-1-
-2-
Management samenvatting Aanleiding De overheid als geheel is een grote inkoper: meer dan 10% van het BNP bestaat uit overheidsinkopen. De overheid wil deze positie gebruiken om besparingen te realiseren via efficiencyvergroting. Daarnaast ziet zij een kans om inkoop als een middel te gebruiken om een grote bijdrage te leveren aan de realisatie van beleidsdoelstellingen zoals duurzaamheid en innovatie. Een fundamentele drijfveer voor het de professionalisering blijft echter nog altijd het voldoen aan de Europese aanbestedingsregels. Het ministerie van BZK wil in het licht van de taakstelling en centralisatiedrang een middel hebben om de lange termijn sturing van de inkoopfunctie te ondersteunen. Er bestaan reeds inkoopontwikkelingsmodellen alleen deze zijn niet toereikend omdat ze (1) niet geëigend zijn voor de overheidscontext en (2) gericht zijn op productieorganisaties.
Onderzoeksopzet en onderzoeksresultaten Op basis van inkooptheorie (met in het bijzonder opkomende literatuur over overheidsinkoop) en een vergelijking met enkele IT- en product-ontwikkelingsmodellen is een theoretisch model voor de ontwikkeling van de inkoopfunctie bij de overheid opgesteld. Vervolgens is dit theoretische model voorgelegd aan inkoopfunctionarissen van verschillende kerndepartementen in interviews en discussiesessies. Dit heeft geleid tot het uiteindelijke ontwikkelingsmodel dat u kunt vinden op pagina’s 56-57.
Conclusies en aanbevelingen Overheidsinkoop is een vak apart waarbij aanvullende eisen gelden ten opzichte van inkoop in de private sector. Door het direct overnemen van modellen en methoden uit het bedrijfsleven wordt minimaal rekening gehouden met deze verschillen. Voornamelijk op politiek niveau houdt men een gezonde strategische visie erop na, maar is men minder bewust van de stappen die nodig zijn om deze visie uiteindelijk te verwezenlijken. Ten aanzien van de overheid in het algemeen komen de volgende aanbevelingen uit het onderzoek: ✦ Bestaande (theoretische) bedrijfskundige modellen en methoden kunnen, mits juist gebruikt, een aanvulling geven vanuit de private sector. Hierbij dient wel een kritische vertaalslag gemaakt te worden richting de overheidscontext om een gezonde adoptiecultuur te realiseren. ✦ Aangezien voor daadwerkelijke besparingen theoretisch gezien een hele ontwikkeling doorgegaan moet worden, is de stap te groot om direct te maken. Door het (politiek) ondersteunen van de functionele ontwikkeling die nodig is voor een verdere ontwikkeling van de inkoopfunctie kan dit uiteindelijke doel wel bereikt worden. ✦ Geregelde communicatie over de inkoopontwikkeling bij de verschillende organisaties die samen (gaan) werken bevordert de samenwerking en de ontwikkeling van de inkoopfunctie bij de overheid. Om de lange termijn sturing van de inkoopfunctie van het kerndepartement van BZK te ondersteunen is gevraagd aan het Hoofd Inkoop om het model te gebruiken. Hieruit is geconcludeerd dat de inkoopfunctie de functionele ontwikkeling bijna geheel heeft doorgemaakt. De stap naar een inkoopfunctie met een strategische meerwaarde ligt daarin in het verlengde, maar in het licht van de taakstelling, eventuele centralisatie van taken en verschillende belangen en toekomstvisies in de eigen organisatie maken een dergelijke beslissing niet eenvoudig maken.
-3-
Ten aanzien van het ministerie van BZK komen de volgende aanbevelingen uit het onderzoek naar aanleiding van de invulling van het model door het Hoofd Inkoop in bijlage III: ✦ Het is aan te bevelen om de functionele ontwikkeling geheel af te maken, zodat de inkoopfunctie al haar acties kan ondersteunen en verantwoorden. Dit kan door: ✦Het opstellen van de functieprofielen; ✦Het beschouwen van de doelmatigheid van inkoop als drijfveer en welke invloed dat heeft op de (ontwikkeling van de) inkoopfunctie ✦De effectiviteit en efficiëntie van de inkoopfunctie middels prestatiemanagement te verbeteren Hierdoor wordt de geloofwaardigheid van de inkoopfunctie vergroot en is het model ook beter in balans. Tevens helpt dit in de voorbereiding om om te slaan van een procesgerichte naar een organisatiegerichte inkoop. ✦ Het is belangrijk geregeld gezamenlijk te reflecteren op de ontwikkeling van de inkoopfunctie omdat dit waardevolle input kan leveren voor de toekomstige ontwikkeling van de inkoopfunctie zelf en de kennis hierover.
-4-
Inhoudsopgave INLEIDING ............................................................................................................................................. 9 DE ORGANISATIE................................................................................................................................... 9 DE INKOOPFUNCTIE VAN BZK .............................................................................................................. 10 DE AANLEIDING VAN HET ONDERZOEK................................................................................................... 12 LANGE TERMIJN STURING.................................................................................................................... 15 HET ONDERZOEK............................................................................................................................... 17 VERKENNING...................................................................................................................................... 17 SYNTHESE.......................................................................................................................................... 19 DOELSTELLING................................................................................................................................... 20 ONDERZOEKSOPZET............................................................................................................................21 ONDERZOEKSVRAGEN......................................................................................................................... 22 DE BIJDRAGE VAN HET ONDERZOEK...................................................................................................... 25 THEORETISCH KADER...................................................................................................................... 27 INKOOP ALS STRATEGISCHE FUNCTIE.................................................................................................... 27 OVERHEIDSINKOOP............................................................................................................................. 31 ONTWERP VAN HET MODEL............................................................................................................. 39 ANALOGIE MET IT-ONTWIKKELINGSMODELLEN....................................................................................... 39 ONTWERPPRINCIPES........................................................................................................................... 41 GEBRUIK VAN HET MODEL.................................................................................................................... 42 BEPALEN VAN DE FASEN.......................................................................................................................45 BEPALING VAN DE KENMERKEN............................................................................................................. 47 VOORLOPIG MODEL............................................................................................................................. 48 HET UITEINDELIJKE INKOOPONTWIKKELINGSMODEL................................................................ 53 FEEDBACK UIT INTERVIEWS..................................................................................................................53 FEEDBACK UIT DISCUSSIESESSIES........................................................................................................54 DISCUSSIE.......................................................................................................................................... 58 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN................................................................................................ 61 EVALUATIE.......................................................................................................................................... 61 TEN AANZIEN VAN DE OVERHEIDSSITUATIE............................................................................................ 61 TEN AANZIEN VAN BZK ........................................................................................................................ 63 BRONNEN............................................................................................................................................ 65
-5-
-6-
Voorwoord Voor u ligt het afstudeerverslag van Axel Eissens. Ter afsluiting van de studie Technische Bedrijfskunde heb ik een afstudeeropdracht uitgevoerd bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). Gedurende zeven maanden heb ik bij het Inkoop- en Aanbestedingscentrum de ontwikkeling van de inkoopfunctie bij de overheid en meer specifiek bij het kerndepartement van BZK onderzocht. Omdat ik in het kader van mijn stroom Informatietechnologie en Management al een stage heb afgerond wilde ik mijn afstudeerstage op een ander vakgebied uitvoeren. Inkoopmanagement heb ik gekozen omdat het een nieuw vakgebied is waar veel, en ook zeer concrete resultaten te halen zijn. Er wordt binnen dat vakgebied hard gewerkt om ook wetenschappelijke kennis te genereren. Gelukkig heb ik tijdens mijn afstudeerstage veel gehad aan de theoretische achtergrond die ik binnen mijn stroom heb opgedaan. Inkoop bij de overheid is een interessant onderwerp door de complexiteit waar men mee te maken heeft. Door de druk van de Europese aanbestedingsregels en het feit dat veel inkoopfuncties bij verschillende kerndepartementen hard aan het opbouwen zijn is er niet veel tijd en energie over voor onderzoek en analyse. Op verschillende plaatsen zijn veel verschillende meningen en het is veelal de onderlinge discussie die nu de ontwikkeling van inkoop bij de overheid voedt. Ik ben blij als ik een bescheiden bijdrage heb kunnen leveren aan deze discussie en hoop dat het resultaat van dit verslag helpt bij het ondersteunen van de ontwikkeling van de inkoopfunctie van het ministerie van BZK. Dankzij deze opdracht heb ik in ieder geval veel geleerd over de overheid als organisatie en inkoop als vakgebied. Graag wil ik mijn afstudeercommissie bedanken voor de goede begeleiding. De heer Telgen en de heer Terlouw voor de tijd die ze hebben gestoken in het onderzoek om het inhoudelijk en methodologisch in goede banen te leiden. Marc Brugman wil ik in het bijzonder bedanken voor de professionele en persoonlijke begeleiding. De sterke inhoudelijke discussies waren altijd getint met een goede dosis humor en daardoor een uitstekende motivator. Ook wil ik graag de collega’s bij het Inkoop- en Aanbestedingscentrum en de collega’s bij de directie Facilitaire Zaken bedanken voor de ondersteuning met hun ervaringen op het gebied van inkoop bij de overheid. Tot slot wil ik de hoofden inkoop, de coördinerend directeuren inkoop en de mensen van kennisnetwerk PIANOo en het pas opgezette Regiebureau bedanken voor de input die ze geleverd hebben voor het onderzoek.
Axel Eissens Enschede, 2007 Lo! Men have become the tool of their tools... Henry David Thoreau (1817 – 1862)
-7-
-8-
1. Inleiding Dit hoofdstuk beschrijft de onderzoeksomgeving van dit afstudeeronderzoek. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) wordt beschreven in paragraaf 1.1. Paragraaf 1.2 gaat dieper in op de inkoopfunctie van het ministerie. Het hoofdstuk wordt afgesloten met de aanleiding van het onderzoek. Informatie in dit hoofdstuk komt uit verschillende interne bronnen, zoals weergegeven in de bronvermelding.
1.1. De organisatie Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is een ministerie met een gevarieerd takenpakket. De twee ministers beheren uiteenlopende portefeuilles: o.a. Elektronische overheid, brandweer en rampenbeheersing, kwaliteit van de politieorganisatie, gemeentelijke herindeling, arbeidsvoorwaarden overheidssector, bewaking integriteit en staatsveiligheid. Het motto van het ministerie van BZK is: Weet wat er leeft, zorg dat het werkt. Dit staat voor de wens om continu op de hoogte te zijn van actuele onderwerpen, en het doel om beleid te maken dat duidelijke kaders en regels schept voor zeer uiteenlopende zaken. “Op zoek naar een weg door dilemma's voor een open en democratische samenleving” . BZK bestaat uit het kerndepartement en daaraan gelieerde agentschappen. Onder deze agentschappen vallen de baten-lastendiensten, zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s) en zelfstandige stichtingen. De politieke leiding van het kerndepartement ligt bij de twee ministers. De ambtelijke leiding ligt bij de Secretaris Generaal (SG) en plaatsvervangende Secretaris Generaal (pSG). De pSG (figuur 1) is verantwoordelijk voor de Concern Staven (CS) en de Gemeenschappelijke Dienst (GD). De Secretaris Generaal is verantwoordelijk voor: ✦ Directoraat Generaal Koninkrijksrelaties en Bestuur (DGKB) ✦ Directoraat Generaal Management Openbare Sector (DGMOS) ✦ Directoraat Generaal Veiligheid (DGV) ✦ Directoraat Generaal Programma Andere Overheid (DGPAO) ✦ Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (IOOV) ✦ Bureau Algemene BestuursDienst (BABD) ✦ Algemene Inlichtingen en Veiligheidsdienst (AIVD) Figuur 1: schematische weergave kerndepartement BZK
Men koopt een breed assortiment aan werken, goederen en diensten in ter ondersteuning van dit veelzijdige takenpakket. Door de Europese aanbestedingsregels is de inkoop van alle overheidslichamen gebonden aan specifieke regels. Elke aanbestedende dienst (dat kan bijvoorbeeld een kerndepartement, een agentschap of een gemeente zijn) moet zich aan deze regels houden maar vult de inkoopfunctie verschillend in. Dit afstudeeronderzoek zal toegespitst zijn op kerndepartementen als aanbestedende dienst. De volgende paragraaf beschrijft de inkoopfunctie van het kerndepartement van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
-9-
1.2.De inkoopfunctie van BZK Onder de term inkoopfunctie wordt in dit onderzoek verstaan: het geheel van inkooporganisatie, beleid en processen ten behoeve van de uitvoer van het inkoopproces. Een nadere definitie van de term “inkoopproces” volgt in paragraaf 1.2.3. Het kerndepartement van BZK bestaat uit verschillende directies die zelfstandig opereren met een eigen budget. De directeuren zijn integraal verantwoordelijk en hebben specifieke wensen m.b.t. de inkoop. Binnen het ministerie is de inkoopfunctie georganiseerd volgens het zogenaamde “plusmodel”: decentrale inkoop met centrale ondersteuning. Decentrale inkoop betekent dat elke budgethouder zelf verantwoordelijk is voor de inkoop. Budgethouders in het kerndepartement en de agentschappen nemen zelf beslissingen over aanschaffingen, en kunnen daarbij vrijwillig de hulp van het Inkoop- en AanbestedingsCentrum (IAC) inroepen. Het IAC biedt centrale ondersteuning en advisering voor het kerndepartement.
1.2.1. De Coördinerend Directeur Inkoop van BZK De personificatie van de centrale ondersteuning vloeit voort uit het project Professioneel Inkopen en Aanbesteden (PIA). Voor elk ministerie is de functie Coördinerend Directeur Inkoop (CDI) vastgesteld. Deze is verantwoordelijk voor zowel het kerndepartement als de agentschappen. Om te komen tot een goede beheersing van het inkoopproces richt de CDI zich in de kern op het ontwikkelen en gemeenschappelijk maken van inkoopstrategie en –doelstellingen, planning en control. Dit betreft de professionalisering van de inkoopfunctie. Tot het werkgebied van de CDI behoort de strategische dimensie van contractbeheer en inkoop. De Coördinerend Directeur Inkoop (CDI) heeft een takenpakket gekregen met het Organisatiebesluit BZK 2004. Dit is een samenvoeging van de taken omschreven door de projectdirectie PIA en de taken volgens de Audit Dienst. Deze taken zijn (Jagt, 2006): ✦ Het ontwikkelen van en adviseren over het departementale inkoopbeleid; ✦ Het zorgdragen voor de coördinatie van het contractbeheer en de totstandkoming van een rechtmatig en doelmatig departementaal aanschaffingsbeleid, gericht op de verwerving van goederen en diensten, evenals het aanbesteden van werken; ✦ Het zorgdragen voor de vastlegging van richtlijnen voor het contractbeheer en het inkoopproces in de administratieve organisatie van het ministerie en het toezien op de uitvoering van de vastgestelde procedures, waaronder de toepassing van de EG-richtlijnen voor leveringen, werken en diensten; ✦ Het bevorderen van de aanwending en uitwisseling van beschikbare kennis en departementale inkoopgemachtigden en met de departementale vertegenwoordiger bij het Interdepartementaal Overlegorgaan Europese Aanbestedingsvoorschriften; ✦ Het coördineren van de informatievoorziening aan de minister van Economische Zaken krachtens de Raamwet EEG-voorschriften aanbestedingen. De CDI van BZK wordt bij de uitvoer van dit takenpakket ondersteund door twee beleidsmedewerkers.
- 10 -
1.2.2. Het Inkoop- en Aanbestedingscentrum Het Inkoop en AaanbestedingsCentrum (IAC) maakt onderdeel uit van de directie Facilitaire Zaken, welke onder de directie Gemeenschappelijke Diensten van BZK valt (figuur 2 & 3). Directeur Gemeenschappelijke Diensten
Bureau Gemeenschappelijke Diensten
Directie Facilitaire Zaken
Directie Communicatie en Informatie
Bureau Strategie, Innovatie en Accountmanagement
Directie Personeel en Organisatie
Directie Informatie- en Communicatietechnologie
Directie Financiële Bedrijfsvoering
Figuur 2: het organisatiediagram van de Gemeenschappelijke Diensten
Directeur Facilitaire Zaken
Directiesecretariaat
Afdeling Advies & Coördinatie
Bureau Bedrijfs Hulp Verlening
Coördinatie Departementaal Inkoopbeleid
Afdeling Dienstverlening
Bureau Services
Afdeling Inkoop- en AanbestedingsCentrum
Bureau Veiligheid
Figuur 3: het organisatiediagram van Facilitaire Zaken
Het IAC bestaat uit een team van inkoopprofessionals en heeft als doelstelling het voorzien in de vraag naar advisering en ondersteuning van het kerndepartement en (desgevraagd) agentschappen bij het uitvoeren van Europese aanbestedingen. Daarnaast streeft het IAC ernaar om het inkopen bij BZK op een professioneel hoger niveau te brengen door o.a. het volgen van specifieke opleidingen en het delen van kennis met andere overheidsinkopers. Ook helpt het IAC bij de opzet en het uitputten van BZKbrede raamovereenkomsten.
1.2.3. Het inkoopproces Er worden bij een inkoopproces naast deskundigen op eigen vakgebied ook commerciële en juridische deskundigen betrokken. De deskundige op eigen vakgebied behoort tot de organisatie van de budgethouder. Hier wordt de gewenste aanschaf geïnitieerd en worden de specificaties opgesteld waaraan de inkoop moet voldoen. Bij de aanbestedingen en onderhandelingen is het noodzakelijk dat de deskundige wordt bijgestaan door een commercieel deskundige c.q. een inkoper. De richtlijnen voor het inkoopproces bepalen dat inkoopactiviteiten niet door één ambtenaar mogen worden uitgevoerd.
- 11 -
Ieder inkoopproces verloopt volgens een bepaalde structuur binnen het ministerie en bevat de volgende activiteiten: ✦ Bepalen nut en noodzaak (doelmatigheidsonderzoek) ✦ Indien noodzakelijk een projectmatige aanpak ✦ Specificeren ✦ Selecteren ✦ Contracteren ✦ Bestellen ✦ Bewaken en nazorg Wanneer het IAC ondersteuning biedt, bekijkt het IAC alle commerciële aspecten tijdens het inkoopproces. Het advies en/of de projectmatige ondersteuning moeten de rechtmatigheid en doelmatigheid ten goede komen doordat het IAC op de hoogte is van (en ervaring heeft met) de Europese wet en regelgeving, waardoor op een correcte wijze de juiste leveranciers kunnen worden gecontracteerd.
