(pracovní návrh) VYHLÁŠKA ze dne …… 2015 o stanovení podmínek provozu mezinárodních letišť z hlediska ochrany hranic Ministerstvo vnitra stanoví podle § 5 odst. 7 zákona č. …/2015 Sb., o ochraně státních hranic České republiky a o změně souvisejících zákonů (zákon o ochraně státních hranic): §1 Předmět úpravy Tato vyhláška upravuje v návaznosti na Schengenský hraniční kodex1) podmínky, které v souvislosti s ochranou hranic musí splňovat mezinárodní letiště. §2 Neschengenská zóna letiště Pro účely této vyhlášky se neschengenskou zónou letiště rozumí prostor na mezinárodním letišti určený pro pohyb cestujících na vnějších letech před provedením vstupní hraniční kontroly a po provedení výstupní hraniční kontroly, s výjimkou pohybové plochy letiště. §3 Podmínky provozu mezinárodních letišť Na mezinárodním letišti, na němž se na vnějších letech odbaví alespoň 5 000 osob v kalendářním roce, musí být zajištěny podmínky uvedené v § 4 až 7. §4 Oddělení cestujících na vnějších letech (1) Neschengenská zóna letiště je oddělena od ostatních prostor letiště stavební nebo konstrukční překážkou, která zcela brání neoprávněnému proniknutí osob nebo předání předmětů. (2) Mezinárodní letiště přijme provozní opatření k zajištění oddělení cestujících na vnějších letech od ostatních cestujících na pohybové ploše letiště.
1)
Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006 ze dne 15. března 2006, kterým se stanoví kodex Společenství o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex), v platném znění.
1
§5 Odbavovací pracoviště pro provádění hraniční kontroly (1) Mezinárodní letiště je vybaveno odbavovacími pracovišti pro provádění hraniční kontroly (dále jen „odbavovací pracoviště“), a to alespoň a) jedním pro provádění vstupní hraniční kontroly osob požívajících právo na volný pohyb podle práva Unie, b) jedním pro provádění vstupní hraniční kontroly všech cestujících, c) jedním pro provádění výstupní hraniční kontroly osob požívajících právo na volný pohyb podle práva Unie a d) jedním pro provádění výstupní hraniční kontroly všech cestujících. (2) Odbavovací pracoviště jsou označena podle vzorů tabulí stanovených v Schengenském hraničním kodexu.
a) b) c) d) e) f) g)
(3) Odbavovací pracoviště musí splňovat následující technické podmínky čelní část je směřována kolmo k proudu přicházejících cestujících, podlahová část je vyvýšena nejméně o 20 cm nad úroveň podlahy prostoru určeného pro cestující, boční a zadní části nejsou z vnějšku průhledné, vnitřní uspořádání umožňuje umístění výpočetní techniky a techniky pro kontrolu dokladů, poskytuje připojení k telefonní a počítačové síti, v čelní části poskytuje možnost instalace čtečky otisků prstů a zařízení ke snímání zobrazení obličeje, je uzamykatelné.
(4) Vně odbavovacího pracoviště je umístěna a) zábrana, která umožňuje usměrňování průchodu odbavených cestujících kolem odbavovacího pracoviště a která je ovládána zevnitř odbavovacího pracoviště, a b) zrcadlo, které umožňuje sledování průchodu odbavených cestujících kolem odbavovacího pracoviště. §6 Pracoviště pro provádění dalších úkonů souvisejících s hraniční kontrolou Mezinárodní letiště je vybaveno pracovišti pro provádění dalších úkonů souvisejících s hraniční kontrolou, a to alespoň a) jedním pro provádění dalších úkonů souvisejících se vstupní hraniční kontrolou, od něhož je každé odbavovací pracoviště pro provádění vstupní hraniční kontroly vzdáleno nejvýše 100 metrů, a b) jedním pro provádění dalších úkonů souvisejících s výstupní hraniční kontrolou, od něhož je každé odbavovací pracoviště pro provádění výstupní hraniční kontroly vzdáleno nejvýše 100 metrů.
