PERANAN HUKUM ADMINISTRASI NEGARA DALAM MEWUJUDKAN NEGARA HUKUM INDONESIA
DISUSUN OLEH : MONTISA MARIANA, S.H.,M.H
FAKULTAS HUKUM UNIVERSITAS SWADAYA GUNUNG JATI CIREBON
1
PERANAN HUKUM ADMINISTRASI NEGARA DALAM MEWUJUDKAN NEGARA HUKUM INDONESIA
I. LATAR BELAKANG MASALAH Negara hukum adalah negara yang berlandaskan atas hukum. Dengan kata lain, segala sesuatu yang berlangsung di negara tersebut didasarkan atas hukum atau konstitusi. Lahirnya negara hukum banyak dipengaruhi oleh berbagai ideology, falsafah bangsa, maupun keadaan suatu negara. Secara embrionik, gagasan negara hukum telah dikemukakan oleh Plato, ketika ia mengintrodusir konsep Nomoi, sebagai karya tulis ketiga yang dibuat di usia tua nya, sementara dalam dua tulisan pertama, Politeia dan Politicos, belum muncul istilah negara hukum. Dalam Nomoi, Plato mengemukakan bahwa penyelenggaraan negara yang baik ialah yang didasarkan pada pengaturan ( hukum ) yang baik.
1
Gagasan Plato tentang negara
hukum ini semakin tegas ketika didukung oleh muridnya, Aristoteles, yang menuliskannya di dalam buku Politica. Menurut Aristoteles, suatu negara yang baik ialah negara yang diperintah dengan kostitusi dan berkedaulatan hukum.
2
Ada tiga
unsur dari pemerintahan yang berkonstitusi yaitu : Pertama, pemerintahan dilaksanakan untuk kepentingan umum. Kedua, Pemerintahan dilaksanakan menurut hukum yang berdasarkan pada ketentuan-ketentuan umum, bukan hukum yang dibuat
1
Dikutip dari Tahir Azhary, Negara Hukum, Bulan Bintang, Jakarta, 1992, hlm.66, dalam Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara, UII Press, Yogyakarta, 2003, hlm.2 2 Ibid, hlm.2.
2
secara sewenang–wenang yang menyampingkan konvensi dan konstitusi. Ketiga, pemerintahan berkonstitusi berarti pemerintahan yang dilaksanakan atas kehendak rakyat, bukan berupa paksaan–paksaan yang dilaksanakan pemerintahan despotic.
3
Selanjutnya meskipun ide tentang negara hukum telah lama diungkapkan oleh berbagai ahli, namun dipandang dari penggunaan istilah negara hukum, baru secara eksplisit muncul pada abad 19. Indonesia sendiri adalah jajahan Belanda sehingga sistem hukum nya pun banyak terpengaruh oleh Belanda, yaitu rechtstaat. Namun, dalam perjalanannya, Indonesia memiliki tipe negara hukum tersendiri, yaitu negara hukum Pancasila, walaupun memang tidak dapat sepenuhnya terlepas dari konsep rechtstaat. Perkembangan tipe negara hukum membawa konsekwensi terhadap peran Hukum Administrasi Negara ( HAN ), karena semakin sedikit campur tangan negara di dalam kehidupan bermasyarakat, semakin kecil pula peran HAN di dalamnya, namun sebaliknya, dengan semakin banyak campur tangan negara di dalam kehidupan bermasyarakat, semakin besar pula peran HAN di dalamnya. Hal ini sejalan dengan konsep negara welfarestate, administrasi negara diwajibkan untuk berperan secara aktif diseluruh segi kehidupan masyarakatnya, dan ini merupakan salah satu sifat khas pemerintahan negara modern. 4 Indonesia adalah negara yang mengutamakan kesejahteraan rakyatnya. Hal tersebut dapat dilihat di dalam Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik 3
Ibid, hlm.2.. SF Marbun Dkk, Dimensi–dimensi Pemikiran Hukum Administrasi Negara, UII Press, Yogyakarta, 2004, hlm.48. 4
3
Indonesia Tahun 1945, dimana di dalam alinea ke-4 tertera bahwa, “ … Dan untuk memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa, dan ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi, dan keadilan sosial….”. Oleh karena itulah, untuk mewujudkan kesejahteraan bagi rakyat, negara akan banyak mempunyai kontribusi di dalam kehidupan rakyatnya. Di dalam melaksanakan fungsi dan kewajibannya dalam mewujudkan negara hukum Indonesia, negara ( dalam hal ini pemerintah ) akan banyak sekali menghadapi kendala. Kendala yang paling banyak terjadi adalah adanya permasalahan antara pejabat sebagai pelaksana fungsi negara dengan warga negara. Karena tidak dapat dipungkiri bahwa pelaksanaan fungsi dan kewajiban oleh aparatur negara pun memiliki sisi negatif, seperti penyalahgunaan kekuasaan, korupsi, tindakan sewenang-wenang dan lain sebagainya. Hukum sebagai salah satu hal yang sangat penting di dalam pembentukan suatu negara hukum, harus dapat menjadi payung terhadap segala permasalahan yang ada. Dan karena hukum memegang peranan tertinggi di dalam suatu negara, secara otomatis hukum berada di atas kepentingan politik atau penguasa, sehingga baik penguasa, pejabat maupun warga negara harus mengikuti aturan-aturan hukum yang ada, tanpa terkecuali. Hukum Administrasi Negara adalah hukum yang mengatur hubungan antara masyarakat dan pemerintah dalam melaksanakan fungsi dan kewenangannya sebagai penguasa. Di sini hukum administrasi negara memegang peranan yang sangat penting sebagai pemecah masalah. Bagaimanakah peranan hukum administrasi negara dalam
4
mewujudkan negara hukum Indonesia? Itulah yang akan penulis coba uraikan di dalam makalah ini.
