog een potentiële financieringsbron van activa. Dit is een gegeven dat voor velen moeilijk te begrijpen is. Immers, voorzieningen zijn bedoeld voor toekomstige verplichtingen. Hoe kunnen ze dan ook dienen als financieringsbron voor activa? 3.74

Om dit enigermate te kunnen begrijpen dient een onderscheid te worden gemaakt tussen

9

In het onderzoek is aangenomen dat de op de macro balans gerapporteerde langlopende leningen betrekking hebben op besturen die wel onroerend goed bezitten.


36

twee soorten voorzieningen. 3.75 Aan de ene kant zijn er tijdelijke voorzieningen. Deze zijn bedoeld voor verplichtingen in de nabije toekomst, die nog onvoldoende concreet zijn om ze al als een echte schuld in de balans op te nemen. Maar veel scheelt het niet. Ze mogen normaliter pas in de balans worden opgenomen als de kans groot verondersteld te zijn, wordt dat er echt tot betaling moet worden overgegaan. Een goed voorbeeld van een reden om een dergelijke voorziening te treffen is een school die geconfronteerd zou worden met een kansrijke schadeclaim wegens nalatigheid. Deze tijdelijke voorzieningen zijn naar hun karakter in principe eenmalig, en als ze door het doen van een betaling zijn afgewikkeld verdwijnen ze in principe permanent van de balans. 3.76 Dit soort voorzieningen komt in het PO vrijwel niet voor. In het onderzoek is verondersteld dat er ook geen reden is om aan te nemen dat dit in de nabije toekomst anders wordt. In de benodigde balans zijn ze dus op nihil gesteld. 3.77 Aan de andere kant zijn er de zogenaamde permanente voorzieningen. Deze worden getroffen om natuurlijke schommelingen op te vangen in uitgavencategorieën zoals onderhoud en bepaalde personeelsfaciliteiten die het ene jaar wel en het andere jaar niet (of veel minder) hoeven te worden betaald. Door het treffen van een dergelijke voorziening kan de jaarlijkse last in de exploitatie van schommelende uitgaven worden gestabiliseerd. Boekhoudkundig gezien worden deze schommelingen in feite verplaatst van de exploitatierekening naar de balans, door het opnemen van een soort schommelfonds (Voorzieningen) in de balans. 3.78 De bestaande voorzieningen in het PO hebben dit karakter. Het zijn schommelfondsen, dus de omvang varieert. Maar in de praktijk vallen die bewegingen behoorlijk mee en is het – overigens afhankelijk van de manier waarop de voorziening berekend wordt - absoluut niet aannemelijk dat schoolbesturen van het ene op het andere jaar hun voorziening kwijtraken of opeens verdubbelen 10, tenzij de voorschriften voor de berekening van voorzieningen/reserves plotseling ingrijpend worden gewijzigd. 3.79 De meeste bedrijfseconomen vinden dat permanente voorzieningen voor lastenegalisatie in feite als een soort tussencategorie beschouwd moeten worden; iets tussen eigen vermogen en vreemd vermogen (schulden) in. En omdat deze tussencategorie niet rentedragend is en qua omvang relatief stabiel is kunnen deze voorzieningen probleemloos meedoen in de lange termijn financiering van schoolbesturen. In dit onderzoek is verondersteld dat de voorzieningen in het PO volledig het karakter hebben van permanente voorzieningen en dat zij “mee mogen doen” in de financiering van de vaste activa, op een manier die vergelijkbaar is met eigen vermogen.

10

Alleen in een situatie van wijziging in de berekeningsmethode, zoals nu voor de deur staat met de aanbevolen werkwijze voor de BAPO -voorziening in RJ 660, is een eenmalig fors effect te verwachten. Een effect dat bedrijfseconomisch gezien eigenlijk niet reëel is en derhalve eigenlijk niet serieus hoeft te worden genomen. Financieringsfunctie eigen vermogen

37

3c4 Samenvatting beschikbare financieringsbronnen De mogelijkheden voor activafinanciering van schoolbesturen kunnen nu als volgt worden samengevat: tabel 10A: Mogelijkheden voor activafinanciering Balanspost

Beschikbare omvang financieringsbron

Rentedragende (langlopende) schulden

Conform actuele balans, dat wil zeggen: vrijwel niet

Vlottende passiva


Voorzieningen


Eigen vermogen

Het totaal van alle activa -/ - bovengenoemde componenten

3d. Financieringsfunctie van het benodigde eigen vermogen (stap 3) 3.80 De benodigde omvang van het eigen vermogen is dus in feite het saldo van de optelsom van alle benodigde activa enerzijds en alle beschikbare alternatieve financieringsbronnen anderzijds. 3.81 Deze formulering kan, gebruik makend van het gegeven dat de transactieliquiditeit gelijk gesteld is aan het verschil tussen de vlottende passiva enerzijds en de voorraden en vorderingen anderzijds (en dus vallen de benodigde transactieliquiditeit en overige activa weg tegen de meefinancierende kortlopende schulden) als volgt verkort worden weergegeven. Tabel 10B bevat een opstelling met alle activa en passiva posten zoals hiervoor beschreven. tabel 10B. Benodigd eigen vermogen Benodigd eigen vermogen op basis van de rijksbekostiging in miljoen EUR Balansposten A. Privaat vermogen B. Boekwaarde materiële vaste activa

Benodigd 241 783

C. Spaarliquiditeit

1147

D. Bufferliquiditeit

589

F. Financiële VA exclusief beleggingen Totaal

68 2.828

Af: vreemd vermogen H. Voorzieningen

496

I. Egalisatierekening

20

J. Schulden op lange termijn

13

Totaal (A+B+C+D+F) – (H+I+J)

2.299

Hiermee is de verwachting voor het voor financiering benodigde eigen vermogen van schoolbesturen ingevuld.


38

4 Bufferfunctie van het eigen vermogen 4.01 Een belangrijk onderdeel van de financieringsfunctie van het eigen vermogen is die van buffer voor de bestrijding van uit risico’s voortvloeiende kosten. Dit onderdeel zullen we dan ook in het hier volgende hoofdstuk apart bespreken. 4.02 Schoolbesturen staan bloot aan een scala van risico’s in hun exploitatie. Om allerlei redenen kunnen opbrengsten lager uitvallen of kosten hoger uitvallen dan verwacht. Om deze schommelingen op te kunnen vangen hebben schoolbesturen een reserve nodig in hun eigen vermogen. 4.03 In dit hoofdstuk worden in de eerste paragraaf de uitgangspunten van de functie van de risicobuffer beschreven. Vervolgens worden de relevante risicovariabelen in kaart gebracht en vertaald naar een benodigde risicoreserve. In de laatste paragraaf worden uit de bevindingen conclusies getrokken.

4a

Uitgangspunten

4.04 De bufferfunctie van het eigen vermogen is de dekking van kosten voortvloeiende uit significante fluctuaties in de exploitatie als gevolg van: − teruglopende inkomsten ten opzichte van ongewijzigde of hogere kosten; − hogere kosten zonder meegroeiende opbrengsten. 4.05 Uitgangspunt bij lumpsumbekostiging is autonomie van schoolbesturen, inclusief de daarbij behorende verantwoordelijkheid voor het financieel beheer. Schoolbesturen in het PO zonder onroerend goed hebben weinig mogelijkheden om in krappe tijden geld te lenen bij een bank, en ook het ministerie van OCW staat niet garant voor het opvangen van tegenvallers die financiële problemen tot gevolg hebben. 4.06 Daarom is het redelijk er van uit te gaan dat schoolbesturen de risicobuffer in het eigen vermogen volledig liquide aanhouden, en dat deze buffer aan de actiefzijde van de balans dus terugkomt als bufferliquiditeit. 4.07 Een risicobuffer dient ter overbrugging van de periode waarin de kosten en baten weer met elkaar in evenwicht moeten worden gebracht. Het is dus niet de bedoeling dat deze wordt ingezet als middel voor langdurig uitstel van aanpassingen in de exploitatie. 4.08 De buffer is daarnaast bedoeld voor de dekking van voorzienbare, specifieke aanpassingskosten (bijv. ontslagregelingen als gevolg van teruglopende leerlingenaantallen).

Risicodekking

39

4.09 Buffervermogen moet ook niet worden aangewend voor het opvangen van uit beheersmaatregelen voortvloeiende beperkte en voorzienbare financiële risico’s, de zogenaamde ‘operationele bedrijfsrisico’s’. 4.10 Voorbeelden van dergelijke beheersmaatregelen zijn het afsluiten van verzekeringen voor specifieke schades (zoals brand) en het onderhouden van een adequate P&C-cyclus ten behoeve van tijdige onderkenning van procesafwijkingen op de diverse niveaus in de organisatie. 4.11 In dit onderzoek is rekening gehouden met de aanname dat de PO-sector over een redelijk, zij het nu nog lang niet perfect werkend, stelsel van operationele beheersmaatregelen beschikt. Gezien het bovenstaande en de aan het primair onderwijs inherente, in vergelijking met commerciële organisaties, beperkte dynamiek zullen de risicobuffers gemiddeld betrekkelijk gering hoeven te zijn. 4.12 Bij het vaststellen van de percentages voor risicoreserve is rekening gehouden met 95% van de gevallen waarvoor besturen zich mogelijk geplaatst kunnen zien. Voor de overgebleven 5% (extreme) cases is het aanhouden van een risicoreserve op macroniveau niet wenselijk en kunnen besturen beter grijpen naar mogelijkheden als het doen van een beroep op een vangnetregeling of het zoeken naar samenwerking met andere besturen. 4.13 Deze aanpak komt ongeveer overeen met de in veel kwantitatieve onderzoeken gehanteerde begrenzing van 2 standaarddeviaties boven en onder het gemiddelde (wat bij een normaalverdeling aan beide uitersten 2,5% van de populatie oplevert). 4b

Voor dekking in aanmerking komende risicogroepen

4.14 Het is niet eenvoudig om uit de beschikbare informatie een duidelijk beeld te verkrijgen van de voor dekking in aanmerking komende risico’s. Aan de hand van interviews en in het veld gehanteerde risicomodellen is een inventarisatie gemaakt van risico’s, waarvan de omvang van de te verwachten schade en het moment dat deze zich zal voordoen lastig zijn in te schatten. 4.15 Het is binnen de doelstelling van dit onderzoek niet erg zinvol om veel tijd te besteden aan het ontwikkelen van een al te fijnmazig financieel risicomodel waarin elk denkbaar risico-element wordt vertaald in een veronderstelde kans en effect, om vervolgens al deze waarden bij elkaar op te tellen. Daarom is volstaan met een aanpak waarin alleen de, volgens geïnterviewden, zwaarste risico’s expliciet zijn berekend. 4.16 Wanneer deze risico’s, uitgezonderd een zeer klein aantal uitschieters, ook na kwantificering niet substantieel op de exploitatie bleken te drukken (d.w.z. meer dan 1% van de

Risicodekking

40

rijksbijdrage bedragen), zijn deze risico’s beschreven in bijlage C. Deze risico’s (bonus/malus van het vervangingsfonds, wachtgeld bij negatieve toets van het participatiefonds) en een aantal overige, niet kwantificeerbare risico’s - zoals kosten voor interim personeel, e.d. - behorende tot de bovengenoemde 5% extreme gevallen met dekkingskosten hoger dan 1% van de rijksbijdrage, zijn ondergebracht in een groep ‘restrisico’. 11 4.17 Analyse van deze inventarisatie leverde, naast het restrisico een tweetal substantiële, binnen de scope van het onderzoek kwantificeerbare risicogroepen op, namelijk onverwacht sterke teruggang van leerlingenaantallen en arbeidsconflicten. Wij zullen deze, en twee andere risicocategorieën in onderstaande beschrijven: a) onverwacht sterke terugloop van het leerlingenaantal; b) arbeidsconflicten; c) restrisico; d) risico’s op overige baten; e) risico op frictiekosten als gevolg van beleidswijzigingen. 4c

Onverwacht sterke terugloop van het leerlingenaantal

4.18 Uit interviews kwam duidelijk naar voren dat voor schoolbesturen het grootste risico wordt gevormd door een onverwacht grote daling van het leerlingaantal. Aangezien het leerlingenaantal de meest bepalende bekostigingsfactor is zal terugloop daarvan resulteren in een verlaging van het bekostigingsbedrag. De aanpassingstermijn van een jaar blijkt niet altijd voldoende te zijn voor tijdige reductie van de kosten, en daarmee terugdringen van de kosten van de personeelsformatie. 1.

