NASKAH AKADEMIK PENEGUHAN POSISI & KEWENANGAN KEMENTERIAN AGAMA DALAM PENDIDIKAN MADRASAH

NASKAH AKADEMIK PENEGUHAN POSISI & KEWENANGAN KEMENTERIAN AGAMA DALAM PENDIDIKAN MADRASAH

Direktorat Pendidikan Madrasah Direktorat Jenderal Pendidikan Islam Kementerian Agama RI

Naskah Akademik

i

ii

Peneguhan Posisi & Kewenangan Kementerian Agama Dalam Pendidikan Madrasah

Kata Pengantar Alhamdulillah segala puji bagi Allah, Tuhan semesta alam, atas limpahan rahmat-Nya penulisan naskah akademik berjudul Peneguhan Posisi dan Kewenangan Kementerian Agama dalam Pendidikan Madrasah telah dirampungkan. Naskah akademik ini meneguhkan kembali peran madrasah dalam lintasan sejarah pendidikan Indonesia dan kontribusinya terhadap bangsa dan negara ini. Signifikansi dan besarnya kontribusi madrasah dalam aras pendidikan di Indonesia tentu tidak bisa diremehkan lagi. Sebab dari waktu ke waktu, diakui atau tidak hal tersebut nyata dan terasa dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara. Munculnya tokoh-tokoh dengan karakter khas Islam Indonesia—yang damai dan moderat—dari rahim madrasah telah mewarnai kehidupan politik, sosial, budaya dan ekonomi di Indonesia. Ini semua tentu tidak lepas dari peran pendidikan madrasah yang melahirkan anak-anak yang berkarakter, berintegritas, berilmu-amaliah dan beramal-ilmiyah. Selain itu, berpijak pada signifikasi peran dan kontribusi madrasah yang begitu besar bagi bangsa dan negera Indonesia, naskah akademik ini juga mencandra posisi strategis madrasah dalam menumbuhkembangkan generasi bangsa yang memiliki nilai-nilai keislaman. Posisi strategis yang dimaksud dalam naskah akademik ini, tidak hanya dalam arti peran strategis madrasah dalam kancah pendidikan Indonesia, tetapi juga posisi madrasah dalam struktur sistem pendidikan di Indonesia, yakni madrasah di bawah naungan Kementerian Agama RI sekaligus sebagai bahan argumentatif akan harapan hadirnya negara yang lebih proporsional dan pendidikan madrasah. Penyusunan naskah akademik ini kiranya bisa disambut dengan baik, sebagai pedoman bersama dalam mengembangkan madrasah ke depan. Jakarta, April 2015 Direktur Pendidikan Madrasah

Prof. Dr. Phil. M. Nur Kholis Setiawan, MA.

Naskah Akademik

iii

iv


DAFTAR ISI KATA PENGANTAR - iii DAFTAR ISI - v BAB I PENDAHULUAN Latar Belakang - 1 Permasalahan - 3 Tujuan - 3 Dasar Hukum - 4 Tinjauan Historis - 4 Tinjauan Yuridis - 8 BAB II KAJIAN KONSEPTUAL DAN KONDISI FAKTUAL Kajian Konseptual - 12 Konsep Sentralisasi, Desentralisasi, Dekonsentrasi, dan Instansi Vertikal - 12 Konsep dan Pembagian Kewenangan - 17 Kondisi Faktual - 21 BAB III ANALISIS PENGELOLAAN, PENGANGGARAN, DAN STRUKTUR ORGANISASI PENDIDIKAN MADRASAH Perspektif Administrasi Pemerintahan Terhadap Pengelolaan Madrasah - 26 Peningkatan Porsi Anggaran Pengelolaan Pembiayaan Madrasah - 31 Peningkatan Kewenangan dan Perluasan Struktur Pengelola Madrasah di Kementerian Agama - 34 BAB III KESIMPULAN DAN REKOMENDASI Kesimpulan - 37 Rekomendasi - 37

Naskah Akademik

v

vi


BAB I PENDAHULUAN A. LATAR BELAKANG Penyelenggaraan pendidikan nasional dengan meningkatkan keimanan dan ketakwaan serta ahlak mulia dalam rangka mencerdaskan kehidupan bangsa adalah amanat UndangUndang Dasar 1945 yang wajib dilaksanakan oleh pemerintah (Pasal 31 ayat 3 UUD 1945). Tugas penyelenggaraan pendidikan nasional dalam konteks peningkatan keimanan dan ketakwaan ini dipertegas lebih lanjut dalam Undang-Undang Sistem Pendidikan Nasional (UU Sisdiknas) No. 20 Tahun 2003. Hal ini tercermin dari terminologi pendidikan yang termaktub dalam Pasal 1 poin 1 UU tersebut. Yakni bahwa pendidikan merupakan usaha sadar dan terencana untuk mewujudkan suasana belajar dan proses pembelajaran agar peserta didik secara aktif mengembangkan potensi dirinya untuk memiliki kekuatan spiritual keagamaan, pengendalian diri, kepribadian, kecerdasan, akhlak mulia, serta keterampilan yang diperlukan dirinya, masyarakat, bangsa dan negara. Definisi tersebut menjadi basis dari corak penyelenggaraan pendidikan nasional secara umum. Dimana aspek nilai religiusitas menjadi arus utama dari implementasi kebijakan pendidikan nasional. Terbukti, Pendidikan Nasional, oleh UU Sisdiknas tidak hanya didasarkan pada Pancasila dan UUD 1945, tetapi juga disandarkan pada akar nilai-nilai agama.1 Karena itu, nilai religiusitas semakin diperjelas di dalam fungsi dan tujuan pendidikan nasional pada Pasal (3) UU Sisdiknas, yaitu bahwa “Pendidikan nasional berfungsi mengembangkan kemampuan dan membentuk watak serta peradaban bangsa yang bermartabat dalam rangka mencerdaskan kehidupan bangsa, bertujuan untuk berkembangnya potensi peserta didik agar menjadi manusia yang beriman dan bertakwa kepada Tuhan Yang Maha Esa, berakhlak mulia, sehat, berilmu, cakap, kreatif, mandiri, dan menjadi warga negara yang demokratis serta bertanggung jawab.”2 1 Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional, Pasal 1 poin 2, berbunyi, “Pendidikan Nasional adalah pendidikan yang berdasarkan Pancasila dan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 yang berakar pada nilai-nilai agama, kebudayaan nasional Indonesia dan tanggap terhadap tuntutan perubahan zaman” 2 Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional, Pasal 3.

Naskah Akademik

1

Hadirnya madrasah sebagai lembaga pendidikan formal berciri khas Islam3, selain segaris dengan tujuan pendidikan nasional, sejatinya telah menjadi jawaban bagi penguatan keimanan, ketakwaan dan pembangunan moralitas peserta didik. Hal inilah yang membedakan substansi pembelajaran di madrasah dengan sekolah. Di sekolah terdapat satu mata pelajaran pendidikan agama, sementara madrasah mempunyai empat mata pelajaran pendidikan Islam: Aqidah Akhlak, Al-Qur’an Hadits, Sejarah Kebudayaan Islam dan Fikih. Meski demikian, UU Nomor 20/2003 tentang Sisdiknas menyejajarkan madrasah dengan sekolah umum, dalam posisinya sebagai pendidikan formal. Akan tetapi, kesejajaran status dan posisi madrasah dengan sekolah pada bidang pendidikan di UU Sisdiknas tidak serta-merta meniscayakan pengelolaan urusan madrasah untuk diotonomikan. Sebaliknya Madrasah masih tetap menjadi bagian dari kewenangan vertikal pemerintah yang dikelola oleh Kementerian Agama, mengingat madrasah merupakan bidang pendidikan Islam sebagai bagian dari kewenangan Kementerian Agama. Sementara, kewenangan penyelenggaraan yang terkait dengan agama adalah urusan absolut yang harus dikelola secara vertikal oleh pemerintah, yang dalam hal Kementerian Agama, sebagaimana UU No 23/2014 tentang pemerintahan daerah. Orientasi pembangunan nilai keagamaan (keislaman) pada pendidikan madrasah inilah yang menjadi satu latar belakang kondisi existing pengelolaan madrasah dibawah naungan Kementerian agama, yang hingga saat ini telah berkembang pesat meski di aspek anggaran masih mengalami kesenjangan dan ketimpangan dengan sekolah. Maksud awal penyejajaran madrasah dengan sekolah dalam UU Sisdiknas tersebut sesungguhnya adalah untuk memberikan hak pelayanan yang sama antara sekolah dan madrasah, bukan karena urusan alokasi kewenangan. Beberapa waktu terakhir muncul pemikiran untuk melimpahkan pengelolaan pendidikan madrasah dalam konteks kewenangan yang didesentralisasi (diotonomikan) sebagaimana otonomi pendidikan sekolah. Pemikiran semacam ini musti dikritisi dan dikaji lebih mendalam dampaknya di domain sosial, budaya dan agama. Jangan sampai otonomi pendidikan madrasah justru akan semakin mengikis nilai keagamaan (keislaman) sebagai ciri Baca: UU 2 thn 89 sisdiknas, PMA 90 tahun 2013 penyelenggaraan madrasah

3

2


khas madrasah, hanya semata mata demi alasan administratifprosedural belaka. Sebab permasalahan administratif prosedural dapat dijawab melalui realokasi anggaran yang dibarengi dengan peningkatan kewenangan dan perluasan struktur pemerintah pengelola madrasah (Kementerian Agama). Pada konteks inilah, naskah akademik ini akan mengkaji madrasah dari berbagai perspektif untuk memberikan gambaran utuh agar pilihan-pilihan yang akan diambil oleh negara dapat terukur manfaat dan madharatnya bagi masyarakat, umat Islam dan bangsa Indonesia secara keseluruhan, baik untuk mempertahankan madrasah sebagai urusan pemerintah ataupun untuk menggeser madrasah sebagai urusan pemeritah daerah.

B. PERMASALAHAN Naskah akademik ini akan membahas beberapa permasalahan sebagai berikut: 1. Bagaimana perspektif administrasi pemerintahan terhadap pilihan pengelolaan madrasah sebagai kewenangan pemerintah pusat ataupun pilihan pengelolaan madrasah sebagai kewenangan pemerintah daerah? 2. Mengapa pengelolaan pembiayaan madrasah membutuhkan peningkatan porsi anggaran yang setara dengan sekolah? 3. Mengapa dibutuhkan peningkatan kewenangan dan perluasan struktur pengelola madrasah di Kementerian Agama dari level Direktorat menjadi Direktorat Jenderal?

C. TUJUAN Naskah akademik ini dirumuskan dengan tujuan sebagai berikut: 1. Untuk mengurai dan menganalisis perspektif administrasi pemerintahan terhadap pilihan madrasah sebagai urusan vertikal (pemerintah pusat) maupun madrasah sebagai urusan pemerintah daerah secara desentralistik. 2. Untuk menjawab urgensi kewenangan pengelolaan Madrasah di Kementerian Agama 3. Untuk menjawab pentingnya peningkatan porsi anggaran dalam pengelolaan pembiayaan madrasah. 4. Untuk menjawab pentingnya peningkatan kewenangan dan perluasan struktur pengelola madrasah di Kementerian Agama dari level Direktorat menjadi Direktorat Jenderal.