II. RUMUSAN MASALAH 1. Bagaimanakah kedudukan dan fungsi Hukum Administrasi Negara di dalam negara hukum? 2. Bagaimanakah peranan Hukum Administrasi Negara dalam mewujudkan negara hukum Indonesia?
III.
PEMBAHASAN
A. PENGERTIAN HUKUM ADMINISTRASI NEGARA Sebagai bagian dari ilmu sosial, baik substansi maupun pengertian hukum administrasi negara terus berkembang seiring dengan perkembangan masyarakat. Di abad pertengahan misalnya, hukum administrasi negara banyak diberi pengertian sebagai aturan–aturan hukum yang harus diperhatikan oleh perlengkapan negara didalam menjalankan pekerjaan ( tugas ) nya.
5
Pengertian tersebut kemudian
berkembang menjadi serangkaian aturan hukum yang mengatur bagaimana administrasi negara menjalankan fungsinya, yakni pada awal abad ke 20. Perkembangan
pengertian
tersebut
terjadi
akibat
semakin
berkembangnya
fungsi–fungsi pemerintahan yang diselenggarakan oleh administrasi negara. 5
Lihat Muchsan, Beberapa catatan tentang Hukum Administrasi Negara dan Peradilan Administrasi Negara di Indonesia, Liberty, Yogyakarta, 1981, hlm.10
5
Istilah
hukum
administrasi
negara
berasal
dari
bahasa
Belanda
Administratiefrecht, Administrative Law menurut ilmu pengetahuan hukum di Inggris, Droit Administratief di Perancis, atau Verwatungsrecht di Jerman.6 Berbagai perkembangan dalam kehidupan masyarakat yang mempengaruhi fungsi–fungsi administrasi negara cukup berpengaruh pada batasan–batasan pengertian yang dikemukakan oleh kalangan ilmuwan hukum. Berikut ini akan dikemukakan definisi hukum administrasi negara dari berbagai sarjana hukum. 1. “ Wanner wij, beginend aan een inleiding in het algemeen bestuursrecht, trachten tot een begripsbepaling te komen, stuiten wij in de aats op de term ‘bestuursrecht’. Wat omvat dit onderdeel van het recht? Wij kunnen vaststellen dat bestuursrecht deel uitmaakt van het publiekrecht… het bestuursrecht kan worden omschreven als de regels ( van het publiekrecht ) welke betrekking hebben op het ( openbaar ) bestuur. 7 Apabila kita, - mengawali pengantar hukum administrasi negara secara umum – berupaya untuk memahami konsep tertentu, pertama–tama kita batasi pada term “hukum administrasi negara” Apa isi bagian hukum ini? Kita dapat menetapkan bahwa hukum administrasi negara merupakan bagian dari hukum publik… hukum administrasi negara dapat dijelaskan sebagai peraturan–peraturan ( dari hukum publik) yang berkenaan dengan pemerintahan umum.
6
C.S.T Kansil dan Christine S.T Kansil, Modul Hukum Administrasi Negara, Pradnya Paramita, Jakarta, 2005, hlm.2. 7 C.J.N Versteden, Inleiding Algemeen Bestuursrecht, Samsom H.D.Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn Vuga Boekerij’s – Gravenhage, 1984, hlm.12-13, dalam Ridwan, op.cit, hlm.22.
6
2. Menurut R.J.H.M Huisman,
8
untuk menemukan definisi yang baik mengenai
istilah hukum administrasi negara, pertama–tama harus ditetapkan bahwa hukum administrasi negara merupakan bagian dari hukum publik, yakni hukum yang mengatur tindakan pemerintah dan mengatur hubungan antara pemerintah dengan warga negara atau hubungan antar organ pemerintahan. Hukum administrasi negara memuat keseluruhan peraturan yang berkenaan dengan cara bagaimana organ pemerintahan melaksanakan tugasnya. Jadi hukum administrasi negara berisi aturan main yang berkenaan dengan fungsi organ–organ pemerintahan. 3. Menurut Van Poelje9 hukum administrasi negara atau hukum pemerintahan pada dasarnya dapat dibedakan berdasarkan tujuannya dari hukum tata negara, memuat peraturan–peraturan hukum yang menentukan ( tugas–tugas yang dipercayakan ) kepada organ–organ pemerintahan itu, menentukan tempatnya dalam negara, menentukan kedudukan terhadap warga negara, dan peraturan–peraturan hukum yang mengatur tindakan–tindakan organ pemerintahan itu. 4. Menurut P. de Haan10, hukum administrasi negara berkenaan dengan organisasi dan fungsionalisasi pemerintahan umum dalam hubungannya dengan masyarakat. 5. Menurut H.D van Wijk / Willem Konijnenbelt
11
, hukum administrasi negara,
hukum tata pemerintahan adalah keseluruhan hukum yang berkaitan dengan
8
R.J.H.M Huisman, Algemeen Bestuursrecht, Een inleiding, Kobra, Amsterdam, tt, hlm.4, dalam Ridwan, ibid, hlm.23 9 Van Poelje, Algemene INleiding Tot De bestuurskunde, Samsom nv, Alphen aan den Rijn, 1964, hlm.4, dalam Ridwan, ibid, hlm.24. 10 P. de Haan, et.al, hlm.21, dalam Ridwan, ibid, hlm.24. 11 H.D van Wijk / Willem Konijnenbelt, Hoofdstukken van Administratief Recht, Uitgeverij Lemma BV. Utrecht, 1995, hlm.41, dalam Ridwan, ibid, hlm.25.