1.3. De aanleiding van het onderzoek De overheid als geheel is een grote inkoper: meer dan 10% van het BNP bestaat uit overheidsinkopen. Ongeveer 30% hiervan komt voor rekening van de rijksoverheid. Dit omvat alle inkopen van het rijk, zowel de facilitaire inkopen als bijvoorbeeld grote infrastructurele programma’s (van Gennip, 2005). De overheid wil deze positie gebruiken om besparingen te realiseren via efficiencyvergroting. Daarnaast ziet zij een kans om inkoop als een middel te gebruiken om een grote bijdrage te leveren aan de realisatie van beleidsdoelstellingen zoals duurzaamheid en innovatie. Een fundamentele drijfveer voor het de professionalisering blijft echter nog altijd het voldoen aan de Europese aanbestedingsregels. De verschillende overheidslichamen voldoen namelijk nog niet 100% aan deze regels (Significant, 2004). Het professionaliseren van de overheidsinkoop ten goede van de rechtmatigheid en doelmatigheid van de overheidsuitgaven werd vastgelegd in het actieplan Professioneel Inkopen en Aanbesteden (PIA). Dit actieplan liep van 2001 tot 2006.
1.3.1. Inkoop bij de overheid na PIA Op 1 juli 2006 is het actieplan Professioneel Inkopen en Aanbesteden (PIA) definitief beëindigd en geëvalueerd. De volgende uitkomsten verwoordde toenmalig staatssecretaris van Economische Zaken van Gennip in een kamerbrief (van Gennip, 2005): “De ministeries hebben op allerlei manieren de professionaliteit van de inkoop verhoogd. Bij de resultaten tekenen zich globaal twee deelgebieden af: ✦ Netwerkvorming en uitwisseling van kennis over inkopen en aanbesteden binnen de gehele publieke sector; ✦ Toenemende regie en samenwerking tussen de ministeries op het gebied van inkopen en aanbesteden.” Volgens van Gennip ligt de volgende uitdaging bij het ontwikkelen van innovatief en innovatiebevorderend inkopen en aanbesteden van ‘best practice’ tot ‘common practice’. De nadruk moet dan in de komende periode liggen op: ✦ Het doorgaan met professionaliseringsinitiatieven en projecten die nog lopen; ✦ Het behouden, versterken en uitbouwen van de resultaten van het project PIA. De strategische agenda van de CDI’s geeft hieraan concrete invulling. De strategische agenda geeft aan welke lopende professionaliseringacties worden voortgezet bij het rijk als geheel in de periode
- 12 -
2006–2010 en welke nieuwe acties worden opgepakt om inkoop- en aanbestedingsbeleid in te zetten bij de realisatie van (bovenstaande) belangrijke beleidsdoelstellingen. In het kader van verankering, verdiepingen en versterking van deze ontwikkelingen bij de rijksoverheid zijn de overige instrumenten van het project PIA overgeheveld naar het kennisnetwerk Professioneel & Innovatief Aanbesteden, Netwerk voor Overheidsorganisaties (PIANOo) en het Regiebureau Inkoop Rijksoverheid. Deze organisaties worden in de volgende subparagrafen nader toegelicht.
1.3.1.1. Professioneel & Innovatief Aanbesteden, Netwerk voor Overheidsorganisaties Het kennisnetwerk PIANOo is enerzijds een kennisnetwerk en anderzijds een organisatie die professioneel opdrachtgeverschap moet bevorderen. PIANOo richt zich op de gehele publieke sector. PIANOo wil de praktijkkennis over inkopen en aanbesteden vergroten en de opdrachtgeverfunctie binnen de publieke sector verder professionaliseren. In het licht van deze doelstellingen heeft PIANOo een aantal instrumenten van het project PIA geërfd: ✦ De website Ovia.nl en het besloten discussieplatform PIANOo-desk; ✦ De Toolkit Inkoopcompetenties Publieke Sector (TIPS); ✦ De Gemeentelijke Inkooptoolkit (GIT); ✦ De Aanbestedingskalender voor elektronisch publiceren van aanbestedingen; ✦ Het TenderNed-systeem voor elektronisch aanbesteden; ✦ Het meet-, vergelijk- en verbeterprogramma Purchasing Excellence Publiek (PEP); ✦ De PIA-lunch-lezingen.
1.3.1.2. CPO voor de overheid Het Regiebureau is een zelfstandige dienst met een interdepartementale taak en het ministerie van Economische Zaken treedt op als gastministerie. Deze heeft een jaarlijks integraal budget van 1,9 miljoen euro. Voor de functie van de Chief Procurement Officer (CPO) Rijksoverheid, de directeur van het Regiebureau, is de heer Siep Eilander benoemd. De staatssecretaris van Economische Zaken is politiek verantwoordelijk voor het Regiebureau. De CPO is het ambtelijke aanspreekpunt voor de buitenwereld en de politiek voor de Rijksoverheid op inkoopgebied en hij zal de samenwerking tussen de ministeries regisseren en aanjagen. Naast deze coördinerende rol houdt hij overzicht op de met de ministeries gemaakte afspraken met betrekking tot het inkoopbeleid. Dit moet een wezenlijke bijdrage leveren aan een efficiëntere overheid en aan het realiseren van belangrijke beleidsdoelstellingen. Dit zijn bijvoorbeeld het bevorderen van duurzaamheid, stimuleren van innovatie en het aanhalen van de betrekkingen met het bedrijfsleven.
1.3.2. Andere ontwikkelingen voor het kerndepartement van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Op het moment van schrijven zijn er ontwikkelingen die mogelijk invloed hebben op de inkooporganisatie van het kerndepartement van BZK. Deze ontwikkelingen sturen namelijk direct of indirect aan op veranderingen in de organisatie van het kerndepartement. Het overzicht dat volgt is geen uitputtende lijst.
1.3.2.1. Taakstelling De regering heeft in het regeerakkoord 2007 naar aanleiding van advies van topambtenaren een bezuiniging opgenomen die zij wil realiseren door een reductie in de omvang van de overheid met ±15.000 fte *. Ook aan het IAC is gevraagd om na te denken over de effecten hiervan op de dagelijkse
*
Brief namens het SG-Overleg d.d. 18 januari 2007
- 13 -
bezigheden. Dit geeft een aanleiding om nauwgezet te kijken naar de activiteiten, de bezetting en de organisatie van het IAC. Een mogelijke optie werd gezien in het loslaten van het inkoop plusmodel.
1.3.2.2. Centralisatie Naast de drang om interdepartementaal aan te besteden zijn er voor het ministerie van BZK drie ontwikkelingen die ook aansturen op een zekere mate van centralisering van de inkoopfunctie. Ten eerste de gezamenlijke facilitaire samenwerking van het ministerie van Justitie en het ministerie van BZK in het project Facilitaire Samenwerking (FaSam). Ten tweede het onderbrengen van bedrijfsvoeringfuncties in de Werkmaatschappij en ten derde de in de politiek besproken samenvoeging van ministeries. FaSam is een initiatief om één facilitaire organisatie voor het ministerie van Justitie en het ministerie van BZK te realiseren in het licht van het toekomstig samen betrekken van één gebouw. Om dit te realiseren, hebben de SG’s van beide ministeries een convenant getekend waarin afgesproken staat dat er één gemeenschappelijke facilitaire organisatie komt die de dienstverlening verzorgt voor beide ministeries. Doel van deze samenwerking is een efficiëntere en een eenduidige manier van werken met een hogere kwaliteit van dienstverlening. Omdat inkoop bij BZK nog steeds valt onder de facilitaire organisatie, is het een relevante factor voor de toekomst. De Werkmaatschappij is een initiatief om gelijke bedrijfsvoeringprocessen van verschillende ministeries naar een volgend niveau te brengen. De primaire gedachte is om innovatieve ideeën voor samenwerking een tijdelijke plek te geven onder de Werkmaatschappij, om daar ontwikkeld te worden tot een volledige (of zelfstandige) dienst. Tijdens interne presentaties van het management van de Gemeenschappelijke Dienst wordt de Werkmaatschappij vaak als een springplank naar één ondersteunende dienst voor het gehele Rijk gepresenteerd. Aangezien er wordt aangestuurd op een interdepartementale inkoopfunctie, door stimulering van samenwerking en de recente aanstelling van de CPO en de vorming van het Regiebureau, is het een relevante ontwikkeling. Tot slot is een terugkerend politiek thema het samenvoegen van ministeries. Er is reeds enige tijd een aantal partijen die voornemens zijn om het ministerie van Justitie en het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties samen te voegen tot één ministerie van Veiligheid. In een rapport uitgebracht door de commissie Rechtsorde en Veiligheid (Brinkman, 2006) wordt aangestuurd om een aantal kerntaken samen te voegen en anderen af te stoten naar andere ministeries of het vervangen van de twee bestaande departementen door een ministerie van Veiligheid en een ministerie van Bestuur en Recht. Omdat dit een mogelijk toekomstscenario is, dient hiermee ook rekening gehouden te worden.
- 14 -
1.4. Lange termijn sturing Er zijn open interviews gehouden met het hoofd en het plaatsvervangend hoofd van het IAC om hun behoeften nader te bepalen. Nu wordt er gewerkt met jaarplannen en een jaarlijkse evaluatie. Dit willen zij uitbreiden met een sturing voor de langere termijn (met een horizon van ± 5 jaar) in de op dit moment dynamische omgeving. Vragen die in de interviews naar boven komen zijn: ✦ “Wat zijn onze ambities?” ✦ “Wat gebeurt er bij BZK en bij de Rijksoverheid op het gebied van inkoop?” ✦ “Wat is nú onze toegevoegde waarde?” ✦ “Wat zijn de mogelijke scenario’s voor de toekomst?” Uiteindelijk gaat het voor de opdrachtgever om het koppelen van de ambities en de voorhanden kennis en kunde aan de toekomstige ontwikkeling van de inkoopfunctie. De afdeling is nu opgezet en het wordt tijd om te bepalen hoe men verder kan en wil ontwikkelen. Hiermee wil de opdrachtgever een toegevoegde waarde behouden/creëren voor het kerndepartement van het ministerie van BZK in het licht van de bovenstaande ontwikkelingen. Hieruit volgen de volgende wensen en eisen vanuit de opdrachtgever: ✦ Het is mogelijk om verschillende ontwikkelstadia aan te duiden ✦ Het is mogelijk om aan te duiden wat voor ontwikkelpad nodig is om op lange termijn te groeien ✦ Het is mogelijk om een evaluatie/reflectie uit te voeren Om te bepalen wat de huidige situatie is en wat de mogelijke toekomstige situaties kunnen zijn kan de opdrachtgever gebruik maken van ontwikkelingsmodellen. Deze bestaan ook voor de inkoopfunctie en geven vaak op onderdelen een gefaseerde ontwikkeling aan. Hierdoor kan de opdrachtgever inzicht krijgen in de mogelijke ontwikkelingsstadia waarin hij zich bevindt en waar hij heen kan groeien via welke andere stadia. Dit wordt schematisch als volgt weergegeven in figuur 4:
Ontwikkelingsmodel voor de inkoopfunctie bij de overheid Lange termijn sturing van de inkoopfunctie kerndepartement BZK Inkoopfunctie kerndepartement BZK
Figuur 4: doel van het onderzoek
- 15 -
- 16 -
2. Het onderzoek In dit hoofdstuk wordt op basis van de aanleiding de voortgangswijze van het onderzoek vastgesteld. Een nadere verkenning van het probleem gaat hieraan vooraf. Hieruit volgen de onderzoeksopzet en de onderzoeksvragen.
2.1. Verkenning Er zijn veel ontwikkelingsmodellen die lange termijn sturing van de inkoopfunctie kunnen ondersteunen. Uit een onderzoek van de literatuur met betrekking tot ontwikkelingsmodellen voor de inkoopfunctie komen twee hoofdsoorten ontwikkelingsmodellen naar voren die bruikbaar kunnen zijn. Vele andere modellen zijn hier voorlopers van en zijn meegenomen bij het vormen van deze modellen. Van Weele, Rietveld en Rozemeijer hebben voorgaande ontwikkelingsmodellen geïntegreerd in één model (Van Weele et al, 1999). Zij geven hierbij een sterke voorkeur aan het ontwikkelingsmodel van Keogh (1993). Bij de opbouw van het model wordt beschreven dat niet alle ontwikkelingsmodellen dezelfde ‘bouwstenen’ gebruiken en worden de gemeenschappelijke kenmerken ondergebracht in één model. Het model beschrijft de inkoopfunctie als onderdeel van het bedrijf en hoe dat onderdeel groeit in fasen en zo steeds meer bijdraagt aan de strategische doelstellingen. Bovenop de te realiseren besparingen wordt hierbij ook de inhoudelijke bijdrage van leveranciers aan de strategische doelstelling van de gehele organisatie als meerwaarde gezien. Bij de overheid wordt momenteel het MSU+ model gebruikt, wat een model is met een stapsgewijze aanpak. Voor het ontwikkelen van de inkoopfunctie en om de vergelijkbaarheid met de private sector zo groot mogelijk te houden, is er in het Programma Purchasing Excellence Publiek voor gekozen om het Michigan State University (MSU) inkoopmodel toe te passen. Het uitgangspunt is dat dit model (met een beperkt aantal aanpassingen) goed toepasbaar is in de publieke sector. Dit model stuurt op een zo efficiënt en effectief mogelijke inkoopfunctie die gedreven wordt door besparingen (NEVI, 2005). Beide modellen hebben ieder een andere insteek en verschillende kenmerken: Onderwerp
MSU+
Van Weele et al.
Beoogde doelgroep
Tactisch (inkoop als separate functie)
Strategisch (inkoop als onderdeel totaal bedrijf)
Dimensie van groei
Operational excellence
Strategische meerwaarde
Wijze van groei
Stapsgewijs en procesmatig
Incrementeel en organisch
Drijfveren
Vooral intrinsiek
Vooral extrinsiek
Overige kenmerken
Voorschrijvend
Beschrijvend
Zeer uitgebreid
Relatief eenvoudig
Technocratisch/ handhaving/ formalistisch
Inhoudelijk/ ontwikkeling/ sociaal
Tabel 1: verschillen MSU+ model en inkoopontwikkelingsmodel van Van Weele
Het MSU+ model beoogt de ‘operational excellence’ te maximaliseren. Dit doet het model door de inkoopfunctie op te delen in verschillende processen en per proces aan te geven wat de verschillende niveaus zijn. Men kan hierin stapsgewijs groeien en de groei wordt vooral door interne krachten voortgedreven. Het model van Van Weele et al. stuurt aan om strategische meerwaarde te creëren door - 17 -
de inkoopfunctie te beschrijven in het licht van de organisatie en de belangrijkste kenmerken te beschrijven per fase. Binnen dit model is de groei meer organisch dan stapsgewijs en worden de drijfveren voor groei voornamelijk extern geplaatst, omdat de inkoopfunctie zich optimaal moet ontwikkelen in het licht van de organisatie.
2.1.1. Beperkingen van het MSU+ model Het MSU+ model is een specifieke bewerking van het inkoopontwikkelingsmodel van Michigan State University. Er is getracht in het kader van het verbeterprogramma Purchasing Excellence Publiek een instrument te ontwikkelen dat sturing kan geven aan de inkoopfunctie bij de overheid. Men heeft een gedeeltelijke vertaalslag gemaakt richting overheid, met het oog om de vergelijking met de private sector zo groot mogelijk te houden. Door deze partiële vertaling past het MSU+ model niet helemaal bij de overheidssituatie. Uit onderzoek van de Universiteit Twente (2001) blijkt dat het Monczka model van de onderzochte sectoren nog het allerminst past bij de Rijksoverheid en lokale overheid. Er ligt een grotere nadruk op efficiëntie en lagere kosten en minder nadruk op effectiviteit en de doelstellingen van de organisatie zelf. Doordat het model gericht is op productiebedrijven ligt er ook een grote nadruk op de leverancier en de supply chain, in plaats van ethiek, idealen en de interne klanten. Deze eigenschappen zijn echter erg belangrijk bij de overheid. De sturing van het MSU+ model vindt voornamelijk plaats op de inkoopfunctie in functionele zin. Het beschrijft namelijk de inkoopfunctie als eenheid, en bijna niet in haar relatie tot de organisatie. Eén van de processen behandeld wel het inkoopbeleid en er wordt beschreven dat dit een afgeleide is van de organisatiedoelstellingen maar dit is slechts een klein onderdeel van de gehele methode. Dit impliceert dat het MSU+ model voornamelijk acteert op een tactisch niveau, wanneer we de inkoopfunctie zien in het licht van de gehele organisatie. Dit wordt versterkt door de opzet, omdat het stappenplan de tijdshorizon van de enkele beslissingen aanzienlijk verkort. Het model kan men wel gebruiken om lange termijn sturing te geven aan de inkoopfunctie door de omvangrijkheid en de vele mogelijk te behalen niveaus. Uit oriënterende gesprekken met een aantal inkoopfunctionarissen kwam naar voren dat de scoringsmethodiek geen accurate weergave geeft van de daadwerkelijke ontwikkeling. Zo kan een hoge score behaald worden door zaken op papier te hebben staan, zonder ze echt uit te voeren. Ook lijkt er weinig balans in het model te zitten; de overheid scoort voornamelijk op de eerste niveau’s maar op sommige processen wordt buitengewoon goed gescoord zonder dat het idee heerst dat de inkoopfunctie in zijn geheel goed ontwikkeld is. Zo scoort de sector overheid op het strategisch proces “Ontwikkelen van een strategie per inkooppakket” een 10 en op het ondersteunend proces “Prestatieindicatoren voor inkoop” een 4 (NEVI, 2005) terwijl de indicatoren zouden kunnen volgen uit de strategie per inkooppakket. Uit een interview met een CDI beleidsmedewerker van BZK volgt dat zij in 2007 het initiatief nemen om een werkgroep op te richten ter evaluatie en verbetering van het MSU+ model.
2.1.2. Beperkingen aan het model van Van Weele et al. Van Weele et al. (1999) beschrijven de inkoopfunctie als onderdeel van de organisatie en leggen de nadruk op de toegevoegde waarde hiervan. In dit opzicht geeft het een diepgaande invulling aan enkele van de 14 processen van het MSU+ model. Het model van Van Weele et al. is echter niet specifiek voor de overheidssituatie ontwikkeld maar is afgestemd op productieorganisaties. Waar voor productieorganisaties extra meerwaarde is te halen uit value chain management, hoeft dat voor een dienstverlenende organisatie niet zo te zijn.
