MENGUKUR KINERJA ADMINISTRASI NEGARA Bambang Istianto*)
ABSTRAK
Melakukan kajian pengukuran kinerja administrasi negara terkait dengan dimensi lingkungan strategik yang sangat luas. Dimensi-dimensi tersebut yaitu; lingkungan umum, lingkungan khusus, struktur dan kultur birokrasi, figure sebagai role model dan prosesproses manajemen. Dalam kajian ini dimensi lingkungan strategik sebagai indikator pengukuran kinerja administrasi negara. Model pengukuran kinerja tersebut berdasarkan pendekatan analisis kualitatif. Pendekatan kualitatif dalam pengukuran kinerja sedapat mungkin preposisi yang dibangun tetap memperhatikan azas keilmuan yaitu logis, rational, dan sistematis. Administrasi adalah ilmu yang mempelajari “manusia” dalam melakukan kegiatan “kerja sama” dengan orang-orang lain guna mencapai “tujuan” sesuai yang disepakati bersama. Jika ilmu administrasi tersebut digunakan untuk mengatur, mengurus dan mengelola “negara” maka sudah bisa dipastikan bahwa ilmu administrasi negara ini akan memiliiki dimensi dan aspek yang sangat luas. Sebab konsep “negara” meliputi “wilayah atau geografi, penduduk atau demografi, warga negara atau masyarakat, pemerintahan atau sistim politik dan sistim hukum, kedaulatan, kepemimpinan dan lain-lain”. Dengan demikian, Kompleksitas dimensi administrasi negara yang sangat luas tersebut menjadi konsekwensi logis bahwa mekanisme kerja administrasi negara tidak hanya bersifat interdisipliner tapi juga multidisipliner. Oleh sebab itu dalam rumpun ilmu administrasi negara sudah menunjukan keterkaitan dengan ilmu lain yang bersifat interdisipliner misalnya dengan “ilmu politik, ilmu hukum, ilmu ekonomi, ilmu pemerintahan, ilmu statistik” serta bersifat multidisipliner jika berkaitan dengan ilmu transportasi, logistik, teknik industri dan sektor sektor lain yang diperlukan oleh masyarakat luas terutama yang terkait dengan “kebijakan negara” atau “public policy”. Jadi Administrasi Negara juga berkenaan dengan kebijakan publik, artinya bahwa sebagai pelaksana kebijakan negara maka sudah barang tentu segenap potensi sumber daya yang dimiliki oleh negara diatur sedemikian rupa melalui proses kebijakan yang logis dan terukur, dalam upaya mewujudkan tercapaianya tujuan negara yang efisien dan efektif. Walaupun luasnya cakupan administrasi negara tersebut, namun sedapat mungkin tujuan negara bisa terukur *) Dosen Tetap STIAMI
1
kinerjanya baik secara kuantitatif maupun kualitatif. Oleh sebab itu, model-model pengukuran “Kinerja Administrasi Negara” diharapkan dapat ditemukan sesuai dengan perkembangan ilmu pengetahuan yang dewasa telah didukung oleh bantuan teknologi canggih. Artinya pengukuran kinerja yang bersifat kuantitatif yang memerlukan bantuan instrumen analisis teknologi canggih, demikian pula, pengukuran kinerja yang bersifat kualitatif sedapat mungkin bisa dirumuskan di samping secara konseptual dan sistematis dan terukur pula. Pengertian Penjelasan di atas sebagai ilustrasi yang dapat menjadi latar belakang untuk mendalami mengenai “pengukuran kinerja” administrasi negara. Untuk itu, sudah barang tentu akan melibatkan banyak aspek yang harus menjadi bahan kajian dalam mengukur kinerja tersebut. Secara umum “kinerja” merupakan suatu “kemampuan pengorganisasian terhadap pencapaian pemanfaatan sumber-sumber daya yang dimiliki dalam suatu satuan organisasi” (Rachard L Daft, 2010). Pendapat Daft dalam memberikan pemahaman mengenai “kinerja” sebagai “Kemampuan” menggunakan potensi organisasional untuk pencapaian pemanfaatan yang optimal dalam struktur organisasi. Jadi, kinerja merupakan kemampuan organisasional, artinya kinerja pada hakekatnya menyangkut baik kinerja secara individu maupun kinerja organisasi. Oleh sebab itu, dalam pengukuran “kinerja” baik secara perorangan maupun organisasi terdapat banyak macam metode pengukuran kinerja, misalnya pengukuran kinerja dengan menggunakan model “balance scorecard” untuk pengukuran kinerja secara organisasi. Dalam kajian pengukuran kinerja administrasi negara masih bersifat kualitatif yakni kajian pengukuran kinerja dari beberapa aspek yang relevan untuk menjadi indikator dalam pengukuran kinerja tersebut. Pembahasan dalam mengukur kinerja administrasi negara hanya memberikan ruang lingkup dan batasan yang menjadi area pengukuran kinerja terhadap dimensi atau aspek-aspek yang terkait dengan hakekat penyelenggaraan negara yakni mengurus kepentingan masyarakat. Artinya bahwa hakekat administrasi negara sebagai “pelaksana kebijakan negara”, maka indikator kinerja yang menjadi fokus kajian yaitu yang memiliki pengaruh terhadap sejauh mana “kebijakan negara atau public policy” dapat dirumuskan dan diimplementasikan dengan baik dan tepat sasaran dapat diukur tingkat keberhasilannya. Dengan demikian yang menjadi indikator dalam pengukuran kinerja administrasi negara terutama mengenai lingkungan strategis *) Dosen Tetap STIAMI
