1
Rapport Commissie Herijking Rechtsbijstand Op 30 november 2015 presenteerde Aleid Wolfsen, voorzitter van de Commissie Herijking Rechtsbijstand (ofwel officieel: “Commissie onderzoek oorzaken kostenstijgingen stelsel gesubsidieerde rechtsbijstand en vernieuwing van het stelsel”), het genoemde rapport en gaf hij in een bijeenkomst in het Auditorium van het Ministerie van Veiligheid en Justitie een toelichting op de resultaten van het onderzoek. Dit stuk bevat een samenvatting van het rapport en begint met de Aanbevelingen/Voorstellen, gevolgd door de (in het rapport daaraan voorafgaande) IJkpunten. Voor de uitvoerige uitkomsten van het onderzoek, opgenomen als afzonderlijke hoofdstukken Contouren rechtsbijstand en Oorzaken en achtergronden ontwikkelingen in de uitgaven aan gesubsidieerde rechtsbijstand en voor “Financieel effect” zij verwezen naar het lijvige rapport! Perscommentaar uit dagblad Trouw van 1 december jl. sluit dit stuk af. AANBEVELINGEN / VOORSTELLEN VAN DE CIE (ingekorte tekst): Eerste lijn Een verbeterde inrichting van de eerste lijn, waardoor de problematiek zo snel mogelijk bij de juiste (rechts)hulpverlener(s) terecht komt. Dit moet ertoe leiden dat de problemen zo adequaat mogelijk worden opgelost. Deze aanbevelingen zijn samen te vatten tot de volgende drie kernpunten: 1 Verandering van de werkwijze in de eerste lijn; we pleiten voor een verbeterde inrichting van de eerste lijn, waardoor de problematiek zo snel mogelijk bij de juiste (rechts)hulpverlener(s) terechtkomt. 2 Versterking van de kwaliteit van de hulp en/of bijstand in de eerste lijn waardoor de rechtzoekende zijn probleem op een rechtvaardige wijze op kan lossen. 3 Verbetering van de afstemming en regie (zie hiervoor ook aanbeveling 24 en volgende). De commissie beveelt samenvoeging van de raad en het juridisch loket aan. Echtscheiding 4 Invoering van een trajecttoevoeging voor echtscheidingen geeft rechtsbijstandsverleners de ruimte de noodzakelijke hulp en bijstand te verrichten, waarbij een onderscheid gemaakt wordt tussen echtscheidingen met en zonder betrokkenheid van minderjarige kinderen. 5 Bij een aanvraag voor een echtscheidingstoevoeging wordt uitgegaan van het gezinsinkomen in plaats van het individuele inkomen. 6 Voor alle echtscheidingen geldt dat er een verplicht oriëntatiegesprek plaatsvindt, uit te voeren door een ervaren echtscheidingsadvocaat/mediator. Deze advocaat/mediator is een EL-rechtsbijstandsverlener. 7 In het verlengde van de trajecttoevoeging voor echtscheidingen is het wenselijk ook bij asielzaken te verkennen in hoeverre een trajecttoevoeging tot de mogelijkheden behoort. Strafzaken 8 Een commissie van deskundigen adviseert de raad desgewenst voor- en achteraf over de toekenning en doelmatige besteding van extra uren in complexe strafzaken. 9 EL-rechtsbijstandsverleners worden ingezet voor het recht op consultatiebijstand en – afhankelijk van de ernst van het delict – bij het recht op een raadsman bij verhoor (juist ook in de ZSM-werkwijze). Dit al dan niet door videoconferentie. 10 Er moet een scherper onderscheid worden gemaakt tussen verdachten die van hun vrijheid zijn beroofd, en verdachten bij wie dat niet het geval is. Er is geen sprake van automatische voorzetting van de ambtshalve toevoeging als de bewaring is geschorst of wordt opgeheven. Bij directe schorsing wordt er geen ambtshalve toevoeging afgegeven.
