SC12.09269
llllll I HIM INI I III IIII Niet gelijk, wel
gelijkwaardig
Ä Niet gelijk, wel geleidelijk Verkenningen van het Regionaal
Aanjaagteam
Regionaal Aanjaagteam regio Nijmegen Mei 2012
i
1.
Inleiding
Regionale samenwerking is een actueel thema. In toenemende mate vinden gemeenten in de regio rond Nijmegen - ook wel het Rijk van Nijmegen genoemd en in dit rapport verder aangeduid als de regio Nijmegen - elkaar in allerlei samenwerkingsverbanden, variërend van WGR'en tot NV's en van bestuurlijke fusies tot lichte netwerkstructuren. Vaak vinden de gemeenten in de regio Nijmegen elkaar in vrijwillige samenwerkingsverbanden, om van elkaar te leren of om schaalvoordelen te behalen. De gemeenten binnen de regio Nijmegen hebben immers al van oudsher hechte banden met elkaar. Steeds vaker is samenwerking ook pure noodzaak. De rijksoverheid decentraliseert steeds meer taken naar gemeenten. Gemeenten worden verantwoordelijk voor de uitvoering van meer én complexere taken, terwijl de financiële mogelijkheden eerder af- dan toenemen. Om de kwaliteit van beleid voor hun inwoners op peil te houden zal de samenwerking de komende jaren verder toenemen. Die constatering was in december 2011 reden voor de burgemeesters uit de regio Nijmegen om de regionale Colleges van 3&W samen met de gemeenteraden op te roepen om de onderlinge samenwerking te intensiveren en te bezien of daar een nadere structuur aan gegeven moet worden. De burgemeesters stelden: "Wij willen het goede uit onze bestaande samen kansen voor de regio grijpen betekent
en waar nodig gezamenlijk
ook dat we de regio Nijmegen
samenwerking
binnen de regio Nijmegen
beleid in al onze gemeenten".
vaker als één krachtige
samenwerking
bedreigingen
behouden,
te lijf gaan. Dat
regio kunnen presenteren.
is goed voor de continuïteit,
kwaliteit
en effectiviteit
Intensieve van het
In deze rapportage wordt ingegaan op de manier waarop die
samenwerking kan worden geïntensiveerd; tevens worden mogelijke structuren daarvoor bekeken.
2
2.
Werkwijze
Regionaal
Aanjaagteam
De oproep van de burgemeesters was de aanleiding voor een bestuurlijk overleg tussen de voltallige Colleges van B&W uit de regio Nijmegen, dat op 14 februari 2012 in Wijchen plaatsvond. Tijdens de bijeenkomst werden kansen en bedreigingen van regionale samenwerking verkend; aan het slot van de bijeenkomst werd besloten tot instelling van een Regionaal Aanjaagteam (RAT). Het RAT kreeg de volgende opdracht mee: 1.
Breng voor elke gemeente in de regio Nijmegen in kaart wat hun beeld is van een sterke regio en wat dit betekent voor de positie van de eigen gemeente hierin;
2.
Breng in kaart welke vormen van gemeentelijke samenwerking binnen de regio Nijmegen bestaan en gaan ontstaan;
3.
Breng in kaart welke gevolgen de bestaande en nieuwe samenwerkingsverbanden hebben voor de democratische legitimatie, integrale afweging en eventueel te behalen kostenvoordelen;
4.
Breng in kaart op welke nieuwe terreinen er behoefte is aan regionale visievorming;
5.
Werk scenario's uit (small-medium-large) op basis waarvan regionale samenwerking vorm kan krijgen; koppel aan die scenario's een procesvoorstel waarin tijdige betrokkenheid van Colleges, gemeenteraden en eventueel de bevolking voorzien is;
6.
Rapporteer aan de Co leges van B&W in de regio Nijmegen.
