Resultaten haalbaarheidsonderzoek doordecentralisatie middelen onderwijshuisvesting Primair en Speciaal onderwijs
In opdracht van: Wethouder S. Boelema, Ambtelijk opdrachtgever: directeur Ontwikkeling (vh STAB) Projectmanager: R.M. Hoogzaad Datum: 14 november 2011 Versie: 3.0
1
1
Inleiding
Het college heeft in november 2010 opdracht gegeven een haalbaarheidsonderzoek uit te voeren naar doordecentralisatie van de onderwijshuisvestings- middelen binnen het primair onderwijs (PO) en speciaal onderwijs (SO) (haalbaarheidsfase). Met deze resultatennotitie wordt deze fase positief afgesloten. De vervolgstap is om in een intentieovereenkomst gezamenlijk afspraken te maken over de omvang van de doordecentralisatie (intentiefase). Op basis hiervan kan doordecentralisatie geïmplementeerd worden in de vorm van een doordecentralisatie-overeenkomst tussen de gemeente en de (gezamenlijke) schoolbesturen. De voorliggende notitie betreft de resultaten van het in 2011 uitgevoerde haalbaarheidsonderzoek, dat door een projectteam is uitgevoerd. Hoofdstuk 2 geeft een omschrijving van het begrip doordecentralisatie, hoofdstuk 3 geeft de omgevingsschets waarbinnen het onderzoek is uitgevoerd, hoofdstuk 4 de positiebepaling van de gemeente en de schoolbesturen, waarna hoofdstuk 5 de resultaten en conclusie beschrijft.
2
Begripsomschrijving
Wat is doordecentralisatie? Op 1 januari 1997 heeft het Rijk de verantwoordelijkheid voor de zorg voor adequate huisvesting van scholen in het primair, speciaal en voortgezet onderwijs overgedragen aan de gemeenten (van centralisatie naar decentralisatie). De zorgplicht is voor de gemeenten een belangrijk instrument om op lokaal niveau integraal beleid te ontwikkelen voor jeugd en onderwijs en uitvoering te geven aan de regietaak op dit gebied. Een voorbeeld is het ontstaan en de groei van brede scholen, waarin naast onderwijs ook sport, cultuur en welzijn een rol spelen. Ook verschillende andere activiteiten voor onderwijs, sport, recreatieve voorzieningen, volwasseneneducatie, kinderopvang en naschoolse opvang kunnen via de onderwijshuisvesting op elkaar worden afgestemd. Om die integrale afweging nog eens te benadrukken zijn de huisvestingsmiddelen toegevoegd aan de algemene uitkering van de gemeente uit het gemeentefonds. De onderwijswet (artikel 111 WPO en artikel 109 WEC), biedt echter de mogelijkheid dat een gemeente met één of meer schoolbesturen kan overeenkomen om de zorg voor adequate huisvesting geheel of gedeeltelijk in handen te leggen van de schoolbesturen of een samenwerkingsverband daarvan. Dit resulteert vervolgens in de overdracht van de daartoe noodzakelijke middelen voor onderwijshuisvesting. De gemeenteraad neemt een dergelijk besluit in overeenstemming met het bevoegd gezag. Deze mogelijkheid is bekend geworden onder de term “doordecentralisatie”. De wettelijke zorgplicht blijft echter altijd een verantwoordelijkheid van de gemeente. Omdat er veel varianten van doordecentralisatie denkbaar zijn en alleen bij maatwerk de meerwaarde van doordecentralisatie gerealiseerd kan worden, heeft de wetgever destijds besloten tot het stellen van minimumeisen aan doordecentralisatie. Doordecentralisatie berust op een privaatrechtelijke overeenkomst tussen de gemeente en de schoolbesturen. Alles wat betrekking heeft op de doordecentralisatie moet in deze overeenkomst worden geregeld. De overeenkomst is op de lokale omstandigheden toegesneden en heeft betrekking op de overdracht van huisvestingstaken en de daaruit voortvloeiende kosten. De gemeente zal jaarlijks een bedrag betaalbaar stellen dat in de overeenkomst is vastgelegd. Daarbij kunnen afspraken worden gemaakt over bijvoorbeeld de omvang van de doordecentralisatie, inrichting van de organisatie, looptijd, verantwoording en monitoring, evaluatie, gevolgen van Rijksbeleid, indexering van het bedrag en de wijze van betaalbaarstelling.
2
3
Omgevingschets
In het collegeprogramma is met leren@Breda de ambitie voor het concept van brede scholen en adequate huisvesting vastgelegd: ” Het college wil jeugd een goede toekomst bieden met kansen op ontwikkeling. Dat begint bij goed onderwijs in een veilige schoolomgeving. …De samenwerking tussen onderwijs, maatschappelijke partners en de gemeente moet uitmonden in een breder concept van de Brede School als hart van de wijk. Het uitgangspunt is dat iedere nieuwe basisschool in Breda een Brede School is. Onderwijs vraagt adequate huisvesting. Het basisonderwijs krijgt meer zeggenschap over de beschikbare onderwijshuisvestingsmiddelen. Voorwaarde is wel dat gebouwen optimaal en breed worden benut, bijvoorbeeld ook door het huisvesten van instellingen buiten het onderwijs die aansluiten bij het Brede Schoolconcept.” “Om deze doelstelling te bereiken, stelt het college een strategisch huisvestingsplan op, waarbij het budget voor huisvesting van het basisonderwijs met randvoorwaarden wordt doorgedecentraliseerd naar de schoolbesturen.”