2 Meervoudig gebruik 11 Voor zaken die binnen het domein van de multiproblematiek vallen kan een samengestelde toevoeging afgegeven worden. Deze zaken worden in behandeling genomen door de hulpverlener die daar het beste op is toegerust. De versterkte eerste lijn voorziet in maatwerk. 12 De raad dient meer regie te nemen bij overige vormen van meervoudig gebruik zoals massaschadezaken en zaken naar aanleiding van nieuwe wetgeving. Kwaliteit rechtsbijstandsverleners 13 De inschrijfvoorwaarden, met name de kwaliteitsvoorwaarden, voor rechtsbijstandsverleners die actief willen worden binnen het stelsel van de gesubsidieerde rechtsbijstand moeten worden aangescherpt, vergelijkbaar met de opleidingseisen van specialisatieverenigingen. De intensivering van de kwaliteitsborging binnen de advocatuur dient te worden voortgezet. 14 Peer review dient een belangrijk kwaliteitsinstrument te zijn in het stelsel. Hiervoor kan aangesloten worden bij de ontwikkelingen binnen de beroepsorganisaties. 15 Het is wenselijk een periodiek, onafhankelijk onderzoek in te voeren naar de kwaliteit van advocaten. Voor rechtzoekenden is het bovendien wenselijk dat zij via een website eenvoudig kunnen nagaan aan welk kwaliteitsniveau een rechtsbijstandsverlener of kantoor voldoet. 16 De forfaitaire puntentoekenning dient periodiek geëvalueerd te worden. Inkomen advocaat 17 Een redelijke vergoeding voor rechtsbijstandsverleners moet worden gegarandeerd, daarbij zoveel mogelijk aansluitend bij objectieve normen en zoveel mogelijk rekening houdend met kantoorkosten en andere vaste lasten. Het uitgangspunt is een gemengde praktijk. De administratieve vergoeding vervalt. 18 Het is wenselijk te werken met verschillende tarieven voor de advocatuur, aansluitend bij het type werkzaamheden: een regulier tarief en een tarief voor extra-urenzaken. Financiering van de werkzaamheden van advocaten in de eerste lijn vraagt om maatwerk, gegeven de verschillende typen werkzaamheden. Uitgangspunten ten aanzien van het reguliere tarief gelden daarbij als basis. 19 De huidige indexeringssystematiek komt te vervallen. In plaats daarvan wordt aangesloten bij de ontwikkelingen van de ambtenarensalarissen (rijksoverheid). 20 De declaratiesystematiek dient aan te sluiten op de jaarlijkse ‘cap’ en te worden opgenomen in de inschrijvingsvoorwaarden. Perspectief gebruiker 21 Het systeem voor de inning van eigen bijdragen moet worden herzien. In plaats van de rechtsbijstandsverleners int de raad de eigen bijdragen van rechtzoekenden. De raad heeft de bevoegdheid een (gedeeltelijke) ontheffing te verlenen voor betaling van de eigen bijdrage, mocht daartoe aanleiding zijn (bijvoorbeeld in het geval dat het netto inkomen van de rechtzoekende lager is dan het bedrag gelijk aan de beslagvrije voet). Dat maakt de gesubsidieerde rechtsbijstand (weer) een toereikende en passende voorliggende voorziening. 22 De eigen bijdrage wordt niet via de bijzondere bijstand gecompenseerd; de raad hanteert immers eigen secure hardheidsclausule, waardoor de Wrb (weer) een toereikende en passende voorliggende voorziening. Regievoerende instantie 23 De zelfstandige, eigenstandige positie van de raad dient juridisch te worden geaccentueerd. De raad van advies wordt omgevormd tot een raad van toezicht. 24 De raad voert de regie over het stelsel van de gesubsidieerde rechtsbijstand. Regie houdt onder meer in dat de raad het overzicht houdt over vraag (de rechtzoekenden) en aanbod (de rechtsbijstandsverleners), zorgt voor een goede afstemming tussen de eerste- en de tweedelijnshulp, nauwe contacten onderhoudt met de relevante organisaties buiten het