2
administrasi negara itu sendiri. Adapun yang termasuk lingkungan strategis tersebut yaitu; jumlah penduduk, luas wilayah, sistem politik, sistem ekonomi, sistem hukum, birokrasi dan termasuk kepemimpinan pemerintahan. Permasalahan Beberapa aspek seperti yang disebutkan dalam lingkungan strategis di atas menururt Headley (2006) disebutkan; lingkungan umum, lingkungan khusus, struktur dan kultur birokrasi, figure sebagai role model dan proses-proses manajemen, pada topik ini menjadi ruang lingkup kajian “kinerja admnistrasi negara” aspek-aspek tersebut memiliki kompleksitas tinggi meliputi unit analisis yang sangat luas. Model pengukuran yang tepat dan juga metode kajian yang logis, rational dan komprehensif mutlak diperlukan. Untuk itu beberapa variabel kinerja Administrasi Negara tersebut seharusnya dapat dirumuskan menjadi indikator yang mampu menunjukkan tingkat keberhasilan tertentu dalam menilai organisasi publik tersebut. Oleh sebab itu, permasalahan dalam pengukuran kinerja administrasi negara adalah sejauh mana faktor-faktor yang menjadi variabel dapat dianalisis dengan rumus dalam batas-batas yang jelas dan tegas serta tersusun secara sistematis definitif tersebut. Pendekatan Konsep dan Teori Dalam pembahasan selanjutnya untuk memberikan landasan pemikiran dalam kajian pengukuran kinerja administrasi negara, terlebih dahulu diuraikan secara filosofis mengenai apa yang dimaksud dengan pengertian mengenai konsep dan teori. Pemahaman secara umum konsep adalah konstruksi berpikir yang berupa ide-ide dan gagasan dari fenomena dalam kehidupan kemasyarakatan yang masih bersifat abstrak. Munculnya sebuah paradigma, teori, model dan teknik berawal dari lahirnya konsep-konsep yang dikembangkan melalui metodologi yang ditentukan. Sedangkan teori merupakan pernyataan atau preposisi yang disusun secara sistematis dan mengandung keterkaitan beberapa konsep atau variabel dengan susunan yang logis, rational dan sistematis. Dalam kajian pengukuran kinerja administrasi negara sudah barang tentu berdasarkan konsep dan teori. Namun, konsep dan teori yang menjadi landasan analisis yang sudah dibangun oleh pakar yang menjadi referensi pokok dalam topik penulisan ini. Referensi yang digunakan dalam kajian ini seperti telah disebutkan di atas yaitu menururt Headley (2006) dalam buku Quo Vadis Admnistrasi Negara Indonesia. Sumber kajian ini cukup menarik sebagai *) Dosen Tetap STIAMI
3
instrumen analisis dalam mengukur kinerja administrasi negara. Beberapa aspek yang menjadi variabel pengukuran kinerja Administrasi Negara memberikan koridor yang dianggap relevan untuk mengukur kinerja administrasi, pada dasarnya cukup memiliki kekuatan yang mampu memberikan batasan yang jelas dari luasnya hamparan yang melekat pada tugas dan fungsi negara. Adapun uraian pembahasan aspek-aspek yang menjadi variabel pengukuran kinerja administrasi negara akan diuraikan serta dielaborasi terhadap lima (5) aspek yaitu sebagai berikut; “Faktor lingkungan umum, lingkungan khusus, struktur dan kultur birokrasi, figure sebagai role model, proses-proses manajemen”. Kelima aspek atas faktor-faktor di atas dalam kajian selanjutnya akan menjadi variabel yang dianalisis sedapat mungkin lebih komprehensip mengandung dimensidimensi yang dapat menjadi indicator-indikator untuk mengukur kinerja administrasi negara sebagai struktur organisasional dari variabel yang telah ditetapkan tersebut, pembahasan selanjutnya akan diuraikan lebih mendalam di bawah ini. Analisis Variabel Kinerja Administrasi Negara 1. Faktor Lingkungan Umum “Faktor lingkungan umum yang dimaksud yaitu lingkungan yang mempengaruhi kinerja adiministrasi publik secara tidak langsung diantaranya keadaan geografis, demografis dan sosiologis” (Headley, 2006). Faktor lingkungan umum sebagaimana disebutkan di atas yaitu faktor “geografis, demografi dan sosiologis, pada kesempatan ini akan dijelaskan dan dielaborasi yang cukup mendalam satu persatu. Pertama; keadaan “geografis” yaitu keadaan yang berhubungan dengan letak wilayah suatu negara yang juga terkait dengan wilayah laut, udara dan daratan, iklim atau cuaca, perbatasan wilayah dan lain-lain. Keadaan “georafis” masing-masing negara ada pada posisi yang sama dan ada pula pada posisi yang berbeda misalnya letak geografis yang disebut kontinental dan Anglo-Saxon. Letak “geografis” juga sangat menentukan apakah suatu negara itu memiliki posisi yang strategris atau tidak. Oleh sebab itu berdasarkan letak “geografis” tersebut suatu negara tertentu disebut sebagai “negara” kepulauan atau ”daratan”. Apabila ditinjau dari letak “geografis”, posisi Indonesia sebagai sebuah negara yang besar dan dianggap letaknya sangat strategis yaitu posisi yang diapit oleh dua benua besar yaitu benua Asia dan Australia serta Benua Amerika dan Afrika, dikelilingi oleh dua lautan yang luas yaitu *) Dosen Tetap STIAMI
