Media 1. Inleiding en verantwoording 2. Veranderende maatschappij, veranderende media 2.1. Maatschappelijke ontwikkelingen 2.2. Technologische ontwikkelingen 2.3 Medialisering
3. Ontwikkelingen in de mediasector 3.1. De pers: stand van zaken en ontwikkelingen 3.2. De omroep: stand van zaken en ontwikkelingen
4. Mediabeleid 4.1. De geschiedenis van het mediabeleid 4.2. Fundamenten van mediabeleid 4.3. Persbeleid 4.4. Omroepbeleid 4.5. Nieuwe mediabeleid
5. Visie en aanbevelingen 5.1. Zorgen over kwaliteit en bereik 5. 2 Visie op persbeleid 5.3. Visie op omroepbeleid
1. Inleiding en verantwoording Media zijn alomtegenwoordig. We kennen de wereld via de media. Kranten, tijdschriften, radio, televisie en internet zijn voor de samenleving van enorme betekenis. Ze bepalen voor een belangrijk deel de publieke opinie. Een democratie is ondenkbaar zonder onafhankelijke journalistiek en zonder media die een podium bieden voor publiek debat. De wederzijdse beïnvloeding van media en maatschappij is niet nieuw. Maar onder invloed van maatschappelijke en technologische ontwikkelingen hebben de media zich ‘omhooggewerkt’ tot een autonome maatschappelijke kracht. Dit proces van ‘medialisering’ roept de vragen op die in deze sectoranalyse achtereenvolgens aan de orde komen: hoe verandert de maatschappij, hoe verandert het medialandschap en hoe vertaalt dit zich in mediabeleid? Is het mediabeleid van de overheid aan herijking toe? Deze sectoranalyse vormt een onderdeel van het Vooradvies voor de Cultuurnota 2005-2009. De taak van de Raad voor Cultuur inzake het mediabeleid is evenwel breder dan alleen het adviseren over die aspecten van het mediabeleid die strikt onder cultuurbeleid gerekend kunnen worden. Niet toevallig komt er van de € 659 miljoen die de overheid investeert in de media – pers, publieke omroep, nieuwe media – slechts € 757.000 ten laste van het Cultuurnotabudget. De kern van de advisering van de Raad op het gebied van de media is dan ook van mediapolitieke aard; de cultuurpolitieke advisering baseert zich daarop en is daarvan in zekere zin een afgeleide. Derhalve kan een analyse van de mediasector niet volstaan met een beschrijving van cultuurpolitieke kwesties. Pas nadat de Raad in grote lijnen zijn visie omtrent mediapolitiek uit de doeken heeft gedaan, kunnen de consequenties voor het cultuurbeleid inzake de media worden onderzocht. Een alles omvattende beoordeling van het mediabeleid van de rijksoverheid presenteert de Raad eerst in zijn advies over het tussentijds concessiebeleidsplan, in 2004. Alvorens de verbinding te leggen tussen de media- en de cultuursector, worden de ontwikkelingen beschreven die de hedendaagse samenleving bepalen (hoofdstuk 2) en die medeverantwoordelijk zijn voor de verschuivingen die zich in de media voltrekken (hoofdstuk 3). Vervolgens komen aan de orde: de uitgangspunten, de geschiedenis en de uitwerking van het overheidsbeleid (hoofdstuk 4), waarna de Raad zijn analyse van de beschreven ontwikkelingen presenteert, daar zijn visie aan koppelt over de richting van het toekomstig mediabeleid om tot slot concrete aanbevelingen te doen met betrekking tot het cultuurbeleid van de media (hoofdstuk 5).
2. Veranderende maatschappij, veranderende media De maatschappij verandert ingrijpend. Processen die al langere tijd spelen, zoals de ontzuiling, de verdergaande secularisering, individualisering, internationalisering, commercialisering en de groei van de amusementsindustrie zetten zich door, maar ze veranderen van vorm als gevolg van de technologische ontwikkeling. De integratie van informatie- en communicatietechnologie heeft verstrekkende gevolgen, omdat daardoor de media in toenemende mate de context worden waarbinnen we de wereld ervaren en gebeurtenissen van betekenis voorzien. In een informatiemaatschappij waarin kennis en communicatie centraal staan, zijn media niet langer de boodschappers en bemiddelaars maar de co-regisseurs van het maatschappelijk welbevinden of onbehagen. 2.1. Maatschappelijke ontwikkelingen Demografische verschuivingen De sterk veranderende demografische samenstelling van de Nederlandse bevolking heeft een aantal directe gevolgen voor de mediasector. Doordat de gemiddelde leeftijd van krantenlezers sterk stijgt, daalt de oplage van dagbladen en tijdschriften. De vergrijzing drukt zijn stempel op de aard en omvang van de nog altijd aanzienlijke, maar krimpende achterban van de omroepverenigingen. Van de 3,5 miljoen leden is een groot deel van oudere leeftijd. Jongeren worden niet snel lid van een omroepvereniging. Dit kan op den duur de betekenis van omroepverenigingen nadelig beïnvloeden. De aard van de multiculturele samenleving heeft eveneens implicaties voor mediaproductie en -consumptie. De groei van het aantal nieuwe Nederlanders in de laatste decennia heeft bijvoorbeeld niet geleid tot een evenredige toename van het aantal allochtonen dat de Nederlandstalige media consumeert of er een bijdrage aan levert. De komst van satelliettelevisie (met Turkse en Arabische zenders) en internet (zoals maroc.nl, lokum.nl, of suriname.nl) heeft eerder een verdere segmentatie veroorzaakt. Instellingen die tot doel hebben de integratie te bevorderen, zijn vooralsnog niet goed in staat gebleken een significante participatie van allochtonen te bewerkstelligen op het gebied van mediaproductie. De gevolgen hiervan op de lange termijn kunnen heel groot
zijn, zeker wanneer men in acht neemt dat de meerderheid van de jongeren onder de achttien jaar in de grote steden van allochtone afkomst is – een aantal dat in de toekomst slechts zal toenemen. Jongeren zijn vanouds een lastig te bereiken doelgroep. In combinatie met de verdergaande mediasegmentatie en culturele verscheidenheid lijken ze evenwel grilliger dan ooit in hun mediaconsumptiepatroon. Behalve dat een groter wordende groep niet meer geïnteresseerd is in de traditionele kwaliteitsmedia (en de publieke meningsvorming die daardoor gestalte krijgt), laat tijdsbestedingsonderzoek zien dat jongeren vooral ánders omgaan met de media. In plaats van betaalde kranten lezen jongeren gratis dagbladen als Metro en Spits en halen zij hun informatie van het internet. Veelzeggend is dat het stijgend gebruik van nieuwe media door jongeren – internet en mobiele telefonie – eerder ten koste gaat van televisieconsumptie dan van lezen. Nieuwe sociale structuren Oude en in zekere zin opgelegde structuren zoals de kerk, de zuil of de lokale gemeenschap verliezen waarde en invloed aan nieuwe vormen van gemeenschap rond smaak, levenshouding, sfeer en attitude. Theoretici als Castells en Rifkin gebruiken de term netwerkmaatschappij om het ontstaan te beschrijven van deze nieuwe vormen van gemeenschap, waarbij sociale groepen, relaties en verhoudingen zich vormen rondom netwerken. In deze nieuwe netwerkverbanden, die mogelijk worden gemaakt door de digitalisering van communicatiemiddelen en die relatief onafhankelijk zijn van plaats en tijd, ontstaan steeds meer wisselende, losse en contextonafhankelijke vormen van interactie. Mensen staan op nieuwe manieren en verschillende niveaus met elkaar in verbinding. Het is van groot belang toegang te hebben tot en verbonden te zijn met dit netwerk van relaties. Vandaar dat Rifkin spreekt over de ‘age of access’. Toegang wint het van bezit: het gaat steeds minder om het hebben van informatie (een boekenkast vol) dan om het toegang krijgen tot informatie (weten hoe informatie te vinden en te gebruiken). De digitalisering van de communicatievormen versterkt aan de ene kant het proces van individualisering, waarbij nieuwe vormen van identiteit ontstaan omdat de media ‘persoonlijker’ worden (je eigen browserinstellingen, je eigen playlist); aan de andere kant krijgen nieuwe vormen van collectiviteit een kans: internet-communities rond bepaalde onderwerpen, dating sites, sms’en en chatten. In hoeverre al deze nieuwe omgangsvormen ook tot fundamenteel nieuwe sociaal-maatschappelijke indelingen zullen leiden is moeilijk te zeggen. Vooralsnog is juist de dynamiek, de vluchtigheid en de snelle overstap van de ene naar de andere groep opmerkelijk. Belevingseconomie Een belangrijke, en recente ontwikkeling is het ontstaan van ‘de belevingseconomie’. Deze verschuiving, ook wel aangeduid met termen als de ‘spektakelmaatschappij’, de ‘attention economy’ of de ‘dramademocratie’ is op tal van plaatsen terug te vinden en heeft grote consequenties voor de cultuur en het cultuuraanbod. Cultuur wordt een onderdeel van de amusementsindustrie. Kunst verbreedt zich naar reclame, design en mode en gaat de concurrentie aan met pretparken en tropische zwemparadijzen. Het aantal festivals en evenementen (van megatentoonstellingen tot de Museumnacht) neemt toe en trekt een steeds groter publiek. Media en cultuur groeien naar elkaar toe. De term ‘belevingseconomie’ geeft aan dat het niet zozeer gaat om informatie of kennis maar veeleer om wat er mee gedaan wordt: hóe informatie, media en cultuur worden beleefd en hoe er een nieuwe betekenis aan wordt gegeven. Zoals ‘toegang’ het wachtwoord is van de netwerkmaatschappij, zijn ‘ervaring’ en ‘betekenisgeving’ de wachtwoorden van deze beleveniseconomie. 2.2. Technologische ontwikkelingen De digitalisering heeft verstrekkende gevolgen. Ze beïnvloedt de media in al hun vormen en eigenschappen. Of het nu gaat om toegang, productie, distributie, bereik of content (inhoud): op alle cruciale aspecten van media (en mediabeleid) drukt de digitalisering zijn stempel. Ze verandert de structuur van de communicatiemarkt. Convergentie van verschillende mediavormen, de ontwikkeling van cross mediaproducties en e-cultuur behoren tot haar belangrijkste effecten. Convergentie Convergentie van voorheen gescheiden sectoren als telecommunicatie, media en informatietechnologie is een proces dat al enige tijd gaande is. Telefoneren kan via het kabelnetwerk, televisieprogramma’s kunnen via de computer worden bekeken en de krant is via het internet te raadplegen. Zowel in de distributie als meer recentelijk in de productie van redactionele content ontstaan dwarsverbindingen tussen internet enerzijds en pers, radio en televisie anderzijds. De digitale uitwisseling van informatie, in welke vorm dan ook, maakt media technologie-onafhankelijk.
