(^o ^ 49 Sneeuwwitje en de zeven dwergen

(ô£^

49

Sneeuwwitje en de zeven dwergen

i Qi

Er was eens lang geleden een prinses die door allen bemind en bewonderd werd. Behalve door de heersende machthebber, die vond dat zijzelf de schoonste van het land was en die haar aanzien en macht niet wilde opgeven voor die nieuwe prinses, waarvan ze overigens slechts de stiefmoeder was. Daarom probeerde zij met veel intriges Sneeuwwitje uit te schakelen en dat leidde ertoe dat Sneeuwwitje op een dag verdwenen was: Dat werd alom betreurd en naarmate de tijd verstreek, werd het beeld dat men van haar had steeds mooier en aantrekkelijker Wel gingen er voortdurend siemmen op om haar ie zoeken en haar op de iroon ie zetten, zodal ze het volk zou kunnen inspireren en hel bestuur van het land weer die aantrekkingskracht zou geven die onder het oude bewind verloren was gegaan. Maar dal breed gedragen en veelbesproken verlangen bleef onvervuld. Ze was weliswaar niet dood, maar ze werd omringd door de zeven dwergen die haar koesterden als een kleinood in een glazen lost, waarin ze zich niet meer kon bewegen en waaruit ze zichzelf niet meer op eigen kracht kon bevrijden. .Sneeuwwitje is heden ten 'dage hei politieke primaat, door velen bewonderd en aahbedén.maar door de zeven machten gedoemd slechts hoofdzakelijk virtueel voort tc leven m de glazen kist van de herinnering, tenzij een onbekende prins haar weer tot leven kust. In dit opstel wil ik in hoofdlijnen riagaan hoe elk van die zeven machten, j ondarilö'hÏÏh goede bedoelingen en hun bewondering voor het politieke pri- maal, er ieder voor zich en in onderling verband toe bijdragen dat Sneeuwwitje, '. het poUtieke primaat, toch in schoonheid dreigt ie sterven. De eersie - de wetgevende - machl zou bij uitstek het speelveld voor het poli, tieke primaat rnöéten zijn. Daar wordt immers beslist over de inrichting van de ': samenleving, over de rechten en plichten van burgers en daarin zouden met •, narae politieke opvattingen, belangen en idealen een overwegende rol moeten 1 spelen. Toch is dai in onze samenleving steeds minder het geval. ;• Allereerst is er, zoals bekend, al vele jaren sprake van een proces van iniemaiio1" nalisering van de economie, de arbeidsmarkt, de kapitaalstromen en de handels|betrekkingen van organisaties en bedrijven. 'i^y. Daardoor wprden de mogelijkheden voor nationaal of in hei algemeen terri^ôriaal begrensde regelgeving en sturing aanzienUjk beperkl en vindt er een ver-

t-

^nikel in de bundel 'Behooriijk Bestuur' ter gelegenlieid van het alscheid van C-J-N. I^'reteden, Den Haag 2001. -—-—" '" "

391

|i,3i Q^ '^^ Q'i Qi

|.,a

SNEEUWWITJE EN DE 2EVEN DWERGEN

plaatsing van beleid en regelgeving naar supranationale organen plaats. Voorzover overigens überhaupt nog sprake kan zijn van enige publieke regulering van sieeds meer mondiale economische processen, zoals kapiiaalsiromen. het beleid van multinationals en de invloed van de wereldwijde eITeclenhandel op de sociaal-economische ontwikkeUng in afzonderlijke landen. Die verplaatsing van publieke sturing en regelgeving komt in onze contreien pregnant loi uitdmkking in de toenemende betekenis van de Europese Unie. Rond de helft van de regelgeving in de Europese landen wordi al bepaald door Europese richtlijnen op velerlei beleidsterreinen. Door de oprichting van de ECB en door het Verdrag van Amsterdam is hei monetaire beleid bovennationaal geworden en is ook het begrotingsbeleid van de lidstaten aan regels en voorwaarden gebonden. Het is niet gewaagd te veronderstellen dat mede als gevolg daarvan in de loop der jaren het beleid op vele andere terreinen, zoals de sociale zekerheid, de arbeidsvoorwaarden, het belasiin^telsel en hei milieu, bovennationaal zai worden, of op zijn minst sterk naar elkaar toe za! groeien. Hetgeen onvermijdelijk leidt tot een beperking van de publieke taken en hel sturend vermogen van, met name, de nationale overheid. Nu al oriënteren de decentrale overheden, gemeenten en provincies zich intensief en rechtstreeks op Brussel en niel alleen omdat daar in de vele Europese fondsen additionele middelen voor lokaal en regionaal beleid te verdienen zijn, maar vooral omdat ook hun beleidsruimte in loenemende mate wordl beïnvloed door talrijke Europese richüijnen. Ze willen daar in een vroegtijdig stadium kennis van dragen en waar mogeUjk via het Comité van de regio's en via rechtstreekse ambtelijke en bestuurlijke contacien invloed op uitoefenen. Daamaast vindl bij alle overheden een proces plaats van herverkaveling enj afslanking van het pubUeke domein zelf. Na ruim een eeuw van opbouw en. groei van de rechtsstaat, de verzorgingsstaat en de welvaartsstaat, Ujkt sinds'; enkele decennia een periode van ontmanteling van de "overheid aangebroken, i Privatisering, deregulering, afslanking en lerugtreding van de overheid en van overheidstaken zijn aan de orde van de dag. Het lijkt een oniwrikkeling die het oude ideaal van de Verlichting, hel ideaal van de vrije mondige burger, dal ien grondslag lag aan hel onlstaan van de democratie, weer nieuw leven w l inblazen. Ten dele is dat ook zo en is daar ook reden toe. Hei is zo, voorzover de burger daardoor bevrijd wordt van regelgeving die lol overbodige en demotiverende alhankelijkheden leidl. Er is reden toe enerzijds, omdat de burgers mondiger en welvarender zijn geworden en dus beter in staal zijn eigen verantwoordeUjkheid te dragen, en anderzijds omdat de accumulatie van taken van de overheid heelt geleid tot een alsmaar uildijende bureaucralie en tol een overdaad aan veelal verkokerde regeUngen, subsidiestelsels en financieringsstromen, die vaak meer lot een ongelijk proftji van overheidsvoorzieningen hebben geleid dan tot de ".'T • i. beoogde rechtvaardiger verdeling van de welvaart. Niettemin roepi die aandrang . v.^-M,> toi lerugtreding van de overheid vragen op, die recentelijk weer meer w^'^^" ;'^!;^,;^j,f .:Ï gesteld en ook weerklank vinden. Met name rijzen er. met betrekking tol "î^ty^-

392

Y./'-E-^

f'