4
lautan Hindia dan Pasifik. Demikian pula Indonesia juga dikenal sebagai negara “kepulauan” dan juga “daratan” karena masing-masing pulau memiliki wilayah daratan yang luas pula. Misalnya Pulau Jawa membentang wilayah daratan sepanjang seribu (1000) kilo meter mulai dari “Anyer” sampai “Panarukan”. Demikian pula-pulau pulau seperti Sumatera, Sulawesi, Kalimantan, Papua, NTT, NTB, Bali, adapun pulau Maluku sebagian besar daerah kepulauan. Berdasarkan deskripsi letak “geografis” negara Indonesia merupakan negara yang besar dan dalam peta dunia maka Indonesia ditempatkan sebagai negara besar nomor lima di dunia baik letak “geografis” maupun jumlah penduduk. Untuk itu terkait dengan “pengukuran kinerja” admistrasi negara, maka letak georafis yang menunjukan luas wilayah yang sangat luas, menjadi “beban kerja” yang besar dan berat dalam penyelenggaraan administrasi negara. Dengan demikian untuk mengukur “kinerja” keberhasilan penyelenggaraan administrasi negara jika seluruh wilayah Indonesia mampu terkoordinasikan dengan baik oleh otoritas pemerintahan baik pusat maupun daerah yang sinergis, terintegrasi dan terkontrol dengan baik dalam bingkai “Negara Kesatuan Republik Indonesia” (NKRI). Dengan demikian faktor “geografis” sebagai salah satu aspek untuk mengukur kinerja administrasi negara adalah “kemampuan pemerintah eksekutif atau administrasi negara” mampu melaksanakan kebijakan yang mengandung keberhasilan dalam menjaga dan melindungi wilayah NKRI serta memanfaatkan posisi “geografis” untuk kepentingan pertumbuhan ”ekonomi nasional”. Kedua; faktor lingkungan umum yang lainnya yaitu faktor “demografi” yaitu terkait dengan “kependudukan, baik jumlah penduduk maupun penyebaran penduduk dalam suatu wilayah. Kedua aspek dari “demografi” jumlah dan penyebaran merupakan aspek yang penting terutama aspek penyebarannya. Jika dilihat dari faktor “demografi” bagi negara seperti Indonesia memiliki tingkat kerawanan yang cukup kritis baik yang menyangkut aspek “jumlah atau kuantitas” maupun penyebarannya. Penduduk Indonesia saat ini kurang lebih 240 juta jiwa, akan tetapi hampir 60 % tinggal di pulau Jawa, artinya penyebaran penduduk sangat timpang, walaupun sudah sangat gencar dilakukan program transmigrasi ke wilayah Sumatera, Kalimantan dan Sulawesi, akan tetapi masih tetap belum baik komposisi penyebaran penduduk. Dengan daya dukung sumber daya yang tidak seimbang dengan jumlah penduduk dan ketimpangan penyebarannya sudah *) Dosen Tetap STIAMI
5
barang tentu memiliki pengaruh yang signifikan terhadap “kinerja” administrasi negara. Oleh sebab itu faktor “demografi” sebagai salah aspek untuk mengukur “kinerja administrasi negara” merupakan indikator yang tepat, sebab dengan kinerja pemerintah yang menunjukan “kemampuan dalam melaksanakan kebijakan yang dapat berhasil melakukan distribusi sumber sumber daya secara merata kepada seluruh penduduk tanpa kecuali baik yang di daerah perkotaan maupun di pedesaan yang jauh dari jangkauan transportasi” dan wilayah yang luas di berbagai daerah di Indonesia, merupakan keberhasilan bagi pemerintah. Ketiga; faktor “sosiologis” atau kemasyarakatan, yaitu yang meliputi keadaan pendidikan masyarakat, strata sosial atau kelas
sosial,
peranan masyarakat,
kepemimpinan informal atau nonformal, konflik masyarakat dan harmonisasi, interaksi sosial, dan lain-lain. Untuk itu terkait dengan kinerja administrasi negara maka pengaruh dari aspek “sosiologis” yaitu kemampuan pemerintah atau administrasi negara dalam dalam melaksanakan kebijakan yang berorientasi terhadap menjaga integrasi nasional, mempersempit kesenjangan sosial, menghilangkan kemungkinan terjadinya konflik sosial, membangun atau mengembangkan dan pemberdayaan masyarakat (community development and empowering), mengembangkan dan meningkatkan peran-peran masyarakat dalam semua lini pembangunan, membangun “solidaritas masyarakat”, dapat menjadi indikator dalam menilai kinerja administrasi negara. Berdasarkan uraian penjelasan ketiga aspek yang dijadikan sebagai pengukuran kinerja administrasi sebagai “general environment factor”, akan mempermudah dalam memberikan evaluasi atau dengan kata lain dapat menjadi instrument penilaian terhadap keberhasilan pelaksanaan kebijakan publik yang diselenggarakan oleh negara. Walaupun masih bersifat umum dan kualitatif, akan tetapi sudah cukup memberikan gambaran dan ruang lingkup yang jelas dan pembatasan yang tegas.