- 18 -
Daarbovenop heeft de overheidscontext ook specifieke invloeden op de ontwikkeling van de inkoopfunctie. Steeds meer bronnen (o.a. Thai, 2001; Telgen, Harland & Knight, 2006) geven aan dat overheidsinkoop een specifiek speelveld is. Ook de opdrachtgever ziet persoonlijk in deze nuance een specifieke rol voor de inkoopfunctionaris bij de overheid (Brugman, 2007). Anderen (o.a. Bureau Bartels, 2006) geven aan dat er veel overeenkomsten zijn tussen inkoop in de private en publieke sector en daardoor de ‘best practices’ vanuit het bedrijfsleven nuttig kunnen zijn voor de overheidsinkoop. Het model van Van Weele et al. is dus minder geëigend voor de overheidscontext omdat het op productieorganisaties is afgestemd. Echter op basis van overeenkomsten tussen inkoop in de private en publieke sector kunnen onderdelen bruikbaar zijn om de ontwikkeling van de inkoopfunctie bij de overheid te beschrijven. Omdat het model van Van Weele et al. ten opzichte van het MSU+ model van meer strategische aard is is dit model wel meer bruikbaar om lange termijn sturing te ondersteunen. De Coördinerend Directeur Inkoop plaatst een kanttekening bij een dergelijk model dat het wel moet gaan om de praktische meerwaarde van het model om te kunnen helpen bij de strategiebepaling. Omdat het model zelf globaal is, is niet alleen het modelontwerp, maar ook de concrete toepassing van een dergelijk model belangrijk voor deze opdracht.
2.2. Synthese In herhaling van paragraaf 1.4. zijn de wensen en eisen vanuit de opdrachtgever: ✦ Het is mogelijk om verschillende ontwikkelstadia aan te duiden; ✦ Het is mogelijk om aan te duiden wat voor ontwikkelpad nodig is om op lange termijn te groeien; ✦ Het is mogelijk om een evaluatie/reflectie uit te voeren. Beide modellen kunnen voldoen qua vorm aan bovenstaande eisen. Ze geven immers beiden verschillende ontwikkelstadia aan, aan de hand waarvan men een ontwikkelpad aan kan duiden om op lange termijn te groeien. Dit kan in een matrixvorm weergegeven worden: Fase 1
Fase 2
Fase 3
Fase 4
Etc.
Onderwerp Kenmerk 1 Kenmerk 2 Kenmerk 3 Etc. Figuur 5: schematische weergave van een ontwikkelingsmodel
Een ontwikkelingsmodel wordt dan opgebouwd uit drie elementen: de fasen, de kenmerken en de invulling van de kenmerken in de verschillende fasen. Door eerst te bepalen wat de fasen en de kenmerken zijn kan naar aanleiding hiervan de invulling van de kenmerken in de fasen worden bepaald. Vanuit de beperkingen van het MSU+ model en het model van Van Weele volgen deze wensen en eisen: ✦ Het nieuwe model moet een beeld geven van het volwassenheidsniveau van de inkoopfunctie bij de overheid; ✦ Dit volwassenheidsniveau is niet alleen een “papieren score”; ✦ Bruikbare elementen van bestaande modellen worden meegenomen. - 19 -
Bij beide modellen lijken hun beperkingen voort te vloeien uit het gegeven dat ze in eerste instantie voor een productieorganisatie en niet voor dienstverlenende organisaties of de publieke sector zijn ontwikkeld. In de huidige inkooptheorie is er steeds meer aandacht voor inkoop in de publieke sector. Inhoudelijk zijn veel elementen uit bestaande ontwikkelingsmodellen bruikbaar wanneer deze vanuit de overheidscontext aan een kritische blik worden onderworpen. Door eerst een lege matrix te maken waarvan de fasen en de kenmerken van de inkoopfunctie bepaald zijn kunnen de bovenstaande elementen dienen als invulling van de kenmerken in een bepaalde fase. De basis van het onderzoek is het beschrijven van inkooptheorie, de lege matrix waarvan de fasen en de kenmerken bepaald worden en het interviewen van deskundigen en informanten ter ondersteuning van de inkooptheorie (figuur 6). Onder deskundigen wordt bij dit onderzoek verstaan: die personen die kennis genereren over het onderwerp van inkoopontwikkeling en/of inkoop bij de overheid. Informanten zijn die personen die informatie verschaffen over hun ervaringen op het gebied van inkoop bij de overheid.
Inkooptheorie Fasen & kenmerken ontwikkelingsmodel
Ontwikkeling inkoopfunctie bij de overheid
Gesprekken deskundigen & informanten Figuur 6: basis van het onderzoek
2.3. Doelstelling Door de verkenning in de voorgaande paragraaf is het duidelijk waarop een beoogd ontwikkelingsmodel gebaseerd kan worden. Het eerste deel van het onderzoek heeft een verklarend karakter vanuit de literatuur en gesprekken met experts. Het voorspellende karakter van het beoogde model vraagt echter om een toetsing van het model aan kenmerkende situaties. Deze toetsing en bovenstaande figuren kunnen als volgt gecombineerd worden in één onderzoeksmodel (figuur 7):
Inkooptheorie Fasen & kenmerken ontwikkelingsmodel
Ontwikkeling inkoopfunctie bij de overheid
Gesprekken deskundigen & informanten
Ontwikkelingsmodel voor de inkoopfunctie bij de overheid Kerndepartementen ministeries
Lange termijn sturing van de inkoopfunctie kerndepartement BZK Inkoopfunctie kerndepartement BZK
Figuur 7: het onderzoeksmodel
- 20 -
Het onderzoeksmodel illustreert een analyse van de inkooptheorie en ontwikkelingsmodellen, aangevuld door gesprekken met deskundigen en informanten. Hieruit volgt een beschrijving van de ontwikkeling van de inkoopfunctie bij de overheid. Dit model wordt getoetst aan de inkoopfuncties van verschillende kerndepartementen. Hieruit volgt een model voor de inkoopontwikkeling bij de overheid. Een evaluatie van de inkoopfunctie van BZK met behulp van dit model levert aanbevelingen voor de lange termijn sturing van de inkoopfunctie van BZK. De bijbehorende doelstelling luidt: Het ontwerp van een model voor de ontwikkeling van de inkoopfunctie bij de overheid, teneinde aanbevelingen te leveren voor de lange termijn sturing van de inkoopfunctie van het kerndepartement van BZK. Dit op basis van een analyse van de inkooptheorie en ontwikkelingsmodellen, aangevuld door gesprekken met deskundigen en informanten.
2.4. Onderzoeksopzet Om de doelstelling te waarborgen kan het proces nader gestructureerd worden. Omdat het primair gaat om een ontwerp kunnen we hiervoor gebruik maken van de ontwerptheorie van Jones (Jones, 1992). Hierin wordt het ontwerpproces in drie fasen verdeeld: ✦ Divergentie. Dit is de fase waarin de ontwerpsituatie zó wordt uitgebreid dat deze groot en vruchtbaar genoeg is om een goede oplossing te vinden. Het probleemgebied wordt getest om limieten, gevolgen en paradoxen aan het licht te brengen. Hierbij is het vinden van feiten erg belangrijk. ✦ Transformatie. Als de probleemsituatie in kaart is gebracht veranderd de focus naar een meer praktisch niveau. Hier worden de doelen, het probleem en kritieke variabelen geïdentificeerd en afgebakend. De structuur van het probleem wordt bepaald zodat het kan worden opgebroken in individueel oplosbare elementen. ✦ Convergentie. In deze fase worden de verschillende onderdelen van het probleem geaggregeerd in één specifieke oplossing. De uiteindelijke oplossing wordt geconcretiseerd en gedetailleerd. De basiscyclus van het ontwerpen (Roozenburg & Eekels, 1998) geeft een nadere invulling aan dit proces. In figuur 8 worden de drie fasen van Jones weergegeven in relatie tot het onderzoeksmodel. In figuur 9 staat de basiscyclus van het ontwerpen waarbij beschreven wordt wat de samenhang is met de fasen van Jones. Divergentie
Transformatie
Convergentie
Inkooptheorie Fasen & kenmerken ontwikkelingsmodel
Ontwikkeling inkoopfunctie bij de overheid
Gesprekken deskundigen & informanten
Ontwikkelingsmodel voor de inkoopfunctie bij de overheid Kerndepartementen ministeries
Lange termijn sturing van de inkoopfunctie kerndepartement BZK Inkoopfunctie kerndepartement BZK
Figuur 8: het onderzoeksmodel met de bijbehorende fasen
- 21 -
Omdat dit een ontwerpgericht onderzoek is vormt de basiscyclus van het ontwerpen het procedurele kader. De probleemdefinitie en analyse leiden tot de vorming van criteria. De analyse wordt onderverdeeld in literatuuronderzoek en interviews met experts en betrokkenen. Deze drie onderdelen vallen samen met de divergentiefase van Jones en worden dus gekenmerkt door het vinden van feiten en ruime opzet. De synthese van de eerder opgedane kennis leidt tot een voorlopig ontwerp. Met discussiesessies zal het model getoetst en geëvalueerd worden. De evaluatie vergelijkt het resultaat van het ontwerp met de criteria die in het begin zijn opgesteld. Deze onderdelen vallen samen met de transformatiefase van Jones. Deze worden gekenmerkt door de afbakening van het probleemgebied, en het uitwerken van individueel oplosbare elementen. Dan volgt een waardeoordeel of een ontwerp aanvaardbaar is, of aanpassingen aangebracht dienen te worden. Deze laatste onderdelen vallen samen met de convergentiefase van Jones. Het uiteindelijke ontwerp wordt geaggregeerd in één enkele oplossing.
probleem
analyse criteria
synthese voorlopig ontwwerp
simulatie verwachte eigenschappen
evaluatie waarde van het ontwerp
Beslissing
aanvaardbaar ontwerp
Figuur 9: de basiscyclus van het ontwerpen
2.5. Onderzoeksvragen Binnen deze kaders moeten centrale onderzoeksvragen en bijbehorende deelvragen worden geformuleerd. Het onderzoek wordt door de ontwerpmethodologie ingedeeld in logische stappen. Binnen de basiscyclus van het ontwerpen vindt ook divergentie, transformatie en convergentie plaats. Elk onderdeel dat met zwarte letters beschreven is vormt het vertrekpunt en eindpunt van een voorgaande iteratie. Elk onderdeel in een blauwe balk vindt plaats als transformatie. In figuur 9 betekent dit dat vanaf het probleem gedivergeerd wordt, de analyse de transformatie is en er dan wordt geconvergeerd met als eindresultaat de criteria.
2.5.1. Eerste fase Deze eerste fase bestaat uit de verkenning van de probleemsituatie, de analyse en het opstellen van de criteria uit de basiscyclus van het ontwerpen. Deze fase valt in het gehele onderzoek in de divergentie fase van Jones en is al deels doorlopen in het vorige hoofdstuk. Door de aard van deze fase is dit deel van het onderzoek breed opgezet zodat de noodzakelijke ruimte probleem gecreëerd wordt. De middelen die hierbij passen zijn literatuuronderzoek en open interviews. Er worden bijvoorbeeld analyse gesprekken gevoerd met enkele informanten om kennis te ontsluiten over de elementen die zij als belangrijk zien voor de criteria lange termijn sturing van de inkoopfunctie. Figuur 10: de eerste fase
- 22 -
Kennis en informatie worden onderzocht om te bepalen wat de kenmerken van het te ontwikkelen model dienen te zijn. Het eindproduct van deze fase is de formulering van de criteria voor het ontwerp van de oplossing. In de termen van Roozenburg & Eekels (1998) zijn dit wensen en eisen, die normaliter aan een product gesteld worden. Dezelfde terminologie wordt hier gebruikt waarbij de eisen en wensen de eigenschappen vormen waarbij tijdens het ontwerp rekening gehouden moet worden. Centrale onderzoeksvraag 1 Wat zijn de eisen en wensen met betrekking tot het model voor de ontwikkeling van de inkoopfunctie bij de overheid? ✦ Welke eisen en wensen volgen uit de opdrachtgever? ✦ Welke eisen en wensen volgen uit de verkenning van het probleem?
2.5.1.1. Antwoorden op de eerste onderzoeksvraag In herhaling van paragraaf 1.4. zij de wensen en eisen vanuit de opdrachtgever: ✦ Het is mogelijk om verschillende ontwikkelstadia aan te duiden ✦ Het is mogelijk om aan te duiden wat voor ontwikkelpad nodig is om op lange termijn te groeien ✦ Het is mogelijk om een evaluatie/reflectie uit te voeren In paragraaf 2.1. zijn een aantal inkoopontwikkelingsmodellen kort verkend. Vanuit de beperkingen van deze modellen volgen deze wensen en eisen: ✦ Het nieuwe model moet een beeld geven van het volwassenheidsniveau van de inkoopfunctie bij de overheid; ✦ Dit volwassenheidsniveau is niet alleen een “papieren score”; ✦ Bruikbare elementen van bestaande modellen worden meegenomen. Om tot een inkoopontwikkelingsmodel voor de overheid te komen worden eerst de fasen en de kenmerken bepaald. Aan de hand van inkooptheorie worden dan de verschillende kenmerken per fase ingevuld.
2.5.2. Tweede fase De tweede fase van dit onderzoek heeft als doel om vanuit de opgestelde criteria tot een voorlopig ontwerp te komen. Ook deze fase valt in het gehele onderzoek in de divergentie fase van Jones. De synthese dient dan ook ruim opgezet te worden. Aan het eind van deze divergentiefase is er een duidelijke structuur waarop het onderzoek verder gaat: het voorlopig ontwerp.
criteria
synthese voorlopig ontwwerp Figuur 11: de tweede fase
In deze fase wisselen divergente en convergente activiteiten elkaar af voor zowel het ontwerp als geheel als voor de onderliggende componenten (Roozenburg & Eekels, 1998). In dit onderzoek worden daarom voornamelijk creatieve confrontatiemethoden gebruikt, zoals analogieën en metaforen. Centrale onderzoeksvraag 2 Welke vorm en invulling van het ontwikkelingsmodel past het meest bij de probleemsituatie? ✦ Welke combinatie van informatie en theorie levert de beste invulling voor het ontwikkelingsmodel? ✦ Hoe kan dit model gebruikt worden?
- 23 -
2.5.3.Derde fase In de basiscyclus van het ontwerpen komen nu de simulatie en evaluatie aan bod. Er wordt in dit onderzoek gekozen om een voorlopig model in open interviews voor te leggen aan de hoofden inkoop van de verschillende kerndepartementen en vakinhoudelijke collega’s van PIANOo en het Regiebureau. Met deze feedback zal een tweede versie ontwikkeld worden die in discussiesessies voorgelegd zal worden aan dezelfde doelgroep samen met verschillende CDI’s.
voorlopig ontwwerp
simulatie verwachte eigenschappen
evaluatie waarde van het ontwerp
Figuur 12: de derde fase
Centrale onderzoeksvraag 3 Voldoet het model aan de doelen van het onderzoek? ✦ Welke feedback komt uit de potentiële gebruikers? ✦ Welke aanpassingen ter verbetering van de methode dienen in het licht hiervan gedaan te worden? ✦ Welke aanbevelingen kan men doen voor de implementatie van de methode?
2.5.4. Vierde fase Afhankelijk van de waarde van het ontwerp wordt na de benodigde aanpassingen het model gebruikt ter ondersteuning van de lange termijn sturing van de inkoopfunctie bij BZK. Het resultaat van deze fase is aan advies voor de lange termijn ontwikkeling van de inkoopfunctie bij BZK, gebaseerd op de gegenereerde kennis uit het voorgaande deel van het onderzoek.
waarde van het ontwerp
Beslissing
aanvaardbaar ontwerp
Figuur 13: de vierde fase
De onderzoeksstrategieën die bij dit onderzoek gebruikt worden zijn de gefundeerde theoriebenadering, interviews en discussiesessies. De gefundeerde theoriebenadering wordt gebruikt om het voorlopige model te vormen. Deze benadering wordt gekenmerkt door de voortdurende onderlinge vergelijking van theoretische concepten. Het leunt hierdoor sterk op bestaande theorieën en de onderlinge vergelijking. Omdat het voorlopige model een sterke grondslag heeft in de literatuur, en niet in de empirie, wordt gekozen om de gefundeerde theoriebenadering aan te vullen met interviews en discussiesessies met mensen uit de praktijk. Hierbij worden inkoopfunctionarissen van verschillende kerndepartementen benaderd. Door deze onderzoeksmethode op de empirische dimensie wordt een volledig beeld gekregen van de inkoopfunctie en de band van het model met de specifieke situatie van de overheid versterkt.
- 24 -
2.6. De bijdrage van het onderzoek Met dit onderzoek wordt een model ontworpen om de inkoopontwikkeling bij de overheid te beschrijven. Anders dan een basis te leggen op een bestaand ontwikkelingsmodel worden eerst de fasen en kenmerken vanuit de theorie bepaald. Dit lege kader vormt een fundamentele basis die minimaal inhoudelijk beïnvloed is door de context waarin andere modellen ontwikkeld zijn. Dit onderzoek vult hierdoor de huidige vorming van ontwikkelingsmodellen aan met een andere invalshoek. Dit theoretische kader wordt ingevuld door theorie over de ontwikkeling van inkoop en in het bijzonder de overheidscontext. Hiermee wordt een specifieke invulling gegeven aan het model dat primair voor ogen heeft om de ontwikkeling van de inkoopfunctie bij de overheid te beschrijven. Hierbij wordt de vergelijkbaarheid met de private sector uit de weg gegaan. Dit onderzoek draagt daarmee bij aan de opkomende theorie over de (gevolgen van) de specifieke overheidscontext op de inkoopfunctie in publieke organisaties. De overheid heeft zelf aangeduid een nieuwe fase in te gaan op het gebied van inkoop. Het vertrekpunt van deze volgende fase ligt ongeveer tussen de evaluatie van actieplan PIA en de uitvoer van een nulmeting door het programma Purchasing Excellence Publiek. Enkele ontwikkelingen sturen aan op een vergaande professionalisering van de inkoopfunctie. Anderen hebben invloed op de concrete invulling van de inkoopfunctie. Vanuit de professionaliseringsgedachte moeten de huidige resultaten verankerd en uitgebouwd worden. Het ontwikkelen van ‘best practice’ naar ‘common practice’ zal extra stappen vergen op het gebied van o.a. documentatie, prestatiemetingen etc. Dit afstudeeronderzoek moet bijdragen aan duidelijkheid hoe de inkoopfunctie van het kerndepartement van BZK ontwikkeld kan worden om deze professionalisering te ondersteunen.