Cross media Steeds vaker zien zogenoemde cross mediaproducties het licht waarbij de content letterlijk ‘across’ media wordt verspreid: een foto wordt in de krant afgedrukt maar ook op de internetsite van de krant; muziek wordt op cd gezet maar ook online aangeboden. Inhoud die via verschillende distributiekanalen wordt verspreid is niet nieuw: in de jaren negentig was synergie al de gangbare mediastrategie. Het samengaan in 1989 van Time (onder meer uitgever) en Warner (televisie- en filmgigant) heeft ruim navolging gekregen. Met de opkomst van het internet als distributie- en presentatiemedium voor allerlei digitale content krijgt synergie een andere vorm en wordt veel tijd en energie gestoken in het ontwikkelen van cross mediacontent. Door de digitalisering en snelle opkomst van internet als productie-, distributie- en presentatieplatform raken oude en nieuwe media nog meer met elkaar verweven en wordt het hybride karakter van media steeds duidelijker. In dit opzicht zijn cross media letterlijk kruisingen tussen verschillende media. Televisieproducties, films en websites bij kranten, tijdschriften of radiostations worden niet alleen multimediaal en interactief, maar ontlenen hun toegevoegde waarde vooral aan het feit dat het cross mediaproducties zijn. De media worden daarbij ingezet als platform. E-cultuur Een groeiend aantal cross mediaproducties betreffen combinaties van animatie, korte film, videokunst en multimediadesign waarbij de grens van de afzonderlijke media bewust wordt opgezocht. Deze expressievormen hebben een sterk vernieuwend karakter en hebben niet alleen consequenties voor de mediasector maar voor de cultuur in het algemeen. Verbreed naar domeinen buiten de media, zoals kunst, cultureel erfgoed en onderwijs wordt dan ook gesproken over e-cultuur: de verdere integratie van ict en digitale media in samenleving en cultuur. Het resultaat van de vermenging van digitale technologieën met culturele uitingsvormen levert een grote verscheidenheid op aan nieuwe hybride cultuurvormen. Een hypermoderne computergame in een museum, een website waar literair erfgoed op een gebruiksvriendelijke manier wordt gepresenteerd, een interactief webkanaal voor multimedia in de breedste zin van het woord, een portal voor allerlei soorten informatie die via bibliotheken beschikbaar is. Grenzen tussen verschillende sectoren vervagen en er ontstaat een nieuwe verbinding tussen media en de kunst- en cultuursector. De Raad zal kort na het verschijnen van dit Vooradvies een advies uitbrengen over e-cultuur. 2.3. Medialisering Media vormen gezamenlijk en door hun publiek karakter in stijgende mate de context waarbinnen onze cultuur betekenis krijgt en waarbinnen maatschappelijke processen zichtbaar worden. Parallel met de in zwang rakende term ‘mediacratie’ – om de steeds hechtere relatie tussen democratie en media aan te geven – wordt met ‘medialisering’ de groeiende invloed bedoeld van media in ieders dagelijks leven. In toenemende mate wordt ieders wereldbeeld bepaald door informatie, kennis, ervaring en percepties die de media verspreiden. Behalve het persoonlijke raakt het sociale en politieke leven nauwer verbonden met de wereld van de media – en vooral met die van de televisie. De reikwijdte van media en van de zogenoemde ‘medialogica’ is verbonden met de eerder gesignaleerde opkomst van de beleveniseconomie. Spektakel, drama, conflict en emotie zijn dan ook niet alleen kenmerkend voor de hedendaagse televisie, maar trekken ook hun spoor op politiek en cultureel terrein. De invloed van de media op het maatschappelijk bouwwerk is complexer geworden. Enerzijds werken de massamedia als bindmiddel en bevorderen ze de sociale cohesie. Anderzijds gaat er van de media een invloed uit die de samenleving uit elkaar trekt. De opkomst van informatie- en communicatiediensten heeft geleid tot een diversificatie van mediavormen – er is meer keuze – en tot fragmentatie van de media en het publiek: het publiek is verspreid over diverse mediakanalen; meer media bedienen verschillende groepen. De genoemde bewegingen lijken tegenstrijdig aan elkaar, maar zijn dat niet. Ze bestaan naast elkaar: media zijn tegelijkertijd een instrument voor collectiviteitsvorming, hoe vluchtig ook (alle tieners die naar ‘Idols’ kijken) en een instrument dat de individualiseringstendens mogelijk maakt en versterkt (de moderne mediaconsument bepaalt zelf waar hij zappend en surfend zijn nieuws, vermaak en cultuur vandaan haalt). Dankzij de interactieve structuur van veel digitale media ontstaan bovendien nieuwe vormen van sociale interactie die zich grotendeels buiten de invloedssfeer van de massamedia afspelen (chatten, newsgroups) en wordt de scheiding tussen producent en consument die zo kenmerkend was voor de oude massamedia ongedaan gemaakt.
