Pengaturan Tentang Ketentuan Sanksi

Pengaturan Tentang Ketentuan Sanksi Dalam Peraturan Daerah

Zairin Harahap Abstrak

Most of bylaws consistofpenal sanction whether fine or Imprisonment. It is veryrarely, the enforcement of bylaws proposes administrative sanction. Although most of bylaws relate to administrative matters. Are bylaws notallowed toimpose othersanctions, such as administrative sanction ?

Pendahuluan

Dalam Pasal 7 ayat (1) Undang-undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (UUPPP) disebutkan, Jenis dan hierarki Peraturan

Perundang-undangan adalah sebagai berikut: a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;

b. Undang-Undang/Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang; c. d.

Peraturan Pemerintah; Peraturan Presiden;

e.

Peraturan Daerah.

Dari ketentuan Pasal 7 ayat (1) UUPPP tersebut dapat diketahui bahwa, Peraturan Daerah (Perda) adalah salah satu jenis dan hierarki peraturan perundang-undangan. Sebagai konsekuensi logis dari adanya hirarki tersebut, maka materi muatan peraturan perundang-undangan yang lebih rendah tidak boteh bertentangan dengan materi muatan

peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. 38

Di samping jenis peraturan perundangundangan tersebut, juga dikenal jenis peraturan perundang-undangan lalnnya baik yang dikeluarkan oleh badan/lembaga/pejabat pemerintah pusat,seperti; Keputusan Presiden (Keppres), Peraturan Menteri {Permen), dan Keputusan Menteri (Kepmen), maupun peraturan perundang-undangan yang dikeluarkan oleh pemerintah daerah, seperti; Peraturan Gubernur, Peraturan Bupati, Peraturan Walikota, Keputusan Gubernur, Keputusan Bupati, dan Keputusan Walikota. Namun, apabila berpedoman kepada ketentuan Pasal 7 ayat (1) UUPPP tersebut; maka semua jenis peraturan perundangundangan yang tidak disebutkan dalam ketentuan Pasal 7 ayat (1) tersebut tidak termasuk dalam hierarki perundang-undangan. Konsekuensi logis dari hierarki tersebut adalah Keppres, Permen, dan Kepmen tidak iagi termasuk jenis peraturan perundangundangan yang hierarkinya lebih tinggi dari Perda. Dengan demikian, Perda yang

JURNAL HUKUM NO. 1 VOL 13 JANUARI2006; 27-37

Zairin Harahap. Pengaturan Tentang Ketentuan Sanksi Da/am Peraiuran Daerah

bertentangan dengan Keppres, Pennen, dan Kepmen tidak dapatdibatalkan dengan alasan bahwa materi muatan dari Perda tersebut

bertentangan dengan peraturan perundangundangan yang lebih tinggi. Pada umumnya, sebagaimana peraturan perundang-undangan lainnya untuk memaksakan agar masyarakat memiliki ketaatan, maka pada peraturan perundangundangan tersebut dicantumkan sanksi. Namun, dalam kenyataannya, khususnya Perda pada umumnya hanya memuat sanksi

pidana. Padahal, materi muatan yang diatur dalam setiap Perda boleh dikatakan hampir seluruhnya berkaitan dengan masaiah administratif. Atas kenyataan itu, maka tulisan ini mencoba mengkajl apakah suatu Perda hanya dapat memuat sanksi yang berupa sanksi pidana saja. Proses Pembuatan Peraturan Daerah

Rancangan Peraturan Daerah (Raperda) dapat berasal dari Dewan Perwakilan Rakyat Daerah {DPRD Provinsi/Kota/Kabupaten), Gubernur (Kepala Daerah Provinsi), Bupati (Kepala Daerah Kabupaten), atau Walikota (Kepala Daerah Kota) sesuai dengan kewenangannya. Namun, untuk dapat diberiakukan, maka Raperda tersebut harus mendapatkan persetujuan bersama antara DPRD Provinsi dan Gubemur untuk Raperda Provinsi, DPRD Kabupaten dan Bupati untuk Raperda Kabupaten, atau DPRD Kota dan Walikota untuk Raperda Kota. Oleh karena itu, Kepala Daerah dan DPRD dituntut untuk memahami materi muatan Perda, terutama pengaturan tentang ketentuan sanksi karena sangat terkait dengan efektivitas dari Perda itu sendiri.

Dalam Pasal 144 UUPD pada intlnya disebutkan bahwa Rancangan Perda yang telah disetujui bersama disampaikan oleh pimpinan DPRD dalam jangka waktu 7 (tujuh) hari terhitung sejaktanggal ditetapkan sebagai Perda kepada Gubemur atau Bupatl/Walikota untuk ditetapkan sebagai Perda. Gubemur atau BupatiA/Valikota dalam jangka waktu paling' lama 30 (tiga puluh) hari sejak rancangan itu disetujui bersama harus telah menetapkan rancangan tersebut menjadi Perda. Apabila dalam jangka waktu tersebut tidak ditetapkan, maka rancangan Perda tersebut sah menjadi Perda.