- 25 -
- 26 -
3. Theoretisch kader In dit hoofdstuk wordt een theoretisch kader opgesteld voor de beantwoording van de tweede centrale onderzoeksvraag. Aan het einde van hoofdstuk 4 volgt het voorlopige ontwerp van het model als antwoord op de deelvragen en de onderzoeksvraag. De tweede onderzoeksvraag luidt: Centrale onderzoeksvraag 2 Welke vorm en invulling van het ontwikkelingsmodel past het meest bij de probleemsituatie? ✦ Welke combinatie van informatie en theorie levert de beste invulling voor het ontwikkelingsmodel? ✦ Hoe kan dit model gebruikt worden? Allereerst wordt een overzicht gegeven van de inkooptheorie in dit hoofdstuk. Dit splitst zich op in de opkomst van inkoop als strategische functie en de ontwikkeling van de inkoopfunctie in paragraaf 3.1 en overheidsinkoop in paragraaf 3.2. In hoofdstuk vier wordt de vorming en het gebruik van het model behandeld.
3.1. Inkoop als strategische functie Het strategische belang van de leverancier van de organisatie werd langzaam maar zeker erkend na het “competitive forces”-model van Porter in 1975. Sinds ± 1980 is inkoop mede hierdoor van groter strategisch belang geworden (Ellram, 1994). De inkoop heeft sindsdien voornamelijk een functionele groei doorgemaakt. Dit werd gestimuleerd door de economische tegenwind en de focus op besparingen en heeft ertoe geleid dat inkoop zich heeft ontwikkeld als een kostenbesparende machine met een belangrijke invloed op de marge (Rietveld, 2006). De definitie van inkoop en de prestatie-indicatoren die zijn aangelegd zijn dan ook voornamelijk functioneel ingericht. Dit wordt o.a. geïllustreerd door de meest gebruikte definitie van inkoop: “Inkoop is alles waar een externe factuur tegenover staat” (Telgen, 1994). De prestatie-indicatoren die vaak worden gebruikt illustreren ook het functionele karakter: ✦ Inkoopprijsindex ✦ Kwaliteitsconformiteit ✦ Omloopsnelheid voorraad ✦ Leveranciersstiptheid In de resultaten van de eerste fase van het NEVI/PIA programma ‘Purchasing Excellence Publiek’ (NEVI, 2005) wordt gesteld dat de professionalisering van de inkoop achterblijft. Op kennis scoort men een 8, op implementatie een 5 en op resultaat een 3. Implementatie en resultaat zijn onderbelicht t.o.v. de inhoudelijke onderwerpen. Hierbij moet wel genuanceerd worden dat Nederland op andere vlakken ook achterbleef. Inkoop moet zichzelf beter profileren, er moet met de interne gebruiker samengewerkt worden, en inkoopstrategie moet onderdeel worden van de bedrijfs- of afdelingsstrategie. Van Weele et al. (1999) geven juist aan dat de inkoopstrategie juist een uitvloeisel moet zijn van de bedrijfs- of afdelingsstrategie. Voor beide aanpakken valt wat te zeggen, want volgens Kaplan en Norton (Kaplan, Norton, 2001) moet er interne afstemming zijn van strategieën voor optimalisatie. Dit kan in het kader van de ontwikkeling van de inkoopfunctie geplaatst worden.
- 27 -
Omdat inkoop een vrij nieuwe functie is zal de inkoopstrategie eerst een uitvloeisel zijn van de bedrijfsof afdelingsstrategie. Input vanuit de inkoopfunctie in de bedrijfs- of afdelingsstrategie komt dan wanneer de inkoopfunctie zich ontwikkelt vanuit haar ondersteunende en reactieve aard naar een meer strategische en proactieve functie. Of de inkoopfunctie nu naar een hoger niveau wordt getild, of zichzelf opwerkt naar een hoger niveau zal de inkoopfunctie zich moeten bewijzen een werkelijk strategische functie te zijn. Volgens Gerco Rietveld, in een lezing getiteld “De inkoper moet leiding tonen” (Rietveld, 2006), blijft het aantal Chief Purchasing Officers (CPO) achter in Nederland vergeleken bij andere landen. De voornamelijk functionele ontwikkeling en het aansturen op bovenstaande prestatie-indicatoren kunnen volgens hem redenen zijn waarom het aantal CPO’s in Nederland achterblijft. De taken van een staffunctionaris van een vergelijkbare ondersteunende functie, namelijk de CIO (Chief Information Officer), zijn (verantwoordelijkheid voor) planning, ontwikkeling van beleid, management van resources en het ontwikkelen van nieuwe mogelijkheden d.m.v. informatietechnologie (Penrod, 1990). Hierbij draagt de IT-functie niet alleen bij in termen van efficiëntie en effectiviteit maar draagt ook bij aan verbeteringen van het primaire proces. Wanneer inkoop gezien blijft worden als sec een kostenbesparende machine is het niet logisch om de inkoopfunctie naar een strategisch niveau te tillen. De functionele ontwikkeling en focus van inkoop ondersteunen het ontwikkelen van een dergelijk strategische functie niet op basis van louter kostenbesparingen. Voordat inkoop verantwoordelijkheden krijgt om op strategisch niveau te opereren zal het eerst haar meerwaarde moeten aantonen op dit vlak.
3.1.1. Organisatie van de inkoopfunctie Dat inkoop meer is dan het inkoopproces alleen is onder andere te zien in het Racewagenmodel. In dit model wordt de gehele inkoopfunctie opgedeeld in functionele delen waarbij de inkoopfunctie als meer of minder zelfstandige functie opereert vanuit het organisatiebeleid.
Algemeen beleid Inkoop- en aanbestedingsbeleid
Organisatie Procedures en en personeel methoden Interne klanten
Inkoopproces
Leveranciers
Informatie voorziening
Control (Prestatie-indicatoren) Figuur 14: Het racewagenmodel
Het synergetische resultaat kan uitblijven wanneer de samenhang en resultaatverantwoordelijkheid onduidelijk is belegd. Desondanks blijft door de functionele oriëntatie de focus voornamelijk op het proces liggen, en niet op het beleid, de prestatie-indicatoren etc. De afstemming van de onderlinge
- 28 -
elementen is slechts sporadisch onderwerp van beleidsplannen en er wordt weinig gesproken over de inbedding in de organisatie. Hierdoor ligt voornamelijk de focus op het niet uitvoeren van dubbele functies of het bundelen van inkoopopdrachten. De optimalisatie van het inkoopproces door te werken aan het samenspel van de inkoopfunctie met andere bedrijfsfuncties blijft onderbelicht. Een veelgestelde vraag is “Waar hoort inkoop nu eigenlijk thuis?” en vaak ziet men dat de inkoopfunctie ‘weggestopt’ is onder de facilitaire afdeling. Dit kan een rem vormen voor de ontwikkeling van de inkoopfunctie in een organisatie en leidt vaak tot de frustratie “waarom inkoop zich altijd moet bewijzen”. Andersom blijkt het moeilijk te zijn om om te schakelen van een functionele inkoop naar een inkoopfunctie met een strategische meerwaarde. Dit zijn mogelijke aanvullende redenen waarom het aantal CPO’s in Nederland achterblijft. Toch is er bij de overheid onlangs een CPO aangesteld, waaruit blijkt dat het toch op de politieke agenda staat. Wanneer de inkoopfunctie naast besparingen en efficiëntie meerwaarde kan creëren, wordt het gemakkelijker voor een organisatie om de inkoopfunctie te erkennen als een strategische functie. De vraag of de inkoopfunctie achterblijft omdat er te weinig kennis en kunde is, of dat er weinig kennis en kunde is omdat de inkoopfunctie niet als strategische functie wordt erkend is een zogenaamd “kip-enhet-ei verhaal”. Het is aannemelijk dat beide onderwerpen elkaar beïnvloeden.
3.1.2. Inkoop als ondersteunende functie In de waardeketen van Porter is inkoop een ondersteunende functie en heeft deze een directe invloed op de winstmarge van een organisatie (Van Weele et al, 1999). In de waardeketen van Porter wordt inkoop expliciet gescheiden van de inkomende logistiek als eerste stap in het primaire proces. De scheiding van ondersteunende functies en het primaire proces geven niet aan dat de ondersteunende processen minder belangrijk zouden zijn. Van Weele et al. (1999) geven aan dat het belang en de wijze van ondersteuning vaak een verschillend karakter per proces hebben (bijv. routinematig of projectmatig) en afhangt van de aard van het primaire of secundaire proces. In zijn ontwikkelingsmodel leggen Van Weele et al. (1999) vooral de nadruk op waardetoevoeging, de positie ten opzichte van leveranciers en de status van de inkoopafdeling in de organisatiehiërarchie. Uit hun model volgt dat inkoop de organisatie ondersteunt door voornamelijk besparingen. Pas in de laatste stadia van de meeste ontwikkelingsmodellen wordt er gerept over andere vormen van ondersteuning. Hieronder valt dan meestal een vergaande integratie in de waardeketen, waarbij de inkoopfunctie zo efficiënt en effectief mogelijk de productrealisatie ondersteunt en verzekert. Ook hierbij doelen Van Weele et al. (1999) op verdergaande besparingen op de kosten door beter leveranciersmanagement en supply chain oplossingen. Om een strategische meerwaarde te creëren is het belangrijk dat de focus verschuift van louter besparingen naar álle doelstellingen van de organisatie. Zo kan een leverancier ook benaderd worden om te participeren in productontwikkeling, kan betere marktkennis bijdragen aan innovatie en kan de markt vergroot worden door middel van e-procurement.
3.1.3. Ontwikkeling van de inkoopfunctie Allereerst wordt het ontwikkelingsmodel van Van Weele et al. (1999) nader besproken. Ten tweede wordt een recente aanpassing van het model van Ellram & Carr (1994) besproken dat in 2000 aangepast is door de Bristol business school. Doordat het model van Van Weele et al. (1999) voorgaande modellen behandeld, en het model van de Bristol Business School recent ontwikkeld en empirisch ondersteund wordt (CIUPS, 2000) is dit een redelijke weergave van de huidige stand van zaken.
- 29 -
3.1.3.1.Van Weele et al. Van Weele et al. (1999) hebben oudere ontwikkelingsmodellen geïntegreerd in één model. Hierbij zijn zij van een productieorganisatie uitgegaan en impliciet ook van de private sector. Dit zijn twee redenen om het model niet één op één te volgen, maar aan een kritische blik te onderwerpen. De overheid is namelijk een organisatie waar in principe geen fysiek product wordt gerealiseerd en ook politieke nieteconomische doelstellingen zeer belangrijk zijn. Functional focus
Cross functional focus
Effectiveness / Cumulative savings
Transaction orientation
Commercial orientation
Purchasing coordination
Process orientation
Sypply chain orientation
Value chain orientation
Time Figuur 15: het ontwikkelingsmodel van Van Weele et al. (1999)
Van Weele et al. (1999) merken op dat leveranciersmanagement en –relaties dominant aanwezig zijn in alle voorgaande modellen. In de overheidssituatie is het niet logisch om ook de focus hier op te leggen, louter en alleen al omdat het moeilijker is om binnen de Europese aanbestedingsregels een gelijksoortige leveranciersrelatie op te bouwen. Niet alleen zorgt dit voor oneerlijke concurrentie, maar na een aantal jaar moet het product weer aanbesteed worden en vervalt de investering in de relatie. De crisis tussen de derde en de vierde fase worden omschreven als de omslag van een functionele focus op de prijs van de gekochte goederen, naar een crossfunctionele focus om de totale inkoopkosten te minimaliseren. Hij spreekt ook wel dat de inkoopfunctie eerst de organisatie van de functie regelt, en vanaf de vierde fase de inkoopfunctie afstemt op de organisatie waarbij het nog steeds draait om besparingen. Het is ook interessant om op te merken dat de Europese aanbestedingsregels aanbestedende diensten onderscheiden die noodzakelijk maken dat de gehele organisatie zich hieraan dient te houden. In de situatie van BZK geldt het ministerie al aanbestedende dienst en gelden de regels voor alle verschillende onderdelen, dus niet alleen voor de inkoopfunctie. Bij het beschrijven van deze crossfunctionele focus staat nog steeds het inkoopproces centraal. Volgens Van Weele et al. (1999) kan de inkoopfunctie voor het bedrijf en de productie een meerwaarde leveren in termen van hogere effectiviteit en efficiëntie, maar er wordt niet gekeken naar meerwaarde ten opzichte van de andere strategische doelstellingen van de organisatie. En het zijn juist niet-financiële doelstellingen (bijv. duurzaamheid, innovatie, stimulering van het MKB) die in de overheidssituatie een belangrijk verschil maken.
3.1.3.2. Bristol business school Het ontwikkelingsmodel van Reck & Long uit 1988 wordt aangehaald door Ellram & Carr bij een uiteenzetting van inkoopliteratuur (Ellram & Carr 1994). Het beschrijft de inkoopfunctie als ondersteunende functie en een recente iteratie van dit model is gedaan door de Bristol Business School
- 30 -
(CIUPS, 2000). Het model van Reck & Long beschrijft vier fasen waar de inkoopfunctie doorheen zal moeten alvorens het in het stadium komt waarin het een strategische meerwaarde biedt. Bij de overstap van de ‘supportive’ naar de ‘integrative’ fase vindt eenzelfde overgang plaats als bij het model van Van Weele. Inkoop verandert hier van een faciliterende functie naar een proactieve functie die actief bijdraagt aan de bedrijfsstrategie. De Bristol Business School heeft hieraan innovatiemodellen gekoppeld als drijvers van de inkoopontwikkeling. Zoals bij het model van Van Weele et al. (1999) wordt hier ingespeeld op verandermanagement in organisaties en de daarbij behorende mogelijkheden.
Innovation Models
Passive
Independent
Supportive
Integrative
Inclusive
Systems Integrated Network
Integrated
Coupling
Need Pull
Technology Push
Fifth Stage
Stages of Purchasing
Figuur 16: het ontwikkelingsmodel van de Bristol Business School
De input voor het onderzoek van de Bristol business school komt uit zowel de private als de publieke sector, maar wel uit het Verenigd Koninkrijk. Daarom moet kritisch gekeken worden naar welke (inhoudelijke) elementen op welke wijze meegenomen worden.
3.2. Overheidsinkoop Naast besparingen kan de bijdrage van de inkoopfunctie ook aan de niet winstgerelateerde doelstellingen van de organisatie zijn. Ontwikkelingen op overheidsgebied laten zien dat inkoop gebruikt kan worden om beleidsdoelstellingen na te streven. Deze aanpak is bijvoorbeeld te zien in Frankrijk (de ontwikkeling van de minitel), Engeland (local food stimulation) en Nieuw Zeeland, maar is nog weinig geadopteerd in Nederland. Er zijn voorbeelden te noemen van het gebruik van inkoop voor de ontwikkeling van duurzaamheid (gemeente Hilversum), alleen veelvuldige succesvolle toepassing daarvan blijven nog uit. Wagemakers (1999) geeft al aan dat dergelijke besluiten op gespannen voet kunnen staan met het uitgangspunt dat de beschikbare middelen op een zo doelmatig mogelijke wijze moeten worden ingezet. Bij overheidsinkoop levert het spanningsveld tussen de beleidsthema’s en de doelmatigheid van de inkoopfunctie extra eisen op. Er zijn duidelijke verschillen op het gebied van inkoop bij de overheid t.o.v. het bedrijfsleven (Murray, 2001). Telgen, Harland en Knight (2006) stellen dat deze verschillen niet exclusief zijn, maar aanvullend op de bestaande karakteristieken van (private) inkoop. Bedrijfsleven en overheid zien op dit moment besparingen en efficiëntie door professionalisering van de inkoopfunctie als het voornaamste doel.In deze paragraaf komt naar voren wat de verschillen zijn tussen de publieke en private sector en welke gevolgen deze heeft voor de bedrijfsvoering.
- 31 -
3.2.1.De democratische driehoek Een bruikbaar model om de onderlinge samenhang van regelgeving, markt en burgermaatschappij te beschrijven is een bewerking van de democratische driehoek van Zijderveld (Reverda, 2005). Zijderveld creëerde een theoretisch kader waarin deze drie invloeden aan elkaar worden gerelateerd. Het doel is om binnen deze driehoek een balans te krijgen en te behouden. De kwaliteit van democratie en samenleving is afhankelijk van een goede balans tussen de drie samenstellende hoekstenen: staat, markt en burgermaatschappij (Reverda, 2005). Ieder element kent zijn eigen inhoud en kracht, maar is ook afhankelijk van de twee andere hoekstenen. De staat heeft volgens Reverda (2005) als kerntaak om de samenleving te ordenen door middel van solide wet- en regelgeving. Hierin worden de rechten en plichten van de spelers gedefinieerd. De kerntaak van de markt bestaat eruit om via onderlinge concurrentie handel en bedrijvigheid te genereren teneinde te voorzien in materiële zekerheid én voorspoed. De kerntaak van de maatschappij bestaat uit het ontwikkelen van zin- en betekenisvolle instituties waar mensen hun individuele en collectieve identiteit aan ontlenen. De driehoek is niet alleen bruikbaar op het niveau van de samenleving, maar ook op kleinere eenheden, zoals een organisatie. Staat Wetten en regels Europese aanbestedingsregels
Politieke doelstellingen
Markt Handel en bedrijvigheid
Burgermaatschappij Betekenisvolle structuren Economische verantwoordelijkheid
Figuur 17: bewerking van de ‘democratische driehoek’ (Reverda 2005)
In de bewerkte democratische driehoek (figuur 17) zijn de drie spelers van de overheidsinkoop vertegenwoordigd. Onder de staat vallen de overheden, de markt omvat de leveranciers en de interne klant en de burgermaatschappij de burger. De interne klant valt onder de markt omdat het de directe afnemer van het product is en een zakelijke relatie heeft met de leverancier. Ook is zij degene die de specificaties stelt en daarmee grote invloed kan uitoefenen op wat er ingekocht wordt. De burger is de klant van het product van de interne klant, waar gebruik gemaakt wordt van de ingekochte goederen (bijv. pennen) of waarvan de ingekochte goederen deel uitmaken (bijv. brandweerauto’s). De burger is ook een directe belanghebber omdat de overheid de verantwoordelijkheid heeft voor het verantwoord uitgeven van belastinggeld, en luister geeft aan de opgestelde betekenisvolle structuren zoals die bijvoorbeeld in verkiezingstijd ‘gekozen’ worden. De inkoopfunctie staat in het midden van deze spelers. Voor de ontwikkeling van de inkoopfunctie is de samenhang en de balans deze relaties erg belangrijk. De manier waarop deze ingevuld ofwel gemanaged worden is van invloed zijn op het succes van de inkoopfunctie. De drie bovenstaande relaties worden in de volgende subparagrafen nader uitgewerkt.