De wettelijke regeling

4.19 De bekostiging is binnen de PO -sector georganiseerd op basis van een zogenaamde ‘T-1-systematiek. Deze houdt in dat schoolbesturen jaarlijks een rijksbijdrage ontvangen die gebaseerd is op het leerlingaantal van het jaar daarvoor. In de praktijk betekent dit bij een daling van het leerlingenaantal sprake zal zijn van uitstel met een jaar van de aanpassing van de bekostiging. 4.20 Voorbeeld: Wanneer een school na de zomervakantie geconfronteerd wordt, met een dalend leerlingaantal, zal bijstelling van de bekostiging plaatsvinden per 1 augustus van het daarop volgende schooljaar. Grosso modo betekent dit dat over het jaar 2006 per ‘gemiste’ leerling gemiddeld EUR 425 minder voor Materiële Instandhouding wordt ontvangen (de overgang zal groter uitvallen wanneer normatief sprake is van ‘inlevering’ van een groep); voor personele bekostiging komen de bedragen neer op EUR 1700 voor kleine scholen en EUR 2400 voor grote(re) scholen (bedragen gebaseerd op 2006).Voor kleine scholen betekent dit een daling van EUR 2125 per leerling, voor scholen met meer dan 145 leerlingen daalt de bekostiging met EUR 2825 per leerling.

11

Voor de lijst van geanalyseerde risico’s zie Bijlage C

Risicodekking

41

4.21 De kostenverlaging treedt pas vanaf 1 augustus van het volgende schooljaar in werking. Aanpassing van de formatie aan het lagere leerlingaantal kan namelijk niet per direct gebeuren. Wanneer een leerkracht door daling van leerlingenaantallen overtollig wordt, moet de procedure ‘rddf’ (risicodragend deel van de formatie) worden doorlopen. 4.22 Schoolbesturen dienen jaarlijks vóór 1 mei aan het personeel en het Participatiefonds kenbaar te maken, wie als gevolg van dalende bekostiging voor ontslag in aanmerking komen. Een jaar later kan ontslag worden aangezegd. Aangezien het ontslag in die gevallen als niet verwijtbaar wordt aangemerkt neemt het Participatiefonds de uitkeringskosten voor haar rekening. Volgens de CAO kan dit ontslag alleen per schooljaar plaatsvinden, en zal het daadwerkelijke ontslag dus 1 augustus in werking treden. 4.23 In veel gevallen zullen besturen de instroom per 1 augustus al vóór 1mei in kaart hebben gebracht. Toch kan er op 1 augustus nog sprake zijn van tegenvallende instroom. Zoals inzichtelijk gemaakt in figuur c vinden bekostiging en personeelslasten gedurende een periode van 12 maanden in dat geval geen aansluiting. figuur c: bekostiging en personeelslasten in de tijd gezien Daling leerlingenaantal

augustus

november februari

Aanmelding RDDF

Daling bekostiging

mei

augustus

Ontslag

november februari

mei

augustus

4.24 Groei wordt overigens nauwelijks als een risico ervaren, mede samenhangende met de tevredenheid over de groeiregeling: bij groei wordt de bekostiging eerder bijgesteld 2.

Kans op onverwacht grote terugloop van leerlingen

4.25 Als gevolg van demografische ontwikkelingen zullen leerlingaantallen, zowel op macro- als op microniveau, in de tijd fluctueren. Het uit analyse verkregen beeld dat terugloop op microniveau vrij fors kan zijn werd tijdens de interviews bevestigd. Deze fluctuaties zullen, op basis van gemeentelijke prognoses grotendeels te voorzien zijn voor schoolbesturen. 4.26 Keuzes van ouders zijn moeilijker te voorspellen. Door de toename van concurrentie en afnemende ’merkentrouw’ zullen de risico’s in de toekomst eerder toe- dan afnemen. Overigens zullen in omvang grote(re) besturen daarvan wegens een voldoende gediversifieerde ‘portfolio’ nauwelijks hinder ondervinden (krimp opvangen door groei elders). Dit gegeven pleit voor (percentuele) differentiatie naar schaalgrootte van de benodigde reserves.

Risicodekking

42

4.27 Voor zover een dergelijke daling niet al op voorhand was te voorzien met behulp van gemeentelijke leerlingenprognoses resteert er in de meeste gevallen nog een ruime reactietijd omdat de bekostiging na-ijlt. 4.28 In de huidige marktomstandigheden, waarin leerkrachten relatief schaars zijn en de meeste schoolbesturen een natuurlijk verloop van ca 10% of meer hebben, kunnen schoolbesturen bovendien zonder veel problemen tijdig hun formatie inkrimpen, ondanks de relatief lange doorlooptijden van ontslagprocedures zoals hierboven beschreven. 4.29 Voor verreweg de meeste schoolbesturen is dit daarom in de huidige marktomstandigheden nauwelijks een risico, zeker voor schoolbesturen die te maken hebben met een wachtlijst. Niettemin laten meerjarige analyses op bestuursniveau zien dat een betrekkelijk klein percentage besturen met significante en soms meerjarige terugloop wordt geconfronteerd. 4.30 Bovendien is het, alle arbeidsmarktprognoses ten spijt, niet zeker dat de huidige personeelskrapte op langere termijn in stand blijft. Ten slotte leidt de personeelskrapte in sommige opzichten juist tot meerkosten waarvoor schoolbesturen vanuit hun bekostiging niet worden gecompenseerd. Daarom is het verstandig om een reserve aan te houden voor dit risico. 4.31 Idealiter zou de omvang van dit risico moeten worden berekend door over een reeks van jaren de verwachte leerlingenaantallen per bestuur te vergelijken met de gerealiseerde aantallen. Immers, in veel gevallen zijn de in en uitstroom van leerlingen goed te prognosticeren. Die informatie is echter niet beschikbaar. Wel beschikbaar zijn de jaar-op-jaar-fluctuaties in leerlingenaantallen per bestuur over de afgelopen 9 jaar. 4.32 Gezien de aannemelijkheid dat grotere besturen minder risico lopen bij een daling van het leerlingaantal dan kleinere besturen, is in de analyse van de risicogegevens wederom een doorsnede gemaakt van aan de rijksbekostiging gerelateerde bestuursomvang. Voor ieder van deze groepen is per jaar de het 95e percentiel vastgesteld. Dat wil zeggen dat per groep rekening is gehouden met het sterkst dalende bestuur, uitgezonderd de 5% sterkste dalers. 4.33 Zo volgt dus voor ieder jaar het percentage leerlingendaling dat hoort bij het 95e percentiel. Uitschieters als gevolg van bijvoorbeeld fusies zijn door deze 95% benadering buiten beschouwing gebleven. Wanneer deze percentielscores per jaar gemiddeld worden, levert dit de volgende uitkomsten op (tabel 11). Percentielscores voor de individuele jaren staan in bijlage F.

Risicodekking

43

tabel 11 Percentielscores per jaar - gemiddeld

Bestuursomvang

BO Zeer kleine besturen Kleine besturen Middelgrote besturen Grote besturen Zeer grote besturen Totaal

3.

Aantal besturen in analyse

151 382 126 219 173 1051

Risico% Leerlingaantallen fluctuaties (% van Rijksbijdrage) 5,1% 4,9% 3,2% 2,4% 2,0%

Hoogte van de kosten

4.34 Volgens de bekostigingssystematiek betekent daling in leerlingaantal dat de lasten gedurende 12 maanden hoger kunnen uitvallen dan aan bekostiging wordt ontvangen, zoals beschreven in figuur c. 4.35 Voor kleine scholen betekent dit zoals beschreven een daling van EUR 2125, - per leerling voor schoolbesturen met meer dan 145 leerlingen daalt de bekostiging met EUR 2825, - per leerling 4.36 De terugval komt gedurende een periode van 12 maanden voor rekening van het bestuur. Uiteindelijk komt deze daling neer op 68% van de totale gemiddelde vergoeding per leerling per jaar. De kosten voor de kleine besturen zijn lager, te weten 45% van de bekostiging per leerling. 4.37

Na overname van de uitkering door het Participatiefonds resteert geen nadelig saldo.

4.

Conclusie

4.38 De in punt 2 beschreven kanspercentages, vermenigvuldigd met de in punt 3 beschreven kosten van 68% (in het geval van zeer kleine besturen 45%), levert op macroniveau het volgende beeld op (tabel 12).

Risicodekking

44

tabel 12 Risico percentage leerlingen fluctuaties

Bestuursomvang

BO Zeer kleine besturen Kleine besturen Middelgrote besturen Grote besturen Zeer grote besturen Totaal

Aantal besturen in analyse

151 382 126 219 173 1051

Risico% Leerlingaantallen fluctuaties (% van Rijksbijdrage) 5,1% 4,9% 3,2% 2,4% 2,0%

4.39 Uit interviews met SBO- en (V)SO -schoolbesturen bleek, dat hun leerlingenaantal sterker fluctueert en moeilijker voorspelbaar is dan bij reguliere basisscholen. Deze scholen hebben geen wijkfunctie, maar zijn voor hun instroom afhankelijk van indicaties en verwijzingen. Landelijk beleid kan grote gevolgen hebben voor hun leerling-populatie. 4.40 Er zijn echter ook argumenten die een hoger risicopercentage voor deze schooltypen tegenspreken. Zo is er in deze sector, nog meer dan in het reguliere onderwijs, een tekort aan specifiek gekwalificeerd personeel. Tevens kunnen de besturen wanneer leerlingen met een indicatie voor S(B)O onderwijs naar het regulier onderwijs gaan, hun eigen personeel als ambulante begeleiding detacheren (tegen minimaal kostendekkend tarief) bij deze reguliere schoolbesturen. 4.41 Daarom is a priori aangenomen dat S(B)O onderwijs geen hogere risicobuffer voor dit risico hoeft aan te houden. In de gevoeligheidsanalyse in hoofdstuk 5 zal berekend worden wat een verhoging van dit risicopercentage voor gevolgen zou hebben. 4.42

Dit levert de risicopercentages op zoals vermeld in tabel 13:

Risicodekking

45

tabel 13 Risicopercentage leerlingendaling SBO en SO SBO Kleine besturen Grote besturen

Aantal besturen in analyse 24 27

Risicopercentage leerlingendaling 4,9% 3,2%

SO Kleine besturen Grote besturen

41 44

4,9% 3,2%

4d

Arbeidsconflicten

4.43 Iedere school kan worden geconfronteerd met een niet naar verwachting functionerende werknemer. Een daaruit voortvloeiend arbeidsconflict kan in sommige gevallen aanzienlijke kosten met zich meebrengen, zoals daar zijn kosten verband houdende met productiviteitsverlies, bemiddeling, rechtsbijstand en ontslaguitkeringen; alsmede aan het feitelijke conflict voorafgaande kosten in verband met ziekmelding. 1.