3. Ontwikkelingen in de mediasector
Door de enorme groei en diversificatie van het media-aanbod, door commercialisering, verhoogde concurrentie, publiekssegmentatie en voortgaande digitalisering is Nederland anno 2003 een sterk competitieve mediamarkt geworden. In verhouding tot het inwonertal en het kleine taalgebied zijn er heel veel aanbieders actief. Voorheen was de mediasector een aanbiedersmarkt, waarbij uitgevers en omroepen zich relatief weinig zorgen hoefden te maken over hun afzet. De laatste jaren domineert de vraag. Ondanks de explosieve groei in aanbod en de grotere keuzevrijheid is die vraag in absolute zin natuurlijk gelijk gebleven. Er zijn immers maar 24 uur in een dag en het menselijke vermogen om informatie op te nemen is niet veranderd. Een groot deel van het mediaaanbod blijft dan ook onbeluisterd, onbekeken of ongelezen. Door de behoefte aan ontspanning en amusement is zowel het algemene aanbod gegroeid – zie de nieuwe breed geprogrammeerde commerciële publiekszenders van SBS en HMG – als het aanbod van specifieke mediaproducten – zie bijvoorbeeld de groei in ‘special interest bladen’, de kranten met speciale dagelijkse katernen en wekelijkse magazines. De commercialisering speelt al langer, maar heeft er vanaf de jaren tachtig toe geleid dat de pers, uitgeverijen, film, radio en televisie sterker worden beheerst door groei, rendementseisen en andere economische drijfveren. Een van de gevolgen van de groeiende concurrentie is dat aanbieders zich moeten onderscheiden om een publiek te vinden en te behouden; de gebruikers stellen hogere eisen en zijn kieskeuriger geworden; ze zijn versnipperd over diverse media en communicatiekanalen. Het verzuilde publiek, dat enige decennia geleden nog gemakkelijk was in te delen volgens levensbeschouwelijke, religieuze of politieke voorkeuren, bestaat niet meer. Het publiek wordt steeds meer gecreëerd en georganiseerd door de media zelf op basis van een gedeelde belangstelling, smaak en levensstijl. Diversificatie in aanbod en segmentatie en fragmentatie van het publiek versterken elkaar. 3.1. De pers: stand van zaken en ontwikkelingen De perssector is onder te verdelen in dagbladen, nieuwsbladen en tijdschriften. De totale oplage van de dagbladpers bedroeg in 2000 circa 4,4 miljoen exemplaren per dag. Iets meer dan de helft daarvan kwam voor rekening van de regionale dagbladen. Nieuwsbladen zijn betaalde lokale kranten die tenminste één en ten hoogste vijf keer per week verschijnen. Bij de belangenorganisatie van de lokale nieuwsbladen, de Nederlandse Nieuwsblad Pers, zijn meer dan honderd titels aangesloten, met een gezamenlijke oplage van meer dan twee miljoen exemplaren. Daarnaast vinden dagelijks negentien miljoen tijdschriften hun weg naar Nederlandse lezers. In totaal verschijnen er meer dan tweeduizend tijdschriften, het merendeel vaktijdschriften (1800). Daarnaast zijn er publiekstijdschriften (opinieweekbladen, omroepbladen en week- en maandbladen gericht op het algemene publiek of op bepaalde doelgroepen). Daarvan behoren de opinieweekbladen – die gericht zijn op analyse, commentaar en opinies ten aanzien van actuele maatschappelijke ontwikkelingen – tot het terrein van het persbeleid, samen met de dag- en nieuwsbladen. Verlies en winst De perssector is sterk geconcentreerd. Van de landelijke en regionale dagbladen is 90 procent in handen van drie groter uitgevers: PCM, Telegraaf en Wegener. Dagbladen, nieuwsbladen en tijdschriften hebben te lijden onder verslechterde economische omstandigheden – stijgende druk- en bezorgkosten, dalende advertentie-inkomsten, concurrentie van internet en van gratis kranten en mede daardoor van dalende oplages. De ‘treinkranten’ Metro en Spits haalden in 2001 een gezamenlijke oplage van circa 700.000 exemplaren per dag. Daarmee zijn ze in twee jaar tijd opgeklommen naar respectievelijk de tweede en de vierde plaats in de dagbladrangorde. De oplage van de gezamenlijke dagbladen zakte in diezelfde tijd van 4,7 miljoen exemplaren per dag naar de eerdergenoemde 4,4 miljoen. Kostenbesparing is derhalve het devies: bezuinigingen, fusies, efficiëncyvergroting, gezamenlijk exploiteren van bedrijfsonderdelen zijn manieren waarop uitgevers proberen de kosten te drukken. Met name bij de regionale pers is sprake van een nieuwe fusiegolf. In de afgelopen twintig jaar zijn dertig zelfstandige titels verdwenen. Talrijke banen staan op de tocht. Maar ook bij de landelijke titels wordt ingegrepen. Tijdschriften balanceren wat oplage betreft al jaren op de grens tussen verlies en winst. Uitgeefconcerns maken het verlies van de traditioneel grote titels goed door nieuwkomers en titels met lidmaatschapsabonnementen. De totale oplage van de opiniebladen en omroepbladen daalt licht, die van vrouwen-, mannen- en roddelbladen sterker. De oplage van jongerenbladen, daarentegen, stijgt.
Alle concentratie-operaties en stroomlijning (op het gebied van bezorging, papierinkoop, drukken, distributie en advertentie-exploitatie) ten spijt is de financiële rek uit de branche. Ook de investeringen in internetactiviteiten – noodzakelijk om aansluiting te vinden bij nieuwe jonge lezers – bleken meer te kosten dan op te leveren. De druk op de advertentiemarkt door terugloop van dekking en bereik maakt de vooruitzichten er niet beter op. Ook concurrentie van de omroepen (die lagere prijzen kunnen bieden) speelt daarbij een rol. De opkomst van het internet als alternatief advertentiemedium en het Europese beleid inzake reclame maakt de vooruitzichten er niet beter op. Ontlezing en vergrijzing Structurele problemen, die door de bloeiende economie van de afgelopen jaren konden worden verhuld, laten zich langzamerhand sterker voelen: de vergrijzing, de ontlezing en de invloed van de nieuwe media. Hierdoor dreigen krantenlezers meer een uniforme groep te worden – middel- tot hoogopgeleide autochtonen. Las in 1975 nog 84 procent van de Nederlanders regelmatig een krant, in 1990 was dat gezakt tot 73 procent, terwijl in 2000 nog maar 65 procent regelmatig de krant ter hand nam. De komst van het internet betekent niet alleen dat lezers een extra nieuwsbron kregen aangeboden, maar ook dat de kranten in hun bedrijfsvoering concurrentie kregen van bijvoorbeeld elektronische knipselkranten (die doorlinken naar nieuws zonder auteursrechten te betalen). Zo voelt het ANP de invloed van het ontstaan van internetpersbureaus. Sector luidt noodklok Begin 2002 hebben diverse organisaties in de dagbladwereld een ‘brede coalitie’ gevormd. De Nederlandse Dagblad Pers (NDP), het Genootschap van Hoofdredacteuren en de Nederlandse Vereniging van Journalisten (NVJ) hebben er bij het Ministerie van OCenW op aangedrongen kranten financieel te steunen. De NVJ maakt zich bezorgd over het snijden in personeelsbestand, fusies en bezuinigingen: stuk voor stuk ingrepen die zouden dienen ter verbetering van het rendement. In een brief aan de Tweede Kamer wordt een aantal suggesties gedaan: afschaffing van de btw op kranten (deze geldt ook niet in het buitenland), gesubsidieerde abonnementen voor nieuwe Nederlanders, soepeler regels voor bezorging van kranten en een actievere rol van het Bedrijfsfonds voor de Pers. De NDP pleit ervoor een brede onafhankelijke commissie, of de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, een gedegen studie naar het persbeleid te laten verrichten, gevolgd door een advies aan de regering. Bij deze herijking van het persbeleid zal aldus de indieners van de plannen vooral moeten worden gezocht naar maatregelen die de krachten van de vrije markt in harmonie brengen met de publieke functie die de overheid en politiek aan de sector toekennen. Ook het Commissariaat van de Media adviseert een actiever persbeleid door de overheid. Het Commissariaat wil dat het Bedrijfsfonds voor de Pers de mogelijkheid krijgt binnen concerns dagbladen te ondersteunen. Ook wordt de oprichting bepleit van een platform met daarin een vertegenwoordiging van de dagbladsector, met als doel te komen tot stimuleringsmaatregelen. Ter voorkoming van verdere concentratie in de dagbladsector wordt een wettelijk maximum marktaandeel voorgesteld. 3.2. De omroep: stand van zaken en ontwikkelingen De markt Nederland kent een duaal bestel van publieke en commerciële omroepen, evenals de meeste andere Europese landen. Het totale televisie- en radioaanbod wordt verzorgd door de binnenlandse publiek omroep, commerciële omroepen die zich specifiek op Nederland richten (al dan niet met een Nederlandse licentie), buitenlandse publieke omroepen zoals de BBC en VRT en commerciële omroepen die niet in het bijzonder op Nederland zijn gericht. In het dichtbekabelde Nederland ontvangt iets meer dan 90 procent van de huishoudens radio en televisie via de kabel, 6 procent heeft een satellietaansluiting en 3 procent ontvangt beeld en geluid nog slechts via het ethersignaal. Kabelbedrijven zijn verplicht tenminste 15 televisiezenders en 25 radiozenders door te geven waaronder die van de binnenlandse publieke omroep en de Vlaamse publieke omroep. De landelijke publieke radiostations beschikken over vier landelijk dekkende fm-zendernetten en één landelijk dekkende middengolfzender (747 am). De laatste jaren is voor de commerciële radio meer frequentieruimte beschikbaar gekomen. De vergunningen worden uitgegeven via een veiling of een vergelijkende toets. De landelijke publieke televisie beschikt sinds 1988 over drie televisiezenders. De twee commerciële concurrenten, de Holland Media Groep en de SBS-groep hebben elk ook drie zenders tot hun beschikking. Gezamenlijk delen de drie zenders van de publieke omroep en de zes commerciële zenders het grootste deel van de markt.
