Ministerie van Verkeer en Waterstaat
RST
AZOBÉ ANDERS?
Analyse van de mogelijkheden voor de levering van duurzaam geproduceerde Azobé of gelijkwaardige lesser known species uit centraalAfrika t.b.v. de grond-, weg- en waterbouw in Nederland
Probos Wageningen, april 2005
RST
Ministerie van Verkeer en Waterstaat
Colofon Leen Kuiper en Mark van Benthem, 2005 Azobé anders? Analyse van de mogelijkheden voor de levering van duurzaam geproduceerde Azobé of gelijkwaardige lesser known species uit centraal-Afrika t.b.v de grond-, weg- en waterbouw in Nederland. Rapport Stichting Probos, Wageningen. Foto’s: Stichting Probos, tenzij anders vermeld Stichting Probos, Wageningen 2005 Postbus 253, 6700 AG Wageningen, tel. 0317-466555, fax 0317-410247 email:
[email protected]; internet: www.probos.net Deze studie is verricht in opdracht van Rijkswaterstaat, Dienst Weg- en Waterbouw
Inhoudsopgave
........................................................................................
Samenvatting
5
1. Projectbeschrijving
11
1.1 Aanleiding 1.2 Doelstelling 1.3 Methode van aanpak
11 14 14
2. Functionele specificaties voor aanbesteding door RWS
16
2.1 Waarom functioneel specificeren? 2.2 Huidig houtgebruik bij RWS 2.3 Knelpunten duurzaamheid bij huidig houtgebruik bij RWS 2.4 Keurmerken voor duurzaam bosbeheer 2.5 Legaliteitsverklaringen 2.6 Borgen van duurzaamheid bij innovatief aanbesteden 2.7 Functionele specificaties
16 17 17 21 24 26 29
3. Knelpunten, oplossingen en conclusies
31
3.1 Belangrijkste knelpunten 3.2 Mogelijke oplossingen 3.3 Conclusies 3.4 Tot slot
31 38 44 46
Begrippenlijst
49
Bijlage A: Verslag oriënterende reis naar de Republiek Kongo (Brazzaville) en Kameroen, van 21 – 30 oktober 2004
53
1 2 3 4 5
Deelnemers Planning Republiek Kongo (Brazzaville) Kameroen Bedrijven met kapconcessies in Kameroen of Republiek Kongo (Brazzaville) 6 Overige bevindingen 7 Lijst met geïnterviewde personen/organisaties
53 53 54 59
Bijlage B: Lesser known timber species
75
3
Azobé anders?
64 71 74
Bladeren van een jonge Azobé-boom die in Zuid-Kameroen op vele plaatsen langs de weg spontaan opslaat (foto E. Schut)
4
Azobé anders?
Samenvatting
...............................................................................
In opdracht van Rijkswaterstaat (RWS) wordt relatief veel tropisch hardhout gebruikt. Een deel daarvan kan nog niet met een keurmerk voor duurzaam bosbeheer geleverd worden. Dit betreft met name houtsoorten waaraan hoge technische eisen worden gesteld en waar grote afmetingen noodzakelijk zijn. Deze komen voornamelijk uit centraal-Afrika. Doel van deze studie is: (1) Het in kaart brengen van de mogelijkheden om aantoonbaar duurzaam geproduceerd Azobé en technisch vergelijkbare houtsoorten te gaan leveren uit centraal-Afrika. (2) Het inventariseren van de belangrijkste knelpunten die het gebruik van dit hout in de weg staan en het aangeven van oplossingsrichtingen. (3) Duidelijkheid verschaffen t.a.v. de wijze waarop duurzaamheidscriteria voor tropisch hardhout geborgd kunnen worden in nieuwe contractvormen. (4) Bijdragen aan de kennis en promotie van lesser known species voor de weg- en waterbouw. Het beleid van het kabinet Balkenende II vereist dat het Rijk als opdrachtgever zo veel mogelijk en op termijn al zijn hout aantoonbaar duurzaam geproduceerd inkoopt. Mocht dergelijk hout niet leverbaar zijn, dan dient de opdrachtnemer ten minste aantoonbaar legaal geproduceerd hout te leveren 1. Om de haalbaarheid van een proeflevering van duurzaam geproduceerd tropisch hardhout uit centraal-Afrika te kunnen beoordelen, heeft er in oktober 2004 een werkbezoek aan Kameroen en de Republiek Kongo (Brazzaville) plaatsgevonden. Hier zijn gesprekken gevoerd met de overheid, houtverwerkende industrie en NGO’s. Stichting Probos heeft in opdracht van de Dienst Weg- en Waterbouw (DWW) van RWS de voorbereiding en uitwerking van het voorbeeldproject begeleid. Probos heeft in de eerste plaats dit inkooptechnisch georiënteerd rapport geschreven, gericht op het inkoopbeleid van RWS. In de bijlage is een rapportage van het werkbezoek (bijlage A) en enige achtergrondinformatie over lesser known timber species opgenomen (bijlage B).
1
5
Kabinetsbesluit van 18 juni 1997.
Azobé anders?
Hout van Transformation Reef Cameroun (TRC) in de haven van Douala
Eisen duurzaam hout De Nederlandse overheid heeft in 1997 in de zogenaamde ‘minimumeisen’ aangegeven waaraan duurzaam bosbeheer tenminste zou behoren te voldoen. Door ontwikkelingen in de afgelopen jaren en door gewijzigde inzichten zijn deze aan herziening toe. De Tweede kamer heeft in 2002 de staatssecretaris Milieu gevraagd om een Nationale Beoordelingsrichtlijn (BRL) Duurzaam geproduceerd hout op te stellen. Het doel is om een toetsingskader te creëren waarmee keurmerken getoetst kunnen worden aan de minimumeisen van de Regering. Het ministerie van VROM is verantwoordelijk voor de uitvoering. Daarbij wordt een groot aantal maatschappelijke groeperingen betrokken (in het zgn. “Breed Overleg”). Zodra de BRL-hout officieel is vastgesteld, is deze BRL de basis voor de door RWS te stellen functionele eisen ten aanzien van de toepassing van duurzaam geproduceerd hout. Tot dusverre ontbrak het, buiten de minimum eisen uit 1997, nog aan een beoordelingsrichtlijn voor duurzaam geproduceerd hout. Het gevolg daarvan was dat in het bestek van RWS vaak gebruik gemaakt werd van een specifiek keurmerk (veelal FSC), om duurzaamheid te borgen. Deze werkwijze is echter in strijd met de Europese regelgeving t.a.v. aanbesteding en mededinging. De overheid mag geen keurmerken gebruiken om een gewenst product aan te duiden in een bestek. Om dit te voorkomen, wordt in het bestek veelal de term ‘of vergelijkbaar’ toegevoegd. Helaas is ook deze benadering weinig effectief omdat onduidelijk is wat als ‘vergelijkbaar’ kan worden beschouwd. Een nationale, door de overheid goedgekeurde en in haar inkoopbeleid op te nemen beoordelingsrichtlijn, kan de eisen beschrijven waaraan duurzaam bosbeheer minimaal zou moeten voldoen. Met behulp van het zogenaamde toetsingsprotocol (onderdeel van de BRL-hout) kan
6
Azobé anders?
een ander certificeringssysteem tegen het licht worden gehouden en op gelijkwaardigheid met de BRL worden beoordeeld. Het is echter de vraag of de concessiehouders in landen zoals Kameroen en de Republiek Kongo (Brazaville), waar bijvoorbeeld nog geen nationale standaarden voor duurzaam bosbeheer zijn vastgesteld, aan de BRL kunnen voldoen. Het is van belang bij het afronden en vaststellen van de BRL-hout het duurzaamheidsniveau (de hoogte van de “lat”) zodanig te kiezen dat deze een duidelijke en praktische bijdrage levert aan de toename van het aandeel duurzaam geproduceerd hout op de Nederlandse markt. Eisen legaal hout Wat betreft het aantoonbaar maken van de legaliteit van een houtlevering, biedt de BRL-hout slechts weinig aanknopingspunten. De BRL-hout is primair ontwikkeld als een beoordelingsrichtlijn om te toetsen waar certificaten voor duurzaam bosbeheer en de bijbehorende handelsketen (CoC) aan moeten voldoen. Omdat de eisen ten aanzien van legaliteit in de BRL-hout slechts zeer summier zijn uitgewerkt voor de onderdelen duurzaam bosbeheer en CoC 2, kan men vooralsnog de legaliteit proberen te borgen met behulp van eigen criteria en door een transparante CoC te eisen, aangevuld met bijvoorbeeld een legaliteitsverklaring. Onafhankelijke externe controle, die inspraak biedt aan belanghebbende derden, is dan wel een voorwaarde. Bestaande legaliteitsverklaringen roepen vraagtekens op3, omdat er nog nauwelijks nationaal en internationaal erkende toetsingskaders bestaan voor het aantonen van legaliteit 4. Het zou zinvol zijn als de Rijksoverheid relevante criteria zou benoemen voor “aantoonbaar legaal” en een handleiding opstelt hoe hiermee om te gaan, zodat een opdrachtgever hiernaar kan verwijzen bij een aanbestedingsprocedure, en zodat de leverancier kan aantonen dat aan de legaliteitseis wordt voldaan.
Op weg naar het gebruik van duurzaam hout Uit dit rapport wordt duidelijk dat er in centraal-Afrika sprake is van initiatieven om binnen enkele jaren aantoonbaar op duurzame wijze hout te produceren. De omslag is om diverse redenen niet eenvoudig en zal minimaal enige jaren in beslag nemen. Het is voor de duurzame ontwikkeling van de regio, maar ook voor de continuïteit van de houtlevering aan RWS van belang om de geleidelijke ontwikkeling naar duurzame houtproductie vanuit Nederland te (blijven) ondersteunen. Het inkoopbeleid van RWS in de komende 2 tot 4 jaar speelt daarin een cruciale rol.
2
Legaliteitsaspecten komen aan de orde bij criterium 2.5 en 2.7 van BRL-1en bij criterium
1.7 van BRL-2. 3
Zie bijvoorbeeld het rapport van Milieudefensie: Illegaal hout van Kameroen naar
Nederland (Milieudefensie, november 2004). 4
Een uitzondering vormt de FSC standaard voor niet FSC gecertificeerd ‘controlled wood’
(FSC-STD-40-005, version 1.0), die illegaal hout uitsluit en het ‘Keurhout protocol for the validation of claims of legal timber, with a view on legal origin’, VVNH, december 2004.
7
Azobé anders?
Als RWS de “duurzaamheidslat” te hoog legt loopt men een risico dat de houtleverancier er niet (op tijd) aan kan voldoen en vervolgens afhaakt. RWS krijgt geen hout uit Afrika en de duurzame ontwikkeling in de regio wordt afgeremd. Anderzijds, als RWS onvoldoende prikkels inbouwt om leveranciers van duurzaam hout te stimuleren, zet de duurzame ontwikkeling zich evenmin voort. RWS zal zich in dat proces actief moeten blijven opstellen door op de hoogte te blijven van de marktontwikkelingen en de beschikbaarheid van duurzaamheidscertificaten in relatie tot de te stellen technische eisen. Daarbij kan RWS van de aannemer/ leverancier verlangen dat deze aantoont dat hout dat voldoet aan de technische specificaties, al of niet leverbaar is onder de voorwaarden van de BRL hout. Hout zou bijvoorbeeld niet leverbaar kunnen zijn onder de voorwaarden van de BRL hout omdat er in het gebied van herkomst nog geen duurzaamheidscertificaten zijn afgegeven of omdat de BRL hout op dat moment nog niet operationeel is. Indien de aannemer/ leverancier kan aantonen dat hout nog niet onder de voorwaarden van de BRL hout kan worden geleverd dan dient RWS bij het inkoopproces eisen te stellen aan: 1. de minimumeis van legaal hout en 2. het aantoonbaar maken dat de leverancier stappen heeft ondernomen om binnen afzienbare termijn duurzaam geproduceerd hout te kunnen leveren. De minimumeis van legaal geproduceerd hout is een harde (functionele) eis. Deze eis moet bij elk RWS werk waar hout wordt toegepast worden opgenomen in de het bestek. Bij gebrek aan een door de overheid vastgestelde definitie van “legaal” kan volstaan worden met bestaande legaliteitscertificaten “of vergelijkbaar”5 Daarbij hoort in ieder geval een door een certificerende instelling afgegeven CoC verklaring. De aantoonbaarheid van “op weg naar duurzaam” is minder “hard”, maar kan desondanks worden opgenomen als te toetsen kwaliteitsaspect bij de gunning. In dat geval kan de houtleverancier bij de gunning extra punten verdienen, als het bedrijf kan aantonen dat het: 1) Een pre-audit voor certificering van duurzaam bosbeheer heeft laten uitvoeren door een onafhankelijke, erkende certificerende instelling of is aangesloten bij een Producers Group van het WWF; 2) Duidelijke afspraken heeft gemaakt met de certificerende instelling dan wel de WWF Producers Group over relevante toetsmomenten en de door de leverancier genomen
5
Op dit moment af te geven door bijvoorbeeld Eurocertifor, SGS of een andere
geaccrediteerde organisatie of middels de ‘controlled wood’ standaard van FSC of het legaliteitsprotocol van Stichting Keurhout
8
Azobé anders?
3)
4)
maatregelen die op dat moment getoetst worden (‘mijlpalen’); Middels een verklaring van de WWF Producers Group of de certificerende instelling kan aantonen dat aan de (op het moment van levering) afgesproken mijlpalen is voldaan; Zich verplicht dat de uiteindelijke certificering binnen 3 jaar een feit zal zijn.
Bosexploitatie in een concessie van CIB in Kongo (foto E. schut)
Het oriënterende werkbezoek van Rijkswaterstaat aan de Republiek Kongo (Brazaville) en Kameroen eind oktober 2004 heeft een aantal positieve ontwikkelingen laten zien, die door duurzame keuzes t.a.v. de wijze van inkopen door RWS gestimuleerd kunnen worden. Daarnaast zou Rijkswaterstaat deze lokale initiatieven voor duurzame ontwikkeling verder kunnen ondersteunen, door bijvoorbeeld binnen de Producers Group van het WWF aandacht te vragen (en onderzoek te faciliteren) naar lesser known species. Belangrijk is dat deelname aan deze Producers Group gebonden is aan strikte voorwaarden, waaronder de eis dat het bedrijf binnen vastgestelde termijnen meetbare stappen neemt in de richting van een duurzame bedrijfsvoering. Hierdoor kan deelname worden opgevat als een methode om ‘op weg naar duurzaam’ aantoonbaar te maken, ook in een bestekstekst. De juristen van WWF hebben hiertoe een document opgesteld met aanbevelingen die getoetst zijn aan het Europese aanbestedingenbeleid6. Bedrijven die deelnemen aan de Producers Group profiteren onder meer van gezamenlijke kennisontwikkeling en van de deskundigheid en het imago van het WWF. Voor bedrijven kan dit nog een ander voordeel opleveren: de kans op kritiek vanuit de milieubeweging neemt af. Daarentegen steken de voorlopers hun nek uit en zullen voor zichzelf wellicht strengere eisen moeten formuleren dan hun deelname 6
Responsible purchasing of forest products, WWF Global Forest and Trade Network.,
George White and Darius Sarshar , februari 2004.
9
Azobé anders?
voorschrijft, omdat de allereerste (FSC) certificering in centraal-Afrika een voorbeeldfunctie vervult. Indien de aangetroffen positieve ontwikkeling in centraal-Afrika zich voortzet, met marktconforme steun vanuit de Nederlandse overheid, dan ziet het er naar uit dat het ontbreken van een keurmerk voor waterbouwhout uit centraal-Afrika, slechts van tijdelijke aard zal zijn. Dat betekent helaas nog niet dat de problemen rond ontbossing en illegale houtkap in dit deel van Afrika zijn opgelost. Integendeel: ook andere oorzaken, zoals de niet-industriële houtkap ten behoeve van brandhout en de uitbreiding van het landbouwareaal, hebben een grote impact op het bosareaal. Wil men in Europa voorkomen dat deze grootschalige boskap in centraal-Afrika zich voortzet, dan biedt het inkopen van duurzaam hout alléén onvoldoende soelaas. Oplossingen die bijdragen aan het bevorderen van een meer duurzame energievoorziening, armoedebestrijding en een duurzame landbouw in dit gebied vallen echter buiten de scope van dit rapport.
Gedegradeerd bos langs de weg naar Buea
Recent aangelegde oliepalmplantage waar voorheen tropisch regenwoud groeide, aan de voet van Mount Cameroon
10
Azobé anders?
1. Projectbeschrijving ...............................................................................
1.1
Aanleiding
Bij RWS wordt in de grond- weg- en waterbouwsector (GWW), en met name in de natte waterbouw, veel tropisch hardhout gebruikt, o.a. voor remmingwerken, beschoeiingen, sluisdeuren, brugdekken, enz. Op dit moment bestaat bij RWS 53% van het al het hout dat in de GWW sector wordt toegepast uit tropisch hardhout. Uit een recent onderzoek blijkt dat veel van het door RWS gebruikte hout ofwel wordt hergebruikt of is voorzien van een keurmerk7. Dat geldt helaas nog niet voor alle toegepaste houtsoorten. Met name daar waar hoge technische eisen worden gesteld en waar grote afmetingen noodzakelijk zijn, wordt gebruik gemaakt van de houtsoort Azobé. Juiste deze houtsoort is nog niet leverbaar met een keurmerk voor duurzaam bosbeheer 8. Gebruik van illegaal geproduceerd tropisch hardhout wordt – in overeenstemming met het beleid van Kabinet Balkenende II - door RWS als ongewenst beschouwd. De rijksoverheid wil dat het hout zo mogelijk duurzaam is, maar minimaal aantoonbaar legaal is. Mocht duurzaam geproduceerd hout (nog) niet leverbaar zijn, dan dient de opdrachtnemer minimaal aantoonbaar legaal geproduceerd hout te leveren. De letterlijke tekst luidt: ‘Alle rijksinstanties, welke onder de ministeriële verantwoordelijkheid vallen, verplichten zich er toe dat het door hen aangekochte of aanbestede hout zoveel mogelijk en op termijn volledig op duurzame wijze geproduceerd is. Daarnaast verzekeren zij zich er van dat het hout van legale afkomst is. De juridische vormgeving van dit besluit moet nader worden bezien. Dit besluit zal verder worden uitgewerkt in de notitie Duurzame Bedrijfsvoering Overheid, die in het kader van het Actieplan Duurzame Ontwikkeling wordt opgesteld.’ (Kabinetsbesluit is op 15/6/04 de RROM gepasseerd) De Nederlandse houthandel, verenigd in de VVNH, neemt diverse stappen om illegale kap tegen te gaan. Er zijn drie stadia te onderscheiden in het traject naar gegarandeerd en aantoonbaar duurzaam geproduceerd tropisch hardhout:
7
Gebruik tropisch hardhout bij Rijkswaterstaat: legaal en duurzaam?, DWW, september
2004. 8
Een uitzondering vormen enkele concessies in Gabon, bijvoorbeeld die van Thanry/CEB,
die door Det Norske Veritas gecertificeerd zijn voor duurzaam bosbeheer in 2001 en door Keurhout getoetst aan de minimumeisen van de Nederlandse overheid (en goedgekeurd). Ook concessies van Rogier en van Leroy zijn door Keurhout beoordeeld (zie paragraaf 2.3). In deze bossen komt Azobé in beperkte mate voor, dat dus met een keurmerk op de markt wordt gebracht. Wijma Kampen bijvoorbeeld, heeft sinds 2002 meer dan 4000 m3 Azobé met een Keurhout-keur verkocht.