SNEEUWWITJE EN DE ZEVEN DWERGEN

meer monopoloïde voorzieningen, zoals openbaar vervoer, en mel betrekking lot voorzieningen van essenüeel pubUek belang, zoals water, bij vérgaande verzelfstandiging in loenemende mate vragen over de verantwoordeUjkheid en de aanspreekbaarheid voor die voorzieningen, als het misgaat. Dan immers wasl de overheid haar handen in onschuld, omdat het bedrijf immers verzelfstandigd is, terwijl de burger als klant niet in staat is o m zijn invloed uit te oefenen volgens de normale weiten van de markt door zijn aandelen lerug te trekken of door naar de concurrent te gaan. Terwijl hei vervolgens evident lijkt dat op bepaalde gebieden zoals bijvoorbeeld het milieu, de openbare veiUgheid, de infrastructuur en de ruimtelijke inrichting, niet een terugtredende maar juist een veel meer actieve overheid geboden is. Dat neemt overigens niet weg dat door verzelfstandiging en privatisering op ver- . schillende gebieden, zoals bijvooiheeld de volkshuisvesting, de productie en •. distributie van eneigie en de sociale zekerheid, de overheid is teruggetreden en \ het publieke domein is ingeperkt. Meer markt kan, met andere woorden, onder voorwaarden zeker leiden tot '. raeer effectiviteil en meer kwaliteil van voorheen publieke voorzieningen, maar ^ het impUceert onvermijdelijk minder ruimte voor deraocratische afweging en dus voor hei poUtieke primaat. Dal proces is verder veroorzaakt en wordt nog versterkt door een andere ontwikkeUng die zich in de laatsle decennia in onê samenleving heeft voorgedaan, nameUjk de individualisering en het daarmee verband houdende afnemende gezag van en vertrouwen in de overheid bij de burgers. Het ^ a t daarbij niet alleen en zelfs niet primair o m ' d e overheid als grootwinkelbedrijf van publieke diensien, maar vooral ook om de overheid als democratisch orgaan voor de behaniging van de pubUeke zaak en van collectieve belangen, om de oveiheid als gemeenschappeUjke organisatie van solidariteit in de samenleving. De overheid is immers in essentie meer dan dal voor velen overigens vaak ondoorzichtige, bureaucratische complex van regeUngen, besluilen, geen verboden. De overheid is met name ook een sociaal systeem van normen, waarden, afepraken, verhoudingen en procedures, dat in eeuwen is en nog steeds wordt gevonnd, en door rniddel waarvan burgers een deel van hun vrijheid, hun eigenbelang en hun inkomen afstaan en uitwisselen om daardoor coUecüef meer rechtszekerheid, rechtsgelijkheid, veiligheid en bestaanszekerheid voor aUen en voor zichzelf te verwerven dan ze ieder voor zich zouden hebben gekund. De overheid is in een democratisch bestel, met andere woorden, vooral de institutionalisering van het sociale contraa dat de burgers met elkaar hebben gesloten ten behoeve van de behartiging van het publieke belang. De legitimiteit van de overheid, als stelsel ter uilvoering van dat sociale contract, is essentieel voor een democratische samenleving, en sterk afhankeUjk van de male waarin ze in veranderde omslandigheden door de buigers wordl herkend en begrepen als de uitdrukking van dat sociale contract en als de waarborg voor die als coUecnef ervaren belangen.

393

1> Qi

ls,1 Q^ CO 'SiJ

O

SNEEUWWITJE EN DE ZEVEN DWFRGEN

En dat is de laatste decennia steeds minder het geval. Enerzijds omdat steeds meer mensen door de toegenomen welvaart en mondigheid beter voor zichzelf kunnen zorgen cn anderzijds omdat, mede daardoor, hel 'ieder voor zich' in onze samenleving weer meer dorainani is, en het gezag van de overheid en dus van het politieke primaat, en van de democratische besluitvomiing, sterk Is afgenomen. Dat heeft vervolgens ook aanzienlijke consequenties gehad voor de werking van de tweede - de. uitvoerende - macht. Tal van overheidsregelingen worden in onze"geïndividualiseerde en eigenwijze samenleving bepaald niet meer als vanzelfsprekend aanvaard en van tal van collectieve voorzieningen wordt naar eigen goeddunken gebruik, zo niet misbruik, gemaakl. Het sturend vermogen van de overheid, i.e. van het polilieke primaai, wordt daardoor aanzienUjk ondergraven en zowel de uitvoerbaarheid als de handhaafbaarheid van overheidsbeleid wordt, mede door de verwarrende overdaad aan regelgeving, in toenemende mate uitgehold. Bovendien is de overheid door de gegroeide mondigheid ran de burgers steeds meer genoodzaakt haar beleid in inleractie met die burgers en met organisaties van burgers voor te bereiden en uit te voeren. Daardoor wordt welUcht het draagvlak voor dai beleid vergrooi, maar wordl het aantal vrijheidsgraden voor politieke keuzen beperkt en de handhaving van gesielde regels bemoeilijkt. Een ontwikkeling die nog wondi versierkt door de toegenomen professionaUsering van de samenleving zelf. Onder professionalisering versla ik hier de toename van kennis en vereiste deskundigheid als essentiële voorwaarde en onmisbare productiefactor, niet alleen in de economie, tnaar ook voor de ontwikkeling en de uitvoering van velerlei maatschappelijke voorzieningen van volksgezondheid en onderwijs, tot natuuren waterbeheer, ruimtelijke inrichting, mobiliteit. veiUgheid en ouderenzorg, en voor de oplossing van complexe maatschappelijke vraagstukken op deze en andere gebieden. De overheid heeft al lang niet meer het kermismonopoUe op veel van deze gebieden, voorzover ze dat op bepaalde gebieden zelfs ooit heeft gehad, en ze is de laatste tien jaar ook door hei verschil in arbeidsvoorwaarden in de publieke en de private sector niet meer in staat die kennis en deskundig'^''"'>'\i heid in voldoende mate in eigen huis te voorzien. Mede daardoor is de overheid .,---.1 .,'J op veel beleidsterreinen afhankelijk van de inschakeling van expertise van buiten en is ze zeker bij de uilvoering, maar niei zelden ook bij de voorbereiding van beleid, genoodzaakt tot intensieve samenwerking mei private panijen, maatschappelijke groeperingen of insieliingen en professionele organisaties. Die coproductie van beleid heeft voor de effectiviteit, de kwaliteit en hel maatschappelijk draagvlak van het beleid ongetwijfeld voordelen, maar daardoor worden ; >^f/,.;, tegelijkertijd de positie en het functioneren van bestuur en politiek binnen de :y';^_^^ overheid aanzienlijk anders, omdat centrale sturing minder mogelijk is en het -t v • .^^^-* veelbesproken politieke primaai op zdjn minst in een ander daglicht komt ie ^"i'^'t: \ staan. ;,v