Dengan demiklan, paling lama 30 (tiga

puluh) hari harus siidah ditetapkan menjadi Perda bukan sejak pimpinan DPRD menyampaikan rancangan Perda yang telah mendapatkan persetujuan bersama kepada Gubemur atau Bupati/Walikota. Tetapi, sejak rancangan Perda tersebut telah'mendapat persetujuan bersama. Namun,.tidak ada konsekuensi hukum, apabila ternyata pimpinan DPRD menyampaikan rancangan Perda tersebut seteiah 7 (tujuh) hari mendapatkan persetujuan bersama. Apakah' dengan demikian, rancangan Perda tersebut batal demi hukum {van rechtswege nietig) atau dapat dibatalkan {vemietigbaar). . Perda yang telah ditetapkan oleh kepala daerah tersebut disampaikan kepada pemerintah paling lama 7 (tujuh) hari sejak ditetapkan. Berdasarkan ketentuan Pasal 136

Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, disebutkan bahwa Perda dibentuk dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah atau merupakan penjabaran lebih lanjut dari peraturan perundang-undangan yang lebih 39

tinggi dengan memperhatikan ciri khas masingmasing daerah. Oleh karena itu, materi muatan

Perda dilarang bertentangan dengan kepentingan umum dan/atau peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. • Perda yang bertentangan dengan kepentingan umum dan/atau peraturan yang iebih tinggi berdasarkan ketentuan Pasai 145 UUPD dapat dibatalkan oleh Pemerintah

dengan Peraturan Presiden paiing iama 60 {enam puiuh) hari sejak diterimanya Perda tersebut. Paiing iama 7 (tuj'uh) hari seteiah pembataian, kepaia daerah harus memberhentikan peiaksanaan Perda dan seianjutnya bersama DPRD mencabut Perda tersebut. Terhadap pembataian tersebut,

Pemerintah Daerah yang bersangkutan dapat mengaj'ukan keberatan kepada Mahkamah Agung:(MA).' Pembataian Perda, karena bertentangan

dengan peraturan perundang-undangan yang iebih tinggi dapat berpedoman kepada UUPPR Namun, pembataian Perda karena

bertentangan dengan kepentingan umum belum ada peraturan yang dapat dijadikan pedoman. Sebagaimana diketahui sampai saat ini beium begitu jelas kriteiia kepentingan umum. Apaiagi dikaitkan dengan kapan suatu Perda dapat dikualifikasikan bertentangan dengan kepentingan umum ? Sebeium dilakukan pembataian oieh pemerintah, paiing tidak Perda tersebut telah diberiakukan sekitar 2 (dua) bulan. Oleh karena itu, periu dipikirkan dampak dari pembataian tersebut, khususnya yang berkaitan dengan kepentingan masyarakat ketika Perda tersebut

diberiakukan. Beberapa contoh yang dapat dikemukakan di sini adalah mereka yang dikenakan hukuman sebagai akibat melanggar Perda tersebut dan mereka yang 40

mendapatkan jenis perizinan tertentu pada waktu beriakunya Perda tersebut. Apakah dengan pembataian tersebut, segaia sesuatu yang dilakukan oieh pemerintah daerah yang berkaitan dengan peiaksanaan Perda tersebut batai demi hukum {van rechtswege nietig) atau dapat dibatalkan {vernietigbaai) ? Dasar Hukum Pengaturan Sanksl Dalam Peraturan Daerah

Saiah satu materi muatan yang diatur daiam peraturan perundang-undangan tak terkecuaii Peraturan Daerah (Perda) adaiah ketentuan sanksi. Dewasa ini, paiing tidak ada 2 (dua) peraturan perundang-undangan yang dapat dijadikan acuan tentang jenis sanksi yang dapat dimuat daiam Perda, yaitu; Undangundang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan

(UUPPP) dan Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah (UUPD) sebagaimana yang dikutipkan di bawah ini;

1. Pasal 14 Undang-undang Nomor 10Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan

Perundang-undangan

(UUPPP)

menyebutkan: "Materi muatan mengenai ketentuan pidana hanya dapat dimuat daiam Undang-undang dan Peraturan Daerah".

2. Pasai 143 Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah (UUPD) menyebutkan: (1) Perda dapat memuat ketentuan tentang pembebanan biaya paksaan penegakan hukum, seiuruhnya atau

sebagian kepada peianggar sesuai dengan peraturan perundangan; (2) Perda dapat memuat ancaman

JURNAL HUKUM NO. 1 VOL 13JANUARI2006; 27-37

Zain'n Harahap. Pencjaturan Tentang Ketentuan Sanksi Dalam Peraiuran Daerah

pidana kurungan paling lama 6 . (enam) bulan atau denda paling banyak Rp 50.000.000,- (lima puluh juta rupiah);

(3) Perda dapat memuat ancaman pidana atau denda selain dimaksud pada ayat

(2), sesuai dengan yang diatur daiam peraturan perundangan lainnya. Substansi mmusan ketentuan Pasal 143