Het RAT verkreeg geen formele positie; het team doet op basis van een in de bestuurlijke conferentie in Wijchen verkregen gezagspositie voorstellen voor intensivering van regionale samenwerking en is als volgt samengesteld: De heer Wim Dijkstra
waarnemend burgemeester te Nijmegen
De heer Michel Lepoutre
wethouder te Druten
De heer Jos van der Knaap
gemeentesecretaris te Wijchen
De heer Henk Plaizier
wethouder te Beuningen
Mevrouw Marianne Schuurmans
burgemeester te Millingen aan de Rijn
De heer Ward Mariman, werkzaam voor de gemeente Nijmegen, was toegevoegd ambtelijk secretaris van het RAT. Het RAT kwam voltallig bijeen op 5 maart 2012, 9 mei 2012 en 7 juni 2012. In die laatste bijeenkomst nam burgemeester Bruis van Nijmegen het voorzitterschap over van waarnemend burgemeester Dijkstra. In de maanden april en mei bezochten samengestelde delegaties uit het RAT alle tien gemeenten uit de regio Nijmegen. Van alle bijeenkomsten is een gespreksverslag gemaakt, dat vervolgens door alle aanwezigen is vastgesteld.
3
3.
Bevindingen
De gesprekken van het RAT met de gemeentebesturen waren open gesprekken waarin veel informatie gewisseld is. Aan elke gemeente is gevraagd in welke samenwerkingsverbanden momenteel wordt geparticipeerd, welke quick wins in de regio te boeken zijn, wat de Colleges onder "een sterke regio" verstaan en welk lange termijn perspectief elk College voor haar eigen gemeente en de regio als geheel ziet. Onderstaande conclusies zijn dan ook niet uitputtend, maar geven de belangrijkste uitkomsten van het overleg weer. In bijlage 1 wordt een overzicht gegeven van bestaande samenwerkingsverbanden. a.
Herindelingsvraagstuk
Daar waar in het verleden nog sprake was van het "lokale H-woord" waarover maar beter niet gesproken kon worden, heeft het RAT in haar gesprekken geconcludeerd dat het herindelingsvraagstuk geen taboe meer is. In alle gemeenten bestaat een zakelijke en nuchtere houding ten aanzien van dit vraagstuk. Centraal staat daarbij het besef bij gemeenten dat intensievere samenwerking nodig is om in de toekomst alle wettelijke taken naar behoren uit te kunnen blijven voeren. Die samenwerking kan variëren van samenwerking tussen gemeentelijke uitvoeringsdiensten tot herindeling. In bijlage 2 en 3 worden verschillende modellen nader inzichtelijk gemaakt. In veel gemeenten hebben College van B&W en gemeenteraad al gezamenlijk gediscussieerd over de vraag of de gemeente zelfstandig kan blijven, zo ja welke samenwerkingsverbanden daar voor nodig zijn en zo nee, welke herindelingswens er dan bestaat. De vraag van het RAT naar de "stip op de horizon" leverde het volgende resultaat op: Gemeente
Toekomstbeeld van eigen gemeente
Beuningen
Wil geen eenpitter blijven, bestuderen of herindeling dan wel intensieve intergemeentelijke samenwerking een oplossing is.
Druten
Op termijn is herindeling onvermijdelijk, waarbij een robuuste gemeente van 100.000 inwoners aan de westflank van Nijmegen meest wenselijk kan blijken. Voordat stappen gezet worden in die richting, moet het eindbeeld helderder zijn.
Groesbeek
Voorziet in de toekomst drie gemeenten in de regio. Een gemeente ten oosten van Nijmegen kan tot stand komen via een 'tweetrapsraket': allereerst bereidt Groesbeek een herindeling met Millingen aan de Rijn en vermoedelijk Ubbergen voor. Voor de periode daarna denkt Groesbeek aan herindeling met Mook en Middelaar en een deel van de gemeente Heumen (gemeentegrens bij het Maas Waal Kanaal).
Heumen
Wil zelfstandig blijven. Gemeente ziet veel in model van netwerkgemeenten en intensieve ambtelijke samenwerking (Wijchen).
Millingen aan de Rijn
Wil zo snel als mogelijk fuseren met Groesbeek en hoopt dat ook Ubbergen, Mook en Middelaar en een deel van Heumen zich aansluiten.
Mook en Middelaar
Wil zelfstandig blijven, maar intensief samenwerken in een WGR in de regio Nijmegen .