Naskah Akademik

3

D. DASAR HUKUM 1. Undang Undang Dasar 1945 2. Undang Undang Nomor 20 Tahun 2003 Tentang Sistem Pendidikan Nasional 3. Undang Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah 4. Undang Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah 5. Undang Undang Nomor 39 Tahun 2008 tentang Kementerian Negara 6. Undang Undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional 7. Undang Undang Nomor 17 Tahun 2007 tentang Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional

E. TINJAUAN HISTORIS Sebagai bagian penting dari model Pendidikan Islam di Indonesia, eksistensi madrasah dan juga pesantren tidak bisa dilepaskan dari sejarah perkembangan Islam di bumi nusantara ini. Pada fase paling awal, keberadaan pesantren dan juga madrasah didirikan oleh masyarakat muslim sebagai respon dalam melaksanakan misi dakwah Islam melalui pengajaran dan penanaman pengetahuan, nilai-nilai, dan kompetensi keislaman (baca tulis al Qur’an, fiqih, dan sebagainya) dalam rangka menghasilkan generasi atau kader muslim yang beriman dan bertakwa kepada Allah SWT. Madrasah merupakan metamorfosis dari sebuah proses transformasi sistem pendidikan pesantren yang terjadi seiring dengan tuntutan modernisasi. Selain itu, keberadaan madrasah juga tidak bisa dilepaskan dari adanya ancaman eksternal terutama dengan kemunculan model sekolah umum yang telah terlebih dahulu mengadopsi sistem modern. Hal ini sebagaimana ditulis Zamakhsyari Dhofier dalam artikelnya yang disunting oleh A.G. Muhaimin, “This does not mean that any change which takes place in the Pesantren is merely internal. It is obvious that this kind of change is significantly motivated by the outside community.” Senada dengan Dhofier, Azyumardi Azra memandang bahwa “modernisasi paling awal dari sistem pendidikan di Indonesia, harus diakui, tidak bersumber dari kalangan kaum Muslim sendiri.” Lebih lanjut Azra mengatakan bahwa modernisasi sistem

4


pendidikan Islam tradisional banyak dipengaruhi oleh sistem pendidikan modern yang diintrodusir oleh Belanda melalui sistem Sekolah Umum. Berdirinya beberapa sekolah umum yang merupakan salah satu produk modernisasi dalam bidang pendidikan tersebut menjadi ancaman bagi perkembangan pesantren di Indonesia, karena masuknya sekolah umum yang diintrodusir oleh pemerintah kolonial Belanda bisa menjadi saingan utama pesantren. Sekolah umum sudah terlebih dahulu menerapkan model pendidikan modern, sedangkan pesantren masih menerapkan model pendidikan tradisional. Reaksi terhadap dominasi sistem pendidikan kolonial Belanda dipelopori sejumlah ulama pembaharu, yang mulai bersentuhan dengan gerakan pembaharuan yang telah menggema di Timur Tengah sejak awal abad ke 19. Melalui pola moderat ini, berdirilah sejumlah madrasah dan sekolah umum berciri khas Islam dengan beberapa corak. Pertama, pendirian madrasah dengan dominasi mata pelajaran agama ditambah mata pelajaran umum (madrasah plus), sebagaimana dilakukan Madrasah Adabiyah Padang Panjang (1909). Kedua, pendirian sekolah umum model Belanda ditambah mata pelajaran agama (sekolah plus), seperti yang ditawarkan Sekolah Adabiyah Padang (1915). Ketiga, pendirian madrasah dengan bidang kajian sepenuhnya agama (madrasah diniyah) yang dikelola secara modern, sebagaimana ditawarkan Madrasah Sumatera Thawalib (1919). Dalam perkembangannya, madrasah-madrasah yang tumbuh di berbagai daerah tetap mendapatkan sorotan dari pemerintah Hindia Belanda. Salah satu kebijakan pemerintah Hindia Belanda dalam mengawasi pendidikan Islam adalah penerbitan Ordonansi Guru di tahun 1905 hingga 1925. Kebijakan ini mewajibkan guru-guru agama untuk memiliki surat ijin dari pemerintah. Tidak setiap orang, meskipun ahli ilmu agama, dapat mengajar di lembaga-lembaga pendidikan. Latar belakang Ordonansi Guru ini sepenuhnya bersifat politis untuk menekan sedemikian rupa sehingga pendidikan agama tidak menjadi faktor pemicu perlawanan rakyat terhadap penjajah. Bahkan tuduhan-tuduhan miring terhadap madrasah sebagai sekolah liarpun menjadi isu penting yang kemudian memunculkan ordonasi sekolah liar pada tahun 1930.

Naskah Akademik

5

Dengan demikian, semenjak awal kemunculannya, madrasah selalu mendapatkan perlakuan diskriminatif karena berbagai alasan misalnya dicurigai melahirkan kaum terpelajar Islam yang berpotensi melawan pemerintah Hindia Belanda. Kecurigaan ini terus berlangsung bahkan hingga pemerintah Jepang menduduki Indonesia hingga menjelang kemerdekaan. Dari sini, kiranya dapat disimpulkan bahwa masyarakat Islam sejak awal sudah memiliki kesadaran pendidikan Islam yang kuat dengan bekal semangat pembaharuan dari Timur Tengah yang dibawa oleh sejumlah tokoh Islam. Dengan pendidikan Islam tersebut, kesadaran untuk melawan kolonialisme dan membela tanah air tumbuh berkembang serta mampu mengembankan semangat nasionalisme. Paska Kemerdekaan Republik Indonesia, pada 25-27 November 1945 terbentuk Komite Nasional Indonesia Pusat (KNIP) yang merupakan Parlemen Indonesia 1945-1950. Parlemen ini menyelenggarakan sidang pleno, dihadiri 224 orang anggota, di antaranya 50 orang dari luar Jawa (utusan Komite Nasional Daerah). Dalam sidang pleno KNIP tersebut usulan pembentukan Kementerian Agama disampaikan oleh utusan Komite Nasional Indonesia Daerah Karesidenan Banyumas yaitu K.H Abu Dardiri, K.H.M Saleh Suaidy, dan M. Sukoso Wirjosaputro. Mereka adalah anggota KNI dari partai politik Masyumi. Melalui juru bicara K.H.M. Saleh Suaidy, utusan KNI Banyumas mengusulkan, “Supaya dalam negeri Indonesia yang sudah merdeka ini janganlah hendaknya urusan agama hanya disambilkan kepada Kementerian Pendidikan, Pengajaran dan Kebudayaan saja, tetapi hendaklah Kementerian Agama yang khusus dan tersendiri.” Usulan anggota KNI Banyumas mendapat dukungan dari anggota KNIP khususnya dari partai Masyumi. Secara aklamasi sidang KNIP menerima dan menyetujui usulan pembentukan Kementerian Agama. Pada mulanya terjadi perdebatan tentang nama departemen: dinamakan Departemen Agama Islam ataukah Departemen Agama. Tetapi akhirnya diputuskan nama Departemen Agama. Dalam perkembangan selanjutnya, Peraturan Pemerintah Nomor 33 Tahun 1949 dan Peraturan Pemerintah Nomor 8 Tahun 1950 serta Peraturan Menteri Agama Nomor 5 Tahun 1951 menetapkan kewajiban dan lapangan tugas Departemen Agama, antara lain: Menyelenggarakan, memimpin dan mengawasi pendidikan agama di sekolah-sekolah negeri; Memimpin, 6


menyokong serta mengamat-amati pendidikan dan pengajaran di madrasah-madrasah dan perguruan-perguruan agama lain-lain. Kewajiban dan tugas inilah yang sampai sekarang masih eksis yang diwadahi dalam sejumlah Direktorat Jenderal. Perkembangan madrasah selanjutnya mengalami lompatan transformasi yang pelan tapi pasti menuju pengarus-utamaan pendidikan Islam. Pada tahun 1975, melalui Surat Keputusan Bersama (SKB) Tiga Menteri Tahun 1975, Menteri Agama H.A. Mukti Ali waktu itu membuat langkah terobosan untuk menghilangkan dikotomi dalam sistem pendidikan di negara kita yaitu antara pendidikan umum dan pendidikan agama. Banyak anak-anak tamatan Madrasah Aliyah dapat meneruskan ke perguruan-perguruan tinggi (umum) negeri. Melihat kenyataan bahwa siswa-siswa lulusan Madrasah Aliyah dengan kurikulum yang bermuatan 70% pengetahuan umum dan hanya 30% pengetahuan agama itu banyak yang kurang siap untuk meneruskan pendidikan ilmu agama, termasuk karena lemahnya penguasaan bahasa Arab, maka Menteri Agama Munawir Sjadzali mengadakan penyempurnaan atas Surat Keputusan Bersama tersebut dengan mengadakan proyek percontohan Madrasah Aliyah Negeri Program Khusus (MAN-PK) dengan kurikulum bermuatan 70% pengetahuan agama dan hanya 30% pengetahuan umum, yang hasilnya positif dan menggembirakan. Dalam perkembangan selanjutnya, madrasah sebagai institusi pendidikan Islam mengalami tahapan dan dinamika yang cukup panjang dalam konteks sistem pendidikan nasional. Lahirnya Undang-undang Nomor 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional dan Peraturan Pemerintah Nomor 55 Tahun 2007 tentang Pendidikan Agama dan Keagamaan merupakan salah satu tonggak sangat bersejarah yang menempatkan madrasah bukan saja sebagai lembaga tafaqquh fi al din, melainkan juga sebagai bagian penting dari sistem pendidikan nasional di Indonesia. Madrasah bukan lagi dianggap sebagai institusi “pinggiran” yang hanya dapat mencetak kaum “sarungan” saja, akan tetapi juga telah diakui sebagai lembaga yang mempunyai kontribusi penting dalam konteks pembangunan sumber daya manusia bangsa Indonesia yang unggul dan berkarakter. Madrasah bukanlah sekedar tempat mencetak ulama dan kyai, melainkan juga tempat mencetak kader intelektual, ilmuwan, dan cendekiawan muslim yang “berhati ulama”. Dalam beberapa

Naskah Akademik

7

tahun terakhir ini madrasah semakin menunjukkan eksistensi dan prestasi yang diversifikatif, tidak hanya di bidang keislaman, akan tetapi juga di bidang-bidang lainnya, seperti riset ilmiah, vokasional, kewirausahaan, lingkungan (adiwiyata), olah raga dan seni, dan sebagainya. Dengan demikian, keberadaan madrasah di Indonesia tidak bisa lepas dari sebuah politik akomodasi negara atas peran umat Islam (ulama) dalam mewujudkan NKRI sebagai kompensasi dari Piagam Jakarta yang mengakomodir urusan-urusan seluruh agama yang ada di Indonesia. Selain itu, sebagai metamorfosis dari pesantren yang mengajarkan ajaran Islam rahmatan lil ‘alamin, madrasah telah terbukti berkontribusi dalam penanaman dan penguatan wawasan Islam Keindonesiaan yang moderat, inklusif, dan toleran.