2. Faktor Lingkungan Khusus (Specific atau Immediate Environment) Faktor yang memengaruhi kinerja administrasi publik secara langsung, ada dua elemen lingkungan spesifik yang perlu dipertimbangkan, yaitu Sistem Politik sistem administrasi publik
*) Dosen Tetap STIAMI
berakar dan sistem hukum (konstitusi dan sistem perundang-
6
undangan) yang merupakan acuan normatif dan jaminan kepastian hukum implementasi kebijakan dan sistem administrasi publik dijalankan. Faktor lingkungan khusus yang terdiri dari ”sistem politik dan sistem hukum”, dikatakan sebagai lingkungan khusus karena pada hakikatnya kedua faktor tersebut secara langsung terkait dengan sistem politik dan sistem hukum dalam penyelenggaraan kebijakan publik yang pengaruhnya langsung bisa dirasakan. Pertama; faktor sistem politik, jika dalam sistem politik kurang berjalan efektif yang menimbulkan destabilisasi politik, maka penyelenggaraan administrasi negara akan mengalami hambatan dalam memberikan pelayanan publik. Oleh sebab itu indikator kinerja “sistim politik” yaitu antara lain; stabilitas politik, kemampuan sistem politik (capabilitiess of political system), efektifitas pelaksanaan sistem demokrasi, harmonisasi antar lembaga politik, efektifitas pelaksanaan kebijakan publik, desentralisasi kekuasaan. Kedua; adapun yang terkait dengan faktor sistem hukum, faktor ini merupakan aspek kinerja yang sangat strategis mengingat “kebijakan publik” adalah produk hukum, artinya bahwa kebijakan yang berbentuk “aturan hukum” harus mengikuti proses “legal drafting” yang benar, yaitu di samping memiliki “legalitas yang kuat” juga memiliki tata urutan yang sistematis atau antara “aturan hukum” yang satu dengan ”aturan hukum” yang lain memiliki “pertautan” (link), komprehensif dan tidak overlapping atau tumpang tindih serta tidak saling bertentangan sehingga membentuk suatu kesisteman hukum yang kuat dan handal. Di samping itu pada hakekatnya dalam sistem hukum yang baik merupakan jaminan adanya kepastian hukum dan penegakan hukum (Law Enforcement) mampu mengeliminasi multi tafsir dalam pelaksanaan penegakan hukum. Sehingga dukungan “sistem hukum” bagi penyelenggaraan tugas dan fungsi administrasi negara utamanya dalam menyediakan dan memberikan “pelayanan publik”
yang cepat, murah dan
bermutu, akan mudah terwujud. Berdasarkan uraian penjelasan di atas maka dapat disimpulkan “kinerja administrasi negara” ditinjau dari aspek “sistem politik dan sistem hukum” merupakan indikator yang menekankan pada “terwujudnya stabilitas poltik” serta terwujudnya pula “jaminan kepastian hukum dan keadilan” yang sama terhadap seluruh lapisan masyarakat melalui penegakan supremasi hukum, menjadi indikator yang signifikan untuk menilai kinerja administrasi negara. *) Dosen Tetap STIAMI
7
3.
Struktur dan Kultur Birokrasi (masih bersifat sentralistik) “Dilihat dari segi struktur birokrasi, garis komando vertikal masih terlihat kental.
Struktur birokrasi yang berlaku pada saat ini lebih mendukung pelestarian kekuasaan rezim ketimbang diabdikan kepada pelayanan publik”. Pernyataan di atas merupakan penjelasan yang berdasarkan kondisi empiris pelaksanaan “administrasi negara” di Indonesia. Struktur birokrasi yang masih vertikal dan berdasarkan garis komando membawa konsekwensi logis terhadap “proses pengambilan keputusan” yang lamban dan birokratis. Di samping itu kultur birokrasi yang feodalistik (Priyo, 1993), maka perilaku aparatur birokrasi kurang berorientasi terhadap “pelayanan publik” yang cepat, murah dan responsive. Dengan demikian keadaan dan kondisi struktur birokrasi yang vertikal dan garis komando serta kultur birokrasi yang feodalistik, secara empiris telah terbukti kurang mendukung terhadap upaya membangun dan memantapkan “kinerja” administrasi negara yang positif. Berdasarkan penjelasan fenomena penyelenggaraan administrasi negara di Indonesia di atas, pada hakikatnya secara teoritis membangun kinerja administrasi negara yang efisien dan efektif atau kinerja yang optimal dalam rangka pemberian pelayanan publik, maka didukung oleh struktur biriokrasi yang “miskin struktur kaya fungsi” dan kultur birokrasi yang demokratis (democtratic governance, Prasojo, 2009, dan demokratisasi birokrasi, Istianto, 2011). Adapun yang dimaksud dengan “miskin struktur kaya fungsi”, struktur organisasi pemerintahan hendaknya tidak gemuk tetapi ramping yaitu cenderung bentuk ”flat” tidak berbentuk lini dan staf yang cenderung vertikal dan garis komando. Jika
struktur organisasi pemerintahan menuju pada