UUPD tersebut tidak jauh berbeda dengan rumusan ketentuan Pasal 71 Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, yang menyebutkan: (1) Peraturan Daerah dapat memuat ketentuan tentang pembebanan biaya

paksaan penegakan hukum, seiuruhnya atau sebagian kepada peianggar;

(2) Peraturan Daerah dapat memuat pidana kurungan paling lama enam bulan atau denda sebanyak-banyaknya Rp 5.000.000,00 (lima juta rupiah) dengan atautidak merampas barang tertentu untuk daerah, kecuaii jika ditentukan lain dalam peraturan perundang-undangan. Jenis-Jenis Sanksi (Hukuman) dalam Peraturan Daerah

Dari ketentuan Pasal 14 UUPPP dan

Pasal 143 UUPD sebagaimana dikemukakan di atas, dapat ditarik kesimpulan sebagai berikut:

1. Peraturan Daerah dapat memuat sanksi pidana; 2. Kata "dapat" sebagaimana yang disebutkan pada Pasal 143 tersebut bersifat diskresi,

sehingga memiliki makna bahwa sanksi pidana dapat dicantumkan pada suatu peraturan daerah dan juga dapat tidak mencantumkan atau memuat sanksi

pidana. Apabiia tidak memuat sanksi pidana tidak berarti tidak sesuai dengan ketentuan Pasal 143;

3. Dewasa ini banyak paraahli hukum pidana seperti Prof. Muiadi dan Prof. Lobby Luqman berpandangan bahwa sanksi pidana dicantumkan sebagai ultimum remedium bukan primum remidium. Artinya; sanksi pidana patut dicantumkan, apabiia penegakan hukum administrasi diasumsikan tidak dapat dilaksanakan sebagaimana mestinya, sehingga memerlukan ancaman yang iebih keras lagi;' 4. Sanksi pidana yang dapat dimuat daiam suatu Perda, apabiia bukan pengaturan tindak lanjut dari suatu peraturan perundang-undangan yang Iebih tinggi, maka hams tunduk pada ketentuan Pasal 143 ayat (2), yakni; sanksi pidana yang dapat diancamkan . adalah pidana kumngan yang tidak boleh Iebih dari 6 (enam) bulan atau denda paling banyak Rp 50.000.000,- (lima puluh juta mpiah); 5. Sanksi pidana yang dimuat dalam suatu Perda dapat saja melebihi sanksi pidana yang ditentukan dalam Pasal 143 ayat (2) UUPD, sepanjang Perda tersebut dibuat sebagai pelaksanaan peraturan pemndang-undangan yang Iebih tinggi. Tetapi, juga perlu diperhatikan bahwa peraturan perundang-undangan yang

' Zafruilah Salim, Ulasan terhadap Beberapa Teknik Penyusunan Peraturan Perundang-undangan, bahan untuk acara implementasi UU10/2004, yang diselenggarakan oleh Di^'en Peraturan Perundang-undangan bekerja sama dengan Kanwil Dep. Hukum dan HAM DIY, tanggai 20 Oktober 2005, him 4-5. 41

menjadi dasar hukum .pembentukan Perda itu memang memuat ketentuan sanksi pidana seperti yang dimuat dalam Perda tersebut.

6. Kata "atau" diantara pidana kurungan dan denda pada Pasal 143 ayat (2) di atas, menunjukkan bahwa sanksi pidana tersebut bersifat alternatif, sehingga kepada peiaku peianggaran diberikan kebebasan untuk memilih jenis sanksinya. Dengan kata lain, apabiia si peiaku memilih pidana kurungan, maka kepadanya tidak dapat iagi dikenakan sanksi pidana denda, begitu sebaiiknya; 7. Berdasarkan ketentuan Pasai 143 ayat (1), kepada si peiaku peianggaran Perda, di samping dapat dikenakan sanksi pidana (pidana kurungan atau pidana denda) dapat juga dikenakan sanksi yang berupa pembebanan biaya paksaan. Sanksi yang berupa pembebanan biaya paksaan atau yang juga dikenai dengan istiiah dwangsom adaiah merupakan saiah satu jenis sanksi administrasi;^ Menurut Hadjon, jenis-jenis sanksi administrasi adaiah paksaan nyata [bestuursdwang], uang paksa {dwangsom), denda administrasi, pencabutan KTUN yang menguntungkan (misainya; izin), uang jaminan, dan bentuk-bentuk iain/khusus,

seperti: peringatan dan pengumuman.^ 8. Peianggaran terhadap Perda juga sangat potensiai diiakukan oleh aparat, pegawai, atau pejabat pemerintahan. Oieh karena