7
( mengatur ) administrasi, pemerintah, dan pemerintahan. Secara global dikatakan, hukum administrasi negara merupakan instrument yuridis yang digunakan oleh pemerintah untuk secara aktif terlibat dalam kehidupan kemasyarakatan, dan di sisi lain HAN merupakan hukum yang dapat digunakan oleh anggota masyarakat yang mempengaruhi dan memperoleh perlindungan dari pemerintah. Jadi HAN memuat aktifitas mengenai aktivitas pemerintahan. 6. Menurut A.D Belinfante12, HAN meliputi peraturan–peraturan yang berkenaan dengan administrasi. Administrasi berarti sama dengan pemerintahan. Oleh karena itu HAN disebut juga hukum tata pemerintahan. Perkataan pemerintahan dapat disamakan dengan kekuasaan eksekutif, artinya pemerintahan merupakan bagian dari organ dan fungsi pemerintahan, yang bukan organ dan fungsi pembuat Undang–Undang dan peradilan. 7. Menurut Sjahran Basah13, hukum administrasi negara adalah seperangkat peraturan yang memungkinkan administrasi negara menjalankan fungsinya, yang sekaligus juga melindungi warga terhadap sikap tindak administrasi negara dan melindungi administrasi negara itu sendiri. 8. J.M Baron de Gerando14, mendefinisikan hukum administrasi pendekatan pada objek, yakni peraturan–peraturan yang mengatur hubungan timbal balik antara
12
A.D Belifante, Kort Begrip van het Administratief Recht, Samsom Uitgeverij, Alphen aan den rijn, 1985, hlm.11, dalam Ridwan, ibid, hlm.25. 13 Sjahran Basah, Perlindungan Hukum Terhadap Sikap – Tindak Administrasi Negara, Alumni, Bandung, 1992, hlm. 4, dalam Ridwan, ibid, hlm.26. 14 Lihat Sadjijono, Memahami Beberapa Bab Pokok Hukum Administrasi, Laksbang Pressindo, Yogyakarta, 2008, hlm.16.
8
pemerintah dan rakyat. ( La droit administrative a pour obyact les regles qui regissent les rapports reciproques de I’administration avec les administers ). 9. Van Vollenhoven
15
mendefinisikan hukum administrasi adalah keseluruhan
ketentuan yang mengikat alat–alat perlengkapan negara, baik tinggi maupun rendah, setelah alat–alat itu akan menggunakan kewenangan–kewenangan ketatanegaraan ( het administratief recht is dat complex van bepalingen, waaraan hogere en lagere organen gebonden zijn, zodra ze van hun reeds vaststaande, staatsrechttelijke bevoegheid gebruik gaan maken ). Karena itu hukum administrasi memiliki karakteristik sebagai pembatasan terhadap kebebasan pemerintah, dan merupakan jaminan bagi mereka yang harus taat pada pemerintah. 10. Definisi yang dikemukakan dalam Laporan Komisi Penyatuan Hukum Administrasi Belanda cetakan kelima pada tahun 1984 ( Rapport van de commisie inzake
algemene
bepalingen
van
administratief
recht
)16,
menyebutkan
“ administratief recht “ atau “ bestuur recht “ meliputi peraturan–peraturan yang bersangkut paut dengan pemerintah. Namun demikian, tidak semua peraturan yang menyangkut pemerintahan termasuk lapangan hukum administrasi. 11. Menurut De La Bassecour Caan,17 bahwa yang dimaksud dengan hukum administrasi negara adalah himpunan peraturan–peraturan tertentu yang menjadi sebab maka negara berfungsi ( beraksi ). Maka peraturan–peraturan itu mengatur hubungan–hubungan antar tiap–tiap warga ( negara ) dengan pemerintahnya. 15
Ibid, hlm.16. Ibid, hlm.16.. 17 E. Utrecht, Pengantar Hukum Administrasi Negara Indonesia, Ichtiar, Jakarta, 1961, hlm.1 16
9
12. Hukum administrasi negara, atau yang biasa disebut hukum pemerintahan, menurut E. Utrecht18 adalah : “ …. Menguji hubungan hukum istimewa yang diadakan akan memungkinkan para pejabat ( ambtsdragers ) administrasi negara melakukan tugas mereka yang khusus. “ 13. Prof. Djokosutono, S.H19 memandang hukum administrasi negara sebagai hukum mengenai hubungan antara jabatan-jabatan negara satu sama lainnya serta hubungan hukum antara jabatan-jabatan negara tersebut dengan para warga masyarakat. Dari pendapat para sarjana ahli hukum tersebut, dapat disimpulkan bahwa hukum administrasi negara adalah hukum yang mengatur tentang hubungan antara pejabat pemerintah dalam melaksanakan tugasnya, dengan warga negara. Hukum administrasi negara bertujuan untuk melindungi warga negara dari tindakan sewenang-wenang yang dilakukan oleh pemerintah. Selain itu, tentunya hukum administrasi negara pun tidak hanya melindungi warga negara, namun juga pejabat pemerintah, sehingga dapat dikatakan bahwa hukum administrasi negara mempunyai peran yang cukup proporsional di dalam pemerintahan suatu negara. Oleh karena itulah, pengadilan tata usaha negara ( PTUN ) merupakan salah satu ciri negara hukum. Karena, PTUN dibutuhkan untuk menjamin adanya keadilan dan persamaan dihadapan hukum ( equality before the law ). Dan dapat disimpulkan pula bahwa hukum administrasi negara adalah seperangkat norma atau aturan yang bersifat khusus yang mengatur tentang 18 19
Ibid, hlm.1. Dikutip dari C.S.T Kansil dan Christine S.T Kansil, op.cit, hlm.21.