11
Azobé anders?
1.
2.
3.
Het hout is aantoonbaar legaal9 en de CoC is transparant en goed gedocumenteerd. De CoC impliceert dat geleverd hout, c.q. een houten product op een aantoonbare wijze (terug in de keten) te traceren is naar het oorspronkelijke bos waar het vandaan kwam. Het hout is aantoonbaar legaal, de CoC is goed vastgelegd en het bosbeheer is ‘op weg naar’ een keurmerk voor duurzaam bosbeheer. Dit impliceert dat de bosexploitant dusdanige stappen heeft ondernomen en gaat nemen richting duurzaam bosbeheer dat aannemelijk is dat het bedrijf binnen afzienbare termijn zal beschikken over een certificaat voor duurzaam bosbeheer. Het bosbeheer en de CoC zijn op duurzaamheid gecertificeerd.
Tropisch hardhout in de haven van Douala, wachtend op verscheping
Er zijn in Nederland en België al diverse aanbieders van tropisch hardhout, waarvan de herkomst aantoonbaar legaal is (stadium 1). Er zijn diverse bedrijven in de regio die stappen hebben ondernomen om zich binnen enkele jaren te laten certificeren voor duurzaam bosbeheer (stadium 2). Bij de houthandel is er bereidheid om activiteiten te ontplooien voor de import van Azobé of technisch gelijkwaardige houtsoorten met een keurmerk voor duurzaam bosbeheer (stadium 3). Er zijn op dit moment nog slechts enkele concessiehouders in centraal-Afrika die het beheer van hun bossen (waarin Azobé voorkomt) hebben laten certificeren. Deze certificaten (1,5 miljoen ha in Gabon) zijn enkele jaren geleden door Stichting Keurhout getoetst. Echter, bij een onafhankelijke evaluatie werden kritische kanttekeningen gemaakt bij het functioneren van de toenmalige
9
Let wel: de legaliteit van houtkap geeft geen enkele waarborg voor de duurzaamheid van
het bosbeheer. Als het de intentie is van het bevoegd gezag om aan bos een andere bestemming te geven (landbouw of industrie bijvoorbeeld) dan kan dat volkomen legaal zijn. Dat geldt voor tropisch Afrika evengoed als voor Nederland.
12
Azobé anders?
Stichting Keurhout10. Bij Keurhout is de afgelopen tijd het e.e.a. veranderd: zo zijn de activiteiten van de Stichting Keurhout overgenomen door de VVNH en is er bijvoorbeeld onlangs een protocol vastgesteld om de claim van legaliteit te kunnen toetsen11. Volgens milieuorganisaties zou er aan hout met het FSC keurmerk veel minder bezwaren kleven, maar FSC is nog niet operationeel in centraal-Afrika (zie verder paragraaf 2.3). Dit project beoogt inzichtelijk te maken welke knelpunten de levering van aantoonbaar duurzaam geproduceerd hout in de weg staan en het aangeven van oplossingsrichtingen. Concreet moet het project uitmonden in een functionele specificatie voor aantoonbaar legaal c.q. duurzaam geproduceerd hout. Bij aanvang van het project waren er signalen uit de markt dat RWS gebruik zou willen maken van lesser known timber species met vergelijkbare eigenschappen als die van Azobé. Dit zou de duurzame exploitatie van tropisch bos meer rendabel maken, en daarmee een gunstige invloed hebben op de kostprijs van duurzaam geproduceerd hout. Als grootgebruiker van tropisch hardhout kan RWS een stimulerende rol spelen bij de toepassing van lesser known timber species uit duurzaam beheerd bos. Kennis over die alternatieven is nog lang niet volledig, laat staan dat de ontwerpers van RWS daarvan doordrongen zijn. Dit rapport kan bijdragen aan de promotie van technisch gelijkwaardige houtsoorten binnen RWS.
Vrachtwagens met rondhout staan in de rij voor de weegbrug van de haven van Douala
10
Zo kwam er tijdens de beoordeling van Keurhout door KPMG in 2001, onder andere naar
voren dat de toetsingsprocedure niet voldoende werd geacht (zie verder onder 2.3). 11
13
“Keurhout protocol for the validation of claims of legal timber”, VVNH december 2004.
Azobé anders?
1.2
Doelstelling
Het project heeft een drievoudige doelstelling: 1. In kaart brengen van de mogelijkheden om aantoonbaar duurzaam geproduceerd Azobé en technisch vergelijkbare houtsoorten te gaan leveren uit centraal-Afrika. 2. Inventariseren van de belangrijkste knelpunten die het gebruik van dit hout in de weg staan en het aangeven van oplossingsrichtingen. 3. Duidelijkheid verschaffen t.a.v. de wijze waarop duurzaamheidscriteria voor tropisch hardhout geborgd kunnen worden in nieuwe contractvormen.
Zagerij van TRC in Douala (foto E. Schut)
1.3
Methode van aanpak
Rijkswaterstaat heeft bij de inkoop van hout behoefte aan duidelijke richtlijnen voor wat betreft de duurzame herkomst van hout. Deze richtlijnen zijn bedoeld voor de bestekschrijvers. Het ligt dan ook voor de hand om vanuit de praktijksituatie terug te redeneren naar het bos. Hierbij zijn grofweg vier stappen doorlopen: 1. Samen met het Expertisecentrum Hout van de Bouwdienst van RWS is een waterwerk geselecteerd waarin de proeflevering van minimaal aantoonbaar legaal en zo mogelijk duurzaam geproduceerd Azobé en/of vergelijkbare houtsoorten kon worden toegepast. De vervanging van enkele sluisdeuren in de ZuidWillemsvaart bleek zich hier goed voor te lenen. 2. Op basis van een werkbezoek aan de Republiek Kongo (Brazaville) en Kameroen, interviews met deskundigen en literatuuronderzoek is de huidige stand van zaken met betrekking tot certificering van duurzaam bosbeheer in beeld gebracht. 3. Om de haalbaarheid van een proeflevering van minimaal aantoonbaar legaal en zo mogelijk duurzaam geproduceerd Azobé
14
Azobé anders?
4.
en/of vergelijkbare houtsoorten uit centraal-Afrika te kunnen beoordelen, heeft een werkbezoek aan Kameroen en de Republiek Kongo (Brazaville) plaatsgevonden, waarbij gesprekken zijn gevoerd met de lokale overheid, houtverwerkende industrie en lokale NGO’s. Ten behoeve van de aanbestedingsprocedure zijn aanbevelingen opgesteld voor functionele eisen ten aanzien van de legaliteit en/of duurzaamheid van te gebruiken hout. Voorwaarde voor deze eisen is dat ze geen onneembare drempel opwerpen voor de daadwerkelijke levering. Als er een kans is dat ‘aantoonbaar duurzaam’ een brug te ver is (voor een bepaalde toepassing van hout in een werk van RWS), is gezocht naar een duidelijke en éénduidige formulering van ‘op weg naar duurzaam’. Voor de begeleiding van het project is een begeleidingsgroep ingesteld met vertegenwoordigers van overheid, bedrijfsleven en milieuorganisaties (zie p. 75).
15
Azobé anders?
2.Functionele specificaties voor aanbesteding door RWS ...............................................................................
2.1
Waarom functioneel specificeren?
Rijkswaterstaat beoogt meer verantwoordelijkheid voor de uitvoering van projecten over te laten aan de markt. De gedachte is dat de innovatieve mogelijkheden van de markt zo beter benut worden. Als gevolg hiervan wordt werk niet langer aanbesteed op basis van gedetailleerde bestekken, maar op basis van functionele eisen. Daar waar in het verleden het bestek in detail inging op de te gebruiken houtsoort, maatvoering e.d. zal dat in de toekomst niet of nauwelijks meer voorkomen. Bij een ‘innovatieve’ aanbesteding worden doorgaans onderwerpen als materiaalkeuze volledig overgelaten aan de opdrachtnemer. Echter, RWS moet er van verzekerd zijn dat als er gebruik wordt gemaakt van tropisch hardhout de aannemer in ieder geval op een aantoonbare wijze voldoet aan de minimumeisen t.a.v legaliteit en duurzaamheid zoals gesteld door het kabinetsbeleid. Voor het toetsen van de claim van legaliteit kan desgewenst het Keurhout legaliteitsprotocol worden gehanteerd. Het specificeren van hout, afkomstig uit duurzaam beheerder bossen is echter niet zo eenduidig als bijvoorbeeld de technische specificaties voor een stalen brug. Bovendien gaat het om eisen ten aanzien van een te beheren bos in Afrika (of elders in de tropen). Die eisen kunnen niet eenvoudig via Nederlandse of Europese regelgeving en normstelling worden afgedwongen. In dit hoofdstuk wordt, aan de hand van ervaring opgedaan in dit proefproject, antwoord gegeven op de vraag: hoe vertaal je de complexiteit van duurzame houtproductie in Afrika naar functionele specificaties voor de aanbesteding?
TRC verwerkt haar hout zoveel mogelijk tot eindproduct voordat het verscheept wordt
16
Azobé anders?
2.2
Huidig houtgebruik bij RWS
Een recent rapport van RWS12 laat zien dat van de totale hoeveelheid hout die door RWS wordt gebruikt 53 % bestaat uit tropisch hout. Dat zijn vooral de ‘traditionele’ soorten Azobé en Basralocus, respectievelijk afkomstig uit centraal-Afrika en Latijns Amerika. Recentelijk worden steeds meer nieuwe soorten toegepast, die voornamelijk afkomstig zijn uit Brazilië, zoals Angelim Vermelho, Piquia, Massaranduba, Cumarú en Abiurana. Behalve tropisch hout gebruikt RWS gebruikt circa 1% niet-tropisch loofhout en 46% naaldhout. Voor verschillende toepassingen, zoals perkoenen, teenschotten en damwanden, zijn tropische houtsoorten leverbaar met FSC certificaat; voornamelijk uit Brazilië. Op het totale houtgebruik van RWS is dit 49%. Daarnaast wordt er 13% hergebruikt (met name Azobé en Basralocus). De komende jaren zal RWS veel achterstallig onderhoud uitvoeren, waarbij traditioneel veel Azobé en Basralocus wordt gebruikt. Aangezien dit hout momenteel niet of slechts mondjesmaat beschikbaar is uit aantoonbaar duurzaam beheerde bossen, bestaat de kans dat het aandeel hout met een duurzaamheidkeurmerk in de komende jaren achteruit zal lopen. Tot voor kort beschreef RWS de specifieke houtsoort in de bestekken, maar om de toepassing van lesser known timber species te stimuleren, worden steeds vaker de prestatie-eisen in het bestek opgenomen, bijvoorbeeld ‘duurzaamheidsklasse 1’. De houtleverancier heeft dan de keuze uit verschillende houtsoorten die aan deze functionele eisen voldoen. Hierdoor is er sprake van een geleidelijke uitbreiding van het aantal door RWS toegepaste tropische houtsoorten. Deze alternatieve soorten komen momenteel echter zelden uit Afrika.
2.3
Knelpunten duurzaamheid bij huidig houtgebruik bij RWS
1. Bepaalde houtsoorten zijn nog niet leverbaar met een breed gedragen duurzaamheidkeurmerk Sommige toepassingen in de waterbouw, zoals palen, sluisdeuren en in mindere mate steigers en wrijfhout, stellen zodanige eisen aan het te gebruiken hout dat daarvoor traditioneel Azobé en Basralocus worden gebruikt. Beide houtsoorten zijn echter (nog) niet leverbaar met een algemeen geaccepteerd duurzaamheidcertificaat. Ondertussen komen er wel steeds meer lesser known species op de markt en men verwacht dat daar (op den duur) ook soorten bij zitten die traditioneel gebruikte houtsoorten voor bovengenoemde toepassingen kunnen vervangen. Maar ook voor een belangrijk deel
12
Gebruik tropisch hardhout bij Rijkswaterstaat: legaal en duurzaam?, DWW, september
2004.
17
Azobé anders?
van deze lesser known species geldt dat deze nog niet leverbaar zijn met duurzaamheidkeurmerk. 2. Er is (nog) geen wettelijke en eenduidige manier voor het specificeren van aantoonbaar duurzaam geproduceerd hout. Functionele eisen moeten zodanig geformuleerd worden dat het voor toeleverende partijen duidelijk is wat RWS verlangt. De formulering moet helder en dus voor alle partijen begrijpelijk zijn; de formulering moet slechts voor één uitleg vatbaar zijn (eenduidig); en ze moet voldoen aan de eisen van het Europees mededingingsrecht. Het Europees mededingingsrecht geeft onder meer aan dat een aanbestedende overheid geen merknamen of logo’s mag noemen in een bestek. Als RWS in een bestek een specifiek keurmerk vraagt (meestal FSC), wordt voldaan aan de eis van helderheid en eenduidigheid. Echter, RWS loopt daarbij een risico dat het Europese hof een dergelijk gebruik van een keurmerk niet zal accepteren (want er wordt slechts één merknaam genoemd). De mogelijkheid dat een houthandelaar een dergelijke formulering zal gaan aanvechten, is een serieus risico voor RWS. De bestekschrijvers van RWS hebben daarom doorgaans de gewoonte om ‘FSC of gelijkwaardig’ voor te schrijven. De term ‘gelijkwaardig’ voldoet echter niet aan de eis van eenduidigheid, want het is niet duidelijk welke andere certificeringsystemen als gelijkwaardig worden gezien. De meningen van de verschillende groepen lopen hierover ver uiteen. Dit probleem zou opgelost kunnen worden als verwezen kan worden naar een nationale beoordelingsrichtlijn waarmee certificaten die duurzaamheid claimen worden getoetst. 3. Er is (nog) geen nationale beoordelingsrichtlijn voor het beoordelen van duurzaamheidcertificaten De hierboven beschreven overwegingen hebben meegespeeld bij de totstandkoming van de door de ministeries van VROM en LNV in overleg met alle betrokken partijen op te stellen BRL-hout. Op instigatie van partijen verenigd in het Convenant Tropisch Regenwoud is door het bedrijfsleven (werkgevers en werknemers) met steun van de Nederlandse overheid in het verleden Stichting Keurhout opgericht om een poortwachterfunctie te vervullen. Stichting Keurhout kreeg de taak te beoordelen of verschillende certificaten voor duurzaam bosbeheer die met hout op de Nederlandse markt worden gebracht, voldoen aan de minimumeisen voor duurzaam bosbeheer, zoals door de Nederlandse overheid in 1997 geformuleerd. Die eisen hebben betrekking op (1) het bosbeheersysteem, (2) het niveau van duurzaam bosbeheer, waarbij er op aantoonbare wijze aandacht moet worden besteed aan het waarborgen van de ecologische, economische en sociaal-culturele functies, aan de hand van de daarbij behorende criteria en indicatoren; (3) de controle door een erkende certificeerder en (4) een effectieve CoC. Er bestond een lopende afspraak tussen het ministerie van LNV en het bedrijfsleven dat Stichting Keurhout na 2 jaar zou worden geëvalueerd. Deze evaluatie is in 2001 uitgevoerd
18
Azobé anders?
door KPMG in opdracht van LNV 13. De belangrijkste conclusies uit deze evaluatie waren dat de organisatiestructuur van Stichting Keurhout niet aansloot bij de gangbare accreditatiestructuur in Nederland en ook niet voldeed aan de relevante internationale accreditatie-eisen en dat de toetsingsprocedure van de beoordeling van duurzaam bosbeheer door Keurhout, onvoldoende transparant was. Dit was een gevolg van het feit dat de minimumeisen voor duurzaam bosbeheer onvoldoende uitgewerkt waren om tot een toetsbaar beoordelingsproces te kunnen komen. In feite moesten die minimumeisen ter plekke in het land van herkomst door deskundigen worden geïnterpreteerd. De resultaten van de evaluatie door KPMG zijn door staatssecretaris Faber op 11 juli 2001 aan de Tweede kamer aangeboden. Daarbij meldde zij dat de Nederlandse overheid zou komen met een beoordelingsrichtlijn met certificatiecriteria, die gebaseerd zijn op minimumeisen voor duurzaam bosbeheer zoals geformuleerd in de notitie Houtcertificering en Duurzaam Bosbeheer. Tevens meldde zij dat de beoordelende organisatie een instelling moet zijn die door de Raad van Accreditatie is geaccrediteerd en daardoor het predikaat krijgt van een onafhankelijke, deskundige en onpartijdige instelling. Door ontwikkelingen in de afgelopen jaren en door gewijzigde inzichten waren de zeer globaal geformuleerde minimumeisen aan herziening toe. Daarom kwam minister Pronk van VROM met het voorstel om met alle actoren, dus samen met het bedrijfsleven, milieuorganisaties en Stichting Keurhout, een breed overleg op te zetten voor een nationale beoordelingsrichtlijn duurzaam geproduceerd hout (BRL) met transparante certificatiecriteria, op basis van de internationale richtlijnen voor accreditatie. In januari 2002 is het brede overleg over de BRL-hout van start gegaan, waarbij de verschillende maatschappelijke geledingen op basis van gelijkwaardigheid betrokken waren. De BRL-hout staat momenteel nog ter discussie en de besluitvorming zal naar verwachting in het tweede kwartaal van 2005 plaatsvinden. Een belangrijk onderdeel van de BRLhout is het zogenaamde toetsingsprotocol, dat de procedure beschrijft waarmee andere certificatiesystemen voor duurzaam bosbeheer en CoC worden getoetst aan de beoordelingsrichtlijn. Het principe van de BRL-hout, waarbij wordt verwezen naar een nationale beoordelingsrichtlijn die middels een toetsingsprotocol toetst of een keurmerk voldoet aan de minimumeisen van het nationale beleid, voldoet naar verwachting aan de eisen van het Europees mededingingsrecht. Onzeker is de vraag wat voor soort eisen aan duurzaamheid in een vrijwillig systeem als de nationale beoordelingsrichtlijn mogen worden opgenomen. Het Europese Hof heeft middels jurisprudentie aangegeven dat overheden eisen aan duurzaamheid mogen stellen, maar die moeten wel gerelateerd zijn aan het in te kopen product. Er is nog geen eenduidig antwoord op de vraag of duurzaam bosbeheer gezien mag worden als eigenschap van het houtproduct.