itu, jenis sanksi administrasi sebagaimana

yang disebutkan dalam Pasai 6 Peraturan Pemerintah Nomor 30Tahun 1980 tentang Disipiin Pegawai Negerl Sipil menjadi sangat relevan untuk dipergunakan. Pasai 6 PP 30/1980 menyebutkan jenis sanksi administrasi yang dapat dijatuhkan kepada PNS yang meiakukan peianggaran disipiin adaiah hukuman disipiin ringan (yang dapat berupa tegoran iisan, tegoran tertuiis, dan pernyataan tidak puas secara tertuiis), hukuman disipiin sedang (yang dapat berupa penundaan kenaikan gaji berkala untuk paling iama 1 (satu) tahun, penurunangaji sebesar satu kaii kenaikan

gaji berkaia untuk paling lama 1 (satu) tahun, dan penundaan kenaikan pangkat untuk paiing iama 1 (satu) tahun), dan hukuman disipiin berat (yang dapat berupa penurunan pangkat pada pangkat yang setingkat lebih rendah untuk paiing iama 1 (satu) tahun, pembebasan dari jabatan, pemberhentian dengan hormat tidak atas permintaan sendiri sebagai PNS, dan pemberhentian tidak dengan hormat sebagai PNS); 9. Di samping itu, daiam kaitannya dengan penegakan hukum iingkungan, mengingat banyak materi muatan dari Perda juga berkaitan dengan pengaturan iingkungan hidup, maka jenis sanksi administrasi daiam kaitannya dengan penegakan hukum Iingkungan, yaitu; paksaan pemerintahan atau tindakan paksa {bestuursdwang - executive coercion), uang paksa {publiek-rechtelijke

^Phiiipus M. Hadjon, Penegakan HukumAdministrasi dalam Pengelolaan iingkungan Hidup, dalam B. Arief SIdharta, dkk (Editor), Butir-butir Gagasan tentang Penyelenggaraan Hukum dan Pemen'ntahan yang Layak, Penerbit PI CitraAditya Bakti, Bandung, 1996, him 339- 341. Uhatjuga Phiiipus M. Hadjon, Pengantar HukumAdministrasi Indonesia, Gadjah Mada University Press, Yogyakarta, 1993, him 241. 3 ibid.

42

JURNAL HUKUM NO. 1 VOL 13JANUARI2006; 27-37

Zairin Harahap. Pengaturan Tentang Ketentuan Sanksi Dalam Peraturan Daerah

dwahgsom = coercive sum), penutupan tempat usaha {sluiting van sen inn'chiing), penghentian kegialan mesin perusahaan (buitengetruikste/ling van sen toestel), pencabutan izin melalui proses, teguran, paksaan pemerintahan, penutupan, dan uang paksa/ 10. Dengan demikian, Perda di samping dapat memuat sanksi pidana juga dapat memuat sanksi administrasi;

Materi Muatan Peraturan Daerah yang

Harus Diikuti dengan Ancaman Sanksi Ketentuan sanksi dalam suatu peraturan

perundang-undangan terkait dengan isi dan sifatkaidah hukum. Ditinjau dari isinya, kaidah hukum (norma hukum) dapat dibagi menjadi: 1. kaidah hukum yang berisi suruhan (gebod); 2. kaidah hukum yang berisi larangan (verbocf): 3. kaidah hukum yang berisi kebolehan (mogen).^ Kaidah suruhan adalah suatu perintah unluk melaksanakan sesuatu yang biasanya dinyatakan dengan kata '\vajib" atau "harus". Kaidah larangan juga merupakan perintah unluk tidak melakukan sesuatu, yang sering dirumuskan dengan kata "dilarang", "tidak

boleh", atau "tidak dapaf.'

Ditinjau dari sifatnya, kaidah hukum dapat

dibedakan antara kaidah hukum yang bersifat imperatif dan kaidah hukum yang bersifat fakultatif. Kaidah hukum yang berlsikan suruhan dan larangan adalah kaidah hukum yang bersifat imperatif, sedangkan kaidah hukum yang berlsikan kebolehan adalah kaidah hukum yang bersifat fakultatif.® Perbedaan antara hukum imperatif dengan hukum fakultatif, dldasarkan padas'rfatnya.Mnya, hukum imperatif bersifat memaksa, sedangkan hukum fakultatif dibolehkan memilih.' Kaidah

hukum yang bersifat imperatif (dw/ngenrechf) atau normatiefrecht adalah aturan hukum yang tidak dapat dikesampingkan oleh pihak-pihak, balk melalui suatu perbuatan tertentu atau melalui suatu peijanjian.® Ciri hukum positif menurut Hans Kelsen adalaha coercive orderatau suatu latanan yang memaksa". Paksaaan merupakan salah satu bentuk sanksi yaitu perampasan atau

perenggutan secarapaksa di luar kemauan yang terkena terhadap segala sesuatu yang dimiliki seperti nyawa, kebebasan, atau harta benda. Meskipun demikian, Keisen mengatakan bahwa sanksi tidak hanya berupa hukuman (punishmenf),

tetapi dapat juga berupa ganjaran (reward).® A. Hamid S. AttamimI, jugamengatakan bahwa sanksi (dalam hal ini sanksi pidana atausanksi

*Siti Sundari RangkutI, Hukum Ungkungan dan Kebijaksanaan Ungkungan Nasional, Edisi Kedua, Airlangga University Press,Surabaya, 2000, him 211.