F. TINJAUAN YURIDIS Panjangnya perkembangan madrasah dalam sejarahnya tentu saja diiringi dengan terbitnya sejumlah legalitas hukum. Legalitas hukum inilah yang menjadi bukti tertinggi diakuinya posisi madrasah secara yuridis oleh pemerintah dan juga masyarakat. Merujuk pada Peraturan Pemerintah Nomor 33 Tahun 1949 dan Peraturan Pemerintah Nomor 8 Tahun 1950 serta Peraturan Menteri Agama Nomor 5 Tahun 1951 tentang kewajiban dan lapangan tugas Departemen Agama sudah sangat jelas bahwa urusan keagamaan termasuk di dalamnya pendidikan agama (dari tingkat dasar hingga tinggi) dikelola oleh Departemen Agama bahkan hingga sampai sekarang. Fase terpenting dalam perkembangan madrasah adalah munculnya SKB Tiga Menteri tahun 1975. Tahun 1975, tepatnya tanggal 24 Maret 1975, dikeluarkan Surat Keputusan Bersama (SKB) Nomor 6/1975 dan Nomor 037/U/1975 antara Menteri Agama, Menteri Pendidikan dan Kebudayaan, dan Menteri Dalam Negeri tentang Peningkatan Mutu Pendidikan pada Madrasah. Latar belakang lahirnya SKB 3 Menteri bermula dari keluarnya Keputusan Presiden Nomor 34/1972, tanggal 18 April 1972, tentang Tanggungjawab Fungsional Pendidikan dan Latihan, yang sebagian isinya menyatakan bahwa semua lembaga pendidikan di Indonesia berada di bawah tanggungjawab Departemen P & K, termasuk lembaga pendidikan agama. Umat Islam dan Departemen Agama berupaya agar Kepres tersebut tidak diberlakukan kepada lembaga pendidikan agama, 8


sehingga lembaga ini tetap di bawah naungan Departemen Agama. Karena kuatnya penolakan sebagian umat Islam terhadap Kepres tersebut, maka hingga tahun 1974 Kepres Nomor 34/1972 tidak terlaksana secara efektif. Oleh karena itu, Presiden mengeluarkan Instruksi Presiden (Inpres) Nomor 15/1974 yang isinya menginstruksikan agar Kepres Nomor 34/1972 dilaksanakan. Sebagai respon Instruksi Presiden (Inpres) di atas, Menteri Agama berinisiatif menyelenggarakan sidang Majelis Pertimbangan Pendidikan dan Pengajaran Agama (MP3A) yang berlangsung pada tanggal 19-24 Nopember 1974. Sidang tersebut merekomendasikan bahwa yang paling tepat diserahi tanggungjawab madrasah adalah Departemen Agama, sebab Departemen Agamalah yang lebih tahu tentang seluk beluk pendidikan agama, bukan Menteri P dan K atau menteri-menteri lain. Memperhatikan respon umat Islam dan rekomendasi MP3A, melalui Sidang Kabinet terbatas pada tanggal 26 Nopember 1974 yang dihadiri Menteri Agama (A. Mukti Ali), presiden mengeluarkan petunjuk pelaksanaan Kepres Nomor 34/1972 dan Inpres Nomor15/1974, yang isinya: (1) Pembinaan pendidikan umum adalah tanggungjawab Menteri P dan K, sedangkan pendidikan agama menjadi tanggungjawab Menteri Agama; (2) Untuk pelaksanaan Kepres Nomor34/1972 dan Inpres Nomor 15/1974 dengan sebaik-baiknya perlu ada kerjasama antara Departemen P dan K, Departemen Dalam Negeri, dan Departemen Agama.4 Sebagai tindak lanjut dari petunjuk di atas, dibentuk tim kerjasama tiga departemen yang akhirnya menghasilkan SKB Tiga Menteritentang Peningkatan Mutu Pendidikan pada Madrasah. Bunyi SKB tersebut antara lain: 1. Madrasah meliputi tiga tingkatan: Madrasah Ibtidaiyah, setingkat dengan Sekolah Dasar; Madrasah Tsanawiyah, setingkat dengan Sekolah Menengah Pertama; dan Madrasah Aliyah, setingkat dengan Sekolah Menengah Atas (Bab I pasal 1 ayat 2). 2. Ijazah madrasah dapat mempunyai nilai yang sama dengan ijazah sekolah umum yang setingkat; Lulusan madrasah dapat melanjutkan ke sekolah umum yang setingkat lebih atas; Siswa madrasah dapat pindah ke sekolah umum yang setingkat (Bab II pasal 2). 3. Pengelolaan madrasah dilakukan oleh Menteri Agama; Pembinaan mata pelajaran agama pada madrasah dilakukan 4

Maksum, Madrasah; Sejarah dan Perkembangannya, hlm. 149

Naskah Akademik

9

oleh MenteriAgama; Pembinaan dan pengawasan mutu mata pelajaran umum pada madrasah dilakukan oleh Menteri Pendidikan dan Kebudayaan bersama-sama dengan Menteri Agama dan Menteri Dalam Negeri (Bab IV pasal 4). Ini merupakan fase awal pengakuan eksistensi madrasah dalam sistem pendidikan nasional (sisdiknas). Keluarnya UU Sisdiknas Nomor 2/1989 mengubah secara signifikan posisi madrasah dalam sistem pendidikan nasional. Madrasah tidak lagi sebagai lembaga pendidikan keagamaan, melainkan menjadi sekolah umum berciri khas agama Islam. Melalui UU tersebut, yang kemudian diikuti lahirnya sejumlah PP dan keputusan di bawahnya, posisi madrasah dijelaskan sebagai berikut; 1. PP Nomor 28/1990 tentang Pendidikan Dasar pasal 4 ayat 3menyebutkan : Sekolah dasar dan sekolah lanjutan tingkat pertamayang berciri khas agama Islam yang diselenggarakan olehDepartemen Agama masing-masing disebut Madrasah Ibtidaiyahdan Madrasah Tsanawiyah. 2. SK Mendikbud Nomor 489/U/1992 tentang Sekolah Menengah Umum, menyatakan bahwa Madrasah Aliyah adalah Sekolah Menengah Umum yang berciri khas agama Islam yang diselenggarakan oleh Departemen Agama (pasal 1 ayat 6). Kehadiran UU Sisdiknas Nomor 20/2003 semakin memperkuat posisi madrasah sebagaimana telah dirintis dalam UU Sisdiknas Nomor 2/1989. Di antara indikatornya adalah penyebutan secara eksplisit madrasah yang selalu bersanding dengan penyebutan sekolah, yang hal ini tak ditemukan dalam undang-undang sebelumnya. Beberapa pasal berikut akan menunjukkan hal dimaksud: 1. Pasal 17 ayat 2 : Pendidikan dasar berbentuk Sekolah Dasar (SD) dan Madrasah Ibtidaiyah (MI) atau bentuk lain yang sederajat serta Sekolah Menengah Pertama (SMP) dan Madrasah Tsanawiyah (MTs) atau bentuk lain yang sederajat. 2. Pasal 18 ayat 3 : Pendidikan menengah berbentuk Sekolah Menengah Atas (SMA), Madrasah Aliyah (MA), Sekolah Menengah Kejuruan (SMK), Madrasah Aliyah Kejuruan (MAK) atau bentuk lain yang sederajat. Di samping itu, undang-undang pendidikan yang baru juga mengakomodasi pendirian madrasah “baru” yang dalam undangundang sebelumnya tidak dikenal, yaitu Madrasah Aliyah

10


Kejuruan (MAK). Keberadaan MAK ini menunjukkan kesungguhan pemerintah untuk “benar-benar” menyetarakan madrasah dan sekolah. Dengan demikian, jika di sekolah menengah ada SMK, maka di madrasahpun sama, ada MAK. Pendidikan agama yang pengelolaannya diserahkan oleh Kementerian Agama semakin kuat dengan adanya Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 55 Tahun 2007 tentang Pendidikan Agama dan Keagamaan. Dalam Bab I, Pasal 1, poin 1 dan 2 tentang definisi Pendidikan Agama dan Pendidikan Keagamaan. Pendidikan Agama adalah pendidikan yang memberikan pengetahuan dan membentuk sikap, kepribadian, dan keterampilan peserta didik dalam mengamalkan ajaran agamanya, yang dilaksanakan sekurang-kurangnya melalui mata pelajaran/kuliah pada semua jalur, jenjang, dan jenis pendidikan. Sedangkan Pendidikan keagamaan adalah pendidikan yang mempersiapkan peserta didik untuk dapat menjalankan peranan yang menuntut penguasaan pengetahuan tentang ajaran agama dan/atau menjadi ahli ilmu agama dan mengamalkan ajaran agamanya.Dan pada Bab II, Pasal 3, poin 2 dan Bab III, pasal 9, poin 3 disebutkan bahwa pengelolaan pendidikan agama dan pendidikan keagamaan dilaksanakan oleh Menteri Agama. Secara yuridis madrasah mendapatkan pengakuan dari pemerintah dan setara dengan sokolah-sekolah lainnya. Namun, sisi yuridis saja tidak cukup tetapi juga harus dikawal dalam level implementasinya. Sebab tidak jarang meskipun secara yuridis madrasah sudah ‘aman’, dalam implementasinyapun masih terdapat diskriminasi-diskriminasi, terutama dalam hal penganggaran untuk madrasah-madrasah swasta. Secara yuridis pula, pengerahan kewenangan pengelolaan pendidikan Agama kepada menteri agama sudah sangat kuat dan mantap.

Naskah Akademik

11

BAB II KAJIAN KONSEPTUAL DAN KONDISI FAKTUAL A. KAJIAN KONSEPTUAL Kajian Konseptual dalam naskah akademik ini dimaksudkan sebagai basis teori dan landasan konsep untuk memotret posisi pengelolaan madrasah dalam konteks kewenangan pemerintah. Pada saat yang sama memosisikan pembagian kewenangan antara pemerintah dan pemerintah daerah pada satu kesinambungan proporsional yang tidak semata mata diametral. Karena itulah, maka kajian konseptual ini akan diuraikan melalui perspektif teori tata pembagian kekuasaan dalam konteks sentralisasi, desentralisasi, dan dekonsentrasi, sekaligus akan mengupas tentang konsep kewenangan. Hal ini penting dilakukan dalam rangka mendudukkan posisi madrasah dalam konteks kepentingan masyarakat (bangsa) dan untuk kepentingan pengembangan nilai-nilai keislaman yang harus selalu dijaga sebagai kekhasan yang tidak bisa dipisahkan dari eksistensi madrasah. Singkatnya, kajian teoritik ini membahas dua sub pembahasan yakni: (1) Konsep Sentralisasi, Desentralisasi, Dekonsentrasi dan Instansi Vertikal; dan (2) Konsep dan Pembagian Kewenangan.

1. Konsep Sentralisasi, Desentralisasi, Dekonsentrasi, dan Instansi Vertikal Sentralisasi (didalamnya meliputi dekonsentrasi dan instasi vertikal) dan desentralisasi, masing-masing sebagai asas organisasi yang tidak ditempatkan pada kutub berlawanan, tetapi keduanya merupakan suatu rangkaian kesatuan. Kedua asas ini memiliki fungsi yang berlainan, tetapi saling melengkapi bagi keutuhan organisasi negara. Sentralisasi berfungsi menciptakan keseragaman, sedangkan desentralisasi menciptakan keberagaman dalam penyelenggaraan pemerintah. Walaupun demikian berbagai aspek dinamik dalam mengaplikasikan kedua asas tersebut selalu menimbulkan isu. Respon Pemerintah dan DPR mengenai isu tersebut tertuang dalam perubahan berbagai UU tentang Pemerintahan Daerah.5 5 Bhenyamin Hoessein, Membangun Visi dan Persepsi yang Sama antara Daerah dan Pusat dalam Memantapkan Otonomi Daerah, makalah dalam “Sarasehan Nasional Administrasi Negara Ke-III dalam Memantapkan NKRI”, 25-26 Juli 2002, Hotel Borobudur-Jakarta hal. 1.