- 32 -
3.2.1.1. Staat - Markt Op dit gebied spelen vooral de doelstellingen van de Europese aanbestedingsregels. Deze zijn kortweg: ✦ Het openstellen van inschrijving op overheidsopdrachten voor alle bedrijven die gevestigd zijn in de Europese Gemeenschap (non-discriminatie); ✦ Het stimuleren van concurrentiestelling door openbare bekendmaking van (voorgenomen) opdrachten (economische rationalisatie). De invloed van deze regels is groot. Door de eisen van openbare bekendmaking en non-discriminatie zijn de aanbestedende diensten gebonden aan strikte regelgeving. Implementatie wordt bemoeilijkt omdat de (voornamelijk decentrale) overheden in Nederland niet ingericht zijn op de centrale oriëntatie (door de Franse origine) van de aanbestedingsregels. Ook door de verschillende overheidslagen, disciplines en invullingen van de inkoopfunctie is het moeilijk om naleving van de Europese aanbestedingsregels nauwkeurig te meten en aan te sturen. Immers, de belangen van de verschillende belanghebbers in het inkoopproces zijn niet homogeen. Ook voelen niet alle belanghebbers zich verantwoordelijk voor deze dimensie van het krachtenveld (Marcuello, 2001). Wanneer de overheid de Europese aanbestedingsregels goed uitvoert, dan weten de leveranciers ook waar ze aan toe zijn, en kan binnen het wettelijke kader een relatie worden opgebouwd met de markt. Deze zekerheid draagt bij aan een goede balans tussen overheden en leveranciers. De ontwikkeling van de inkoopfunctie hangt samen met het (wederzijdse) bewustzijn en naleving van de Europese aanbestedingsregels binnen de organisatie en bij de leveranciers.
3.2.1.1. Markt - Burgermaatschappij De Europese aanbestedingsregels zijn vastgesteld op Europees niveau en omgezet in nationale regelgeving. Desalniettemin hebben deze regels belangen op voornamelijk Europees niveau. Ook op landelijk niveau zijn er belangen die voornamelijk spelen vanuit de markt en de burgermaatschappij, bijvoorbeeld het verantwoord uitgeven van maatschappelijk geld. Voor de burger als klant heeft de overheid de verantwoordelijkheid om het belastinggeld doelmatig en het liefst zo efficiënt mogelijk uit te geven. Door het waarborgen van de transparantie bij de uitvoering van de Europese aanbestedingsregels is het mogelijk om te kijken of de overheid het geld wel doelmatig en efficiënt besteedt. De overheden moeten ook een voorbeeldrol geven op het gebied van integriteit (Besseling 2005). De interne klant heeft behoefte aan materiële zekerheid en een economisch belang door zijn verantwoordelijkheid voor zijn budget, waarmee hij de burgermaatschappij dient. De materiële zekerheid zorgt ervoor dat hij het juiste product op de juiste plaats en op de juiste tijd wil hebben. Op economisch vlak heeft de budgetcultuur grote invloed op de professionalisering van de inkoopfunctie (Universiteit Twente, 2004). Het willen benutten van het gehele budget heeft volgens mensen in het bedrijfsleven een passief inkoopmanagement tot gevolg. Immers, het maken van besparingen heeft dan geen noodzaak óf de besparingen van het inkoopresultaat verdwijnen dan als sneeuw voor de zon omdat het bespaarde geld wederom wordt uitgegeven. Vaak gebeurt dit omdat anders het jaar erop de besparing van het budget af wordt getrokken. Bij de overheid is de budgetverantwoordelijkheid geplaatst bij de opdrachtgever van de inkoopopdrachten. De mate waarin aan deze economische verantwoordelijkheid voldaan wordt is hierdoor afhankelijk van personen buiten de inkoopfunctie. Hierdoor is het noodzakelijk dat een inkoopfunctionaris bij de overheid ook begrijpt hoe met budgetten wordt omgegaan.
- 33 -
3.2.1.2.Staat - Burgermaatschappij Belangrijke politieke thema’s binnen de overheid zijn duurzaamheid, maatschappelijk verantwoord ondernemen (MVO) en stimuleren van het MKB. Deze doelstellingen staan vaak op gespannen voet met de bovenstaande economische verantwoordelijkheden (Nijkamp, 2002; Wagemakers, 1999). Een voorbeeld is het bundelen van de opdrachten om goedkoper in te kunnen kopen gaat ten koste van de stimulering van het MKB omdat deze zich niet gemakkelijk op de zgn. ‘monsteropdrachten’ in kunnen schrijven (Morgan & Morley, 2002). Andersom wordt beoogd om de markt dusdanig te beïnvloeden zodat politieke doelstellingen geborgd worden. Door bijvoorbeeld bij alle inkopen van de organisatie duurzaamheidcriteria mee te wegen wordt de economisch meest voordelige aankoop een duurzame aankoop. Dit moet erin resulteren dat er ook daadwerkelijk duurzamere producten en diensten worden ingekocht en er een impuls aan leveranciers wordt gegeven (Morgan & Morley, 2002). Het borgen van deze politieke doelstellingen kost eerst een investering omdat er schaarste heerst op de markt (Carter, 2000). Een populaire kreet binnen de overheid is dan ook ‘de cost gaat voor de baet uit’. De inkoopontwikkeling hangt dan ook samen met het borgen van dergelijke politieke doelstellingen en een lange termijn visie en strategie.
3.2.2. Organisatiekenmerken Door deze verschillen wordt de inrichting van de organisatie beïnvloed. De taakomgeving is bepalend voor de strategie en deze is op zijn beurt bepalend voor de inrichting van de inkooporganisatie (Kamann et al. 2001). In deze paragraaf wordt gekeken naar de eisen die het bovenstaande krachtenveld stelt aan de organisatie. Omdat Telgen, Harland en Knight (2006) reeds de bestaande literatuur gecombineerd en gegroepeerd hebben wordt deze groepering overgenomen.
3.2.2.1. Externe eisen Voor overheden gelden andere verantwoordelijkheden, immers, de overheden spelen een voorbeeldrol in de markt. Zij hebben de verantwoordelijkheid voor het juist toepassen van de Europese aanbestedingsregels zodat de doelstellingen gewaarborgd blijven (de totstandkoming van de interne markt, het stimuleren van de concurrentiestelling, transparantie, non-discriminatie en objectiviteit) (Besseling 2005). Dit betekent dat er verantwoordelijkheden moeten worden belegd voor: ✦ Transparantie; ✦ Integriteit; ✦ Accountability; ✦ Voorbeeldrol (niet alleen inhoudelijk, maar ook voor efficiëntie en effectiviteit). Deze hogere complexiteit zorgt voor meer behoefte aan impact assessments, prestatiemetingen en transparantie. De hiervoor ingehuurde experts ontberen echter de politieke resources om invloed te kunnen uitoefenen (Sobis, de Vries, 2004). Het aanstellen van de CDI’s in 2000 en een rijksbrede CPO in 2006 lijken een verandering in te luiden. Er is dus een interne bewustwording nodig om politiek en bedrijfsmatigheid met elkaar te kunnen verenigen.
3.2.2.2. Interne eisen Ook de organisatie van de inkoopfunctie hangt samen met het politieke krachtenveld. Dit uit zich in de rol van de overheid en de verschillende belangen die behartigd moeten worden. Deze belangen zijn niet altijd duidelijk gedefinieerd, wat het moeilijk maakt hieraan expliciet bij te dragen (Telgen, Harland & Knight, 2006). Het is essentieel om een inkoopfunctie te creëren met duidelijke doelen en beleid. Door de verschillende economische, maatschappelijke en politieke context moet elk land, en zelfs elke aanbestedende dienst
- 34 -
een eigen inkoopdoel en –beleid hebben (Thai, 2001). Om een balans te creëren tussen de verschillende doelstellingen en stakeholders stelt Thai (2001) ook dat de inkoopfunctie moet bestaan uit professionele werknemers die uitgerust zijn met de nodige kennis en vaardigheden. Trainingen en scholing moeten ervoor zorgen dat ze zinvol kunnen communiceren tussen de verschillende disciplines en verschillende organisatielagen.
3.2.2.3. Eisen vanuit de context Het voornaamste gegeven uit de overheidscontext is dat de overheid werkt met budgetten. Deze bepalen hoeveel er uitgegeven wordt en hieraan valt weinig te veranderen door de inkoopfunctie omdat de budgetverantwoordelijkheid ligt bij de (door de politiek aangestuurde) directies. Omdat de overheidslichamen onderling erg verschillen in organisatie en processen is het niet verwonderlijk dat de overheid behoudend en risicomijdend acteert. Voor de non-profit sector geldt ook een ‘non-distribution constraint’ (Winston, 1997). Dit houdt in dat er wel winsten gemaakt kunnen worden, maar dat deze niet herdistribueert kunnen worden, waardoor er geen echte eigenaren zijn van het financiële resultaat. Men kan de burgers wel als eigenaren zien, maar die weten pas het resultaat wanneer product klaar is. Deze ‘onwetendheid’ gedurende het proces zorgt dat de burger eigenlijk zeer risicovol investeert (Winston, 1997) en zorgt er ook voor dat er reflectief wordt bijgestuurd in plaats van pro-actief wordt aangestuurd. Wat voornamelijk als mankement wordt gezien is de ‘soft-budget constraint’. Het is onwerkelijk dat een ministerie failliet zal gaan, dus is er geen natuurlijke prikkel om efficiënt en slagvaardig te opereren. Daarbovenop is op dit moment is de financiële verantwoordelijkheid voornamelijk buiten de inkoopfunctie belegd. De budgetverantwoordelijken zijn immers altijd onderdeel van de interne klant. Het aanwijzen van een concrete eigenaar met financiële verantwoordelijkheid voor de inkoop is een belangrijke stap voor de ontwikkeling van de inkoopfunctie (Universiteit Twente, 2004).
3.2.2.4. Eisen voor het proces De belemmeringen om toch niet aan te besteden die vaak worden aangemerkt zijn: ✦ Complexiteit van de regelgeving; ✦ Strikte limieten door regelgeving en procedures; ✦ Lange termijn relaties leveranciers worden bemoeilijkt (Smit, 2005); ✦ Kennis van de Europese aanbestedingsregels; ✦ Aansporing vanuit de organisatie (Gelderman, Ghijsen & Brugman, 2006). Maar de Europese aanbestedingsregels zijn niet facultatief. Weliswaar gelden er drempelbedragen en uitzonderingen, maar de Europese Commissie raadt aan om in ieder geval onder de drempelbedragen ook de beginselen van de Europese aanbestedingsregels in acht te nemen. Dit komt namelijk de integriteit, transparantie en uniformiteit ten goede. De grootte van de overheidsinkoop en de Europese aanbestedingsregels zorgen ervoor dat het geen conventionele markt is. Door samenwerking van bijvoorbeeld departementen kunnen inkopen gebundeld worden om zo een lagere prijs te realiseren, maar het kan dusdanig groot worden dat de markt wordt ontwricht (Bureau Bartels, 2006). Ook wordt de gewoonlijke invulling van het economische beginsel reciprociteit verhinderd omdat elke leverancier hetzelfde behandeld moet worden (Winston 1997). Dit maakt het moeilijk om synergie te bereiken uit een goede leveranciersrelatie. Door de aanzienlijke grootte moet nauwkeurig gekeken worden naar de effecten van de verschillende keuzes op de markt omdat hierdoor onwenselijke verstoringen kunnen worden voorkomen en beperkingen tegengegaan kunnen worden.
- 35 -
3.2.2.5.Verschillende rollen van de eigen organisatie Naast het feit dat overheden bij leveranciers inkopen spelen de leveranciers een aanvullende rol als belastingbetalers/ burgers/ kiezers (Telgen, Harland & Knight, 2006). Dit geeft een andere dimensie aan het beginsel van reciprociteit waarbij organisaties vaak inkopen bij de organisaties die ook bij hen de klant is. Door het volume en de verschillende rollen is het noodzakelijk om de organisatie zó in te richten dat duidelijk is wat, waar en hóe wordt ingekocht. De overheid is zelf de speler, de regelgever en de scheidsrechter van het spel (Telgen, Harland & Knight, 2006). Dit vraagt om zowel een strikte scheiding tussen beleid en uitvoer, maar ook een goed samenspel tussen deze. De complexiteit vraagt om een duidelijke organisatie.
3.2.3. Ontwikkeling van de inkoopfunctie bij de overheid Uit bovenstaande uiteenzetting over de invloed van het krachtenveld op de inkooporganisatie volgt dat balans tussen verschillende elementen noodzakelijk is voor overheidsinkoop. Er komen al uitspraken over dat de inkoper van de toekomst ‘integraal denkt’ (PIANOo, 2005) of een bedrijfsmatig opererende overheidsinkoper is die zijn werk in zijn eigen specifieke context. Daarbinnen heeft elke aanbestedende dienst van de overheid zijn eigen economische, maatschappelijke en politieke context en zal op basis daarvan zelfstandig haar eigen inkoopdoelstellingen en –beleid moeten formuleren. Murray (2001) stelt dat de doelen die de overheid nastreeft dusdanig uitgebreider en complexer zijn dat het bedrijfsleven niet één op één gevolgd zou moeten worden. Er dient volgens hem een vertaalslag plaats te vinden plus het besef dat er andere strategische keuzes gemaakt moeten worden waarvoor de inkoopstrategieën vanuit de private sector niet toereikend zijn. In het licht hiervan is het interessant om de ontwikkeling van de inkoopfunctie bij de overheid te bekijken alvorens een theoretisch kader te scheppen. De overheid ontwikkelt zich niet als een bedrijf, markt of product. Waar (private) bedrijven, markten en producten een levenscyclus doormaken verandert de overheid als organisatie en beleid als product niet. De middelen die de overheid gebruikt voor de processen hebben wel zo’n levenscyclus, maar zullen de essentie van het product van de overheid niet wezenlijk veranderen. Inkoop is weliswaar een ondersteunend proces in de waardeketen van Porter, maar de IT functie is ook een ondersteunende functie en heeft een ontwikkeling doorgemaakt naar een functie met een strategische meerwaarde. Een ondersteunend proces zou in principe losgekoppeld kunnen worden van het primaire proces (bijv. door outsourcing). Het belang van de inkoopfunctie is een van de bepalende factoren of men het in eigen beheer wil hebben. Deze ‘ontkoppeling’ van het primaire proces maakt het mogelijk om de inkoop te professionaliseren en een groei te laten doormaken en is misschien ook noodzakelijk om deze groei mogelijk te maken. Dit leidt tot een bewuste verdeling van de eerdergenoemde verantwoordelijkheden, die deze ‘zelfstandigheid’ in het oog houdt. Deze zelfstandigheid wordt genuanceerd wanneer er wordt gekeken op het niveau van kerndepartementen en uitvoerende diensten. Ondersteunende functies ziet men namelijk meer verandering doormaken dan de overheid zelf. De inkoopfunctie van een overheidsinstantie kan dus zelfstandig groeien maar moet tegelijkertijd moet deze rekening houden met enerzijds de overheidsomgeving die in principe niet meegroeit en anderzijds de veranderingen in het eigen organisatieonderdeel.
- 36 -
Om symptoombestrijding te voorkomen moet de inkoopfunctie gezien worden als dienstverlenende functie waarbij de specifieke context wel in acht genomen moet worden. Het product moet in principe namelijk ook buiten de overheid verkocht kunnen worden. Wanneer dit ideale product bestaat kan de vertaalslag gemaakt worden naar de verschillende ministeries, waterschappen, gemeenten, etc. Deze volgorde van handelen voorkomt dat er een “ideaal” product wordt omschreven dat al gekleurd is door (beleidsmatige) ervaringen die weinig met bedrijfsvoering te maken hebben. Een dergelijke veronderstelling wordt o.a. bevestigd door Marcuello (2001) die stelt dat bovenop ondernemers-skills ook skills nodig zijn die bepaald worden door de specifieke situatie van een sociaal economische organisatie.
3.2.3.1. Evaluatie ontwikkeling inkoopfunctie bij de overheid Er zijn een tweetal evaluaties geweest om kritisch te kijken naar de ontwikkeling van de inkoopfunctie bij de overheid. Allereerst volgt een overzicht van de kanttekeningen en aanbevelingen die zijn gevolgd uit de evaluatie van het actieplan PIA. Daarna worden de adviezen/verbeterpunten beschreven die zijn gevolgd uit de MSU+ meting van 2005. Deze kanttekeningen en verbeterpunten illustreren namelijk wat de specifieke bewegingen zijn op het gebied van inkoop bij de overheid. Deze kunnen meegenomen worden in het nieuwe model.
3.2.3.2. Evaluatie PIA Het actieplan PIA is medio 2006 beëindigd en geëvalueerd en de bevindingen zijn beschreven in het rapport ‘Meer waarde met PIA’ (Bureau Bartels, 2006). In de eerste fase vond een heroriëntatie plaats, omdat de doelstellingen op voornamelijk het gebied van innovatief aanbesteden en het op korte termijn voldoen aan de Europese aanbestedingsregels te ambitieus bleken. De daaropvolgende periode legde het accent op het boeken van resultaten. Hierbij werd vooral ingezet op efficiency, die ondersteund werden door de inkooptaakstellingen. Er werden productgroepen gedefinieerd waarvan verwacht werd dat die een grote kans hadden om deze besparingen te realiseren. Deze werden ‘Programma Inkoop Taakstelling’ (PIT)-productgroepen genoemd. Omdat duidelijk werd dat de inkooptaakstelling niet alleen gehaald kon worden met deze PIT-productgroepen is besloten om deze te verdelen over de verschillende departementen, zodat de inkooptaakstelling bij voorbaat geborgd werd. De opzet en de uitvoering van deze PIT-productgroepen stond centraal gedurende deze periode van het actieplan. Volgens het bedrijfsleven waren er een aantal belangrijke verbeterpunten voor de overheidsinkoper: ✦ Meer efficiëntie wanneer men niet focused op een product, maar op een keten; ✦ (te) Grote nadruk op het realiseren van prijsvoordelen (gaat ten koste van kwaliteit en service); ✦ Uitnutten en invulling van mantelcontracten niet optimaal (aandacht verslapt bij implementatie). Verder zijn er problemen ten opzichte van beleidsdoelstellingen die onder druk komen te staan door het doelmatigheidsbelang van de inkoop. Door de bundeling van opdrachten om besparingen te realiseren wordt de positie van het MKB onder druk gezet omdat deze niet kan inspelen op erg grote opdrachten. Ook is er de angst dat de toenemende aandacht voor duurzaamheid de reeds gerealiseerde besparingen teniet zal doen.