2
§7 Místnost pro cizince, kterým byl odepřen vstup na území České republiky (1) Mezinárodní letiště je vybaveno místností v neschengenské zóně letiště, v níž mohou být umístěni cizinci, kterým byl odepřen vstup na území a kteří budou dopraveni do zahraničí podle zákona o pobytu cizinců na území České republiky. (2) Místnost má oddělené části pro muže a ženy. (3) Každá oddělená část je vybavena nejméně dvěma lůžky, dvěma dekami, stolem a dvěma židlemi. (4) Z místnosti je přístup k tekoucí pitné a teplé vodě, sprše a toaletě. (5) Místnost splňuje technické požadavky kladené na pobytové místnosti. 2) §8 Účinnost Tato vyhláška nabývá účinnosti dnem 1. ledna 2016, s výjimkou ustanovení § 7, které nabývá účinnosti dnem 1. července 2016.
Ministr:
2)
Vyhláška č. 268/2009 Sb., o technických požadavcích na stavby, ve znění pozdějších předpisů.
3
Odůvodnění A. Obecná část Vyhláška se vydává na základě zmocnění uvedeného v § 5 odst. 7 navrhovaného zákona o ochraně státních hranic České republiky a o změně souvisejících zákonů (zákon o ochraně státních hranic). V současnosti platný zákon č. 216/2002 Sb., o ochraně státních hranic České republiky a o změně některých zákonů (zákon o ochraně státních hranic), ve znění pozdějších předpisů, obdobné zmocnění neobsahuje a vyhláška stanovující s ohledem na ochranu hranic podmínky provozu mezinárodních letišť neexistuje. Podmínky provozu mezinárodních letišť jsou tak stanoveny pouze obecně v § 10 zákona č. 216/2002 Sb. Tato ustanovení jsou pak v praxi konkretizována v řízeních o určení letiště jako mezinárodního, a to zejména s ohledem na unijní (schengenské) standardy v oblasti ochrany hranic. Unijní standardy vycházejí z nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006 ze dne 15. března 2006, kterým se stanoví kodex Společenství o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční kodex), v platném znění. Konkretizovány jsou pak v „Schengenském katalogu doporučení a nejlepší praxe pro oblast ochrany hranic, vyhoštění a readmise“ (dále jen „Katalog“) a dotvářeny v procesu tzv. schengenských evaluací. Katalog je nelegislativním dokumentem Rady EU (č. 15250/2/08) a obsahuje dva druhy pravidel – doporučení a tzv. nejlepší praxi. Doporučení jsou formulována jako základní standard, který by měly členské státy plnit, zatímco nejlepší praxe poukazuje na metody a opatření, které jsou vnímány jako optimální způsob aplikace schengenského acquis. Plnění doporučení je sledováno v rámci procesu schengenských evaluací, kterému podléhají jak státy usilující o vstup do schengenského prostoru, tak v pravidelných intervalech i stávající členské státy. Doporučení i nejlepší praxe jsou sice právně nezávazné, jejich nedodržování však může vést k určitým politickým sankcím. U kandidujícího státu může vést k nepřijetí, resp. k odkladu přijetí daného státu do schengenského prostoru, u schengenských států k vytknutí nedostatků v hodnotící zprávě a v krajním případě ke znovuzavedení ochrany vnitřních hranic vůči danému státu ze strany ostatních zemí. Stávající situace, v níž nejsou závaznými právními předpisy upraveny standardy, jejichž plnění je však sledováno v procesu schengenských evaluací, není vyhovující ani z hlediska provozovatelů mezinárodních letišť ani Ministerstva vnitra jakožto dozorového orgánu. Navrhuje se proto schengenské standardy týkající se infrastruktury letišť stanovit vyhláškou Ministerstva vnitra. Vyhláška konkretizuje požadavky zákona o ochraně státních hranic České republiky a transparentní a dostatečně flexibilní formou zohledňuje standardy uvedené v Katalogu. Předkládaná vyhláška je v souladu s navrhovaným zákonem o ochraně státních hranic České republiky i s příslušnými předpisy evropského práva, zejm. Schengenským hraničním kodexem. Finanční dopad na státní rozpočet a ostatní veřejné rozpočty se ve srovnání se stávající právní úpravou nemění. Ve vztahu k podnikatelskému prostředí, konkrétně k provozovatelům mezinárodních letišť, vyhláška konkretizuje povinnosti, které byly doposud dovozovány 4
ze zákona č. 216/2002 Sb. a unijní legislativy. Výjimku představuje nově zavedená povinnost vybavit letiště, která odbaví alespoň 5 000 cestujících na vnějších letech ročně, místností pro cizince, kterým byl odepřen vstup na území České republiky. Splnění této povinnosti pak bude pro letiště, která touto místností zatím nedisponují, znamenat jednorázový finanční výdaj v řádech stovek tisíc Kč.