De landelijke publieke omroep inclusief de Wereldomroep en een gedeelte van de regionale omroep wordt bekostigd uit de omroepmiddelen. Dit zijn omroepbijdragen (€ 876 miljoen in 2003), Ster-inkomsten (€ 213 miljoen) en rente op de omroepreserve (€ 4 miljoen). De omroepbedragen zijn overigens in 2003 in het kader van bezuinigingen op de Rijksbegroting met 5 procent gekort. De televisiereclamemarkt is tussen 1989 en 2001 gegroeid van € 226 miljoen naar € 681 miljoen – een stijging van 300 procent die volledig aan de commerciële zenders ten goede is gekomen. Het aanbod Met ingang van het seizoen 2000-2001 streeft de publieke omroep naar netprofilering. Daartoe was besloten omdat het marktaandeel van de publieke omroep zakte en met name veel jongeren de publieke omroep de rug toekeerden. Door de profilering van de drie netten zouden de programmaschema’s verbeteren en zou de herkenbaarheid van het aanbod worden vergroot, onder meer door het onderscheidend karakter van de afzonderlijke omroepen en hun programma’s in een evenwichtige programmamix onder te brengen. Bovendien zou de programmering beter kunnen worden afgestemd op de publieksvoorkeuren. Het profileringsstreven heeft geleid tot handhaving en aanscherping van vijf gekleurde radiozenders en tot een duidelijk onderscheid tussen de drie televisienetten: Nederland 1 als de general interest-zender met een brede programmamix gericht op kijkers die hechten aan bestaande waarden en normen en geïnteresseerd zijn in levensbeschouwelijke en maatschappelijke ontwikkeling; Nederland 2 als de universele en toegankelijke televisiezender voor alle leeftijden, opleidingsniveaus en opvattingen. En Nederland 3 als het verdiepende, grensverleggende culturele en maatschappijgerichte net, en de thuishaven van Z@ppelin, ‘de zender’ voor kinderen tot 12 jaar. Het televisieaanbod van de commerciële omroep wordt voor het grootste deel verzorgd door de zes publiekszenders RTL 4, RTL 5 en Yorin (van HMG) en SBS 6, Net 5 en V8 (van de SBS-groep). De breed georiënteerde programmering van deze zenders bestaat grotendeels uit (Amerikaanse) films, series, (spel)shows, informatie, infotainment en serviceprogramma’s. Naast deze zes zenders zijn er drie Nederlandstalige muziekzenders. Speciaal op kinderen gerichte zenders zijn KinderNet en FoxKids; CartoonNetwork richt zich met animatie op kinderen en jeugd. Ten slotte richten ook enkele buitenlandse commerciële omroepen zich op het Nederlandse publiek. Bij de publieke zenders ligt de nadruk op een gevarieerd aanbod van non-fictie. De commerciële zenders bieden op hun beurt veel fictie. Of, zoals het Commissariaat van de Media onlangs stelde: ‘Niet amusement maar buitenlandse series en films zijn de dragers van de commerciële omroep.’ Een ander verschil is de herkomst van de programma’s. Bij de publieke omroep bestaat dit voor 80 procent uit Nederlands aanbod, 6 procent Amerikaans en 12 procent Europees. Bij de commerciële zenders liggen die verhoudingen anders: 45 procent Nederlands, 45 procent Amerikaans (de meeste fictie) en 6 procent Europees. Het publiek Bij de radio beweegt het marktaandeel van de landelijke publieke radio zich tussen 30 en 33 procent (regionaal tussen de 14 en 16), en dat van de commerciële zenders tussen 44 en 49 procent. Het aandeel van overige aanbieders schommelt tussen de 5 en 6 procent. Bij televisie beweegt het marktaandeel van de publieke omroep zich tussen 35 en 39 procent, dat van de HMG- en de SBS-groep gezamenlijk tussen 48 en 51 procent, en dat van de overige aanbieders tussen 10 en 13 procent. Met het afspelen van videobanden en dvd’s vullen consumenten 3 tot 4 procent van hun tijd.. Het publiek dat naar publieke televisiezenders kijkt is relatief ouder dan de kijkers van de commerciële omroepen. Commerciële televisie scoort beter bij jongeren. De culturele en politieke affiniteit van de kijker is hoger bij de publieke omroep. Het publiek van de commerciële zenders bevindt zich voor een groot deel in sociale milieus die minder actief zijn in de samenleving en zich minder betrokken voelen bij ontwikkelingen in de maatschappij. De laagste sociale klasse is relatief oververtegenwoordigd bij de commerciële omroep. Het zijn ‘zware’ kijkers die een voorkeur hebben voor amusement en ontspanning. De commerciële zenders worden ook veel beter bekeken door een in omvang grote groep mensen die er een druk gezinsleven op na houdt (3.8 miljoen). Concessiebeleidsplan in de praktijk Het Concessiebeleidsplan dat de publieke omroep in 2000 presenteerde kent drie pijlers: de netprofilering, het beoogde marktaandeel en de programmatische uitgangspunten. Het kwaliteitsimago van de publieke omroep is hetzelfde gebleven: de publieke omroep is betrouwbaar, maatschappelijk betrokken en maakt zijn programma’s met respect. Met de zender- en netprofilering is een begin gemaakt. De radio kent heldere profielen. Niettemin zijn er problemen: Radio 1 bereikt een eenzijdig publiek,
Radio 4 en 5 zien hun marktaandeel dalen en lijden onder vergrijzing. Radio 3 ziet door zijn scherpe profilering het bereik onder jongeren teruglopen. De netprofilering van de televisie staat nog in de kinderschoenen, al begint Nederland 2 zich duidelijk van Nederland 1 en 3 te onderscheiden. Voor het overige wil het nog niet goed lukken met de samenwerking tussen de omroepen op de verschillende netten en de afstemming van de netten ten opzichte van elkaar – toch de basis van de profileringsgedachte. Zoals de NOS ook zelf aangeeft is er veel overlap en wil elke omroep een volledig programma bieden voor elke mogelijke doelgroep. De doelstellingen met betrekking tot het marktaandeel – 40 procent, per zender verdeeld – zijn niet gehaald. Met name Nederland 3 blijft ruim onder het ambitieniveau. De jongeren, voor wie in het Concessiebeleidsplan in het bijzonder een lans werd gebroken, blijven weg – speciale programmering ten spijt. Ook het weekbereik van die jongeren is gedaald. Het terugwinnen van het publiek dat naar de commerciële zenders kijkt, is evenmin gelukt. Een kijk- en luisteronderzoek maakt melding van het feit dat ‘maar liefst’ twee miljoen kijkers die voorheen naar de publieke omroep keken, nu ‘verdwenen’ zijn, onder wie de zogenaamd maatschappelijk teleurgestelden. Het programma-aanbod en het publieksbereik van de drie zenders verschillen bovendien te weinig ten opzichte van elkaar. Wel is Z@ppelin een succes geworden. In een brief aan de Staatssecretaris van Cultuur meldt de NOS dat Z@ppelin in korte tijd een vooraanstaande plaats heeft ingenomen tussen de andere kinderzenders en dat slechts een paar maanden na begin van uitzending 90 procent van de kinderen en 80 procent van de ouders wist dat Z@ppelin de jeugdzender van de publieke omroep is. Van de programmatische uitgangspunten die in het Concessiebeleidsplan zijn geformuleerd, is de beoogde uitbreiding van het aandeel fictie niet gerealiseerd. Het totale programma-aanbod bevat meer non-fictie dan vóór de invoering van de Concessiewet. Het aandeel Nederlands drama in de programmering laat een daling zien waar een stijging was beoogd. Ten aanzien van de samenwerking tussen omroepen met betrekking tot filmaankoop wordt geen verbetering gemeld; hetzelfde geldt voor de samenwerking van de omroep met de filmsector. De mogelijkheden die de Concessiewet de omroep gaf om zijn activiteiten op het digitale terrein uit te breiden, zijn door de omroep ook benut. Als gevolg van bezuinigingen hebben de omroeporganisaties hun ambities evenwel naar beneden moeten bijstellen. Tot slot maakte het Concessiebeleidsplan melding van de wens themakanalen (cultuur en nieuws) op te zetten, hetgeen tot dusver bij een wens is gebleven.