De wettelijke regeling

4.44 Ontslag van een werknemer kan kosten met zich mee brengen. Eventuele uitkeringskosten komen in principe voor rekening van de werkgever indien deze het ontslag in redelijkheid had kunnen voorkomen. Indien dat niet het geval is, zal het Participatiefonds de kosten vergoeden. Het bestuur moet de niet vermijdbaarheid kunnen aantonen op basis een goed onderbouwd personeelsdossier. 2.

Aantal gevallen en kans

4.45 Bij de schatting van het aantal arbeidsconflicten dat zich jaarlijks voordoet is gebruik gemaakt van cijfers van de Algemene Onderwijsbond (AOb). In het jaar 2006 zijn 237 zaken door een aan de AOb verbonden jurist behandeld. In 167 van deze gevallen werd de zaak als ‘arbeidsconflict’ aangemerkt. 4.46 Uitgaande van een zekere mate van relativiteit van dit begrip wordt aangenomen, dat het reële aantal arbeidsconflicten zal uitkomen op ca. 200 gevallen. Het AOb -ledenbestand van circa 28.000 geëxtrapoleerd naar de totale PO -sector (ca. 95.000) geeft een uitkomst van totaal 679 arbeidsconflicten in het jaar 2006. 4.47 Echter, het is aannemelijk dat het ledenbestand van de AOb een vertekend beeld geeft. Werknemers die een arbeidsconflict met de werkgever hebben, kunnen op dat moment besluiten rechtsbijstand te zoeken en zich hiervoor aan te sluiten bij de AOb.

Risicodekking

46

4.48 Cijfers van het Participatiefonds (die slechts de bij hen aangemelde gevallen bevatten) liggen veel lager. Daarom is een correctie toegepast op dit aantal en is het aantal gevallen naar een aantal van 550 teruggebracht. Dit betekent dat de hierna vernoemde risicopercentages als een grove maat beschouwd moeten worden. Het voorhanden zijnde cijfermateriaal biedt te weinig zekerheid. 4.49 Grotere besturen zullen, gezien de hun ten dienste staande mogelijkheden van overplaatsing van een werknemer naar een andere vestiging, relatief minder vaak worden geconfronteerd met een arbeidsconflict dan kleinere. Een en ander werd in de diverse interviews bevestigd. 3.

Hoogte van de kosten

4.50 De kosten van een arbeidsconflict zijn zeer situatiespecifiek. In sommige gevallen zal eerst bemiddeling worden ingeschakeld, in andere zal gekozen worden voor vervanging gedurende de conflictperiode. De rechter bepaalt op basis van het personeelsdossier of een ontslag gegrond, dan wel verwijtbaar is. Deze factoren samen bepalen de uiteindelijke kosten van het conflict. 4.51 Voor dit onderzoek is daarom uitgegaan van een, in het risicomodel van VBS gehanteerde, totale kostenpost van EUR 40.000 per geval. Een bedrag dat niet in alle gevallen volledig nodig of volledig dekkend zal zijn, maar dat een grove maat biedt voor bovenstaande kosten. 4.

Conclusie

4.52 Het aantal arbeidsconflicten per bestuur is vermenigvuldigd met EUR 40.000. Een deling van dit bedrag op de rijksbijdrage levert een beeld op van de impact van dit bedrag op de exploitatie van een bestuur. De impact van een arbeidsconflict op de normale exploitatierekening zal voor kleinere besturen aanzienlijk groter zijn dan voor grotere. 4.53 Hun kosten per conflict zullen even hoog zijn, maar zij lopen een grotere kans in een conflictsituatie verzeild te raken gezien hun beperkte mogelijkheden met personeel te schuiven. Zij zullen om diezelfde reden echter ook af kunnen zien van het aangaan van dit conflict. In de resultaten van de interviews is geen aanleiding gevonden voor het hanteren van verschillende risicopercentages bij arbeidsconflicten voor SBO- en (V)SO- schoolbesturen. 4.54 Ook voor arbeidsconflicten is het risicopercentage vastgesteld op basis van het percentage van de rijksbijdrage dat overeenkomt met het 95e percentiel van de gevallen. Afgezet tegen de bestuursomvang levert dit de volgende percentages op (tabel 14).

Risicodekking

47

tabel 14 Risicopercentage arbeidsconflicten Bestuursomvang

Aantal besturen

Risico% Arbeidsconflicten


151

4,1%

Kleine besturen

382

5,1%


126

1,5%

Grote besturen

219

0,9%

Zeer grote besturen

173

0,6%

Totaal

1051

4e

Restrisico

4.55 Risico’s van beperkt planbare kostenstijgingen kunnen onder meer gevonden worden in Arbokosten, een bovengemiddeld aantal zwangerschappen, overmatig ziekteverzuim (boete vervangingsfonds) en duurder interim personeel. 4.56 Hoewel deze kosten niet hoog genoeg (of onvoldoende kwantificeerbaar) zijn voor het berekenen van een individueel risicopercentage, maken zij cumulatief een risicopost uit die een buffer rechtvaardigen 12. Het percentage restrisico is schaalafhankelijk en “handgewogen” vastgesteld. Hierbij is in verhouding met de risicopercentages voor leerlingenfluctuatie een onderscheid naar bestuursomvang gemaakt. tabel 15 Restrisico per bestuursomvang Bestuursomvang

Aantal besturen

Restrisico


151

6%

Kleine besturen

382

6%


126

4%

Grote besturen

219

3%

Zeer grote besturen

173

2,5%

Totaal

1051

4f

Risico’s op overige baten

4.57 Naast de rijksbijdrage ontvangen schoolbesturen over het algemeen nog gemeentelijke bijdragen en ouderbijdragen. Tevens kunnen nog baten worden verkregen uit opbrengsten uit verhuur, buitenschoolse opvang en sponsoring. 4.58 Over de risicograad van de overige overheidsbijdragen valt in algemene zin nauwelijks een onderbouwde uitspraak te doen, omdat het een veelheid van voornamelijk gemeentelijke

12

voor een overzicht van onder de restrisicogroep geschaarde risico’s zie bijlage C.

Risicodekking

48

regelingen betreft en meerjarig inzicht per bestuur ontbreekt. 4.59 Enerzijds lijkt het risico groter dan het risico van de rijksbijdrage, omdat regelingen doorgaans tijdelijk zijn en omdat er geen zekerheid is dat ze na verloop van tijd worden gecontinueerd. Het uitgavengedrag van gemeenten lijkt iets grilliger dan dat van de rijksoverheid 4.60 Anderzijds is de praktijk dat veel regelingen, hoewel in andere vorm, toch telkens weer worden opgevolgd door nieuwe faciliteiten. Het hiervoor aanbevolen risicopercentage is, arbitrair, gesteld op tweemaal het risicopercentage op de rijksbijdrage voor leerlingenfluctuatie. 4.61 De overige baten, voornamelijk afkomstig van ouderbijdragen, zijn als minder risicovol beoordeeld dan de rijksbijdrage. De reden is dat het schoolbestuur de hoogte van de ouderbijdrage zelf grotendeels in de hand heeft niet tegenstaande dat die ouderbijdragen voor een deel zonder vertraging leerlingenafhankelijk zijn. Het risico van ouderbijdragen en overige baten is gesteld op de helft van dat van de rijksbijdrage. 4g

Risico van frictiekosten als gevolg van beleidswijzigingen

4.62 Via de bekostigingsregeling wordt door het kabinet voortdurend een politieke stempel gedrukt op het onderwijsbeleid. Regelmatige confrontatie met zowel kleine als grotere wijzigingen zorgen voor een niet helemaal voorzienbare bekostigingsstroom. 4.63 Daarnaast is de mogelijkheid van opheffing van geoormerkte, aanvullende, tijdelijke bekostigingscomponenten een risicofactor waarmee rekening moet worden gehouden. Anticipatie daarop door bijvoorbeeld personeel op tijdelijke basis aan te nemen behoort niet tot de mogelijkheden of zal te kostbaar zijn. 4.64 Hetzelfde geldt voor het aannemen van gespecialiseerd personeel voor kleinere contracten, terwijl de specifieke subsidies daar over het algemeen juist voor bedoeld zijn. Bij gebrek aan adequate overgangsregelingen valt reservevorming dan ook sterk aan te bevelen. In de praktijk blijken beleidswijzigingen echter gepaard te gaan met een adequate overgangsregeling. De meest recente, grote beleidswijziging, invoering van lumpsum, kende een overgangstermijn van 5 jaar. 4.65 Het gemiddelde bekostigingseffect van de invoering van de lumpsum was nul, de besturen ondervonden gemiddeld een totale achteruitgang in de bekostiging van 1,5%. Voor een tiental schoolbesturen strekte deze zich uit over een range van 5 tot 11%. Voor compensatie van deze achteruitgang met 11% is een overgangsregeling vastgesteld van vier jaar. Het eerste jaar werd 11% gecompenseerd, het tweede jaar 10%, het derde jaar 9% en het 4e jaar 8%. Gedurende die vier jaren heeft het bestuur de tijd gekregen om de exploitatievoering, hoe pijnlijk ook, op de nieuwe regeling aan te passen. Tijdens deze overgangperiode moest dus jaarlijks 1% bezuinigd

Risicodekking

49

worden ten opzichte van het voorgaande jaar. 4.66 Gebaseerd op deze overgangsregeling is toelating van politiek-bestuurlijke buffers in de sector, niet aan te bevelen, aangezien de regeling voldoende overbruggingstijd en compensatie biedt om de uitgaven aan de bekostiging aan te passen. Zogenaamde ‘politieke risico’s’ moeten alleen uit het buffervermogen worden gedekt wanneer van overheidswege opbrengstmutaties of kostenverplichtingen zonder tijdige berichtgeving en zonder overgangsregelingen worden doorgevoerd. 4.67 De naderende wijziging van de gewichtenregeling lijkt vooralsnog met meer onzekerheid en korte overgangstermijnen gepaard te gaan, zeker is dat echter nog niet. Wanneer deze, of andere toekomstige overgangsregelingen, inderdaad worden versoberd zal in dat geval buffervorming wel aanbevolen worden. De dan benodigde extra (macro-) buffer zou dan kunnen oplopen tot enkele honderden miljoenen euro’s. In dit rapport is daar niet vanuit gegaan. 4h

Eindconclusie

4.68 Wanneer alle risicopercentages worden vermenigvuldigd met het daarbij behorende (in onze analyse voor de totale sector geëxtrapoleerde) bekostigingsbedrag, levert dit sectorbreed een aanbevolen risicobuffer op van EUR 569 miljoen op de rijksbijdrage en EUR 20 miljoen op de overige baten en overheidsbijdragen. Dit brengt de totale risicobuffer op EUR 589 miljoen, dat overeenkomt met 7% van de totale rijksbekostiging. Voor een verdeling van dat bedrag over de verschillende subgroepen van besturen wordt verwezen naar tabel 16 van dit hoofdstuk 4.