Nijmegen
Verkiest een pragmatische houding vanuit de gedachte dat een sterke stad belang heeft bij een sterke regio. Gemeente neemt geen initiatief voor gesprekken over herindeling, maar staat open voor vormen van samenwerking. Alle verzoeken van regiogemeenten om taken over te nemen worden
4
beoordeeld vanuit de houding dat Nijmegen de regiogemeenten zo goed als mogelijk wil ondersteunen. Ubbergen
Een r uime meerderheid van de raad prefereert herindeling. Eerste voorkeur heeft een herindeling met Millingen, Groesbeek, Heumen en Mook en Middelaar. Terugvaloptie is een herindeling met Groesbeek en Millingen a/d Rijn. Deze optie wordt dan als tussenstap gezien, niet als einddoel.
West Maas en Waal
Wil zelfstandig blijven en uitvoeringstaken samen met de regio Rivierenland oppakken.
Wijchen
Wenst op middellange termijn (streefjaar 2018) een gemeente Maas en Waal waar Druten, Beuningen, West Maas en Waal, Heumen en Wijchen deel van uitmaken.
Conclusies: 1.
Gemeenten zien bestuurlijke schaalvergroting, al dan niet via herindeling te bereiken, naar een voldoende robuuste schaal als voorwaarde om taken goed uit te kunnen blijven voeren. Met schaalvergroting kunnen efficiencyvoordelen worden geboekt, zonder dat eigen identiteit verloren gaat; een aantal gemeenten kiest voor herindeling om die robuuste schaal te bereiken, andere gemeenten prefereren een andere aanpak.
2.
Op de vraag of die schaalvergroting door intensievere samenwerking óf door fusies moet worden bereikt wordt verschillend geantwoord. Spreken over herindeling is niet taboe; wel kiezen enkele gemeenten bewust voor behoud van zelfstandigheid;
3.
Een meerderheid van de gemeenten ziet als lange termijn perspectief twee of drie gemeenten in de regio Nijmegen ontstaan.
4.
West Maas en Waal, Mook en Middelaar, Heumen en Nijmegen opteren niet voor bestuurlijke schaalvergroting; de andere gemeenten voorzien herindeling.
5.
Enkele Colleges van B&W geven aan dat in hun gemeenteraden specifieke politieke motieven, zoals de verwachte samenstelling van de raad na herindeling, een rol kunnen gaan spelen in de herindelingsdiscussies.
b.
Stadsregio
Arnhem
Nijmegen
In de gesprekken van het RAT is aan alle gemeenten gevraagd hoe zij aankijken tegen de toekomst van de Stadsregio Arnhem Nijmegen. Die toekomst is op dit moment ongewis, omdat de Rijksoverheid op basis van de Visienota
bestuursinrichting
en bestuurlijke
inrichting
de intrekkingswet
WGR-plus voorbereidt én omdat de Stadsregio een proces gestart is waarin bezien wordt hoe toekomstige stadsregionale sanenwerking kan worden geoptimaliseerd. De vraag die daarbij centraal staat is of de lidgemeenten menen dat de huidige taken (wonen, economie, ruimtelijke ordening en mobiliteit) bij een stadsregionale schaal passen en of de huidige bestuursstructuur van de Stadsregio aanpassing behoeft. Gemeente
Toekomstbeeld Stadsregio Arnhem Nijmegen
Beuningen
Voorziet een einde aan de huidige Stadsregionale samenwerking. De brede bestuurslaag die de SR nu is, is niet meer nodig. Beter zijn twee samenwerkingsverbanden, één rond Arnhem en één in de regio Nijmegen. Wel is een verbinding tussen die samenwerkingsverbanden rond Nijmegen en 5
Arnhem wenselijk. Is geen lid van de huidige Stadsregio. Gemeente ziet binnen de Stadsregio een
Druten
cruciale rol voor mobiliteit. Bij overheveling van die functie naar de provincie wenst de gemeente een interregionaal platform met als taak de regio nationaal en internationaal te profileren, met name op sociaal economisch terrein (economie/onderwijs/ kennisontwikkeling). Groesbeek
Meent dat de structuur van de Stadsregio moet worden aangepast. De gemeenten in de regio Nijmegen vormen een herkenbare eenheid en hebben een vergelijkbare cultuur, die anders is dan de cultuur rond Arnhem. Daarom dient de samenwerking zich te verplaatsen naar de schaal van de regio Nijmegen. Ook heeft de Stadsregioraad niet tot voldoende democratische legitinatie van besluiten geleid. Indien de WGR wetgeving met de val van het kabinet controversieel verklaard wordt, betekent dat voor Groesbeek niet dat de discussie over de toekomst van de Stadsregio niet gevoerd hoeft te worden.