B. Zvláštní část K§1 Ustanovení v obecnosti vymezuje obsah vyhlášky, kterým je stanovení, resp. konkretizace podmínek, která musí ve vztahu k ochraně hranic splnit mezinárodní letiště. Vyhláška je vydána k provedení zákona o ochraně státních hranic, který upravuje problematiku ochrany hranic v návaznosti na Schengenský hraniční kodex. K§2 Ustanovení definuje pro účely vyhlášky pojem neschengenská zóna letiště. Rozumí se jí ta část mezinárodního letiště, která je vymezena pouze pro pohyb cestujících na vnějších letech, kteří již prošli výstupní hraniční kontrolou na odletu nebo kteří naopak ještě neprošli vstupní hraniční kontrolou na příletu. Neschengenská zóna letiště je územím České republiky, nicméně z hlediska provádění hraniční kontroly se na cestující v neschengenské zóně hledí jako na osoby mimo Českou republiku. Pojem „pohybová plocha“ je podle definičního aparátu leteckého předpisu řady L (L14 – Letiště) část letiště určená pro vzlety, přistání a pojíždění letadel, sestávající z provozní plochy a odbavovací plochy (ploch). Tato plocha má smíšený charakter (používá se pro pohyb cestujících na vnitřních i vnějších letech) a do neschengenské zóny se nezahrnuje. K§3 Jedná se o uvozující ustanovení k § 4 až 7. Připomíná se, že tato ustanovení se vztahují pouze na letiště, která odbaví alespoň 5 000 osob na vnějších letech ročně. To sice vyplývá již ze zákona o ochraně státních hranic, ovšem s ohledem na celistvost textu vyhlášky se tento fakt opakuje i zde. K§4 Ustanovení navazuje na § 5 odst. 2 písm. a) zákona o ochraně státních hranic. Oddělení cestujících na vnitřních a vnějších letech je základním předpokladem pro provedení hraniční kontroly u všech cestujících na vnějších letech a současně zajištění volného překračování vnitřních hranic u cestujících na letech vnitřních. Na letištích s minimálním (v zásadě nepravidelným) mezinárodním provozem, která odbaví na vnějších letech méně než 5 000 cestujících ročně, lze oddělení zajistit plánováním času
5
přistání jednotlivých letů tak, aby se cestující nemohli na pohybové ploše letiště ani v odbavovací hale smísit. U letišť s pravidelným mezinárodním provozem je nutné zajistit tzv. fyzickou separaci, která spočívá ve vytvoření oddělených prostorů pro pohyb cestujících na vnitřních a vnějších letech. Oddělení musí být provedeno stavební či konstrukční překážkou – např. zdí, skleněnou stěnou apod. Překážka musí být neproniknutelná, resp. způsobilá zabránit proniknutí osob či předání předmětů (např. cestovního dokladu či jiných dokumentů) mezi schengenskou a neschengenskou zónou letiště. Ustanovení nebrání využití tzv. flexibilních bran, kdy v závislosti na leteckém provozu určitá část letiště slouží střídavě pro cestující na vnitřních letech a na vnějších letech. I v těchto případech však musí být zajištěno důsledné oddělení cestujících. Provozovatelé letišť jsou povinni přijmout provozní opatření k zajištění oddělení cestujících na pohybové ploše letiště. To může být provedeno např. na základě vnitřního předpisu provozovatele letiště, který bude upravovat dopravu cestujících od letadla (a k letadlu) autobusy, popř. nepřetržitý doprovod cestujících pracovníky letiště. K§5a6 Ustanovení navazují na § 5 odst. 2 písm. b) zákona o ochraně státních hranic a konkretizují „podmínky k provádění hraniční kontroly“, které je provozovatel mezinárodního letiště povinen zajistit. Na letištích musí být zajištěna odbavovací pracoviště pro provedení vstupní a výstupní hraniční kontroly všech cestujících překračujících vnější hranici a pracoviště pro provádění dalších úkonů souvisejících s hraniční kontrolou u některých cestujících. Minimální počet odbavovacích pracovišť se stanovuje na čtyři. Celkové množství odbavovacích pracovišť určuje provozovatel letiště. V jeho zájmu je dimenzovat počet odbavovacích pracovišť v závislosti na frekvenci vnějších letů tak, aby čekací