Risicodekking

50

tabel 16 Totaaloverzicht risico’s per bestuursomvang en voor BO, SBO, SO

Aantal besturen

Rijksbekostiging geëxtrapoleerd (in EUR)

overige overheidsbijdragen geëxtrapoleerd (in EUR)

overige baten geëxtrapoleerd (in EUR)

Risico % leerlingfluctuatie

Risico % arbeidsconflict

Restrisico

risico overige overheidsbijdragen

risico overige baten

Totale risico rijksbijdrage

Risicobuffer Rijksbijdrage (in EUR)

risicobuffer andere baten

totale risicobuffer

BO Zeer kleine besturen

151

79.280.160

1.709.615

5.695.206

5,10%

4,10%

6%

10,20%

2,60%

15,20%

12.050.584

322.456

12.373.040

Kleine besturen

382

485.363.322

14.835.949

35.066.916

4,90%

5,10%

6%

9,80%

2,50%

16,00%

77.658.132

2.330.596

79.988.727


126

422.098.281

12.807.528

21.463.098

3,20%

1,50%

4%

6,40%

1,60%

8,70%

36.722.550

1.163.091

37.885.642

Grote besturen

219

1.783.418.666

60.772.069

66.357.690

2,40%

0,90%

3%

4,80%

1,20%

6,30%

112.355.376

3.713.352

116.068.728

2,00%

0,60%

2,50%

4,00%

1,00%

5,10%

Zeer grote besturen

173

4.007.566.453

195.492.886

173.839.651

subtotaal

1051

6.777.726.882

285.618.047

302.422.561

204.385.889

9.558.112

213.944.001

443.172.531

17.087.607

460.260.138

SBO Kleine besturen

24

35.104.467

850.874

1.002.590

4,90%

5,10%

6%

9,80%

2,50%

16,00%

5.616.715

108.450

5.725.165


27

155.036.025

7.654.258

9.019.055

3,20%

1,50%

4%

6,40%

1,60%

8,70%

13.488.134

634.177

14.122.312

subtotaal

51

190.140.492

8.505.132

10.021.645

19.104.849

742.628

19.847.477


41

192.152.754

6.481.122

40.473.500

4,90%

5,10%

6%

9,80%

2,50%

16,00%

30.744.441

1.646.987

32.391.428

Grote besturen

44

862.858.164

22.778.576

10.423.989

3,20%

1,50%

4%

6,40%

1,60%

8,70%

75.068.660

1.624.613

76.693.273

85

1.055.010.918

29.259.698

50.897.489

105.813.101

3.271.600

109.084.701

1.187

8.022.878.292

323.382.877

363.341.695

568.090.481

21.101.835

589.192.316

SO

subtotaal totaal

Risicodekking

51

5 Aanwezig versus benodigd vermogen 5.01 Nu bepaald is hoeveel eigen vermogen er voor de financiering- en bufferfunctie nodig is binnen het PO, kunnen we dit afzetten tegen het vermogen dat (zoals in hoofdstuk 2 geschetst) in 2006 aanwezig was in de sector. Hiermee komen we bij stap 4 van het doorlopen vermogensmodel. 5.02 In dit hoofdstuk zullen we eerst op macroniveau bekijken hoe het benodigde vermogen en het actuele vermogen zich tot elkaar verhouden. Vervolgens beschrijven we hoe dit beeld op individueel bestuursniveau uitwerkt. Ten slotte zullen we beschouwen hoe de uitkomst van deze stap wel en niet geïnterpreteerd kan worden en hoe gevoelig het resultaat is voor wijzigingen in de vooraf gestelde aannames. 5a

Vermogenspositie op macroniveau

5.03 In hoofdstuk 3 is geconstateerd dat voor de financiering van alle activa (dus inclusief de liquide middelen die nodig zijn om risico’s op te vangen) EUR 2.828 miljoen nodig is. Aangezien we veronderstellen dat schulden en voorzieningen financieringsruimte bieden, is uiteindelijk EUR 2.299 miljoen aan eigen vermogen nodig. Ultimo 2006 bedroeg het aanwezige eigen vermogen EUR 2.413 miljoen (zie Hoofdstuk 2). In eerste instantie lijkt er dus een marginaal overschot van circa EUR 100 miljoen aanwezig te zijn in de sector. 5.04

De “benodigde” balans en de actuele balans zien er schematisch als volgt uit:

tabel 17 Benodigd en aanwezig eigen vermogen Benodigd en aanwezig eigen vermogen op basis van de rijksbekostiging in miljoen EUR Benodigd

Aanwezig

A. Privé vermogen

Balansposten

241

241

B. Boekwaarde materiële vaste activa

783

783

C. Spaarliquiditeit

1.147

D. Bufferliquiditeit

589

1.850

68

68

2.828

2942

496

496

Egalisatierekening

20

20

H. Schulden op lange termijn

13

13

2.299

2.413

F. Financiële VA exclusief beleggingen Totaal Af: vreemd vermogen H. Voorzieningen

Totaal

Saldo

Definities en uitgangspunten

ca.

100

52

5.000.000.000

4.000.000.000

schulden voorzieningen Eigen vermogen

3.000.000.000

Bestemmingsreserve privaat liquide middelen en effecten overige activa conform balans

2.000.000.000

financiële vaste activa materiele vaste activa immateriele vaste activa

1.000.000.000

Pa ss iv a

tiv a

Ac tu el e

ac Ac tu el e

pa ss iv a en

ve rw ac ht Te

Te

ve rw ac ht

en

ac tiv a

0

figuur d. Schematische weergave te verwachten (ofwel benodigd) en actuele (ofwel werkelijke) activa en passiva 5b

Vermogenspositie op microniveau

5.05 Het gehanteerde vermogensmodel kunnen we ook op micro – bestuursniveau toepassen. Voor ieder bestuur kan, afhankelijk van de omvang, berekend worden hoeveel vermogen er voor de materiële vaste activa nodig is, welke risicobuffer er nodig is (stap 1 uit het model) en hoeveel hiervan door eigen vermogen gefinancierd moet worden (stap 2). 5.06 Om tot het voor de vervanging van materiële vaste activa benodigd eigen vermogen te komen, is op bestuursniveau de vervangingswaarde herleid. Dit gebeurt in eerste instantie door, zoals in Bijlage B beschreven, op basis van leerlingenaantallen de afschrijvingskostenvergoeding in het MI -budget met de bijbehorende afschrijvingstermijnen te vermenigvuldigen. Hierop is echter om 3 redenen een correctie toegepast. 5.07 Ten eerste lijken de opgegeven leerlingenaantallen minder betrouwbaar dan de bekostigingscijfers. Ten tweede heeft het (V) SO niet exact dezelfde MI -bekostiging als het BO. Ten derde hebben meerdere BO -besturen ook een aantal SBO) of (V)SO leerlingen. Omdat de

Risicodekkingsbronnen

53

schoolbesturen die zowel VSO en BO hebben de materiële vaste activa uiteraard niet gescheiden administreren, treedt informatie vervuiling op. 5.08 Hierdoor geven de totale leerlingenaantallen niet het juiste beeld over de ontvangen afschrijvingscomponent. Om die reden is op macroniveau afgeleid hoe de verhouding Vervangingswaarde – MI -bekostiging is; deze verhouden zich als 1 staat tot 2,64. Hiermee kan voor ieder bestuur op basis van hun MI -bekostiging de vervangingswaarde benaderd worden. In combinatie met de in Hoofdstuk 3 (tabel 7) gestelde percentages kan het voor de materiële vaste activa benodigde vermogen afgeleid worden. 5.09 Vervolgens kan op basis van schooltype en bestuursomvang herleidt worden hoeveel risicobuffer nodig is. Zo heeft een klein bestuur voor regulier BO 16,0% van de rijksbijdrage, 9,8% van de overige overheidsbijdragen en 2,5% van de overige baten als risicobuffer nodig (zie tabel 16 in hoofdstuk 4). Van een groot bestuur voor SO verwachten wij een risicobuffer ter grootte van 6,3% van de Rijksbijdrage, 4,8% van de overige overheidsbijdragen en 1,2% van de overige baten. 5.10 Ten slotte passen we ook op bestuursniveau stap 2 en 3 toe, door de voorzieningen en schulden op de vermogensbehoefte in mindering te brengen. Hierbij moet opgemerkt worden dat een aantal besturen dermate hoge voorzieningen heeft, dat de vermogensbehoefte hiermee zeer klein lijkt te worden. Wanneer zij het model zouden doorvoeren levert dit een lage solvabiliteit op. Zij hebben dan immers weinig eigen vermogen in verhouding tot het vreemd vermogen (waar de voorzieningen onderdeel van uitmaken). De wenselijkheid daarvan valt te betwisten. Op voorhand kan aldus gesteld worden dat (zeker op bestuursniveau) redenen aanwezig kunnen zijn om van voorgesteld model af te wijken. 5.11 In stap 4 kan vervolgens voor ieder bestuur het benodigde vermogen afgezet worden tegen het daadwerkelijk aanwezige vermogen. De private bestemmingsreserve is in dit onderzoek buiten beschouwing van vermogensbehoefte gehouden. We hebben daartoe voor ieder bestuur deze bestemmingsreserve in mindering gebracht op hun aanwezige vermogen. 5.12 De uiteindelijke deling van het eigen vermogen door het benodigde vermogen geeft een indicatie van de vermogenspositie van een bestuur. Een bestuur waarbij dit een coëfficiënt van 1,5 oplevert, heeft dan 50% meer eigen vermogen dan op basis van het vermogensmodel verwacht zou worden. 5c

Wanneer is er sprake van een te ruime of te krappe vermogenspositie?

5.13 Zoals eerder opgemerkt, is zowel een ruime als een krappe vermogenspositie niet wenselijk. Een te ruime vermogenspositie zou erop kunnen duiden dat het primaire onderwijsproces onthouden wordt van investeringen met publieke gelden. Een te krappe


54

vermogenspositie kan de continuïteit en daarmee ook de kwaliteit van het schoolbestuur in gevaar brengen. Hiervoor dienen op microniveau op modelmatige wijze een bovenen een ondergrens worden bepaald. 5.14 Wij hebben hiervoor de financieringsfunctie van het eigen vermogen als uitgangspunt genomen. Zoals in hoofdstuk 3 beschreven, is er voor de materiële vaste activa in ieder geval 50% van de vervangingswaarde als eigen vermogen nodig. De bovengrens is gesteld op 100% van de vervangingswaarde. 5.15 Deze percentages kunnen we dus als begrenzingen voor het nu nodig te achten eigen vermogen hanteren. Door bij deze grenzen wederom de risicobuffer op te tellen en de meefinancierende voorzieningen en schulden hier op in mindering te brengen, hebben we, modelmatig (weliswaar een ruime) bovenen ondergrens gesteld. 5.16 De onzekerheid waarmee de jaarrekeningcijfers en gekozen percentages voor de financiering- en bufferfunctie zijn omgeven, maken dat smallere begrenzingen nog niet verantwoord zijn. 5.17 Wanneer we de grenzen van 50% en 100% toepassen op de onderzochte besturen levert dit het volgende beeld op: tabel 18 Verdeling besturen per omvang naar positionering ten opzichte van onder- en bovengrens Aantal besturen