- 37 -
3.2.3.3.Purchasing Excellence Publiek Purchasing Excellence Publiek is een programma dat ontwikkeld is door NEVI en PIA. Het doel hiervan is dat (publieke) organisaties hun inkoopprocessen op een zodanig niveau inrichten en uitvoeren, dat men zich kan meten met ’s werelds besten. Het programma ‘Purchasing Excellence Publiek’ moet ervoor zorgen dat organisaties via benchmarking, onderzoek, advisering, cases en leermodules dit topniveau kunnen bereiken. Het voornaamste middel hierbij is het gebruik van het MSU+ model, zoals bij de MSU+ meting uit 2005. Uit de evaluatie hiervan komen enkele conclusies die waardevol zijn als input voor het model: ✦ Afgezien van een aantal bijzondere criteria die vooral van toepassing zijn op de publieke sector en minder op de private sector, bestaan er zoveel overeenkomsten in het inkoopproces dat de ‘best practices’ van het bedrijfsleven nuttig kunnen zijn voor de publieke organisaties; ✦ Tussen de publieke organisaties bestaat onderling veel verschil in volwassenheid. Daardoor is moet de toetsing van het model hier rekening mee houden; ✦ Het verdient aanbeveling aan de ondersteunende processen behoorlijk aandacht te geven, daar zij uiteindelijk de volwassenheidsscore op de strategische processen bepalen; ✦ Meer expliciete aandacht voor criteria als wet- en regelgeving, transparantie van beleid en communicatie inclusief de daarbij horende documentatie is noodzakelijk; ✦ Drijvers voor inkoopprofessionaliteit in de publieke sector zijn belangenevenwicht, transparantie, integriteit en zorgvuldigheid. Kostenreductie blijkt slechts één van de factoren; ✦ Publieke organisaties die serieus van plan zijn hun inkoopprocessen te professionaliseren wordt aangeraden van ervaringen met veranderingsprocessen gebruik te maken. Deze geadviseerde verbeterpunten vanuit de evaluatie van PIA en de MSU+ meting uit 2005 vormen belangrijke input voor een nieuw inkoopontwikkelingsmodel. Ze leggen aan de ene kant de nadruk op de specifieke rol van de overheid maar tonen óók aan dat er goed gebruik gemaakt kan worden van de ervaringen uit het bedrijfsleven. Hiermee hangt samen dat er tussen overheidslichamen onderling ook veel verschillen zijn. De bedrijfsvoering heeft een belangrijke externe component gekregen doordat verantwoordelijkheden afgelegd moeten worden aan de burger. Omdat de overheid nog altijd acteert in haar specifieke context is het nodig om de verschillen duidelijk in oog te houden en de bijbehorende vertaalslag te maken. De verschillen bepalen samen met het uitbalanceren van de interesses van de verschillende actoren de optimale invulling. Deze verschillen bevinden zich niet alleen op het niveau van overheid t.o.v. het bedrijfsleven, maar ook op het niveau van aanbestedende diensten onderling. Dit wordt versterkt door de feedback vanuit de evaluatie PIA en PE Publiek. Het niet expliciet afstemmen van inkoopbeslissingen op de specifieke overheidssituatie is waarschijnlijk een reden dat de inkoop bij de overheid zo slecht scoort. Omdat de markt van de overheid verschilt van ‘normale economische theorieën’ is niet alleen marktkennis maar ook marktbegrip erg belangrijk. Ook worden de onderlinge verschillen van aanbestedende diensten onderstreept en worden ook overheidsspecifieke drijvers gegeven voor inkoopprofessionalisering.
- 38 -
4. Ontwerp van het model In deze fase van de ontwerpcyclus wisselen divergente en convergente activiteiten elkaar af en worden analogieën en metaforen gebruikt. Nolan, Norton & Co (1994) beschrijven dat de IT functie zoals we deze nu kennen is ontstaan rond 1970. De IT functie is ook een ondersteunende functie in de waardeketen van Porter en is dus nét iets ouder dan de inkoopfunctie. Hierdoor kan men redelijkerwijs analogieën maken met theorie uit dit vakgebied. Allereerst wordt een analogie gemaakt met IT ontwikkelingsmodellen en worden de ontwerpprincipes bepaald in paragraaf 4.1. De indeling van de ontwikkeling in fasen wordt bepaald in paragraaf 4.2 en in paragraaf 4.3 worden de kenmerken van de inkoopfunctie bepaald. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een voorlopig model.
4.1. Analogie met IT-ontwikkelingsmodellen In deze paragraaf worden IT-ontwikkelingsmodellen beschreven en naar aanleiding van een analogie met de inkooptheorie gekeken naar de ontwerpprincipes van het te ontwikkelen model.
4.1.1. Nolan & Koot Een IT ontwikkelingsmodel dat erg vergelijkbaar is met het inkoopontwikkelingsmodel van Van Weele et al. is de fasentheorie van Nolan & Koot (1994). Zij beschrijven de bijdrage van de IT aan een organisatie in een soortgelijk strategisch groeimodel:
Informatiesystemen
Middelen ✦ technologie ✦ personeel ✦ organisatie
Management ✦ sturing ✦ beheersinstrumenten
Gebruikers
administratie
koppelingen tussen systemen
2e generatie systemen
herbouw systemen
systemen met externe ondersteuning
integratie interne/ externe systemen
computer specialist
oriëntatie naar gebruikers
informatie manager
facilitaire organisatie IT
nieuwe technologieën
IT personeel naar BU
centraal
centraal
centraal
decentraal
hercentralisatie
(de)centraal
geen planvorming
afdelingsmgt beslist
stuurgroep beslist
topmanagmt. aandacht
topmanagmt. beslist
strategische besluitvorming
niet betrokken
betrokken
ontwikkelen
krijgen ITbudget
bouwen zelf mee aan IT
verantwoordel. voor IT van BU
Fase I Initiatie
Fase II Uitbreiding
Fase III Beheersing
Fase IV Integrate
Fase V Architectuur
Fase VI Deconcentratie
Figuur 18: de Nolan fasentheorie
Er zijn verschillende overeenkomsten te benoemen met het model van Van Weele: ✦ Het gebruik van groeifasen: het model beschrijft ook een aantal groeifasen waar de IT-functie doorheen groeit om een volgende fase te bereiken. ✦ De onderlinge groeiprocessen moeten in balans zijn: beide modellen geven aan dat de elementen zich zoveel mogelijk in dezelfde fase moeten bevinden. ✦ Het gebruik van s-curves: de s-curves symboliseren bij dit groeimodel het leerproces en de ontwikkeling van het IT-budget. Dit is een andere invulling dan Van Weele (1999) gebruikt. ✦ De definitie van een crisis: de overgang tussen de derde en de vierde fase vindt niet automatisch plaats maar wordt veroorzaakt door een technologische discontinuïteit. Kenmerkend is dat Nolan & Koot aanduiden dat voor de crisis voornamelijk functionele veranderingen plaatsvinden en na de crisis voornamelijk organisatorische veranderingen.
- 39 -
Het zijn deze overeenkomsten die meegenomen worden in het ontwikkelingsmodel. Zoals Van Weele (1999) bijvoorbeeld beschrijft dat de inkoopfunctie in de eerste drie fasen erg gericht is op de functionele ontwikkeling, zo geeft ook het model van Nolan & Koot aan dat in de eerste drie fasen de IT zich functioneel ontwikkeld, zij het dan in de vorm van automatisering van bestaande processen. Beide modellen zien in de daaropvolgende fasen een meer strategische rol weggelegd met meer veranderingen in de organisatie zelf. Ook zijn er enkele verschillen aan te merken. Nolan & Koot beschrijven dat organisaties in de laatste fasen in toenemende mate mogelijkheden zien om IT te gebruiken voor het realiseren van strategische doelstellingen. Dit is een andere oriëntatie dan Van Weele, die naar de inkoopfunctie zelf kijkt als kostenbesparende eenheid door alle zes fasen. Dit is logisch wanneer men beseft dat het model van Van Weele toegespitst is op productie organisaties, maar is minder aannemelijk bij een organisatie waarbij kosten niet het belangrijkste doel zijn, zoals de overheid.
4.1.2. IT Service Capability Maturity Model Het IT Service Capability Maturity Model (Niessink, 2001) beschrijft de IT-functie als een dienstverlenend onderdeel van de organisatie. Ook hier zijn groeifasen van de ondersteunende functie gedefinieerd, die men volwassenheidsniveaus noemt: ✦ De ondersteunende functie levert ad hoc ondersteuning; ✦ De ondersteunende functie kan herhaalbare resultaten leveren; ✦ De ondersteunende functie standaardiseert haar processen; ✦ De ondersteunende functie kan haar prestatie evalueren; ✦ De ondersteunende functie richt zich op continue verbetering.
Volwassenheidsniveau
bevat
bepaalt
vaardigheid
bevat
Focus gebieden bevat
bereikt
doelen
Organisatie kenmerken
geven aan implementatie of institutionalisering
Sleutelvaardigheden
beschrijven activiteiten of infrastructuur Figuur 19: vrij naar Niessink (2001)
Ook het IT Service CMM geeft aan dat de fasen met elkaar in balans zouden moeten zijn, zij het in een minder striktere zin dan de Nolan Fasen theorie. Het heeft bijvoorbeeld geen zin heel goed in strategie te zijn, terwijl de middelen niet onder controle zijn. De uitvoering van de strategie zal vastlopen omdat de interne organisatie niet kan volgen.
- 40 -
4.2. Ontwerpprincipes Uit de behandeling van de Nolan Fasen theorie (Nolan & Koot, 1994) en het IT Service CMM (Niessink, 2001) volgen twee ontwerpprincipes die bij de invulling en de werkwijze bepalend zijn: ✦ De groeifasen dienen in evenwicht te zijn: het is niet zozeer van belang in welke fase men zich bevindt, maar dat de onderdelen van een fase met elkaar in evenwicht zijn. Het gebruik van complexe informatiesystemen mislukt vaak bij gebruikers die hier niet aan gewend zijn. Correctieve acties op een evenwichtigheid kunnen van stimulerende of remmende aard zijn. Bij een ambitieuze organisatie is een bepaalde mate van wildgroei aan te bevelen. Bij een volwassen organisatie, met grote diversiteit, is het vaak aan te bevelen een beheersprocedure aan te halen. ✦ In beginsel moeten alle fasen worden doorlopen: alle voorlopende fasen vormen in principe een basis van een volgende fase. Het leerproces van de organisatie is dan volledig en kan geleidelijk verlopen. Het is mogelijk om een fase over te slaan, wanneer de inhoud van de overgeslagen fase bewust wordt meegenomen in het verandertraject. In uitzonderlijke situaties (bijv. reorganisatie) is het zelfs mogelijk om een fase over te slaan, “…maar dat vereist wel zeer veel visie, aandacht en geduld van het topmanagement, omdat per definitie ondoelmatigheden zullen optreden, die het management moet accepteren” (Nolan & Koot, 1994). De kenmerken in een bepaalde fase zorgen namelijk samen voor het behalen van de doelen van een bepaald volwassenheidsniveau. Dit wordt ondersteund door de visie van Nieuwenhuis (2006) op het evenwicht in ontwikkeling en/of volwassenheid van verschillende organisatiekenmerken: Structuur Processen & organisatie Strategie Scenario’s & Architectuur
Verwarring
Cultuur Leiderschap & waarden
Mensen Competenties vaardigheden
Middelen ICT, geld, faciliteiten
Resultaten Producten & effecten
geen samenhang en visie
Cultuur Leiderschap & waarden
Mensen Competenties vaardigheden
Middelen ICT, geld, faciliteiten
Resultaten Producten & effecten
geen besturing en beheersing
Mensen Competenties vaardigheden
Middelen ICT, geld, faciliteiten
Resultaten Producten & effecten
Weerstand
Middelen ICT, geld, faciliteiten
Resultaten Producten & effecten
Ongerustheid
Resultaten Producten & effecten
Frustratie
Strategie Scenario’s & Architectuur
Structuur Processen & organisatie
Strategie Scenario’s & Architectuur
Structuur Processen & organisatie
Cultuur Leiderschap & waarden
Strategie Scenario’s & Architectuur
Structuur Processen & organisatie
Cultuur Leiderschap & waarden
Mensen Competenties vaardigheden
Strategie Scenario’s & Architectuur
Structuur Processen & organisatie
Cultuur Leiderschap & waarden
Mensen Competenties vaardigheden
Middelen ICT, geld, faciliteiten
Strategie Scenario’s & Architectuur
Structuur Processen & organisatie
Cultuur Leiderschap & waarden
Mensen Competenties vaardigheden
Middelen ICT, geld, faciliteiten
Chaos
geen binding
geen vaardigheden
geen voorzieningen
Nutteloosheid geen toegevoegde waarde
Resultaten Producten & effecten
Groei en verandering
Figuur 20: gevolgen van onevenwichtigheid (Nieuwenhuis, 2006)
In het originele model van Monczka geldt een dergelijke balans ook en krijgt een organisatie de volwassenheid van het laagste gemeenschappelijke niveau. Dit is echter een theoretische benadering omdat nu bij het gebruik in de praktijk van het MSU+ model de ruimte gegeven wordt om de ontwikkeling niet stapsgewijs te laten volgen, zoals bij het originele model wel het geval was.
- 41 -
Telgen, Harland en Knight (2006) duiden aan dat ondanks dat er een patroon bestaat voor de ontwikkeling van de inkoopfunctie bij de overheid, deze verstoord kan worden door interne en externe factoren zoals plotselinge veranderingen in wetgeving of politieke prioritering. Deze invloeden zijn moeilijk om te voorspellen. Bewustwording van de redenen waarom de ontwikkeling niet het theoretische pad volgt geeft inzicht in de ontwikkeling van de inkoopfunctie zelf en de invloed van de context op deze ontwikkeling. Het model is een theoretische beschrijving van hoe de inkoopfunctie zich zou ontwikkelen onder controleerbare omstandigheden zonder tijdsdruk. Evenals Huxley en Yiftachel (2000) moet benadrukt worden dat dit theoretisch model niet vóórschrijvend, maar beschrijvend, analyserend en conceptueel is. Daarom moet het (de inhoud van) het model gebruikt worden als middel om binnen een bepaalde context actie te ondernemen om de situatie te verbeteren. In interviews met de hoofden inkoop werd onderstreept dat het bedrijfskundig theoretisch model een bruikbare aanvulling is in de vorm van een spiegel van “hoe het zou kunnen zijn”. Duidelijk is dat context ervoor zorgt dat de inkoopfunctie zich anders ontwikkelt dan volgens de theorie. Er moet dus continu kritisch gekeken worden naar de toepasselijkheid van bepaalde kenmerken in een zekere context.
4.3. Gebruik van het model De gebruiker kan het model gebruiken als een middel om een structuur aan te brengen in een complex geheel van veranderingen die zich niet alleen op het gebied van een kerndepartement, maar ook op het niveau van de overheid bevinden. De enkele elementen zijn dus geen doel op zich. Bij gebruik door meerdere partijen is het onderling communiceren en daardoor bewustwording van onderlinge verschillen in waardering of interpretatie erg belangrijk. Het bewust zijn van de onderlinge verschillen draagt namelijk bij aan een groepsgevoel, onderling vertrouwen en het vermogen om samen te handelen. Op deze manier wordt effectief beleid gemaakt, door verschillende disciplines te integreren (Edwards & Pröpper, 1996; Meppem & Bourke, 1999) Bij zowel het gebruik van het model om de eigen inkoopfunctie te meten als het uitvoeren van een benchmark is het belangrijk de twee ontwerpprincipes van het groeimodel aan te houden: ✦ De groeifasen dienen voldoende in evenwicht te zijn; ✦ In beginsel moeten alle fasen worden doorlopen. In principe gaat het dus om een evenwichtige groei. Door invloed van interne en externe factoren zal deze groei vaker onevenwichtig plaatsvinden. Bewustwording van deze onevenwichtige groei en de invloed van deze factoren is noodzakelijk om negatieve implicaties hiervan te elimineren. Dit leidt tot de volgende stapsgewijze werkwijze: 1.
Uitvoeren van de meting; hierbij wordt aangeduid aan welke elementen wordt voldaan. Het is ook mogelijk om aan te geven dat aan een bepaald element deels is voldaan. Dit leidt tot een overzicht zoals in figuur 21:
Dit element is geheel aanwezig Dit element is gedeeltelijk aanwezig Dit element is niet aanwezig
Figuur 21: een voorbeeld van een meting
2.
Nagaan van de beginselen; in deze stap wordt bekeken of de elementen zich over het geheel genomen in dezelfde fase bevinden en of er geen gaten in de ontwikkeling zijn. - 42 -
✦ In het voorbeeld van figuur 21 is er een element niet ontwikkeld op het eerste volwassenheidsniveau. Om een goed beeld te krijgen van de ontwikkeling van de inkoopfunctie moet te gebruiker nagaan waarom dit element niet is ontwikkeld en bepalen of dit de inkoopfunctie wel of niet beperkt. ✦ In het voorbeeld van figuur 21 is ook te zien dat bijna alles zich in het derde volwassenheidsniveau bevindt, behalve de derde rij. De gebruiker van het model zou dan eigenlijk deze rij eerst moeten ontwikkelen naar het derde volwassenheidsniveau. 3.
Vaststellen van het ontwikkelpad; gebruikmakend van hetzelfde model bepaalt de gebruiker waar hij met de inkoopfunctie heen wil, m.a.w. wat de ambitie is. Aan de hand hiervan is een ontwikkelpad vast te stellen om naar dat volwassenheidsniveau te komen. In principe zou een eventuele onbalans eerst opgelost moeten worden maar zoals eerder vermeld is het mogelijk om bewust een stap over te slaan. In figuur 22 is het ambitieniveau het vijfde volwassenheidsniveau.