Heumen
Vindt de Stadsregio te groot en opteert voor een sterke regio Nijmegen. T.b.v. een krachtige lobby en rond inhoudelijke thema's kunnen de regio's rond Arnhem en Nijmegen elkaar vinden.
Millingen aan de Rijn
Vindt dat Stadsregio voor veel taken de verkeerde schaal is. Gemeente is van mening dat de Stadsregio uit te veel lidgemeenten bestaat. Millingen ad Rijn kan lastig positie verkrijgen en toegevoegde waarde wordt als nihil ervaren. Uitzondering: mobiliteit, daarover tevreden.
Mook en Middelaar
Voelt zich thuis in de Stadsregio. Hoopt dat na het verdwijnen van de WGR-plus in de regio Nijmegen een nieuwe WGR structuur ontstaat.
Nijmegen
Vindt voor mobiliteit en specifieke economische thema's zoals profilering de stadsregio de passende schaal. Voor andere taken is die schaal niet de meest logische. Wil samenwerking in de regio Nijmegen intensiveren en de bestuursstructuur van de Stadsregio aanpassen aan toekomstige taken.
Ubbergen
Is tevreden over mobiliteitsbeleid van de Stadsregio. Uiteenvallen Stadsregio in noord- en zuid deel onvermijdelijk. Ubbergen wenst een nieuwe structuur in de regio Nijmegen waarin taken regionaal en structureel worden georganiseerd.
West Maas en Waal
Is geen lid van de Stadsregio en concentreert zich op samenwerkingsverband in Rivierenland.
Wijchen
Wil ten behoeve van de kracht van de regio blijven samenwerken binnen huidige Stadsregio op thema's als economie, mobiliteit, ruimtelijke ordening en lobby. Uitbreiding met Wageningen is denkbaar.
Conclusies: 1.
De meerderheid van de gemeenten verkiest - ongeachte de voortgang van de wetgeving bij de Rijksoverheid - aanpassing van de structuur van de Stadsregio, omdat zij meent dat de huidige schaal van de Stadsregio niet bij alle taken past;
2.
Die meerderheid ziet de regio Rijk van Nijmegen als beter passende schaal;
3.
Er is brede consensus over het feit dat het mobiliteitsvraagstuk ook met de regio rond Arnhem dient te worden afgestemd.
6
4.
Ook voor economische thema's als lobby, detailhandel, bedrijventerreinen en economische speerpunten wordt afstemming met een grotere regio wenselijk gezien.
5.
Gemeenten wijzen op het belang van een verbinding tussen (de regio) Arnhem en (de regio) Nijmegen. Een verband op de schaal van de regio's Arnhem en Nijmegen samen waarin aandacht voor de onder conclusie 4 genoemde thema's is, kan die verbinding zijn.
De Intrekkingswet WGR-plus (zoals die op moment van schrijven voor advies bij de Raad van State ligt) stelt dat gemeenten na het ingaan van de wet één jaar de tijd hebben om het overgebleven construct om te vormen tot een reguliere WGR óf om het overgebleven construct te liquideren. Gelet op de uitkomst van de ronde van het RAT kan worden voorgesteld om het overgebleven construct na het verdwijnen van de WGR-plus regeling op te heffen en een voorstel te doen voor een alternatieve structuur die recht doet aan de opvatting van álle betrokken gemeenten. Het RAT ziet mogelijkheden voor die consensus in uitwerking van een model met een lichte structuur, vergelijkbaar met het vroegere stadsregionaal opererende projectbureau, waarbinnen een beperkt aantal projectleiders, medewerkers van de provincie en verschillende gemeenten samen werken aan mobiliteitsvraagstukken en economische thema's als versterking van de economische kracht, detailhandel, bedrijventerreinenafstemming en de lobbypositie van de regio. Het RAT stelt voor dit model de komende maanden uit te werken.
c.