4. Mediabeleid Media – zo stelde de Raad al in 1996 – weerspiegelen niet alleen datgene dat aan collectieve emotie, wensen en verlangens in de maatschappij leeft, ze geven daar ook mede vorm aan. Meer dan andere cultuuruitingen beïnvloeden de media het collectieve geheugen en leveren ze een patroon van waarden en normen dat als referentiepunt fungeert voor de burger. Deze ontleent daar ook voor een deel zijn identiteit aan. De media spelen een belangrijke rol in het proces van betekenisgeving en stellen burgers in staat daarin zelfstandig en onafhankelijk een standpunt te bepalen. De publieke media dienen niet alleen de waarden te bevestigen waarmee mensen hun denken en handelen kunnen legitimeren, maar hebben ook als opdracht de pluriformiteit te bevorderen en ruimte en begrip te scheppen voor andere waarden- en normenpatronen en andere identiteiten. Ongeveer terzelfder tijd kwam het advies uit van de commissie-Ververs dat de basis legde voor het mediabeleid. De commissie benadrukte dat het de taak van de overheid is er ervoor te zorgen dat een samenleving verzekerd is van een betrouwbare bron van informatie, al was het alleen voor het democratisch proces. Het publieke debat, de maatschappelijke agendavorming en het functioneren van een pluriforme samenleving vereisen kanalen van communicatie; ze zijn daarvoor aangewezen op de mogelijkheden van de media. Evenzo hebben de media bij alle internationalisering en individualisering de functie van een ‘anker’ voor maatschappelijke identiteit en culturele eenheid en eigenheid. 4.1. De geschiedenis van het mediabeleid In de loop der jaren heeft het mediabeleid zich aangepast aan de maatschappelijke en technologische verschuivingen. In de jaren zeventig lag het accent van het mediabeleid op de rol van media in de democratie. De
rijksoverheid vreesde voor verlies aan pluriformiteit van het aanbod. Er was sprake van een concentratiegolf in de pers; nieuwe omroepen zonder duidelijke levensbeschouwelijke of maatschappelijke basis maakten aanspraak op publieke financiering. In reactie hierop richtte de overheid het Bedrijfsfonds voor de Pers op, dat als taak meekreeg de pluriformiteit van het aanbod te garanderen via individuele steunmaatregelen en een compensatieregeling voor verliezen. Voor omroepen werden nieuwe toelatingscriteria van kracht. Bovendien moesten ze gaan voldoen aan een volledig programmavoorschrift. In de jaren tachtig werden cultuurpolitieke overwegingen richtlijn voor beleid. De overheid was bij de komst van commerciële televisie beducht voor een toenemende vervlakking. De publieke omroep moest derhalve steviger worden gelegitimeerd. Daartoe werden de eisen aan de programmering opgeschroefd. Een van de eisen luidde dat de culturele programmering zou worden versterkt. Om dat te stimuleren stelde de rijksoverheid het Stimuleringsfonds Nederlandse Culturele Omroepproducties in, waar omroepen subsidies kunnen krijgen voor cultureel hoogwaardige programma’s. In het kader van het persbeleid kwam er een controle op persfusies. Het beleid in de jaren negentig ten slotte werd in hoge mate bepaald door technologische ontwikkelingen, de opmars van particuliere marktpartijen en de internationalisering, ook van de regelgeving. Communicatiemarkten werden meer door het aanbod dan door de vraag gestuurd. De overheid ging uit van een communicatiebeleid in een benadering waarbij meer ministeries zijn betrokken. Het duaal omroepbestel werd een feit, de telecommunicatiemarkt geliberaliseerd. 4.2. Fundamenten van mediabeleid Gedurende de afgelopen drie decennia zijn de doelstellingen van het mediabeleid echter niet wezenlijk veranderd. Dit beleid is nog altijd gericht op het volgende uitgangspunt: ‘het scheppen van waarborgen voor een onafhankelijk, gevarieerd en hoogwaardig media-aanbod’, bestaande uit radio, televisie, kranten, tijdschriften en internet, dat toegankelijk en betaalbaar is voor alle lagen van de bevolking. Het aanbod is gericht op het brede publiek én op smalle publieksgroepen. In de vormgeving van het mediabeleid werkt de overheid deze uitgangspunten verder uit. Er dient sprake te zijn van onafhankelijkheid, zowel van de overheid als van de markt. Ook reclame en (mede)financiering van producten door derden mogen de autonomie van de makers niet aantasten. Het is van belang dat het mediaaanbod een goede weerspiegeling is van hetgeen leeft binnen de Nederlandse samenleving. Met name waar sprake is van schaarste streeft de overheid naar pluriformiteit. Het media-aanbod moet tegemoetkomen aan de interesses van het brede publiek en die van specifieke doelgroepen. Het aanbod moet een grote verscheidenheid aan uitingen laten zien, alle genres moeten aan bod komen. In het bijzonder stelt de overheid regels (althans bij de omroep) aan de verhoudingen in het aanbod: voor informatie, educatie, kunst, cultuur, Nederlandstalig aanbod en nationaal en Europees product gelden verplichte percentages. De overheid gaat er van uit dat door haar gefinancierde media voor iedereen toegankelijk zijn. Dat krijgt vorm in de kabelwetgeving (verplichte doorgifte van publieke radio- en televisiezenders) en in de regelgeving inzake evenementen van nationaal belang: deze dienen beschikbaar te zijn voor openbare vertoning. Tenslotte stelt de overheid eisen aan het bereik. De doelstellingen van het beleid zullen immers niet of in mindere mate worden gerealiseerd als de door de overheid gesteunde media slechts een relatief klein publiek bereiken of specifieke groepen niet aan bod laten komen. Het Nederlandse mediabeleid wordt vanzelfsprekend ook bepaald door hetgeen in Europees verband over mediabeleid is vastgelegd. Politieke, sociale en economische uitgangspunten bepalen in hoge mate deze EUwetgeving. . Zo wil de richtlijn ‘Televisie zonder grenzen’ (1989) een vrije Europese televisiemarkt bevorderen. Onderdeel daarvan is een quotavoorschrift dat het Europees product moet beschermen. Ook zijn er regelingen inzake reclame en sponsoring, bescherming van minderjarigen, een verbod op discriminatie en het recht op weerwoord. Telecommunicatiebeleid en mededingingsbeleid gaan in hoge mate uit van harmonisering en liberalisering. 4.3. Persbeleid De pers opereert van oudsher in een vrije markt. De overheid kan en wil alleen maar bijsturen, niet ingrijpen. Maatregelen als de invoering van het Bedrijfsfonds voor de pers en de instelling van een fusiecode hadden en hebben tot doel om de pluriformiteit van het aanbod te garanderen. Onder invloed van de Europese regelgeving van liberalisering en deregulering beperkt het Bedrijfsfonds zich tot individuele steunverlening. De compensatieregeling voor verliesgevende bladen is afgeschaft. Ook de fusiecode is – na de instelling van de Mededingingswet – vervallen. In de Persnota van december 2001 verruimt het kabinet de werkingssfeer en het instrumentarium van het Bedrijfsfonds, omdat ‘deze niet langer toereikend is om de centrale doelstelling, handhaving en stimulering in het informatieaanbod, op de drempel van de eenentwintigste eeuw adequaat gestalte te geven’. Er komt een experimentele steunverlening voor bladen die zich richten op minderheden (vier jaar lang € 1,5 miljoen per jaar,
evaluatie na drie jaar) en een experimentele regeling voor journalistieke informatieproducten via het internet (looptijd drie jaar, per jaar € 5 miljoen). Over de Persnota heeft de Tweede Kamer tot dusver niet gesproken. 4.4. Omroepbeleid In 2000 wordt een herziene Mediawet van kracht. Daarin is voorzien in een nieuwe organisatiestructuur van de publieke omroep met aan de top een Raad van Bestuur die belast is met de zendtijdindeling, de coördinatie van de uitvoering van de publieke omroeptaak en de opstelling van meerjarenplannen. Daarnaast controleert de Raad van Toezicht het beleid van de Raad van Bestuur en de algemene gang van zaken bij de omroep. De wetgever draagt de verzorging van publieke radio en televisie op aan één concessiehouder, de NOS. De zendgemachtigden zijn deelnemer aan deze concessie. De NOS ziet er op toe dat alle zendgemachtigden tezamen voldoen aan de wettelijke taakopdracht om een kwalitatief hoogwaardig en gevarieerd programma-aanbod te verzorgen en daarmee brede groepen in de bevolking te bereiken. Ook aan specifieke interesses moet worden tegemoet gekomen. De NOS is tevens verantwoordelijk voor de (onderscheiden) profielen van drie televisie- en vijf radiozenders, waarvoor speciale net- en zendercoördinatoren komen. Op grond van de wet legt de NOS verantwoording af over de wijze waarop de publieke omroep zijn taken vervult. Elke vijf jaar vindt een evaluatie plaats, waarbij onder meer wordt beoordeeld of een omroepvereniging in het publieke bestel kan blijven en of er aanleiding is voor toelating van nieuwe gegadigden. Op basis van een zelfevaluatie en van visitatierapporten stelt de publieke omroep een tussentijds concessiebeleidsplan op, dat vervolgens voor advies wordt voorgelegd aan de Raad voor Cultuur. Deze brengt zijn advies uit aan de bewindspersoon van OCenW. Tevens adviseert de Raad over de erkenning van bestaande en nieuwe omroeporganisaties. In de herziene Mediawet zijn ook bepalingen opgenomen met een cultuurpolitieke strekking. Zo verplicht het volledig programmavoorschrift omroeporganisaties om elementen van cultuur, informatie, educatie en verstrooiing in een bepaalde onderlinge verhouding in hun programma op te nemen. Van omroeporganisaties wordt bovendien verlangd dat zij representatief zijn voor een bepaalde maatschappelijke, geestelijke of culturele stroming binnen de bevolking en dat hun programma’s gericht zijn op bevrediging van geestelijke, culturele of godsdienstige behoeften. Ongeveer tezelfdertijd als de invoering van de Concessiewet heeft de overheid de omroepbijdrage, die tot dan toe werd geïnd via een stelsel van retributies, gefiscaliseerd. Zij heeft daarbij toegezegd dat de omroepbijdrage met die fiscalisering geen onderwerp van politieke discussie zou worden. 4.5. Nieuwe mediabeleid De rijksoverheid voert nog nauwelijks een duidelijk beleid op het terrein van de nieuwe media (cq. het internet als mediaplatform). Wel acht ze de doelstellingen of ijkpunten van het mediabeleid – kwaliteit, toegankelijkheid en diversiteit – in principe evenzeer van toepassing op digitale content, het internet en andere digitale platforms. In het kader van het omroepbeleid heeft de publieke omroep met de Concessiewet de ruimte gekregen om activiteiten te ontwikkelen op het digitale terrein. De rijksoverheid heeft hiervoor ook middelen ter beschikking gesteld. Met instemming van de Staatssecretaris van Cultuur ligt de nadruk van de omroepinspanningen in deze bij contentontwikkeling voor afzonderlijke omroeporganisaties, website-ontwerp en de opbouw van gezamenlijke platforms. Verschillende cultuurfondsen, waaronder het Stimuleringsfonds Nederlandse Culturele Omroepproducties, hebben hun werkingssdeer verruimd opdat zij ook aanvragen kunnen honoreren voor innovatieve, interdisciplinaire multimediaprojecten. Naast de initiatieven op het terrein van de publieke omroep, heeft het kabinet in het voorjaar van 2002 een ‘contentnotitie’ uitgebracht. In deze verkennende notitie wordt ingegaan op de vraag op welke onderdelen en vanuit welke motieven de overheid een rol zou moeten spelen bij het stimuleren van het aanbod, het publiek gebruik en de inhoud van internet en digitale platforms. Een bescheiden ‘stimuleringsregeling maatschappelijke content’ is in het leven geroepen ter financiering van publieke diensten op het internet. Het nieuwe mediabeleid raakt daarbij het beleid dat de rijksoverheid ontwikkelt op het gebied van ‘e-cultuur’, waarmee aangegeven is dat met name in het digitale domein een bredere definitie van ‘mediabeleid’ relevant is.