®Pumadi Purbacaraka dan Soeijono Soekanto, Pen'hal Kaidah Hukum, Penerbit PT. CitraAditya Bakti, Bandung, 1993,him 34. ®/b/d,hlm36.

^Soerjono Soekanto dan Pumadi Purbacaraka, Aneka Cara Pembedaan Hukum, Penerbit PT. Citra Aditya Bakti, Bandung, 1994, him 22.

®Bagir Manan, Hukum Positif Indonesia (Suatu Kajian Teoritik), Penerbit Fakullas Hukum Ull Press, Yogyakarta, 2004, him 8. ^Ibid, him6-7. 43

pemaksa lainnya) adalah merupakan salah

melalui mekanisme yang demokratis dan

satu ciri yang membedakan norma hukum

transparan".

dengan norma lainnya {adat. agama, dan maral)J° Perbedaan yang menonjol antara

kaidah hukum dengan kaldah sosial lainnya iaiah sankslnya. Sanksl terhadap pelanggaran kaidah hukum dapat dipaksakan, dapat dllaksanakan dl luar kemauan yang bersangkutan." Perlunya pencantuman sanksl dalam suatu peraturan perundang-undangan secara leblh tegas dikemukakan Pospisil. Menurut Pospisil ada 4 (empat) atrlbut hukum, yakhi:'^ 1. adanya wewenang: 2. adanya tujuan untuk memperiakukan hukum secara universal;

3. adanya hak dan kewajiban {obligatio);

'

4. adanya sanksl.

Atnbut sanksl dimaksudkan agar hukum "berglgi"; "gigi" itulah yang disebut dengan sanksl. Kaidah hukum yang bempa suruhan (kewajiban) atau larangan akan menjadi pepesan kosong atau garansi kosong, dan cenderung tidak dipatuhi sama sekali apabila tidak dilekati dengan sanksl. Sebagal salah satu contoh adalah

ketentuan Pasal 59 ayat (3) UUPD yang menyebutkan:

"Partal polltik atau gabungan partal politik wajib membuka kesempatan yang seluasluasnya bag! calon perseorangan yang memenuhi syarat sebagaimana dimaksud

dalam Pasal 58 dan selanjutnya memproses bakal calon dimaksud

Namun, kata wajib pada pasal tersebut menjadi macan ompong, karena tidak diikuti dengan adanya ketentuan ancaman sanksl. Dengan demikian, apabila ketentuan itu tidak dllaksanakan atau tidak diikuti, maka partal politik tersebut tidak dapat dikenakan sanksi. Penjaringan bakal calon kepala daerah yang dilakukan oleh partal politik telah menunjukkan pelanggaran terhadap ketentuan pasaltersebut. Hampir dapat dipastikan seluruh bakal calon kepala daerah yang diajukan oleh partal politik tidak saja kurang memberikan kesempatan kepada calon perorangan (non-partisan). Tetapi, juga penentuan bakal calon tidak beriangsung secara demokratis dan transparan. Bahkan, seorang bakal calon Bupati dikabupaten Sieman yang telah memenangkan konvensi yang dilakukan oleh gabungan beberapa partal politik tidak diajukan sebagai bakal calon, tetapi malah mengajukan calon yang tidak menang. Oleh karena itu, sanksi pada satu pihak merupakan kriteria yang mutlak dari hukum dan pada pihak lain sanksi tidak selamanya harus berbentuk sanksi fisik.^^ Bahkan, sebenarnya atribut sanksi tidak perlu hanya dibatasi pada sanksi yang negatif saja (balk fisik maupun psikologis). Dalam hukum juga ditemukan sanksi-sanksi posltif yang merupakan imbalan yang diberikan kepada mereka yang dapat dijadikan contoh dalam kualitas ketaatan hukum. Hal itu sesuaidengan

Maria Farida Indrati Soeprapto, llmu Perundang-undangan: Dasar-dasar dan Pembentukannya, Penerbit Kanisius, Yogyakarta, 1998, him 10-11 :

" Sudikno Mertokusumo, MengenalHukum Suatu Pengantar, Penerbit Liberty, Yogyakarta, 1999, him 18. SoerjcnoSoekanto, AntropologiHukum: MateriPengembangan llmuHukumAdat, Penerbit CV. Rajawali, Jakarta, 1984,him 151-157.