In het collegeprogramma is ook opgenomen dat het niet meer vanzelfsprekend en betaalbaar is dat de gemeente een veelheid van rollen op zich neemt. De gemeente zal dan ook minder voortrekker en meer partner worden. Daartoe heeft het college de maatschappelijke verantwoordelijkheidsladder geïntroduceerd. Tegelijkertijd is te zien dat de schoolbesturen en maatschappelijke partners een meer pro-actieve houding aannemen, waarbij zij de gemeente zien als een horizontale partner. Bij dit horizontaal partnerschap hebben alle partijen vanuit hun eigen verantwoordelijkheid een gelijkwaardige rol. Het gaat dan ook uit van consensus en een transparante opstelling, ook qua financieringsmogelijkheden, van een ieder. Vanuit de schoolbesturen voor primair onderwijs, ondersteund door de gemeente, is als vervolg op het Meerjarenplan onderwijshuisvesting 2007-2016 begin 2010 het „Strategisch Huisvestingsplan Primair Onderwijs en gerelateerde voorzieningen‟ opgesteld, waarin op hoofdlijnen de verantwoordelijkheden staan van de schoolbesturen in het primair onderwijs voor de ontwikkeling van het kind in Breda in de leeftijd tot 15 jaar. De uitgangspunten van de Lokaal Educatieve Agenda (LEA) gelden daarbij als basis. In de strategische visie zijn de fundamenten gelegd voor een mogelijke doordecentralisatie. Vanuit de brede en integrale verantwoordelijkheid van de gemeente voor haar burgers (en daarmee de verantwoordelijkheid voor vele beleidsterreinen voor jong en oud) en de stad, heeft de gemeente besloten voor de ontwikkeling van brede scholen kaders en randvoorwaarden te stellen. Om die reden heeft de gemeente eind 2010 de Beleidsvisie Brede Scholen opgesteld, waarin de gemeente een standpunt inneemt met betrekking tot de rol en positie ten opzichte van het begrip brede school. Tevens is daaraan een uitvoeringsprogramma gekoppeld, om, in nauwe samenwerking met het onderwijsveld en de maatschappelijke partners, te bewerkstelligen dat in 2014 in alle Bredase wijken/buurten een brede school functioneert op basis van het netwerkconcept. Het collegeprogramma en de daarmee samenhangende ontwikkelingen zijn vertrekpunt bij het onderzoek naar mogelijkheden tot doordecentralisatie binnen het primair onderwijs. In de jaren 2002 tot en met 2010 heeft de gemeente al eerder belangrijke stappen gezet met betrekking tot de kwaliteit van de onderwijshuisvesting en het invullen van de wettelijke zorgplicht. Met de daarin door de raad vastgestelde meerjarenhuisvestingsplannen zijn vele investeringen, inclusief die van de brede scholen, vastgelegd en gerealiseerd in het Primair, Speciaal en Voortgezet onderwijs. Voor de volledigheid wordt in dit verband ook verwezen naar de in 2008 door de gemeente Breda met succes gerealiseerde doordecentralisatie bij het Voortgezet onderwijs (VO). Vanuit deze context kan worden geconstateerd dat er zowel vanuit het onderwijsveld, als vanuit de politieke omgeving analoog aan het voortgezet onderwijs behoefte is aan een uitwerking van een haalbaarheidsonderzoek nu voor het primair- en speciaal onderwijs. Actualisatie Meerjarenplan door het Bestuurlijk Overleg Breda (BOB) Om doordecentralisatie van onderwijshuisvestingsgelden naar Primair en Speciaal onderwijs (PO en SO) mogelijk te maken, is een optimale samenwerking tussen de betrokken schoolbesturen van evident belang. Noodzakelijk voor deze samenwerking is dat de schoolbesturen (groot en klein) een goede balans vinden ten opzichte van elkaar. In haar groei naar optimale samenwerking heeft het scholenveld grote stappen voorwaarts gemaakt, onder andere met het opstellen van de „Strategische Visie Primair Onderwijs en gerelateerde voorzieningen Breda‟ en de wijze waarop reeds met elkaar wordt gewerkt op inhoudelijke doelen. Er is daarmee sprake van een toenemende mate van 3
samenwerking binnen de schoolbesturen. Om de gewenste samenwerking verder te stimuleren heeft de gemeente in overleg met het BOB ervoor gekozen onder meer een actualisatie en prioritering van het Meerjarenplan onderwijshuisvesting 2012-2016 uit te werken. NB: Deze actualisatie is zeer recentelijk in concept ontvangen. Hierin wordt in navolging op de eerder opgestelde strategische visie uitvoerig ingegaan op de voor het onderwijs noodzakelijke huisvestingsvoorzieningen voor de komende periode tot 2020 en de meerwaarde om door middel van een structurele financiering via doordecentralisatie deze doelen te bereiken.