Aantal boven 100%

Percentueel

Aantal onder 50%

Percentueel

Aantal binnen bandbreedte

Percentueel

zeer kleine besturen

151

25

17%

47

31%

79

52%

kleine besturen

382

53

14%

136

36%

193

51%

middelgrote besturen

126

26

21%

38

30%

62

49%

grote besturen

219

25

11%

39

18%

155

71%

zeer grote besturen

173

18

10%

31

18%

124

72%

subtotaal

1051

147

14%

291

28%

613

58%

kleine besturen

24

7

29%

6

25%

11

46%

grote besturen

27

18

70%

1

4%

8

30%

subtotaal

51

25

57%

7

14%

19

37%

kleine besturen

41

13

32%

13

32%

15

37%

grote besturen

44

10

23%

9

20%

25

57%

subtotaal

85

23

27%

22

26%

40

47%

1187

195

16%

320

27%

672

57%

BO (excl SBO)

SBO

(V)SO

totaal


55

Aantal besturen

Aantal boven 100%

Percentueel

Aantal onder 50%

Percentueel

Aantal binnen bandbreedte

Percentueel

Openbaar

150

12

8%

48

32%

90

60%

RK

166

24

14%

27

16%

115

69%

PC/Overig

507

94

19%

119

23%

294

58%

Algemeen bijzonder

228

17

7%

97

43%

114

50%

BO (excl SBO) Alleen BO

Vervolg tabel 18 5.18 Het eigen vermogen van schoolbesturen kwalificeren wij als “laag”, wanneer zij (naast de risicobuffer) een eigen vermogen hebben van minder dan 50% van de vervangingswaarde van materiële vaste activa. Als het eigen vermogen van schoolbesturen meer dan 100% van de vervangingswaarde is, kwalificeren wij dat als “hoog”. 5.19 Uitgaande bovengenoemde uitgangspunten, blijkt per einde 2006 27% van de schoolbesturen over een “laag” eigen vermogen te beschikken en 16% van de besturen hoog. De resterende 57% van de scholen heeft een eigen vermogen dat binnen deze grenzen valt. Opmerkelijk is het dat kleine besturen relatief veel voorkomen in zowel de “laag” als in de “hoog” categorie. Een eenduidige verklaring is niet voorhanden 5.20 Het valt op dat schoolbesturen voor SBO en (V)SO) vaker boven de bovengrens komen dan het reguliere BO. Wellicht geldt daar echter een specifiek risicoprofiel of gelden andere bijzondere omstandigheden. Daarom is voor deze onderwijstypen nader onderzoek nodig is, om tot gefundeerde begrenzingen te komen. 5.21 Binnen het reguliere BO komen openbare besturen en besturen voor algemeen bijzonder onderwijs vaker onder de ondergrens dan besturen op religieuze grondslag. Binnen deze laatste groep komen Protestants Christelijke besturen vaker onder de ondergrens voor. Dit valt te verklaren doordat een groter deel van hun vermogen als privaat bestempeld is. 5.22 De vastgestelde grenzen zijn nadrukkelijk niet meer dan voor het model bepaalde begrenzingen. Of een eigen vermogen dat onder de ondergrens voor een schoolbestuur ligt betekent dat er te weinig eigen vermogen is om de continuïteit te kunnen waarborgen, ligt vooral aan de specifieke omstandigheden waarin het bestuur verkeert. 5.23 Er zijn dan verschillende vragen die moeten worden beantwoord. Wat is de oorzaak van het relatief lage eigen vermogen? Hoe zit het met het risicoprofiel van dit bestuur? Hoe gaat het bestuur om met de spreiding van investeringen? Wat is het perspectief op herstel? Het


56

schoolbestuur moet in het jaarverslag over de specifieke situatie verantwoording afleggen. Dit kan niet op basis van macroanalyses worden beoordeeld. 5.24 Ook aan de bovenzijde van de modelmatig bepaalde grenzen geldt dit. Het overschrijden van de bovengrens hoeft niet altijd te beteken dat een bestuur meer geld zou kunnen besteden aan het onderwijs en de zorg aan leerlingen. 5.25 Zijn er risico’s aanwijsbaar die een relatief hoog vermogen verklaren? Wat is de oorzaak van het hoge eigenvermogen? Wat zijn de plannen en wat is het perspectief? Ook hier moet het bestuur in het jaarverslag uitleg geven, omdat een macroanalyse niet toereikend is. 5d

Gevoeligheidsanalyse vermogenspositie

5.26 Aangezien veel van de gemaakte keuzes in het vermogensmodel een bepaalde aanname ten grondslag ligt, is het belangrijk te bekijken welke gevolgen het zou hebben wanneer andere keuzes zouden zijn gemaakt. Deze gevoeligheidsanalyse levert een beeld op van hoe de vermogenspositie beoordeeld zou worden wanneer andere aannames zouden zijn gemaakt. Op de volgende punten zou dit een wijziging van het gegeven beeld opleveren: − Wanneer het aanbevolen percentage van de vervangingswaarde van de materiële vaste activa met gemiddeld 5% (procentpunt) wijzigt, levert dit een benodigd vermogen op dat EUR 129 miljoen hoger of lager is dan het nu gestelde benodigde vermogen. Het geconstateerde overschot zou in die situatie dus met EUR 129 miljoen stijgen of dalen. e − Wanneer we het zekerheidspercentage van de risicobuffer verdubbelen en dus naar het 97,5 percentiel kijken, neemt de benodigde risicobuffer toe met ca. EUR 65 miljoen. Het vermogensoverschot daalt dan met dit bedrag. − Wanneer het SBO en (V)SO meer risico lopen op daling van het leerlingenaantal en dus een twee maal zo grote buffer voor leerlingaantallenfluctuaties nodig hebben, neemt de buffer toe met ca. EUR 44 miljoen. Het vermogensoverschot zal dan met dit bedrag dalen. − Wanneer de programma’s van eisen voor de MI -bekostiging worden aangepast (uitgaande van 10% meer m2, 10% meer onderhoudskosten, 15% duurdere leermiddelen), stijgt het benodigde vermogen met EUR 342 miljoen. Het vermogensoverschot zal dan met dit bedrag dalen. − Wanneer achterstallige activering van materiële vaste activa en onderhoudsactiva plaatsvindt en de boekwaardes hiervan op het benodigde 50% niveau komen, levert dit een stijging van het aanwezige vermogen op van ca. EUR 500 miljoen. Het vermogensoverschot zal dan met dit bedrag stijgen. − De alom verwachte toekomstige stijging van de BAPO -voorzieningen door de invoering van de richtlijnen van de Raad voor de Jaarverslaggeving (RJ 660) zal in principe geen effect hebben op het in dit onderzoek geconstateerde vermogenssaldo. De stijging in de gerapporteerde BAPO -voorziening zou in het vermogensmodel volledig doorwerken in de verwachte omvang van de voorziening. Dit zorgt in het aanwezige vermogen voor een daling, maar in het


57

benodigde vermogen voor een even grote daling, omdat daarin de voorzieningen van de totale te financieren activa in mindering worden gebracht. Dit zal dus in principe geen effect hebben op het vermogensoverschot 13 (behalve wellicht bij scholen met een heel klein eigen vermogen). 5e

Conclusies en consequenties

5.27 Hoewel de in de gevoeligheidsanalyse gemaakte aannames niet allemaal in gelijke mate van toepassing zullen zijn, benadrukt dit wel hoe onzeker het geconstateerde overschot is. 5.28 Wanneer de in de gevoeligheidsanalyses genoemde aannames allen overgenomen zouden worden, levert dit een daling van het verschil met EUR 450 miljoen op en een stijging van € 630 miljoen, per saldo dus een stijging van EUR 180 miljoen. Naast deze onzekerheden zijn er nog een aantal redenen om het geconstateerde, marginale overschot met grote voorzichtigheid te interpreteren. 5.29 Ten eerste vraagt de invoering van de lumpsumbekostiging en bijbehorende verantwoordelijkheid voor het financieel beheer een grote mate van professionaliteit. Wij veronderstellen dat veel schoolbesturen nog aan het begin van deze omslag staan. Een gezonde vermogenspositie vraagt om een goed ingeregelde planning en controlcyclus en meerjarige investeringsplannen. 5.30 In de berekening van de aan te houden risicobuffer is verondersteld dat de het financieel management op een voldoende niveau is, maar in de overgangsperiode zijn tijdelijke hogere buffers zeer verklaarbaar: voor extra zekerheid en als overblijfsel van de situatie vóór 2006, toen het nog gebruikelijk was om tot 100% van de vervangingswaarde van de materiële vaste activa opzij te leggen. 5.31 In de tweede plaats was 2006 het eerste jaar dat alle scholen in het PO een jaarrekening moesten opstellen op basis van het baten/lastenstelsel. Hoewel deze jaarrekeningen gecontroleerd zijn door accountants, staat het wel vast dat de verslaggevingrichtlijnen voor het PO ruimte gaf voor verschillende interpretaties door schoolbesturen. 5.32 Dit is een normaal verschijnsel wanneer een sector voor het eerst op grond van een ander verslaggevingstelsel moet rapporteren. Omdat er in het PO circa 1.400 besturen actief zijn, is het praktisch onmogelijk om de onzuiverheden die hieruit voortkomen in een vermogensonderzoek als het onderhavige voldoende betrouwbaar te corrigeren.

13

Dit betekent ook dat een eventueel exploitatietekort door een eenmalige wijziging in de berekening van de BAPO -voorzieningen geen probleem is en dat een dergelijk eenmalig tekort geen reden zou zijn om tot een bezuiniging te besluiten.


58

5.33 Alles overziend, kan worden vastgesteld dat de uitkomst van dit onderzoek met meer dan gebruikelijke- onzekerheden is omgeven. Gegeven die onzekerheden is het raadzaam om het onderzoek te herhalen wanneer er meer en betrouwbaarder gegevens voorhanden zijn. 5f

Aanbevelingen voor vervolgonderzoek

5.34 In het rapport zijn op meerdere plaatsen suggesties gedaan voor vervolgonderzoek. In de beschreven gevoeligheidsanalyses is ook aangetoond welke gevolgen wijziging in de aannames voor de conclusies van dit onderzoek op zouden leveren. Hoewel niet limitatief, is nader onderzoek naar deze aannames zeer wenselijk. Het gaat hierbij om: − Onderzoek naar meerjaren investeringspatronen van besturen, om tot een meer gefundeerd aanbevolen financieringspercentage van de vervangingswaarde te komen; − Nader onderzoek naar de vermogenspositie van openbare besturen. Ontbrekende cijfers en recente ontwikkelingen als gevolg van verzelfstandiging maken dat er nog onvoldoende duidelijkheid is over de vermogenspositie van het openbaar onderwijs; − Onderzoek naar de kosten van onvoorziene teruglopende leerlingaantallen op basis van het daadwerkelijk aantal personeelsleden dat na een RDDF -procedure ontslagen wordt. Hiermee kan het aanbevolen risicopercentage voor leerling-fluctuatie sterker onderbouwd worden; − Onderzoek naar specifieke risicoprofielen voor het SBO en (V)SO; − Onderzoek naar de gevolgen van invoering van de gewichtenregeling. Deze wijziging en bijkomende overgangsregeling zullen wellicht om aanvullende buffers vragen. − Onderzoek naar de eventuele wenselijkheid van het beperken van keuzemogelijkheden in RJ 660, omdat door de resterende keuzemogelijkheden in de verslaggeving ook in komende jaren mogelijk geen volledig beeld van de vermogenspositie in de sector zal kunnen ontstaan. Een voorbeeld hiervan is de keuzemogelijkheid om de materiële vaste activa te rapporteren op basis van aanschaf of vervangingswaarde.