Hilman Hadikusuma, PengantarAntropoiogiHukum, Penerbit PI CitraAditya Bakti, Bandung, 1992, him 116. 44

JURNAL HUKUM NO. 1 VOL 13JANUARI2006; 27-37

Zairin Harahap. Pengaturan Tentang Ketentuan Sanksi Dalam Peraturan Daerah

arti sanksi, yakni rangsangan untuk berbuat atau tidak berbuat. Di dalam halsanksi negatif, maka sebaiknya diterapkan sistematik, sebagal berlkut:"

Sanksi Negatif

Pemulihan Keadaan

Pemenuhan Keadaan

Hukuman

dikemukakan di atas, maka Perda dapat saja memuat sanksi yang berslfat kumulatif. Artlnya, materi muatan Perda dapat memuat sanksi administrasi, sanksi perdata, dan sanksi pidana sekaligus, serta ketiga jenis sanksi tersebut dapat diterapkan sekaligus terhadap pelaku pelanggaran Perda. Sanksi administrasi dapat diterapkan bersama-sama balk ekstemal mapun Internal. Kumulasi sanksi dibedakan atas; kumulasi

Administrasi

Pidana

Perdata

Apablla mengacu kepada Pasal 25 ayat (1) Undang-undang Pengelolaan Lingkungan HIdup (UUPLH), maka sanksi yang berupa pemulihan keadaan dan pemenuhan keadaan tersebut merupakan bentuk-bentuk darl sanksi administrasi yang berupa paksaan pemerintahan (besfuursdwang). Pasal 25 ayat (1) UUPLH menyebutkan: "Gubernur/Kepala Daerah TIngkat I berwenang melakukan paksaan pemen'ntahan terhadap penanggung jawab usaha dan/atau kegiatan untuk mencegah dan mengakhiri terjadlnya pelanggaran, serta menanggulangi akibat yang ditimbulkan oleh suatu pelanggaran, melakukan tindakan penyelamatan, penanggulangan, dan/atau pemulihan atas bebanblaya penanggung jawab usahadan/ atau kegiatan, kecuali ditentukan lain berdasarkan Undang-undang".

eksternal dan kumulasi Internal. Kumulasi

ekstemal adalah sanksi administrasi diterapkan bersama-sama sanksi lain, sepertl sanksipidana maupun sanksi perdata. Kumulasi Internal adalah dua atau lebih sanksi adminitrasi dapat

diterapkan secara bersama-sama.^® Kumulasi sanksi pada dasarnya berkaltan dengan keselmbangan sanksi. Artlnya, sanksi harus selmbang dengan berat ringannya pelanggaran. Penjatuhan sanksi administrasi dllakukan oleh pejabat yang mendapatkan wewenang atribusi ataupun delegasi sebagaimana yang disebutkan dalam Perda tersebut. Penjatuhan sanksi administrasi dapat dilakukan secara langsung oleh pejabat yang bersangkutan tanpa harus melalui putusan pengadllan. Orang atau badan hukum perdata yang merasa dlruglkan akibat penjatuhan sanksi tersebut dapat mengajukan gugatan ke Peradllan Tata Usaha Negara (PTUN). PTUN akan menilai (rechtmatige toetsing) apakah putusan pejabat tersebut tentang penjatuhan sanksi administrasi

Kumulasi Sanksi

Berangkat darl ketentuan Pasal 14 UUPD dan Pasal 143 UUPD sebagaimanayangtelah

Itu

sah

menurut

hukum

(rechtmatigeheicf} atau tIdak. Sementara Itu, penjatuhan sanksi pidana kepada pelaku pelanggaran PerdatIdak dapat dijatuhkan secara langsung. Artlnya, orang

" Soerjono Soekanto,Op.Cit, him 174. '5Phlipus M. Hadjon,-Op. Cit, him 342-345. 45

yang.melakukan pelanggaran Perda tersebut langsung dimasukkan ke penjara atau dikenakan denda begitu diketahui melakukan pelanggaran. Penjatuhan sanksi pidana harus dllakukan melalul proses peradilan. Sepanjang belum ada putusan hakim yang telah mempunyai kekuatan hukum yang bersifat tetap, maka orang yang melakukan pelanggaran terhadap Perda tersebut harus dianggap belum bersalah. Hal Itu sejalan dengan asas pradugatak bersalah {presump tion of innosence). Dengan demikian, penjatuhan sanksi pidana dalam penegakan hukum Perda dl atas kertas menjadi sangat