3 stelsel en zorg draagt voor een warme overdracht, de kwaliteit van de rechtsbijstandsverleners nauwlettend bewaakt en innoveert waar wenselijk. De raad beslist bovendien over het al dan niet verlenen van een toevoeging. Hierbij laat hij zich desgewenst adviseren door deskundigen (in de vorm van een versterkt juridisch loket en EL-rechtsbijstandsverleners), waardoor de kwaliteit van het besluit beter wordt. 25 Het is wenselijk het vermogen van de raad onder te brengen in een begrotingsfonds. 26 Is tweedelijnshulp redelijk en noodzakelijk, dan kan daartoe door de rechtsbijstandsverlener online een aanvraag ingediend worden bij de raad. Voor zover nog niet gebeurd ten behoeve van het spreekuur, toetst de raad het inkomen, de aard van de zaak en de toevoegingswaardigheid. Bij verwijzing door een EL-rechtsbijstandsverlener of een medewerker van het juridisch loket neemt de raad het advies van de betreffende ELrechtsbijstandsverlener en de medewerker van het juridisch loket in beginsel over. De aard van de zaak kan ook meebrengen dat een toevoeging vrijwel direct wordt toegekend. De High Trust werkwijze blijft in stand, met een aanvulling van de zogenaamde O-toets. 27 Bij de toets op basis van inkomen en vermogen of men al dan niet in aanmerking komt voor een toevoeging wordt de eigen woning meegenomen. 28 Als de toevoeging wordt geweigerd en een rechtzoekende is het daarmee oneens moet een snelle toets bij de voorzieningenrechter mogelijk zijn. Er is daarbij geen hoger beroep meer mogelijk. Op het moment dat de raad een signaal krijgt van de griffie zal de raad door middel van informeel contact met de rechtzoekende – zoals dat nu gebeurt in de bezwaarfase – proberen er op een minnelijke manier uit te komen. 29 Het is wenselijk de mogelijkheden te verkennen contracten af te sluiten met advocaten, of samenwerkingsverband van advocaten. Aansluitend hierop zou de raad meer ervaring op moeten doen met het afsluiten van contracten met andere rechtsbijstandsverleners dan advocaten. 30 We bevelen aan de mogelijkheden te verkennen, samen met het Verbond van verzekeraars, een database op te zetten waarin (voor het loket zichtbare) gegevens over rechtsbijstandsverzekeringen zijn verwerkt. Rol Ministerie van Veiligheid en Justitie 31 Er dient een voortdurende alertheid te zijn op de aanwezigheid van laagdrempelige en informele vormen van geschilbeslechting. Waar nodig treft het Ministerie van Veiligheid en Justitie maatregelen. Bijzondere aandachtspunten hier zijn bestuursrechtelijke zaken (in het bijzonder de bezwaarfase) en consumentenzaken. 32 We bevelen aan bij nieuwe wetgeving inzichtelijk te maken of en op welke wijze rekening wordt gehouden met de gevolgen voor de gesubsidieerde rechtsbijstand. 33 Korte-termijn-wijzigingen in het stelsel om de begroting kloppend te maken zijn onwenselijk. In plaats daarvan moeten er duurzame wijzigingen plaatsvinden, gebaseerd op inzicht in de achtergronden en oorzaken van opvallende ontwikkelingen in de uitgaven. 34 De Awb moet worden aangepast in die zin dat de zogenaamde ‘onderdelentrechter’ daaruit wordt gehaald waardoor een onderdeel dat in bezwaar niet ter discussie is gesteld, in beroep nog wel mag worden bestreden. Dat bevordert een informele behandeling in bezwaar. Alternatief zou kunnen zijn dit alleen te laten gelden in zaken waarin de rechtzoekende in bezwaar niet is bijgestaan door een advocaat.