10
kekuasaan pemerintah ( eksekutif ) dalam menjalankan kewenangannya. Hubungan antara masyarakat dan pemerintah akan terjamin dan terlindungi, ketika kewenangan pemerintah dijalankan sesuai dengan wewenangnya. Oleh karena itu di dalam menjalankan fungsi pemerintahan berpijak pada norma wewenang, dalam arti tindakan hukum hanya dapat dilaksanakan dalam hal dan dengan cara yang diperkenankan oleh peraturan yang sah. Dengan demikian pada hakekatnya hukum administrasi diarahkan pada perlindungan hukum bagi rakyat atas tindakan pemerintah.
Karena
walaupun
pemerintah
mempunyai
wewenang
untuk
melaksanakan tugas dan wewenangnya (termasuk di antaranya melalui freies ermessen), namun hukum administrasi negara melalui pengadilan tata usaha negara (PTUN) adalah salah satu bentuk upaya untuk mendukung efektifitas peranan pemerintah yaitu melalui kontrol peradilan atau yudisial yang efektif.
B. KEDUDUKAN DAN FUNGSI HUKUM ADMINISTRASI NEGARA DI DALAM NEGARA HUKUM Di dalam lapangan hukum, hukum digolongkan menjadi hukum publik dan hukum privat. Hukum publik sebagai hukum yang mengatur hubungan antara pemerintah dan masyarakat, sedangkan hukum privat adalah hukum yang mengatur hubungan antara individu dengan individu atau individu dengan badan hukum atau sebaliknya, dengan kata lain, hukum privat memuat peraturan–peraturan hukum tentang tingkah laku para warga negara dalam pergaulan hidup sebagai anggota masyarakat.
11
Menurut Wiryono Prodjodikoro,
20
hukum publik ini terbagi ke dalam tiga
golongan, yaitu golongan pertama hukum tata negara, golongan ke dua hukum tata usaha negara dan golongan ketiga adalah hukum pidana. Di sisi lain dari hukum publik ini ada hukum privat atau hukum perdata. Hukum tata negara mengenai alat–alat perlengkapan negara, yaitu susunan dan tugas masing–masing, seperti pemerintahan, Dewan Perwakilan Rakyat, Majelis Permusyawaratan Rakyat, Badan–Badan Pengadilan, Badan Pengawas Keuangan, dan lain–lain. Sedangkan hukum tata usaha negara mengenai pelaksanaan tugas alat–alat perlengkapan negara tersebut, terutama pelaksanaan tugas pemerintahan berhubungan dengan kemakmuran rakyat, kepentingan lalu lintas, pendidikan, kebudayaan dan lain–lain. Secara historis dapat dikatakan bahwa hukum administrasi negara merupakan perpanjangan tangan dari hukum tata negara. Mengapa demikian? Karena pada awalnya hukum administrasi merupakan bagian dari hukum tata negara. Hukum tata negara adalah hukum yang memberi gambaran tentang negara dalam keadaan diam atau tidak bergerak, yaitu memberi wewenang, membagi pekerjaan dan memberi bagian–bagian kepada masing–masing badan yang tinggi maupun yang rendah, sedangkan hukum administrasi mempertunjukkan negara dalam keadaan yang bergerak, yakni ketentuan–ketentuan yang mengikat badan–badan yang
20
Wirjono Projodikoro, Asas – Asas Hukum Pidana di Indonesia, PT. Eresco, Bandung, 1989, hlm. 2 -3, dalam Sadjijono, op.cit, hlm. 22.
12
tinggi maupun yang rendah bila badan–badan itu menggunakan wewenangnya yang telah diberikan oleh hukum tata negara. 21 Dari definisi di atas dapat dipahami bahwa hukum administrasi baru ditetapkan setelah badan–badan pemerintahan mendapatkan wewenang dari hukum tata negara dan wewenang tersebut akan dijalankan. Ini yang dimaksud dengan hukum administrasi merupakan perpanjangan hukum tata negara. Hukum administrasi ditetapkan sebagai hukum publik, karena isi, sifat dan hubungan serta sumber kepentingan yang dilindungi adalah masyarakat (rakyat), dan mengatur hubungan antara penguasa (pemerintah) dengan masyarakat, sehingga berkaitan dengan isu–isu kepentingan publik. Hukum administrasi sebagai hukum publik memiliki hubungan erat dengan tindakan publik (tindakan pemerintah) dalam mengatur dan mengendalikan masyarakat. Di sisi lain hukum administrasi juga membatasi dan mengendalikan tindakan publik (tindakan pemerintah) itu sendiri. Karena sebagaimana yang sudah penulis paparkan di atas, pejabat (pemerintah) dapat secara sewenang-wenang dalam melaksanakan fungsi dan kewajibannya. Hukum administrasi negara mempunyai salah satu fungsi yaitu mencegah hal tersebut terjadi, dan apabila memang terjadi tindakan sewenang-wenang yang dilakukan oleh pejabat pemerintah dalam menjalankan tugas administrasi negara yang berkaitan dengan masyarakat, maka hukum administrasi negara berfungsi untuk menyelesaikan permasalahan tersebut.