4
Positiebepaling gemeente/schoolbesturen
Om de positie van de gemeente te bepalen ten opzichte van de vraag in hoeverre doordecentralisatie mogelijk is en onder welke condities dat zou kunnen plaatshebben, is een zorgvuldig proces doorlopen. Het is voor zowel de gemeente als de schoolbesturen belangrijk om zicht te hebben op de voor- en nadelen, de reikwijdte en de voorwaarden en condities waaronder betrokken partijen bereid zijn tot doordecentralisatie. In de notitie resultaten haalbaarheidsonderzoek doordecentralisatie is dit nader geïnventariseerd en geanalyseerd. Daarbij zijn ook de ervaringen die zijn opgedaan bij de reeds geëffectueerde doordecentralisatie huisvesting voortgezet onderwijs Breda in 2008 (waarbij de Coöperatieve Vereniging Building Breda is ontstaan) alsmede de ervaringen bij andere gemeenten, betrokken. Tevens is ervoor gekozen te starten met interviews met een aantal stakeholders, met name binnen de gemeentelijke organisatie, om de verwachting ten aanzien van de eventuele doordecentralisatie in beeld te brengen. Tot slot heeft aan de hand van de vorengenoemde keuzes, rekening houdend met de huidige huisvestingsituatie van de scholen, een voorlopige doorrekening van de financiële mogelijkheden plaatsgevonden. De informatie die de interviews en de analyse hebben opgeleverd, is verwerkt in de reikwijdte van de doordecentralisatie. Vervolgens zijn deze gegevens besproken met de gezamenlijke schoolbesturen in samenspraak met de door hen aangeleverde actualisatie van het Meerjarenplan onderwijshuisvesting 2012 - 2016. Reikwijdte van doordecentralisatie Het haalbaarheidsonderzoek heeft de volgende uitgangspunten ten aanzien van ‟reikwijdte waarbinnen de doordecentralisatie kan plaatsvinden‟ opgeleverd. Omdat doordecentralisatie per definitie maatwerk is, is het noodzakelijk deze reikwijdte nauwkeurig te omschrijven.
Welk type onderwijs(Primair - en/of speciaal onderwijs PO/SO)? De doordecentralisatie zou moeten gelden voor zowel PO als SO. Uitgangspunt is dus volledige doordecentralisatie voor deze sectoren. Het PO bestaat uit het basisonderwijs en het speciaal basisonderwijs. Voor wat betreft het SO wordt veelal onderscheid gemaakt in SO-leerlingen en VSO-leerlingen. Leerlingen dus in de basisschoolleeftijd en leerlingen in de voortgezet onderwijsleeftijd. Gezien de ontwikkelingen binnen het passend onderwijs wordt vanuit de inhoudelijke verbondenheid steeds vaker aansluiting gezocht tussen het regulier en speciaal onderwijs op basis van leeftijd. Zo zoekt het voortgezet speciaal onderwijs in toenemende mate aansluiting bij het ROC en brengt het passend onderwijs met zich mee, dat wordt besloten leerlingen met een handicap toch in het regulier basisonderwijs onder te brengen. Gezien deze ontwikkelingen is, na afstemming met het primair onderwijsveld, het uitgangspunt gehanteerd om voor het speciaal onderwijs en voortgezet speciaal onderwijs uit te gaan van één doelgroep en vakgebied. Vanuit de doorlopende leerlijn en de toegespitste inzet van de specifieke expertise per doelgroep, gaat de voorkeur uit naar integrale benadering binnen het totale speciaal onderwijs. Vanuit die specifieke expertise bestaat de behoefte aan samenwerking en koppeling met het regulier voortgezet onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs. Dat laatste is ook een speerpunt binnen de schoolbesturen die belast zijn met het voortgezet speciaal onderwijs en past ook binnen de effecten van het passend onderwijs.
Welke besturen?(Alle besturen of enkele besturen) Voor de gemeente geldt als de voorwaarde, dat doordecentralisatie zou moeten gelden voor alle besturen van basisonderwijs en (voortgezet) speciaal onderwijs. Dit is analoog aan de eerdere doordecentralisatie van de huisvestingsmiddelen van het voortgezet onderwijs (VO). Dit wordt bevestigd door de gezamenlijke schoolbesturen.
4
Welke voorzieningen? Vanuit het gezichtspunt van de gemeente zou doordecentralisatie moeten gelden voor alle voorzieningen in de huisvesting zoals die thans in de wet en de gemeentelijke Verordening staan vermeld: - Wet primair onderwijs artikel 90 afdeling 3 Voorziening in de huisvesting (artikel 91 e.v.); - Wet op de expertise centra (WEC) afdeling 3 Voorziening in de huisvesting (artikel 89 e.v.); - Verordening voorzieningen huisvesting onderwijs Breda 2008. Dit betekent dat voor de voorzieningen, hieronder genoemd van A t/m E de Verordening buiten werking zal treden. A.