12


a. Sentralisasi Dalam organisasi negara bangsa selalu terdapat sejumlah urusan pemerintahan yang sepenuhnya diselenggarakan secara sentralistik beserta penghalusannya (dekonsentrasi). Tetapi tidak pernah terdapat suatu urusan pemerintahan apapun yang diselenggarakan sepenuhnya secara desentralistik. Urusan pemerintahan yang menyangkut kepentingan dan kelangsungan hidup berbangsa dan bernegara lazimnya diselenggarakan secara sentralisasi dan dekonsentrasi. Urusan pemerintahan yang mengandung dan menyangkut kepentingan masyarakat setempat (lokalitas) diselenggarakan secara desentralisasi.6 Sentralisasi dan desentralisasi sebagai sebuah pendekatan merupakan upaya negara melalui organisasi pemerintahan memberikan pelayanan optimal terhadap masyarakat. Sentralisasi maupun desentralisasi memiliki konsekuensi pembagian urusan-urusan yang dilaksanakan pemerintah Pusat dan urusan yang dilimpahkan kewenangannnya ke daerah. Desentralisasi sebagai upaya mendekatkan pelayanan pada lokus penerima kebijakan (masyarakat) memiliki kelebihan dan kekurangannya, pun demikian pendekatan sentralisasi yang terkesan kewenangan terbesar dimiliki Pemerintah Pusat, maka perlu diuji sejauhmana efektifitas kedua pendekatan tersebut dalam pembagian kewenangan maupun bidang-bidang yang dikelola. Sebagai sebuah organisasi besar, negara secara teoritik maupun empirik selalu menganut asas sentralisasi. Namun, sebagai organisasi yang besar dan rumit tidak mungkin hanya diselenggarakan dengan asas sentralisasi. Sekiranya hanya dianut asas tersebut, niscaya penyelenggaraan berbagai fungsi yang dimilki oleh organisasi tersebut tidak sepenuhnya efektif. Oleh karena itu diperlukan juga asas desentraliasi.7 Tidak ada negara yang menganut desentralisasi seratus persen atau sentralisasi seratus persen, mengikuti pendapat Kelsen,8 Ibid hal. 5 Bhenyamin Hoessein, Penyempurnaan UU No. 22 Tahun 1999 Menurut Konsepsi otonomi Daerah Hasil Amandemen UUD 1945, Makalah dalam “Seminar dan Lokakarya Pembangunan Hukum Nasional VIII” Oleh Badan Pembinaan Hukum Nasional – Departemen Kehakiman dan Hak Asasi Manusia, 14-18 Juli 2003, Denpasar-Bali. 8 Kelsen, Hans, General Theory of Law and State, Translated by Anders Wedberg; copyright renewed, New York: Russel and Russel, 1973. 6 7

Naskah Akademik

13

bahwa tidak mungkin terdapat total centralization atau total decentralization. Disamping itu, selalu terdapat sejumlah urusan pemerintahan yang sepenuhnya diselenggarakan secara sentralisasi, tetapi tidak pernah terdapat suatu urusan pemerintahan apapun di negara kesatuan yang sepenuhnya diselenggarakan secara desentralisasi.9

b. Desentralisasi Menurut Undang Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah (UU Pemerintahan Daerah), desentralisasi diartikan sebagai penyerahan Urusan Pemerintahan oleh Pemerintah Pusat kepada daerah otonom berdasarkan Asas Otonomi. Secara etimologis, istilah desentralisasi berasal dari bahasa latin, de berarti lepas dan centrum berarti pusat. Oleh karena itu, desentralisasi berarti melepaskan dari pusat. Desentralisasi sebagai suatu sistem yang diimplementasikan dalam bidang pemerintahan merupakan kebalikan dari sentralisasi. Dalam sistem sentralisasi, kewenangan pemerintah baik di pusat maupun di daerah, dipusatkan dalam pengendalian pemerintah pusat. Dalam sistem desentralisasi, sebagian kewenangan pemerintah pusat dilimpahkan kepada pihak lain untuk dilaksanakan. Pelimpahan kewenangan pemerintah kepada pihak lain untuk dilaksanakan disebut desentralisasi.10 Terdapat berbagai pendapat mengenai pengertian desentralisasi dan ruang lingkup Desentralisasi. Menurut Mawhood11, desentralisasi sebagai “the devolution of power from central to local government”. Situmorang,12 menjelaskan bahwa: “Desentralisasi memiliki dua makna, yaitu sebagai pelimpahan wewenang (delegation) dan pengalihan kewenangan (devolution)”. Delegation mencakup penyerahan tanggung jawab kepada bawahan untuk mengambil keputusan berdasarkan kasus yang dihadapi, tetapi pengawasan tetap di tangan pusat (disebut juga sebagai Op.Cit hal.2. Sarundajang, Arus Balik Kekuasaan Pusat ke Daerah, Jakarta, Pustaka Sinar harapan, 2002, hal.25 11 Mawhood. P., Local Government in the Third World: The Experience of Tropical Africa. Chichester: John Wiley &Sons. 1983. 12 Sodjuangon Situmorang, Model Pembagian Urusan Pemerintahan antara Pemerintah, Propinsi, dan Kabupaten/Kota, Universitas Indonesia, 2002, hal. 47-49 9

10

14


dekonsentrasi). Sedangkan devolution mempunyai makna yang berbeda, dimana seluruh tanggungjawab untuk kegiatan tertentu diserahkan penuh kepada penerima wewenang. Tjokroamidjoyo13 menjelaskan bahwa desentralisasi disebut juga dengan pemberian otonomi, yaitu terdapat delegasi kewenangan secara hukum yang berarti penyerahan tugastugas pemerintahan kepada tingkat daerah. Melaui proses desentralisasi unsur-unsur pemerintahan semula termasuk wewenang dan tanggungjawab pemerintah pusat sebagian diserahkan kepada Badan atau lembaga pemerintah daerah agar menjadi urusan rumah tangga daerah. Prakarsa untuk menentukan prioritas, memilih alternatif dan mengambil keputusan yang menyangkut kepentingan daerahnya, baik dalam hal menentukan kebijakan, perencanaan dan pelaksanaan sepenuhnya diserahkan kepada daerah. Sedangkan konsep desentralisasi menurut Bhenyamin Hoessein14 adalah pembentukan daerah otonom dan atau penyerahan wewenang tertentu kepada daerah otonom oleh pemerintah pusat. Dengan demikian, desentralisasi dapat mengandung dua pengertian. Pertama, merupakan pembentukan daerah otonom dan penyerahan wewenang tertentu kepadanya oleh Pemerintah Pusat. Kedua, desentralisasi dapat pula berarti penyerahan wewenang tertentu kepada daerah otonom. Daerah otonom diberi wewenang untuk mengelola urusan pemerintahan yang diserahkan kepada daerah. Seluas apapun otonomi daerah, tetap ada dalam batas dan ruang lingkup wewenang pemerintah. Pemerintah pusat yang mengatur hubungan antara pusat dan daerah yang dituangkan dalam pengaturan hubungan tersebut haruslah memperhatikan aspirasi daerah sehingga tercipta sinergi antara kepentingan pusat dan daerah. Dengan demikian wewenang daerah itu dalam sistem negara kesatuan secara administratif, hukum dan politis didasarkan atas pemberian dan atau pengakuan pemerintah.15 Tjokroamidjoyo, Bintoro, Pengantar Administrasi Pembangunan, Jakarta, Pustaka LP3ES, 1995, hal. 82 14 Hoessein, “Kebijakan Desentralisasi” Makalah dalam Seminar Setahun Implementasi Kebijakan Otonomi Daerah di indonesia” diselenggarakan oleh Program Studi Ilmu politik, Pascasarjana UGM, 2002. 15 Ibid 13

Naskah Akademik

15

c. Dekonsentrasi Dekonsentrasi merupakan pengembangan atau penyempurnaan dari sentralisasi dalam pemerintahan, yaitu penyelenggaraan wewenang dari pemerintah pusat kepada pejabat-pejabatnya atau aparatnya di daerah untuk melaksanakan wewenang tertentu dalam menyelenggarakan urusan pemerintah pusat di daerah. pengertian dekonsentrasi banyak dikemukakan oleh pakar hukum tata negara dan hukum pemerintahan daerah. Sementara Hoessein16 dalam Ridwan, secara lugas mendefinisikan dekonsentrasi sebagai “Pelimpahan wewenang tertentu dari pemerintah (pusat) kepada aparaturnya di daerah (yang berada di daerah).” Sedangkan Mawhood17 mengartikan dekonsentrasi merupakan pendelegasian kewenangan antar pihak-pihak yang mewakili aspirasi nasional yang bersifat administratif belaka (untuk mengimplementasikan kebijakan) dengan wilayah yang telah ditentukan yang disebut “Local administration”. Oleh karena itu, cirinya adalah: 1) Mewakili “central interest”; 2) Keberadaannya sangat tergantung dari penguasa pusat; 3) Hanya memiliki kewenangan administratif belaka; 4) Pengambilan keputusan (administratif) tersebut dilakukan oleh pejabat yang diangkat, bukan yang dipilih, dan 5) Memiliki Yurisdiksi tertentu –wilayah administrasi.

d. Instansi Vertikal Pengembangan sentralisasi melalui dekonsentrasi berimplikasi pada pembagian wilayah (kewenangan) yang menghendaki adanya ‘hirarki’ yang menciptakan pola electric field sampai level paling bawah. Merunut pada undang-undang No. 5 Tahun 1974 secara hirarkis sampai pada level Kabupaten/ Kota menjadi wilayah administrasi, artinya pemahaman ‘local state’ berarti juga menempatkan Indonesia pada ‘integrated prefectoral system’. Sedangkan UU No. 22 Tahun 1999 dan UU No. 32 Tahun 2004, bersifat parsial di level propinsi saja. Dengan demikian “Berbeda dengan desentralisasi (devolusi), dekonsentrasi tidak melahirkan lokal (self) government, tetapi 16 17

16

Hoessein dalam Ridwan, 2005 Mawhood, Loc. Cit.


menciptakan field Administration.18 Secara teoritis terdapat dua model dari field administration: Fragmented Field Administration dan Integrated Field Adminitration.19 Model pertama membenarkan batas-batas wilayah kerja (yurisdiksi) dari perangkat kementerian di lapangan (Instansi Vertikal) secara berbeda menurut pertimbangan fungsi dan organisasi kementerian induknya. Model kedua mengharuskan adanya keseragaman batasbatas wilayah kerja (yurisdiksi) dari berbagai instansi vertikal atas dasar Daerah (Wilayah) Administrasi beserta Wakil Pemerintah. Dalam kaitan desentralisasi, model ini mengharuskan pula berhimpitnya daerah otonom dengan Daerah Administrasi dan perangkapan jabatan Kepala Daerah dan Wakil Pemerintah. Sistem pemerintahan lokal dengan karakteristik tersebut dikenal dengan sebutan Integrated Prefectoral System.20 Hal ini mengisyaratkan bahwa dalam negara-bangsa hampir tidak terdapat otonomi daerah yang penuh, dalam arti otonomi daerah tanpa campur tangan dan pengawasan dari Pemerintah Pusat.