21
Lihat E. Utrecht, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia, Pustaka Tinta Mas, Surabaya, 1986, hlm. 72 -73.
13
Sebagai hukum publik, hukum administrasi memiliki fungsi yang sangat strategis dan penting. Fungsi hukum administrasi menurut konsep P. de Haan cs, memiliki tiga fungsi, antara lain :22 a. Fungsi Normative (normative functie) yang meliputi fungsi organisasi (pemerintah) dan instrument pemerintahan. b. Fungsi Instrumental (instrumentele functie) yang meliputi fungsi instrumental aktif dan fungsi instrumental pasif. Fungsi instrumental aktif dalam bentuk kewenangan dan fungsi instrumental pasif dalam bentuk kebijaksanaan (beleid). Fungsi instrumental ini diarahkan pada pencapaian tujuan pemerintahan, sehingga mengandung asas efisiensi (daya guna) dan asas efektifitas (hasil guna). c. Fungsi jaminan (waarborgfunctie) yang meliputi tiga jenis jaminan, yaitu : 1) Jaminan pemerintahan (beestuurlijk waarbogen) yang menyangkut tentang aspek doelmatige dan democratie, antara lain : keterbukaan, inspraak, dan berbagai mekanisme pengawasan. 2) Perlindungan hukum 3) Ganti rugi. Sedangkan J Van der Hoeven dalam bukunya De Drie Dimensies van het besturrecht memaparkan tiga sisi hukum administrasi, meliputi :23
22
Lihat dalam Philipus M. Hadjon, Analisis terhadap RUU tentang Administrasi Pemerintahan, Makalah dalam Lokakarya RUU Administrasi Pemerintahan dan RUU Tata Hubungan Kewenangan Pemerintah Pusat dan Daerah, Surabaya, 15 Juni 2005, hlm. 2 -3, dalam Sadjijono, op.cit, hlm. 26 – 27.
14
a.
Normativiteit yaitu hukum tentang kekuasaan memerintah (recht op de regermacht)
b.
Organisasi dan instrumental (de organizatie en instrumentarium), dan
c.
Kedudukan hukum warga negara terhadap pemerintahan (de rechtspositie van der tegenover het bestuur) Berdasarkan fungsi administrasi yang dikemukakan oleh P. de Haan dan J.
van der Hoven tersebut, dapat kita simpulkan bahwa hukum administrasi negara berfungsi sebagai norma yang mengatur lembaga dan kekuasaan pemerintahan ; sebagai sarana menjalankan pemerintahan, yakni landasan kewenangan maupun kebijakan; dan berfungsi menjamin warga negara atas tindakan pemerintah. Inti dari hukum
administrasi
tersebut
adalah
memungkinkan
administrasi
(negara)
menjalankan fungsi nya, dan melindungi warga negara terhadap sikap tindak administrasi (negara) dan juga melindungi administrasi (negara) itu sendiri. Kedudukannya sebagai bagian dari hukum publik menyebabkan hukum administrasi negara akan banyak berinteraksi dengan kehidupan warga negara. Sehingga dapat dikatakan bahwa hukum administrasi negara sebagai hukum yang bergerak akan selalu mengalami perubahan-perubahan berkaitan dengan perubahan kehidupan masyarakat.
23
Philipus M Hadjon, Pemerintahan Menurut Hukum ( wet – en Rechmatige Bestuur ), Jurnal Hukum “ Yuridika “ Fakultas Hukum Universitas Airlangga, cet. Pertama, Agustus 1983, hlm.1 dalam Sadjijono, Ibid, hlm.27.
15
C.
PERAN
HUKUM
ADMINISTRASI
NEGARA
DALAM
MEWUJUDKAN NEGARA HUKUM INDONESIA. Negara hukum menurut F.R Bothlingk adalah “ De staat waarin de wilsvrijheid van gezagsdragers is beperkt door grenzen van recht “ (negara, dimana kebebasan kehendak pemegang kekuasaan dibatasi oleh hukum). A. Hamid S Attamimi, dengan mengutip burkens, mengatakan bahwa negara hukum secara sederhana adalah negara yang menempatkan hukum sebagai dasar kekuasaan negara dan penyelenggaraan kekuasaan tersebut dalam segala bentuknya dilakukan dibawah kekuasaan hukum. 24 Apabila konsep negara hukum eropa kontinental dan konsep negara hukum anglo saxon didasarkan pada paham liberal individualistis, maka konsep negara hukum Indonesia didasarkan pada pandangan hidup dan falsafah bangsa Indonesia, yaitu Pancasila. Sebagaimana telah disebutkan, bangsa Indonesia membentuk negaranya dengan proklamasi yang merupakan perwujudan dari kesepakatan dengan satu tujuan. Dan negara yang bagaimana yang diinginkan oleh bangsa Indonesia? Jawabannya dapat ditemukan dalam Pembukaan Undang – Undang Dasar 1945 alinea 2, yaitu “…Negara Indonesia yang merdeka, bersatu berdaulat, adil dan makmur. “ dan yang juga tidak boleh dilupakan yaitu tujuan negara yang terdapat dalam alinea 4 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. 24
A. Hamid S Attamimi, Teori Perundang–Undangan Indonesia, Makalah pada Pidato Upacara Pengukuhan Jabatan Guru Besar Tetap di Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Jakarta, 25 April 1992, hlm.8, dalam Ridwan, op.cit, hlm. 14.