394

:>V^''"^

SNEEUWWITJE EN DE ZEVEN DWERGEN _

„

'O ,;,>

Qi

Dat wordt nog versterkt door hel met de professionalisering overigens ten dele samenlmngende proces van informatisering, dat wil zeggen, de verspreiding en brede bescHikbaarheid van kennis en informatie ten gevolge van de nog steeds exploderende informatie- en communicatieiechnologie. Door ICT zal, zeker aanvankelijk, niei zozeer de omvang en de aard van kennis en informatie zelf toenemen, maar vooral de beschikbaarheid ervan voor iedereen en de raogelijkheden om op elk moment en elke plek te communiceren en informatie uit.te wisselen. Hiërarchische verhoudingen, gebaseerd op kennismonopolies, worden erdoor dooihroken, professionak en overheden worden geconfronteerd met kritische vragen, second opinions en alternatieven die door de informaüenetwerken in beginsel voor iedereen wereldwijd beschikbaar zijn. Dergelijke informatienetwerken onttrekken zich door hun mondiale en vinuele karakter aan het territoriaal begrensde gezag van overheden en stellen die voor telkens nieuwe problemen, van de intemeteffecienhandel en criminaliteU toi een directe en praktisch onmiddellijke toegankelijkheid van de overheid voor burgers en organisaties. De vraag naar informatie van en over de overheid en overheidsregelingen stijgi dan ook exponentieel en beperkl zich niet meer tot het bezoek aan meer of minder fraaie websites mei de mededeUng waar de beleidsnou's en de besluiten van de oveiheid te verkrijgen zijn, rnaar richt zich in loenemende mate ook op feitelijke informatie over bijvoorbeeld scholen, vergunningen, subsidieregels, en beleidsontwikkeling. Dat leidt onontkoombaar tot een andere manier van infonnatievoorziening, communicatie, besluitvorming en beleidsvoorbereiding van de overheid, die overigens niet alleen als problematisch moet worden ervaren, maar die voor het functioneren van de overheid ook veel voordelen biedt. De informatie aan en de communicatie mei burgers, bedrijven, organisaties en instelUngen kan daardoor veel uitvoeriger, intensiever, directer en sneller worden. Nieuwe vormen van inspraak worden mogeUjk. Velen kurmen veel directer en uitvoeriger bij de meningsvorming worden betrokken, en signalen over door buigers, bedrijven en Uistellingen ervaren problemen kunnen de overheid veel beter en gerichter bereiken. De staat ofde overheid wordt daardoor niet leeg of vinueel. zoals Frissen beween,* maar kan door goed gebruik te maken van die informatienetwerken de juist gegroeide afstand lussen buigers en overheid in aanzienUjke mate overbmggen. Burgers en overheden kunnen, met andere woorden, door middel van het gebruik van de informatie- en communicatietechnologie weer veel dichter bij elkaar komen, zonder intermediaire kanalen en orpnisaues. De overheid of de poUtiek komt daardoor echier wel in een andere verhouding te staan tot de samenleving. Hei politieke primaat kan tenminste niet meer 'uii den hoge' worden uitgeoefend en zal zich in toenemende male moeten bewijzen en waarmaken in horizontale netwerken van betrokkenen en deskundigen met uiteenlopende belangen en inzichten. Mede als gevolg daarvan zal het recht op twroep tegen overheidsbeslissingen, zoals neergelegd in de Algemene wet bestuursrecht, dat bedoeld was als een instrument van rechtsbescherming tegen 395

Qi lv} '^^

a

(Ai O

M 0 M O


een aUnachtige overheid, steeds meer ook worden gebruikt ais een machtsmiddel om alsnog het gelijk le halen dat men in,die horizontale verhoudingen niei heéfi kunnen bereiken. De beoogde rechtsbescherming wordt daardoor in toenemende mate ook een deei van de publieke besluitvorming en een in meerdere opzichten belangrijke beperking van de uiloefening van het poUtieke primaat.^ Daarmee is dus tevens de invloed van de derde - de rechterlijke - macht op het politieke primaai aan de orde. De wijze waarop én dé iriatè vraarin het primaai van de poUtiek aan banden wordl gelegd door met name de aard, de omvang en de werking van de Algemene wet bestuursrecht, hebben door het rapporl 'Besluur in geding' en de.velê" discussies en publicaties naar aanleiding daarvan, de laatste jaren uitvoerig aandachl gekregen.-* Ik zal daar onder verwijzing naar die discussies in dit anikel dan ook niet meer afzonderlijk bij stilslaan, nmar wil er wel op wijzen dat hei standpunt van de regering terzake^ en de wijze waarop de Tweede Kamer deze problematiek heeft behandeld, teleurstel lend zijn en geen recht doen aan de zorgen en bezwaren die er ten aanzien hiervan leven bij vele bestuurders en bestuursorganen.-ln feite zijn mijns inziens in en door die parlementaire behandeüng, na de veelbelovende aanzet daanoe in het regeerakkoord van dit kabinet, de onmiskenbare problemen van hei openbaar bestuur mei de invloed van de bestuursrechter op de politieke" besluitvorming en de consequenlies daarvan voor de bestuurspraktijk niei echt serieus genomen. Het pohtieke primaai is dan ook mijns inziens onveranderd onder curatele gebleven van hel bestuursrechl en van de bestuursrechter, die overigens dat overdadige en ie ruim geformuleerde recht moet toepassen. Hei is dan ook niet zozeer de derde macht zelf die de reikwijdte van hel poUtieke primaat beperkt, maar vooral de weigever die daanoe de opdracht heeft gegeven en de ruimte heeft geboden, waarvan dan overigens, door de een meer dan door de ander, gebmik wordt gemaakt. De vierde machl vervolgens - de ambtenaren, de ambtelijke organisatie of de burèauciatie - is in weerwil van de gebruikeUjke opvattingen daarover riiijns inziens, allhans in de Nederlandse situatie, de trouwste steun en toeverlaat van het poUtieke primaat. Zonder twijfel heeft de bureaucratie in de voorbereiding en de uitvoering van beleid feiteUjk veel machi. zoals meermalen is aangetoond en beschreven,' maar tegelijkenijd is de Nederlandse ambtenaar naar mijn ervaring en waameming in het algemeen loyaal aan het primaat van de poUtiek. Toch zijn er sinds het beroemde essay van Max Weber^ over de verhouding tussen bureaucratie en poUiiek, veel veranderingen opgetreden die de relaüe nissen . beide aanzienUjk hebben veranderd, waardoor de ambtenaren zeker niet alleen meer de diensiwilUge dienaren of de onderhorige uitvoerders van de politiek zijn, zo ze dat al ooil zijn geweest De eigenstandige macht van hel ambtelijk ^ apparaat of, mel andere-woorden, de invloed van ambtenaren op het beleid ^ ' j ^ de afhankeUj kheid van de politiek van de bureaucratie is de afgelopen decenniaj^| door verschillende oorzaken veel groter geworden. Allereerst zijn immers veel^v^ 396