B. C. D. E.
De voorzieningen in de huisvesting betreffen (hoofdstuk 1 art. 2) 1. een tijdelijk of voor blijvend gebruik bestemde voorziening bestaande uit: nieuwbouw; uitbreiding; een gedeeltelijke of gehele ingebruikneming van een bestaand schoolgebouw; verplaatsing van één of meer tijdelijke lokalen; terrein; inrichting onderwijsleerpakket en meubilair; medegebruik van een onderwijsruimte dat reeds in gebruik is bij een andere school. 2. aanpassingen aan een gebouw; 3. onderhoud aan een gebouw; 4. herstel van constructiefouten; 5. herstel van schade in verband met bijzondere omstandigheden. Bekostiging van de bouwvoorbereiding (voorbereidingskrediet) (hoofdstuk 1 art 3). Medegebruik en verhuur (hoofdstuk 5 art. 29 e.v.). Buitengebruikstelling gebouw (hoofdstuk 6 art. 37). Gymnastiek (klokuurvergoeding) (hoofdstuk 7 art. 38).
Daarnaast zullen, op grond van de Wet op het primair onderwijs ook de eigenaarslasten zoals OZB – wettelijk verankerd in artikel 133 Wet primair onderwijs - en verzekeringen die nu zijn toegerekend aan de gemeente, worden overgedragen. Vanuit het oogpunt van gelijkheid zal in dat kader ook rekening worden gehouden met de overdracht van het economisch claimrecht. Het economisch claimrecht is het recht, dat de gemeente op grond van de Wet op het primair onderwijs heeft als het schoolbestuur het gebouw of gedeelte er van niet langer nodig heeft voor onderwijs. De gemeente heeft bij aanvang de stichtingskosten betaald van de betreffende huisvesting (als voorziening in de huisvesting). De gemeente heeft op grond van de wet derhalve een claim op de economische waarde Wat betreft de doordecentralisatie van aanpassingen en onderhoud (A2 en A3) nog het volgende. De minister heeft aangekondigd voornemens te zijn de bekostiging voor de voorzieningen in het kader van de aanpassingen en onderhoud aan de gebouwen per 1 januari 2013 te decentraliseren naar de schoolbesturen. Voor de bekostiging betekent dit dat deze component uit de algemene uitkering van de gemeente zal worden gehaald en toegevoegd wordt aan de materiële bekostiging van de schoolbesturen. Uiteraard heeft dit effect op de zorgplicht van de gemeente jegens de schoolbesturen. Omdat het hier een voornemen betreft en er vanuit de besturenbonden en de VNG nog een reactie moet komen op een nog uit te voeren draagvlakonderzoek, maken deze voorzieningen vooralsnog deel uit van het haalbaarheidsonderzoek naar doordecentralisatie. Er moet echter rekening mee worden gehouden dat het ministerieel besluit invloed heeft op het gemeentelijk besluit. In de actualisatie van het Meerjarenplan onderwijshuisvesting komt tot uiting dat de schoolbesturen aan de hand van een rekenmodel uitgaan van een prioritering van de noodzakelijke huisvestingsvoorzieningen op basis van capaciteit en kwaliteit van de gebouwen. Zij hebben daartoe de stad in een zevental regio‟s verdeeld en per regio een prioritering opgesteld. Om tot een zorgvuldige afweging te komen hebben zij een aantal aan visie gerelateerde uitgangspunten gehanteerd, die van wezenlijk belang zijn voor het bestaansrecht van een (brede) school. Bijvoorbeeld dat 80% van de leerlingen in de eigen wijk naar school gaat; dat onderwijshuisvesting de onderwijskundige visie volgt en dat de scholen tezamen kunnen voorzien in voldoende diversiteit in de wijk of regio. Tevens willen de schoolbesturen met de nieuwe investeringen leegstand op termijn voorkomen. Bij de berekening van de noodzakelijke investeringen is een aantal parameters bewust buiten beschouwing gelaten, waaronder boekwaarden, indexeringen bepaalde vaste kosten 5
(eigenaarslasten) etc. Dit is niet in overeenstemming met de uitgangspunten zoals de gemeente die bij een doordecentralisatie hanteert. Ondanks deze ongelijkheid zijn er zeker voldoende aanknopingspunten om met elkaar in gesprek te gaan.
Duur van de doordecentralisatie? Doordecentralisatie zou, analoog aan de doordecentralisatie VO, voor onbepaalde tijd aangegaan moeten worden. Dit uitgangspunt wordt door de schoolbesturen onderschreven.