59

A Definities en uitgangspunten A.01

Voorziening − Risico’s ter zake van verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is doch redelijkerwijs valt in te schatten, − Kosten met een oorsprong in het boekjaar of daaraan voorafgaande boekjaar, die gelijkmatig verdeeld - in het volgende boekjaar worden gemaakt.

A.02

Bufferfunctie De functie van het eigen vermogen om te dienen als weerstandsvermogen tegen risico’s en daarmee samenhangende onverwachte en niet voorziene kosten. Deze buffer wordt aangehouden in liquide middelen of middelen die snel om te zetten zijn in liquide middelen

A.03

Financieringsfunctie De functie van het eigen vermogen om te dienen ter financiering van materiële vaste activa.

A.04

Spaarliquiditeit De liquide middelen die gespaard worden en ter beschikking staan om aan te wenden voor de vervanging materiële vaste activa.

A.05

Risico Gebeurtenissen die kosten of inkomstenderving tot gevolg hebben waarvoor al dan niet voorzieningen zijn gevormd, die niet door het treffen van maatregelen (volledig) worden beheerst en die bovendien van materiële betekenis zijn voor de organisatie.

−

A.06

Reserve − Het totale Eigen Vermogen, met uitzondering van het Stichtingskapitaal of (indien van toepassing) gestorte aandelen.

A.07

Bestemmingsfonds/bestemmingsreserve (2 zaken) − Als Bestemmingsfonds wordt aangemerkt het deel van het Eigen Vermogen dat is gereserveerd voor een daaraan door derden verleend beperkter bestedingsdoel dan gezien de doelstelling van de instelling zou zijn toegestaan. − Het betreffende bedrag van de besteding en de doelstelling van ieder Bestemmingsfonds dienen in de toelichting te worden vermeld, samen met de reden van de beperking en alle overige voorwaarden die door de derde partij zijn gesteld.

A.08

Vervangingswaarde

Definities en uitgangspunten

60

-

Het bedrag dat benodigd is om de materiële vaste activa te vervangen. Deze is in dit onderzoek gebaseerd op de Rijksbekostigingsbedragen voor de Materiële Instandhouding en de volgens die bekostigingsystematiek benoemde aantal afschrijvingstermijnen

A.09

Benodigd vermogen - Het vermogen dat benodigd is ter financiering van de vervanging van de materiële vaste activa en als buffer ter bestrijding van financiële gevolgen van risico’s alsook de financiering van de overige activa.

A.10

Aanwezig vermogen - Het vermogen zoals blijkt uit de door de accountant gecontroleerde jaarrekeningen.


61

B Vervangingswaarde materiële vaste activa Omschrijving

Bekostiging per Bekostiging school (in EUR) per m2 of leerling (inEUR)

Aantal scholen

Aantal m2 of leerlingen

Afschrijvingstermijn

Vervangingswaarde MVA (In EUR)

Groepsafhankelijke vergoedingen totaal oh 5 jaar

12,39

0,0030

7296

9511520

5

594.660

totaal oh 6 jaar

192,57

1,5724

7296

9511520

6

98.165.429

totaal oh 10 jaar

31,25

0,0658

7296

9511520

10

8.538.580

totaal oh 12 jaar

158,56

0,4366

7296

9511520

12

63.715.001

totaal oh 15 jaar

-71,86

0,9002

7296

9511520

15

120.569.696

totaal oh 20 jaar

78,87

2,9391

7296

9511520

20

570.614.879

totaal oh 25 jaar

-77,91

0,6297

7296

9511520

25

135.524.320

totaal oh 40 jaar

123,98

0,3855

7296

9511520

40

182.849.962

0

0,7839

7296

9511520

10

74.556.050

Onderhoud Tuin

geen afschrijvingskosten

Schoonmaak


Energie en waterverbruik

geen afschrijvingskosten Totaal onderhoud (dus gebouwen)

1.255.128.575

Leerling-afhankelijke vergoedingen Medezeggenschap t/m dienstreizen


Leermiddelen Leermethoden ICT

1564,48

38,59

7296

1597390

9,375

684.916.183

540

23

7296

1597390

5

203.399.050

Totaal leermiddelen

888.315.233

Meubilair Totaal meubilair 10 jaar

55,2

2,36

7296

1597390

10

41.725.796

Totaal meubilair 15 jaar

95,6

0

7296

1597390

15

10.462.464


22,31

7,92

7296

1597390

20

256.282.051


33,81

1,04

7296

1597390

25

47.699.084


181,15

0,62

7296

1597390

30

69.361.566


10,47

0,04

7296

1597390

35

4.909.965


190,63

1,77

7296

1597390

40

168.728.671

Administratie, beheer en bestuur

geen afschrijvingskosten Totaal apparatuur en inventaris

599.169.598

Totaal Totaal, inclusief SO en SBO

2.742.613.406

*

3.085.440.082

* Exclusief technische en functieverbeterende aanpassingen en extra bedrag per vierkante meter.


62

C Risicodekkingsbronnen Dekking van risico’s via voorzieningen C.01 Bij de interviews hebben we doorgaans eerst getoetst of de voorzieningen op peil zijn, alvorens in te gaan op de “restrisico’s” waarvoor een reserve nodig is. Afgezien van de reeds besproken onderhoudsvoorziening staat er voor ca. EUR 200 miljoen aan overige voorzieningen. Het leeuwendeel daarvan betreft voorzieningen voor spaar -BAPO. Over de vraag of die voorziening op orde is lopen de meningen uiteen, maar de tendens is dat er op macroschaal momenteel geen problemen worden ervaren. C.02 Met het oog op de nieuwe richtlijnen voor voorzieningen zoals die in de RJ 271 zijn opgenomen speelt nog een theoretische discussie over de interpretatie daarvan. Volgens sommigen zouden alle toekomstige rechten van alle leraren als voorziening opgenomen moeten worden. In het ergste geval kan deze richtlijn een meervoudige toename (tot 5 keer de huidige omvang) veroorzaken van de voorziening voor BAPO. C.03 Zekerheidshalve is marginaal getoetst of het aannemelijk is dat de aanwezige voorzieningen ruim bemeten zijn, dan wel tekort schieten. De in de PO sector aanwezige voorzieningen betreffen in hoofdzaak een kostenegalisatie voorziening voor onderhoud (ca EUR 300 miljoen op sectorniveau) en een voorziening voor spaar -BAPO. De indruk is dat de onderhoudsvoorziening bij veel scholen kennelijk voldoende op peil is voor het verkrijgen van een accountantsverklaring bij de jaarrekening, maar dat er voor deze voorziening op sectorniveau waarschijnlijk eerder sprake is van een verwacht tekort dan van een overschot. C.04 Over de toereikendheid van de BAPO -voorziening wordt momenteel gedebatteerd binnen de sector. De nieuwste accountantsrichtlijn, RJ 271 schrijft een berekeningmethode voor die op sectorniveau tot een aanmerkelijk hogere voorziening leidt, maar het is nog onduidelijk hoe de discussie die daarover gaande is zal aflopen. Op voorhand is aangenomen dat spaar -BAPO in de werkelijkheid geen groot afzonderlijk te kwantificeren restrisico vormt. C.05 Subsidies: Een ander belangrijk aspect van risico aan de opbrengstenkant is het onvoorspelbare karakter van gemeentelijk beleid ten aanzien van subsidieverlening – bijvoorbeeld “de brede school”. Uit de interviews is gebleken dat besturen aanvankelijk wel gefinancierd worden voor de opzet van zaken maar geen gegarandeerde financiën toegezegd krijgen voor de instandhouding. Anderzijds lijkt op macroniveau de omvang van deze inkomstenbron slechts beperkt te zijn, en zijn nauwelijks algemene uitspraken mogelijk over de stabiliteit van het gemeentelijke beleid. C.06 Slecht management: Voor diverse componenten van de bekostiging wordt gewerkt vanuit een gemiddeld kostenniveau (denk aan GGL, BAPO, etc). Gemiddelden wijken echter af van individuele (personele) bekostiging. Weliswaar wordt er in de bekostiging gedifferentieerd naar schoolgewicht en gemiddelde leeftijd personeel, maar daar kan niet alles mee opgevangen Risicoselectie

worden. Scholen die “pech” hebben zitten op alle aspecten slechter dan gemiddeld en voelen dat in hun exploitatie. Dat is overigens wel een factor die op termijn deels met goed management (het zorg dragen voor een betere opbouw van het personeelsbestand) en waarvoor nu overgangsbeleid geldt. Wij zijn van mening dat het management aspect zwaar moet wegen, wij adviseren om geen reserve hiervoor op te nemen. C.07 Materiële kostenrisico’s: Onderhoudskosten gebouwen als gevolg van achterstallige actie gemeente. Een laatst mogelijke component voor een risicoreserve betreft een mogelijk bedrag voor achterstallig onderhoud, dat van toepassing zou zijn voor scholen die met een gemeente te maken hebben die haar onderhoudsverplichtingen structureel niet nakomt. Er zijn grote verschillen tussen gemeenten in hun stabiliteit en omvang van financiering. Onderhoud en gebouwen zijn niet zelden ver beneden peil. In de overweging is besloten dit niet mee te nemen omdat een en ander wel rechtens afdwingbaar is. C.08 Meerdere scholen hebben aangegeven dit uit eigen middelen bij te financieren. Andere scholen gebruiken actief hun netwerk om binnen de gemeente voldoende prioriteit te krijgen. Het is in het kader van de wettelijke verplichting van gemeenten om die taak naar behoren in te vullen lastig om een rechtvaardiging te vinden voor een substantiële reserve opbouw. C.09 Hoewel dit een heel reëel probleem zou kunnen zijn, zijn wij van mening dat dit geen adequate basis is om een risicoreserve op te voeren. Uitgangspunt in dit soort analyses is immers dat partijen hun verantwoordelijkheden nakomen.

Risicoselectie

64

D Risicoselectie D.01 In deze bijlage D is de inventarisatie in beeld gebracht van de risico’s die zich voordoen in het PO -veld. Hiervoor is dankbaar gebruik gemaakt van de lijst van Vos/ Abb. Deze lijst is als basis gebruikt om de zich voordoende risico’s in te delen naar de volgende categorieën: 1. Risico’s waarvoor een aparte buffer wordt gecreëerd door middel van de algemene reserve; 2. Risico’s die beperkte schade opleveren en/ of zich zeldzaam manifesteren; voor deze categorie wordt geen aparte buffer gecreëerd, maar wel in samenhang met andere risico’s met een beperkte impact; 3. Risico’s waarvan het vermoeden bestaat dat er redenen zijn om aan te nemen dat de ontstane schade niet of onvoldoende via de bekostiging te bekostigen is, maar waarvan onvoldoende onderzoeksmateriaal voorhanden is om dat te onderbouwen. Deze risico’s worden qua dekking onder de categorie restrisico’s geschaard. 4. Risico’s waarvoor op basis van wetgeving een voorziening opgenomen moet worden. 5. Risico’s waarvoor geen reservering of voorziening wordt opgenomen, maar die bestreden worden door middel van maatregelen van management of organisatorische aard. tabel 19. Risico’s en wijze van dekking Dekking via:

Risico

1.

2.

3.

4.

5.

Apart te vormen

Beperkt risico

Onvoldoende beeld o.b.v.