1 1
2
2 2
3 A 3 A 3 A
Dit element is geheel aanwezig Dit element is gedeeltelijk aanwezig Dit element is niet aanwezig
Figuur 22: een voorbeeld van een ontwikkelpad
Om dit volwassenheidsniveau te bereiken zou in principe eerst het eerste volwassenheidsniveau moeten worden afgerond. Het is te zien dat in de 3e rij de grootste relatieve ontwikkeling plaats moet vinden en in het kader hiervan kan men overwegen of men deze groei kan versnellen. Dit hangt sterk van de aard van de elementen af. Zo kan bijvoorbeeld de informatievoorziening sterk verbeterd worden zonder de tussenliggende stappen. De voorwaarde hiervoor is dat alle andere elementen hiermee wel in balans blijven zoals de vaardigheden van de gebruikers om met de nieuwe werkwijze/ het nieuwe systeem om te gaan. De werkwijze om een meting uit te voeren kan schematisch weergegeven worden als volgt: Stap 1
Stap 2 1 1
2
2 2
Stap 3 1 1
2
2 2
3 A 3 A 3 A
Figuur 23: schematische werkwijze
Hierbij zoekt de gebruiker eerst uit wat zijn invulling van het model is, en maakt daarna een actieplan om het model in balans te brengen en de verschillende leegtes op te vullen (door het verwezenlijken van 1 en 2). Er kan ook besloten worden een ambitie te hebben voor volwassenheidsniveau 5. Er kan dan afgewogen worden of het noodzakelijk is om nauwgezet eerst 1, dan 2, dan 3 etc. uit te voeren of dat bepaalde elementen sneller doorontwikkeld of overgeslagen kunnen worden (de pijlen in figuur 23). Het is belangrijk om bij het bepalen van het ontwikkelpad nauwgezet de principes van balans en stapsgewijze ontwikkeling af te wegen tegen de belangen van de organisatie en de interne en externe factoren. Theoretisch gezien volgt de ontwikkeling van de inkoopfunctie dan wel een bepaald pad, maar in de praktijk is dit soms onmogelijk en soms zelfs niet de beste manier.
- 43 -
4.3.1.Benchmarking Vanuit het IT Service CMM volgt dat het model gebruikt kan worden als een benchmark in de tijd, om te zien of gestelde ontwikkelingsdoelen daadwerkelijk gehaald zijn. Ook kan de meting uitgevoerd worden door verschillende personen om te zien of men een overeenstemmend beeld heeft van de huidige ontwikkeling en de toekomstige richting. Dit kan met zowel mensen uit de eigen organisatie en met externen. De interne klant of de leverancier kan de inkoopfunctie beoordelen en aangeven waar zij de belangrijkste verbeteringen in ziet. Het gebruik op meerdere momenten (benchmark in de tijd) en het gebruik door meerdere partijen stimuleert het model wel de ontwikkeling en de groei tot op een bepaalde hoogte. Voordat het model als benchmark gebruikt kan worden is onderlinge afstemming noodzakelijk. In alle gevallen moet bij gebruik door meerdere partijen en/of op meerdere momenten er overeenstemming zijn in de interpretatie om onvergelijkbaarheden te voorkomen. Dit kan bereikt worden door de onderlinge partijen het model te presenteren, het gezamenlijk uit te werken of door nauwkeurig de gekozen interpretatie op papier te zetten. Door het in kaart brengen van de verschillen en het toewijzen van oorzaken hieraan is het mogelijk om sturing te geven op de inkoopfunctie op de lange termijn. Na het vaststellen van het beoogde plan van aanpak is het dan mogelijk om opnieuw een meting uit te voeren na een bepaalde tijd. Het resultaat van deze meting kan men dan vergelijken met het gestelde doel uit de vorige meting. Door de verschillen te interpreteren en te verklaren is het mogelijk om de volgende iteraties te verbeteren. Dit wordt schematisch weergegeven in figuur 24:
Behaalde ontwikkeling
Vastgesteld ontwikkelpad
2
2 3 3
1
3 3
1 Lessons learned
Figuur 24: benchmarking in de tijd
Het is ook mogelijk om met verschillende gebruikers het model te gebruiken. Hierdoor word informatie uitgewisseld over het model en de manier waarop de verschillende gebruikers de ontwikkeling van de inkoopfunctie zien. Zo vindt er onderlinge afstemming plaats tussen de verschillende gebruikers en hun visies. Gebruiker X:
Gebruiker Y:
1 2
2 3 3
1
3 3
Figuur 25: afstemming tussen meerdere personen
- 44 -
4.4. Bepalen van de fasen Door de analogie met het IT service Capability Maturity Model en het gebruik van s-curves is het aannemelijk om ook theorieën uit de productontwikkeling te gebruiken. De inkoopfunctie is dan namelijk een ondersteunende dienstverlenende functie met haar dienst als product.
4.4.1. S-curves S-curves vullen het model op een aantal manieren aan. Ze kunnen namelijk verschillende dingen symboliseren. In de modellen van Van Weele et al. en het model van Nolan & Koot geven ze aan wat de meerwaarde van de ondersteunende functie is, welk budget er beschikbaar is voor de ondersteunende functie en wat het leerproces is. Dit geldt voor zowel de kennis over de ondersteunende functie zelf, als de kennis van de afnemers van de ondersteunende functie. S-curves worden ook gebruikt bij de levenscycli van bedrijven en producten. Hierbij geven ze aan in welke mate deze geadopteerd worden door de klant. Wanneer aan de top van de s-curve geen vernieuwing plaatsvindt, vlakt de s-curve af en wordt dat naar verloop van tijd als basisniveau gezien. Bij productontwikkeling ziet men vaak een tweede s-curve wanneer aan het product een nieuwe impuls wordt gegeven door middel van innovatie. Dit impliceert dat er een actieve handeling nodig is om een nieuw product en dus de tweede s-curve in te zetten. Dit wordt ondersteund door de beschrijving van Nolan & Koot over de technologische discontinuïteit. De actieve handeling in dit model is het inspelen op de technologische innovatie (namelijk de introductie van de personal computer). Mann (1999) geeft aan dat er aan het einde van een s-curve een dilemma is: de keuze voor optimalisatie versus innovatie. Hierbij moet men weten (1) of er iets is om het product mee te innoveren en (2) op welke plek op de s-curve men zich bevindt zodat men de investering voor innovatie af kan zetten tegen de verwachte waarde. Het in elkaar haken van de s-curves geeft dus een nadere invulling aan de crisis zoals die door Van Weele et al. beschreven is.
optimalisatie
innovatie
Figuur 26: het innovatie versus optimalisatie dilemma
4.4.2. BCG Matrix BCG Matrix
Relatief marktaandeel hoog
laag
hoog
Groeipotentieel
Deze s-curves zijn ook vaak in samenhang gebracht met de BCG-Matrix, omdat men een overeenstemming zag tussen productontwikkeling en de verschillende categorieën die beschreven waren. Hierbij wordt de s-curve opgedeeld in vier categorieën die elk op een specifieke manier gemanaged moeten worden. De volgorde van de groei door de BCG-matrix heen is in theorie als volgt:
laag
Figuur 27: de BCG-Matrix
- 45 -
✦ Question Marks worden gekenmerkt door een laag marktaandeel en een hoog groeipotentieel. Dit komt overeen met het begin van de s-curve. In deze categorie is voornamelijk investering nodig om te ontwikkelen naar de volgende categorie. ✦ Stars worden gekenmerkt door een hoog marktaandeel en een hoog groeipotentieel. Dit komt overeen met het middenstuk van de s-curve. In deze categorie worden de eerste vruchten afgeworpen, maar zijn nog steeds investeringen noodzakelijk. Hierdoor komt de management nadruk te liggen op specifieke investeringen en het monitoren van de resultaten. ✦ Cash cows worden gekenmerkt door een hoog marktaandeel en een laag groeipotentieel en dit komt overeen met het punt waar de s-curve weer afvlakt. In deze categorie hoeft niet veel meer geïnvesteerd te worden en ligt de focus van het management ligt op evaluatie en optimalisatie. ✦ Dogs worden gekenmerkt door een laag marktaandeel en een laag groeipotentieel. Dit komt overeen met het einde van de s-curve. Het lage marktaandeel wordt vaak kritisch bekeken omdat vroeger de regel gold dat ‘dogs’ geen bestaansrecht hadden. Uit later onderzoek bleek dat sommige ‘dogs’ vaak winstgevender waren dan ‘cash cows’. Daarom past aan het einde van de s-curve een kritische blik op de prestatie binnen deze categorie en een focus op efficiëntie en effectiviteit. De nadruk van het management ligt op consolidatie en uitbouw.
4.4.3. Product ontwikkeling door Ansoff Wanneer de dienstverlening van de inkoopfunctie als een product wordt bekeken is het mogelijk deze te beschrijven in de strategieën van Ansoff. Deze strategieën geven in grote lijnen een leidraad voor vier fasen die een product doorgaat in haar ontwikkeling: ✦ Productontwikkeling: door het specifiek definiëren van de inkoopfunctie levert het een nieuw product in een bestaande markt. ✦ Marktpenetratie: het daarna bestaande product moet zoveel mogelijk afgenomen worden door de bestaande markt. ✦ Marktontwikkeling: voor het bestaande product worden nieuwe toepassingen gevonden, en/of nieuwe markten worden aangeboord. ✦ Diversificatie: nieuwe producten worden op nieuwe markten geïntroduceerd, en/of er wordt ingespeeld op nieuwe klantbehoeften. Door deze theorie te combineren met andere theorieën kan voor deze fasen nuttige informatie volgen voor de sturing en focus van de inkoopfunctie. Het aantal groeifasen wordt enerzijds bepaald door de opdeling van de s-curves in de vier productgroepen uit de BCG-matrix, en anderzijds door de opdeling van de productontwikkeling van Ansoff:
BCG Matrix
Ansoff
Question Mark
Star
Cash Cow
Dog
Question Mark
Star
Cash Cow
Dog
Ontwikkelen
Investeren
Standaardi -seren
Optimaliseren
Ontwikkelen
Investeren
Standaardi -seren
Optimaliseren
Productontwikkeling
Marktpenetratie
Marktontwikkeling
Diversificatie
Figuur 28: meegenomen elementen van Ansoff en de BCG Matrix
- 46 -
4.5. Bepaling van de kenmerken Om de kenmerken te bepalen wordt een overzicht gemaakt van de kenmerken van verschillende behandelde ontwikkelingsmodellen. Het model van Van Weele et al. (1999) wordt als referentiekader genomen omdat dit model beter bruikbaar is voor lange termijn sturing dan het MSU+ model. Model
Kenmerken
Van Weele et al. (1999)
Bristol Business School (2000)
Nolan & Koot (1994)
Top management commitment
Performance objectives
Management - sturing
Functional leadership
Organisation structure
Middelen - organisatie
IT Service CMM (2001) Verifying implementation
Organisational issues Purchasing strategy
Stakeholder management
People issues
People, skills & development
Commitment to perform Middelen - personeel
Ability to perform
Forms of learning Purchasing activities
Process
Informatiesystemen
Activities performed
Performance measures
Performance elements Use of IT
Management beheersinstrumenten Middelen - technologie
Measurement and analysis
Supply management Tabel 2: overzicht kenmerken bedrijfsfunctie in verschillende ontwikkelingsmodellen
Eerst wordt de fase nader beschreven als volwassenheidsniveau op zich en daarna worden de gekozen kenmerken van de inkoopfunctie op basis van het bovenstaande overzicht beschreven. Een volwassenheidsniveau bestaat uit een nadere omschrijving waarin o.a. beschreven staat wat de drijfveren van de inkoopfunctie zijn, wat het voornaamste doel is in die fase en door welke sleutelactiviteit deze wordt ondersteund. De kenmerken van de inkoopfunctie zoals die in het model beschreven gaan worden zijn als volgt ingedeeld: ✦ Management niveau dat doelstellingen borgt: deze volgt in de ontwikkeling van de inkoopfunctie het belang van inkoop voor de organisatie. In de praktijk wijkt deze vaak af doordat de inkoopfunctie meer of minder belang wordt toegedragen dan het actief erbij betrokken managementniveau. ✦ Inkoopbeleid: de codificatie van de doelen waaraan de inkoopfunctie bijdraagt aan het doel in een bepaalde fase. ✦ Competenties: de competenties van het personeel die nodig zijn voor een goede uitvoering van de activiteiten. ✦ Werkzaamheden: de voornaamste werkzaamheden waarmee de inkoopfunctie bezig is. ✦ Kennis: de middelen en manieren van ontwikkeling en behoud van competenties. ✦ Informatievoorziening: de informatievoorziening die nodig is om de resultaten t.o.v. de doelen van de inkoopfunctie te kunnen meten. ✦ Prestatiemeting: de wijze waarop de prestatie van de inkoopfunctie wordt gemeten en bijgestuurd wanneer nodig.
- 47 -
4.6.Voorlopig model Om antwoord te geven op de tweede onderzoeksvraag wordt in deze paragraaf een voorlopig model ontwikkeld. Hierbij wordt gebruik gemaakt van de fasen en kenmerken uit de voorgaande paragrafen in het licht van de beschreven inkooptheorie. De tweede onderzoeksvraag luidt: Centrale vraag 2 Welke vorm en invulling van het ontwikkelingsmodel past het meest bij de probleemsituatie? ✦ Welke combinatie van informatie en theorie levert de beste invulling voor het ontwikkelingsmodel? ✦ Hoe kan dit model gebruikt worden? Hoe het model gebruikt kan worden is beschreven in paragraaf 4.3. Om antwoord te geven op de eerste deelvraag worden de fasen en kenmerken uit de voorgaande paragrafen gecombineerd met de inkooptheorie en de specifieke kenmerken van de overheidsinkoop. Het eerste uitgangspunt volgt uit een vergelijking met het model van Nolan & Koot. Zoals de crisis hier wordt omschreven wordt ervóór gewerkt aan de functie van de inkoop en vinden erná voornamelijk organisatorische veranderingen plaats. Door dit in het licht te zien van het krachtenveld uit paragraaf 3.2 wordt de focus van de inkoopfunctie bepaald: Staat Wetten en regels Europese aanbestedingsregels
Politieke doelstellingen
Markt Handel en bedrijvigheid
Burgermaatschappij Betekenisvolle structuren Economische verantwoordelijkheid
Figuur 29: het krachtenveld van inkoop bij de overheid
Uit hoofdstuk 1 volgt dat de twee voornaamste doelen van de inkoopfunctie van de overheid integriteit en besparingen zijn. Uit dit hoofdstuk volgt dat de inkoopfunctie bij de eerste s-curve een functionele ontwikkeling doormaakt en bij de tweede s-curve organisatieverandering veroorzaakt. Door de verplichte aard van de Europese aanbestedingsregels is het logisch om bij de eerste s-curve de nadruk te leggen op integriteit. Aan het einde van de s-curve wordt hieraan voldaan, en volgen door de voorbeeldrol van de overheid op politiek-maatschappelijk vlak de hieruit voortvloeiende transparantie, objectiviteit en non-discriminatie. De primaire functie van de inkoop ligt dan op het bewerkstelligen van de integriteitdoelstelling. Omdat in de private sector de voornaamste drijfveer winst is, is het logisch dat de inkoopfunctie van begin af aan hierop aanstuurt. Voor de publieke sector geldt dat andersom omdat besparingen niet direct beïnvloed kunnen worden door de inkoopfunctie. De economische verantwoordelijkheid kan beschreven worden als het verantwoord uitgeven van belastinggeld en kan dus verbeterd worden door
- 48 -
een hoger rendement uit hetzelfde budget of een consequente besparing op kosten. Door de budgetcultuur is het vrijwel onmogelijk om zonder organisatieverandering veranderingen in de (politieke) organisatie teweeg te brengen om échte economische verantwoordelijkheden te ondersteunen met de inkoopfunctie. De sociale doelstellingen vanuit het maatschappelijk economische vlak liggen in de ontwikkeling rond de crisis. Men kan namelijk aan twee soorten beleidsdoelstellingen denken: de doelstellingen van het Rijk (bijvoorbeeld duurzaamheid), die een verplichte aard hebben zoals de Europese aanbestedingsregels, en beleidsdoelstellingen zonder een dergelijke verplichting zoals het bevorderen van innovatie, het stimuleren van het MKB en de doelstellingen van het eigen kerndepartement. De verplichte sociale doelstellingen kunnen meegenomen worden vóór de crisis omdat het simpelweg extra regels en randvoorwaarden schept voor het inkoopproces. De bijdrage van de inkoopfunctie aan de beleidsdoelstellingen van de eigen organisatie vraagt aan de inkoopfunctie om daarbuiten te treden en daarom worden deze beleidsdoelstellingen meegenomen ná de crisis. Dit brengt ook met zich mee dat er actiever gekeken moet worden naar de mogelijkheden op de markt om invulling te geven aan deze doelstellingen. Daardoor verschuift de focus, naar mate de inkoopontwikkeling vordert, meer naar de organisatie en de leveranciersmarkt om afstemming tussen beide te bevorderen. Zoals eerder beschreven is het model grotendeels op te delen in twee fasen met eerst een functionele ontwikkeling en daarna een oriëntatie op organisatieverandering. Hierdoor is de eerste fase van het model redelijk eenvoudig omdat het gaat over de inkoopfunctie zelf. De inkoopfunctie heeft een interne focus op het verbeteren van de inkoopfunctie zelf en wordt voornamelijk door actoren buiten de inkoopfunctie gedreven om zichzelf te ontwikkelen. In de tweede fase wordt het complexer omdat de inkoopfunctie op veel verschillende manieren kan bijdragen aan de organisatie. De focus wordt ook extern, omdat de inkoopfunctie omschakelt naar een intrinsieke motivatie vanuit de inkoopfunctie om bij te dragen aan de organisatie. De productontwikkelingstheorie van Ansoff sluit hierbij aan omdat ook deze een ontwikkeling ziet van productontwikkeling naar de marktontwikkeling. In het licht van inkoop als dienstverlenende functie gaat het hier dan eerst om de dienstverlening te ontwikkelen, en daarna te markt te bewerken. Door deze marktbewerking kan de dienstverlening op een andere manier bijdragen aan de markt, in dit geval de organisatie die in eerste instantie dienstverlening afneemt van de inkoopfunctie. Binnen deze twee ontwikkelingsfasen definieert Ansoff vier fasen, waarbij het eerst gaat om de definitie van het product, daarna het inrichten van het eigen bedrijfsproces om zo effectief en efficiënt mogelijk te produceren. In de laatste fasen wordt de markt ontwikkeld om een nieuwe behoefte te creëren gebaseerd op het eerder behaalde vertrouwen in het basisproduct. Het product wordt dan niet als verbruiksgoed gezien, maar (eventueel aangepast) als een vitaal onderdeel om bedrijfsdoelstellingen te realiseren. De inkoopfunctie zal dan als het ware mee gaan denken met de organisatie, en samenwerken om de bedrijfsdoelstellingen te realiseren. In de loop van het onderzoek is het voorlopige model geformuleerd dat nog sterk leek op het model van Van Weele et al. (1999). De globale indeling hiervan staat op de volgende pagina in figuur 30. De zes fasen worden daarna beschreven.