Hoe om te gaan met leegstand? Leegstand kost geld. Tot nu toe ligt het risico van leegstand voor wat betreft de stichtingskosten bij de gemeente. Immers, het gebouw wordt conform de voorschriften jaarlijks afgeschreven, terwijl het voor de gemeente niet uitmaakt of het gebouw in meer of mindere mate leegstand heeft. Deze leegstand kan de gemeente benutten om aan ander onderwijs in gebruik te geven, of, onder voorwaarden, aan andere maatschappelijke of commerciële activiteiten. Ook heeft de gemeente de mogelijkheid om een gedeelte of het volledige schoolgebouw buiten de onderwijsbestemming te plaatsen. Het haalbaarheidsonderzoek levert als uitgangspunt t.a.v. leegstand op dat leegstand in principe voor rekening van het schoolbestuur komt. Dit houdt in dat ook de bevoegdheden van de gemeente die hierboven zijn beschreven, mee over worden gedragen. Ook dit uitgangspunt wordt door de schoolbesturen bevestigd. De wijze waarop dit uitgangspunt verder gestalte zou moeten krijgen, kan uitgewerkt worden in 2012.
Welke wederzijdse prestaties en criteria maken deel uit van de doordecentralisatie? Tot voor kort was het PO/SO-scholenveld geen samenhangend geheel, maar een veelheid aan partners: elf schoolbesturen van verschillende grootte met elk een eigen identiteit. Daarom werd lange tijd getwijfeld aan de haalbaarheid van doordecentralisatie op korte termijn. Om die reden lag het in de rede het op te stellen Meerjarenplan onderwijshuisvesting 2012-2016 qua tijd en kwaliteit te benutten en de schoolbesturen de ruimte te geven de onderlinge samenwerking verder te ontwikkelen. Aan de hand van het recentelijk door hen aangereikte concept „Actualisatie Meerjarenplan onderwijshuisvesting 2012-2016‟ blijkt dat het onderwijsveld gezamenlijk is opgetrokken ten aanzien van de leidende principes en de inhoud van het meerjarenplan. Met het opstellen van dit meerjarenplan is er een grotere samenhang binnen het onderwijsveld ontstaan, die voor de gemeente voorwaardelijk was om tot doordecentralisatie over te kunnen gaan. Bij de totstandkoming van de inzet van de gemeentelijke financiële middelen die noodzakelijk zijn voor de investeringen binnen onderwijshuisvesting bepaalt de gemeente(raad) de hoogte van de beschikbare middelen. De financieringen worden per vier jaar via een meerjarenplan toegewezen. Per periode wordt aan de hand van een meerjarenplan een financieel plafond bepaald. Niet de behoefte, maar het financieel plafond bepaalt de prioritering van de voorzieningen. De afgelopen 10 jaar is dit voor onderwijshuisvesting een succesvolle werkwijze geweest, omdat daarmee voor het onderwijs belangrijke stappen voorwaarts zijn gedaan in de kwaliteit van de huisvesting. Door het meerjarenplan was er zicht op de noodzakelijke investeringen in bijvoorbeeld capaciteit en onderhoud. Dergelijke investeringen noemen de schoolbesturen de incidentele financiering. Voor de toekomst zien de besturen dit niet als een structurele oplossing voor de behoefte aan onderwijshuisvesting. In de actualisatie van het meerjarenplan van de schoolbesturen tonen zij aan dat met een structurele financiering meer kan worden geïnvesteerd met dezelfde financiële middelen en dat het plafond niet door de beperkte financiële middelen wordt bepaald, maar door de behoefte aan capaciteit en kwaliteit van de schoolgebouwen. Zij zien de structurele financiering als een multiplier. Een dergelijke structurele financiering is uitsluitend door doordecentralisatie te bewerkstelligen. Daarnaast is een belangrijke meerwaarde van doordecentralisatie dat dit het einde betekent van de individuele aanvragen van schoolbesturen en het te gelde maken van de rechten die men op grond van de wet heeft; we noemen dit ook wel „claimgedrag‟. Met doordecentralisatie ontstaat een eigen verantwoordelijkheid bij schoolbesturen, een meerwaarde van samenwerking onderling en een efficiënte bundeling van budgetten met derde geldstromen zoals huurmiddelen, eigen onderhoudsmiddelen en eventueel externe financiers. Met de actualisatie hebben de gezamenlijke schoolbesturen aangetoond in staat te zijn aan de hand van een op zich eenvoudig rekenmodel de meerwaarde te kunnen aangeven om de investeringen in de toekomst in eigen beheer uit te voeren.