13
Evaluatie van de toepassing van de minimumeisen voor het systeem van vrijwillige
houtcertificering, KPMG (2001)
19
Azobé anders?
Anderzijds wordt door het milieudepartement van de EU duurzaam inkopen door lidstaten actief gestimuleerd, met als voorbeeld de aanbesteding van gebouwen van de EU, waarbij FSC (zonder het predikaat ‘of gelijkwaardig’) rechtstreeks is voorgeschreven14. Voor RWS is de vraag van wezenlijk belang of voldoende bedrijven die hout leveren uit centraal-Afrika ten behoeve van werken van Rijkswaterstaat, in de praktijk kunnen voldoen aan de BRL-hout. Volgens de geïnterviewde houtbedrijven in Kameroen heeft de BRLhout als fundamenteel bezwaar dat het niet een minimumpakket van eisen is geworden maar een maximumpakket, waardoor het te uitgebreid is geworden. Hun grootste bezwaar is dat de praktijk daar nauwelijks mee uit de voeten kan. De discussie over de BRL-hout laat zien dat de diverse belanghebbenden (overheid, bedrijfsleven en NGO’s) niet zo gemakkelijk tot consensus kunnen komen over de minimale eisen aan duurzaam bosbeheer en CoC. Sommigen wensen de lat zo hoog mogelijk te leggen 15, omdat het bos daarmee uiteindelijk het beste af is. Anderen benadrukken vooral de praktische toepasbaarheid en controleerbaarheid: het moet werkbaar zijn. 4. Er is geen nationale (of Europese) standaard voor ‘legaal’ hout Indien er voor een bepaalde toepassing geen aantoonbaar duurzaam geproduceerd hout te verkrijgen is, moet conform het regeringsstandpunt minimaal aangetoond worden dat het hout legaal is. Bij de in ontwikkeling zijnde BRL-hout gaat het voornamelijk over het aspect duurzaamheid, terwijl de eisen ten aanzien van legaliteit bij de onderdelen BRL-1 (duurzaam bosbeheer) en BRL-3 (CoC) slechts
14
‘Green procurement’ van de EU. NB. De EU kan zelf van haar aanbestedingsrichtlijnen
afwijken. Dit betekent dat de EU zichzelf uitzondert van de randvoorwaarde dat criteria moeten worden gesteld en geen keurmerk met name mag worden vereist. 15
FSC heeft, naar eigen zeggen, de ondergrens van goed bosbeheer gedefinieerd: het kan
natuurlijk nog veel beter....
20
Azobé anders?
summier zijn uitgewerkt16. RWS zal dus ten aanzien van legaliteit zelf aanvullende eisen moeten stellen of anders is er de mogelijkheid om bijvoorbeeld het Legal origin -protocol van VVNH/Keurhout te hanteren.
Na de kap wordt in de overgebleven stobbe een nummer geslagen, dat overeenkomt met het nummer op de stam. Daarmee is de plek waar het hout vandaan komt, altijd terug te traceren in het bos
2.4
Keurmerken voor duurzaam bosbeheer
In de jaren negentig is certificering van duurzaam bosbeheer ontstaan vanuit de ideologie om zorg te dragen voor bos(behoud) door normen vast te stellen aan de hand waarvan bossen op een duurzame manier beheerd kunnen worden. Het concept van certificering is in eerste instantie ontwikkeld voor de tropen waar duurzaam bosbeheer (nog) een ondergeschikte rol speelt, waar als gevolg van grootschalige kaalkap het bosareaal gestaag afneemt en ecologisch gezien enorm waardevolle (en kwetsbare) bossen gesitueerd zijn. Er zijn diverse certificeringsystemen voor duurzaam bosbeheer. Tabel 2 geeft een overzicht van de meest gangbare keurmerken. In een recent overzichtsrapport van Centrum Hout worden de verschillende systemen vergeleken17 en daaruit blijkt dat ze niet allemaal even breed worden gedragen. In feite gaat het om twee hoofdgroepen: (1) de multi-stakeholder keurmerken; en (2) de keurmerken die voortgekomen zijn uit, en gedomineerd worden door de bos- en houtindustrie. Voor een breed maatschappelijk draagvlak hebben de multi-stakeholder keurmerken de beste uitgangspositie. Onlangs zijn de verschillende certificeringsystemen door de Britse overheid (UK Department for Environment, Food and Rural Affairs) beoordeeld en daaruit bleek dat alle gangbare certificeringsystemen weliswaar voldeden aan de eis 16
Legaliteitsaspecten komen aan de orde bij criterium 2.5 en 2.7 van BRL-1 en bij criterium
1.7 van BRL-3. 17
Duurzaam bosbeheer en houtkeurmerken, de stand van zaken, Centrum Hout, 2004.
21
Azobé anders?
van legaliteit, maar dat slechts FSC en CSA voldoende garanties konden bieden ten aanzien van duurzaam bosbeheer 18. Tabel 2 Overzicht van internationaal erkende keurmerken voor duurzaam bosbeheer (Centrum Hout, 2004)
Keurmerk
Naam
Gecertificeerd areaal in 2004 (x miljoen ha)
FSC PEFC
45 52
SFI
Forest Stewardship Council Programme for the Endorsement of Forest Certification schemes Sustainable Forestry Initiative
CSA
Canadian Standard Association
33
37
ATFS American Tree Farm System 10 MTCC Malaysian Timber Certification Council 5 TOTAAL 179
Voor de Tropen zijn FSC en PEFC belangrijke keurmerken. Beiden zijn gebaseerd op vrijwilligheid: FSC gaat uit van 10 algemene (werelddekkende) principes voor duurzaam bosbeheer en algemene criteria. Ieder deelnemend land heeft zijn eigen FSC werkgroep waar de FSC principes en criteria aan de omstandigheden in het land of deelgebied worden aangepast. Iedere bosbezitter die zijn bos wil certificeren, heeft zich te houden aan de nationale standaard van dat land of deelgebied. PEFC daarentegen verbindt zijn algemene principes direct aan de bestaande standaards die op nationaal niveau gelden. Er zijn echter wel internationale kaders, waarbinnen PEFC opereert, namelijk de 6 Helsinki criteria en indicatoren opgesteld naar aanleiding van de bosbouwconferentie in Lissabon en de hieruit voortvloeiende richtlijnen. De landelijke en regionale PEFC werkgroepen geven nadere invulling aan de principes van duurzaam bosbeheer door toetsingsindicatoren te ontwikkelen. Ook de lokale bosbezitters die hun bos willen certificeren denken mee in dit proces. Bij FSC en PEFC is het dus aan de nationale werkgroepen van ieder land om gezamenlijk een nationale standaard voor duurzaam bosbeheer op te stellen. In die werkgroepen zouden naast de overheid ook vertegenwoordigers van de werknemers- en werkgeversorganisaties, het bosbedrijfsleven, wetenschappers, kennisinstellingen, vertegenwoordigers van inheemse bevolkingsgroepen en NGO’s (zowel op natuur- en milieu als op het sociale vlak) moeten zitten. Zo wordt voorkomen dat de overheid, of andere belanghebbende partij, het overwicht heeft. De belangrijkste taak van deze nationale werkgroepen is het definiëren van een nationale standaard en het aangeven van toetsingsindicatoren. De meeste centraal-Afrikaanse landen hebben echter nog geen nationale werkgroepen ingesteld of ze zijn op dit moment niet erg actief. De algemene principes en criteria voor duurzaam bosbeheer kunnen worden ontleend aan wat elders in de wereld reeds geaccepteerd is. Deze principes en criteria zijn bovendien al aardig uitgekristalliseerd 18
UK Government Timber Procurement Policy: Criteria for Assessing Certification Schemes,
News release DEFRA, 2004.
22
Azobé anders?
door internationale overlegpodia als de International Tropical Timber Organisation (ITTO), African Timber Organisation (ATO), Centre for International Forestry Reseach (CIFOR) en FAO/Wereldbank. Bovendien bestaat er een soort jurisprudentie over de algemene principes en criteria door de steun van internationale NGO’s zoals WWF en IUCN.
Een zojuist aangelegde bosexploitatieweg in een concessie van het CIB in KongoBrazzaville
Centraal-Afrikaanse landen laten zich leiden door de richtlijnen voor duurzaam bosbeheer die gezamenlijk zijn opgesteld binnen ATO, ITTO en CIFOR. Dit heeft geleid tot de oprichting van het Pan African Forest Certification scheme (PAFC)19. Recent is een accreditatiewerkgroep voor het PAFC geformeerd. In 2002 is het Congo Basin Forest Partnership opgericht door de bosbouwministers van de zeven landen in de betreffende regio, met als doel om binnen vijf jaar 16 miljoen ha aan bosconcessies onder een duurzame beheersplanning te brengen. Momenteel ligt de nationale standaard van Gabon ter beoordeling bij PEFC.
19
In 2003 heeft het ATO samen met het ITTO 4 principes, 20 criteria, 90 indicatoren en 186
subindicatoren voor duurzaam bosbeheer van Afrikaanse bossen opgesteld met een vrij grote inbreng van overheden en bedrijfsleven.
23
Azobé anders?
2.5
Legaliteitsverklaringen
In het kader van het Forest Law Enforcement, Governance and Trade (FLEGT) beleid van de EU, hebben de VVNH en de milieubeweging in juni 2004 een gezamenlijke verklaring ondertekend voor het stimuleren van Europese wetgeving om de import van illegaal hout tegen te gaan. In december 2004 heeft de VVNH/Keurhout een toetsingsprotocol voor het aantonen van de legale herkomst van hout goedgekeurd 20. Het College van Deskundigen van Keurhout21 toetst de legal originverklaringen van certificeringsystemen op basis van een controle uitgevoerd door onafhankelijke certificeerders. Indien deze toetsing een positief resultaat oplevert, kan het hout een Keurhout Legal originverklaring krijgen. Ook certificeerders zoals Eurocertifor en SGS zijn begonnen met het aanbieden van legaliteitsverklaringen voor de herkomst en CoC van hout. FSC heeft onlangs (1 oktober 2004) de FSC standaard voor niet FSC gecertificeerd controlled wood goedgekeurd22. Dit stelt bedrijven in staat om hout te vermijden dat illegaal gekapt is, dat uit bosgebieden komt waar traditionele rechten niet worden gerespecteerd, uit bossen met hoge, bedreigde natuurwaarden en uit natuurlijke bossen die worden omgevormd naar plantages of ander landgebruik (het zogenaamde ‘conversiebos’). FSC CoC gecertificeerde bedrijven, die FSC hout willen mixen met niet FSC gecertificeerd hout dienen zich per 1 januari 2007 aan deze controlled wood standaard te houden. Door het ontbreken van een eenduidige en breed gedragen Nationale beoordelingsrichtlijn voor het aantoonbaar maken van legaal geproduceerd hout, is onduidelijk welke status deze vrijwillige legaliteitsverklaringen hebben, laat staan dat ze iets over duurzaam bosbeheer zeggen. Bijkomend bezwaar is dat kritische milieuorganisaties de waarde ervan betwisten23, aangezien een logo voor aantoonbaar legaal hout naast de reeds bekende logo’s voor aantoonbaar duurzaam geproduceerd hout voor de consument verwarrend kan overkomen.
20 21
Keurhout protocol for validation of claims of legal timber, VVNH. Het secretariaat van het College van Deskundigen van Keurhout is uitbesteed aan een
onafhankelijk adviesbureau: S-FOR-S (Sustainable Forest Services) in Wijchen. Vanaf 1 januari 2004 wordt de dienstverlening van Keurhout gefaciliteerd door de Vereniging Van Nederlandse Houtondernemingen (VVNH). Het is dus geen aparte stichting meer. 22
FSC-STD-40-005 (version 1.0, oktober 2004)
23
Zie bijvoorbeeld het recente rapport van Milieudefensie: Illegaal hout van Kameroen naar
Nederland, halfslachtig beleid en de weerbarstige praktijk, november 2004
24
Azobé anders?
Uitsleepweg waar de stammen zojuist met een bulldozer uit het bos zijn gesleept. (concessie van het CIB in Kongo-Brazzaville).
Borgen van legaliteit De Nederlandse overheid verplicht zich dat het door haar aangekochte of aanbestede hout ten minste van legale afkomst is en dat de CoC goed is vastgelegd. In navolging van het Illegal Logging Action Plan van de Europese Unie in het kader van het FLEGT-proces, heeft het Nederlandse parlement het kabinet eind 2003 opgeroepen om een importverbod op illegaal hout inzet te maken van het kabinetsbeleid (de motie Huizinga/Heringa). Als er geen duurzaam geproduceerd hout beschikbaar is, geeft de Nederlandse regering bij overheidsaanbestedingen voorrang aan ‘aantoonbaar legaal’ hout. Daarmee verwacht zij dat de producerende landen het belang van legaliteitsverklaringen gaan inzien en vrijwillige partnerschappen zullen afsluiten met EU landen. Zolang er nog geen nationale beoordelingsrichtlijn is voor de legale herkomst van hout, is het aan RWS en andere rijksdiensten om te proberen zo goed mogelijke waarborgen in te bouwen om legaliteit aantoonbaar te maken, bijvoorbeeld door aanvullende criteria en indicatoren te stellen. Het legaliteitsprotocol van Keurhout kan daarbij behulpzaam zijn. Totdat sprake is van een (inter)nationale standaard inzake legaliteit van geïmporteerd hout kan RWS zich, wat betreft de aantoonbaarheid van het voldoen aan gestelde criteria, wellicht baseren op de legal origin-verklaringen van Keurhout, FSC controlled wood standard, Eurocertifor of SGS (‘of gelijkwaardig’). Indien er bij de aanbesteding verlangd wordt om aan de gestelde criteria te voldoen, is er geen risico dat het Europese hof een dergelijke aanpak afkeurt. Bovendien is het onwaarschijnlijk dat een importeur van niet aantoonbaar legaal hout, e.e.a. aanhangig zal maken.
25
Azobé anders?
Hout van twijfelachtige herkomst in de haven van Douala
Het borgen van legaliteit is geen eenvoudige zaak. Het moet voor 100% sluitend en inzichtelijk gemaakt kunnen worden, want anders kan het afgedaan worden als indow dressing. Aantoonbaar legaal veronderstelt op zijn minst een legaliteitsverklaring en een goed vastgelegde CoC. Afgezien van de FSC standaard voor controlled wood’ en het protocol voor toetsing op legaliteit van herkomst van de VVNH/Keurhout, ontbreekt het aan een (internationaal) toetsingskader voor legaliteit inclusief een onafhankelijke externe controle. Milieudefensie, maar ook andere stakeholders waaronder de VVNH, verzoeken de Nederlandse overheid om in haar aanbestedingsprocedure heldere voorwaarden te stellen aan legaliteitsverklaringen24. De Nederlandse overheid zou in overweging kunnen nemen om een apart deel van de BRL-hout te wijden aan het formuleren van eisen (uitgewerkt in principes, criteria en indicatoren) ten aanzien van de legaliteit van het hout. Het zou zinvol zijn als de Rijksoverheid tenminste vastlegt wat bedoeld wordt met de term “aantoonbaar legaal” en die definitie vertaalt in relevante criteria en een handleiding hoe hiermee om te gaan, zodat een opdrachtgever hiernaar kan verwijzen bij een aanbestedingsprocedure en zodat de leverancier kan aantonen dat aan de legaliteitseis wordt voldaan.
2.6
Borgen van duurzaamheid bij innovatief aanbesteden
Met de BRL-hout in het achterhoofd (er vanuit gaande dat er binnenkort consensus over wordt bereikt) moet RWS waarborgen dat het door hen aangekochte of aanbestede hout zoveel mogelijk en op 24
Illegaal hout van Kameroen naar Nederland, halfslachtig beleid en de weerbarstige praktijk,
Milieudefensie, november 2004
26
Azobé anders?
termijn volledig op duurzame wijze geproduceerd is, maar minimaal van legale herkomst is. Daarbij moet zij tevens rekening houden met de Europese regelgeving t.a.v. internationale aanbesteding en mededinging. Met een eenvoudige verwijzing naar de BRL-hout zou aan dit bezwaar tegemoet gekomen kunnen worden. Het is echter de vraag of dit de komende jaren een oplossing biedt voor hout uit centraal-Afrika. Om duurzaamheid te kunnen borgen dient het hout aantoonbaar afkomstig te zijn uit duurzaam beheerd bos. NGO’s stellen dat FSC momenteel het beste systeem is, dat zich bovendien in de praktijk in zowel de tropen als gematigde streken heeft bewezen. FSC kan op brede maatschappelijke steun rekenen. De introductie van duurzaam bosbeheer op basis van de FSC standaard wordt volgens enkele Kameroense NGO’s vertraagd door het ontbreken van een regionaal FSC kantoor voor Afrika25. De BRL-hout biedt voor concessiehouders in landen waar nog geen nationale standaard voor duurzaam bosbeheer is vastgelegd, een mogelijkheid om toch duurzaam geproduceerd hout te kunnen leveren aan de Nederlandse overheid. Met andere woorden: individuele bedrijven kunnen zich straks op basis van de BRL-hout laten certificeren. Zoals de BRL-hout nu geformuleerd is, zou deze door Afrikaanse overheden opgevat kunnen worden als een bemoeienis van de Nederlandse overheid met het locale bosbeheer en bosbeleid. Zou de BRL-hout op deze manier worden toegepast, dan vereist dit een zorgvuldige communicatie van de Nederlandse overheid met de regeringen van de houtproducerende landen in centraal-Afrika.
Drie jaar geleden zijn via dit pad zware stammen uitgesleept, maar het begint al weer aardig dicht te groeien (omgeving van Kribi in zuidwest-Kameroen)
25
Positieve ontwikkeling is dat dit binnenkort in Ghana wordt gevestigd (persoonlijke
mededeling Demel Teketay)
27
Azobé anders?
In onderstaand schema is aangegeven welke eisen RWS kan stellen voor wat betreft de situatie van de leveranciers in Afrika enerzijds en de ontwikkeling van de BRL-hout anderzijds. Deze worden hierna verder toegelicht. BRL gereed A. Hout Afrika voldoet aan BRL
B. Hout Afrika voldoet niet aan BRL
C. BRL niet gereed
1. Aantoonbaar duurzaam geproduceerd (FSC certificaat of vergelijkbaar beschikbaar)
Verwijs naar BRL hout
Eis: aantoonbaar legaal + extra punten voor duurzaamheidscertificaat (FSC of vergelijkbaar) bij gunning
2. Aantoonbaar legaal en aantoonbaar op weg naar duurzaam geproduceerd
n.v.t.