O Oi

Qi Q Qi

K3


Q-^, .^1

publieke vraagstukken, mede door technologische ontwikkelingen en hei locgenomen aantal dimensies of disciplines dal bij de oplossing van die vraagstukken in acht moet worden genomen, veel complexer geworden, waardoor bij de voorbereiding en de uilvoering van beieid steeds meer en meer verschillende deskundige mbreng vereist is. Vervolgens zijn de traditionele kanalen van de overheid en de poUtiek met de samenleving via hel maatschappelijk middenveld door de ontzuiling grotendeels verloren gegaan, zodat de deskundige inbreng vanuit die organisaties,bij de polirieke besluitvonning sterk verminderd is, of in ieder geval niet meer vanzelfsprekend ïs gewaarborgd, en bestuurders daardoor meer afhankelijk geworden zijn van de professionele deskundigheid en hel gevoel voor de maatschappelijke haalbaarheid van ambtenaren. Die afhankeUjkheid van de poliüek van de professionele en maatschappelijke expertise van ambtenaren wordt nog veigrool doordat, mede ten gevolge van de ontzuiling, het politiek bestuur in toenemende mate interactief is geworden, ook in de beleidsvoorbereidende fase. Het is, in zekeie zin onvermijdeUjk, maar ook politiek gewenst, gebruikelijk geworden om voordat beleid in velerlei zaken wordt geformuleerd en mede ten behoeve daarvan, uitvoerig met betrokken burgers, organisaties en actiegroepen te spreken en zelfs te onderhandelen over de noodzaak en de mogelijkheden van oplossingen en/of veranderingen. Dat overleg wordl uiteraard veelal door ambtenaren gevoerd, die daarin weliswaar binnen, overigens vaak ruime, beleidskaders moeten opereren, maar die in dat overleg of die onderhandelingen niet mei de mond dicht kunnen zitten en dus beleidsuiispraken (moeten) doen of afspraken (moeten) maken waar het bestuur en de politiek ten slotte in hoge mate aan gebonden zijn. Die directe communicatie met burgers en groepen of organisaties van betrokkenen zal zelfs toenemen, en daannee de invloed van ambtenaren op de beleidsvorming, door hel gebmik van de iiifonnaüeiechnologie bij de inleractie tussen overheid en politiek met de samenleving en mei talloze individuele burgers, die mede door die lechnologie beter geïnformeerd zijn dan ooil tevoren. Zowel de complexiteit als de interacti-: viteit van beleid zuüen bovendien niet alleen bij de beieidsvoorbereidmg maar in sterke mate ook bij de beleidsuitvoering en de beleidsevaluatie een steeds grotere rol spelen. Mede daardoor, m a a r o o k omdat bij de uitvoering op wisselende omstandigheden moet worden ingespeeld, zuUen ambtenaren, die in het algemeen bij die uitvoering meer betrokken zuUen zijn dan bestuurders of politici, een grotere invloed icrijgen op de feitelijke implementatie van beleid en daardoor op dat tieleid zelf. Mede door dergelijke ontwikkelingen, maar zeker ook ten gevolge van de groeiende moniiigheid en het toegenomen besef van de eigen professionaiiteil. vervult de m o d e m e ambtenaar al lang niet meer de klassieke rol die Max Weber iJesiijds voor hem formuleerde, nameUjk die van de poliiiekneutrale. slechts professionele, beleidsvoorbereider en van de rechüijiüge uilvoerder van door de poüiiek bepaald beleid. De m o d e m e ambtenaar is in deze situatie ook beleidsvormend en een sparring partner van bestuur en poUtiek. Hij vormt een eigen macht die niet alleen ondeihorig is aan het politieke primaat, raaar dat ook zelf mede inhoud geefl. Hij wordl daardoor steeds meer ook de

397

^^ )Z ,m Q^ Q2 Qi

Ki


-£3 Qi 'O

Civil servünl, de dienaar van de pubUeke zaak zelf, die de politiek en het bestuur voedt, mede richiing geeft, aan de bel trekt wanneer naar zijn oordeel de publieke zaak niet goed gediend wordt door bepaalde beleidsbeslissingen of daarover zo nodig zelfs de klok luidt.

iE'3 K} C} O Qi

Het is in het Ucht van die omwikkelingen dan ook niet verwonderlijk dat er de laatsle tijd meer discussie ontstaat over de reikwijdte van de poUtieke of ministeriele verantwoordelijkheid. Het is in een politieke democratie essentieel dat die ien opzichte van de gekozen volksvertegenwoordiging len voUe behouden blijfi. In de geschetste situatie vereist dit echter volstrekt heldere politieke of bestuurlijke doelstellingen, bewaking van de collegialiieii van bestuur en dus voorkoming van sectorale een-tweeijes lussen ambtenaren en bestuurders, serieuze aandachl voor en waarborging van de professionele inbreng van ambtenaren, en garandering van de professionele onafhankeüjkheid van het ambtelijk apparaai. hetgeen onder andere inhoudt dat politieke benoemingen daarhij uit den boze zijn. Slechts dan kan in deze situarie worden voorkomen dai de bestuurlijke verantwoordelijkheid alleen maar een staatsrechtelijke fictie wordt. Dat vereist echter ook dat de volksvertegenwoordiging niet bij elk incidenl onmiddeUijk de schuldvraag en de vertrouwenskwestie aan de orde stelt en zich daartoe niet door de pers laat verleiden, zoals nu veelal het geval is. Venrouwen komt weliswaar tc voet en gaat te paard, maar zowel hel besmur als de poÜtiek kunnen niet goed functioneren als de democratie op een concours hippique gaat Ujken.

Qi O 1^3 Ui

De aard en de siraciuur van de vijfde macht - het maaischappeUjk middenveld of de organisaties en instelUngen die in dé samenleving dp larVah' gebieden maatschappelijke fiincties vervullen - zijn door de oiitzuiling tn de jaren zeveni-i/r-^c tig en tachtig vervolgens ingrijpend veranderd.' In het algeineen wordt dat beschouwd als een bevrijding van het politieke primaat uit een door corporaties beheerste samenleving, die door hun nauwe banden met de poUtieke parujen de poUtieke besluitvorming dicteerden, en dus als een versterking of herleving van het pohtieke primaat. Dat is mijns inziens echter zeer de vraag. Weliswaar bestaan inderdaad door de ontzuiÜng de nauwe.banden tussen de poUtiek, i.c. de poUtieke partijen, en de maatschappeüjke organisaties nagenoeg niet meer,•'4^î maar daarmee zijn ook de vanzelfeprekende en directe communicatiekanalen tussen overheid. poUtiek en samenleving grotendeels verdwenen, en is de relade met de burgers via hun organisaties voor overheid en poUtiek minder voorspelbaar en meer gefragmenteerd geworden. Draagvlak voor overiieidsbeleid is daar-..ï-^ door minder gewaarborgd en moet meer dan vroeger voortdurend gezocht worr.;>^^ den, zodat besturen meer "op de tast' moeten plaatsvinden, zoals de Raad van| het Binnenlands Bestuur dat m zijn laatste advies heeft genoemd.^ Via de ver-^ zuilde organisaties kon de politiek en konden de veelal bij de poUtiek betrokkerv; voormannen van de zuilen, met andere woorden, ook veel meer invloed op samenleving uitoefenen dan nu hei geval is. De verzuilde samenleving was d u | het poldermodel bij uitstek, maar hel was een overzichtelijke polder met h é ^ ' V . v , . ,._