6
Voor doordecentralisatie aan het PO geldt dat de gemeente een regierol wil blijven houden. Om op een goede manier invulling te kunnen geven aan zo‟n regierol moet doordecentralisatie voldoen aan de reeds vastgestelde visies (o.a. „Jong@Breda‟, „Beleidsvisie Brede Scholen‟, „Strategische Visie op PO en gerelateerde voorzieningen‟ en „wijkplannen‟). Hierbij dient de huisvestingsverordening als ondergrens. De gemeente heeft naast de inhoudelijke beleidsdoelen ook het ruimtelijke ordeningsprincipe om sturing te kunnen geven aan vastgoed in de stad. Verder vertegenwoordigt vastgoed een financiële en strategische waarde, die vanuit gemeentelijk strategische belangen als sturingsmechanisme wellicht ook behouden zou kunnen of moeten worden. Doordecentralisatie is een goed middel om de verschillende doelstellingen te bereiken, maar wel met de juiste randvoorwaarden, zoals een goede vastgoedorganisatie, een vloeiende onderlinge samenwerking en duidelijke regels bij conflicten. Het scholenveld heeft in de actualisatie aangetoond dat zij in staat is met de beschikbare middelen meer te bereiken dan de gemeente kan en dat er op dat vlak dus een toevoegde waarde van de doordecentralisatie is. Van gemeentezijde is het noodzakelijk vast te leggen aan welke eisen de onderwijspanden moeten voldoen en hoe er gerapporteerd moet worden op beleid, inhoud etc. Analoog aan het VO is monitoring daarop door de gemeente vanzelfsprekend. De overwegingen voor doordecentralisatie komen uit een tijdsbeeld waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen „het oude denken‟ en „het nieuwe denken‟. Met het „oude denken‟ wordt bedoeld, dat de gemeente geld/vastgoed/grond bij zich houdt vanuit de gedachte om invloed te kunnen houden op de ontwikkelingen. Het „nieuwe denken‟ is het zogeheten “slim organiseren” door middel van partnership op gemeenschappelijke doelen. Het „nieuwe denken‟ vraagt een daarop gerichte organisatiestructuur en ook een cultuuromslag en heeft tijd nodig om zichzelf te bewijzen. Het „nieuwe denken‟ houdt in dat de gemeente slimme contracten en partnerships sluit met alle partijen die zich in een stad bevinden. De gemeente kan deze partijen enthousiasmeren, overtuigen, uitdagen om mee te doen! Daardoor zullen partijen zich met elkaar verbinden en komen tot een integrale/gesynchroniseerde aanpak. De gemeente zou moeten proberen gemeenschappelijke doelen met deze partijen af te spreken. Het „nieuwe denken‟ stelt kwaliteitseisen aan de gemeentelijke organisatie en aan de partners in de stad.
Wat zijn de ervaringen bij andere gemeenten? Zoals gemeld biedt de wet niet zo veel aanknopingspunten voor een proces van doordecentralisatie. De wet stelt alleen dat de gemeenteraad in afwijking van de artikelen over de voorziening in de huisvesting in overeenstemming met het bevoegd gezag kan besluiten jaarlijks een bedrag aan huisvestingskosten te betalen aan het scholenveld. De voorwaarden waaronder en de wijze waarop dit gebeurd, worden geheel vrij gelaten. Om die reden is het van belang te kijken naar en leren van best practices. Breda Breda heeft per 1 januari 2008 de huisvestingsmiddelen voor het VO gedoordecentraliseerd. Daartoe is in 2007 een principebesluit genomen; implementatie in 2008. Het initiatief hiertoe kwam destijds van de gezamenlijke VO-schoolbesturen. Dit proces heeft zeer waardevolle ervaringen opgeleverd, die in het haalbaarheidsonderzoek naar doordecentralisatie aan PO/SO zijn meegenomen. Nijmegen Ook de ervaringen van de gemeente Nijmegen ten aanzien van doordecentralisatie zijn in het haalbaarheidsonderzoek meegenomen. Nijmegen heeft een aantal jaren geleden besloten om de kosten voor onderwijshuisvesting door te decentraliseren voor wat betreft het PO en het VO. Opmerkelijk is daarbij dat het speciaal onderwijs bewust niet op afstand is gezet, maar een gemeentelijke verantwoordelijkheid is gebleven. In het haalbaarheidsonderzoek van de gemeente Breda is wel als uitgangspunt gehanteerd ook het SO door te decentraliseren. Reden hiervoor is dat voorkomen moet worden dat de gemeente voor een relatief klein deel van de totale medebewindstaak alsnog verantwoordelijkheden heeft. Het ligt veel meer voor de hand om doordecentralisatie voor alle onderdelen te laten gelden, zodat besturen voor zichzelf maar ook onderling dezelfde verantwoordelijkheden hebben. Het is ook ongewenst als schoolbesturen onderling op onderdelen verschillend een beroep kunnen blijven doen op de gemeente.