5. Visie en aanbevelingen
Nederland is een ander land dan vijftien jaar geleden. Het samenspel van maatschappelijke ontwikkelingen en nieuwe technologische mogelijkheden heeft geleid tot een wezenlijk gewijzigd medialandschap. Jongere generaties, waarvan een groot deel allochtoon, gaan anders om met media; er ontstaan nieuwe, flexibele, sociale structuren; ervaring en beleving nemen de plaats in van kennis en vaardigheden; en de digitalisering maakt cross mediaproducties mogelijk. Het proces van medialisering, waarbij media steeds meer de context van de persoonlijke en sociale werkelijkheid vormen, kent vooralsnog geen einde. Het mediabeleid van de rijksoverheid heeft zich in de loop van de jaren aangepast aan de ontwikkelingen. Niet toevallig wordt het nu gedomineerd door de liberaliseringsgedachte. Niettemin kan de vraag worden gesteld in hoeverre de meer recente en globale verschuivingen die hiervoor zijn gesignaleerd, eveneens in dat beleid zijn opgenomen. Naar de mening van de Raad gebeurt dat nog onvoldoende. Het huidige medialandschap vraagt van de overheid een integrale benadering. Dit geldt zowel de klassieke pijlers van het mediabeleid – pers en omroep – als het beleid ten aanzien van de nieuwe media; de synergie tussen oude en nieuwe media vraagt daarom. Daarmee ontstaan bovendien nieuwe verbindingen tussen mediapolitieke en cultuurpolitieke overwegingen. 5.1. Zorgen over kwaliteit en bereik Afgemeten aan de doelstellingen van het mediabeleid signaleert de Raad verschillende zorgwekkende tendensen. Weliswaar is het met de vrijheid van meningsuiting in Nederland goed gesteld – er is een behoorlijk aanbod in dagbladen, radio, televisie en internet, en de openbare communicatievoorziening functioneert naar behoren –, maar het is allerminst een ‘rustig bezit’. Op het eerste gezicht lijken de diversiteit en pluriformiteit van de media toegenomen. Er is meer aanbod en een meer divers aanbod. Toch heeft de toenemende concurrentie de afgelopen jaren ook geleid tot een zekere verschraling. De afname van het aantal zelfstandige redacties van regionale en nationale dagbladen (al blijven de titels vaak gehandhaafd) heeft daarmee te maken. Enig herstel van de dagbladenmarkt wordt niet verwacht; de concentratietrend wordt eerder sterker dan zwakker. Afnemende diversiteit of representativiteit speelt eveneens voor de publieke omroep. Formeel bestaat er een garantie dat de omroep een afspiegeling vormt van de samenleving omdat het beleid zendtijd heeft vastgelegd voor omroepverenigingen. Niettemin weerspiegelt de omroep slechts een deel van de wensen en verlangens die in de maatschappij leven. Een groeiende groep mensen voelt zich niet (meer) door de publieke omroep gerepresenteerd of aangesproken en keert hem de rug toe. De commerciële omroep daarentegen lukt het wel een aantal van die (voor het publieke bestel verloren) groepen aan zich te binden. Daarmee lijkt de commerciële omroep beter aan te voelen wat leeft onder grote delen van de bevolking dan zijn publieke collega. Ook de onafhankelijkheid van de media raakt meer in het gedrang. Dit heeft niet alleen te maken met de onderlinge concurrentie van de verschillende media en mediavormen, maar ook met nieuwe opvattingen over de rol van de journalistiek. Dit heeft geleid tot uniformering van onderwerpkeuze, vorm en benadering. Waren journalisten eerder onafhankelijke observatoren van gebeurtenissen, in de belevingseconomie worden zij bovendien vaker co-regisseurs van media events’. De kwaliteit van de media hangt daarmee samen. De doelstelling dat de media bijdragen aan de democratische meningsvorming en een forum bieden voor sociale cohesie lijkt door de grotere marktgerichtheid van de journalistiek moeilijker te realiseren dan ooit. Het snelle tempo waarmee zaken in de journalistieke belangstelling komen en er weer uit verdwijnen vormt hiervan een onderdeel. Diepgang, kennis, ruime referentiekaders moeten wijken voor effect en emotie. De kijker en lezer moeten niet alleen worden geïnformeerd maar ook vermaakt. Het bereik ten slotte van de kwaliteitsmedia neemt eveneens af. In dat kader baart de daling van het lezersaantal van kranten zorg. Bij de publieke omroep moet het signaal zeer serieus worden genomen dat de publieke omroep jongeren en allochtonen niet meer bereikt en behoudt. Juist deze groepen zijn in het Concessiebeleidsplan speciaal genoemd, omdat ze de aandacht verdienen van het publieke bestel. 5.2. Visie op persbeleid Het Nederlands persbeleid is traditioneel gebaseerd op het tegengaan van concentratie. Hoe belangrijk concentratietendensen ook zijn, de Raad vindt echter dat het onderwerp op beleidsniveau niet langer de prioriteit verdient die het nog steeds krijgt. De wetgeving zoals deze bestaat voldoet. Een aanscherping, zoals het Commissariaat van de Media aanraadt, is naar de mening van de Raad dan ook onnodig. In plaats daarvan zou het mediabeleid van de overheid zich moeten richten op de oorzaken van de structurele veranderingen die zich in de perssector voltrekken. Ontlezing, veranderend mediagebruik en digitalisering hebben immers mede tot de huidige concentratiegolf geleid. Op die ontwikkeling heeft de concentratiewetgeving geen effect.