Eis: Aantoonbaar legaal + extra punten voor “op weg naar duurzaam” bij de gunning
3. Aantoonbaar legaal
Eis: aantoonbaar legaal
4. Niet aantoonbaar legaal
Geen levering
1.A De BRL- hout is in 2005 operationeel Bovendien is er daadwerkelijk hout leverbaar onder de voorwaarden van de BRLhout. Het bestek kan dan eenvoudigweg voorschrijven: ‘hout wordt geleverd met een certificaat conform de eisen van de BRL- hout’. 1.B De BRL- hout is operationeel, maar er is geen hout leverbaar dat voldoet aan zowel de technische eisen als aan de eisen van de BRL-hout. Er is wel hout uit centraal-Afrika leverbaar met een duurzaamheidcertificaat (bijvoorbeeld FSC of PEFC), maar deze voldoet niet aan de eisen van de BRL-hout. In dat geval wordt in het bestek de minimumeis gesteld (aantoonbaar legaal geproduceerd hout).26 Bij de gunning vindt een afweging plaats van prijs en kwaliteit. Daarbij kan RWS extra punten toekennen aan een aanbieding waarbij gebruik wordt gemaakt van hout met een duurzaamheidcertificaat zoals FSC, PEFC of vergelijkbaar. Dit is derhalve een mindere harde eis dan een functionele eis in het bestek zelf.
26
Overigens kan dat pas als de overheid in deze context een eenduidige definitie van
het begrip aantoonbaar legaal heeft vastgesteld, en als er minimaal één legaliteitskeurmerk hiernaar verwijst.
28
Azobé anders?
1.C Indien de BRL-hout nog niet operationeel is terwijl er al wel hout met een duurzaamheidcertificaat uit Afrika op de markt wordt gebracht kan dezelfde benadering worden gebruikt als bij 1.B. 2.B en 2.C Zolang er in Afrika nog geen duurzaamheidcertificaat beschikbaar is (huidige situatie) zal RWS zich bij de functionele eisen moeten beperken tot de eis van aantoonbare legaliteit. Daarnaast kan RWS extra punten toekennen aan een aanbieding waarbij de hout leverancier aantoonbare stappen heeft ondernomen “op weg naar duurzaam” (zie ook paragraaf 2.7) 3.B, 3C en 4.B en 4.C In alle andere gevallen geldt de eis van aantoonbare legaliteit als minimum.
2.7
Functionele specificaties en gunningscriteria
1.
In alle gevallen wordt als functionele eis gesteld dat aangetoond moet worden dat het gebruikte hout van legale oorsprong is. Hierbij wordt verwezen naar een (door de overheid) nog op te stellen definitie van het begrip legaal. Zolang de Nederlandse overheid nog geen eenduidige definitie en toetsingskader van het begrip “aantoonbaar legaal” heeft vastgesteld, zal RWS voor alsnog zelf moeten aangeven aan welke criteria een legaliteitsverklaring moet voldoen teneinde de aantoonbaarheid ervan vast te kunnen stellen. 2. Indien de BRL-hout van toepassing is (zie paragraaf 2.6) is de functionele eis eenvoudig te stellen: “toegepast hout wordt geleverd conform de BRL-hout” 3. Zo lang een levering conform de BRL-hout nog niet mogelijk is voor een bepaalde houtsoort of bepaald productiegebied, kan RWS overwegen om bij de gunningscriteria extra punten te waarderen voor de volgende eisen27 aan de houtleverancier, als die tenminste voldoet aan punt 1 en als die kan aantonen dat hij: a. Een pre-audit voor certificering van duurzaam bosbeheer heeft laten uitvoeren door een onafhankelijke, erkende certificerende instelling of is aangesloten bij een Producers Group van het WWF; b. Duidelijke afspraken heeft gemaakt met de certificerende instelling dan wel de WWF Producers Group over relevante toetsmomenten en de door de leverancier genomen maatregelen die op dat moment getoetst worden (‘mijlpalen’); c. Middels een verklaring van de WWF Producers Group of de certificerende instelling kan aantonen dat aan de (op het moment van levering) afgesproken mijlpalen is voldaan;
27
Deze criteria zijn grotendeels in overeenstemming met de aanbevelingen in het WWF-
rapport van George White and Darius Sarshar (2004): Responsible purchasing of forest products. Publication of WWF’s Global Forest and Trade Network.
29
Azobé anders?
d. Zich verplicht dat de uiteindelijke certificering binnen 3 jaar een feit zal zijn.
30
Azobé anders?
3.Knelpunten, oplossingen en conclusies ...............................................................................
Tijdens de oriënterende reis naar Kameroen en Republiek Kongo (Brazzaville) zijn zowel een aantal knelpunten als positieve ontwikkelingen aan het licht gekomen. In bijlage A (het reisverslag) worden de (bosbouwkundige) bevindingen in detail besproken. Dit hoofdstuk geeft een samenvatting van de belangrijkste knelpunten voor duurzaam bosbeheer en de chain-of-custody in Centraal-Afrika (3.1), mogelijke oplossingen in de vorm van aanbevelingen (3.2) en conclusies (3.3).
3.1 De belangrijkste knelpunten voor duurzaam bosbeheer en CoC in centraal-Afrika (met een focus op Kameroen) 1. 2.
Algemene corruptie: Kameroen behoort tot de top tien van de meest corrupte landen ter wereld28. Veel voorkomende illegale kap: naar schatting is circa 20% van de totale houtkap in Kameroen illegaal 29. Dit is in de Republiek Kongo (Brazzaville) aanzienlijk minder.
Rondhout uit Kongo wordt in de haven van Douala deels per trein aangevoerd
28
Samuel Nguiffo van het CED (een lokale NGO) is zelfs van mening is dat je geen enkel
officieel document van het ministerie van bos en water kunt vertrouwen 29
Persoonlijke mededeling van Reiner Tegtmeyer (Global Witness)
31
Azobé anders?
3.
4.
5. 6.
7.
8.
30
Veel overtredingen komen niet voor de rechter en wanneer dit wel het geval is, wordt één op de vijf zaken opgeschort na tussenkomst van een invloedrijk persoon. Ongeacht hoe hoog de boete ook is (veelal staat deze in geen verhouding tot de winsten die gemaakt worden): geen enkel bedrijf gaat graag tegen de Staat naar de rechter: je bent immers te gast in Kameroen. In de Republiek Kongo (Brazzaville) spelen deze rechtszaken niet. Het moeilijk van de grond komen van certificering in Kameroen, waarvan de belangrijkste oorzaken zijn: x gebrek aan financiële middelen; x verschillen in het bosbeheer in de praktijk; x gebrek aan overtuiging voor het belang van certificering van duurzaam bosbeheer; x gebrek aan kennis (nationaal) om de certificering in de praktijk uit te voeren; x wijze van toekenning van concessies werkt vertragend voor certificering; x sociale conflicten met en tussen inheemse bevolkingsgroepen; x corruptie (zie punt 1). Slechte controle op naleving van de boswet door de verantwoordelijke bosdienst. Concessierechten en kapvergunningen zijn vooral in handen van bedrijven die in eigendom zijn van buitenlanders (zij beheersen 80-90% van de bosbouwactiviteiten in Kameroen). Dit hoeft overigens geen bezwaar te zijn en kan juist een kans zijn om duurzaam bosbeheer sneller doorgevoerd te krijgen, mits zij open staan voor verantwoord ondernemen. De overheid zou zodanige condities moeten stellen dat er duurzaam beheer kan plaats vinden: o.a. zorgen voor continuïteit en grotere oppervlakten. Het beheerplan dat door de bedrijven voor een bepaald bosgebied wordt opgesteld, blijft overigens bij dit bos horen en niet bij de concessiehouder. Het is in het belang van de Kameroense bos- en houtsector om de nationale werkgroep (Groupe nationale de travail), die de nationale standaard voor duurzaam bosbeheer in Kameroen moet uitwerken, zo snel mogelijk op te starten. Er gaat veel tijd overheen voor de goedkeuring van het beheersplan en het uitvoeren van een pre-audit, voordat men een aanvraag voor een certificaat voor duurzaam bosbeheer zelfs maar in overweging neemt. Daardoor dreigt de termijn waarop FSC certificering reëel is, erg lang te duren: NGO’s schatten dat er al gauw 4 jaar overheen gaat 30. Sommige bedrijven beweren optimistisch dit binnen 2 jaar te kunnen realiseren. De beroemde Zwitserse bosbouwprofessor Leibundgut vatte dit samen met: ‘Das Ziel steht hoch und fern; der Weg ist hier und heute’.
‘The road to responsible forest management is long in Africa due to a history of
unsustainable timber production and weak enforcement of legislation.’ in Forest certification – a potential tool to promote sustainable forest management in Africa., Barlund and Teketay, 2004.
32
Azobé anders?
9.
Er zijn problemen die samenhangen met traditionele landgebruiksrechten van de lokale bevolking (bijv. met de Baka pygmeeën), waaraan tot dusverre niet veel aandacht besteed is en die sociale maatregelen vereisen. De sociale component van duurzaam bosbeheer zal de komende tijd een extra belangrijk aandachtspunt (moeten) zijn.
Tijdelijk kamp van Pygmeeën in een concessie van het CIB in Kongo
10. 11.
Beschermde flora en fauna worden ernstig bedreigd door stroperij. Voortschrijdende ontbossing door shifting cultivation en door de aanleg van plantages met landbouwgewassen (o.a. oliepalm en rubber) in het deel van het bos dat als niet-permanent is aangemerkt. Daar staat tegenover dat Kameroen een goed systeem van land-use planning heeft en dat ze zelf kunnen bepalen waar ze landbouwkundige ontwikkelingen willen stimuleren. Dat dit ten koste gaat van het niet-permanente bos is onvermijdelijk.
Rubberplantage in Kameroen
33
Azobé anders?
Oliepalmstekken staan klaar om geplant te worden
12.
13.
31
De exportmarkt wordt nog steeds gedomineerd door rondhout, ondanks de ban op de export van rondhout sinds 1999 en de verplichting aan concessiehouders dat er lokaal toegevoegde waarde moet worden gegenereerd door houtbewerking (de ban was namelijk niet van toepassing op 2 houtsoorten die 50% van de export uitmaken31). Inefficiënte houtoogst en houtverwerking (zagerijen). Veel zagerijen zijn verouderd. Bovendien is er een structurele overcapaciteit aan zagerijen. De ‘serieuze’ industriële
zie bijv. Rainforest Action Network (www.ran.org)
34
Azobé anders?
houtverwerkers bouwen overigens goede fabrieken32; de rest stopt of rommelt verder en zal daardoor steeds minder hout gaan consumeren. Het karakter van de Kameroense houtverwerkende industrie zal daarom steeds verder verschuiven in de richting van moderne industriële verwerking.
Moderne zagerij met droogkamers, CIB in Pokola, Kongo (foto E. Schut)
14.
15.
16.
Kameroen heeft meer dan 300 houtsoorten waarvan er circa 50 worden geoogst en vermarkt. De bulk van de export richt zich echter op een gering aantal soorten. Het is bij de importeurs (of diens klanten) onvoldoende bekend dat er diverse alternatieven zijn, bijvoorbeeld voor Azobé. De toenemende vermarkting van lesser known species (zie bijlage B) is dus een stap in de goede richting33 34. Frankrijk richt zich sterk op PEFC en niet op FSC. Er wordt door Franse belanghebbenden de nodige politieke druk uitgeoefend op concessiehouders en overheid in Kameroen om voor een PEFC certificaat te gaan. FSC krijgt het daarmee moeilijk. De Kameroense overheid wil zich niet vastpinnen op één keurmerk. Het PAFC is nog niet operationeel. De Kameroense overheid kan zich via de nationale werkgroep (waarin alle stakeholders vertegenwoordigd zijn) bezighouden met het opstellen van een
32
bijvoorbeeld Wijma in Kameroen en CIB in Kongo hebben een moderne zagerij
33
Specifiek voor het Kameroenese bos geldt dat er zeer veel soorten voorkomen die tot de
familie van Ekop en Andoung behoren, die tot op dit moment helaas volkomen onbruikbaar zijn gebleken. 34
Het WWF Kameroen heeft nog geen duidelijke positie ingenomen over‘lesser known
species. Voor Afrika kan het heel nuttig zijn om meer soorten te oogsten per ha, zodra de weg naar duurzaam bosbeheer, inclusief een goede beheersplanning, is ingeslagen. Maar dit houdt ook een risico in: het merendeel van de bosexploitanten is nog steeds bezig met het ‘mijnen’ van hout. Het stimuleren van de vermarkting van lesser known species kan dan een overexploitatie van het bos in de hand werken (pers. meded. Dominiek Plouvier, WWF België).
35
Azobé anders?
17.
18.
19.
35
nationale standaard voor duurzaam bosbeheer. Kameroense NGO’s maken zich overigens zorgen over de onafhankelijkheid van het PAFC certificaat en over de inspraakmogelijkheden in het proces van certificering, dat in ieder geval door een onafhankelijke geaccrediteerde certificeerder moet worden uitgevoerd35. Legaliteitsverklaringen zijn relatief nieuw 36, maar worden al door diverse commerciële certificeerders aangeboden (o.a. SGS, Eurocertifor). De Nederlandse VVNH/Keurhout heeft een protocol ontwikkeld om dergelijke claims van legale herkomst te toetsen. De Nederlandse milieubeweging heeft zich over legaliteitsverklaringen nog niet eenduidig uitgesproken, maar zetten er duidelijk kritische kanttekeningen bij 37. De Kameroense NGO’s zien het als een zinvolle eerste stap ‘op weg naar’, waar dan wel een vervolg aan moet worden gegeven. Alleen maar blijven ‘hangen’ op aantoonbaar legaal is volgens hen te magertjes. Na de Azië-crisis van 1998 en ‘99 is het merendeel van de illegale activiteiten in de Kameroense bosbouw afgenomen. Volgens de directeur van Global Witness vinden momenteel de meeste illegale activiteiten niet meer ín het bos plaats, maar vooral ervoor (bij de uitgifte van kapconcessies en vente de coupes) en erna (illegaal doorverkopen van hout, illegale export). Het ontbreken van een eenduidige definitie en toetsingkader voor het aantonen van legaliteit is een belangrijk knelpunt, dat o.a. in de discussies met NGO’s en bedrijfsleven voor veel verwarring zorgt. De kennis over toepassingsmogelijkheden van lesser known species uit centraal-Afrika is nog beperkt bij de marktpartijen die hier belangstelling voor kunnen hebben. Daardoor is er nog nauwelijks een marktvraag. Maar het voorbeeld van de introductie van FSC gecertificeerde houtsoorten uit Brazilië laat zien dat, door de inspanningen van het bedrijfsleven de overheid die functioneel specificeert, de minder bekende soorten geleidelijk aan een plaats in de markt veroveren.
Dit blijft een heikel punt: De overheden van Afrikaanse landen willen hun eigen keurmerk
en ze willen niet aan de riem lopen van FSC of PEFC. In het voorbeeld van CIB in Kongo heeft de overheid gezegd: ‘Ga gerust je gang met FSC, indien CIB van mening is dat dit voor de bedrijfsvoering van belang kan zijn, maar zodra er overeenstemming is over het PAFC, dan zal CIB óók daaraan moeten voldoen’ (pers. med. Lukas van der Walt, CIB). 36
Een deel van de Nederlandse houthandel, die is aangesloten bij de VVNH dringt er sterk
op aan dat partijen hout op zijn minst een (Keurhout) legaliteitsverklaring meekrijgen, mits ze vanaf de bron gescheiden worden gehouden van partijen hout waarvan de legaliteit niet is aangetoond. Dus de CoC moet dan wel goed gedocumenteerd zijn. 37
Illegaal hout van Kameroen naar Nederland. Halfslachtig beleid en de weerbarstige
praktijk, Milieudefensie, Giel Ton en Paul de Clerck, 2004.
36
Azobé anders?
Uitsleep van stammen in een bostype met veel Macaranthaceae in de ondergroei (concessie van CIB in Kongo-Brazzaville)
Effect van het slepen met zware stammen (foto E. Schut)
37
Azobé anders?
3.2 Mogelijke oplossingen (aanbevelingen) Om duurzaam bosbeheer in het Kongo-bekken binnen een paar jaar werkelijk van de grond te krijgen, zullen alle betrokkenen hun uiterste best moeten doen. De Nederlandse overheid, bij monde van Rijkswaterstaat, kan een positieve ondersteuning geven aan het ‘op weg zijn’ naar een aantoonbaar duurzaam bosbeheer in centraalAfrika, door bijvoorbeeld binnen de Producers Group van het WWF aandacht te vragen (en onderzoek te faciliteren) naar lesser known species en verder door zich flexibel op te stellen. De Nederlandse overheid heeft zich nog niet verplicht om alleen aantoonbaar duurzaam geproduceerd hout toe te laten binnen haar duurzame inkoopbeleid. De invoeringstermijn van de verplichting dat al het door de overheid ingekochte hout duurzaam moet zijn, zou bijvoorbeeld hand in hand kunnen lopen met het tempo waarin duurzaam bosbeheer in centraalAfrika gestalte krijgt38. Een aantal vooruitstrevende houtbedrijven die waterbouwhout leveren, wil daar echter niet op wachten en doen er alles aan om binnen twee jaar FSC gecertificeerd te zijn. Het ‘probleem’ voor RWS is dus vermoedelijk slechts van zeer tijdelijke aard (hoogstens twee jaar). Rijkswaterstaat x Ontwikkel criteria voor het aantoonbaar maken van de legale herkomst van het hout voor eigen gebruik, zolang er nog geen nationale beoordelingsrichtlijn is voor de legaliteit van het hout. x In een bestek waar Azobé of vergelijkbaar hout vereist wordt, en zolang dergelijke houtsoorten (meestal uit centraal-Afrika) nog niet aantoonbaar duurzaam geproduceerd zijn (conform de BRL-hout) kan RWS aanvullende eisen stellen in termen van ‘aantoonbaar op weg naar duurzaam bosbeheer’. Deze zijn in paragraaf 2.7 van dit rapport nader beschreven. x Probeer naast de promotie en onderzoek van lesser known species ook houtconstructies zodanig aan te passen dat minder grote afmetingen nodig zijn (bijvoorbeeld bij wrijfhout), zodat er veel meer mogelijk is met andere houtsoorten. Nederlandse overheid x De politieke wens om als uitgangspunt voor het opstellen van de BRL minimaal het niveau van FSC te hanteren, houdt het risico in dat houtleveranciers uit centraal-Afrika voorlopig niet aan alle eisen kunnen voldoen. Het ongewenste gevolg hiervan kan zijn dat Europese bedrijven die momenteel in de fase ‘op weg naar duurzaam’ verkeren, zich zullen gaan richten op de veel vragende maar minder hoge eisen stellende Aziatische markt. Bovendien bestaat het gevaar dat concessies verkocht worden aan bedrijven uit Azië. x Het huidige voorstel voor de BRL-hout lijkt te suggereren dat de Nederlandse overheid op de stoel van Nationale werkgroepen wil
38
Het WWF Cameroon schat in dat het nog circa 4-5 jaar zal duren; enkele houtbedrijven zijn
er vast van overtuigd dat zij een FSC-certificaat reeds eind 2005 in huis zullen hebben.