2. Konsep dan Pembagian Kewenangan a. Konsep Kewenangan Kewenangan atau wewenang secara definisi adalah kekuasaan yang sah untuk memerintahkan sesuatu atau melakukan suatu tindakan. Meskipun dalam praktik tidak begitu terlihat, namun pada prinsipnya terdapat perbedaan dalam terminologi kewenangan dan wewenang. Kewenangan adalah kekuasaan terhadap segolongan orang-orang tertentu atau kekuasaan terhadap suatu bidang (urusan) tertentu yang bulat, sementara wewenang hanya mengenai suatu urusan tertentu saja. Menurut pandangan ini di dalam kewenangan terdapat wewenang-wewenang untuk melakukan suatu tindakan hukum publik. Dalam perspektif Hukum Administrasi Negara, kewenangan adalah kekuasaan formal yang diberikan oleh undang-undang atau berasal dari kekuasaan legislatif atau dari kekuasaan eksekutif. Berbeda dengan perspektif administrasi negara, perspektif Leemans, op.Cit. Ibid 20 Op.Cit, Fried;1963 18 19

Naskah Akademik

17

Hukum Administrasi Negara memandang kewenangan dari sisi substansinya. Secara teoritis menurut Indroharto kewenangan yang bersumber dari peraturan perundang-undangan diperoleh melalui tiga cara yaitu: atribusi, delegasi dan mandat. Perihal atribusi, delegasi dan mandat ini menurut H.D. Van Wijk dan Willem Konijnenbelt21 dalam Ridwan, atribusi didefinisikan sebagai pemberian wewenang pemerintahan oleh pembuat Undang-undang kepada organ pemerintahan. Delegasi adalah pelimpahan wewenang pemerintahan dari satu organ pemerintahan kepada organ pemerintahan lainnya. Mandat adalah ketika organ pemerintahan mengijinkan kewenangannya dijalankan organ pemerintahan lain atas namanya. Pengertian atribusi diatas bermakna bahwa pemberian wewenang pemerintahan yang baru oleh suatu ketentuan dalam peraturan perundang-undangan kepada lembaga pemerintahan tertentu. Kewenangan ini adalah kewenangan murni yang bersumber dari klausul pasal tertentu dari peraturan perundang-undangan, sementara delegasi merupakan pelimpahan wewenang yang telah ada oleh lembaga atau badan yang telah memperoleh wewenang pemerintahan secara atributif kepada lembaga atau badan tata usaha negara yang lain. Karenanya pada delegasi wewenang selalu didahului oleh atribusi kewenangan. Ini berarti bahwa penerimaan delegasi akan melaksanakan wewenang yang telah didelegasikan tersebut sebagai kewenangannya sendiri. Mandat merupakan wewenang yang dilaksanakan oleh penerimanya, namun tanggungjawab dari pelaksanaan mandat tersebut tetap ada pada pemberi mandat. 21

18

H.D. Van Wijk dan Willem Konijnenbelt, dalam Ridwan, 2006


Perbedaan Antara Atribusi, Delegasi dan Mandat No

Atribusi

Delegasi

Mandat

1

Penyerahan Kewenangan

Pelimpahan Kewenangan

Perintah melaksanakan

2

Kewenangan tidak dapat lagi dilaksanakan oleh pemberi delegasi

Kewenangan tidak dapat Kewenangan dapat lagi dilaksanakan oleh sewaktu-waktu pemberi delegasi dilaksanakan oleh pemberi mandate

3

Terjadi peralihan tanggung jawab

Terjadi peralihan tanggung jawab

Tidak terjadi peralihan tanggung jawab

4

Harus berdasarkan UUD dan/atau UU

Harus berdasarkan PP, Peraturan Presiden, Perda.

Tidak harus berdasarkan Undangundang

5

Harus tertulis

Harus tertulis

Tidak harus tertulis

Sumber: diolah dari UU Nomor 30 tahun 2014

Selanjutnya, agar terwujud distribusi kewenangan mengelola urusan pemerintahan yang efisien dan efektif antar tingkatan pemerintahan, maka menurut Suwandi22 distribusi kewenangan mengacu pada kriteria sebagai berikut : 1. Externalitas; unit pemerintahan yang terkena dampak langsung dari pelaksanaan suatu urusan pemerintahan, mempunyai kewenangan untuk mengurus urusan pemerintahan tersebut 2. Akuntabilitas; unit pemerintahan yang berwenang mengurus suatu urusan pemerintahan adalah unit pemerintahan yang paling dekat dengan dampak yang ditimbulkan dari pengelolaan urusan tersebut. Ini terkait dengan pertanggungjawab (akuntabilitas) dari pengelolaan urusan pemerintahan tersebut kepada masyarakat yang menerima dampak langsung dari urusan tersebut. Urusan lokal akan menjadi kebijakan kabupaten/kota untuk mempertanggungjawabkan dampaknya. Urusan yang berdampak regional akan menjadi tanggung jawab propinsi dan urusan yang berdampak nasional akan menjadi tanggung jawab pemerintah pusat. 22 Suwandi, Format Otonomi Daerah Propinsidan Kabupaten atau Kota Berdasarkan UU 22 Tahun 1999 dan UU 25 Tahun 1999, makalah, Jakarta.

Naskah Akademik

19

3. Efisiensi; pelaksanaan otonomi daerah adalah untuk kesejahteraan rakyat. Untuk itu pemberian kewenangan kepada daerah untuk mengurus suatu urusan pemerintahan, menghindari in-efisiensi atau high cost economy. Untuk mencapai efisiensi maka perlu dilakukan kerjasama antar daerah untuk optimalisasi pembiayaan dari penyelenggaraan urusan tersebut. Inter-koneksi dan inter-dependensi; dalam penyelenggaraan urusan-urusan pemerintahan tersebut terdapat adanya interkoneksi dan inter-dependensi karena keterkaitan dari urusan pemerintahan tersebut sebagai suatu ‘system’. Urusan yang menjadi kewenangan pusat tidak akan berjalan optimal apabila tidak terkait (inter-koneksi) dengan propinsi dan kabupaten/kota. Demikian juga sebaliknya. Untuk itu maka diperlukan adanya koordinasi untuk menciptakan sinergi dalam melaksanakan kewenangan mengelola urusan-urusan tersebut. Namun demikian setiap tingkatan pemerintahan mempunyai kewenangan penuh (independensi) untuk mengelola urusan pemerintahan yang menjadi domain kewenangannya.

b. Pembagian Kewenangan Pembagian kewenangan pemerintahan dapat dilakukan melalui dua macam proses legislasi, yaitu melalui legislasi konstitusional yang biasa digunakan dalam sistem federal dan legislasi biasa (dituangkan dalam Undang-undang pemerintahan daerah) yang biasa digunakan dalam Negara kesatuan. UU pada umumnya mengatur mekanisme kerja pemerintahan daerah dan menjabarkan secara rinci prinsipprinsip umum penyelenggaraan pemerintahan daerah atau hal-hal penting lainnya yang telah diatur dalam konstitusi. Pengaturan prinsip-prinsip umum otonomi daerah dan kewenangan pemerintahan yang menjadi tanggung jawab pemerintah daerah dalam peraturan hukum yang paling tinggi akan memberikan kekuatan hukum yang kuat bagi pelaksanaan otonomi daerah, walaupun di sisi lain juga akan menjadi penghambat bagi upaya penyesuaian atau apabila perubahan diperlukan. Pembagian kewenangan pemerintahan pada dasarnya adalah perwujudan keinginan rakyat. Oleh karena itu, 20


sebaiknya pengaturan pembagian kewenangan pemerintahan tersebut ditempatkan pada dasar hukum yang dapat diubah oleh badan legislatif yang merupakan perwakilan dari rakyat. Pendelegasian kewenangan yang terfragmentasi, tidak secara utuh menyebabkan pertanggung jawabannya menjadi sulit. Pembagian kewenangan pemerintahan antara Pusat dan Daerah sangat kompleks serta banyak menghadapi kesulitan dan hambatan dalam pelaksanaannya.23 Desentralisasi yang pada intinya adalah pendistribusian kewenangan politik dalam suatu negara, sering menghadapi hambatan-hambatan politik. Hambatan-hambatan politik tersebut mencakup konflik antara politisi nasional dan lokal, tantangan dari pegawai senior yang kewenangannya didesentralisasikan, konflik antara politisi dengan pegawai negeri atau konflik di antara berbagai kementerian dan profesi dalam lingkungan pegawai negeri pada semua tingkatan yang menerima kewenangan yang didesentralisasikan, konflik antar golongan, suku atau kelompok kepentingan di masyarakat. Dalam suatu Negara kesatuan, kewenangan yang menjadi tanggung jawab pusat adalah kontrol atas pembuatan peraturan, termasuk dalam hal menghapus atau merubah kewenangan daerah, menyediakan sebagian besar kebutuhan pengeluaran pemerintah daerah, membuat standar adinistrasi penyediaan pelayanan; dan menangani kewenang-wenangan pemerintahan yang bersifat nasional. Di lain pihak, yang menjadi kewenangan pemerintah daerah adalah kontrol atas implementasi kebijakan; penyediaan pelayanan masyarakat seperti kesehatan, pendidikan dan kesejahteraan masyarakat; pengelolaan sumber-sumber penerimaan tertentu; dan kewenangan untuk memilih dan mengangkat perangkat pemerintah daerah.

B. KONDISI FAKTUAL a. Fakta Madrasah Terkini Kondisi madrasah kini dan dahulu sudah jauh berbeda. Keberpihakan pemerintah terhadap pendidikan madrasah sudah mulai dirasakan. Hal ini terlihat dari pertumbuhan madrasah dari sisi kuantitas maupun kualitasnya dari tahun ke tahun. Kini terdapat 73.786 lembaga madrasah yang 23

Hatta, 1957, hal.1-11

Naskah Akademik

21

terdiri dari Raudlatul Athfal, Madrasah Ibtidaiyah, Madrasah Tsanawiyah dan Madrasah Aliyah. Dari jumlah lembaga tersebut, 91,6% dimiliki oleh swasta/berstatus swasta, dikelola oleh masyarakat, sedangkang sisanya 9% adalah madrasah negeri. Trend jumlah lembaga dari tahun ke tahun meningkat sekitar 4.7% pertahun. Sedangkan jumlah siswa-siswi madrasah adalah sekitar 8.513.291 siswa. Trend jumlah siswa-siswi madrasah naik sekitar 3.6% pertahun. Bertambahnya jumlah siswa-siswi madrasah juga diiringi dengan tingginya tingkat kelulusan UN. Tidak ada perbedaan signifikan antara prestasi akademik siswa madrasah dan sekolah. Prosentase siswa madrasah (MTs dan MA) lulus UN lebih tinggi dari pada siswa sekolah dalam empat tahun terakhir. Tidak hanya itu, Lebih dari 60% Madrasah (MI, MTs, MA) memperoleh peringkat B. Pendidikan madrasah telah memberikan kontribusi yang signifikan bagi meningkatnya APK (Angka Pertisipasi Kasar). Sekitar 8 juta siswa Indonesia dari total 50 juta siswa di Indonesia memilih madrasah sebagai tempat pembelajaran. APK pada tahun 2010 sebesar 11,36 %, tahun 2011 sebesar 11,62%, tahun 2012 sebesar 12,33 %, tahun 2013 sebesar 12,59%, dan tahun 2014 sebesar 12,81% untuk tingkat Madrasah Ibtidaiyah. Sedangkan untuk tingkat MTs menunjukkan angka partisipasi pada tahun 2010 sebesar 19,50 %, tahun 2011 sebesar 19,79%, tahun 2012 sebesar 21,19%. Tahun 2013 sebesar 21,43%, dan tahun 2014 sebesar 21,78%.Sementara itu, untuk tingkat MA, data menunjukkan APK tahun 2010 sebesar 7,28%, tahun 2011 sebesar 7,61%, tahun 2012 sebesar 7,88%, tahun 2013 sebesar 8,38%, dan tahun 2014 sebesar 8,45%. Begitu juga dengan prestasi-prestasi yang diraih oleh siswasiswi madrasah dalam beberapa tahun terakhir ini baik tingkat nasional maupun internasional tidak bisa dipandang sebelah mata, bahkan dalam sejumlah bidang mampu mengungguli sekolah-sekolah lainnya, di antaranya adalah: 1. MAN Mojosari, Mojokerto, Jawa Timur meraih juara 3 pada Global Youth Summit 2015 yang digelar di Hanoi Vietnam oleh Hemispheres Foundation yang bermarkas di Singapura, 13-18 Januari 2015. 2. MTsN Pamulang Medali Emas, Perak, Perunggu dan Special 22