Het Bedrijfsfonds voor de Pers, een van de instrumenten van de overheid, speelt een relatief bescheiden – zo niet marginale – rol in de perssector. De rijksoverheid wil, zoals zij in de Persnota geschreven heeft, de werkingssfeer en het instrumentarium van het Bedrijfsfonds uitbreiden. In de visie van de Raad is dit echter onvoldoende in het licht van de veranderde positie van de pers in de samenleving. Een modern persbeleid moet zijn gebaseerd op een heldere langetermijnvisie van de functie en positie van de pers. Dit vergt een integrale benadering waarvan een belangrijk onderdeel de convergentie van verschillende media moeten zijn. De combinatie van pc en internet wordt gezien als de ‘interface’ van het informatietijdperk, omdat zij als geen ander medium voldoet aan de verwachting van de moderne mediaconsument. In dat licht is het allerminst verwonderlijk dat uitgevers investeren in radio, televisie en internet en andere vormen van elektronische informatievoorziening om hun positie te versterken en een nieuw publiek te bereiken. Het overheidsbeleid kan deze ontwikkeling niet negeren. Een aanpassing van de huidige regelgeving ten aanzien van crossownership moet dan ook worden overwogen, zij het op voorwaarde dat het de diversiteit van de pers niet vermindert. 5.3. Visie op omroepbeleid Alvorens in te gaan op de cultuurpolitieke aspecten van het omroepbeleid en de visie van de Raad daarop, is het zaak aandacht te besteden aan de mediapolitieke aspecten van het beleid. Het zijn de structurele kenmerken van de publieke omroep – de inrichting van het publieke bestel, de bestuurlijke structuur en de positie van de omroepverenigingen – die het raamwerk vormen waarbinnen de cultuurpolitieke aspecten kunnen gedijen of niet. Mediapolitieke overwegingen De Raad zal in zijn advies over het tussentijds concessiebeleidsplan van de publieke omroep (in 2004) uitgebreid ingaan op de verschillende mediapolitieke aspecten. Toch past het om in het kader van deze sectoranalyse alvast een aantal kwesties aan te roeren. Een van de belangrijkste betreft het uitgangspunt dat de publieke omroep niet aanvullend is ten opzichte van de commerciële omroep. De Raad acht de balans tussen de publieke en commerciële omroepen zoals vastgelegd in de mediawet van groot belang. Hij meent dat hiermee niet licht dient te worden omgesprongen. De publieke omroep heeft van de wetgever een aantal taken opgedragen gekregen die hij moet realiseren. Daarvoor heeft de omroep niet alleen de omvang nodig die hij momenteel heeft, maar ook mag de omroep geen andere of nieuwe belemmeringen worden opgelegd, anders dan die welke al in de wet zijn vastgelegd. Niettemin kan de overheid de publieke omroep aanspreken op de taken die hij niet naar behoren uitvoert. Maar het is essentieel dat de publieke omroep de tijd én de ruimte krijgt om het concessiebeleidsplan 2000-2010, op basis waarvan de concessie is verleend, ook daadwerkelijk uit te voeren. Uit het voorafgaande is gebleken dat de publieke omroep zijn taakopdracht niet bevredigend uitoefent: de netprofilering komt onvoldoende van de grond, aanzienlijke delen van het publiek worden niet bediend en niet alle programmatische afspraken worden nagekomen. Voor deze tekortkomingen zijn verschillende oorzaken aan te wijzen. Sommige vinden hun oorsprong in de Concessiewet zelf die met betrekking tot de inrichting van de omroep en het instrumentarium dat hem ter beschikking staat meer problemen heeft gecreëerd dan opgelost. De spanning tussen pluriformiteit en profilering enerzijds en gemeenschappelijkheid en medeverantwoordelijkheid anderzijds is in de wet niet in een stuurbaar en beheersbaar model vastgelegd. Kern van het huidige model is dat de verschillen van inzicht tussen de Raad van Bestuur – verantwoordelijk voor het geheel – en de omroepen – verantwoordelijk voor hun deels autonome programma’s – worden beslecht door een Raad van Toezicht waarin de omroepen de dienst uitmaken. Als gevolg daarvan wordt de verantwoordelijkheid voor het geheel altijd ondergeschikt gemaakt aan het belang van de delen. Het financieel instrumentarium waarover de NOS kan beschikken (maximaal 25 procent van het budget, in de praktijk 10 procent) voldoet evenmin. Het is onvoldoende om er de netprofilering mee te verwezenlijken, de pluriformiteit te garanderen, de kwaliteit te verbeteren én het gewenste bereik te realiseren. Te meer daar de omroepen door ‘strategisch intekenen’ geneigd zijn hun eigen aandeel te laten groeien ten koste van de bestedingsruimte van de NOS. Maar ook het beleid van de Raad van Bestuur is debet aan de teleurstellende resultaten. Een Raad van Bestuur met visie had voorkomen dat de tegenstrijdige opdracht die in het bestel zit tot zulk een onwerkbare situatie zou leiden. In de Concessiewet en het Concessiebeleidsplan wordt weliswaar gesproken van verregaande vormen van samenwerking tussen de omroepen onderling, maar ook daar komt in de praktijk weinig van terecht. Er staat dan ook nagenoeg geen beloning op samenwerking, net zoals er omgekeerd geen straf staat op het niet nakomen van de verplichtingen. Als de omroepen zich al committeren aan gezamenlijke afspraken zijn ze daar niet of nauwelijks aan te houden. Ook dat ondermijnt het veranderingsproces waarop de Concessiewet had ingezet. Het ontbreken van een beloning op samenwerking, tegen de achtergrond van genoemde tegenspraak in het systeem, maakt het beroep van omroepen op hun eigen autonome identiteit groter dan wenselijk is. De
programma’s die de omroepen aan hun achterban presenteren als onderdeel van hun eigen identiteit vloeien bovendien niet altijd noodzakelijk uit die identiteit voort. Omroepen claimen dat wel, maar vaak betreft het programma’s die ook bij andere omroepverenigingen niet zouden misstaan. De onderscheidende kenmerken die omroepen zichzelf toekennen zijn zelden met andere instellingen afgestemd en vertonen daarom een hoge mate van overlap. Tot slot treft ook de overheid blaam. Deze draagt niet bij aan de continuïteit van de veranderingsprocessen door onzekerheid te laten bestaan over de beschikbare budgetten. Tekenend is de korting van 5 procent die in het kader van de bezuiniging met ingang van 2003 is doorgevoerd. Wat de Raad al vreesde bij de invoering van de fiscalisering is bewaarheid: de omroepbijdrage is speelbal van de politiek geworden. Ook de traagheid van de overheid bij het uitvoeren van het amendement-Atsma, waarin de claim van de omroep op de vrijgekomen gelden bij de fiscaliseringsoperatie wordt verdedigd, droeg aan de zekerheid van de omroep weinig bij. Mediapolitieke aanbevelingen In 2004 zal een onafhankelijke visitatiecommissie een oordeel vellen over de mate waarin het publieke bestel zijn taakstelling heeft uitgevoerd en de wijze waarop de omroepen daaraan, gezamenlijk én afzonderlijk, hebben bijgedragen. Op grond van het rapport van die commissie zal de publieke omroep een tussentijds concessiebeleidsplan opstellen waarover de Raad voor Cultuur advies wordt gevraagd. Vooruitlopend op die advisering doet de Raad de volgende mediapolitieke aanbevelingen: Een zodanige herziening van de inrichting van het bestel dat besluitvorming ook leidt tot uitvoering. In de structuur is onder meer nodig dat een Raad van Toezicht bestaat uit leden zonder enig belang bij de zendgemachtigden en dat die Raad zich beperkt tot het houden van toezicht. Het definiëren van identiteit zo dat de omroepen zich wezenlijk van elkaar onderscheiden. Het ligt voor de hand dat omroepen voor hun noodzakelijke programma’s minder zendtijd en programma’s nodig hebben dan nu het geval is. Aanbevolen wordt dan ook dat de huidige wettelijke regeling, waarin omroepen in principe maximaal 25 procent van hun geld afstaan ten behoeve aan het geheel, wordt omgedraaid: het geheel staat maximaal een bepaald percentage van het geld en de zendtijd af aan de omroepen op basis van een onderscheidende (unieke) identiteit en een daarop gebaseerd aantoonbaar verschillend programma-aanbod. Een betere definitie van de begrippen Broadcaster en Productiebedrijf. Omroepen zouden in principe broadcaster kunnen zijn van een beperkt aantal onderscheidende identiteitsprogramma’s en productiehuis voor die broadcasterfunctie én voor de gevraagde en gewenste bijdragen aan het publieke bestel als geheel. Aan het bestel als geheel zou de opdracht moeten worden gegeven de verloren publieksgroepen weer te bereiken. Als omroepen zich daaraan niet willen of niet kunnen committeren, moet er ruimte worden geschapen voor nieuwe instellingen. Aan de overheid de plicht in een vroeg stadium duidelijkheid te verschaffen over de omvang van de rijksomroepbijdrage gedurende de concessieperiode. Met betrekking tot nieuwe media moet in het beleid de nadruk worden gelegd op verscheidenheid en pluriformiteit. De inzet dient te zijn maximaal te profiteren van het pluriforme karakter van het internet als (interactief) medium. Zowel op het niveau van het beleid als op dat van de uitvoering door de publieke omroep moet het zwaartepunt derhalve liggen bij de content-makers en bij het maken van (nieuwe) verbindingen, zowel tussen de verschillende media als tussen de publieke omroep en derden die gebruikmaken van digitale platforms en het internet. Cultuurpolitieke overwegingen De publieke omroep heeft een belangrijke rol in de samenleving. Hij fungeert als marktplein waar groepen uit de samenleving elkaar ontmoeten, hij treedt op als onafhankelijke gids in het audiovisuele aanbod en dient als onafhankelijk platform voor openbare meningsvorming. Ten slotte kan de publieke omroep een aanzienlijke bijdrage leveren aan een bloeiend cultureel leven in Nederland. De publieke omroep presenteert zich dan ook graag als de grootste schouwburg, de grootste concertzaal en de grootste bioscoop van het land. Maar deze functie wordt minder vanzelfsprekend. Wil de publieke omroep een rol van betekenis blijven spelen in het culturele klimaat, en mensen niet alleen bevestigen in hun verwachtingen maar hen ook ‘prikkelen, confronteren en stimuleren’, zoals de omroep het zelf onlangs verwoordde in zijn Meerjarenbegroting, dan zal deze rol niet alleen moeten worden bijgesteld maar ook worden waargemaakt. In het Concessiebeleidsplan refereert de omroep aan een advies van de Raad waarin vier raakvlakken tussen de omroep en de cultuursector worden onderscheiden. Allereerst de omroep als informatiekanaal over kunst en cultuur, zoals tot uiting komt in kunstinformatieve programma’s en documentaires over kunstenaars en cultuur. Daarnaast fungeert de omroep als doorgeefluik voor andere kunstvormen in de vorm van registraties van concerten, theater-, muziek-, ballet- en operavoorstellingen. Ten derde kan de omroep als producent optreden