16
Dari uraian di atas yang terdapat di dalam konstitusi Negara Republik Indonesia, dapat diambil sebuah kesimpulan bahwa bentuk negara yang ingin dibentuk oleh bangsa Indonesia adalah negara yang dapat mensejahterakan rakyatnya, atau dalam masa sekarang ini kita sebut sebagai welfare state. Pancasila adalah dasar negara Indonesia. Walaupun konstitusi atau Undang–Undang Dasar telah mengalami berbagai perubahan semenjak tahun 1999, namun Pancasila sebagai dasar negara tetap utuh sampai saat ini. Ini menandakan bahwa ciri atau unsur utama dari negara hukum Indonesia adalah hukum bersumber pada Pancasila. Bersumber pada Pancasila, berarti hukum yang berketuhanan yang maha Esa, berkemanusiaan yang adil dan beradab, berpersatuan Indonesia, berkerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dalam permusyawaratan perwakilan dan berkeadilan sosial bagi seluruh rakyat indonesia. Unsur–unsur negara hukum sendiri, apabila kita menggabungkan pendapat para ahli hukum, antara lain Julius Stahl dan A.V Dicey, adalah : 1. Perlindungan hak–hak asasi manusia; 2. Pemisahan atau pembagian kekuasaan untuk menjamin hak–hak itu; 3. Pemerintahan berdasarkan peraturan perundang–undangan; 4. Peradilan administrasi dalam perselisihan; 5. Supremasi aturan–aturan hukum (Supremacy of the law); tidak adanya kekuasaan sewenang–wenang (absence of arbitrary power), dalam arti bahwa seseorang hanya boleh dihukum kalau melanggar hukum;
17
6. Kedudukan yang sama dalam menghadapi hukum (Equality before the law). Dalil ini berlaku baik untuk orang biasa maupun untuk pejabat. 7. Terjaminnya hak–hak manusia oleh Undang–Undang (di negara lain oleh Undang–Undang dasar) serta keputusan–keputusan di pengadilan. Dalam perkembangan negara hukum, unsur–unsur yang dikemukakan oleh Stahl dan Dicey tersebut kemudian mengalami penyempurnaan, yang secara umum dapat dilihat sebagaimana tersebut di bawah ini :25 1. Sistem pemerintahan negara yang didasarkan atas kedaulatan rakyat. 2. Bahwa pemerintah dalam melaksanakan tugas dan kewajibannya harus berdasar atas hukum atau peraturan perundang–undangan. 3. Adanya jaminan terhadap hak–hak asasi manusia (warga negara). 4. Adanya pembagian kekuasaan dalam negara. 5. Adanya pengawasan dari badan–badan peradilan (rechterlijke controle) yang bebas dan mandiri, dalam arti lembaga peradilan tersebut benar–benar tidak memihak dan tidak berada di bawah pengaruh eksekutif. 6. Adanya peran yang nyata dari anggota–anggota masyarakat atau warga negara untuk turut serta mengawasi perbuatan dan pelaksanaan kebijaksanaan yang dilakukan oleh pemerintah.
25
Unsur – Unsur diambil dan dipadukan dari buku Sri Soemantri, Bunga Rampai Hukum Tata Negara Indonesia, Alumni, Bandung 1992, hlm.29 – 30 dan buku Abdul Hakim G. Nusantara, Politik Hukum Indonesia, YLBHI, Jakarta, 1988, hlm. 12 – 14, serta Frans Magnis Suseno, Mencari Sosok Demokrasi, Sebuah Telaah Filosofis, Gramedia, Jakarta, 1997, hlm. 58 – 59, dalam Ridwan HR, ibid , hlm. 4.
18
7. Adanya sistem perekonomian yang dapat menjamin pembagian yang merata sumber daya yang diperlukan bagi kemakmuran warga negara. Manusia, sebagai subjek hukum, tentunya memiliki hak dan kewajiban tersendiri. Hak dan kewajiban tersebut akan terjadi ketika manusia sebagai subjek hukum melakukan hubungan dengan pihak lain, baik itu adalah manusia sebagai subjek hukum yang lain, maupun negara atau pemerintah sebagai penyelenggara kekuasaan. Pemerintah sebagai penyelenggara kekuasaan, memiliki dua kedudukan hukum yaitu sebagai wakil dari badan hukum publik, dan sebagai pejabat dari jabatan pemerintahan. Ketika pemerintah melakukan tindakan hukum dalam kapasitasnya sebagai pejabat, maka tindakan itu diatur dan tunduk pada hukum administrasi negara. Hukum administrasi negara, sebagai hukum publik yang mengatur hubungan antara masyarakat dan pemerintah, tentunya memegang peranan yang sangat penting dalam mewujudkan negara hukum Indonesia yang berdasarkan pada Pancasila. Negara sebagai pihak penguasa yang melaksanakan fungsi dan wewenangnya untuk menyelenggarakan kesejahteraan rakyat, diberi kekuasaan sesuai porsinya atau tidak berlebihan. Selain didasarkan pada kenyataan bahwa kekuasaan cenderung korup, sebagaimana yang dikemukakan oleh Lord Acton
26
26
, hukum administrasi pun
“ Power tends to corrupt, but absolute power corrupt absolutely. “ ( manusia yang mempunyai kekuasaan cenderung untuk menyalahgunakan kekuasaan itu, tetapi kekuasaan yang tidak terbatas / absolute pasti akan disalah gunakan ).