perubahan bentuk “flat” maka konsekuensi logisnya adalah membentuk wadah berupa “sarang tawon” guna mengatur, mengurus dan membina para tenaga ahli yang memiki kualifikasi keahlian tertentu secara mandiri, yang disebut “jabatan fungsional”. Dimana jabatan fungsional tersebut sebagai embrional menuju “pada” jabatan fungsional yang dapat diusulkan penetapannya oleh Menpan dan RB sebagai institusi tertinggi dalam “Pembinaan” jabatan fungsional. Oleh sebab itu dalam suatu organisasi yang didukung oleh para tenaga ahli bisa dipastikan bahwa organisasi tersebut
akan memiliki
ekspektasi dan akselerasi yang tinggi terutama dalam “proses penyediaan dan pemberian *) Dosen Tetap STIAMI
8
pelayanan publik”. Dengan demikian jika penyempurnaan kelembagaan pemerintahan yang berorientasi pada struktur organisasi dalam “flat” yakni miskin struktur kaya fungsi, pada dasarnya merupakan upaya membangun “kinerja” administrasi negara yang efisien dan efektif. Sedangkan di lain pihak dukungan “kultur
birokrasi” yang demokratis, juga
merupakan aspek yang mampu meningkatkan “kinerja” administrasi negara. Artinya bahwa baik berdasarkan sistem penyelenggaraan birokrasi pemerintahan yakni sesuai dengan nilai-nilai demokrasi sebagaimana dalam tata kelola kepemerintahan yang telah mempraktikkan
konsep
“good
governnance”
(Khathreen
Lauder,2001,
dalam
Sedarmayanti, 2003) dan Re Inventing Government (David Osborne dan Ted Geblaer, 1991), maupun perilaku para aparatur birokrasi yang “egaliter, terbuka, akuntabel, terkontrol, partisipastif” sesuai nilai-nilai demokrasi (Robert A Dahl, 1991), dalam penyelenggaraan dan pemberian “pelayanan publik”. Apabila perubahan kultur birokrasi dari feodalistik menjadi kultur birokrasi yang demokratis, perubahan tersebut mampu pada level sistem dan struktur serta perubahan perilaku aparatur birokrasinya, maka akan mempengaruhi terhadap upaya peningkatan “kinerja” administrasi negara secara positif dan signifikan. Oleh
sebab itu berdasarkan pembahasan mengenai
struktur
organisasi
pemerintahan dan kultur birokrasi tersebut di atas, merupakan salah satu unsur penunjang dalam upaya membangun kinerja administrasi negara yang lebih optimal dan tepat sasaran.
4. Figur Sebagai Role Model (ketiadaan figur yang dapat dijadikan role model) Figur adalah sosok yang dapat dijadikan sebagai contoh atau suri tauladan oleh orang lain, sehingga menjadi pedoman, acuan atau arah dalam bersikap, bertindak dan berperilaku bagi orang lain yang ingin mencontoh atau mengikuti sosok atau figur tersebut. Sebuah negara atau suatu bangsa pada umumnya memiliki figur yang menjadi kebanggaan bangsa tersebut sebagai trigger atau pemicu semangat patriotisme dan nasionalisme dalam membangun kemajuan negara dan bangsanya. Misalnya seorang “Mahatma Gandi” menjadi figur bagi bangsa dan negara India dalam memicu rakyat untuk hidup sederhana, jujur, adil, semangat berdikari atau mandiri, cinta tanah air, *) Dosen Tetap STIAMI
9
sehingga dewasa ini “India” menjadi negara yang maju dengan sumber daya manusianya diakui di tingkat dunia dalam hal “kemampuan teknologi tinggi”. Sesungguhnya bangsa Indonesia memiliki seorang figur “Bung Karno” yang sangat terkenal dengan rasa cinta tanah air atau patriotisme dan nasionalisme yang tinggi, bahkan “Bung Karno” dikenal tidak hanya di Indonesia sebagai “founding Fathers” atau bapak proklamator, tapi juga terkenal di tingkat dunia. Namun dalam sejarah selama ini figur “Bung Karno” untuk menjadi role model bagi bangsa dan masyarakat Indonesia tidak terlembaga dengan baik sehingga dari generasi ke generasi berikutnya kurang tertanamkan nilai-nilai “ketokohan” figur tersebut, sehingga indikasi rendahnya semangat patriotisme dan nasionalisme rakyat Indonesia tercermin dengan kecenderungan “tingkat kepercayaan” (trust) rakyat kepada negara dan bangsanya sendiri semakin menurun dan bahkan di mata dunia internasional. Dalam dunia pendidikan dan pengajaran di Indonesia pada kenyataanya kurang berhasil dalam menanamkan nilai-nilai sejarah yang mampu menggerakkan semangat patriotisme dan nasionalisme dengan memanfaatkan “figur” sebagai role model. Padahal tokoh-tokoh nasional dan bahkan bertaraf internasional cukup banyak untuk dijadikan sebagai “figur” yang mampu menjadi role model sebagai energi bangsa untuk menggerakan tumbuhnya kekuatan membangun semangat “berdikari” sebagai sebuah bangsa dan negara yang bardaulat, dalam “mengeksplorasi” sumber-sumber daya yang melimpah untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat yang adil dan merata. Berdasarkan uraian analisis mengenai “figur” sebagai role model yang dijadikan sebagai aspek pengukuran kinerja administrasi negara di atas, menunjukan pentingnya sosok ”kepemimpinan” yang menjadi figur penggerak kemajuan bangsa dan negara. Oleh sebab itu kemunculan sosok figur yang menjadi role model tersebut yang mampu memajukan negara di bidang ekonomi maupun teknologi dan bidang lainnya, merupakan tolok ukur bagi kinerja penyelenggaraan administrasi negara.