38
Azobé anders?
gaan zitten. Binnen de Afrikaanse context is dit ongepast en bepaald niet bevorderlijk voor een betere samenwerking. Ondersteun een gefaseerde aanpak (1. aantoonbaar legaal en gecontroleerde CoC; 2. aantoonbaar op weg naar duurzaam bosbeheer; 3. gecertificeerd), wat in deze overgangsfase de beste kansen biedt voor de invoering van duurzaam bosbeheer. In plaats van minimaal legaliteit te eisen (met het risico daar te blijven ‘hangen’), zou de overheid de lopende initiatieven die aantoonbaar bijdragen aan de totstandkoming van duurzaam bosbeheer, krachtig moeten ondersteunen. De grote vraag naar brandhout is in de meeste centraal-Afrikaanse landen een veel groter en urgenter probleem dan de voorziening van industriehout. Probeer het thema duurzame brandhoutvoorziening internationaal hoog op de agenda te krijgen (bijvoorbeeld via DGIS en het ministerie van Buitenlandse zaken / Ontwikkelingssamenwerking) en ondersteun praktische oplossingen die aan beide problemen bijdragen (zie bijvoorbeeld het herbebossingvoorstel voor gedegradeerd bos; onder het kopje ‘bedrijfsleven’).
x
x
x
Verder kunnen bedrijfsleven, lokale overheid, NGO’s en certificerende instellingen een aantal maatregelen nemen, waardoor illegaliteit wordt uitgebannen en de implementatie van duurzaam bosbeheer snel dichterbij komt39. Op deze maatregelen heeft Rijkswaterstaat geen invloed, maar ze kunnen in het kader van de FLEGT-onderhandelingen wel een belangrijke rol spelen.
Ontsluiting van een ‘vente de coupe’ van TRC in Kameroen
39
De aanbevelingen in dit rapport aan bedrijfsleven, Kameroense overheid en NGO’s zijn
van de auteurs. Deze aanbevelingen mogen niet worden opgevat als een verklaring dat Rijkswaterstaat er volledig achter staat. Noch Rijkswaterstaat, noch iemand die namens Rijkswaterstaat handelt, is aansprakelijk voor de mogelijke gevolgen die kunnen voortvloeien uit het gebruik van informatie uit dit rapport.
39
Azobé anders?
Bedrijfsleven x Betrek de locale bevolking en milieuorganisaties (bijv. WCS, WWF) bij het maken van de beheersplannen, inventarisaties en projecten op het sociale vlak. In Kameroen zijn circa 50 NGO’s actief; dus voldoende mogelijke partners. x Onderneem (gezamenlijk met een aantal toonaangevende bedrijven) actie om via de nationale werkgroep een Kameroense landenstandaard voor duurzaam bosbeheer op te stellen. Stel iemand aan om dit proces te versnellen en met name de nationale werkgroep in te stellen. x Overweeg je aan te sluiten bij de WWF Producers Group. x Zorg dat de capaciteit van de zagerijen overeen komt met wat er reëel en op een duurzame wijze uit het (eigen) bos kan komen. Overcapaciteit is een groot gevaar. MINEF is zich hiervan overigens bewust en heeft afstand genomen van de eis om voor elke UFA een zagerij te moeten bouwen. x Zolang er niet een betere controle is op illegaliteit, koop dan geen hout afkomstig uit dorpsbossen, tenzij dit vergezeld gaat met een schriftelijke verklaring waarin een deskundige NGO 40 verklaard dat er in het betreffende dorpsbos sprake is van goed beheer en dat aan alle relevante wetten wordt voldaan. x Overweeg naast de wettelijk vastgestelde minimum diameter ook een maximum diameter in te stellen. Omdat, ongeacht de rotatieduur, bomen van bijv. 800 jaar oud niet meer terug zullen keren in het bos. Denk daarbij aan soorten die een belangrijke culturele of ecologische waarde vertegenwoordigen, of belangrijke niet-hout producten leveren. Te dikke bomen kunnen overigens ook niet meer goed verzaagd worden. x Overweeg herbebossingactiviteiten in gebieden met gedegradeerd bos te starten. Zet bijvoorbeeld samen met een school een houtplantage op, waarmee lokaal draagvlak, bewustwording en educatiemogelijkheden ontstaan. Zo’n school zou er bijvoorbeeld iets aan kunnen verdienen. Tevens zou de locale bevolking bijv. zaden kunnen verzamelen en een kwekerij kunnen opzetten. Herbebossing is echter een complexe zaak. Studies zullen nodig zijn om de boomsoortenkeus in overeenstemming te brengen met de groeiplaats en om bijvoorbeeld te voorkomen dat een bepaalde (exotische) boomsoort een plaag wordt. De spontane regeneratie, die op de meeste plaatsen sowieso optreedt, maar niet altijd uit de gewenste boomsoorten bestaat, kan door enrichment plantings worden aangevuld. In zwaar gedegradeerde boszones, waarin overal akkertjes zijn aangelegd, kunnen de verwaarloosde en verlaten landbouwpercelen opnieuw worden ingeplant met commerciële houtsoorten. Herbebossing kan eraan bijdragen dat de lokale kennis over medicinale eigenschappen van bomen behouden blijft. Bijvoorbeeld in Ghana is Wijma sinds 1986 betrokken geweest bij herbebossingactiviteiten in landbouwgebieden.
40
Zoals bijvoorbeeld Global Witness WWF, The World Conservation Union (IUCN), Wildlife
Conservation Society (WCS), Greenpeace of Friends of the Earth
40
Azobé anders?
Woudreus, die een belangrijke ecologische functie vervult
x x x x x
41
Verbeter het rendement op het verzagen van het hout door slimme toepassingen te bedenken voor de kleinere stukjes. Gebruik het resthout van de zagerijen om duurzame energie op te wekken. Maak gebruik van Reduced Impact Logging methoden en leidt het personeel op (met name vellers). Zorg voor goede controle op stroperij en sluit wegen na exploitatie direct af. Geef bij het aanbieden van nieuwe houtsoorten ook de eigen ervaring met de verwerkingseigenschappen en toepassingsmogelijkheden aan (zowel voor- als nadelen)
Azobé anders?
Kameroenese overheid (MINEF) x Verander het huidige systeem van belastingheffing op vente de coupes: het zou beter zijn om slechts één keer belasting te heffen (in plaats van elk jaar), zodat het bos niet in één jaar leeggekapt wordt, maar bedrijven ook kunnen beslissen om langer (3 jaar) en daarmee subtieler in de vente de coup’ te blijven oogsten. x Er zal een positieve werking van uitgaan als in de toekomst de houtoogst in vente de coupes uitsluitend zou mogen worden opgekocht door ondernemingen die op legaliteit en duurzaamheid gecertificeerd zijn. Daarbij kunnen dan zware eisen worden gesteld aan de CoC en aan de sociale en ecologische maatregelen in het kapgebied. x Ondersteun het voorstel van de houtverwerkende sector voor een kortingssysteem op de oppervlaktebelasting indien er volgens een goedgekeurd beheersplan wordt gewerkt. Zo’n oppervlaktebelasting is gemakkelijk te controleren. x Zet een betere inventarisatiemethodiek op. Tijdens het inventariseren wordt m.b.v. van standaardtabellen de inhoud van de bomen geschat. Deze schatting verschilt over het algemeen van de werkelijkheid en dit wordt als een ‘overtreding’ gezien. Voor de meest gangbare commerciële houtsoorten zou op z’n minst een tabel per regio gemaakt moeten worden en niet op landsniveau. Overigens wordt hier in de Republiek Kongo (Brazzaville) al aan gewerkt door bosexploitanten. x Leg veel hogere boetes op voor illegale kap. Momenteel loont het om illegaal bezig te zijn, ook als je betrapt wordt! Het is belangrijk om de ‘kwaliteit’ van de overtreding helder te definiëren, te behandelen en daar ook duidelijk over te communiceren. Er is immers een groot verschil tussen moedwillige fraude met voorbedachte rade, technische fouten met of zonder eerdere, vergelijkbare overtredingen (recidivisme) en administratieve fouten met of zonder recidivisme.
42
Azobé anders?
Grensmarkering van een compartiment in de concessie van CIB, als onderdeel van het bosbeheersplan
x
x
x x
Zorg dat het voorzieningenniveau binnen de overheid verbeterd: bijv. onderdelen van machines, auto’s, goed kaartmateriaal en scholing. Momenteel opereert de overheid veelal ‘gehandicapt’. Geef op tijd (en daarmee in het juiste seizoen) de vergunningen af. Momenteel gebeurt dit veelal te laat, waardoor de beste maanden om in het bos te werken (en de minste schade ontstaat) niet benut kunnen worden Sta toe dat bosexploitatiewegen vooruit kunnen worden aangelegd. Ga door met het aanstellen van onafhankelijke controleur, zoals Global Witness dit de afgelopen jaren in Kameroen heeft gedaan.
NGO’s x Blijf niet te lang stil staan bij het verleden en beoordeel de bedrijven op hun huidige prestatie, wat voor de ontwikkeling naar duurzaam bosbeheer een belangrijk uitgangspunt moet zijn x Probeer als NGO niet op de stoel te zitten van onafhankelijke certificeerders, maar speel de uitermate belangrijke rol in het signaleren van met name sociale en ecologische problemen. Fungeer als ‘mediator’ voor sociale groepen met een politiek (nog) zwakke stem en wees je ervan bewust dat NGO’s onmisbaar zijn voor het (consumenten) vertrouwen in duurzaam bosbeheer. x Het is aan te bevelen dat de verschillende NGO’s een centraal meldpunt hebben, bijvoorbeeld de toezichthouder (tot medio 2005 Global Witness), waar zij geconstateerde onrechtmatigheden kunnen melden. x Vertaal alle publicaties en rapporten in het Frans en Engels, zodat een veel bredere doelgroep bereikt kan worden en een betere communicatie mogelijk is, hetgeen extra belangrijk is binnen de complexe Afrikaanse context.
43
Azobé anders?
Er is veel geïnvesteerd in betere velmethode, waardoor een hoger rendement wordt gehaald
3.3
41
Conclusies 1.
Voor het geselecteerde werk van RWS, waarin het hout zal worden toegepast in een aantal sluisdeuren in de ZuidWillemsvaart, is hout afkomstig van vente de coupes vanuit het oogpunt van gewenste duurzaamheid eigenlijk niet acceptabel. Omdat het een voorbeeldproject betreft, dat in de schijnwerpers komt te staan en promotioneel zal worden gebruikt, moet het hout van onberispelijke herkomst zijn. Een legaliteitsverklaring is in dit geval niet genoeg 41. In paragraaf 2.7 staan suggesties voor aanvullende eisen genoemd.
2.
De inzet van lesser known species die geschikt zijn voor de weg- en waterbouw, geven een extra betekenis aan het voorbeeldproject. Het verdient daarom aanbeveling om minstens de helft van het benodigde hout (totaal circa 100 m3) uit lesser known species te laten bestaan, zoals Tali, Mukulungu, Niové, Padouk, Dabena, Yatandza, Limbali en Bilinga, die allen leverbaar zijn in grote maten 42. Echter, de
De controlled wood standaard van FSC zou wellicht wél voldoende garanties kunnen bieden, zolang er nog geen FSC-gecertificeerd hout verkrijgbaar is uit centraal-Afrika. Indien er een groot risico bestaat dat uit een bepaald bosgebied hout wordt geleverd, waarbij er sprake kan zijn van uitzonderlijke natuur- of cultuurwaarden of van conversiebos, dan zal het bosbedrijf een verificatie moeten laten uitvoeren door een FSC geaccrediteerde certificeerder, in overeenstemming met de voorwaarden van de FSC standaard voor bosbeheerders die controlled wood willen leveren (FSC-STD-30-010). Vaak zullen aanvullende veldinspecties nodig zijn.
42
Behalve Padouk, die in de Republiek Kongo (Brazzaville) een gangbare diameter heeft van ‘slechts’ 60-70 cm.
44
Azobé anders?
sterkte-eigenschappen, duurzaamheid en toepassingsmogelijkheden zijn (nog) niet altijd bekend bij de bestekschrijvers van RWS. 3.
43
CIB, Wijma, Decolvenaere en Reef hebben op dit moment de beste uitgangspositie voor certificering van duurzaam bosbeheer op relatief korte termijn. CIB, Decolvenaere en Reef hebben publiekelijk verklaard FSC na te streven; Wijma deelt dit standpunt, maar heeft het nog niet naar buiten gebracht. Of zij reeds eind 2005 het FSC certificaat voor duurzaam bosbeheer in handen hebben, is nog de vraag. Wellicht dat Rijkswaterstaat begin 2006 genoegen moet nemen met een ‘legaliteitsverklaring’, afgegeven door een onafhankelijke certificeerder. Naast deze legaliteitsverklaring dienen de bedrijven, in overleg met de certificeerder, een verklaring uit te geven waaruit moet blijken hoe lang het naar hun inschatting nog zal duren voordat definitieve certificering voor duurzaam bosbeheer rond is (zie ook paragraaf 3.2 voor andere mogelijke oplossingen)43.
In oktober 2004 heeft de Producers Group voor het Kongo-bekken van WWF afstand gedaan van de eis alleen het FSC-label als acceptabel te beschouwen. Dit opent de deur voor andere certificaten, mits deze een voldoende hoge standaard nastreven.
45
Azobé anders?
3.4
Tot slot
Uit de opsomming van knelpunten en mogelijke oplossingen voor duurzaam bosbeheer in centraal-Afrika, kan wellicht de indruk ontstaan dat de situatie nog steeds slecht is en dat de regio in feite niet kan voldoen aan de wens van westerse consumenten (in dit geval RWS) om hout te verkrijgen met een certificaat voor duurzaam bosbeheer en een transparante CoC. Die indruk zou dan onjuist zijn. Het oriënterende werkbezoek van RWS aan de Republiek Kongo (Brazaville) en Kameroen eind oktober 2004 heeft verrassend positieve ontwikkelingen laten zien, die Rijkswaterstaat juist zou kunnen motiveren om een bijdrage te leveren aan de marktontwikkeling van duurzaam geproduceerd hout uit centraalAfrika.
46
Azobé anders?
De duurzame houtproductie in centraal-Afrika moet opereren binnen de zeer moeilijke context van duurzame ontwikkeling in het algemeen en de mogelijke impact daarvan op de biodiversiteit, de werkgelegenheid en de sociaal-economische en culturele waarden van lokale bevolkingsgroepen. Dit maakt het niet eenvoudig om heldere en eenduidige functionele eisen te formuleren.
Het werkbezoek heeft aangetoond dat diverse houtondernemingen in de centraal-Afrikaanse regio zich inzetten om op korte termijn te kunnen voldoen aan de eisen van duurzaam bosbeheer. Het doel om te komen tot duurzaam bosbeheer van tropische (oer)bossen is vooral gediend met het vinden van praktische oplossingen. Certificering kan een belangrijke bijdrage leveren, maar kan ook een struikelblok blijken te zijn. Als echter de eisen opgelegd door een certificaat (of indirect door een Nederlandse BRL-hout) niet haalbaar blijken voor centraalAfrikaanse landen, ontstaat het risico dat lokale overheden en houtproducenten de voorkeur geven aan export naar minder veeleisende landen. RWS kan dan geen duurzaam geproduceerd hout uit centraal-Afrika betrekken en heeft dan een probleem: voor sommige toepassingen is er immers geen alternatief. De rol van RWS is primair die van consument. Door de producteisen te stellen of kenbaar te maken en bij het uitvoeren daarvan rekening te houden met de ontwikkelingen die op dit moment gaande zijn in het land van herkomst kan RWS een positieve bijdrage leveren aan duurzame ontwikkeling in het gebied. Daarnaast kan RWS een positief gebaar maken, door lokale initiatieven voor duurzame ontwikkeling te ondersteunen. De Producers Group van het WWF kan daarbij een goed uitgangspunt zijn 44. Grote afnemers van hout kunnen financieel en inhoudelijk bijdragen aan dergelijke groepen, door bijvoorbeeld aandacht te vragen (en onderzoek te faciliteren) naar lesser known species. Nederland verleent de WWF Producers Group in het Kongo-
44
Al dient opgemerkt te worden dat de Producers Group voor het Kongo-bekken nog maar net van start is gegaan en zich dus in de praktijk nog moet zien te bewijzen (zie tevens paragraaf 5 van bijlage A).
47
Azobé anders?
bekken al financiële steun via een subsidie van het ministerie van Buitenlandse Zaken/Ontwikkelingssamenwerking. Op allerlei niveaus is een betere samenwerking tussen overheid, bedrijfsleven en NGO’s mogelijk en nodig. Centraal-Afrika is al een heel eind op de goede weg. Laat de betrokkenen zelf aangeven waar nog knelpunten liggen en waar de Nederlandse overheid en het Nederlandse bosbedrijfsleven een bijdrage kunnen leveren om de ontwikkeling naar een beter bosbeheer een nóg betere basis te verschaffen. Samen met de Afrikaanse partners kan geprobeerd worden op tal van gebieden nog een verbeteringslag te maken. Goed bosbeheer is een dynamisch proces met voortdurende terugkoppeling. Als dat maatgevend zou zijn voor de toekomstige samenwerking, dan is er veel mogelijk.
48
Azobé anders?
Begrippenlijst
...............................................................................