398


kenbare en aanspreekbare dijkgraven, die de maaischappelijke betrokkenheid van burgers bundelden. Die maatschappelijke belrokkenheid en belangstelling voor publieke zaken is mei de ontzuiling bij velen weUswaar niel verdwenen, maar ze zijn naar hun aard. oiganisaiie en uitingsvorm aanzienlijk veranderd ten opzichte van vroeger. Ze zijn meer incidenleel gericht, meer van voorbijgaande aard. en ze uiten zich meer via issuegerichle oiganisaties. bewegingen of acties dan via traditioneel breed georiënteerde verzuilde organisaties.' Daardoor mel name zijn belangrijke verbindingen tussen de overheid cn de samenleving of de burgers daarbiimen verloren geân. en zijn duideUjke referentiekaders voor de burgers len opzichte van de overheid en het pubUek belang verdwenen, zodat het draagvlak voor overheidshandelen, het vertrouwen in de overheid.en de erkenning van het primaai van de poliüek aanzienlijk minder slabiel en vanzelfsprekend zijn geworden, waardoor de overheid in niemandsland dreigt te geraken.'" Het is opmerkelijk te kunnen constateren dat de overheid, na de teloorgang van het vaak bekritiseerde poldermodel par excellence door de ontzuiling, dat vertrouwen en draagvlak en daarmee ten dele de acceptatie van het politieke primaat tracht ie herwinnen door wederom een poldermodel van overleg en onderfiandeUng met de nu gefragmenteerde organisaties en belangengroepen ie omarmen. Dat zal overigens, ten gevolge van de verscheidenheid en de conjuncmuïgevoeUgheid van het huidige maatschappelijke middenveld en dc individualisering van dc samenleving, aanzienlijk meer moeite kosten dan vroeger hel. geval was. Tenwijl de politieke impact en relevantie van de huidige organisaties en actiegroepen er bepaald niei minder op zijn geworden en waarschijnlijk zelfs groler door de aandacht die ze in de publiciteit knjgen, door het ontbreken van slabiele verbindingen tussen de politiek en die organisaties en door het ontbreken van coherente visies op de pubUeke zaak,in dat middenveld en in de politiek zelf. Het uiteenvaUen van het maatschappelijk middenveld en dus de fragmentatie van de zogenaamde vijfde macht heeft daarom mijns inziens het politieke primaat eerder verzwakt dan versterkt. Dat is mede een gevolgvan ecn veranderde opsteUing van dc zesde macht - de pers of de media - ten opzichte van de overheid en de poUtièïê.Tri de veizuUde saraSilëvihg maakte Se" pers - de dag- en weekbladen en de omroeporganisaties mede deel uit van de zuil. De pers was veelal spreekbuis van de organisaties en de politieke panij uit diezelfde zuil. Door de ontzuiling is ook die nauwe band tussen pers, mMischappelijk middenveld en politieke panijen volledig verbroken. Dat is voor het functioneren van de democratie op zichzelf zonder meer winst, omdal de pers daardoor onafhankelijker is geworden van zowel de maatschappeUjke organisaties als de politieke partijen en dus de burgers vrijer en zelfstandiger kan informeren over maatschappelijke en politieke ontwikkelingen, standpunten en resultalen. Een vrije pers is immers van essentieel beiang voor een democratische samenleving. De pets informeert de burgers zonder vooringenomenheid en maaki de maatschappeUjke cn politieke overwegingen, de in het geding zijnde belangen, de achtcigronden en de context van beleids399

«öl

'O

a Qi Qi .Dik

SNEEUWWITJE EN DE ZEVEN DWESGEN

keuzen cn ontwikkelingen duideUjk. Ze legt de vinger op zere plekken en misstanden, ze opiniecrt, ze becommeniarieert en onthuli zo nodig wat dreigt ie worden toegedekt. Ze dwnngi overheden. poUtici en belanghebbenden expliciet le maken wat hen beweegt en ze confronteert hen met dc eigen uitgangspunten en siandpunten, met opvattingen en belangen van anderen en, waar nodig, mei dc feiten of dc verschiUende interpretaties daarvan. Ze houdt daardoor de overheid en de politiek alen en ze laat burgers zien waarover, door wie en waarom gekozen wordl en wat er le kiezen vall. Zonder een vrije pers die kriüsch, betrouwbaar en onafhanlceüjk van de overheid, de politiek, maatschappelijke oTganisaties en commerciële belangen die functies vervult, kan de pwlitiekc democratie in onze gecompUceerde samenleving niet goed functioneren, omdat openbaarheid, kennis, inzicht, informatie en publieke verantwoording de basisvoorwaarden zijn voor een democratische samenleving en voor een geloofwaardige en herkenbare uitoefening van hei politieke primaat. Die democratie en het vertrouwen in de uiloefening van hei primaat van de poÜüek leiden dan ook schade als de pers die functie niet, niet goed, of niei voldoende vervuU, En dat is de laatsle jaren mijns inziens in toenemende mate het geval, met name als gevolg van de noodzaak om te scoren in dc sterk toegenomen concurrentieslag tussen de media, de noodzaak om de aandacht van de lezer, de luisteraar en de Idjker te trekken met aansprekende en gemakkelijk te veneren 'nieuwsfeiten' en door het gegroeide poUtiek-pubÜcitaire complex, waarin journalisten en poUtici steeds meer van elkaar afhankeUjk geworden zijn in dc jacht op primeurs en publieke aandacht. Daardoor is de informatie in dc pers over ontwokkelingen of gebeunenissen niet zelden gebrekkig, onzorgvuldig of onvolledig, en krijgen aansprekende incidenlen vaak de overhand boven degelijke analyses van achtergronden, standpunten, motieven en overwegingen. Daardoor legi de aandacht voor meer ingewikkelde verschillen in opvatiuigen, polilieke sieUingname en afwegingen, die essentieel zijn voor de informatie over democratische besluitvormingsprocessen, het vaak af tegen de aandacht voor dc persoonUjke tegensielUngen en de vraag of Barbertje moet hangen. Daardoor ook wordt niet zelden de kritiek van actie- of belangengroepen breed uitgemeten, zonder de consequenties van de bepleite veranderingen van beleid ic vermelden voor andere maatschappeUjke belangen, zoals bijvoorbeeld de werkgelegenheid, het milieu. de economische ontwikkeling, de behoefte aan huisvesting of de premie- en belasüngdmk, zodat het beeld ontstaat dat het in de poUtiek racer gaat ora onnavolgbare willekeur dan om kiezen en a^wegen van verschillende belangen en opvattingen. Daardoor wordl bovendien de indmk gewekl cn het vooroordeel bevestigd dal de politiek voomameUjk cen spel is van personen die uit zijn op eigen glorie of gewin, een süijd tussen gladiatoren, in plaais van tussen visies op dc publieke zaak of in het slechtste geval zelfs een circus van 'nitwits' of strui: • kelende clovtms. Die essentiële kritische en informerende funcrie van de pers in .• de democratie kan zij, mei andere woonden, slechts geloofwaardig en effectief';;; vervullen als ze zorgvuldig en betrouwbaar is en de democratie zelf als een Â pubUeke afweging van belangen cn opvattingen serieus neemt. Dat is mijns^

400

O 0> Qi K} Qi Q^

(ïi

O


O

inziens echier. bij de een meer dan bij de ander, vaak niel of onvoidoende het geval en telkens wanneer dat gebeurt, draagl ook dc zesde macht bij aan de uitholling van dc waardering voor de democratie, aan de vervreemding van burgers ten opzichte van de overheid en de poUtiek en aan de verzwakking van het politieke primaat bij de behartiging van de publieke zaak in een democratische samenleving. Ze doei dat overigens in innige samenwerking met al die politici die daaraan toegeven in de overtuiging dat men alleen nog op die manier publieke aandachl en bekendheid krijgt, zonder zich voldoende ie realiseren dat de beeldvorming over dc poUtiek en de politieke democratie van veel burgers daardoor verwordt tot een toneelspel, waarvan ze zich steeds meer afkeren of dat hcn ten slolte onveischillig laat."