van nieuwe culturele producties of adaptaties van bestaande werken, waarbij intensief wordt samengewerkt met de culturele sector. Ten slotte zijn radio, televisie en internet zelf uitdrukking van kunst en cultuur – waarmee het zoeken naar nieuwe vormen en de ontwikkeling van nieuwe beeldtalen ook tot taak van de omroep wordt. Het aanbod en de spreiding van kunst- en cultuurprogramma’s over de drie netten is sinds het ingaan van de concessieperiode onderdeel van de netprofilering. Daarmee is de culturele rol van de omroep direct gekoppeld aan het welslagen van die profilering. Vandaar dat de Raad het als een groot probleem beschouwt dat de netprofilering niet goed van de grond komt en dat afspraken uit de Meerjarenbegroting niet worden nagekomen. De consequenties voor het cultureel beleid van de omroep zijn navenant. Het probleem daarbij is niet zozeer dat de omroep de verplichte percentages kunst en cultuur niet zou halen of dat de afzonderlijke omroepen geen goede programma’s zouden kunnen afleveren. Het echte probleem is dat het de publieke omroep maar niet lukt kunst en cultuur op een vanzelfsprekende manier in te bedden in de programmering. Ondanks alle beleidsvoornemens en meerjarenplannen vormt cultuur geen onlosmakelijk deel van het aanbod en de programmering van de publieke netten. Niet toevallig moest het programma ‘Matinee op de vrije zaterdag’ worden ‘gered’ door overname van redactie en productie door een andere dan de oorspronkelijke groep omroepen. De registratie van ballet en opera moest de rijksoverheid zelf veiligstellen door de omroep te dwingen hiervoor een gedeelte van de omroepreserves te benutten. Ook het treurige lot dat informatieve kunst- en cultuurprogramma’s is beschoren, is tekenend. Niet alleen zijn er weinig – zo heeft de Raad al enige tijd geen wekelijks boekenprogramma meer op de televisie kunnen ontdekken – maar ook leiden de meeste slechts een zeer kort leven. De VPRO, die mag worden geprezen voor zijn initiatieven in deze, is in één jaar tijd al aan zijn derde programma toe. Van onderlinge samenwerking is evenmin sprake, omdat individuele omroepen dan naar eigen zeggen niet meer door de kijker herkend zouden worden. Het feit dat veel culturele programma’s naar de randen van de nacht zijn verschoven, onderstreept nog eens de geringe prioriteit die de omroepen toekennen aan cultuur. Cultuurpolitieke aanbevelingen De Raad adviseert om in 2005 de regelgeving zodanig aan te passen – in lijn met de veranderingen die hij zich in de (beslissings)structuur voorstelt – dat een gezamenlijk plan inzake cultuurbeleid en culturele programma’s ook in geld en zendtijd wordt vastgelegd. Op korte termijn – in de begroting voor 2004 – kan met deze werkwijze op vrijwillige basis al een begin worden gemaakt. Ten aanzien van specifieke cultuursectoren komt de Raad tot de volgende aanbevelingen op het gebied van film, drama, muziek, cultuureducatie en voor een themakanaal voor kunst en cultuur: Film Het stimuleren van film beschouwt de omroep al sinds jaar en dag als behorend bij zijn culturele taak. Het belang van een goede samenwerking met de filmsector wordt in het Concessiebeleidsplan duidelijk omschreven: ‘de filmsector levert een grote bijdrage aan het onderscheidend karakter van de publieke omroep’. Beleidsvoornemens om tot een betere, en omroepbrede, samenwerking met de filmsector te komen zijn nog niet gematerialiseerd. Bovendien zou een geïntegreerd filmbeleid van de omroep meer moeten behelzen dan de uitvoering van het zogenoemde Telefilm- (en meer recent het Telescoop)beleid. Naar de mening van de Raad zou de verwevenheid van omroep en film organisatorisch een plek moeten krijgen in het omroepbestel. Omdat deze ruimte in de huidige constellatie niet valt af te dwingen, stelt de Raad voor te komen tot een convenant waarin meerjarige afspraken worden gemaakt tussen de omroep en de betrokkenen uit het filmveld. Daarin moeten van een scala aan films aantal, budget en programmering worden vastgelegd. Drama De afspraken met betrekking tot de productie van Nederlands drama worden niet nagekomen. Er is zelfs sprake van achteruitgang. De Raad is van mening dat de publieke omroep als geheel voorzieningen moet scheppen die de uitvoering garanderen van het voornemen uit het Concessiebeleidsplan om het aanbod Nederlands drama te laten groeien. Dit moet gestalte krijgen in de Meerjarenbegroting en in de programmaschema’s. De Raad vindt het wel een positieve ontwikkeling dat de publieke omroep steeds vaker samenwerkt met theatergezelschappen. Daarbij gaat het niet om registraties, maar om de productie van nieuw (televisie)werk. Deze ontwikkeling krijgt echter nog te weinig voet aan de grond vanwege de geringe middelen die de omroep bereid is hierin te investeren. De Raad wil er bij de omroep op aandringen meer ruimte te creëren voor kwaliteitsdrama en de samenwerking met gezelschappen. Daarbij zou beter gebruik moeten worden gemaakt van de mogelijkheden die het Stimuleringsfonds Nederlandse Culturele Omroepproducties biedt.
Muziek De Raad heeft eerder het voornemen van de omroep ondersteund dat het beleid rond de levende muziek op de radio een gezamenlijke verantwoordelijkheid is van de zendercoördinator en een artistiek leider. Inmiddels is aan dat voornemen gevolg gegeven. Wél vindt de Raad het zorgwekkend dat, uitzonderingen daargelaten er op de publieke radio- en televisiezenders onvoldoende mogelijkheden zijn om nieuwe ontwikkelingen in de hedendaagse muziek over het voetlicht te brengen – met name de jazz- en geïmproviseerde muziek en de popmuziek. Daarmee zou een groter publiek worden bereikt dan het publiek dat de concertpodia bezoekt. In de ogen van de Raad verdient het aanbeveling als de omroep in die situatie verandering brengt. Daarbij zou hij een voorbeeld kunnen nemen aan de omroepen die extra tijd en geld besteden aan klassieke muziek. Cultuureducatie Cultuureducatie is een van de manieren om de betrokkenheid van burgers – jong en oud – bij kunst en culturele ontwikkelingen te vergroten. Het is een belangrijke maatschappelijke opdracht waaraan de publieke omroep een grote bijdrage kan leveren. Meer dan tot dusver het geval is zou de omroep zich kunnen ontwikkelen tot een belangrijk medium voor de overdracht van culturele kennis en vaardigheden. De Raad ziet daartoe goede mogelijkheden in de context van het succesvolle jeugdblok Z@ppelin. Themakanaal voor kunst en cultuur De ambitie om een themakanaal voor kunst en cultuur in het leven te roepen, heeft de omroep moeten bijstellen naar aanleiding van de bezuinigingsoperatie die de overheid heeft opgelegd. Dit voornemen heeft voorlopig een lagere prioriteit. De Raad is echter nog steeds een groot voorstander van een dergelijk kanaal. Een cultuurnet dat ruimte biedt aan programma’s van kunst en cultuur, aan debat en reflectie over cultuur en aan informatie zou een uitstekende invulling en aanvulling zijn van de cultuurpolitieke taak van de publieke omroep. Doordat dit kanaal niet alleen via het open net beschikbaar zou zijn maar tevens gebruik zou maken van de mogelijkheden die internet en andere digitale distributiewijzen bieden, kan het specifieke doelgroepen bereiken op een veelzijdige wijze. Een gevarieerde mix van kunst en cultuur-‘content’ op het internet, dat op een eigenzinnige, toegankelijke en aantrekkelijke wijze wordt gepresenteerd, kan in potentie goed aansluiten bij nieuwe generaties die geïnteresseerd zijn in kunst, cultuur en nieuwe vormen van media, maar geen reguliere televisiekijkers zijn. Het aanbod van het cultuurkanaal zou onder meer kunnen bestaan uit herhaling van eerder uitgezonden programma’s. De Raad acht de meerwaarde van een dergelijke zender bijzonder groot, mits het instellen ervan niet leidt tot uitholling van de gewone culturele programmering op de televisienetten, mits het breed toegankelijk is en mits kwesties rond distributie, rechten en budgettering van tevoren goed worden doordacht. Essentieel daarbij is wel dat wordt samengewerkt met zowel binnenlandse culturele instellingen – audiovisuele archieven, musea, educatieve instellingen als Kennisnet – als met buitenlandse (omroep)instellingen, zoals Arte. De Raad vindt bovendien dat het cultuurkanaal niet op de traditionele wijze moet worden ingevuld – met een keurige zendtijdverdeling onder de omroepen – maar dat er een centrale (hoofd)redactie moet worden aangesteld, onder verantwoordelijkheid van de Raad van Bestuur.