Structuur
aan de
samenwerking
In de gesprekken die het RAT voerde, constateerden alle gemeenten dat er risico's aan zitten als de aankomende periode meerdere autonome samenwerkingsverbanden worden gevormd met ieder eigen structuren. Al die verschillende 'kolommen' die daarmee ontstaan kunnen leiden tot bestuurlijke drukte, tot verlies van efficiëntie, tot verlies van integraliteit en tot vermindering van de democratische legitimiteit van beleid. Bij dat laatste thema is de rol van gemeenteraden cruciaal. De voorliggende vraag daarbij is of zij in nieuw te vormen structuren Colleges beleid laten voorbereiden en zelf afzonderlijk besluiten of dat zij binnen een samenwerkingsverband een formele positie innemen. De ronde van het RAT naar gewenste samenwerkingsstructuren leverde het volgende beeld op: Gemeente
Gewenste samenwerkingsstructuur
Beuningen
Vindt veelvoud aan GR'en ongewenst. Samenwerkingsverbanden die nu gevormd moeten worden, mogen toekomstige verbanden niet hinderen. Democratische legitimatie en het financiële aspect dienen bij aanvang georganiseerd te worden. Bezien moet worden of uitvoeringsdiensten op regionale schaal kunnen worden samengevoegd. Lokale "A-Teams" kunnen de couleur locale waarborgen.
Druten
Meent dat de modellen die nu gevormd worden, moeten bijdragen aan of voorsorteren op het gewenste einddoel van de inrichting van de regio. Nieuwe GR'en en structuren belemmeren het einddoel. Als de schaal van de gehele regio past, kunnen taken onder de vlag van Nijmegen gebracht worden, waarbij Nijmegen taken uitvoert en regiogemeenten rekeningen stuurt.
Groesbeek
Wenst een integrale benadering om te voorkomen dat iedere GR voor zijn eigen specifieke deelbelang opkomt. Stelt dat het cruciaal is dat de rol van 7
raden geborgd wordt. Wil om die reden geen ingewikkelde nieuwe constructen. Is voorstander van een SSC voor uitvoerende diensten. Heumen
Stelt dat alle uitvoerende taken zich er voor lenen om in beginsel te worden uitbesteed en die allemaal in een regionaal shared servicecenter onder te brengen.
Millingen aan de Rijn
Vindt een groot aantal GR'en ongewenst. Thema's waarop nu samengewerkt moet gaan worden dienen ondergebracht worden bij bestaande structuren of bij clusters van gemeenten zonder zware bestuurlijke structuur. Front en back office kunnen niet volledig uit elkaar worden gehaald. Centralisering van de back office op één plaats in de regio is niet wenselijk. Beter is het taken onder te brengen bij een centrumgemeente (op voorwaarde dat er uniform beleid is).
Mook en Middelaar
Acht het onwenselijk als te veel verschillende kokers ontstaan. Is daarom voorstander van samenvoeging van bedrijfsvoeringstaken in een WGR of een Shared Service Centre. Extra portefeuillehouder-overleggen op terreinen waar die nog niet bestaan kunnen ook nuttig zijn.
Nijmegen
Indien er brede consensus over bestaat, steunt Nijmegen een shared service centre. Aan de hand van uitwerking van verschillende modellen kan gekeken worden welke optie het meest wenselijk is voor deze regio. Snelheid is nodig, omdat anders veel uiteenlopende kolommen dreigen te ontstaan.
Ubbergen
Ervaart de vele samenwerkingsverbanden niet als een probleem, omdat voor burgers drukte niet zichtbaar is. Gemeente is voorstander van de oprichting van een shared service centre voor uitvoeringsdiensten. Voor beleidsontwikkeling is opschaling onwenselijk omdat couleur locale van belang blijft.
West Maas en Waal
Vindt nieuwe GR'en ongewenst en wil aansluiting zoeken bij bestaande structuren in Rivierenland.
Wijchen
Is ongelukkig met de vele samenwerkingsverbanden die nu gevormd worden: kolommen zonder samenhang. Wijchen is geen voorstander van nieuwe GR'en. Nieuwe taken zo mogelijk onderbrengen bij bestaande verbanden; waar mogelijk al wel belemmeringen voor toekomstige structuren wegnemen.
Conclusies: 1.
Er bestaat brede consensus over het feit dat terughoudendheid gewenst is bij het vormen van nieuwe gemeenschappelijke regelingen. Nieuwe GR'en zullen tot nog meer bestuurlijke drukte leiden en de positie van raden verzwakken. Beter is om taken waarop samengewerkt moet gaan worden onder te brengen bij bestaande verbanden in de regio Nijmegen óf om voor die taken lichte bestuurlijke structuren op te zetten;
2.