4
Herijking rechtsbijstand, de IJKPUNTEN Naar een duurzaam stelsel voor de gesubsidieerde rechtsbijstand De toegang tot recht is een kernwaarde van een goed functionerende rechtsstaat, die ook geldt voor minder draagkrachtigen. Zij hebben echter vaak onvoldoende middelen om naar de rechter te gaan, of op andere wijze een rechtvaardige oplossing voor hun problemen te verwezenlijken. Een goed en duurzaam stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand is daarom onmisbaar. Europese verdragen en regelgeving, zoals het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en het EU-Handvest voor de Grondrechten, en de daarop gebaseerde jurisprudentie van het EHRM en van het Hof van Justitie van de Europese Unie geven voor de toegang tot recht en rechtsbijstand minimumnormen waaraan lidstaten moeten voldoen. Gegeven de staat van de ontwikkeling van de Nederlandse rechtsorde moet de ambitie verder reiken dan voldoen aan deze minimumnormen. Daarom formuleren we ijkpunten, waaraan een goed en duurzaam stelsel voor gesubsidieerde rechtsbijstand moet voldoen. Per ijkpunt analyseren we de sterke en zwakke kanten van het huidige stelsel en doen we voorstellen om het stelsel duurzaam te maken. De ijkpunten zijn de volgende: 1. De toegang tot recht staat voorop. 2. Minder draagkrachtige rechtzoekenden kunnen zich voor informatie, advies en een eenvoudige behandeling wenden tot door de overheid gefinancierde eerstelijnshulp, verleend door mensen met kennis en vaardigheden die aansluiten bij het probleem, de werkelijke behoefte en de vraag of het geschil van de rechtzoekende. 3. Een onafhankelijke, regie voerende instantie is verantwoordelijk voor de afstemming tussen de eerste- en tweedelijnshulp en neemt de beslissing over het al dan niet verlenen van een toevoeging voor rechtsbijstand. Het belang van de rechtzoekende is leidend. 4. Differentiatie en maatwerk zijn nodig, zowel op stelselniveau als op het niveau van de hulpvraag van de rechtzoekende. 5. Rechtsbijstandsverleners ontvangen een adequate honorering aan de hand van een evenwichtige en actuele vergoedingssystematiek. 6. De kwaliteit van rechtsbijstandsverleners is verzekerd. 7. De overheidsuitgaven aan rechtsbijstand zijn zoveel mogelijk voorspelbaar. 8. Het stelsel bevordert een doelmatige besteding van de financiële middelen. Conclusie Het huidige stelsel voldoet daar enerzijds op een belangrijk aantal punten aan, maar is anderzijds op al deze punten te verbeteren. Van de in bijlage 6 opgenomen stelselvarianten is er niet één variant die op alle fronten de gewenste perspectieven op verbetering biedt. Niettemin bieden elementen van die varianten wel het gewenste perspectief. Het volgende hoofdstuk bevat de verbetervoorstellen.