Te voorzien risico

Nemen van management

buffer d.m.v. reserve

waarvoor buffer te vormen

onderzoek om risico te kwantificeren

waarvoor een voorziening

maatregelen en/ of opnemen in

wordt gecreëerd

P&C

als rest categorie A.

Leerlingen Daling leerlingaantallen

x

x

Wijziging gewichtenregeling

x

Ontbreken van kinderopvangfaciliteit als instroom kanaal naar het basisonderwijs

x

Vermindering leerlingenaantal als gevolg van concurrentiepositie ten opzichte van andere scholen

X

PR en marketingstrategie Onzekere financieringsstromen (a.g.v. eenmalige subsidies, wisselend beleid overheden) zonder overgangsregeling

Risicoselectie

x

x

x

65

Dekking via:

Risico

B.

C.

1.

2.

3.

4.

5.

Apart te vormen

Beperkt risico

Onvoldoend e beeld

Te voorzien risico

Nemen van management-

buffer d.m.v. reserve

waarvoor buffer te vormen als

o.b.v. onderzoek om risico te

waarvoor een voorziening

maatregelen en/of opnemen in

rest categorie

kwantificere n

wordt gecreëerd

P&C

Kwaliteit onderwijs Beoordeling inspectie

x

Kwaliteit onderwijskundig beleid

x

Onderwijskundige vernieuwingen

x

Adequate onderwijsconcepten

x

Personeel Vaststelling en indexering GPL

x

Leeftijdsopbouw personeel

x

BAPO en uitgesteld BAPO

x

Ziekteverzuim Arbeidsconflict

x

Kwaliteit personeel

x

F.

x

x

Organisatie Kwaliteit algemene directie

x

Kwaliteit schoolleiding

x

Kwaliteit P&C processen

E.

x

Kosten FUWA PO/functiedifferentiatie

Personeelsverloop D.

x

X (tijdelijk)

x

Beleidsplannen

x

Governance/ Managementstatuut

x

Werking van de AO/IC

x

Gebouwen Stand van zaken onderhoud

x

Onderhoudsintensiteit gebouw

x

x

Bezettingsgraad

x

Door decentralisatie

x

Inventaris, apparatuur en OLP Gemiddelde ouderdom

x

Toekomstige investeringen

x

Achterblijven bekostiging bij normen

Risicoselectie

x

66

Toelichting tabel 18 A

Groepsrisico’s t.a.v. leerlingen Daling leerlingenaantallen. Bij daling van het aantal leerlingen is sprake van een vertraagd effect, dat echter wel tot krimp in de bekostiging leidt en, zeker bij voortzetting, een fors effect kan hebben. (Voor groei geldt de groeiregeling waarmee in redelijke mate in de aanvullende bekostiging wordt voorzien.) Wijziging gewichtenregeling. De nieuwe gewichtenregeling kan leiden tot een verlaging van de weging van het schoolgewicht. Neerwaartse wijzigingen worden mede veroorzaakt door een relatief hoog opleidingsniveau van de ouders, dat als voornaamste criterium voor het gewicht wordt gehanteerd. Momenteel vindt bij achteruitgang een beperkte compensatie plaats door middel van een aparte tijdelijke regeling. Op termijn zal de drempel nog verder worden verlaagd en zal een extra effect van de zogenaamde ‘probleemcumulatiegebieden’ teweeg brengen. De teneur van de daling van het schoolgewicht zal zich naar verwachting voortzetten. Onderdeel van de gewichtenregeling is ook een strakkere controle van de gewichtsopgaven. Deze kan een verlaging van het schoolgewicht tot gevolg hebben. Aanwezigheid voldoende Kinderopvang (TSO en BSO). De kinderopvang kan een duidelijk effect hebben op de instroom van nieuwe leerlingen. Ontbreken van aan de school gelieerde kinderopvang vormt een risicofactor bij de raming van het toekomstige aantal leerlingen. Concurrentiepositie. De concurrentiepositie is afhankelijk van de directe omgeving. Bij aanwezigheid van slechts één school in dorp of wijk zal deze factor nauwelijks een rol spelen. Een aspect waarmee rekening moet worden gehouden is de mate van waardering van ouders voor de onderwijsinstelling ten opzichte van andere scholen in de omgeving. PR en marketingstrategie. De mate waarin PR en marketing zullen slagen of falen in het streven naar het realiseren van groeiambities hangt in hoge mate af van de mate, waarin men op de hoogte is van de overwegingen van ouders bij hun keuze voor een bepaalde school; daarnaast kan die informatie leiden tot de ontwikkeling en implementatie van een succesvolle strategie voor het bereiken van die doelstelling.

B

Groepsrisico’s t.a.v. kwaliteit onderwijs Beoordeling van de scholen door de inspectie.: Het oordeel van de inspectie is een belangrijke graadmeter voor ouders bij de schoolkeuze voor hun kinderen. Kwaliteit onderwijskundig beleid. De schoolkeuze van ouders wordt mede bepaald door de kwaliteit van het onderwijskundige beleid (bijvoorbeeld het (veilig) pedagogisch klimaat).

Risicoselectie

67

Onderwijskundige vernieuwingen. Het innoverend vermogen van de instelling is mede bepalend voor een duurzame aantrekkingskracht op nieuwe leerlingen. Aanwezigheid van adequate onderwijsconcepten in het kader van diversiteit van kinderen en wensen van ouders. Voor zowel onderwijsconcepten als zorgbeleid en gedifferentieerde werkvormen moet aansluiting worden gezocht bij de behoeften van zowel huidige als toekomstige ouders en leerlingen. C .

Groepsrisico’s t.a.v. personeel Vaststelling en indexering GPL: GPL staat voor Gemiddelde Persoonslast. De GPL is gekoppeld aan de landelijk gemiddelde leeftijd. Aan het systeem van leeftijdsafhankelijke toekenning wordt vormgegeven door de twee componenten van de GPL; deze zijn: p = een vast bedrag onafhankelijk van de leeftijd; q = het met de gemiddelde leeftijd te vermenigvuldigen bedrag. Een goede balans tussen het vaste bedrag en het bedrag per leeftijdsjaar zal de kleinst mogelijke herverdeeleffecten opleveren. Het ministerie van OCW kan besluiten om in de bekostiging op macroniveau de incidentele looncomponent (ILC) niet of gedeeltelijk te betrekken. In principe wordt de indexering van de GPL zo goed mogelijk in overeenstemming gebracht met de wijzigingen als gevolg van algemene salarismaatregelen en van sociale premies. Dit, tezamen met de omstandigheid dat wijzigingen van de indexeringuitvoering tijdig aan het licht worden gebracht, zorgen voor een gering risico. Daarbij komt nog dat de complexiteit van de indexering zorg zal dragen voor een zekere balans tussen de positieve en de negatieve effecten van eventuele effecten. De mogelijkheid van afwijkingen van het kostenniveau van individuele scholen afwijken van het landelijk gemiddelde kan financiële nadelen met zich meebrengen (bijv. jaarlijkse periodiek versus landelijk Incidenteel Looncomponent). Leeftijdsopbouw personeelsbestand: De opbouw van het personeelsbestand kan aanleiding geven tot specifieke financiële risico’s (jaarlijks fluctuerend ouderschapsverlof, jubileumgratificaties, e.d.). Ook kan een klein bestuur in problemen komen wanneer sprake is van een bestand aan jonge vrouwelijke leerkrachten, die allen binnen een relatief korte periode zwangerschapsverlof opnemen.

Risicoselectie

68

BAPO en uitgestelde BAPO: BAPO staat voor ’Bevordering Arbeidsparticipatie Ouderen’. In de bekostiging is voor BAPO 2,0% opgenomen. In het ene geval zal dat (meer dan) voldoende zijn, in het andere zal er stevig op moeten worden bijgelegd. Voor beide situaties geldt dat de kosten over een langere periode wijzigingen zullen ondergaan. Een periode van lage kosten zal na verloop van tijd worden gevolgd door een van hogere kosten, en omgekeerd. Veelvuldige gebruikers van BAPO -verlof zullen na verloop van tijd vertrekken via bijvoorbeeld FPU of pensioen. Op dit terrein geldt de wenselijkheid van een goede leeftijdsopbouw van het personeelsbestand. Actuele ramingen geven aan dat de kosten van BAPO, na een in de komende jaren doorzettende stijging, vanaf 2012 een iets dalende tendens zullen ondergaan. De stijging van de BAPO -kosten gaat gepaard met een daling van de overige ILC en veroorzaken tezamen een dalende GPL. Wanneer de raming van de BAPO -kosten – mede op basis van historische gegevens zorgvuldig in kaart wordt gebracht en gezorgd wordt voor toereikende voorziening op dit terrein, zal het risico gering zijn. Uitstel van flexibele BAPO kan leiden tot verhoging van lasten. Ziekteverzuim: a. Decentralisatie Vervangingsfonds Deze maatregel wordt gedurende 2 jaar uitgetest aan de hand van een pilot, waardoor het effect daarvan nog geen reëel risico zal vormen. De huidige declaratie zal evenwel op termijn vervallen, waardoor grotere risico’s gaan ontstaan. Het is verstandig daar met de opbouw van enige reserve alvast rekening mee te houden. b. Opslagen Vf en Pf: Deze opslagen kunnen van jaar tot jaar, en zelfs tussentijds, fluctueren. Daarin ligt een risico, Bovendien kan de relatie tussen de premie en de opslag niet meer eenduidig worden vastgesteld. Het is de bedoeling te komen tot de instelling van een vaste opslag. Wanneer deze zorgvuldig wordt onderbouwd kan men uitgaan, van een toekenning op adequaat niveau. c. Eigen risico ziekteverzuim/vervanging: Sinds de invoering van de lumpsumfinanciering geldt de verplichte verzekering alleen nog voor het personeelsbestand dat: - op 5 juli 2006 in dienst was, - sindsdien niet van werkgever veranderd is, - ten laste van de formatie kwam. Vanaf 5 juli 2006 aangesteld personeel valt onder het eigen risico van de werkgever, die daarvoor een vrijwillige verzekering kan afsluiten bij het Vervangingsfonds of het Risicofonds. De premie zal in beide gevallen aanmerkelijk lager uitvallen dan die voor de verplichte verzekering bij het VF, zodat op dit punt geen sprake is van een reëel risico. d. Malus Vf: Er is sprake van malus wanneer de declaratie vervangingskosten wegens ziekte hoger uitvalt dan aan premie werd betaald. Hoewel het risico daarop in belangrijke mate kan worden beheerst met een actief ziekteverzuimbeleid heeft het een niet -werkgerelateerde karakter en blijft daarmee een factor waarmee, zeker door kleine besturen, terdege rekening moet worden gehouden. In dit onderzoek is berekend hoe materieel de in 2006 betaalde malussen zijn voor besturen. Deze beslaan maximaal 0,25% van de rijksbijdrage en zijn dus niet afzonderlijk als risico beschreven maar meegenomen in het restrisico.