Cruciaal is dat nieuw te vormen samenwerkingsverbanden intensieve samenwerking in de toekomst (herindelingen) niet belemmeren. Ook dienen al bij aanvang van de te vormen verbanden afspraken gemaakt te worden over het financiële aspect en de democratische legitimatie;
3.
Het verdient aanbeveling als de governancestructuur bij aanvang van de besprekingen over verschillende samenwerkingsmodellen duidelijk georganiseerd wordt; het RAT adviseert daarin enige congruentie en coherentie te betrachten, waarbij een integrale afweging van belang is.
8
Alle gemeenten vinden onderzoek naar het clusteren van uitvoeringsdiensten wenselijk. Een of meer SSC'en in de regio (als juridiscne vorm één GR) én het model waarin Nijmegen een centrumrol/gastheer heeft worden het meest genoemd. Het RAT stelt daarom voor de secretariskring opdracht te geven die twee modellen uit te werken en in het najaar een concreet voorstel voor te leggen aan het RAT, dat dan vervolgens aan alle Colleges wordt gepresenteerd. Ook stelt het RAT voor de secretarissenkring te laten verkennen of er verschillende Gemeenschappelijke Regelingen gebundeld kunnen worden, waardoor de drukte afneemt. Een speciale positie wordt ingenomen door de gemeente West Maas en Waal: gelet op hun keuze voor samenwerking in het Rivierenland heeft die gemeente te kennen gegeven niet langer deel te nemen aan de vervolgbesprekingen.
4.
Slot
De gespreksronde van het RAT heeft de urgentie van samenwerking bevestigd zoals die ook tijdens de conferentie in februari werd gevoeld. Alle gemeenten, hoewel zeer verschillend van karakter, staan open voor samenwerking. Alle gemeenten meten zich een open en constructieve houding aan vanuit het vertrekpunt dat zij op allerlei fronten weliswaar verschillen van elkaar, maar wel alle van dezelfde waarde en met dezelfde rechten zijn. Niet gelijk, wel gelijkwaardig dus. Die constructieve houding zal de komende periode vastgehouden moeten worden, omdat de tijd dringt: gesprekken over herindelingen lopen, wettelijke deadlines vragen al snel om nieuwe samenwerkingsverbanden en bezuinigingen worden nijpender. Bij alle gemeenten groeit het gevoel van noodzaak van samenwerking. Ook is veelgehoord dat het onderlinge vertrouwen groeit: een noodzakelijke voorwaarde voor intensivering van de samenwerking. Het RAT heeft in dit rapport aanbevelingen gedaan om verschillende modellen van samenwerking nader uit te werken en een nieuwe structuur te onderzoeken. Om verder te komen zijn nog de nodige hordes te nemen: over de begrijpelijke gevoeligheden die bij herindelingsvraagstukken spelen en het belang van de democratische legitimatie van beleid moet nog verder worden gesproken, ook met de gemeenteraden daarbij. Het besef dat samenwerking kansen biedt om minder meerkosten op lange termijn - en dus op korte termijn zelfs geld kan kosten - moet blijven bestaan. Deze rapportage wordt in juni voorgelegd aan alle Colleges; hen wordt gevraagd om dan met een primaire reactie te komen, gevolgd door een breed gedragen gemeentelijke reactie in oktober waarbij ook de door de secretarissen verrichte vervolgonderzoeken en de uitwerking van het model voor stadsregionale samenwerking besproken worden. Tot die tijd is het Regionaal Aanjaagteam beschikbaar om het proces te bewaken en samenwerkingskansen aan te jagen, te stimuleren en te faciliteren.
Mei 2012, regio Nijmegen,
Wim Dijkstra
waarnemend burgemeester te Nijmegen
Jos van der Knaap
gemeentesecretaris te Wijchen
Michel Lepoutre,
wethouder te Druten
Henk Plaizier
wethouder te Beuningen
Marianne Schuurmans burgemeester te Millingen aan de Rijn Bijlagen: Overzicht samenwerkingsverbanden Overzicht modellen van samenwerking Overzicht organisatievormen
10