19
memberi perlindungan terhadap warga negara di dalam berhubungan dengan pemerintah. Ada dua macam perlindungan hukum bagi rakyat yaitu perlindungan hukum preventif dan represif. Mengapa warga negara harus mendapatkan perlindungan hukum? Ada beberapa alasan yaitu : pertama, karena dalam berbagai hal warga negara dan badan hukum perdata tergantung pada keputusan-keputusan dan ketetapan-ketetapan pemerintah, seperti kebutuhan terhadap izin yang diperlukan untuk usaha perdagangan, perusahaan atau pertambangan. Karena itu warga negara dan badan hukum perdata perlu mendapat perlindungan hukum, terutama untuk memperoleh kepastian hukum, yang merupakan faktor penentu bagi kehidupan dunia usaha; kedua, hubungan antar pemerintah dan warga negara tidak berjalan dalam posisi sejajar, warga negara sebagai pihak yang lebih lemah dibandingkan dengan pemerintah; ketiga, berbagai perselisihan warga negara dengan pemerintah itu berkenaan dengan keputusan dan ketetapan, sebagai instrumen pemerintah yang bersifat sepihak dalam melakukan intervensi terhadap kehidupan warga negara. Pembuatan keputusan dan ketetapan yang didasarkan pada kewenangan bebas, akan membuka peluang terjadinya pelanggaran hak-hak warga negara.27 Hukum administrasi negara, di dalam mewujudkan negara hukum Indonesia yang berpedoman pada pancasila, mempunyai peranan yang sangat penting. Mengapa dikatakan demikian? Sebab, untuk menjamin terpenuhinya hak–hak warga negara
27
Lebih lanjut dapat dilihat pada H.D van Wijk/Willem Konijnenbelt, hlm.533-535, dalam Ridwan, Ibid, hlm.219.
20
ketika berhubungan dengan pemerintah, negara mempunyai badan yudikatif yang khusus menangani perselisihan antara warga negara dengan pemerintah atau pejabat dalam melaksanakan tugas dan fungsinya sebagai pejabat. Lembaga peradilan tersebut adalah pengadilan tata usaha negara. Di dalam pasal 24 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, disana disebutkan bahwa : 1. Kekuasaan kehakiman dilakukan oleh sebuah Mahkamah Agung dan lain-lain badan kehakiman menurut undang-undang; 2. Susunan dan kekuasaan badan-badan kehakiman itu diatur dengan undang-undang. Sebagai pelaksanaan pasal 24 UUD 1945, dikeluarkanlah undang-undang nomor 14 tahun 1970 tentang Ketentuan-ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman. Dalam pasal 10 ayat (1) disebutkan bahwa kekuasaan kehakiman dilakukan oleh pengadilan dalam lingkungan : a. Peradilan Umum; b. Peradilan Agama; c. Peradilan Militer; d. Peradilan Tata Usaha Negara. Selain sudah diatur di dalam Undang-undang Pokok Kekuasaan Kehakiman, pemerintah juga mengeluarkan undang-undang khusus mengenai peradilan tata usaha negara, yaitu melalui undang-undang nomor 9 tahun 2004 (perubahan atas undang-undang nomor 5 tahun 1986). Hal ini merupakan salah satu bukti dan upaya
21
konkrit yang dilakukan oleh negara untuk memberikan perlindungan hukum yang maksimal kepada setiap warga negara. Dengan diberlakukannnya undang-undang nomor 5 tahun 2004 (perubahan atas undang-undang nomor 5 tahun 1986) tentang peradilan tata usaha negara yang berdasarkan pasal 144 dapat disebut undang-undang peradilan administrasi negara, maka dewasa ini perlindungan hukum terhadap warga masyarakat atas perbuatan yang dilakukan oleh penguasa atau pejabat pemerintah dapat dilakukan melalui 3 badan, yakni sebagai berikut : 28 a. Badan Tata Usaha Negara, dengan melalui upaya administratif. b. Peradilan Tata Usaha Negara. c. Peradilan Umum, melalui pasal 1365 Kitab Undang-undang Hukum Perdata (KUHPerdata). Pengadilan
tata
usaha
negara
diharapkan
dapat
menjadi
jembatan
penyeimbang antara pejabat pemerintah dengan rakyat, dan diharapkan pula pengadilan tata usaha negara tetap berpegang teguh pada asas bahwa lembaga peradilan merupakan lembaga yang bebas dan otonom, dan itu berarti pengadilan tidak berada di bawah kekuasaan eksekutif namun berdiri sendiri sebagai lembaga yang mandiri. Selain itu, asas legalitas di dalam hukum administrasi negara juga memegang peranan yang sangat penting dalam mewujudkan negara hukum indonesia. Gagasan 28
Soerjono, Perbuatan Melawan Hukum Yang Dilakukan oleh Penguasa/OOD dan Masalah Ganti Rugi, dalam Zairin Harahap, Hukum Acara Peradilan Tata Usaha Negara, Raja Grafindo Persada, Jakarta, 1997, hlm.19.