Auditor: onafhankelijke certificeerder die aangesloten dient te zijn bij een nationale Raad voor Accreditatie, die op zijn beurt lid is van het International Accreditation Forum (IAF). BRL-hout: beoordelingsrichtlijn voor certificatie van duurzaam bosbeheer en de handelsketen van hout uit duurzaam beheerd bos. In ontwikkeling zijnde richtlijn waarmee de Nederlandse overheid aangeeft wat zij onder duurzaam geproduceerd hout verstaat. Binnen haar duurzame inkoopbeleid zal op termijn alleen nog hout worden toegestaan dat getoetst is aan de BRL-hout. Op dit moment geldt dat zoveel mogelijk duurzaam geproduceerd ingekocht dient te worden en ten minste de eis van (aantoonbare) legaliteit. Omdat er binnen RWS meerdere BRL’s gebruikt worden, wordt in dit rapport op verzoek van RWS over de ‘BRL-hout’ gesproken (VROM heeft het vaak over de BRL-dupro hout). Bushmeat: al het eetbare wild afkomstig uit het bos, dat is gevangen of gestroopt en dat wordt doorverkocht aan stadsbewoners of voor eigen gebruik dient. Bushmeat als zodanig behoort traditioneel gezien tot het voedsel van mensen in Afrika, maar mede doordat bossen worden opengesteld door commerciële houtkap vindt er in veel gebieden overexploitatie plaats. Zo kan het vlees gemakkelijk en goedkoop worden aangeboden aan stadsbewoners. Er wordt ook op soorten gejaagd die op de CITES-lijst van beschermde diersoorten staan.
49
Azobé anders?
Bushmeat te koop aangeboden langs de weg naar Kribi (zuid Kameroen)
Certificering van duurzaam bosbeheer: Het certificeren van duurzaam bosbeheer veronderstelt een inspectie van de bosbeheereenheid door een onafhankelijke, geaccrediteerde certificeringorganisatie die controleert of de beheersmaatregelen, en de informatie waarop deze beslissingen zijn gebaseerd, in overeenstemming zijn met de van toepassing zijnde eisen (bijv. de BRL-hout). Als het bosbeheer hiermee overeenstemt, kan de certificeringorganisatie een certificaat uitgeven. Gecertificeerd bosbeheer kan dan claimen dat de bosproducten die zij voortbrengt, afkomstig zijn uit een bos dat op een verantwoorde wijze beheerd wordt. Voordat een bosbeheerder zijn producten als gecertificeerd kan verkopen, dienen de verdere partijen in de handelsketen een CoC certificaat te verwerven. CoC: Chain-of-custody heeft betrekking op de weg (de keten) die ruwe grondstoffen volgen van het bos tot aan de eindgebruiker (consument), met inbegrip van alle achtereenvolgende stappen van verwerking, omzetting, vervaardiging van producten en distributie. Bedrijven die onafhankelijk zijn geverifieerd voor de chain-of-custody certificering, mogen hun producten labellen met een keurmerk (logo). Duurzaam bosbeheer (sustainable forest management; gestion forestière durable): Bosbeheer wordt als duurzaam beschouwd als het bosecosysteem, met de daarbij behorende soorten planten en dieren op lange termijn in stand blijft. Houtoogst in een duurzaam beheerd bos, gebeurt op zodanige wijze dat het ecosysteem zich na verloop van een aantal jaren weer kan herstellen en het bos als ecosysteem in stand blijft. Naast ecologische aspecten, wordt er ook rekening gehouden met sociale aspecten. De eisen die gesteld worden aan duurzaam bosbeheer kunnen per land (geografische ligging) verschillen. In steeds meer landen worden deze eisen vastgelegd in een Nationale standaard. Feuille de route: document in Kameroen waaruit blijkt waar het hout vandaan komt en naar welke bestemming het op weg is. Er mag geen hout vervoerd worden in Kameroen zonder dit vervoersbewijs. Forêt communale: gemeentebos (community forest). In Kameroen meestal met een oppervlakte van 20.000 à 30.000 ha. Kan slechts geëxploiteerd worden met een beheersplan. Op zo'n bos rust geen oppervlaktebelasting (RFA), slechts een taxe d'abattageen een taxe entrée usine c.q. exportbelasting. De exploitant koopt (binnen de mogelijkheden van het beheersplan) het hout op stam per seizoen. Dit is een soort vervanging van de oppervlaktebelasting, maar dan flexibeler (en daardoor fraudegevoeliger), aangezien men de oppervlaktebelasting altijd moet betalen en het hout op stam slechts tijdens het oogstseizoen. Forêt communautaire: dorpsbos. In Kameroen met een oppervlakte van 2.500 à 5.000 ha, alleen voor lokaal (commune) gebruik, met de
50
Azobé anders?
verplichting om de houtverwerking in het bos te laten plaatsvinden, meestal met behulp van een mobiele (ketting)zaag. Illegale kap: hout dat op dusdanige manier wordt gekapt, vervoerd, verkocht of gekocht dat (inter)nationale of (sub)nationale wet- en regelgeving wordt geschonden of ontweken. Legale herkomst (van het hout). Hout dat is geproduceerd, geoogst en getransporteerd in overeenstemming met relevante wet- en regelgeving en waarbij alle bepalingen in de kap- en transportvergunning worden gerespecteerd, bijvoorbeeld ten aanzien van minimale kapdiameter en oogstbare volumes per ha, het uitsluiten van beschermde gebieden en het laten staan van beschermde soorten. Legaliteit beperkt zich echter niet tot het productiesysteem maar heeft nadrukkelijk betrekking op de hele chain-of–custody. Zonder een goed vastgelegde en transparante CoC heeft het borgen van legaliteit weinig zin. Legaliteitsverklaring: vrijwillige verklaring (claim) van de legale herkomst van het hout, afgegeven na toetsing door een onafhankelijke certificeerder. Momenteel wordt deze toets verricht door bijvoorbeeld de certificeerders Eurocertifor en SGS. Ook Keurhout kan een verklaring van legaliteit van herkomst afgeven, wanneer via herbeoordeling aan alle eisen van Keurhout is voldaan. Deze verklaring zegt overigens niets over de duurzaamheid van het bosbeheer. UFA: Unités Forestières d’Aménagement, bosbeheereenheid, waarvoor een zeer uitgebreid beheersplan nodig is. De concessierechten gelden voor een periode van 15 jaar met een mogelijke verlenging voor nog eens 15 jaar en een proeftijd van 3 jaar, waarbinnen het beheerplan goedgekeurd dient te worden. Vente de coupe: kapconcessie in Kameroen van beperkte omvang (2500 ha) waarvoor geen beheersplan vereist is. Vente de coupes liggen in gebieden die de Kameroense overheid heeft aangewezen als ‘niet-permanent bos’. Deze gebieden mogen dus op termijn bijvoorbeeld plaatsmaken voor landbouwkundig gebruik.
51
Azobé anders?
Tijdelijke houtopslag in een vente de coupe van TRC in west-Kameroen
Veel gebruikte afkortingen CED:
Centre for the Environment and Development, de Kameroenese tak van Friends of the Earth International FLEGT: Forest Law Enforcement, Governance and Trade: naam van het politieke proces (EU) om de import van illegaal hout van de EU-markt te weren FSC: Forest Stewardship Council ITTO: International Tropical Timber Organisation MEFE: Kongolese Ministerie van milieu en bossen MINEF: Kameroense ministerie van milieu en bossen NGO: Niet-gouvernementele organisatie PAFC: Pan African Forest Certification schemes PEFC: Programme for the Endorsement of Forest Certification schemes VVNH: Vereniging Van Nederlandse Houtondernemingen
52
Azobé anders?
Bundels gezaagd hout in de zagerij in Pokola (Kongo) gereed voor verzending naar Amsterdam
53
Azobé anders?
Bijlage A
Verslag oriënterende reis naar de Republiek Kongo (Brazzaville) en Kameroen, van 21 – 30 oktober 2004
...............................................................................
1 DEELNEMERS De deelnemers waren Evert Schut en Henk Tiemensma van Rijkswaterstaat, begeleid door Leen Kuiper en Mark van Benthem van Stichting Probos. 2 PLANNING Voorafgaand aan de reis is contact geweest met enkele Nederlandse houtbedrijven: Wed. J. Reef B.V. (Reef), Koninklijke Houthandel G. Wijma & Zonen B.V. (Wijma) en Tropisch Hout Nederland (Troho) en met Decolvenaere om het reisprogramma te bespreken en af te stemmen. Sandra Mulder (FSC-Nederland), Paul van den Heuvel (VVNH), Hugo Kuijer (VROM) en Dominiek Plouvier (WWF België) zijn als lid van de begeleidingsgroep van dit project geïnformeerd over de reis. Verder zijn voorbereidende gesprekken gevoerd met Giel Ton (Milieudefensie), Ingrid Visseren (Greenpeace) en Filip Verbelen (Greenpeace België). Met diverse Kameroense NGO’s en met de Kameroense overheid (MINEF) zijn afspraken gemaakt voor een ontmoeting. Tijdens het veldbezoek in Kameroen is de houthaven van Douala diverse keren bezocht; de zagerijen van Reef in Douala en Kumba en een vente de coupe 45 van Reef in de omgeving van Kumba. Vervolgens zijn we naar de Republiek Kongo (Brazzaville) vetrokken, naar de Pokola-concessie van Congolaise Industrielle des Bois (CIB), waar de zagerij, houtwerf, het aangrenzende dorp en een aantal locaties in het bos zijn bezocht. We hadden het geluk om diverse bosexploitatie activiteiten te kunnen aanschouwen, ondanks het feit dat het regenseizoen nog niet was afgelopen. Na de Republiek Kongo (Brazzaville) zijn we naar de zagerij van Wijma in Bidou gegaan, in het zuiden van Kameroen, waarbij we onderweg verschillende voorbeelden van vente de coupes hebben gezien, die enkele jaren daarvoor nog in exploitatie waren. Daarna zijn we naar Yaoundé gegaan voor gesprekken met NGO’s (WWF, CED) en overheid. De afspraak met de heer Abena (directeur Forets van MINEF) bleek op het laatste moment echter niet door te gaan (hij zat nog in Ivoorkust). Dit reisverslag gaat vooral over Kameroen en in veel mindere mate over de Republiek Kongo (Brazaville). Daardoor kan de indruk ontstaan dat de informatieverstrekking onevenwichtig is. Er valt natuurlijk veel meer te zeggen over de Kongolese situatie, echter we hebben ons beperkt tot de bevindingen van het veldbezoek aan CIB.
45
Zie begrippenlijst
54
Azobé anders?
Bosexploitatie in de Pokola-concesie van CIB in Kongo
3 REPUBLIEK KONGO (BRAZZAVILLE) Het landenoverschrijdende Kongo-bekken omvat 190 miljoen ha tropisch regenwoud en is daarmee het op één na grootste aaneengesloten tropische bosgebied in de wereld. Circa 16 miljoen ha hiervan is beschermd als natuurreservaat. Voor 25 miljoen ha zijn bosbeheersplannen in voorbereiding. In het gebied wonen circa 24 miljoen mensen. Het totale oppervlak van de Republiek Kongo (Brazzaville) is 34 miljoen ha (10 x Nederland). Het tropisch regenwoud omvat 20 miljoen ha. Hiervan is ongeveer 11% (3,6 miljoen ha) beschermd als nationaal park of reservaat. Ongeveer 12 miljoen ha van het Kongolese bos is exploiteerbaar (de rest is moerasbos). Er zijn drie bosbouwzones: de zuidelijke sector, het massief van Chaillu en de noordelijke sector. Enkel in de noordelijke sector zijn nog ongerepte bossen te vinden. In de Republiek Kongo (Brazzaville) wonen 3 miljoen mensen. De Kongolese bosbouw kent grote bosbeheereenheden (concessies) van 162.000 ha tot 1.350.000 ha, waarin alleen selectieve kap plaats mag vinden (dus geen grootschalige kaalslagen). Het is door de boswet uit 2000 verplicht voor elke concessie een bosbeheersplan op te stellen. De grotere exploitanten zijn al bezig deze plannen te maken, maar vooral de kleinere en de niet-Europese exploitanten zijn hier nog niet mee begonnen. De boswet is in 2004 aangevuld met nationale richtlijnen voor een duurzame bosbeheerplanning in natuurlijke bossen. De beheersplanning bestaat uit vier onderdelen: bosinventarisatie, bescherming van de fauna en biodiversiteit, sociaaleconomische aspecten en planning & ontwikkeling CIB is gesitueerd in de noordelijke sector en heeft 5 concessies (Pokola, Kabo, Toukoulaka, Loundoungou en Pikounda Noord) met een gezamenlijke oppervlakte van ongeveer 1,4 miljoen ha. Sinds 2000 werkt CIB aan de beheersplannen voor haar concessies. Een
55
Azobé anders?
multi-resource inventarisatie (bomen, fauna, non-timber forest products) voor alle concessies werd uitgevoerd gedurende 2,5 jaar met 109 werknemers (gedeeltelijk gefinancierd door GTZ46 en AFD47. Een socio-economische studie, een studie van de semi-nomaden en een ecologische en sociale impactstudie werden ook reeds gemaakt (deels gefinancierd door ITTO en WCS48). Het eerste bosbeheersplan (voor de Kabo concessie) is o.a. met financiële steun van de Duitse overheid (via GTZ) opgesteld. Het werd in december 2004 aan het ministerie voorgelegd en naar verwachting geïmplementeerd in 2005. De andere bosbeheersplannen worden afgemaakt in 2005 om in 2006 geïmplementeerd te worden.
Uitleg over de groei van Sapeli in de concessie van CIB
Dit weerhoudt CIB er niet van om reeds Reduced Impact Logging toe te passen. Zo worden alle exploiteerbare bomen en toekomstbomen van een 40-tal soorten individueel in kaart gebracht om zodoende het wegennet en de uitsleepwegen te optimaliseren. De vellers werken volgens een verbeterde (veilige en meer efficiënte) velmethode (aangeleerd door IPC groene ruimte). Normen voor de wegenaanleg werden opgelegd door de directie. Interne controles worden uitgevoerd door de bosbeheersunit van CIB. CIB werkt sinds 1999 samen met het Kongolese Ministerie van Bosbouw en WCS inzake het faunabeheer. Een zonering met jachtgebieden en beschermde gebieden werd in samenspraak met de lokale bevolking opgemaakt. Eco-guards controleren de jagers en alle voertuigen binnen de concessies. Alternatieve proteïnebronnen (ter vervanging van de bushmeat49) worden door kleinere plaatselijke projecten (viskwekerij, veeteelt) of door import (koeien, diepgevroren vlees en vis) aangeboden.
46
Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit GmbH, Duitse
ontwikkelingsorganisatie 47
Agence Française de Développement, Franse ontwikkelingsorganisatie
48 49
Wildlife Conservation Society, Amerikaanse NGO Zie begrippenlijst
56
Azobé anders?
CIB heeft, nadat de Kongolese overheid toestemming heeft gegeven, op 30 maart 2004 bekend gemaakt FSC certificering na te streven (de eerste audit is voorzien voor december 2005). Zij wordt hierbij ondersteund door de Tropical Forest Trust (TFT). Er is een Certification Action Plan ingesteld en een technisch comité gevormd dat moet toezien op de implementatie. CIB heeft op 1 november 2004 aangekondigd 450.000 ha van haar concessie een beschermde status te geven conform eisen die FSC stelt. Al in juli 2001 heeft CIB zijn exploitatierechten voor de zogenaamde Goualougou-driehoek opgegeven, vanwege de buitengewone ecologische waarden in dat gebied. Tevens wordt er volgens de ISO 14001 norm gewerkt (inzake milieu en veiligheid) om de veldactiviteiten effectief te kunnen monitoren. Het komende jaar zal er veel aandacht (moeten) zijn voor de sociale aspecten binnen de FSC standaard: voor CIB is dat extra belangrijk omdat er traditionele inheemse volken (pygmeeën) leven binnen de concessiegebieden van CIB. Deze ingewikkelde en vaak gevoelig liggende sociale afspraken en overeenkomsten met de inheemse bevolking liggen deels buiten de competentie van het bedrijf en zullen daarom in een breder (nationaal) verband moeten worden aangepakt.
CIB, behorend tot de in Basel (Zwitserland) gevestigde TT Timber Group, is sinds 1969 actief in noord Kongo en heeft daar twee industriële houtverwerking terreinen, in Pokola en Kabo. In totaal werken er 1.600 mensen in 5 zagerijen. Recentelijk is een droogkamers geïnstalleerd met een capaciteit van 3.000 m3. De jaarlijkse omzet bedraagt circa 45 miljoen euro. Jaarlijks wordt er 345.000 m3 stammen door het CIB gekapt en verwerkt. Dat zijn vooral Sapeli, Sipo, Tiama, Bossé, Acayou, Ayous, Iroko, Wengé en Doussié. Maar inmiddels wordt ook een groot aantal lesser known species verwerkt, zodat ze in totaal op 27 soorten zitten.
57
Azobé anders?
De jaarlijkse productie van CIB komt neer op 74.000 m3 gezaagd hout, waarvan 49.000 m3 lucht gedroogd, 20.000 m3 in droogkamers gedroogd en 5.000 m3 bewerkt hout tot semi- en/of eindproducten. Het bedrijf exporteert jaarlijks 84.000 m3 stammen (verreweg het grootste deel via de haven van Douala: 85%). De gezaagd hout productie wordt geheel via de haven van Douala geëxporteerd. Het transport met vrachtwagen en trein over een afstand van 1300 km tot aan de haven van Douala is een kostbare aangelegenheid: gemiddeld kost het 120 euro per m3 gezaagd product. Voor de ontsluiting van hun bosgebied heeft CIB in hun eigen concessies 500 km onverharde wegen (pistes) aangelegd en onderhoudt deze zelf.