^n. K\ Q ''B Ciï '^^ Qi Qi Ki

Het pbliticltt primaat kan slechts gedijen en met gezag functioneren als het herkend wordt als ecn duidelijke en betrouwbare afweging van belangen en opvattingen van burgers over de wenselijke inrichtUig van de samenleving, maar ook als die inrichting van de samenleving door overheidshandelen en politieke besluitvorming daadwerkelijk lean worden veranderd. Dat eerste is, zoals we hiervoor zagen, steeds mUider het geval, maar ook dat laatste is de afgelopen det^nnia aanzienUjk bepericter geworden door onder andere de invloed van de zevende macht - de weienschap en de lechnologie - op het maatschappelijk leven'. Dé overwegend autonome ontwikkeling-van'Wetenschap en technologie heeft op praktisch allc gebieden lal van nieuwe mogelijkheden en gedragsalternatieven geopend die, mede doordat zc via het marktmechanisme voor velen bereikbaar zijn geworden, tot grote veranderingen in.de samenleving en in het leven van individuele burgers hebben geleid, zonder dat de overheid daar direct veel invloed op heeft gehad. Onder andere op het gebied van de gezondheid, de voeding, de mobiliteit, de huisvesting, het energiegebmik en de kennisverwerving zijn en worden nog steeds ingrijpjcndc veihetéringen en veranderingen lol stand gebracht, die voomameUjk hei gevolg zijn van wetenschappelijke en technologische ontwikkelingen en niet of hoogstens indirect en reactief van overheidshandelen. Ons ieven en onze levensomstandigheden worden daardoor vaak meer bepaald door de resullaten en de toepassingen van bijvoorbeeld de biotechnologie, de medische wetenschap, de informatietechnologie, de milieutechnologie, de vervoerstechnologie, de energietechnologie cn dc ontrafeling van het DNA, dan door overheidshandelen of democratische besluitvorming. De maakbaarheid van de samenleving door overheidsingrijpen, die in een democratische maatschappij en zeker in een geïndividualiseerde samenleving per definitie loch ai beperkt is, wordt daardoor nog aanzienüjk geringer en het primaat van de poliriek blijkt op verschillende van die gebieden steeds meer tc worden gemaiginaliseerd, mede doordat de poUüek vele van die ontwikkelingen onvoldoende tijdig blijkt te kunnen voorzien en veelal.niel bereid of in staat is daar richiing aan te geven.

401

:t> SNEEUWWITJE EN DE ZEVEN DWERGEN

o

AUes bijeen dus een nogal sombere schets van de stand van zaken van ons (f13 democratisch bestel en van het primaai van de politiek als liiidrulcking van de \\} wijze waarop vrije burgers hun gemeenschappelijke belangen iichartigen en 'Q keuzen kurmen maken met betrekking tot de door hen gewenste inrichting van 'y-f de samenleving. Mijns inziens echter wel een tamelijk realistisch beeld, dat ^^ onontkoombaar leidl tol de vraag of het poUtieke primaat in deze omstandig^,.heden nog wel ooit aan de glazen kist van de virtuele aanwezigheid zai kunnen ,r.<^ ontsnappen en. vooral, welke prins Sneeuwwitje weer tot leven zal moeten kus\^.j sen. Dat zal mijns inziens niemand anders kunnen zijn dan de politiek'Îf,* '•>! georganiseerd in verbanden van gelijkgezinden met betrekking tot de publieke zaak, dat wil zeggen de politieke partijen in welke samenstelÜng of configuratie dan ook. Maar die prinsen zetelen momenteel ook niet meer hoog te paard en vertonen, de ecn meer dan de ander, weinig lekenen van de daarvoor benodigde vilaliteit. Dc opkomst van de burgers bij verkiezingen daalt gestaag en bleef in de grote steden en de provincies bij de laatste verkiezingen voor de gemeenteraad in 1998 en voor de provinciale staten in 1999 zelfs onder de 50%. Nog slechts mim 2% van de kiesgerechtigden is lid van een poUtieke partij en slechis hooguit 10% daarvan, dat wil zeggen rond 30.000 buigers, is in enigerlei vorm in die politieke panijen actief en bepaalt de verkiezingsprogramma^ en de kandidatenlijsten voor de volksvenegenwoordigingen, op basis waarvan de poUtieke democratie en het openbaar bestuur geacht worden te functioneren. Bovendien, en dat is weUicht nog belangrijker, spelen polilieke panijen in onze huidige samenleving en politieke cultuur slechts een beperkte rol in hel openbare debal over onderdelen van dc pubUeke zaak, over de inrichting van de samenleving en over de wenselijke oplossing van tal van maatschappelijke vraagstukken. Politieke partijen bUjken, met Euidere woorden, steeds minder ln staat coherente visies op de pubUeke zaak te onlwikkelen cn burgers te inspireren tol en te verenigen op gemeenschappelijke standpunten mel betrekking tot de wenselijke inrichting van de samenleving, en zo die bmgfunctie te vervullen '"'^^::^: lussen individuele burgers en het openbaar bestuur. '^ Politieke panijen slagen er :'"v>>V|^ kenneUjk, in veranderde omstandigheden van ontzuiling, individualisering, '::;-:i;;Vr^ ontideologisering en vervagende klassentegenstclÜngen, niet meer voldoende in "5^(1?),^ om hel intermediair te zijn lussen de burgers en de overheid, een platform voor -yifl-^ menin^vorming over publieke vraagsmkken en een integrerend kader voor ;5|^f^ gemeenschappelijk handelen. Er is, om tal van redenen, sprake van een aanzienlijk functieveriies van poüiiekc partijen en daardoor van een groeiend gebrek ••/"â^ aan articulatie van de te onderscheiden visies op het publieke domein en van de ^^ daarbij in het geding zijnde belangen. PoUtieke panijen en poUtici zijn vaak y meer dc managers van het overiieidsbedrijf, de makelaars van het overigens ook. ;j| noodzakelijke compromis, dan het kader yoor en de uildmkking van de profUc-r.:^^ ring van visies op de publieke zaak vanuil verschillende gezichtspunten en belangen. Politieke panijen zijn niet meer of niei meer voldoende in staat oi(: bereid ora richtinggevende en voor grote groepen aansprekende cn bindende visies te ontwikkelen en uit te dragen met belrekking tol aspecten van-;