kepada pelakunya, sedangkan penjatuhan sanksi administrasi sasarannya ditujukan kepada perbuatannya. Dengan kata lain, penjatuhan sanksi administrasi adalah ditujukan untuk mengakhiri perbuatan melawan hukum, sedangkan penjatuhan sanksi pidana adalah ditujukan untuk menghukum si peiaku dengan memenjarakannya dan/atau membayar sejumlah denda'. Dalam kasus pencemaran dan/atau perusakan lingkungan, dengan dipenjaranya atau didendanya si peiaku berarti tidak menyeiesaikan masalah, karena sumber pencemarannya tidak tersentuh. Pencemaran dan/atau perusakan lingkungan hidup terus memakan waktu dari mulai melakukan berlanjut dan sangatpotensial semakin meluas, proses penyelldlkan, pembuatan beritaacara, karena pabrik sebagai sumber pencemaran sampai beracara di pengadilan. Padahal, dan/atau perusakan lingkungan tidak dijatuhkan begitu banyak Perdayang harus dilaksanakan sanksi. Berbeda halnya dengan sanksi dan secara otomatis juga harus ditegakkan administrasi, maka dapat dijatuhkan sanksi administrasi seperti; penutupan tempat usaha (law enforcement). Namun, dalam kenyataannya, sangat atau pencabutan izin, sehingga pabrik tidak banyak Perda yang hanya memuat sanksi pidana dapat beroperasi lagi. Dengan tidak saja yang berupa pidana kurungan yang beroperasinya pabrik tersebut paling tidak dialternatifkan dengan pidana denda, persis dapat dicegah semakin meluasnya dampak sebagaimana yang diatur dalam UUPD. pencemaran dan/atau perusakan lingkungan. Padahal, sebagaimana yang telah dikemukakan Pabrik baru dapat beroperasi lag! setelah di atas, tidak ada larangan materi muatan Perda melakukan pemulihan lingkungan dan memuat ketentuan sanksi selain sanksi pidana. membangun instalasi pengolah limbah dan Larangan yang ada secara ekspllsit adalah bag! sebagainya. Sedangkan pengaturan sanksi perdata jenis peraturan perundang-undangan selain UU dan Perda dilarang atau tidak boleh memuat dalam Perda lebih merupakan memberikan peluang kepada masyarakat untuk menuntut sanksi pidana. Kesaiahpahaman ini sedikit banyak telah ganti kerugian kepada peiaku pelanggaran Perda membuat penegakan hukum Perda cendemng yang menimbulkan kerugian kepadanya. Oleh sulit dan tidak efektif. Salah satu penyebab karena itu, sudah seharusnya ketentuan sanksi utamanya adalah materi muatan yang diatur yang diatur dalam Perda tidak hanya mengenai dalam Perda pada umumnya bersifat adminis- sanksi pidana. Tetapi, juga memuat sanksi tratif, sedangkan ketentuan sanksi yang diatur administrasi dan sanksi perdata. Persoalan adalah pidana. Sebagaimana diketahui, mengenai, apakah penerapan sanksi pidana penjatuhan sanksi pidana sasarannyaditujukan ditempatkan sebagai uftimum remedium adalah 46

JURNAL HUKUM NO. 1 VOL 13 JANUARI2006; 27-37

Zairin Harahap. Pengaturan Tentang Ketentuan Sanksi Dalam Peraturan Daerah

persoalan lain. Namun, paling tidak, dengan juga dicantumkannya sanksi pidana dapat menjadi dasar hukum bag! aparat penegak hukum untuk menjatuhkan sanksi yang lebih keras ketika si pelaku peianggaran Perdatidak dapat diterapi dengan sanksi administrasi. Tempat Ketentuan Sanksi Pada Peraturan Daerah

Daiam Lampiran UUPPP disebutkan isi dari Batang Tubuh suatu peraturan perundang-undangan adalah: 1. Ketentuan Umum;

2. 3. 4. 5.

Mated Pokok yang diatur; Ketentuan Pidana (jika diperiukan); Ketentuan Peraiihan (jika diperiukan); Ketentuan Penutup. Dengan demikian, ketentuan sanksi yang menyangkut Ketentuan Pidana ditempatkan seteiah Mater! Pokok. Pada umumnya dalam suatu peraturan perundang-undangan, penempatandan pengaturan Ketentuan Pidana dipisahkan dengan Ketentuan Sanksi yang lainnya (sanksi administrasi dan/atau sanksi perdata). Apabila peraturan perundangundangan tersebut juga memuat sanksi administrasi dan/atau sanksi perdata.dapat ditempatkan dan diatur pada Materi Pokok.^^ Kehadiran ketentuan pidana dalam materi muatan suatu peraturan perundang-undangan berdasarkan Lampiran UUPPP tersebut di atas disebutkan jika diperiukan, Dengan demikian, sesungguhnya suatu peraturan perundanganundangan, tidak terkecuali Perda dapat saja tidak mencantumkan sanksi pidana dl dalamnya. Tidak dicantumkannya sanksi

pidana atau suatu Perda yang tidak memuat sanksi pidana tidak berarti Perda tersebut bertenlangan dengan UUPPP dan UUPD. Sebagaimana yang telah dikemukakan di atas bahwa ketentuan Pasal 143 UUPD menyebutkan kata dapat Dengan demikian, materi muatan Perda dapat memuat sanksi pidana, tetapi juga dapat tidak memuat sanksi pidana. Apabila ketentuan itu ditafsirkan lebih luas lagi, maka suatu peraturan perundangundangan tidak terkecuail Perda dapat tidak mencantumkan sanksi hukum sama sekali,

baik sanksi pidana, sanksi administrasi, maupun sanksi perdata. Namun demikian, perlu dipahami bahwa pencantuman atau tidak mencantumkan sanksi dalam suatu peraturan perundang-undangan hendaknya jangan didasarkan kepada selera kekuasaan. Begitu juga, apakah peraturan penjndang-undangan tersebut hanya memuat sanksi administrasi saja atausanksi pidana saja,atau perdata saja,atau semua jenis sanksi harus dicantumkan juga hendaknya jangan didasarkan kepada selera kekuasaan. Pencantuman sanksi dan jenis sanksi apa saja yang tepat dalam rangka menegakkan peraturan perundang-undangan tersebut haruslah berdasarkan kajian dan pertimbangan llmiah. Padadasamya, kehadiran ketentuan sanksi dalam suatu peraturan perundang-undangan adalah dalam rangka agar peraturan perundang-undangan tersebut dipatuhi oleh masyarakat. Oleh karena itu, kata jika diperiukan sebagaimana yang disebutkan dalam Lampiran UUPPP tersebut haruslah ditafsirkan daiam

rangka mendorong agar peraturan perundangundangan tersebut dipatuhi oleh masyarakat.