Award pada International Islamic Robot Olympiad (ISSRO) Malaysia, 24-26 Desember 2014. 3. MAN IC Serpong Medali Perunggu pada Olimpiade Internasional bidang Geografi di Polandia, 11-12 Agustus 2014 4. MAN I Jember meraih Gold Award dari The Asia-Europe Foundation (ASEF), Juni 2013 5. MTsN 2 Kediri Medali Perunggu pada Asia Intrenational Mathematical Olympiad) di Cheng Du, 27-28 Juni 2014 6. MAN 2 Kudus meraih Special Award dari Taiwan Creativity Developtment Association dan Best Invention Award dari Hongkong Invention pada 10th International Exhibition For Young Inventors 2014 yang diadakan oleh LIPI pada 29 Oktober-1 November 2014. 7. MAN Mojosari, Mojokerto Jawa Timur meraih juara 2 Global Youth Summit di Singapura tahun 2014 8. MAN IC Serpong Peserta terbaik 2nd Committee General Assembly pada Moscow International Model United Nation (MIMUN) 2013 di Moscow, Rusia. 9. MIN 1 Malang meraih Bronze Medal (Medali Perunggu) dan Merrit Medal (Harapan I) International Mathematic Contest di Singapura, 2013. 10. MAN 1 Malang meraih Juara 3 International dalam Lomba Paper and Debate Competition di Den Haag Belanda, 2013.

2. Kekhasan Madrasah

Madrasah yang lahir dari sejarah yang panjang memiliki kekhasan tersendiri. Kekhasan inilah yang senantiasa menarik perhatian orang tua untuk menyekolahkan anak-anak mereka di madrasah. Di antara kekhasan tersebut adalah: 1. Mengintegrasikan Pendidikan Umum dan Pendidikan Agama Islam 2. Menekankan keseimbangan antara iman, ilmu, dan amal serta IPTEK dan IMTAQ 3. Madrasah tidak hanya mencetak kader intelektual yang profesional dan pintar tetapi juga kader muslim yang berintegritas, berkarakter dan berakhlak mulia. 4. Akal, Tuhan, dan Hati adalah orientasi pendidikan Madrasah yang akan mencetak manusia paripurna (insan kamil). Dalam konteks sejarah dan peranannya, madrasah berkontribusi banyak terhadap bangsa Indonesia, di antaranya:

Naskah Akademik

23

1. Institusi madrasah merupakan salah satu faktor penting dalam perkembangan Islam di Indonesia yang moderat, toleran, inklusif 2. Komunitas Madrasah (termasuk pesantren) turut serta dalam perjuangan kemerdekaan 3. Diaspora alumni madrasah menyebar di berbagai sektor kehidupan. 4. Madrasah telah berperan mensukseskan Wajardikdas 9 Tahun melalui Peraturan Pemerintah Nomor 47/2008 tentang wajib belajar. Pemerintah berhutang besar terhadap madrasah yang telah turut serta untuk berperan aktif dalam mensukseskan kebijakan wajar 9 tahun. 5. Yang terakhir dan terpenting, berdasarkan penelitian Jakaria Makzumi, bahwa madrasah memberikan kontribusi yang positif dan signifikan bagi perkembangan karakter bangsa. Sebut saja misalnya Wahab Chasbullah, Wahid Hasyim, Saefuddin Zuhri, Hamka, Abdurrahman Wahid, Tolchach Mansur, A.R. Fakhruddin dan lain-lain. Mereka adalah lulusan madrasah yang telah memberikan kontribusi bagi perkembangan karakter bangsa. Dari sini, tak salah bila dikatakan madrasah adalah kontributor terpenting bagi peradaban Islam nusantara. 6. Walhasil, kekhasan pendidikan Madrasah dibawah naungan Kementerian Agama tidak akan tergantikan apabila pengolaan madrasah berada dibawah kementerian lain.

3. Isu-isu strategis Madrasah Sejauh ini isu-isu strategis pengembangan madrasah diantaranya adalah: a. Isu ketimpangan dalam hal memperhatikan sekolah dan madrasah harus dihilangkan. Karena itu, perlu dibuat klausul dalam peraturan pemerintah tentang persentase dana anggaran pendidikan agama.Tidak hanya anggaran pendidikan nasional yang dipersentasikan sebesar 20 persen dari APBN, namun pendidikan agama (madrasah, pendidikan agama Kristen, Katolik, Hindu dan Budha di sekolah-sekolah, Pesantren, Pendidikan Diniyah Takmiliyah, dan Perguruan Tinggi Agama) juga perlu mendapatkan prioritas. Sudah saatnya paradigma konvensional tentang pendidikan agama diubah menjadi paradigma kultur investasi jangka panjang. Karena madrasah tetap berada 24


di bawah binaan Kementerian Agama, pemerintah pusat perlu memikirkan sumber tambahan anggaran untuk meningkatkan pembinaannya sehingga kesan marjinalisasi madrasah bisa terhapuskan. b. Problem Instansi Vertikal dan Otonomi Daerah yang menghalangi pemberian dana ke madrasah. Karena masalah krusial madrasah adalah keterbatasan anggaran dan sarana prasarana, maka solusinya bukan pemindahan kewenangan dari Kemenag ke Kementerian Pendidikan dan Kebudayaan, tapi perlu dicari terobosan kebijakan yang memungkinkan politik anggaran yang tidak diskriminatif terhadap madrasah, seperti melakukan dekonsentrasi Manajemen Pendidikan Madrasah dari Kemenag Pusat kepada Kanwil Kemenag Provinsi dan Kankemenag Kabupaten/Kota dan peningkatan Kesetaraan Pendanaan Antara Madrasah Negeri dan Swasta.

Naskah Akademik

25

BAB III ANALISIS PENGELOLAAN, PENGANGGARAN, DAN STRUKTUR ORGANISASI PENDIDIKAN MADRASAH A. Perspektif Administrasi Pemerintahan Terhadap Pengelolaan Madrasah Untuk mengurai problematika pengelolaan madrasah secara holistik dalam tata kelola administrasi pemerintahan, niscaya dikemukakan terlebih dahulu beragam Undang Undang (UU) sebagai regulasi pokok setelah konstitusi (UUD 1945) yang menjadi dasar bagi pengelolaan madrasah. Terutama kaitan tarik menarik antara posisi madrasah sebagai pendidikan yang melekat didalamnya klausul ‘agama’ sebagai urusan absolut (vertikal) di satu sisi, dengan urusan konkuren (urusan yang didesentralisasikan) dalam klausul ‘pendidikan’ di sisi lainnya. Selanjutnya, akan diuraikan pula peraturan organik dibawah UU, agar didapatkan sebuah pemahaman menyeluruh tentang pola pengelolaan madrasah dalam konteks distribusi kewenangan pemerintahan. Hal ini penting dilakukan dalam rangka mendudukan secara jernih pengelolaan madrasah, tidak semata mata dalam perspektif administrasi-prosedural, namun yang terpenting adalah positioning madrasah dalam konteks pengelolaan administrasi-substantif yang niscaya berkesesuaian dengan prinsip-prinsip pembangunan mental-spiritual berbangsa dan beragama. Pertama-tama merujuk pada konstruksi UU Nomor 20 Tahun 2004 tentang Sistem Pendidikan Nasional (UU Sisdiknas) dalam mengatur dan memosisikan madrasah. Pada UU ini terutama Pasal 17 Ayat 2 dan Pasal 18 Ayat 3, madrasah disederajatkan dengan sekolah (umum) dalam kategori pendidikan formal. Maknanya, tidak ada lagi perbedaan antara madrasah dan sekolah dalam segala aspeknya, baik aspek substansi (standar pendidikan dan kurikulumnya), aspek manajerial, dan terpenting aspek anggaran dan infrastruktur (fasilitas, sarana-prasarana, pendanaan). Madrasah kini telah menjadi subsistem pendidikan nasional. Bagi madrasah, sejatinya status yang diberikan oleh UU Sisdiknas tersebut ibarat pisau bermata dua, menjadi berkah sekaligus masalah. Status ini menjadi berkah dalam konteks 26


modernisasi madrasah utuk meningkatkan standar mutu dan kualitasnya dalam menjawab beragam tantangan zaman, sekaligus peluang dan angin segar mendapatkan perlakuan yang sama dengan sekolah. Namun status ini justru menjadi masalah ketika institusi pendidikan berciri khas Islam yang sejak berdirinya telah dikelola oleh Kementerian Agama (Kemenag) ini mendapatkan pelayanan memprihatinkan dan jauh dari kata ‘setara’ jika dibandingkan dengan pelayanan terhadap sekolah. Pada saat bersamaan, disadari atau tidak, status ini telah mendegradasi kekhasan tafaqquh fiddin madrasah akibat standarisasi kurikulum yang heavy kepada perangkat ilmu umum. Dengan kata lain, akibat pergeseran ini, madrasah pada kenyataannya tidak saja menjadikan lulusannya serba ‘nanggung’ antara mata pelajaran agama dan umum. Bahkan justeru mengantarkan siswa madrasah meningalkan orientasi tafaqquh fid din ke pola pikir yang serba profan dan materialistik. Secara sederhana, pada akhirnya modernisasi madrasah lebih mudah dipahami sebatas pengalihan konsentrasi peserta didik dan ketekunan mempelajari agama, menjadi kesungguhan mempelajari mata pelajaran umum. Di titik ini, madrasah berada pada posisi dilematis, di mana muatan kurikulum distandarisasi melalui Standar Nasional Pendidikan (SNP) oleh Kemendikbud, tetapi aspek pengelolaan administratifnya berada di Kemenag. Meski demikian, perlahan tapi pasti, posisi dilematis tersebut mampu dijawab oleh madrasah. Kini madrasah telah berbenah dan mulai adaptif dengan SNP. Hal ini terbukti dari hasil penelitian Puslitbang Penda, Balitbang Kemenag tahun 2014 lalu tentang SNP Madrasah. Bahkan dalam berbagai aspek, tidak sedikit madrasah yang kualitasnya jauh lebih unggul dibandingkan sekolah, sebagaimana beberapa madrasah unggul sebagaimana telah disebutkan pada bab sebelumnya. Permasalahan sejatinya terletak pada aspek administrasi pemerintahan yang nantinya berkaitan langsung dengan distribusi anggaran dan pemenuhan fasilitas infrastruktur madrasah. Berikhwal dari Pasal 12 Ayat 1 Undang Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, klausul ‘pendidikan’ masuk dalam urusan konkuren yang berada pada lokus devolutif di pemerintah daerah (otonomi daerah) sebagaimana kewenangan pengelolaan sekolah. Padahal Madrasah yang dalam UU Sisdiknas sederajat dengan sekolah, tetap dikelola oleh Kemenag selaku institusi vertikal. Sementara pada Pasal 10 ayat 1 UU tersebut, terdapat klausul ‘agama’ sebagai urusan absolut

Naskah Akademik

27

(vertikal) yang diembankan kepada Kemenag. Lantas muncul pertanyaan, apakah madrasah masuk pada klausul ‘pendidikan’ dan seharusnya didesentralisasi ataukah ia masuk pada klausul ‘agama’ yang niscaya menjadi urusan absolut (pemerintah pusat)? Pada konteks inilah, penting mengemukakan beragam perspektif dalam perdebatan administrasi pemerintahan. Terdapat dua pola pendekatan dalam administrasi pemerintahan yang dapat dikemukakan disini.