Risicoselectie

69

Wachtgeld/uitkeringen/sociaal statuut: a. Decentralisatie Participatiefonds: Deze is nog niet aan de orde. De ontwikkeling in het VO duidt op een geleidelijke en beperkte implementatie. Daardoor is het risico daarvan (nog) gering. b. WAO/WIA/Wet Poortwachter: Bij een deugdelijke uitvoering van de voorschriften van de Wet Poortwachter zijn de risico’s beperkt. Wel heeft de afspraak in de sector CAO omtrent de inzet van werknemers die minder dan 35% arbeidsongeschikt zijn tot gevolg dat dan sprake kan zijn van beperkte inzetbaarheid waardoor extra personeel ingezet moet worden. Daardoor kan sprake zijn van extra re-integratiekosten. c. Uitkeringen voor eigen rekening (instroomtoets Pf): Door overmacht of onzorgvuldigheid kan het voorkomen dat een werkgever de kosten van een uitkering zelf moet opbrengen. Als dat aan de orde is, betekent dat een vaste post voor mogelijk langere tijd in de begroting. Het risico hiermee te maken te krijgen is aanwezig. Analyse van deze bedragen voor de periode 2003 tot 2006 wijst echter uit dat slechts voor een zeer klein aantal besturen deze kosten meer dan 1% van hun rijksbekostiging bedragen. Kosten FUWA PO/functiedifferentiatie: In de CAO PO is de verplichting opgenomen, dat het functiehuis per 1-8-2008 moet zijn vastgesteld, met de mogelijkheid van waardering van functies op basis van het nieuwe FUWA-PO-systeem. Als relatief veel bestaande functies in belangrijke mate opnieuw worden gewaardeerd, zullen het behoud van bestaande en honorering van nieuwe rechten, leiden tot aanzienlijke extra kosten. Kwaliteit personeel: Deskundigheid/scholing/expertise/wet BIO/competenties. Kwalitatief goed personeel is voldoende toegerust voor de gestelde taken. De kwaliteit kan worden verbeterd door gebruik te maken van een opleidingsplan. Personeelsverloop en interim-vervulling Onder ‘personeelsverloop’ vallen zowel het natuurlijke, binnen de afzonderlijke BRIN-nummers vallende, verloop, als dat op bestuursniveau. In relatie met de arbeidsmarkt kan personeelsverloop leiden tot tijdelijk door interim personeel ingevulde vacatures. D

Groep risico’s t.a.v. organisatie Kwaliteit leiding Algemene directie Onder ‘Algemene directie’ wordt verstaan het gehele bovenschoolse management (bestuurskantoor) waar het bestuursbeleid wordt ontwikkeld. Een niet (voldoende) voor haar taak toegeruste Algemene directie zal de over gehele organisatie zijn weerslag doen voelen. Kwaliteit schoolleiding. Hiervoor geldt hetzelfde als voor het voorgaande item, zij het specifiek voor de ‘eigen’ school.

Risicoselectie

70

Kwaliteit van de P&C–processen. De volgende risico’s kunnen leiden tot ondoelmatige besteding van middelen. Niet toereikend ingerichte en functionerende P&C-cyclus. Onvoldoende kennis en toepassing van risicomanagement. Onvoldoende kwaliteit van managementrapportages en – informatie. Liquiditeitsbeleid en –beheer Lage kwaliteit (intern of extern) administratiekantoor. Kwaliteit uitputtingsoverzichten. Beleidsplannen. De volgende risico’s kunnen indirect leiden tot het niet behalen van strategische doelen. Ontbreken van schriftelijk vastgelegde beleidsuitgangspunten Onvoldoende vertaling van de beleidsuitgangspunten naar concrete doelen en resultaten (vastgelegd in jaarplan, begroting, budgetten, directiecontracten, e.d.). Governance/ managementstatuut. De huidige maatschappij vraagt om meer horizontale verantwoording van organisaties aan hun doelgroepen. Wanneer daarin onvoldoende wordt geïnvesteerd, kan dat gevolgen hebben voor de reputatie van de school. De risico’s liggen in het al dan niet aanwezig zijn van: scheiding tussen toezicht en bestuur, code goed bestuur, managementstatuut, medezeggenschap. Werking van de administratieve organisatie/interne controle (AO/IC). Wanneer de bedrijfsvoering niet op orde is kan dat onnodige kosten met zich meebrengen. Voorbeelden daarvan zijn een niet beschreven of in de praktijk niet werkende AO/IC en bij inkopen geen gebruik maken van bestaande raamcontracten. E

Groep risico’s t.a.v. huisvesting Stand van zaken onderhoud. Ten behoeve van het onderhoud dient, op basis van een actueel meerjarig onderhoudsplan (MOP), te worden zorg gedragen voor een substantieel adequate voorziening. In het verleden plaatsgevonden nalatigheden op dit gebied zullen extra druk leggen op de actuele en de toekomstige exploitatieresultaten. Wanneer nalatigheden niet hebben geleid tot een extra positieve rentabiliteit waardoor voldoende reserve kon worden opgebouwd voor het weer op peil te brengen van de voorziening, zal dat gevolgen hebben voor de risicopositie. Onvoldoende reservering kan bijvoorbeeld ook ontstaan, wanneer een gemeente bij verzelfstandiging van het openbaar onderwijs de nieuwe rechtspersoon geen daarbij passende voorziening heeft verstrekt. In dat geval is het zaak, die verantwoordelijkheid opnieuw bij de gemeente aan te kaarten. Vandalisme. Op dit terrein bestaat voor besturen weinig risico, omdat de verantwoordelijkheid voor de verzekering van goederen die met overheidsgeld zijn aangeschaft bij de gemeenten ligt. Het schoolbestuur dient in principe wel zorg te dragen voor adequate verzekering van zaken die uit andere middelen zijn aangeschaft.

Risicoselectie

71

Onderhoudsintensiteit gebouwen/gemiddelde ouderdom en aard gebouw (Instandhouding dislocaties). Hier is sprake van enig risico, voortvloeiend uit de spreiding over meerdere locaties. Voor de begroting is dat meestal een gegeven. Instandhouding van dislocaties is meestal het gevolg van gemeentelijk beleid. Oudere gebouwen kunnen onverwachte gebreken gaan vertonen. De aard van het gebouw kan ook voor verrassingen zorgen; een monument bijvoorbeeld zal niet altijd eenvoudig kunnen worden aangepast aan de eisen van de tijd. Lage bezettingsgraad van schoolgebouwen. Aangezien de onderhoudsvergoeding samenhangt met een aantal vierkante meters per leerling zal deze afnemen in geval van een leerlingaantallendaling. Grote verschillen tussen het aantal vergoede en feitelijke vierkante meters zullen problemen opleveren. (Buiten)onderhoud gebouwen. Over het algemeen zullen gemeenten verantwoordelijk zijn voor het buitenonderhoud van de door de scholen bezette gebouwen. Decentralisatie daarvan wordt slechts in enkele gevallen, op eigen verzoek van besturen, toegestaan. Algehele overdracht van de huisvestingsverantwoordelijkheden van gemeente naar schoolbestuur zal nog wel enige tijd op zich laten wachten. Op dit terrein liggen voorlopig dus geen echte risico’s. Wanneer een bestuur naar aanleiding van een meningsverschil met een gemeente over de noodzakelijkheid van onderhoud besluit de financiering daarvan op zich te nemen, zal hij voor die actie zelf de verantwoordelijkheid dragen. F

Groep risico’s t.a.v. inventaris, apparatuur en OLP Gemiddelde ouderdom. De staat van aanwezige outillage en inventaris kan door uitstel van vervanging of intensief gebruik in slechte toestand verkeren. De laatste omstandigheid vertegenwoordigt een risico waar geen bekostigingsmiddelen tegenover staan. Toekomstige investeringen: Vervanging van bestaande inventaris door modernere middelen die voldoen aan de tijdseisen kan duurder uitpakken dan voorzien. Bij normering achterblijvende bekostiging (Londo). Als gevolg van politieke prioriteitstelling kan het voorkomen dat de bekostiging achterblijft bij de normering, hetgeen zal leiden tot beperktere budgetruimte. De omvang van dit risico wordt vooralsnog als gering ingeschat.

Risicoselectie

72

E Begeleidingscommissieleden en onderzoekers E.01 In de begeleidingscommissie werden de volgende organisaties door de volgende personen gerepresenteerd:

tabel 22. Begeleidingscommissieleden Branche

Organisatie

Personen (alfabetisch per organisatie)

Vakbonden

Algemene Onderwijsbond

Mevr. L. Verheggen

Belangenorganisatie

Primair Onderwijs Raad

Dhr. E. van Bokhoven Dhr. B. Keizer Dhr. J. Looise

Beleidsdepartement

Directie Primair Onderwijs van het ministerie van OCW

Mevr. L. Heppe Dhr. H. Swarts

Audit Dienst van het ministerie van OCW

Dhr. H. de Pooter

PricewaterhouseCoopers

Dhr. K. van Herwaarden Dhr. R. Klaar Dhr. M. van der Meulen Mevr. J. van Zwieten

Onderzoekers

Begeleidingscommisieleden en onderzoekers

73

F Risicopercentage leerlingenfluctuaties

tabel 23. Berekening risicopercentage Leerlingenfluctuatie: 95eperecentiel

categorie bekostigingsomvang 5

zeer kleine besturen kleine besturen middelgrote besturen grote besturen zeer grote besturen

Leerlingen- Leerlingen aantal 1998 99 tov 98

15.120 104.501 83..052 367020 708.001

Risicopercentage leerlingenfluctuaties

-11,98% -6,40% -4,18% -2,89% -1,69%

00to99

01to00

02to01

03to02

-9,10% -10,04% -12,47% -13,23% -7,41% -6,87% -7,27% -7,81% -5,54% -4,43% -4,55% -4,26% -3,63% -3,61% -4,30% -3,78% -2,58% -2,13% -3,72% -3,31%

04to03

-9,88% -6,90% -5,62% -3,12% -3,21%

05to04

-11,40% -6,60% -4,81% -3,64% -3,37%

74

06to05

07to06

-12,11% -12,42% -8,60% -7,08% -4,91% -3,75% -3,27% -3,38% -3,42% -2,70%

Gemiddelde fluctuatie -11,4% -7,2% -4,7% -3,5% -2,9%

Prijs 45,0% 68,0% 68,0% 68,0% 68,0%

Fluctuatie *prijs -5,1% -4,9% -3,2% -2,4% -2,0%

G Interviewlijst Bijgaande lijst zijn de personen die in het kader van het onderzoek zijn geïnterviewd. Deze interviews zijn afgenomen op het departement van OCW of op de locatie van het schoolbestuur, dan wel telefonisch.

Naam Berens, Dhr. J. Bos, Dhr W. Duyvenvoorden, Mevr. K. van Esch, Dhr. F.J.M. van Evertse, Dhr. P. Gazendam, Dhr. R. Graaf, Dhr. J. van der Houwelingen, Dhr M. van Keizer, Dhr. B. Kellen, Dhr. H. van der Klerk, dhr. P.M. de Looise, Dhr J.

Interviewlijst

Organisatie ’t Blokhuus Besturenraad Stichting Haagsche Scholen INOS Stichting BOOR Montessori Hoofddorp OSG Nieuwe Regentesseschool VOS ABB SBO Hoogvliet Aloysios Koorschool Utrecht

Naam Poppe, Dhr. M. Schalkwijk, Dhr. H.J.M. Schings, Dhr. P. Schulderman, Dhr. Stadhouders, Dhr. A. Stam, Dhr. D. Thomassen, mw. Venema, Dhr. P.R. Walraven, Mevr. J.H. Welleman,dhr. M.J. Wiederholt, Marijke

75

Organisatie Vlissingse schoolvereniging RVKO Rotterdam Orion Jenaplan Onderwijs Uithoorn KPO Roosendaal SBO Henry Dunantschool Ver. De Kralingsche School PCOK VBS Dyade Nieuwe Regentesseschool

rk

Recommend Documents