doba na odbavení byla pro cestující přiměřeně komfortní. Stanovený počet nejméně čtyř odbavovacích pracovišť je nezbytným minimem, při němž lze na vnější hranici zajistit oddělené odbavení cestujících požívajících právo Unie na volný pohyb (občané EU, států Evropského hospodářského prostoru a Švýcarska a jejich rodinní příslušníci) a ostatních cestujících, a to jak na vstupu, tak na výstupu. Oddělené odbavení, resp. zřízení oddělených pruhů je vyžadováno Schengenským hraničním kodexem. Osoby požívající právo Unie na volný pohyb podléhají pouze tzv. minimální kontrole, při níž je kontrolována jen totožnost cestujících na základě předloženého cestovního dokladu. Ostatní cestující jsou podrobeni tzv. důkladné kontrole. Ta při vstupu na území zahrnuje důkladnou prohlídku cestovního dokladu, popř. i víza či povolení k pobytu, kontrolu osobních údajů v příslušných databázích, kontrolu vstupních a výstupních razítek, ověření účelu pobytu, ověření prostředků na obživu a návrat a další. Při vycestování pak důkladná kontrola sestává z kontroly cestovního dokladu a délky pobytu a prověrky v databázích. Oddělené pruhy a odbavovací pracoviště nelze zaměňovat s oddělením cestujících na vnitřních a vnějších letech podle § 4 vyhlášky. Kritériem pro oddělení cestujících podle § 4 je destinace odletu/příletu a důvodem je zajištění provedení hraniční kontroly u všech cestujících na vnějších letech (bez ohledu na jejich státní příslušnost). Oddělená odbavovací pracoviště podle § 5 odst. 1 se týkají jen vnějších letů (u vnitřních letů se hraniční kontrola 6
neprovádí). Kritériem pro oddělenou hraniční kontrolu je státní příslušnost cestujících a cílem je umožnit osobám s právem volného pohybu rychlé odbavení bez ohledu na délku hraniční procedury u cestujících podléhajících důkladné hraniční kontrole. Odbavovací pracoviště pro osoby s právem volného pohybu a odbavovací pracoviště pro odbavení ostatních cestujících se odlišují grafickým značením. Vzory značení stanovuje příloha III Schengenského hraničního kodexu. Katalog stanovuje pro odbavovací pracoviště určité požadavky konstrukčního charakteru, které mají jednak vytvořit podmínky pro co nejefektivnější provedení hraniční kontroly, jednak zajistit ochranu zpracovávaných údajů i vnitřního vybavení pracoviště. Tyto požadavky obsahuje i vyhláška. Čelní směřování odbavovacího pracoviště k proudu přicházejících cestujících [§ 5 odst. 3 písm. a)] poskytuje policistům provádějícím hraniční kontrolu přehled o dění v prostoru před odbavovacím pracovištěm, umožňuje jim sledovat nestandardní chování některých cestujících a poskytuje jim dodatečný čas k profilaci přistupujících cestujících. Obdobně lze odůvodnit i požadavek na vyvýšení podlahové plochy odbavovacího pracoviště nejméně o 20 cm [§ 5 odst. 3 písm. b)]. Toto vyvýšení umožní sedícímu policistovi dostatečný přehled a usnadní profilaci cestujících. Požadavek neprůhlednosti boční a zadní části odbavovacího pracoviště [§ 5 odst. 3 písm. c)] má za cíl zabránit sledování (popř. focení či filmování) provádění hraniční kontroly cestujících ze strany již odbavených osob nacházejících se za odbavovacím pracovištěm. Hlavním předmětem ochrany jsou údaje, které se při prověrce cestujících v policejních databázích zobrazují na monitoru v odbavovacím pracovišti. Vybavení odbavovacího pracoviště výpočetní a komunikační technikou a technikou pro kontrolu dokladů (na náklady Policie ČR) je nezbytnou podmínkou pro výkon hraniční kontroly. Odbavovací pracoviště však musí být konstrukčně uzpůsobeno tak, aby toto vybavení mohlo být instalováno a rutinně používáno [§ 5 odst. 3 písm. d) až f)]. Uzamykatelnost odbavovacích pracovišť [§ 5 odst. 3 písm. g)] chrání jejich vnitřní vybavení v době, kdy tato pracoviště nejsou obsazena. Zábrana vně odbavovacího pracoviště [§ 5 odst. 4 písm. a)] znemožňuje nekontrolovaný odchod (útěk) cestujícího od odbavovacího