1. Pendekatan Tekstual-Prosedural Jika didekati dari aspek tekstual an sich, maka madrasah masuk pada klausul ‘pendidikan’ yang menjadi urusan konkuren (desentralistik) dan sekaligus merupakan domain pemerintah daerah. Jikapun madrasah dikelola oleh Kemenag secara vertikal, maka argumentasi pertama ini membenarkan pula adanya keterputusan pembiayaan Dana Alokasi Umum (DAU) yang dikhususkan kepada pemerintah daerah di zona devolusi (Pemerintah Kabupaten/Kota) pada domain pendidikan kepada madrasah. Inilah yang menjadi sebab utama problem terputusnya fasilitasi Pemda terhadap madrasah. Maknanya bahwa madrasah yang dikelola oleh Kemenag berada pada zona vertikal, bukan menjadi tanggungjawab Pemerintah Daerah di zona otonomi pendidikan. Perspetif pertama inilah yang selalu digunakan sebagai argumentasi menggeser madrasah menjadi urusan pemerintah daerah, sekaligus menjadi alasan untuk memosisikan madrasah sebagai ‘anak tiri’ dalam sistem pendidikan nasional.

2. Pendekatan holistik-proporsional Ditinjau dari perspektif holistik-proporsional, dalam statusnya sebagai pendidikan formal yang sederajat dengan sekolah (umum), madrasah sebagai satuan pendidikan yang diikuti oleh peserta didik (warga negara), maka berlaku Pasal 1, 2, dan 3 pada UUD 1945, yakni bahwa: (1) setiap warga negara berhak mendapatkan pendidikan, (2) setiap warga negara wajib mengikuti pendidikan dasar dan pemerintah wajib membiayainya, (3) pemerintah mengusahakan dan menyeleggarakan satu sistem pendidikan nasional, yang meningkatkan keimanan dan ketaqwaan serta akhlaq mulia dalam rangka mencerdaskan kehidupan bangsa. Sementara itu, sebagai sub sistem pendidikan nasional, 28


madrasah berhak mendapatkan perlakuan yang proporsional, adil, dan setara, baik di aspek perluasan akses, aspek peningkatan mutu dan daya saing, maupun aspek manajemen dan tata kelola, yang secara konstitusional dijamin oleh Pasal 31 ayat 4 UUD 1945, bahwa ‘Negara memprioritaskan anggaran pendidikan sekurang kurangnya dua puluh persen dari anggaran pendapatan dan belanja negara serta dari anggaran pendapatan dan belanja daerah untuk memenuhi penyelenggaraan pendidikan nasional’. Maknanya, penyebutan verbal numeral 20% anggaran pendidikan harus dialokasikan secara merata kepada semua komponen sub sistem pendidikan, baik pada jenjang dan jenis pendidikan yang berbeda, dalam keseluruhan sistem pendidikan nasional, yang di dalamnya ada madrasah. Permasalahan terkait pembagian kewenangan pengelolaan, apakah akan dipilih secara vertikal maupun desentralistik dapat didudukkan pada aspek administratif pemerintahan (yang akan dikupas lebih lanjut dalam analisis ini), tidak boleh menggugurkan amanat dasar konstitusi tersebut. Jika tidak, berarti terjadi kesalahan konstitusional. Semangat pemerataan akses dalam konstitusi itulah yang selanjutnya menjadi landasan perumusan seluruh UU, termasuk keberadaan tiga UU yang terkorelasi secara substansial, yakni: UU Nomor 20 tahun 2003 tentang Sisdiknas, UU Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah dan UU Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan. Pertama, keberadaan UU Nomor 20 Tahun 2003 tentang Sisdiknas dalam konteks kesejajaran dan kesederajatan antara sekolah dan madrasah, musti dilihat maksud asli perumusannya, dimana kesederajatan dan kesejajaran status madrasah terhadap sekolah sejatinya mengandung maksud untuk penyamaan perlakuan di semua aspeknya. Kedua, keberadaan UU Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah pada konteks pembagian antara urusan absolut dan urusan konkuren, diantaranya harus didasarkan pada prinsip eksternalitas dan kepentingan strategis secara nasional (Pasal 13 ayat 1). Dalam kajian ilmu administrasi pemerintahan, eksternalitas berarti unit pemerintahan yang terkena dampak langsung dari pelaksanaan suatu urusan pemerintahan, mempunyai kewenangan untuk mengurus urusan pemerintahan tersebut. Dari aspek ini, maka unit pemerintahan yang terkena dampak langsung dari penyelenggaraan pendidikan madrasah dengan segala kekhususannya, terutama menyangkut

Naskah Akademik

29

pembangunan mental-spiritual, adalah kementerian agama. Hal ini dapat ditelaah dari aspek historis dan sejarah panjang politik kebangsaan konteks pengelolaan madrasah. Pada posisi inilah, Kementerian Agama dapat diberikan kewenangan delegatif yang diberikan oleh pemerintah (presiden) melalui peraturan perundangan untuk mengelola urusan pendidikan madrasah. Pemberian kewenangan delegatif ini dapat mengacu pada Pasal 13 ayat 2 sampai ayat 5 UU Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan, yang berbunyi: (2) Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan memperoleh Wewenang melalui Delegasi apabila: (a) diberikan oleh Badan/ Pejabat Pemerintahan kepada Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan lainnya; (b) ditetapkan dalam Peraturan Pemerintah, Peraturan Presiden, dan/atau Peraturan Daerah; dan (c) merupakan Wewenang pelimpahan atau sebelumnya telah ada. (3) Kewenangan yang didelegasikan kepada Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan tidak dapat didelegasikan lebih lanjut, kecuali ditentukan lain dalam peraturan perundang-undangan. (4) Dalam hal ketentuan peraturan perundang-undangan menentukan lain sebagaimana dimaksud pada ayat (3), Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan yang memperoleh Wewenang melalui Delegasi sebagaimana dimaksud pada ayat (2) dapat mensubdelegasikan Tindakan kepada Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan lain dengan ketentuan: (a) dituangkan dalam bentuk peraturan sebelum Wewenang dilaksanakan; (b) dilakukan dalam lingkungan pemerintahan itu sendiri; dan (c) paling banyak diberikan kepada Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan 1 (satu) tingkat dibawahnya. (5) Badan dan/atau Pejabat Pemerintahan yang memberikan Delegasi dapat menggunakan sendiri Wewenang yang telah diberikan melalui Delegasi, kecuali ditentukan lain dalam ketentuan peraturan perundang-undangan. Lebih jauh, secara konseptual maupun praktis, pembagian urusan antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah harus pula dilihat sebagai bagian tak terpisahkan dari proses politik. Konteks pelimpahan kewenangan pengelolaan pendidikan madrasah kepada Kemeneterian Agama sesungguhnya secara existing telah terjadi semenjak awal berdirinya NKRI, dan selama diberikan garis batas penyelenggaraan pemerintahan dan kewenangan pengelolaannya, maka dalam disiplin administrasi 30


negara, hal ini boleh dilakukan. Pelimpahan kewenangan urusan pendidikan agama secara delegatif oleh Presiden ini dilegitimasi oleh Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 66 Tahun 2010 sebagai revisi dari PP Nomor 17 Tahun 2010, terutama pada Pasal 1 ayat 9, ayat 11 dan ayat 14 dalam mendefinisikan Madrasah Ibtidaiyah (MI), Madrasah Tsanawiyah (MTs), dan Madrasah Aliyah (MA), sebagai: salah satu bentuk satuan pendidikan formal dalam binaan Menteri Agama yang menyelenggarakan pendidikan umum dengan kekhasan agama Islam pada jenjang pendidikan masing masing. Yang harus digarisbawahi adalah kata “pendidikan formal dalam binaan Menteri Agama” secara tegas mendelegasikan urusan pendidikan formal madrasah kepada Kementerian agama. Kewenangan delegatif ini dipertegas pada Pasal 53B ayat 3 secara tegas memberikan kewenangan kepada Menteri Agama utuk membuat Peraturan Menteri Agama yang khusus mengatur pengelolaan dan penyelenggaraan pendidikan madrasah. Dari keseluruhan hirarkhi peraturan perundangan, sejak dari UUD 1945 hingga peraturan pemerintah, memberikan kewenangan pengelolaan madrasah dibawah instansi vertikal Kementerian Agama. Dengan demikian, tarik ulur klausul ‘pendidikan’ dan klausul ‘agama’ pada konteks pembagian kewenangan pengelolaan madrasah merupakan hak presiden untuk memberikan kewenangan delegatifnya kepada kementerian dibawahnya, dengan ketentuan dan batasan yang jelas, dengan mempertimbangkan aspek aspek historis, politik dan yuridis. Dengan demikian, dapat dikatakan bahwa perspektif holistik-proporsional dengan berbagai legitimasi hukum dan administrasinya, pengelolaan pendidikan madrasah tetap niscaya dikelola oleh Kementerian Agama.

B. Peningkatan Porsi Anggaran Pengelolaan Pembiayaan Madrasah Pada bagian sub-bab sebelumnya telah dijelaskan bahwa secara hirarkhis, konsitusi dan peraturan perundangan di bawahnya mengamanatkan pemberian hak pendidikan di aspek perluasan akses, aspek peningkatan mutu dan daya saing, maupun aspek manajemen dan tata kelola secara merata, tidak terkecuali antara madrasah maupun sekolah (umum). Madrasah sebagai kewenangan yang pengelolaannya didelegasikan oleh pemerintah (Presiden) kepada Kementerian

Naskah Akademik

31

Agama, juga sepatutnya mendapatkan porsi anggaran 20% secara seimbang berbasis unit cost penyelenggaraan pendidikan. Hal ini karena madrasah mempunyai kontribusi besar bagi perkembangan dan peningkatan mutu pendidikan nasional. Setidaknya dapat dilihat dari beberapa fakta berikut: Pertama, pada aspek kepeminatan masyarakat terhadap madrasah. Fakta yang tidak dapat dimungkiri bahwa terjadi lonjakan kepeminatan masyarakat terhadap madrasah yang setiap tahunnya naik. Sejak tahun 2010 hingga tahun 2013 jumlah siswa pada MI, MTs dan MA terus meningkat dengan ratarata peningkatan mencapai 3,7% pertahun (lihat Tabel dibawah).