Lihat antara lain Undang-undang Nomor 23 Tahun 1997 tentang Pengelolaan Lingkungan HIdup (UUPLH). 47

Artinya, kalau tanpa adanya ketentuan sanksi. pidana dan/atau sanksi-sanksi lainnya dapat dipastikan peraturan perundang-undangan tersebut dipatuhi, maka kehadiran ketentuan sanksi menjadi tidak diperlukan. Namun,

sebaliknya kalau hal itu tidak dapat dipastikan untuk dipatuhi tanpa adanya ketentuan sanksi, maka kehadiran ketentuan sanksi menjadi tidak bisa tidak atau menjadi mutiak adanya. Simpulan Berdasarkan ketentuan Pasai 143 UUPD

sangat jeias bahwa tidak ada larangan bahwa suatu Perda tidak boleh mencantumkan sanksi

administrasi. Bahkan, ketentuan ayat (1) yang mengatakan Perda dapat memuat ketentuan tentang pembebanan biaya paksaan penegakan hukum adalah mempakan saiah satu jenis sanksi administrasi. Di samping itu, pencantuman sanksi pidana yang berupa pidana kurungan atau denda sebagaimana dimaksud pada ayat (2) bersifat diskresi

Ketentuan sanksi pidana baik yang berupa pidana kurungan maupun pidana denda tidak selamanya harus sama dengan ketentuan Pasal 143 ayat(2) UUPD. Tetapi, bisa sajalebih ringan, karena rumusan yang di anut adalah hukuman maksimal atau paling banyak/tinggi. Sebaliknya juga bisa.lebih berat, sepanjang Perda tersebut dibentuk dalam rangka melaksanakan peraturan perundangundangan yang lebih tinggi dimana peraturan perundang-undangan yang memberikan delegasi itu mengatur ketentuan seperti itu. Dengan demikian, Perda sesungguhnya boieh tidak mencantumkan sanksi pidana. Apabila suatuPerdatetap mencantumkan sanksi pidana, maka sebaiknya penerapan sanksi pidana tersebut bersi^t ultimum remedium. 48

Daftar Pustaka

Bagir Manan, Hukum Positif Indonesia (Suatu Kajian Teoritik), Penerbit Fakuitas Hukum Uii Press, Yogyakarta, 2004. B. Arief Sidharta, dkk (Editor), Butir-butirGagasan tentang Penyelenggaraan Hukum dan Pemerintahan yang Layak, Penerbit PT. CitraAditya Bakti, Bandung, 1996. Hilman Hadikusuma, PengantarAntropologi Hukum, Penerbit PT. CitraAditya Bakti, Bandung, 1992. Maria Farida Indrati Soeprapto, llmu Perundang-undangan: Dasar-dasar dan Pembentukannya, Penerbit Kanisius, Yogyakarta, 1998. Philipus M. Hadjon, Pengantar Hukum Administrasi Indonesia, Gadjah Mada University Press, Yogyakarta, 1993. Purnadi Purtacaraka dan Soeijono Soekanto, Perihal Kaidah Hukum, Penerbit PT CitraAditya Bakti, Bandung, 1993. Soerjono Soekanto, Antropologi Hukum: Materi Pengembangan llmu Hukum Adat, Penerbit CV. Rajawaii, Jakarta, 1984. Soerjono Soekanto dan Purnadi Purbacaraka, Aneka Cara Pembedaan Hukum, Penerbit PT. Citra Aditya Bakti, Bandung, 1994. Siti Sundari Rangkuti, Hukum Lingkungan dan Kebijaksanaan Lingkungan Nasionai, EdisI Kedua, Airlangga University Press, Surabaya, 2000, Sudlkno Mertokusumo, Mengenal Hukum Suatu Pengantar, Penerbit Liberty, Yogyakarta, 1999. Zafruiiah Salim, Ulasan Terhadap Beberapa Teknik Penyusunan Peraturan Perundang-undangan, bahan untuk acara Implementasi UU 10/2004, yang

JURNAL HUKUM NO. 1 VOL 13JANUARi 2006; 27-37

Harahap. Pengaturan Tentancj Ketentuan Sanksi...

diselenggarakan oleh Diijen Peraturan Perundang-undangan bekerja sama

dengan Kanwil Dep. Hukum dan HAM DIY, tanggal20 Oktober 2005.

49