402

Q'I Qi


, ' \. 1 i ', ]• 1 ï. I'. h Y' 1,; f. |( % fJ p; M

pubÜekc zaak. Ze verliezen daarmee hun inspirerende en integrerende functie die wezenlijk is voor een levende politieke democratie en daarmee voor betrokkenheid bij de overheid en,het overheidshandelen. De politiek en een democratische overheid hebben immers primair tc maken met keuzen, afwegen van belangen en waarden, en de poUtieke democratie bestaat bij de gratie van het feil dót er wat te kiezenvali en dat voor de burgers duidcüjk is wöt er te kiezeh vah. En dat is vaak niei meer het geval of althans onvoldoende zichtbaar en herkenbaar. De overheid wordl daardoor voor burgers sieeds meer een orgaan datje nu eenmaal voor bepaalde diensten nodig hebt, maar dal verder om onduidelijke redenen t>esiuitcn neemt en regels steil, wraarvan je je zo min mogeUjk moet aantrekken. Burget^,hebben niet meer de indmk daar invloed op uit te kunnen oefenen en daar iets over te zeggen te hebben, en doen dat dan ook in loenemende male niet meer. Vele burgers voelen zich dan ook niet meer gecommitteerd aan de publieke zaak en staan zeer kritisch len opzichte van de oveiheid cn de poUtiek, hoewel rond de helft van de stemgerechtigden zegt in politiek geïnteresseerd te zijn en zelfs de heift tot tweederde van de stemgerechtigden zegt regelmatig de poUtiek lc volgen via de pers, de radio of de televisie." Er is als het ware een breuk ontstaan mssen enerzijds de belangsteUing voor incidenleie politieke of publieke issues en anderzijds de acceptatie van de politieke democratie als het orgaan bij uitstek om die publieke zaak te behartigen door deelbelangen af ie wegen en keuzen tc inaken. Daamaast is ook de wijze waarop het openbaar bestuur functioneert verantwoordeUjk voor de vervreemding tussen overheid en burgers. De overheid verschijnt voor velen vooral als de supcrmarkt van publieke diensten en cr is sprake van een politiek-bureaucratisch complex, van een ingewikkeld netwerk van ambtenaren, commissies, mandaten, regels en intem overleg, dat die supermarkÜ beheert. Een complex waarin inbreng, poÜlieke sturing. verantwoordeUjkheid en macht nauwelijks meer ie herkennen zijn. De overheid is voor velen veelal niet meer ook de poÜtieke arena waarin publiekelijk argumenten worden gewisseld, belangen woïden afgewogen, standpunten worden verwoord en ten slotte tot een vergelijk wordt gekomen. Daardoor is hel niet verwonderlijk dat velen de poÜüek als 'één pot nat' zien. politici niei meer als hun vertegenwoordigers beschouwen maar als onderdeel van de overheidsmachinerie. en het openbaar besmur niet meer ervaren als de arena waarin hun opvattingen en belangen worden verwoord en gewogen. Mede daardoor wordt de buiger niet meer aangesproken als kiezer in de meest letterlijke zin, dat wil zeggen, aU Ud van cen gemeenschap die voor keuzen wordt gesteld, met aUe consequenties van dien voor hemzelf en voor zijn medeburgers. De overheid is voor velen slechts cen panij geworden in het maatschappeUjk icrachlenveld naast vele andere, waarvan je gebmikmaakt als het je uitkomt en waartegen je je teweer steil ais je meent dat je belangen door dic overheid worden geschaad of dat daaraan onvoldoende recht wordt gedaan. Daardoor wordt ook het stelsel van hel bestuursrecht, ebt oorspronkelijk was laedoeld als een waarborg voor de rechtsbescherming van de buigers tegen onbehoorlijk over403

a ;

; ^^

;

iQ K3 OU


heidshandclen, steeds meer gebmikt als een middel om alsnog je gelijk te halen als de democratische afweging van belangen je niet welgevaUig is.'^ Die gestage afkalving van het gezag en van de positie van de overheid met betrekking tot de publieke zaken in de samenleving, heeft geleid tot de breed gedragen roep om. of minstens het verlangen naar, het herstel van het primaat van de politiek, en tot ecn bezinning op mogeUjkheden om het functioneren van de poÜüeke democratie in veranderde omslandigheden te verbeteren en het politieke primaai met betrekking loi keuzen van publiek belang weer meer zichtbaar en herkenbaar te maken." Daartoe zijn in de afgelopen jaren lal van aanzetten geleverd, die zich overigens vooral hebben gerichl op veranderingen in de mrichting en de organisatie van het poUtiek-staaikuncUg bestel, van de gekozen minister-president, burgemeester cn commissaris van de Koningin, lol invoering van het referendum, wijziging van het kiesstelsel, interactieve besmursvormen van de overheden en, recenieUjk, duajisering van de vertiouding tussen poUüek en bestuur. Van al die voorstellen is tot nog loc om tal van redenen slechts weinig gerealiseerd, hoewel verschillende aspecten daarvan zeker zouden kunnen bijdragen aan een grotere herkenbaarheid van politiek en openbaar bestuur en het er overigens naar uitziet dat verschillende voorsteUen van de commissie-Elzinga'° nog in deze kabinetsperiode daadwerkelijk zullen worden ingevoerd. Mijns inziens terecht, omdal met name die voorstellen, zoals bijvoorbeeld de ontkoppeling van het lidmaatschap van besmur en volksvenegenwoordiging, de mogelijkheid om besmurders van buiten de raad/staten te benoemen en een helder onderscheid tussen de bevoegdheden van bestuur en politiek, daadwerkelijk zouden kunnen bijdragen aan een beter onderscheid lussen poUiick en besmur en dus aan vergroting van de herkenbaarheid van beide functies in een democratische bKtel." Het zou de mij hier toegemeten mimte verre overschrijden om op al die voorgestelde veranderingen nader in te gaan, en ik verwijs daarvoor naar wat ik daar elders over heb gezegd.'® Al die veranderingen zullen echter, hoe wenseUjk en nastrevenswaardig sommige daarvan ook zijn, ten slotte slechts tot marginale verbeteringen van het functioneren van onze poÜtieke democratie leiden, als ze niet gepaard gaan met een herprofilering en revitalisering v^n de politiek en politieke partijen zelf. '* lk kan daar in dit bestek geen pasklare recepten voor geven, als dat überhaupt al mogelijk is. DuideUjk is echter dat dat meer herkenbare en expliciete programmatische steUingnamen en visies op maatschappelijke^^^ vraagstukken van politieke partijen vereist, en volksvenegenwoordigers die zich _.', niet aïs ambtenaren of medebesmurders gedragen, maar als pleiters voor opvat- .jtingen en belangen van groepen burgers. Politici die ook in staat, en bereid zijn -"i^ hun keuze voor hei aanvaarde compromis te verwoorden en ie verantwoorden -r 'T.' 'ï in de poÜtieke arena. Het vereist ook een heiderder onderscheid tussen bestuur :*-_.,^ cn politiek of, met andere woorden, tussen de uilvoering en vormgeving van .-^-â beleid enerzijds en de bepaling van de richting van het beieid cn de controle ._&.-^ • daarop anderzijds. Dit impliceert een (verdere) dualisering van ons staatkundig' ^. .