5.
Proses – Proses Manajemen “Adapun yang dimaksud proses manajemen yaitu yang terjadi dalam internal
organisasi,
diantaranya adalah kepemimpinan (leadership),
pengambil keputusan,
komunikasi kerja, dan manajemen publik”. *) Dosen Tetap STIAMI
10
Proses manajemen yang dimaksud yaitu sebagaimana yang telah disebutkan di atas “kepemimpinan, pengambilan keputusan, komunikasi kerja dan manajemen publik”, dapat dijadikan sebagai indikator pengukuran kinerja administrasi negara. Untuk itu selanjutnya akan diuraikan indikator kinerja tersebut yaitu sebagai berikut; pertama; “kepemimpinan” dalam fungsi manajemen menjadi perhatian utama dalam suatu pergerakan organisasi, dinamika organisasi sangat ditentukan oleh peran penting seorang pemimpin atau manajer organisasi. Pemimpin dan manajer pada hakikatnya memiliki fungsi yang sama, yaitu kemampuan mempengaruhi dan menggerakan orang orang untuk melakukan aktivitas yang telah ditetapkan dalam tujuan organisasi. Akan tetapi dalam hal tertentu pemimpin dan manajer sering dibedakan yakni; jika “manajer” lebih sempit hanya terbatas pada otoritas yang menjadi tanggung jawabnya dalam suatu organisasi sedangkan “pemimpin” memiliki horizon yang jauh ke depan dan pandangan yang luas, terkadang menembus di luar batas lingkungan organisasi. Oleh sebab itu “kepemimpinan” menjadi salah satu indikator kinerja organisasi sangat tepat. Sebab fungsi kepemimpinan secara teoritis antara lain sebagai motor atau energi yang menggerakan roda organisasi secara maksimal serta memberikan arah, petunjuk, pedoman, bimbingan bagi segenap anggota organisasi sehingga visi dan misi organisasi dapat dicapai sesuai dengan yang ditetapkan. Terkait dengan kepentingan pelaksanaan “administrasi negara” yaitu dalam penyelnggaraan pemerintahan eksekutif yang dipimpin oleh “Presiden, Gubernur, Bupati/Walikota, atau juga dapat disebut sebagai “Administrator”. Esensi kepemimpinan pada hakekatnya yang paling utama di samping memberikan bimbingan adalah “pengambilan keputusan”. Dengan demikian kriteria yang tertinggi adalah kemampuan seorang “pemimpin” yaitu terletak pada “Kemampuan Pengambilan Keputusan”. Kinerja seorang pemimpin diukur dari kemampuan dalam pengambilan keputusan yang “cepat dan tepat sasaran”. Kemampuan seorang pemimpin mengambil keputusan yang ”cepat dan tepat”, membutuhkan dukungan “sikap yang tegas dan berani”. Sebagai contoh ketika pemerintah propinsi DKI Jakarta Raya akan mengambil “keputusan” pelaksanaan “program Mass Rapid Transport”, dengan prioritas segmen program “Bus Way”, terjadi perbedaan pendapat dengan pemerintah pusat, namun Gubernur selaku otoritas tunggal di wilayahnya, pada saat itu pada ketetapan bahwa “program Bus Way” harus jalan, maka “Gubernur” mengambil keputusan *) Dosen Tetap STIAMI
11
meresmikan
pengoperasian
“Bus
Way”
lebih
awal
dari
yang
dijadwalkan
(Istianto,2009). Pengambilan keputusan yang dilakukan oleh Gubernur tersebut mencerminkan sosok “kepemimpinan yang “berani dan tegas”, di tengah perseteruan yang “pro dan kontra” baik di lingkungan masyarakat dan bahkan di lingkungan pemerintahan itu sendiri, yakni antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah. Namun karena tolok ukur yang menjadi pegangan adalah “kepentingan masyarakat luas”, maka ketika telah dioperasikan program “Bus Way” mendapat respons masyarakat dengan baik dan bahkan masyarakat berharap “koridor Bus Way” agar dapat diperluas sampai menjangkau seluruh wilayah DKI Jakarta. Berdasarkan contoh di atas menunjukan bahwa “kepemimpinan” menjadi kunci dari organisasi, sehingga “kepemimpinan” menjadi tolok ukur kinerja suatu organisasi. Kepemimpinan yang buruk sudah dapat dipastikan akan berdampak terhadap kinerja organisasi maupun pengaruhnya terhadap kinerja anggota organisasi. Kedua; Aspek yang berikutnya yaitu “pengambilan keputusan”
dimaksudkan
bahwa seperti yang telah diuraikan di atas inti dari “kepemimpinan adalah pengambilan keputusan”. Memang pada hakekatnya “pengambilan keputusan” atau “decision making”, merupakan serangkaian kegiatan organisasi yang paling startegis. Sebab “pengambilan keputusan” merupakan starting point yang sangat menentukan suatu keberhasilan atau kegagalan dalam pencapaian suatu tujuan akan dapat dilihat dari kualitas dalam ”proses pengambilan keputusan”. Dalam organisasi pemerintahan “bentuk pengambilan keputusan” mulai dari keputusan puncak manajemen seperti “pengambilan keputusan” dalam proses pembuatan undang-undang sampai kepada pengambilan keputusan yang bersifat teknis misalnya “peraturan pemerintah, peraturan daerah, peraturan presiden, peraturan menteri dan peraturan direktur jenderal serta pengambilan keputusan yang bersifat teknis operasional “day to day work” dan lain-lain. Oleh sebab itu sangat tepat jika “pengambilan keputusan” menjadi salah satu tolok ukur kinerja administrasi negara. Kinerja administrasi negara akan terlihat konkrit yang dapat dirasakan oleh masyarakat ketika “pemimpin pemerintahan” mampu mengambil “keputusan” yang tepat misalnya negara bisa keluar dari krisis yang dihadapi seperti “krisis moneter”, ”krisis energi”, “krisis pangan”, dan lain lain. Pengambilan keputusan yang tepat tersebut dapat berpengaruh terhadap “kredibilitas” atau citra pemimpin *) Dosen Tetap STIAMI