7
Financiële haalbaarheid Wat de gemeente betreft hangt de financiële haalbaarheid af van de hoogte van het door te decentraliseren budget ten opzichte van het huidig beschikbare budget. Het door te decentraliseren budget is inclusief: 1. onderhoud; 2. de over te dragen boekwaarden; 3. restantkredieten; 4. restant beschikbaar investeringsvolume; 5. overige lasten; 6. toekomstige vervangingsinvesteringen; 7. stelpost onvoorzien. In feite omvat het door te decentraliseren budget dus alle componenten die met de gemeentelijke huisvestingstaak samenhangen. Naast de bepaling van het budget voor het PO/SO, moet ook het budget voor die panden die bij de gemeente blijven, berekend worden. Dat betreffen de nieuw gebouwde brede scholen en een aantal verhuurde panden. Samen met het budget voor het VO bepaalt dit het totaal: het noodzakelijke budget voor onderwijshuisvesting. Dit budget moet vervolgens vergeleken worden met de ontwikkelingen in het gemeentefonds en de ontwikkeling in het thans beschikbare budget voor onderwijshuisvesting in totaliteit; de doorrekening van het „gesloten systeem‟. De actualisatie van de schoolbesturen gaat uit van de behoefte aan investeringen voor de komende jaren tot 2020 aan de hand van een tweetal perioden (2012-2016 en 2017-2020). Primair richt men zich daarbij op de onderwijsvoorzieningen. In de actualisatie is gekozen voor een bottom-up benadering en is de stad verdeeld in zeven logische gebiedsregio‟s. De investeringen zijn indicatief en op regioniveau op basis van kwaliteit en capaciteit in kaart gebracht. In deze berekeningen gaat men uit van een bepaald bedrag per jaar aan structurele middelen (tussen € 2-3 mln.) dat nodig is om tot een bepaald investeringvolume te komen (voor de beide periodes totaal tussen de € 30 mln. en € 35 mln.). Dit model verhoudt zich niet volledig met de gedachte die de gemeente heeft ten aanzien van de huidige totale financiële middelen die de gemeente thans inzet voor het hele product onderwijshuisvesting en als zodanig in totaliteit zou willen overdragen. In de basis zijn echter ook overeenkomsten zijn waar te nemen, die bevestigen, dat het een verantwoorde volgende stap is om als gemeente met de gezamenlijke besturen de intentie uit te spreken om door middel van een overeenkomst met elkaar in 2012 afspraken te maken over de verdere uitwerking van de voorwaarden tot doordecentralisatie Tot slot moet worden vermeld, dat het Rijk momenteel het voornemen onderzoekt om per 2013 de huisvestingsvoorzieningen voor wat betreft onderhoud en aanpassingen wettelijk niet langer bij de gemeente te laten, maar rechtstreeks aan de schoolbesturen toe te kennen (decentralisatie van het onderhoud aan de schoolbesturen). Dit kan consequenties hebben voor de omvang van de doordecentralisatie binnen Breda.
8
5
Conclusie
Om te beoordelen of doordecentralisatie van onderwijshuisvestingsgelden naar Primair en Speciaal Onderwijs (PO/SO) in de gemeente Breda mogelijk/gewenst is, zijn in de vorige hoofdstukken de reikwijdte en de financiële haalbaarheid onderzocht. Op basis daarvan zijn de volgende constateringen te doen. Constatering 1: Vanuit de context van de door de gemeente nieuw ingezette beleidsdoelen zoals Jong@, Beleidsvisie Brede Scholen en het werken en denken vanuit de maatschappelijke verantwoordelijkheidsladder bestaat bij de gemeente de behoefte om door te decentraliseren. Vanuit de schoolbesturen is op basis van de eerder opgestelde Strategische Visie Primair Onderwijs en gerelateerde voorzieningen, alsmede de recentelijk gepresenteerde actualisatie van het Meerjarenplan onderwijshuisvesting de behoefte aangetoond om meer samen te werken en verantwoordelijkheid te nemen voor de onderwijshuisvesting. Constatering 2: De huidige situatie (de bestaande verordening en het feit dat de middelen bij de gemeente liggen) werkt „claimgedrag‟ van de schoolbesturen in de hand. Wanneer wordt gedoordecentraliseerd komen middelen, en daarmee verantwoordelijkheid, meer bij het scholenveld te liggen. Dit prikkelt het scholenveld tot ander gedrag en tot het nemen van andere beslissingen. Het scholenveld richt zich dan meer op de wijk (i.p.v. enkel op individuele scholen). Als gevolg daarvan krijgt multifunctionaliteit een andere invulling. Bovendien bevordert doordecentralisatie het plaatsings- en aannamebeleid (en de problematiek van de kleine scholen) van de scholen zonder verlies van diversiteit. Gezamenlijke verantwoordelijkheid bij schoolbesturen leidt tot intensivering van samenwerking en efficiëntere, beter op elkaar afgestemde uitgavepatronen. Constatering 3: Om doordecentralisatie van onderwijshuisvestingsgelden naar PO/SO mogelijk te maken, is een optimale samenwerking tussen de betrokken schoolbesturen van evident belang. Noodzakelijk voor deze samenwerking is dat de schoolbesturen (groot en klein) een goede balans vinden ten opzichte van elkaar. In haar groei naar optimale samenwerking heeft het scholenveld grote stappen voorwaarts gemaakt, onder andere met het opstellen van de „Strategische Visie Primair Onderwijs en gerelateerde voorzieningen Breda‟ en de wijze waarop de actualisatie van het Meerjarenplan onderwijshuisvesting tot stand is gekomen, inclusief de daaraan gerelateerde visie en uitgangspunten. Verder wordt steeds meer met elkaar samen gewerkt op inhoudelijke doelen, zoals Jong@Breda en het uitvoeringsprogramma Beleidsvisie Brede Scholen, waarin men op onderwijsinstellingenniveau en de maatschappelijke functies met elkaar in gesprek is op thema‟s als de doorgaande lijn (inhoudelijke afstemming en gedeelde pedagogische visie; doorlopende leerlijn) en dagarrangementen/educatief aanbod (het bepalen van profielen; verbinding met de buurt). Maar ook met de inzet van combinatiefuncties voor cultuur/onderwijs en sport/onderwijs. Er is dan ook sprake van een toenemende mate van samenwerking binnen de schoolbesturen en het onderwijs op instellingenniveau. En tussen de schoolbesturen en de gemeente. Vanuit deze positie kan de gemeente veel meer de regierol op zich nemen en daarmee de voor de gemeente belangrijke beleidsdoelen/thema‟s realiseren. De huidige constructieve, positieve verhoudingen tussen gemeente en scholenveld zijn daarbij van grote waarde. De gemeente constateert daarmee dat het samenwerkingsniveau bereikt is, wat nodig is om uiteindelijk tot doordecentralisatie te kunnen komen.