5
Verslag Werkconferentie Rechtsbijstand, 15 februari 2016 op het Ministerie van Veiligheid en Justitie Er waren tien organisaties uitgenodigd om met elkaar in gesprek te gaan over de toekomst van de gesubsidieerde rechtsbijstand: de Orde van advocaten, de Raad voor Rechtsbijstand, Het Juridisch Loket, de KNB, de KBvG, de Mediatorsfederatie Nederland, het Openbaar Ministerie, de Raad voor de Rechtspraak, de Sociaal Raadslieden en het Verbond van Verzekeraars. Minister Van der Steur opende de conferentie en zijn collega mevrouw Schippers sloot af. Het Ministerie zal op basis van het rapport van de Commissie een kabinetsreactie uitbrengen, waarna wellicht nog voor het zomer reces een debat in de kamer kan volgen. Belangrijkste conclusies van hetgeen daar is besproken: - Er is consensus over de ijkpunten; maar het laat zich aanzien dat de uitwerking nog veel discussie zal opleveren. - De aanwezigen zijn bereid ook verder mee te denken en dat zal zeker nodig zijn. - Het eerste ijkpunt is opnieuw geformuleerd tot: “De toegang tot oplossing van het geschil of probleem staat voorop.” - Waar in het rapport alleen gesproken wordt van advocaten moet worden gelezen “advocaten / mediators”. - De aanwezige organisaties zijn bereid om samen te werken in de nieuw te organiseren eerste lijns-organisatie. Hoe dat is nog niet duidelijk; voorstel is om ‘best practices’ van de reeds bestaande pluriforme eerstelijnshulp organisaties te inventariseren en ook om pilots te houden alvorens deze in te voeren (men sprak van ‘botsproeven’). - Met ziet het belang van een goede intake en diagnose; wellicht is een door de verzekeraars gehanteerd stroomschema hiervoor als ‘best practice’ te gebruiken. - Onnodige juridisering is een risico dat moet worden tegen gegaan. - Informatie uitwisseling is belangrijk met name in het kader van de multi problematiek maar hoe gaan we dat doen? - Een rechtsbijstandverlener die 100 procent van zijn zaken op toevoegingsbasis zou werken zou een salaris als een rechter moeten kunnen verdienen. - NB: In theorie zou dit laatste ook voor mediators moeten gaan gelden, maar die uitwerking is nog lang niet daar.
6 Perscommentaar in dagblad “Trouw” van 1 december jl. (ingekort): Rechtsbijstand kan goedkoper Het is puur toeval volgens Aleid Wolfsen dat zijn commissie vaststelt dat de door de overheid betaalde rechtsbijstand 10 tot 20% goedkoper kan, een besparing van €.86 miljoen, op 1 mio na het bedrag dat het kabinet wil bezuinigen op rechtsbijstand. Veel geld valt uit te sparen door hulpzoekers bij de voordeur beter te helpen. Nu krijgen bijna 34.000 mensen gemiddeld vier keer per jaar een vergoeding om naar de rechter te gaan, zo’n duizend mensen elke maand. Terwijl hun problemen vaak samenhangen en het beter zou zijn deze in een keer aan te pakken. Een advocaat kan daarbij uitkomst bieden, maar een schuldhulpverlener of bemiddelaar is soms nog beter: nu wordt veel te snel naar een juridische oplossing gekeken voor een niet juridisch probleem. Een royaal aantal advocaten in de rechtsbijstand zorgt er mede voor dat burgers niet altijd op de beste plek worden geholpen. Deze advocaten verdienen meer naarmate zij meer zaken afhandelen. Zij zullen cliënten om die reden niet snel doorverwijzen naar een andere hulpinstantie. Anders dan het kabinet wil Wolfsen juist niet dat een eerstehulpinstantie als het Juridisch Loket een “poortwachter” wordt die burgers de gang naar de rechter verbiedt. Het moet eerder een wegwijzer zijn die laat zien wat de beste route naar een oplossing voor een geschil is: wij moedige de weg naar de rechter juist aan! Mensen moeten alleen niet verdwaald raken in de juristerij. Wolfsen becijfert dat in de beginfase zoveel geld valt te besparen dat de eigen bijdrage die minder draagkrachtige burgers nu betalen voor een rechtszaak omlaag kan en de vergoeding voor advocaten omhoog! Wolfsen: we hebben eerst onderzocht wat er verbeterd kan worden en pas aan het eind gekeken wat dat dan zou kosten. Dat was de voorwaarde die hij stelde toen staatssecretaris Teeven hem begin dit jaar vroeg het onderzoek te leiden. “Ik wilde niet een soort bezuinigingscommissie worden”. Minister Van der Steur beloofde gisteren het rapport “onder de kerstboom” te gaan lezen en daarna met een reactie te komen. Dat Wolfsen concludeert dat er op de rechtsbijstand valt te besparen noemde hij wel alvast “een verheugend bericht”.