12
pemerintahan di mata publik, artinya kinerja pemerintah akan mendapat kredit point yang positif oleh masyarakat, sehingga legitimasi pemerintahan dan negara akan semakin kuat. Ketiga; aspek “komunikasi kerja” dimaksudkan sebagai hubungan atau interaksi sesama anggota organisasi dalam melakukan kegiatan guna mencapai tujuan organisasi. Komunikasi adalah penyampaian “pesan” kepada orang lain sehingga orang lain tersebut menerima pesan sesuai dengan yang dikehendaki oleh penyampai pesan yaitu apa yang disebut “comunican” pelakunya disebut “communicator”. Dalam konteks penyelenggaraan administrasi negara, komunikasi merupakan unsur yang penting yaitu seberapa jauh harmonisasi hubungan antara pemerintah dengan rakyatnya. Jika pemerintah dengan rakyatnya menunjukan tingkat hubungan yang harmonis, artinya menunjukkan komunikasi antara pemerintah dan rakyatnya sangat baik. Oleh sebab itu komunikasi yang baik tersebut akan mendorong antara lain
misalnya mampu
menumbuhkan ketaatan dan kesadaran masyarakat terhadap pelaksanaan “rule of law and law of enforcement” secara intensif dan optimal. Dengan demikian jika “rule of law” berperan dengan baik yang didukung oleh tingkat kesadaran masyarakat yang baik pula maka dalam penyelenggaraan administrasi negara terutama dalam hal pelayanan publik akan tercapai dengan kinerja yang tinggi yakni pelayanan publik yang cepat, murah dan memuaskan. Namun jika yang terjadi sebaliknya yaitu “komunikasi” antara pemerintah dengan rakyat cenderung buruk, maka akan terjadi “kesenjangan informasi”, dampaknya terhadap kehidupan masyarakat tumbuh saling curiga, rakyat kurang memiliki rasa tanggung jawab terhadap apa yang telah dikerjakan oleh pemerintah atau dengan kata lain rakyat bersikap apatis, pemerintah bertindak tanpa dukungan publik dan sebaliknya rakyat melakukan tindakan tanpa dukungan pemerintah. Oleh sebab itu instrument “komunikasi” perlu dibangun dengan baik antara pemerintah dengan rakyat atau warga negaranya melalui berbagai media komunikasi yang efektif, sehingga partisipasi masyarakat akan tumbuh dengan baik dan pada gilirannya kinerja pemerintah akan semakin meningkat. Oleh sebab itu, jika partisipasi masyarakat terhadap aktifitas penyelenggaraan pemerintahan seperti pembangunan dan kebijakan-kebijakan sektor lainnya, menunjukkan bahwa tingkat kepercayaan masyarakat pada posisi yang positif. Artinya komunikasi antara pemerintah dengan rakyat berjalan dengan efktif. Tetapi jika kepercayaan (trust) masyarakat terhadap pemerintah itu rendah maka akan mengurangi *) Dosen Tetap STIAMI
13
tingkat legitimasi pemerintahan. Jika tingkat legitimasi pemerintahan terus menurun maka secara perlahan dan pasti negara tinggal menunggu kehancurannya (Fukuyama, 1995). Keempat; adapun aspek yang keempat dari proses manajemen yaitu “manajemen publik”. Sebagaimana diketahui bahwa “manajemen publik”
adalah usaha-usaha
menggerakan seluruh potensi sumber-sumber daya yang dimiliki baik sumber daya manusia maupun sumber daya alam dan lainnya melalui perencanaan, pelaksanaan dan pengawasan dalam rangka pencapaian tujuan untuk kesejahteraan masyarakat. Oleh sebab itu manajemen publik sesungguhnya merupakan seperangkat metoda, teknik dan strategi manajemen yang digunakan untuk mengurus dan mengatur serta mengelola sumber daya bagi segenap kepentingan masyarakat. Dengan demikian “manajemen publik” juga dapat disebut “manajemen pemerintahan”, karena fokus perhatian kajian yaitu “kepentingan publik”. Pemerintah atau pemerintahan yang terdiri dari berbagai lembaga berfungsi menyelenggarakan semua urusan yang dibutuhkan oleh masyarakat. Adapun instrumen “manajemen” digunakan agar seluruh kegiatan pemerintah dalam mengurus, mengatur dan mengelola kepentingan publik dapat dilakukan secara efisien dan efektif. Bahkan upaya pemahaman terhadap “manajemen” sebagai alat dapat memastikan rangkaian kegiatan dalam suatu organisasi mampu mencapai tujuan secara efisien dan efektif, sehingga
digunakan sebagai pengukuran kinerja organisasi.