Voor de rotatie van de verschillende boomsoortensoorten wordt uitgegaan van 35 jaar. Dat wil zeggen: de concessie wordt in 35 stukken opgedeeld waarin éénmalig geoogst mag worden en dan 35 jaar lang niet meer, zodat het bos kan herstellen. De minimale diameter waarbij de bomen geoogst mogen worden, varieert per soort. Deze wordt bepaald door een inschatting te maken van de situatie na de kap: het bos moet zich zodanig kunnen herstellen van de kap (via natuurlijke regeneratie en ‘ingroei’) dat 40% van het oorspronkelijke volume gehandhaafd blijft. Anders dan in Kameroen is dit percentage niet per wet vastgelegd, wat overigens op landenniveau ook niet wenselijk is. Het is beter dit op basis van onderzoek per regio te bepalen. Het bos verandert natuurlijk altijd door kap, maar de bossamenstelling mag niet té drastisch veranderen. In het voorbeeld van de boomsoort Ayous in de Kabo-concessie betekent dit dat de bomen minstens 70 cm dik moeten zijn. Alles wat dunner is mag niet gekapt worden. In de huidige situatie (vóór het in werking treden van het bosbeheerplan), waarbij de exploitant zich aan alle wettelijke voorschriften houdt, kan er desondanks toch sprake zijn van ecologisch gezien nietduurzaam bosbeheer. Dat is bijvoorbeeld het geval wanneer de houtoogst zich toespitst op slechts een gering aantal commerciële houtsoorten: in het geval van CIB in Kongo bestaat op dit moment de
58
Azobé anders?
oogst nog voor 55-60% uit Sapeli. Op den duur kan een dergelijk hoog oogstniveau nooit worden volgehouden, omdat de spontane bosverjonging en het ‘ingroeien’ van bomen met een geringe diameter in de diameterklasse van oogstbare bomen te gering is. Wettelijk gesproken is er niets aan de hand, want de inventarisatie geeft aan welke soorten er gekapt zullen worden en er is officieel toestemming voor verkregen, zo lang men maar binnen het toegestane volume blijft (volume maximal annuel), dat door het ministerie voor elke concessie is vastgelegd. Maar voor de duurzame instandhouding van het bostype waarin veel Sapeli voorkomt, is een kap van 60% van het toegestane oogstvolume uit Sapeli eenvoudigweg te hoog. CIB zal, conform de bosbeheersplannen, geleidelijk het oogstpercentage Sapeli laten afnemen tot 30 à 35%, onder andere door meer lesser known species te gaan oogsten en te verwerken. Na FSC certificering verwachten zij hun exploitatie te kunnen richten op circa 30 soorten (voor 2005 worden er reeds 27 verschillende soorten ter exploitatie aangevraagd). Buiten het feit dat dit beter is voor het bosecosysteem, kunnen over het algemeen ook minder ha’s in dezelfde houtbehoefte voorzien. Tien jaar geleden werden er 3 soorten geoogst, nu 18 en over 5 jaar wellicht 40. CIB verzaagt nu al 18 verschillende houtsoorten in o.a. haar zagerij in Pokola (Kongo). Deels is dit mogelijk geworden door het plaatsen van grote droogkamers, waarin het meeste nietwaterbouwhout 2-5 weken blijft liggen. Mede door een steeds verdergaand gebruik van houtresten voor andere nuttige producten en toepassingen, is het zaagrendement van stam tot eindproduct toegenomen van gemiddeld 25% tot 33% voor Sapeli en 38% voor Ayous.
In de zagerij van CIB in Pokola worden steeds meer ‘kant-en-klare’ producten gemaakt, zoals deze schoolbanken voor de lokale markt
Sinds 1999 heeft CIB regelmatige audits gehad van SGS (Keurhout). Op dit moment wordt CIB nog steeds gecontroleerd door SGS met betrekking tot legaliteit, tot het moment dat CIB FSC gecertificeerd is (naar eigen verwachting eind 2005). CIB`s houtproductie is dus nu al
59
Azobé anders?
aantoonbaar legaal en de CoC is goed vastgelegd met een SGS verklaring. Bovendien is het beheer van CIB geëvalueerd o.a. door GTZ en SECO.
4 KAMEROEN Het totale oppervlak van Kameroen is 46 miljoen hectare (13x Nederland), waarvan 21 miljoen ha bos en natuurgebieden. Dit bos bestaat uit 6.6 miljoen ha beschermde natuurreservaten, 9 miljoen ha permanent bos en 5 miljoen ha niet-permanent bos, dat in de toekomst bijvoorbeeld een agrarische bestemming gaat krijgen. Het permanente bos bestaat uit 6 miljoen ha kapconcessies (Unités Forestières d’Aménagement: UFA’s50); 2,6 miljoen ha beschermd bos en 0,3 miljoen ha behoort tot het foret communales (dorpsbossen). In circa 76%, ofwel meer dan 17 miljoen ha, van het bos in Kameroen heeft inmiddels houtkap plaatsgevonden 51. De verhouding brandhout:industriehout in de consumptie voor heel Afrika is ongeveer 7:1; voor Kameroen is de verhouding 5:1. In totaal wordt er in Kameroen jaarlijks circa 2 miljoen m3 industriehout geoogst, waarvan 250.000 m3 is bestemd voor de export.
Hout van Wijma Douala in de haven van Douala
Kameroen hoort bij de vijf grootste tropische houtexporteurs ter wereld52. De houtoogst in Kameroen is echter nogal eenzijdig: 70% van de houtoogst bestaat uit slechts 5 soorten: Ayous, Sapeli, Iroko, Sipo en Azobé. Het bosbeheer in Kameroen heeft de afgelopen jaren bloot gestaan aan zware kritiek en deels is dat terecht: corruptie, illegale kap, overexploitatie, stroperij (bushmeat) en diverse milieuovertredingen waren onlosmakelijk verbonden met de Kameroense 50
Zie begrippenlijst
51
Meer gedetailleerde informatie over de bosbouw en boswetgeving in Kameroen is te vinden
op www.vvnh.nl/pdf/kameroen.pdf 52
www.globalforestwatch.org
60
Azobé anders?
bos- en houtsector. In het recente verleden is het aantal kubieke meters hout dat op een verantwoorde wijze uit het bos kan worden gehaald, in ernstige mate overschreden, waardoor het duurzame voortbestaan van een deel van het tropische regenwoud in Kameroen en aangrenzende gebieden serieus bedreigd werd. De bosexploitatie in Kameroen vindt niet plaats via kaalkap maar door selectieve kap. Hierbij worden er hoogstens een paar bomen per ha geoogst (gemiddeld 10 m3/ha), waarna het bos 30 jaar lang ongemoeid blijft. In de praktijk kan er nog veel verbeterd worden met de juiste wijze van vellen en uitslepen van het hout, om zo min mogelijk schade aan te brengen aan het overblijvende bos (Reduced Impact Logging). Door de (vaak eenzijdige) houtoogst van een beperkt aantal soorten verandert natuurlijk wel de samenstelling van het bos. Door de toegenomen druk vanuit de landbouw verdwijnt er veel bos. Een groot deel van de houtoogst van de afgelopen jaren kwam uit ‘conversiebos’ dat in de Kameroense landgebruikplanning is aangemerkt om te worden omgevormd tot (uiteindelijk) landbouwgebied. In verreweg de meeste gevallen ging het om vergunde (dus toegestane) houtkap. De druk vanuit de landbouw zorgt er tevens voor dat het herstel van het bos na kap vertraagd wordt, o.a door de tijdelijke aanplant van cassave en bananen op de opengevallen stukken. Vooral langs hoofdwegen is dit het geval; langs afgedankte bosexploitatiewegen slechts weinig. Het systeem van kapconcessies houdt in dat straks binnen deze concessiegebieden geen landbouw meer mag plaatsvinden. Exploitatiewegen zullen dan moeten worden afgesloten of bewaakt. In de steden is er een grote behoefte aan het zogenaamde bushmeat. Dit vormt één van de grootste bedreigingen voor de fauna in de bossen in Kameroen. Positieve ontwikkelingen Hoewel er ook nu nog op diverse plaatsen op een onverantwoorde manier wordt omgegaan met het Kameroense bos en het probleem van illegale kap nog geenszins is opgelost53, zijn er gelukkig ook positieve ontwikkelingen te bespeuren: circa 6 miljoen ha van het exploitabele bos, waarin houtproductie is toegestaan, is in concessie gegeven – de zogenaamde UFA’s. Hiervoor is een strikte bosbeheersplanning vereist en een adequate registratie van alle activiteiten vanaf de boom in het bos, via het transport tot en met het moment van verwerking in de zagerij en de daaropvolgende export van bewerkte houtproducten via de haven van Douala. Dit betreft dus eigenlijk de hele CoC. Officieel mag er geen enkel transport van hout plaatsvinden zonder de benodigde papieren (feuille de route). In principe wordt er toegezien op de naleving van alle procedures en regels, maar in de praktijk blijkt dat de controle veel beter kan. Bij geconstateerde overtredingen wordt een proces verbaal opgemaakt en volgt een boete. Bovendien komen de overtredingen (en overtreders) op een lijst te staan die openbaar gemaakt wordt. Er is zelfs een onafhankelijke waarnemer ingesteld – tot medio 2005 is dat de NGO Global Witness – die inzage heeft in alle bos- en houtdossiers en die 53
Zie bijvoorbeeld het recente rapport van Milieudefensie: Illegaal hout van Kameroen naar
Nederland, halfslachtig beleid en de weerbarstige praktijk, november 2004
61
Azobé anders?
onafhankelijke en willekeurige audits mag uitvoeren als een soort hercontrole. De waarnemer rapporteert direct aan de Minister van Bosbouw en mag na diens akkoord en na zitting van de fraudecommissie zijn bevindingen naar buiten brengen. Uit de samenvattende rapportages van Global Witness blijkt bijvoorbeeld dat Wijma in de periode 2000 tot 2004 in totaal vijf overtredingen heeft begaan54 en dat TRC drie overtredingen heeft begaan55. De echte problemen dateren vooral van de periode 1998-2001. In de periode daarna zijn de meeste problemen veel bescheidener van aard. De afgelopen 4 jaar is er enorm veel verbeterd en die verbetering zet gelukkig door. Sinds de invoering van de nieuwe Boswet van 1994 is het legale kader voor de controle van bosbouwactiviteiten in Kameroen goed geregeld56. Wat betreft het ‘op weg zijn’ naar duurzaamheid, komt Gabon op de eerste plaats gevolgd door de Republiek Kongo (Brazzaville), aangezien de overheid in beide landen al bosbeheersplannen heeft goedgekeurd en er in sommige gevallen al concessies gecertificeerd zijn (Keurhout in Gabon). In vrijwel alle landen in centraal-Afrika geldt dat de sociale component van duurzaam bosbeheer tot dusverre nog onderbelicht is gebleven en dus de komende tijd de nodige aandacht zal vragen. Daarentegen zijn de ecologische aspecten van het bosbeheer over het algemeen veel beter geregeld, al blijven Reduced Impact Logging en het tegengaan van stroperij zeer belangrijke aandachtspunten. Vente de coupe Behalve de wettelijk toegewezen bosconcessies (UFA’s), die in grootte variëren van 40.000 tot 120.000 ha en waarbij elke concessiehouder in totaal niet meer dan 200.000 ha in exploitatie mag hebben (tenzij de concessiehouder een groter aantal ha al eerder in bezit had), worden er ook kaprechten uitgegeven waarvoor elke vorm van planning ontbreekt. Dit zijn de zogenaamde vente de coupe die maximaal 2.500 ha groot zijn en waarbinnen de kaprijpe bomen uiterlijk binnen drie jaar weggehaald moeten worden. Omdat er jaarlijks veel belasting moet worden betaald voor deze vente de coupe, ongeacht of je er nu wel of geen hout uit haalt (het is een oppervlakte belasting), zijn de exploitanten er op gericht om zo snel mogelijk, zo veel mogelijk hout te kappen en af te voeren; het liefst binnen één jaar en meestal binnen twee jaar. Het huidige belastingsysteem bewerkstelligt dus het
54
Een van die vermeende overtredingen in vente de coupe no. 0902132 kon eind 2002
weerlegd worden, maar het officiële evaluatierapport is door Greenpeace en CED nooit ondertekend: Rapport des travaux de la commisssion creée par arrète prefectoral no. 00126 portant constitution de la commission d’évaluation des dégats causes par la societé Wijma sur les cultures des populations de Biwong Boulou, fait à Ebolowa, le 4 janvier 2003. 55
Het ging daarbij om het verplaatsen van ventes de coupe, wat volgens TRC met
aantoonbare goedkeuring van het ministerie van MINEF is gebeurd. Global Witness vindt desondanks dat Reef drie serieuze overtredingen heeft begaan, maar TRC is het daar niet mee eens. Dit ligt nog steeds ter discussie bij het ministerie van MINEF. 56
Legal guide for the control of forest activities in Cameroon, issued by DFID, Nguiffo, S. et
al, 2003.
62
Azobé anders?
tegenovergestelde van duurzame bosbouw. Zoals een NGO meldde: ‘it’s legal not to be sustainable’57. Vente de coupes worden overigens alleen uitgegeven binnen het nietpermanente bosareaal: ze zijn vooral bedoeld om gebieden te ontsluiten, zodat in een later stadium bijvoorbeeld landbouw mogelijk is. Ongeacht of we het nu wel of niet mee eens zijn met dit beleid, heeft Kameroen een goede landgebruikplanning, die we - als gast in dat land - zullen moeten respecteren. Het is onredelijk om te eisen dat in ‘vente de coupes’ duurzaam bosbeheer zou moeten gelden, omdat het bos is aangemerkt om (uiteindelijk) plaats te maken voor landbouw. Het beste wat je hier kunt bewerkstelligen is een goed onderbouwde legaliteitsverklaring, mits er een onafhankelijke externe controle heeft plaatsgevonden en de meest relevante stakeholders zijn geconsulteerd. Ook in de vente de coupes gelden er regels ten aanzien van het maximale aantal m3 dat per ha gekapt mag worden, vanaf welke diameter de bomen kaprijp zijn en dat bepaalde beschermde bomen moeten blijven staan, maar het beheer is erop gericht om de jaarlijkse kosten zo snel mogelijk terug te verdienen door middel van een intensieve houtoogst. In de praktijk komt het erop neer dat uitzonderingen daargelaten - alle bomen die exploitabel zijn, worden gekapt. Investeren in een zorgvuldige bosbeheerplanning, of rekening houden met de rechten van de lokale bevolking wordt tot een minimum beperkt, omdat je immers binnen drie jaar weer weg moet zijn. Boswegen worden weliswaar aangelegd en noodzakelijke bruggen gebouwd (ten behoeve van de exploitatie), maar de focus ligt op een snelle exploitatie tegen zo gering mogelijke kosten.
Transport van rondhout uit een vente de coupe naar de zagerij
57
Pers. meded. Samuel Nguifo, Centre for the Environment and Development (CED)
63
Azobé anders?
Ondanks de goede voornemens van de Kameroense overheid om te streven naar duurzaam bosbeheer met een moderne boswetgeving, werken de ventes de coupe illegaliteit in de hand. Het gaat immers om een groot aantal geïsoleerd liggende, (voor Afrikaanse begrippen) kleine stukjes bos, die uitermate lastig zijn te controleren. De wettelijke regels worden dan ook veelvuldig overtreden 58. Sommige bosexploitanten houden zich netjes aan de wettelijke voorschriften en regels, maar ook zij zijn er bij gebaat om niet teveel tijd en aandacht te besteden aan zaken die in een UFA wél de moeite waard zijn goed te regelen en die bij wet verplicht zijn. Juist die aspecten, waardoor er zorgvuldiger wordt omgesprongen met het bos en waarbij er investeringen worden gedaan die zich op de lange termijn terugverdienen, blijven achterwege: bijvoorbeeld bij de aanleg en het onderhoud van wegen, de bouw van goede bruggen die jarenlang meegaan, het ontwikkelen van sociale programma’s voor de lokale bevolking, zorgvuldig toezicht houden op de jacht en het tegengaan van stroperij, uitvoeren van een gedetailleerde bosinventarisatie (op basis waarvan niet alleen een verantwoorde exploitatie kan plaatsvinden, maar bijvoorbeeld ook stimuleringsmaatregelen voor de bosverjonging), het ontzien van kwetsbare terreingedeelten en het instellen van kapvrije zones. Al deze vanzelfsprekende aspecten die bij goed bosbeheer horen, komen in de vente de coupe nauwelijks aan bod.
Parasolboom, een typische pioniersoort
Voor de Kameroense overheid prevaleren de directe financiële voordelen in de vorm van een vaste oppervlaktebelasting, belasting op het aantal gevelde m3 hout (taxe d'abattage), een taxe entrée usine en vaak een eerste ontsluiting van het gebied. Het zou een hele verbetering zijn als het belastingsysteem zou worden aangepast en het zou een positieve sponswerking kunnen hebben als in de toekomst alleen gecertificeerde ondernemingen de houtproductie in vente de coupes zouden mogen opkopen. 58
Pers. meded. Reiner Tegtmeyer, Global Witness
64
Azobé anders?
Het ziet er naar uit dat ook de komende jaren er weer een aantal vente de coupes worden uitgegeven, waarop overigens getenderd moet worden, wat de prijs (en daarmee het voordeel voor de Kameroense overheid) aanzienlijk opdrijft. Het feit dat er in Kameroen een overcapaciteit aan zagerijen is, die allemaal zoveel mogelijk hout willen verwerken om kostenefficiënt te kunnen draaien, zorgt er voor dat er links en rechts hout wordt ingekocht, waarvan de herkomst weliswaar officieel bekend zou moeten zijn, maar waarmee nogal eens de hand wordt gelicht. Er zijn nog steeds aanbieders van hout die het niet zo nauw nemen, en er zijn genoeg zagerijen die geen moeilijke vragen stellen en die er dus aan bijdragen dat illegale kap in stand wordt gehouden. Ook de overheid knijpt menigmaal een oogje dicht. Voor welwillende exploitanten die beslist geen illegaal hout willen verwerken, vormt dit een uitermate ‘besmette’ markt. Sommige bedrijven laten vrijwillig de herkomst van het hout controleren door een onafhankelijke auditor, om daarmee de legaliteit van het hout aan te tonen. De controle op legaliteit zou nog een stuk eenvoudiger zijn wanneer ze al hun hout uit eigen vente de coupes halen in plaats van ook elders in te kopen. Maar het is goed te beseffen dat, ondanks zo’n legaliteitsverklaring, hout afkomstig uit vente de coupes niets met duurzaam bosbeheer te maken heeft.
Het bos maakt plaats voor landbouwkundig gebruik (oliepalmplantage)
5 BEDRIJVEN MET KAPCONCESSIES IN KAMEROEN OF IN DE REPUBLIEK KONGO (BRAZZAVILLE) Wijma De firma Wijma Douala, een dochteronderneming van de Koninklijke Houthandel Wijma en Zn B.V., is in het verleden serieus aan de tand gevoeld, o.a. door Greenpeace en Milieudefensie. Het bedrijf ontkent niet dat er in haar nabije omgeving in de periode 1998-2001 enkele
65
Azobé anders?
incidenten door onderaannemers hebben plaatsgevonden 59. De Kameroense overheid heeft in de periode 1995-2001 alle tot dan opgebouwde concessierechten afgepakt en er geen reëel alternatief tegenovergesteld. De meeste bedrijven konden in die stuurloze periode weinig anders doen dan zoveel mogelijk hout van elders inkopen (vooral uit vente de coupes) om tenminste hun zagerijen draaiende te houden. Vaak was dit hout niet aantoonbaar legaal met als gevolg dat veel bedrijven in opspraak zijn gekomen. Wijma Douala is daarom gestopt met houtinkoop bij derden, m.u.v. van één vaste leverancier. Het bedrijf wil dit soort zaken in de toekomst voorkomen, want o.a. blijkt uit het aanstellen van een milieucoördinator.