Kedua, kontribusi madrasah terhadap peningkatan APK Nasional. Kontribusi Pendidikan Madrasah terhadap peningkatan Angka Partisipasi Kasar Pendidikan Nasional dalam 4 tahun terakhir mengalami peningkatan rata-rata 4,2% (lihat tabel dibawah)

32


Ketiga, harus diakui bahwa 91,6% dari keseluruhan madrasah adalah berstatus swasta. Dan dalam skala mayoritas, madrasah swasta masih dalam kondisi memprihatinkan, akibat kebijakan alokasi anggaran pendidikan oleh negara kepada madrasah yang masih ‘belum proporsional’. Sejatinya, mayoritas madrasah swasta yang masih membutuhkan peningkatan di aspek perluasan akses, peningkatan mutu dan daya saing serta tata kelola, akan mampu teratasi jika negara hadir mengatasi masalah tersebut. Karena kecilnya anggaran jika dibandingkan dengan kebutuhan yang harus dipenuhi, Kementerian Agama belum mampu hadir secara proporsional mengatasi permasalahan tersebut. Terutama kebutuhan madrasah di wilayah perbatasan negara dan di daerah minoritas muslim. Keempat, mengingat anggaran pendidikan yang disediakan dalam APBN yang dialokasikan melalui belanja pemerintah pusat dan transfer daerah meningkat signifikan dari Rp 76,7 triliun pada tahun 2005 menjadi Rp 368,9 triliun pada tahun 2014 dan menjadi 409 triliun di 2015. Namun demikian, anggaran pendidikan yang disediakan dalam APBN untuk Program Pendidikan Islam rata-rata sebesar hanya 11 % dari total anggaran pendidikan tersebut, yang harus dibagi menjadi anggaran Madrasah, Pendidikan Agama dan Keagamaan serta Pendidikan Tinggi Agama Islam. Sementara, anggaran pendidikan yang dikelola oleh Kemdikbud adalah sebesar 21,6%. Padahal, sekali lagi, amanat konstitusi memerintahkan negara untuk memberikan pelayanan pendidikan di semua aspek secara merata, adil dan proporsional. Lebih lanjut, total 11% anggaran pendidikan Islam yang dikelola oleh Kemenag, tentu masih jauh dari porsi yang dimandatkan konstitusi (20% anggaran pendidikan). Implikasi dari keterbatasan anggaran tersebut, sebagaimana penelitian yang dilakukan oleh Puslitbang Pendidikan Agama dan Keagamaan tentang unit cost pendidikan madrasah tahun 2011 menunjukkan bahwa 70% madrasah swasta mengggunakan dana bantuan operasional sekolah (BOS) tidak sesuai peruntukannya, melainkan digunakan untuk pembiayaan gaji guru yayasan. Atas dasar berbagai fakta diatas, maka seharusnya pemerintah memberikan porsi anggaran yang proporsional sesuai dengan amanat konstitusi. Oleh karena itu, anggaran pendidikan madrasah di kementerian agama seharusnya ditingkat sesuai porsinya (20%).

Naskah Akademik

33

C. Peningkatan Kewenangan dan Perluasan Struktur Pengelola Madrasah di Kementerian Agama Eksistensi madrasah telah mengalami transformasi secara gradual. Dilihat dari aspek konstruksi kebijakan perundangan, penyelenggaraan madrasah sebagai satuan pendidikan formal semakin kokoh, Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional telah menegaskan bahwa madrasah dan sekolah memiliki kedudukan yang sama.24 Lebih jauh, madrasah sebagai satuan pendidikan diharapkan menjadi lembaga pendidikan plus yang memiliki posisi strategis dengan berbagai keunggulan, baik dalam aspek penguatan agama dan akhlak mulia serta penguasaan sains dan pelajaran umum lainnya. Peraturan Menteri Agama (PMA) Nomor 90 Tahun 2013 tentang Penyelenggaraan Pendidikan Madrasah, pada Pasal 1 menyebutkan bahwa madrasah merupakan satuan pendidikan formal dalam binaan menteri agama yang menyelenggarakan pendidikan umum dan kejuruan dengan kekhasan agama Islam yang mencakup Raudlatul Athfal, Madrasah Ibtidaiyah, Madrasah Tsanawiyah, Madrasah Aliyah dan Madrasah Aliyah Kejuruan. Penjelasan diatas, menegaskan bahwa keberadaan madrasah yang semula eksistensinya sangat lemah, kini semakin kuat dalam sistem pendidikan nasional. Semakin menguatnya eksistensi madrasah tidak dapat dipisahkan dari peran aktif Kementerian Agama yang telah memberikan pembinaan dalam pengelolaan dan penyelenggaraan pendidikan di madrasah secara sistematik dan berkesinambungan, baik aspek perluasan dan pemerataan akses, peningkatan mutu, relevansi dan daya saing. Sebagai upaya peningkatan aksesibilitas dan kualitas pendidikan madrasah, peran Kementerian Agama tidak hanya sebatas memberikan bantuan dan pembinaan, namun juga melalui strategi penguatan kelembagaan madrasah dengan dukungan sistem manajemen dan tata kelola yang efektif, efisien dan akuntabel. Penguatan sistem organisasi, regulasi, sumber daya manusia, monitoring dan evaluasi, pengelolaan data dan informasi, penjaminan mutu pendidikan, serta pencitraan yang baik merupakan perwujudan dari strategi kebijakan 24 Undang-Undang No. 20 Tahun 2003, pasal 17 ayat (2), Pendidikan Dasar berbentuk Sekolah Dasar (SD) dan Madrasah Ibtidaiyah (MI) atau bentuk lain yang sederajat serta Sekolah Menengah Pertama (SMP) dan Madrasah Tsanawiyah (MTs), atau bentuk lain yang sederajat. Pasal 18 ayat (3), Pendidikan menengah berbentuk Sekolah Menengah Atas (SMA), Madrasah Aliyah (MA), Sekolah Menengah Kejuruan (SMK), dan Madrasah Aliyah Kejuruan (MAK), atau bentuk lain yang sederajat.

34


pengembangan madrasah, termasuk diantaranya pengembangan status kelembagaan melalui program penegerian madrasah swasta yang dikelola oleh masyarakat25. Penegerian madrasah-madrasah swasta merupakan pengejawantahan kebijakan pemerintah yang bersungguh-sungguh memperhatikan perluasan akses dan peningkatan mutu pendidikan.26 Perubahan status “Negeri” pada madrasah swasta, di satu sisi akan menguatkan kelembagaan satuan pendidikan tersebut dan meningkatkan daya saing madrasah.27 Porsi pengelolaan yang lebih besar oleh pemerintah (Kementerian agama) akan berkonsekuensi terhadap peningkatan kapasitas pengelola pendidikan madrasah. Secara administratif, Kementerian Agama merupakan institusi yang memiliki pola kewenangan kebijakan vertikal termasuk dalam hal pengelolaan madrasah. Jumlah madrasah di seluruh Indonesia sebanyak 46.452, sedangkan yang berstatus negeri sejumlah 3881 madrasah, terdiri dari Madrasah Ibtidaiyah Negeri (1686) lembaga, Madrasah Tsanawiyah Negeri (1437) lembaga, dan Madrasah Aliyah Negeri (758) lembaga, selebihnya merupakan madrasah swasta.

Madrasah Negeri dan Swasta di Indonesia28 Lembaga

Negeri

MI

1.686

MTs MA Jumlah

%

Swasta

%

Jumlah

7,0

22.253

93,0

23.939

1.437

9,2

14.157

90,8

15.594

759

11,0

6.160

89,0

6.919

3.882

8 ,4

42.570

9 1 ,6

46.452

Catatan: persentase negeri untuk madrasah negeri dan swasta untuk swasta 25 Peraturan Menteri Agama No. 14 Tahun 2014 tentang Pendirian Madrasah yang dilakukan oleh Pemerintah dan Penegerian Madrasah yang dilakukan oleh Masyarakat. PMA ini menggariskan proses penegerian madrasah oleh Menteri Agama setelah mendapatkan persetujuan dari Menteri yang membidangi urusan Pendayagunaan Aparatur Negara. 26 Keputusan Menteri Agama (KMA) No. 47 tahun 2009, bahwa dalam rangka meningkatkan mutu pendidikan Madrasah Ibtidaiyah Swasta sebagai salah satu jalur pendidikan dalam Sistem Pendidikan Nasional, perlu menetapkan KMA tentang Penetapan 46 Madrasah Ibtidaiyah Negeri. 27 Hasil penelitian Evaluasi Penegerian Madrasah, Puslitbang Pendidikan Agama dan Keagamaan tahun 2014, menunjukkan bahwa program penegerian madrasah Kementerian Agama secara umum berhasil mendongkrak citra madrasah dan meningkatkan peran serta masyarakat, hal ini dipengaruhi persepsi masyarakat terhadap mutu satuan pendidikan “Negeri” dibandingkan madrasah atau bahkan sekolah swasta. 28 Buku Statistik Pendidikan Islam Tahun Pelajaran 2011/2012, Direktorat Jenderal Pendidikan Islam Kementerian Agama.

Naskah Akademik

35

Struktur pengelola pendidikan madrasah saat ini belum memadai, mengingat besarnya jumlah madrasah di Indonesia hanya dikelola oleh direktorat pendidikan madrasah (unit eselon II), ditingkat Provinsi dikelola oleh bidang pendidikan madrasah (eselon III), dan di tingkat Kabupaten/Kota dikelola oleh Kepala seksi (eselon IV). Hal ini tentu tidak sebanding antara ruang lingkup pegelolaan dan tanggungjawab pembinaan yang besar dengan struktur organisasi yang dimiliki. Oleh karena itu, semestinya dilakukan peningkatan kewenangan dan perluasan struktur organisasi pengelola pendidikan madrasah, dari level Direktorat Pendidikan Madrasah menjadi Direktorat Jenderal Pendidikan Madrasah. Hal ini menjadi konsekwensi dari peran pemerintah dalam rangka memberikan pelayanan pendidikan yang optimal kepada masyarakat, terutama pendidikan madrasah di bawah pengelolaan kementetian agama.

36


BAB IV KESIMPULAN DAN REKOMENDASI A. KESIMPULAN 1. Pengelolaan pendidikan madrasah dalam perspektif administrasi pemerintahan merupakan domain pemerintah (Kementerian Agama). 2. Pengelolaan pembiayaan madrasah membutuhkan peningkatan porsi anggaran yang setara dengan sekolah sebagai mandat konstitusi. Porsi anggaran yang tidak seimbang berimplikasi terhadap penyelenggaraan madrasah yang tidak optimal. 3. Peningkatan kewenangan dan perluasan struktur pengelola madrasah di Kementerian Agama dari level Direktorat menjadi Direktorat Jenderal menjadi kebutuhan dalam rangka menyeimbangkan antara ruang lingkup pengelolaan dan tanggungjawab pembinaan yang besar dengan kapasitas organisasi.

B. REKOMENDASI 1. Pemerintah harus menegaskan bahwa pengelolaan Pendidikan Madrasah merupakan kewenangan pemerintah (Kementerian Agama). 2. Pemeritah harus memenuhi anggaran pendidikan madrasah secara proporsional, sebagaimana dimandatkan oleh konstitusi. 3. Pemerintah seharusnya melakukan peningkatan kewenangan dan perluasan struktur organisasi pengelola pendidikan madrasah dari level Direktorat Pendidikan Madrasah menjadi Direktorat Jenderal Pendidikan Madrasah.

Naskah Akademik

37

NASKAH AKADEMIK PENEGUHAN POSISI & KEWENANGAN KEMENTERIAN AGAMA DALAM PENDIDIKAN MADRASAH

Recommend Documents