404


i^j

bestel, zowel op nationaal niveau ais bij de decentrale overheden, en dc erkenning en uitoefening van hci onderscheid tussen poliüek en bestuuriijk leiderschap, zoals bijvoorbeeld Bolkestein dat recentelijk, maar deslijds ook Romme en Schouten, hebben gepraktiseerd, zodat de politiek herkenbaar büjfi en de bestuurder zich niel in een voortdurende spagaat hoeft te bevinden tussen hel bestuurUjk handwerk en de politieke vergezichten. Het impüceen politieke partijen die ondanks het wegvallen van stabiele achierbatmen van geUjkgezinden erin slagen de meningsvorming over aspecten van de publieke zaak te inspireren en te stimuleren btj. waarechijnlijk telkens wisselende, groepen betrokkenen en geïnte resseerden. en die in staat zijn die menüigsvorming te integreren tol coherente opvattingen over de publieke zaak. Het impliceert ook een nadere doordenking van de grenzen en dc mogeUjkheden van vorraen van directe democratie en een beperking van de juridisering van hel openbaar bestuur, waardoor de herkenbaarheid cn slagvaardigheid van dat bestuur ormócüg worden ingeperkt. Het impliceert bezinning op decentralisatie, deregulering, verzelfstandiging en privatisering, maar ook, als men daar op goede gronden loe besloten heeft, hel bewust afstand nemen van verdere poUüeke of besmuriijke bemoeiing daarmee, en de moed om publieke veranlwoording over het gedecentraliseerde of verzelfstandigde beleid bij "de dan verantwoordelijke overheden of instellingen zelf te laten. Hei implicecn veranderingen in de bestuursstijl van ovciheden, cen beter gebmik van modeme informatie- en communicatiemiddelen, veranderingen in de organisalie van de bureaucratie, waardcM>r verkokering van belcidssecioreri zoveel mogelijk wordt voorkomen, en wijzigingen van het idesstclset waardoor kandidaten gedwongen worden zelf ook meer voor de kiezer zichtbaar en aanspreekbaar te zijn. Het vereist, mci andere woorden, meer aansprekende cn voor burgers herkenbare poUtiek, politici en politieke panijen.^"

-^J. |,,_j O Qi

Slechts dan ican hei primaat van dc politiek bij keuzen in zaken van publiek belang door velen weer worden herkend en aanvaard als uitdmkking van het sociale contract mssen vrije burgers in een democratische samenleving. Of de huidige politieke partijen in staat zullen zijn zichzelf als dc baron van Munchhausen uil de huidige poUtieke lethargie te bevrijden, is moeiUjk tc voorspellen, hoewel daartoe alom pogingen worden ondemomen en er discussies over plaatsvinden.^' WeUicht zuUen daar in het begin van deze eeuw nieuwe poUüeke formaties van gelijkgezinden rondom nu dominante pubUeke thema^ als bijvoorbeeld onderwijs, zorg, veiUgheid, milieu, technologische en economische ontwikkeling, internationale soÜdarileii en inieme culturele verscheidenheid voor nodig zijn. Maar dat de erkenning van het belang van het poUtieke primaai weer zal herleven, lijict mij noodzakeiijk en onontkoombaar. Mensen verwachten immers in feite nog steeds veel van de overheid^^ en erkennen nog steeds, ook m tijden van tcïegenomen individualisering, de waarde van een samenleving die niet op onderdmkking, geweld en eigenbelang gebaseerd is, maar op solidariteit tussen burgers en waarin gemeenschappelijke belangen op democratische wijze worden gewogen cn beiiartigd. 405

0 Q^

a Q

SNEEUWHAflTJE EN.DE ZEVEN DWERGEN

l Sneeuvirwitje zal dus zeker uit haar glazen kist herrijzen. Hoe en wanneer dat zal I gebeuren is echter nog onzeker en tot zo lang moeien de zeven dwergen.maar • zuinig op haar zijn.

O

Ki

•ra <=,?

(.0

ca Noten 1 P Frissen, De virtuele staat. Schoonhoven 1996; De lege staat, Amsterdam 1999, en Sturing en publiek domein, Amsterdam, 2000. 2 Zie: J.A. van Kemenade en G.J.N. Versieden, Bestuur in geding, Haarlem, 1997. 3 Zie onder andere: - P.F: van der Heijden. Het recht in de ramsj, Amslerdam, 1999; - C.J.N. Schuyt, Bronnen van juridisering en hun confluentic, in: Nederiands juristenblad 1997; - PJ.M. de Goede, Over het spanningsveld tussen recht en bestuur, in; N. Nelissen c.a. (red.), Bestuuriijft vermogen, analyse en beoonieling van nieuwe vormen van licsruur, Bussum, 2000. 4 Juridisering in het opeT\baar bestuur, kabinetsstandpunt Den Haag, febmari 1999, Kamerstuk 26360. 5 Zie bijvoorbeeld: - R. Crincc le Roy. De vierde macht, Uirechi, 1971; - B.G. Peters, ITie politics of buriMucracy, New York, 1995; - M.E. Tuurenhoui, Pari^mentaint controle en ambiclijbe verantwoordelijfeheid, Gouda, 1992; - U. Rosenthal e.a,, Openbaar besluur. beleid, organisatie en politieh. Alphen aan den Rijn, 19966 M. Weber, PoliHefe als beroep, Beriijn. 1919. 7 Vergelijk: D.M. Berkhout, Overheid en middenveld in een ontzuilde samenleving, in: Raad voor hel Binnenlands Besmur, De ontzuiling voorbij, Den Haag, 1996. 8 Raad voor hei Binnenlands Bestuur. Besturen op de tast, Den Haag.. 1996. 9 Zie bijvoorbeeld: M. Metze e.a.. De slaat van Nederland, Nijmegen. 1996. 10 J.A. van Kemenade, De overheid in niemandsland, Den Haag, 1997. 11 Vergelijk: RJ. in t Veld. Democratie als beeldenstrijd, Den Haag. 1994. 12 J-A. van Kemenade, Een partijloze democratie?, in: Jaarboefe par/cmentaifegeschiedenis 2000. Nijmegen, 2000. 13 M- Metze e.d., o.c, Nijmegen. 1996. • •••M-:i~! •'4 14JJ\. van Kemenade, Behoorlijïi besluur, Nijmegen, 2000. 15 Zie bijvoorbeeld: IVdA, Een partij om (efeiezen,Amsterdam, 1991. 16 Rappon van de Staatscommissie dualisme en lokale democratie, Den Haag. 2000. 17 Zie ook: J.A. van Kemenade en C.J.N. Versieden, Herkenbaar bestuur, over dualisme in ., de provincie, Haarlem. 1999. 18 Zie bijvoorbeeld: „'.MW^. - J.A. van Kemenade. De kwetsbare overheid, in: Socialisme en democratie, jrg. 56, nr _t^ 6, 1999; 406


- JA. van Kemenade. Reinventing democracy, Haarlem, 1997; - j.A. van Kemenade, Een meerstemmig kiesstelsel, in: J.A. van Schagen en H.R.B.M. Kummeling, Proeve van een nieuwtócsstcisel,Deventer, 1998; - J.A. van Kemenade. Di^tale deiruxratie, Haariem. 1998. 19 Vergelijk: E. van Thijn. Delokale crisis, in: Bcstuursfeunde. jrg. 9. nr. 2, maan 2000. 20 J A van Kemenade, Primaat indc polder. Den Haag. 1998. 21 Zie bijvoorbeeld: Politieke partijen op drift, in: Socialisme en Democratie, jrg. 58. januari 2001. 22 S e bijvoorbeeld: Sociaal en Cultureel Planbureau, 25 Jaar soriale verandering, Soöaai en cultured rapport 1998, Rijswijk. 1998.

407

1> © M CJ

ia Qi Qi

o Ui K}

„'•'T

Qi

Qi

Ui

(^o ^ 49 Sneeuwwitje en de zeven dwergen

Recommend Documents