Wijma Douala heeft twee zagerijen in Kameroen: één in Bidou en één in Nguti. Voor haar zagerij in Bidou heeft Wijma recentelijk de beschikking gekregen over een nieuwe concessie ten zuiden van het Campo-Ma’an reservaat, op de grens met Equatoriaal Guinee (UFA 09.024). Daarnaast exploiteert Wijma in concessie UFA 09-013 ten zuiden van Sangmélima, waarvan de officiële concessiehouder CFK is (Compagnie Forestière de Kribi).Verder heeft zij een concessie ten oosten van Mamfe (UFA 11.002). In totaal gaat het om 160.000 ha plus een optie op nog eens 40.000 ha. Wijma werkt sinds 2002 niet meer in ventes de coupe vanwege het niet-duurzame karakter van deze bosexploitatie methode. Wijma is bezig om voor haar concessies beheersplannen op te stellen en door de overheid te laten goedkeuren en heeft inmiddels een OLB legaliteitsverklaring (Origine et Légalité des Bois 040701) verkregen,
59
Wijma heeft bijvoorbeeld in het verleden hout ingekocht van onbekende – en mogelijk niet-
legale – oorsprong, die door een speciale ministeriële goedkeuring op 28 augustus 2001 was verkregen, vóórdat het OLB certificaat voor herkomst en legaliteit was aangevraagd. Dit hout is inmiddels geheel verwerkt in hun zagerij in Nguti.
66
Azobé anders?
Zagerij van Wijma in Bidou in zuidwest-Kameroen (foto E. Schut)
afgegeven door Eurocertifor. Wijma ziet de OLB legaliteitsverklaring als een stap op weg naar duurzaam bosbeheer en hoopt in 2005 de certificering van het duurzame bosbeheer rond te krijgen. Momenteel is 67% van Wijma’s houtinput voorzien van een OLB-verklaring. Medio 2005 zal dit ca. 85% zijn en het is de bedoeling dat dit vanaf 2006 100% zal zijn. Deze OLB-verklaring heeft tevens betrekking op de CoC60. Wijma zal, naar eigen zeggen, in de toekomst slechts zaken blijven doen met één externe leverancier, maar deze is wat betreft legaliteit op hetzelfde niveau als Wijma zelf. Wijma heeft deze leverancier verzocht te verklaren dat hij volgens de regels van de wet opereert en het is ook de bedoeling dat dit bedrijf allereerst getoetst wordt op legaliteit en vervolgens ook richting aantoonbaar duurzaam bosbeheer. Het officiële standpunt van Wijma is dat zij streeft naar certificering van duurzaam bosbeheer op basis van FSC principes en criteria of gelijkwaardig. Wijma wil hiermee echter pas naar buiten treden, op het moment dat dit een feit is.
Uitleg over het traceringssysteem van Wijma in Bidou
60
De OLB-verklaring is echter een nieuw document dat nog in ontwikkeling is en waarvoor de
generieke standaard die Eurocertifor gebruikt, internationaal nog niet erkend is. Er bestaat nog geen accreditatieprocedure voor legaliteitsverklaringen. Echter, FSC accrediteert sinds kort voor haar controlled wood standard (inclusief legaliteit).
67
Azobé anders?
TRC TRC (Transformation Reef Cameroun) is een dochter van het Nederlandse bedrijf Wed. J. Reef B.V. en heeft op dit moment nog vijf vente de coupes in exploitatie. Reef heeft aangegeven niet meer te gaan tenderen voor nieuwe vente de coupes. Tot eind 2004 worden ze nog geëxploiteerd en daarna, naar eigen zeggen, nooit meer. TRC wil alleen hout uit eigen concessies gaan verwerken, waarbij ze aan duurzaam bosbeheer kunnen gaan werken. TRC heeft recent een eigen concessie (125.000 ha) toegewezen gekregen, die voldoende hout op moet leveren voor haar zagerij in Douala, waar vooral veel Azobé wordt verzaagd tot kant en klaar eindproduct met een relatief grote toegevoegde waarde. Alle zeilen worden bijgezet om het beheersplan voor deze concessie zo snel mogelijk klaar te hebben (medio 2005) en om tevens te kunnen voldoen aan alle eisen die FSC stelt aan duurzaam bosbeheer en de CoC.
Op eigen initiatief heeft TRC haar ‘vente de coupes’ door SGS op legaliteit laten controleren en SGS gevraagd een verklaring van legaliteit af te geven. Naast hout uit haar eigen vente de coupes koopt TRC voor haar zagerij in Kumba nog extra hout in bij door haar goed bekende houthandelaar. Zij halen, naar eigen zeggen, op een legale wijze hout uit vente de coupes. Ook voor die handelaar zal een vrijwillige legaliteitsverklaring worden aangevraagd. Daarmee probeert TRC zo goed mogelijk aan te tonen dat het hout van legale oorsprong is, voor zolang de vente de coupes nog in productie zijn. Echter, TRC heeft zeer nadrukkelijk te kennen gegeven dat haar zagerij in Kumba gesloten zal worden als zij volgend jaar niet de concessierechten verkrijgt van een nieuwe concessie (nr. 11-001; ca. 80.000 ha) die grenst aan het Nationale Park Korup, ten zuiden van Mamfe in het westen van Kameroen. TRC wil na 2005 alleen nog maar hout uit eigen, aantoonbaar duurzaam beheerde concessies verwerken en anders ‘gaat de stekker er uit’. Echter, bijvoorbeeld ook Wijma aast op dezelfde concessie en het is nog geenszins zeker wie deze zal verkrijgen.
68
Azobé anders?
Zagerij van TRC in Douala
De zagerijen van TRC hebben voor Afrikaanse begrippen een zeer hoog rendement van circa 45% van stam tot eindproduct en zij produceren gemiddeld 2.000 m3 eindproduct per maand (Douala: 1200 m3 en Kumba: 800 m3). TRC heeft het voordeel dat ze vlak bij de haven van Douala liggen en dus snel even een klusje tussendoor kunnen doen die nog net met de volgende boot meekan. Op die manier kunnen ze sommige producten binnen 4 weken na opdrachtverstrekking leveren. Zij hebben zich gespecialiseerd in de verwerking van houtsoorten voor de GWW sector, waaronder Azobé, dat door de meeste andere Kameroense bosexploitatiebedrijven niet verwerkt wordt omdat het zo hard is (vereist veel aandacht voor het voortdurend scherp houden van zaagbladen, boren, frezen, schaven etc). In november 2004 heeft TRC een overeenkomst afgesloten met WWF Cameroon om in de zogenaamde Producers Group toe te treden.
Al het zaagsel van de zagerij van TRC in Douala wordt op de lokale markt verhandeld
69
Azobé anders?
Decolvenaere Het Belgische bedrijf Decolvenaere Kameroen, die concessies heeft in het uiterste oosten van Kameroen, zegt al heel ver op weg te zijn naar FSC certificering. We hebben tijdens het werkbezoek vanwege tijdsgebrek Decolvenaere zelf niet bezocht en moeten dus afgaan op informatie van derden. Decolvenaere is niet gericht op hout voor de GWW sector: ze verwerken veel Sapeli, Ayous en Iroko uit hun 150.000 ha grote concessie ten zuiden van Yokadouma. De zagerij van Decolvenaere in Gent (België) verwerkt wel eens wat Azobé, maar dat kopen ze dan van elders in. Onlangs hebben ze een proef gedaan met de betrekkelijk nieuwe waterbouw houtsoort Tali. Decolvenaere Kameroen verwacht al in mei 2005 (!) FSC gecertificeerd te zijn. Overige bedrijven Er zijn gelukkig ook nog andere bedrijven in Kameroen die bezig zijn stappen te zetten op weg naar een duurzaam bosbeheer: bijvoorbeeld FIPCAM, Pallisco, CIFM, SFID en SIBAF (van de Bolleré-groep). Ook in de Republiek Kongo (Brazzaville) en Gabon zijn er diverse bedrijven die het pad van verbetering hebben gekozen: o.a. Thanry/CEB en Rougier. In het algemeen kan dus gesteld worden dat de toekomst van het bos in het Kongo-bekken er iets beter uitziet. Vooral de laatste paar jaar is er veel verbeterd. Op dit moment (eind 2004) zijn er een stuk of 15 bedrijven op een professionele wijze met bosexploitatie en houtverwerking in Kameroen bezig. Echter, enkele daarvan ondernemen nog steeds illegale activiteiten en bijna de helft van deze ondernemingen gaat af en toe in de fout, waarbij de overtredingen overigens kunnen variëren van het onwettelijk kappen van één enkele boom tot en met het doelbewust exploiteren van 180 ha buiten de eigen concessiegrenzen. Reiner Tegtmeyer, directeur van de onafhankelijke toezichthouder Global Witness in Kameroen, schat dat er op dit moment nog circa 20% van al het geoogste hout in Kameroen uit illegale kap is verkregen61. Als er echter onredelijk strenge eisen zouden worden gesteld aan die paar bedrijven die het goed willen doen, dan is de kans groot dat ze stoppen met de export naar Nederland en al het hout naar landen als Korea of China exporteren, waardoor er geen enkele mogelijkheid meer is om ontwikkelingen nog in een goede richting bij te sturen. Voor de bosbouw in Kameroen zou dit een ramp zijn. Het WWF probeert daarom in het Kongo-bekken op vrijwillige basis bedrijven bij elkaar te brengen die de intentie hebben om op een verantwoorde wijze met het bos om te gaan: de zogenaamde Producers Group, die deel uitmaken van het Global Forest and Trade Network62. Doel van deze Producers Groups is om houtproducenten te helpen om op een transparante manier tot certificering te komen en om straks gecertificeerde houtsoorten beter te vermarkten.
61
Persoonlijke mededeling van Reiner Tegtmeyer
62
Zie het rapport van George White and Darius Sarshar. Responsible purchasing of forest
products. Publication of WWF’s Global Forest and Trade Network, February 2004.
70
Azobé anders?
Bosexploitatie in de Pokola-concessie van CIB in Kongo (foto E. Schut)
Het is dus een tussenoplossing, zolang de bedrijven nog ‘op weg’ zijn naar certificering. Aansluiten bij zo’n Producers Group kan voor de deelnemende bedrijven een mogelijkheid bieden om alvast market links te creëren. Eind oktober 2004 zijn circa 100 houtverwerkende bedrijven in de regio aangeschreven met het verzoek om zich aan te sluiten bij deze Producers Group en om zich te committeren om binnen 4,5 jaar duurzaam bosbeheer te gaan toepassen binnen hun eigen concessies.63 Het regionale kantoor van WWF-central Africa (in Yaoundé) is op dit moment bezig om de eerste deelnameovereenkomsten te laten ondertekenen (door TRC, Decolvenaere en Pallisco). Tijdens een gesprek in Zwitserland in juni 2004 heeft CIB WWF International laten weten niet te zullen deelnemen aan deze Producers Group, omdat ze al een heel eind op weg zijn naar certificering en daar hun handen vol aan hebben. Deelname zou eerder een vertraging voor CIB betekenen dan dat het een voordeel op zou leveren. ‘Als je je bij zo’n Producers Group aansluit, kom je bij wijze van spreke in een mand terecht met bedrijven die niet in dezelfde mate zijn toegewijd aan duurzaam bosbeheer. Voor de ‘koplopers’ kan dat hun imago enigszins schaden in plaats van verbeteren’, aldus een woordvoerder van CIB64. Hoewel lichtelijk teleurgesteld, toonde WWF International begrip voor het standpunt van CIB. In Gabon is een nationale werkgroep opgericht, die in november 2004 de Principes en Indicatoren voor Duurzaam bosbeheer heeft uitgewerkt en aan PEFC heeft voorgelegd. De sector denkt eind 2004 definitief groen licht te hebben van PEFC. PEFC-Gabon zou dan medio 2005 operationeel kunnen zijn. Volgens Dirk Ouwehand van Wijma kan PEFC Gabon op behoorlijk draagvlak rekenen omdat 63
meer info: Emmanuel Heuse (
[email protected])
64
Persoonlijke mededeling Lucas van der Walt
71
Azobé anders?
NGO’s, bedrijfsleven en overheid erin zijn vertegenwoordigd. Dit wordt overigens door de Kameroense NGO’s WWF, CED en Global Witness tegengesproken. Mocht de certificering volgens PEFC vlot gaan, dan is er volgens Ouwehand een grote kans dat Kameroen snel volgt. Tenslotte zijn er concessiehouders in de regio die ‘Keurhoutcertificaten’ hebben. Deze bedrijven zijn door Det Norske Veritas gecertificeerd en in 2001 en 2002 door Keurhout getoetst aan de minimumeisen van de Nederlandse overheid: bijvoorbeeld LeroyGabon, Rougier-Gabon en Thanry/CEB Gabon. Dit zijn grote concessies waarin ook ‘waterbouw-houtsoorten’ voorkomen, zoals Azobé, Padouk, Tali, e.d. De vraag is of dit Keurhoutcertificaat voldoende waarborg biedt om als aantoonbaar duurzaam aangemerkt te worden voor Rijkswaterstaat. Dit hout is overigens wél aantoonbaar legaal en zou dus zonder problemen aan de Nederlandse overheid geleverd kunnen worden; in ieder geval tot het moment dat het kabinet besluit om slechts gecertificeerd hout toe te laten dat voldoet aan de eisen van BRL-hout.
Mobiele zaag die veel in dorpsbossen wordt gebruikt (foto: Pierre-Paul Fiété, uit ‘Couper au Cameroun’, J. Mientens, 2001)
6 OVERIGE BEVINDINGEN Het hout afkomstig uit gemeentebossen (forets communales) is een geval apart. De Nederlandse ontwikkelingsorganisatie SNV is indertijd promotor geweest van houtproductie uit gemeentebossen. Het idee hierachter is sympathiek, omdat het inkomsten uit het bos genereert voor de lokale bevolking. De belasting op de houtkap uit gemeentebossen lager dan voor concessies. Dit hout wordt over het algemeen ruw verzaagd met de motorzaag en afgekort tot zeer korte planken en balken (zie illustratie). Het is een verspilling om zo weinig kwaliteit te halen uit waardevolle stammen. Helaas is er weinig toezicht op de kap uit gemeentebossen (ze hoeven slechts een summier beheersplan te maken) en mobiele zagers zijn sowieso lastig te
72
Azobé anders?
controleren, met als gevolg dat er doorgaans veel te weinig belasting wordt betaald. Veel van dit hout komt in het illegale circuit terecht en wordt in de haven van Douala opgeslagen voor verdere verscheping. De herkomst is vaak te herkennen aan de zaagafdruk van de mobiele motorzaag en een specifieke code die op het hout is geschilderd. Het hout van twijfelachtige herkomst neemt in de haven Douala circa 10% van de kadeoppervlakte in65. De beste oplossing op termijn is verhoging van de controle op illegaliteit 66. Er zijn enkele positieve uitzonderingen, maar ook Global Witness adviseert geen hout afkomstig uit community forests af te nemen67. Ook veel kleine houtoogstbedrijven gebruiken mobiele zagen voor de lokale markt. De geringe valorisatie (slechte rendementen) van het hout vormt een toenemend probleem. Er zijn geen duidelijke regels hiervoor.
Hout in de haven van Douala afkomstig uit dorpsbossen
In de haven van Douala wordt ook zeer veel rondhout uit de Republiek Kongo (Brazzaville) aangevoerd en opgeslagen. Bij de ingang van de haven staat elke dag (gedurende 6 maanden per jaar) een rij vrachtwagens met gezaagd hout en stammen te wachten om te worden ontladen. Rondhout uit de Republiek Kongo (Brazzaville), dat via de haven van Douala wordt verscheept, is deels via het spoor aangevoerd. Eerst wordt het vanuit de Republiek Kongo (Brazzaville) met vrachtwagen tot aan de grens met Kameroen gereden en vervolgens daar op de trein gezet (in totaal ca. 1400 km). Het is de bedoeling dat vanaf 2005 slechts 15% van de houtproductie als rondhout uit de Republiek Kongo (Brazzaville) verscheept mag worden; 85% moet ter plaatse verzaagd worden. Echter, momenteel onderhandelen bosexploitanten nog met de regering om deze regel gefaseerd in te voeren. Dit stelt opstartende bedrijven in staat de industriële capaciteit binnen twee jaar op het juiste niveau te brengen. Wanneer het quota overschreden wordt, zal de exploitant extra 65
Eigen inschatting van Probos
66
Persoonlijke mededeling Dominiek Plouvier
67
Persoonlijke mededeling van Reiner Tegtmeyer
73
Azobé anders?
belasting moeten betalen. Het is overigens de vraag of de ban op de export van stammen altijd het gewenste effect teweeg brengt: het hout wordt dan in vaak verouderde lokale zagerijen tot standaard afmetingen verzaagd met een gering zaagrendement, wat niet bepaald de meest optimale kwaliteit uit zo’n stam haalt. In feite levert dit een geweldige verspilling op van een waardevolle grondstof.
’The trees disappear, but the forest remains…’
74
Azobé anders?
7 LIJST MET GEÏNTERVIEWDE PERSONEN EN ORGANISATIES Begeleidingsgroep68 Paul van den Heuvel Hugo Kuijjer Sandra Mulder Dominiek Plouvier Evert Schut Henk Tiemensma
VVNH VROM FSC-Nederland WWF België Rijkswaterstaat Rijkswaterstaat
Voortraject Jorrit Blom Elie Hakizumwami Mimbimi Esono Parfait Demel Teketay Giel Ton Ingrid Visseren Filip Verbeelen
Rijkswaterstaat WWF Kameroen FSC contactpersoon Kameroen FSC Africa regional office Milieudefensie Greenpeace Greenpeace België
Op reis Olivier Desmet Jan Willem Hunink Jean-Marie Mevellec Lucas van de Walt Paul Reef, José Quaresma Stephane Lassegue Dirk Ouwehand Emmanuel Heuze Laurant Magloire Some Samuel Nguiffo Reiner Tegtmeyer
68
Tropisch Hout Nederland / CIB, Pokola, Republiek Kongo (Brazzaville)
Reef (TRC), Douala, Kumba Wijma, Bidou WWF Kameroen , Yaoundé CED, Yaoundé Global Witness, Yaoundé
De deelnemers van de begeleidingsgroep hebben commentaar geleverd op de
conceptteksten van dit rapport. Bovendien vervulden zij een belangrijke klankbordfunctie. De standpunten die hier naar voren zijn gebracht, mogen echter niet worden opgevat als een verklaring dat de deelnemers van de begeleidingsgroep volledig achter het rapport staan, al is hun mening uiteraard wél van invloed geweest. Zij zijn echter op geen enkele wijze aansprakelijk voor de mogelijke gevolgen die kunnen voortvloeien uit het gebruik van informatie uit dit rapport.
75
Azobé anders?