Sebagaimana yang digambarkan oleh Peter Drucker dalam Wastiono (2003) dengan pernyataanya yang sangat terkenal sebagai indikasi yang menunjukan “kinerja manajemen publik atau manajemen pemerintahan”. Pernyataan tersebut yaitu; “ tidak ada
negara
yang
miskin
(under
developing
country)
kecuali
“manajemen
pemerintahannya” yang buruk. Suatu negara dan pemerintah memiliki kinerja yang baik atau buruk dapat dilhat dari sejauh mana tingkat “kemiskinan dan kemakmuran” mengalami ketimpangan yang tinggi atau rendah. Dengan kata lain suatu negara dikatakan sukses dan kinerjanya baik jika “kemakmuran” rakyatnya lebih merata, demikian pula sebaliknya suatu negara dikatakan gagal atau kinerja rendah jika sebagian besar rakyatnya masih “miskin”. Dengan demikian “manajemen publik” menjadi pilihan sebagai indikator untuk pengukuran “kinerja” administrasi negara merupakan pilihan yang tepat. Oleh sebab itu dengan menjelaskan mengenai “manajemen publik” akan menambah khasanah kajian konsep dan teori administrasi publik lebih lengkap. *) Dosen Tetap STIAMI
14
Kesimpulan Kelima aspek kajian di atas yang dijadikan sebagai issue indikator kinerja administrasi negara, setelah dilakukan elaborasi dan pembahasan yang cukup mendalam, merupakan catatan
penting dan strategis dalam rangkaian aktivitas penyelenggaraan
administrasi negara terutama fungsinya sebagai pengelola dan penyedia serta pengurusan “pelayanan publik”. Perumusan ruang lingkup kajian kinerja administrasi negara yang sudah jelas dan terukur secara kualitatif tersebut di atas, dapat dikembangkan menjadi kajian yang lebih fokus dan spesifik dengan menggunakan teknik dan metoda yang lebih akurat. Dengan demikian dimensi dan indikator kinerja administrasi negara sesungguhnya dapat menjadi instrumen evaluasi kinerja terhadap para penyelenggara administrasi negara baik para administrator negara sebagai pejabat publik yang berasal dari partai politik dan juga administrator negara yang berdasarkan “karier” atau aparatur birokrasi. Oleh sebab itu instrument kinerja administrasi negara tersebut
menjadi sumber inspirasi dalam
menetapkan seseorang administrator negara baik terhadap mereka yang diangkat maupun yang berdasarkan pemilihan pada masa periode berikutnya. Untuk itu dalam pembentukan opini publik akan lebih jelas, akurat dan terarah serta terbantu dengan adanya instrument kinerja administrasi negara tersebut. Sehingga di masa yang akan datang pejabat publik baik yang diangkat maupun berdasarkan pemilihan tidak lagi terjadi disinformasi di tengah masyarakat terhadap sosok para pemimpinnya.
Saran-Saran 1. Kajian mengenai indikator yang menjadi variabel untuk mengukur kinerja administrasi negara yang cukup banyak diharapkan menjadi masukan untuk dilakukan penelitian lebih lanjut agar berkembang menjadi konsep atau teori yang lebih establish. 2. Dimensi dan indikator kinerja yang dimunculkan dalam kajian tersebut dapat ditetapkan menjadi indikator pengukuran keberhasilan bagi pejabat publik baik secara kelembagaan maupun oleh masyarakat yang terkoordinasikan dalam pranata social sebagai instrument social control (control masyarakat). Selama ini dalam melakukan penilaian atau evaluasi terhadap pejabat publik belum memiliki guide line yang jelas dan terukur. *) Dosen Tetap STIAMI
15
Daftar Pustaka A. Dahl, Robert, (2001) On Democracy (Perihal Demokrasi), Penterjemah A. Rahman Zainudin, Penerbit Yayasan Obor Indonesia. Fukuyama, F., (1995). Trust: The Social Virtues and The Creation of Prosperity, New York: Free Press. Headley, Charles Mason, (2006). Quo Vadis Administrasi Negara, Yogyakarta: Graha Ilmu. Istianto Bambang, (2011) Manajemen Pemerintahan Dalam Perspektif Pelayanan Publik, edisi kedua, PT. Mitra Wacana Media bekerjasama dengan STIAMI Jakarta. Obsorne, David, and Peter Plastrick, (2000) Banshing Bereaucracy, The Five Strategies For Reinventing Government (Memangkas Birokrasi), Penterjemah Abdul Rasyid, Jakarta: Penerbit PPM. Prasojo, Eko, State Of The Art, Administrasi Negara Antara Teori Dan Praktek kenegaraan Indonesia Mutakhir, Bahan Seminar Nasional, 2009, di Pasca Sarjana STIAMI, Jakarta, Tanggal 8 Agustus 2009. Richard L Daft, (2010). New Era Of Management, Cengage Learning. Sedarmayanti, (2003). Good Governance (Kepemerintahan Yang Baik) Dalam Rangka Otonomi Daerah, Bandung: Penerbit CV. Mandar Maju. Wasistiono, Sadu, (2002). Kapita Selekta Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah, Bandung: Penerbit Fokus Media.
*) Dosen Tetap STIAMI
16
*) Dosen Tetap STIAMI
17