22
demokrasi menuntut agar setiap bentuk undang–undang dan berbagai keputusan mendapatkan persetujuan dari wakil rakyat dan sebanyak mungkin memperhatikan kepentingan rakyat. Asas legalitas menjadi dasar legitimasi tindakan pemerintahan dan jaminan perlindungan dari hak–hak rakyat. Penerapan asas legalitas akan menunjang berlakunya kepastian hukum dan keadilan serta persamaan di depan hukum, tidak melihat apakah ia hanya warga negara biasa dan tidak melihat pula apakah ia pejabat pemerintah. Dari uraian di atas, dapat disimpulkan bahwa hukum administrasi negara memegang peranan penting dalam mewujudkan negara hukum indonesia. Hukum administrasi negara, melalui pengadilan tata usaha negara, memberikan perlindungan hukum yang konkrit kepada warga negara, sehingga warga negara dijamin hak-hak nya, termasuk hak untuk mendapatkan perlakuan yang sama dihadapan hukum, karena, pengadilan tata usaha negara diharapkan dapat menjadi lembaga peradilan yang dapat menyelesaikan permasalahan antara pejabat pemerintah dalam melaksanakan tugasnya dengan warga negara, tentunya dengan kemandirian yang tidak memihak.
23
IV.
KESIMPULAN
1. Hukum administrasi negara berfungsi sebagai norma yang mengatur lembaga dan kekuasaan pemerintahan ; sebagai sarana menjalankan pemerintahan, yakni landasan kewenangan maupun kebijakan; dan berfungsi menjamin warga negara atas tindakan pemerintah. Inti dari hukum administrasi
tersebut
adalah
memungkinkan
administrasi
(negara)
menjalankan fungsi nya, dan melindungi warga negara terhadap sikap tindak administrasi (negara) dan juga melindungi administrasi (negara) itu sendiri.
2. Hukum Administrasi negara memegang peranan yang sangat penting dalam mewujudkan negara hukum Indonesia, dimana salah satu bentuk konkrit dari peran hukum administrasi negara adalah dengan adanya peradilan tata usaha negara yang berfungsi untuk menyelesaikan permasalahan antara pejabat pemerintah dalam menjalankan tugas administrasi negara dengan warga negara. Dan tentunya sangat diharapkan agar di dalam implementasinya peradilan tata usaha negara benar–benar dapat berdiri secara mandiri, tidak berada di bawah kekuasaan eksekutif sehingga menjamin adanya persamaan dihadapan hukum (equality before the law).
24
DAFTAR PUSTAKA
A. Hamid S Attamimi, Teori Perundang – Undangan Indonesia, Makalah pada Pidato Upacara Pengukuhan Jabatan Guru Besar Tetap di Fakultas Hukum Universitas Indonesia, Jakarta Abdul Hakim G. Nusantara, Politik Hukum Indonesia, YLBHI, Jakarta A.D Belifante, Kort Begrip van het Administratief Recht, Samsom Uitgeverij, Alphen aan den rijn C.J.N Versteden, Inleiding Algemeen Bestuursrecht, Samsom H.D.Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn Vuga Boekerij’s – Gravenhage C.S.T Kansil dan Christine S.T Kansil, Modul Hukum Administrasi Negara, Pradnya Paramita, Jakarta, 2005 E. Utrecht, Pengantar Hukum Administrasi Negara Indonesia, Ichtiar, Jakarta Frans Magnis Suseno, Mencari Sosok Demokrasi, Sebuah Telaah Filosofis, Gramedia, Jakarta H.D van Wijk / Willem Konijnenbelt, Hoofdstukken van Administratief Recht, Uitgeverij Lemma BV. Utrecht Muchsan, Beberapa catatan tentang Hukum Administrasi Negara dan Peradilan Administrasi Negara di Indonesia, Liberty, Yogyakarta
25
Philipus M. Hadjon, Analisis terhadap RUU tentang Administrasi Pemerintahan, Makalah dalam Lokakarya RUU Administrasi Pemerintahan dan RUU Tata Hubungan Kewenangan Pemerintah Pusat dan Daerah, Surabaya Philipus M Hadjon, Pemerintahan Menurut Hukum ( wet – en Rechmatige Bestuur ), Jurnal Hukum “ Yuridika “ Fakultas Hukum Universitas Airlangga, cet. Pertama R.J.H.M Huisman, Algemeen Bestuursrecht, Een inleiding, Kobra, Amsterdam Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara, UII Press, Yogyakarta Sadjijono, Memahami Beberapa Bab Pokok Hukum Administrasi, Laksbang Pressindo, Yogyakarta Sjahran Basah, Perlindungan Hukum Terhadap Sikap – Tindak Administrasi Negara, Alumni, Bandung SF Marbun Dkk, Dimensi – dimensi Pemikiran Hukum Administrasi Negara, UII Press, Yogyakarta Sri Soemantri, Bunga Rampai Hukum Tata Negara Indonesia, Alumni, Bandung Tahir Azhary, Negara Hukum, Bulan Bintang, Jakarta, 1992, hlm.66, dalam Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara, UII Press, Yogyakarta Van Poelje, Algemene INleiding Tot De bestuurskunde, Samsom nv, Alphen aan den Rijn Wirjono Projodikoro, Asas – Asas Hukum Pidana di Indonesia, PT. Eresco, Bandung Zairin Harahap, Hukum Acara Peradilan Tata Usaha Negara, Raja Grafindo Persada, Jakarta, 1997
26