pracoviště před ukončením hraniční kontroly. Po ukončení hraniční kontroly policista zábranu ovládanou zevnitř pracoviště uvolní. Cestující na příletu pak odchází do schengenské zóny letiště, resp. cestující na odletu do neschengenské zóny letiště. Vně odbavovacího pracoviště je dále umístěno zrcadlo [5 odst. 4 písm. b)] které umožní sledovat průchod odbavených cestujících kolem odbavovacího pracoviště. Policista musí mít možnost sledovat pohyb osob kolem svého stanoviště především z bezpečnostního hlediska. Vedle odbavovacích pracovišť (tzv. první kontrolní linie) musí být na letišti zřízena pracoviště pro provádění dalších úkonů souvisejících s hraniční kontrolou (tzv. druhá kontrolní linie). Ty se provádějí u některých cestujících v případě pochybností o splnění všech podmínek vstupu nebo při vydávání víza na hranicích podle kapitoly VI hlavy III nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 810/2009 ze dne 13. července 2009 o kodexu Společenství o vízech (vízový kodex), v platném znění. Tyto úkony zahrnují např. podrobné pohovory, ověření tvrzených skutečností, expertízu cestovního dokladu, pořízení fotografie, odebrání biometrických identifikátorů apod. S ohledem na větší časovou a technickou 7
náročnost, jakož i na soukromí a komfort cestujících, se tyto úkony neprovádějí na odbavovacím pracovišti, nýbrž v separátní místnosti. Alespoň jedno pracoviště musí být zřízeno v blízkosti odbavovacích pracovišť pro vstupní kontrolu (tj. na příletu) a jedno v blízkosti odbavovacích pracovišť pro výstupní kontrolu (tj. na odletu). Vzdálenost mezi pracovištěm druhé kontrolní linie na vstupu a všemi odbavovacími pracovišti pro vstupní kontrolu je stanovena s ohledem na potřeby praxe na nejvýše 100 metrů. Obdobný požadavek na je kladen i na pracoviště druhé kontrolní linie na výstupu. K§7 Je-li cizinci při hraniční kontrole odepřen vstup, je letecký dopravce, který jej na vnější hranici (tj. na mezinárodní letiště) dopravil, povinen tohoto cizince dopravit zpět do zahraničí (zpravidla do státu, odkud cizinec přicestoval). Tato povinnost vyplývá z článku 26 Schengenské prováděcí úmluvy a ze směrnice Rady 2001/51/ES ze dne 28. června 2001, kterou se doplňuje článek 26 Úmluvy k provedení Schengenské dohody ze dne 14. června 1985; v českém právním řádu jsou tyto předpisy transponovány do § 104 zákona o pobytu cizinců na území České republiky. Po dobu mezi odepřením vstupu a vycestováním zůstává cizinec na letišti, konkrétně v neschengenské zóně letiště. Takový cizinec není omezen na svobodě, zároveň však nesmí být vpuštěn na území, tedy ani do schengenské zóny letiště. Pro zajištění základního komfortu těchto cestujících vyžaduje Katalog, aby letiště disponovalo místností, kde tito cizinci vyčkají odletu zpět do zahraničí. Tato místnost musí splňovat základní sociální, hygienické a technické standardy (oddělená část pro muže a ženy, přístup k tekoucí pitné a teplé vodě a toaletě). Kapacita místnosti není v Katalogu definována. Vyhláška stanovuje jako minimum kapacitu pro čtyři osoby (dva muže a dvě ženy). Od toho se odvíjí požadavek, aby každá oddělená část byla vybavena nejméně dvěma lůžky, dvěma dekami, stolem a dvěma židlemi. Minimální kapacita místnosti je stanovena s ohledem na průměrnou četnost případů odepření vstupu a reflektuje i skutečnost, že cizinci nemají povinnost se v této místnosti zdržovat. Místnost musí dále splňovat technické požadavky kladené na pobytové místnosti ve smyslu vyhlášky č. 268/2009 Sb., o technických požadavcích na stavby, ve znění pozdějších předpisů. K§8 Navrhované ustanovení stanovuje den nabytí účinnosti vyhlášky ke dni nabytí účinnosti nového zákona o ochraně státních hranic. Současně upravuje pozdější datum nabytí účinnosti ustanovení, v němž se stanoví parametry místnosti pro cizince, kterým byl odepřen vstup na území (§ 7), a to v souladu se zákonnou úpravou.
8