Constatering 4: De actualisatie Meerjarenplan van de schoolbesturen gaat uit van een investering voor de komende jaren tot 2020 aan de hand van een tweetal perioden (2012-2016 en 2017-2020) op basis van behoefte aan kwaliteit en capaciteit. Ten aanzien van de financiële haalbaarheid verhoudt het door de schoolbesturen gepresenteerde model zich niet volledig met de gedachte die de gemeente heeft ten aanzien van de huidige totale financiële middelen die de gemeente thans inzet voor het hele product onderwijshuisvesting en als zodanig in totaliteit zou willen overdragen. Neemt niet weg dat op basis hiervan er wel degelijk ook overeenkomsten zijn waar te nemen, die bevestigen, dat het een verantwoorde volgende stap is om als gemeente met de gezamenlijke besturen de intentie uit te spreken om door middel van een overeenkomst met elkaar in 2012 afspraken te maken over de verdere uitwerking van de voorwaarden tot doordecentralisatie. De
9
schoolbesturen hebben met hun actualisatie aangetoond daartoe in staat te zijn. Zij stellen zelfs concreet voor om in samenspraak met elkaar de visie van de gemeente en die van de besturen zoals in hun actualisatie weergegeven met elkaar in overeenstemming te brengen en om te zetten in een gedegen „doordecentralisatieplan onderwijshuisvesting PO/SO‟.
Constatering 5: De gemeente is volop bezig zich te bezinnen over ontwikkelingen en bezuinigingen op het gebied van voorzieningen voor multifunctioneel gebruik van vastgoed die voorwaardelijk zijn bij een eventuele doordecentralisatie. Dat betekent dat de gemeente er belang bij heeft dat de gemeentelijke middelen efficiënt worden ingezet. Indien doordecentralisatie leidt tot een besparing van middelen of een meer efficiënte inzet van de beschikbare middelen is dat een bijkomend, te verwelkomen neveneffect. Constatering 6: Doordecentralisatie bewerkstelligt dat de juiste integrale beleidsverantwoordelijkheid ligt bij degene die verantwoordelijk is voor het onderwijskundig beleid, het materieel beleid en het personeelsbeleid binnen het onderwijs. De meerwaarde van doordecentralisatie is dat de schoolbesturen in staat worden gesteld integraal beleid te voeren. De visie van de gezamenlijke schoolbesturen is dat de huisvesting de onderwijskundige visie volgt. Daarom is het van belang dat deze beide onderdelen zo goed mogelijk op elkaar worden gestemd. Ook daarvoor is doordecentralisatie een goed middel. Constatering 7: Om hun samenwerking structureel te borgen stellen de schoolbesturen voor een coöperatieve vereniging op te richten welke voorziet in een professionele organisatie waarin de juridische, fiscale en bedrijfseconomische aspecten gewaarborgd zijn en van waaruit de vastgoedontwikkelingen van het PO/SO geïnitieerd en geëxploiteerd kunnen worden. Deze constructie is analoog aan die van Building Breda. Hiermee wordt een aanzienlijke handreiking gedaan naar een voor de gemeente belangrijke voorwaarde voor doordecentralisatie.
Conclusie De door de gezamenlijke schoolbesturen opgestelde actualisatie van het Meerjarenplan en de daaraan ten grondslag liggende visie en uitgangspunten, alsmede het gepresenteerde financieringsmodel geven voldoende aanknopingspunten om als gemeente met de gezamenlijke besturen de intentie uit te spreken om door middel van een overeenkomst met elkaar in 2012 afspraken te maken over de verdere uitwerking van de voorwaarden tot doordecentralisatie zo mogelijk per 2013. In deze uitwerking zullen afspraken gemaakt worden over: de omvang van de doordecentralisatie; de definitieve prioriteitenlijst voor de investeringen voor onderwijshuisvesting (capaciteit en kwaliteit) voor het tijdvak 2012-2016; de wijze van vaststelling, facilitering (wijze van financiering) en uitvoering van de projecten die voor 2012 uit deze prioritering voortkomen en de rol hierin van de gemeente en de schoolbesturen. Hierbij zullen de ontwikkelingen met betrekking tot de decentralisatie van het onderhoud zoals voorgesteld door het Rijk nauwlettend worden gevolgd en in het proces worden betrokken.
10