- 49 -
Functionele ontwikkeling
Organisatieverandering
Externe motivatie en focus op de inkoopfunctie zelf
Intrinsieke motivatie en focus op de organisatie
Inkoopdefinitie
Effectiviteit en efficiëntie
Organisatieverbetering
Inkoopresultaat
“Sturen via de achteruitkijkspiegel”
“Windows of opportunity”
De inkoopfunctie is vooral gericht op het goed inrichten van de processen om zo maximaal bij te kunnen dragen aan de doelstellingen van de interne klant. Deze bepaalt in eerste instantie de doelen die de inkoopfunctie zou moeten nastreven: zorgen dat het juiste product er op tijd is. De Europese aanbestedingsregels zorgen ervoor dat de klant zich ook richt op integriteit. Na het vervullen hiervan kan de inkoopfunctie zich richten op het beheersen van de processen, zodat de inkoopfunctie groeit in effectiviteit en geloofwaardigheid.
De inkoopfunctie heeft een basis opgebouwd en wordt verankerd in de organisatie. Hierdoor is het mogelijk om naast effectiviteit ook efficiëntie na te streven door te kijken naar verbetering van de inkoopprocessen van de klant. Door bij de klant het inkoopbewustzijn te laten groeien is het mogelijk om te kijken naar de beleidsdoelstellingen. Wanneer ook hier resultaten op worden geboekt is het wellicht mogelijk om vanuit inkoop invloed uit te oefenen op de economische verantwoordelijkheid (besparingen/ hoger rendement). Figuur 30: de grote lijnen van het inkoopontwikkelingsmodel
Het voorlopige model omvat ook een nadere omschrijving van een opdeling in zes fasen: ✦ Fase I – Passief: dit is de fase waarin de inkoopfunctie nog ongeregeld is. In de organisatie wordt nog ongestructureerd ingekocht en communicatie tussen afdelingen vindt niet of nauwelijks plaats. Er is kennis genomen van de Europese aanbestedingsregels, maar deze worden niet actief nageleefd. Daarom wil men investeren om een inkooporganisatie op te zetten en zich te ontwikkelen naar de volgende fase. Er is geen tot weinig kennis aanwezig m.b.t. de Europese aanbestedingsregels en het inkoopproces. Hierdoor zijn de procedures voornamelijk toegespitst op de administratieve kant van de inkoop. Benodigd personeel zijn dan mensen met administratieve vaardigheden die zijn verspreid over de hele organisatie die (wanneer mogelijk) bezig met inkoop. Er vindt geen prestatiemeting plaats.
✦ Fase II – Onafhankelijk: in deze fase is een inkoopafdeling vormgegeven die reactief ten opzichte van de andere afdelingen is en wordt voornamelijk aangestuurd vanuit een junior manager niveau. De Europese aanbestedingsregels worden in zekere mate nageleefd en er wordt specifiek geïnvesteerd om dit te verbeteren. Er vinden ook specifieke investeringen plaats om verplichte sociale doelstellingen mee te nemen. Het doel is om grip krijgen op de inkoop en het naleven van de Europese aanbestedingsregels. Men zorgt daarom dat basisgegevens beschikbaar worden over wat waar ingekocht wordt. Communicatievaardigheden worden erg belangrijk om mensen te overtuigen om de Europese aanbestedingsregels te volgen. Door zelflerend te zijn kunnen ze deze vaardigheden door ervaringen opdoen. Daardoor wordt kennis voornamelijk individueel behouden en er wordt sporadisch gebruik gemaakt van contact met - 50 -
andere organisaties voor kennisoverdracht. De procedures zijn gericht op de Europese aanbestedingsregels en richten zich vaak op de verplichte onderdelen. Hierdoor is het mogelijk om periodiek basale gegevens te bekijken over de resultaten, maar hier wordt nog niet actief op gestuurd.
✦ Fase III – Ondersteunend: de inkoopafdeling wordt aangestuurd vanuit een senior manager. Een proactieve houding, samenwerking en evaluatie leiden tot optimalisatie. De Europese aanbestedingsregels vormen een nieuwe basis, en door een verbeterde informatievoorziening kunnen Key Performance Indicators (KPIs) gebruikt worden om resultaatgericht te sturen op naleving van de Europese aanbestedingsregels en verplichte sociale doelstellingen. Omdat het proces professioneel ondersteund moet worden wordt externe certificatie van het personeel belangrijker. Om de complexiteit te verminderen worden specialisten gevormd op diverse gebieden, bijvoorbeeld inkooppakketten. Er wordt gestuurd op kennisdeling en specialisatie binnen de inkoopfunctie en er is regelmatig contact met professionele organisaties. Procedures worden gestandaardiseerd over afdelingen heen om ze te evalueren en te optimaliseren.
✦ Fase IV – Integratie; de inkoopfunctie wordt geïntegreerd in de verschillende afdelingen en aangestuurd op directieniveau. Hierdoor is het beter mogelijk om organisatiebrede uniformiteit te krijgen, verbeterde informatie te krijgen over financiële en sociale resultaten van de inkoopfunctie en te sturen op effectiviteit en efficiëntie. Deze kunnen ook gebruikt worden voor benchmarking en kennis wordt buiten de eigen organisatie gedeeld om ook deze te verbeteren door teruggekregen kennis en om hiervan uiteindelijk tot nieuwe standaard te maken. Omdat het personeel nu ook buiten de eigen inkoopafdeling bij moet dragen, wordt aangestuurd op vaardigheden buiten de inkoopfunctie zodat crossfunctionele problemen opgelost kunnen worden. Procedures worden gezien in het licht van de hele organisatie en moeten dus ook inspelen op organisatiewensen en eventuele verandering. De volgende fase is om de financiële resultaten ook in het eindresultaat van de organisatie door te laten werken. Hierdoor moeten investeringen gedaan worden om organisatieveranderingen in te zetten die te maken hebben met de heersende budgetcultuur. Een vooraf opgesteld meerjarig plan binnen de inkoopfunctie wordt doorgaand gecontroleerd en geëvalueerd.
✦ Fase V – Architectuur: Door de verschuivende focus is dit een fase waarin een heroriëntatie plaatsvindt. Op basisniveau worden de resultaten van de nieuwe ontwikkeling gecontroleerd. De nadruk ligt op de zekerstelling en eventuele uitbouw van de nieuwe resultaten. Omdat de inkoopfunctie ook besparingen wil bereiken die ook daadwerkelijk gerealiseerd worden is sturing nodig vanuit het topmanagement. Ter ondersteuning van deze verandering kan er een nuance aangebracht worden tussen daadwerkelijke bezuinigingen en meer rendement met hetzelfde budget. Verder wordt er gekeken naar inhoudelijke doelstellingen van de afdelingen om te kijken of er geïnvesteerd kan worden in een nieuwe vorm van ondersteuning door de inkoopfunctie. Personeel moet in staat zijn om cross-functioneel te opereren, de markt te betrekken in het zoeken van nieuwe mogelijkheden van de inkoopfunctie en succesvol veranderingen aan te brengen in de organisatie. Hierdoor moeten andere organisaties specifiek worden uitgezocht om de kennis over deze onderwerpen te vergroten. Procedures richten zich hierdoor niet zozeer op de inkoopfunctie zelf, maar op deze andere activiteiten. Een strategisch plan voor de inkoopfunctie moet de inkoopfunctie evalueren in termen van bijdrage aan de organisatie.
- 51 -
✦ Fase VI – Deconcentratie; Als uitvloeisel van de heroriëntatie en het stagneren van de nieuwe ontwikkeling wordt er gestuurd om zo effectief en efficiënt mogelijk de inkoopfunctie vorm te geven. Wanneer het rendabel blijkt wordt de inkoopfunctie opgedeeld in een aantal dat ondergebracht wordt onder een bepaalde aanbestedende dienst. Kennis en vaardigheden worden overzichtelijk geïnventariseerd en gealloceerd aan de verschillende afdelingen. De kennisdeling wordt geformaliseerd in kennisorganen die regelmatig contacten organiseren met andere organisaties om deze op peil te houden. Procedures zijn dan ook vooral gericht om de huidige kennis en vaardigheden zo efficiënt en effectief mogelijk in te zetten. Aan beleidsdoelstellingen en financiële resultaten van de eigen organisatie (besparingen of meer rendement uit hetzelfde budget) worden ook KPIs verbonden. Bij de totstandkoming is een vergelijking gemaakt met de ontwikkelingsfasen zoals gedefinieerd door Telgen, Harland en Knight (2006). Deze zijn goed te rijmen met zowel de inkooptheorie als de theorie uit de andere ontwikkelingsmodellen.
- 52 -
5. Het uiteindelijke inkoopontwikkelingsmodel De derde fase van het onderzoek heeft als doel om het voorlopige model te evalueren en tot een verbeterslag te komen die toegepast kan worden in de situatie van het ministerie van BZK. Centrale onderzoeksvraag 3 Voldoet het model aan de doelen van het onderzoek? ✦ Welke feedback komt uit de potentiële gebruikers? ✦ Welke aanpassingen ter verbetering van de methode dienen in het licht hiervan gedaan te worden? ✦ Welke aanbevelingen kan men doen voor de implementatie van de methode? Het voorlopige model dat in hoofdstuk 4 is geformuleerd is geëvalueerd met feedback uit interviews welke wordt beschreven in 5.1. Bij deze interviews ligt de nadruk vooral op de grote lijnen van het model. Uit deze open interviews kwam feedback die meegenomen is in een volgende versie van het model (weergegeven in bijlage II) dat uiteindelijk in discussiesessies geëvalueerd is, voornamelijk op bruikbaarheid. Paragraaf 5.2. beschrijft hoe de tweede versie van het model is geëvalueerd door middel van discussiesessies. Welke personen zijn geinterviewd en welke personen de discussiesessie hebben bijgewoond staat in bijlage I. Het uiteindelijke model wordt beschreven in paragraaf 5.3. en uiteindelijk worden aanbevelingen gedaan voor de implementatie in paragraaf 5.4.
5.1. Feedback uit interviews De eerste versie van het model is voorgelegd kerndepartementen en de CPO van de overheid. kennismaking met het model, het genereren van discussiesessies. Hieronder volgt een overzicht van expliciet genoemde verbeterpunten.
aan hoofden inkoop van acht verschillende Het doel van deze interviews is een eerste eerste feedback en als opwarmer voor de de feedback, verdeeld in positieve punten en
5.1.1. Positieve punten In eerste instantie wordt het model goed ontvangen omdat het tijd besteedt aan de grote lijnen van de ontwikkeling van inkoop bij de overheid. Veel kerndepartementen constateren dat door de dagelijkse drukte hier weinig tijd aan besteed kan worden, terwijl ze het ook zeer belangrijk vinden hierover na te denken. Het inkopen en aanbesteden zelf is niet zo moeilijk, het gaat meer om de organisatie dan om de inhoud. Door het beter te organiseren is het makkelijker de inkoopfunctie te integreren in de organisatie wat leidt tot een beter samenspel. De bedrijfskundige insteek wordt gezien als een nuttig en aanvullend perspectief in het licht van de sturing vanuit de politieke top. Ook wordt het als een bruikbaar en aanvullend perspectief gezien op het MSU+ model, wanneer het de nadruk op het organiseren van de inkoopfunctie beter uitwerkt. Het MSU+ model is zeer uitvoerig, maar een stuk concreter dan deze versie van het model. Het eerder beschreven samenspel met het MSU+ model in hoofdstuk 3 wordt wel onderschreven. Inhoudelijk wordt het plaatsen van de besparingen aan het einde van de tweede s-curve vaak onderstreept, evenals de initiële focus op rechtmatigheid en doelmatigheid. Ook al lijken besparingen theoretisch gezien op de langere termijn te liggen, de doelmatigheid zit dieper in het hart van de inkoper, dus uiteindelijk zal het dan ook draaien om geld. Hiermee wordt voornamelijk de theoretische opbouw onderstreept, want in de praktijk gaat het anders doordat politiek en bedrijfsvoering door elkaar heen lopen.
- 53 -
5.1.2.Verbeterpunten De eerste versie van het model mag concretere sturingselementen aanduiden. Hierbij moet gedacht worden aan meer fasen, omdat voornamelijk de laatste twee fasen op dit moment minder interessant zijn voor de overheid omdat ze pas op een zeer lange termijn realiseerbaar zijn. Het model kan ook concreter worden op het vlak van de kenmerken en het gebruik. De implicaties van het model en op welk niveau deze implicaties zich afspelen zou duidelijk moeten worden. Het gebruik is in de interviews onderbelicht omdat de nadruk lag op de inhoud van het model. Men heeft de indruk dat het model beter toepasbaar is wanneer inkoop niet noodzakelijk is voor de uitvoer van een proces. Men ziet meer aansluiting bij het toepassen op beleidsspecifieke inkoop en minder bij het toepassen op facilitaire inkoop. Door het nauwkeuriger beschrijven van drijfveren, in het licht van externe actoren, en te kijken naar het verschil van inkoop met een primair en inkoop met een secundair belang wordt het model toepasbaar in meerdere situaties en ook meer aannemelijk.
5.1.3. Uitgevoerde verbeteringen De eerste versie van het model is op verschillende wijzen verbeterd. Ten eerste zijn de fasen uitgesplitst om de ontwikkeling van de inkoopfunctie in meer detail te omschrijven. Het aantal fasen is gegroeid van zes naar acht fasen. Dit nieuwe aantal komt ook overeen met de indeling van de s-curves door middel van de BCG-matrix. Per fase ligt dan de focus zoals dat bij de productontwikkeling zou liggen. De onderliggende elementen zijn verdeeld door middel van het kader dat geschept is door de vergelijking met het IT Service CMM. Een vergelijking met de inhoud van dit model en andere ontwikkelingsmodellen gaf ook meer inzicht in hoe de verschillende elementen uit de eerste versie concreter gemaakt konden worden. Hierbij is gekeken naar welke elementen het beste bij een bepaalde groeifasen pasten. Gebruik is gemaakt van o.a. het MSU+ model, een groeimodel van Compendium, een groeimodel van AT Kearney en het inkoophuis van Emeritor.
5.2. Feedback uit discussiesessies Vervolgens is deze verbeterde versie (nader beschreven in bijlage II) voorgelegd aan de hoofden inkoop van zeven kerndepartementen, aan zeven CDI’s en vijf andere inkoopfunctionarissen. Het doel van de discussiesessies was de evaluatie van de horizontale en verticale verbanden en het bij de beoogde gebruikers toetsen de bruikbaarheid van het model. Hieronder volgt een overzicht van de feedback, verdeeld in positieve punten en expliciet genoemde verbeterpunten.
5.2.1. Positieve punten Het model wordt als theoretisch kader goed ontvangen. De horizontale en de verticale samenhang van de elementen zien er logisch en aannemelijk uit. In de praktijk werkt het door verschillende invloeden anders en het model geeft daarvoor een handig kader. Het helpt goed om een bewustzijn te creëren voor de ontwikkeling van de inkoopfunctie. Mits de terminologie minder generiek en daardoor minder verwarrend is, wordt het model ook als bruikbaar ervaren. Kanttekening hierbij is wel dat de hoofden inkoop positiever zijn dan de CDI’s, die het MSU+ model genoeg vinden “omdat dat nu eenmaal gebruikt wordt”.
5.2.2. Verbeterpunten Het moet duidelijker aangegeven worden, in bijvoorbeeld de vorm van het model, dat bij het ingaan van de tweede s-curve de dimensie erg veranderd. Niet alleen kan de ontwikkeling buiten de inkoopfunctie op vele gebieden plaatsvinden, ook worden de stappen groter vergeleken bij de eerste fasen. De vraag is ook of bepaalde zaken (bijvoorbeeld cultuur) bepalend zijn of een inkoopfunctie de tweede s-curve in
- 54 -
kan gaan. Dit is bij het vormen van het model wel beschreven, maar komt blijkbaar niet genoeg naar voren in het model. Voor het gebruik van het model is het belangrijk dat nauwkeuriger beschreven wordt door wie en hoe het gebruikt kan worden op een heel praktische manier. Een belangrijk verbeterpunt is ook het meetbaar maken van verschillende kenmerken van groeifasen. Dit is een goede aanbeveling ter verbetering van het model. Tot slot zijn enkele termen nogal generiek en verminderen daardoor de duidelijkheid. Het is dus nodig dat het model daarop verbeterd wordt. Ook is de vraag welke rol (de)centralisatie speelt in de ontwikkeling. Deze wordt namelijk niet expliciet genoemd in het model.
5.2.3. Uitgevoerde verbeteringen De belangrijkste verbetering is uitgevoerd door de gebruikswijze nader te omschrijven wat heeft geresulteerd in paragraaf 4.3. Ook is door middel van de feedback met betrekking tot de inhoud van het model het model schoongeveegd. Er zijn ook elementen uit andere ontwikkelingsmodellen bekeken en wanneer mogelijk geplaatst bij een bepaald kenmerk in een bepaalde fase. Hiervoor zijn de volgende modellen nader bestudeerd: ✦ Compendium. From administrator to Value Chain Manager. VIB Seminar, oktober 2002 ✦ AT Kearney. De Inkoper van Morgen. VIB Seminar, oktober 2002 ✦ Emeritor. Translating Corporate Objectives into Procurement Goals. Het uiteindelijke model staat op de volgende pagina’s.
- 55 -
Volwassenheidsniveau
Fase I Bewustwording
Fase II Ontwikkeling
Fase III Beheersing
Fase IV Evaluatie
Nadere omschrijving
Afhankelijk van De behoefte van de waardoor het interne klant staat inkoopbewustzijn centraal wordt aangewakkerd
Om consistentie aan klant en leverancier te geven wordt het proces geformaliseerd
De prestaties van inkoop zorgen voor geloofwaardigheid inkoopfunctie
Drijfveren
Inkoopbewustzijn
✦ Doelmatigheid klant ✦ Grip krijgen op inkoop
Doelmatigheid inkoop
✦ Effectiviteit en efficiëntie ✦ Resultaat uit inkoop
Doel
Opzet van inkoop
Herhaalbare resulaten
Naleving van procedures
Prestatie verbetering
Sleutelactiviteit
Definitie processen
Definitie klant en zijn behoefte
Standaardisering
Kwantitatief management
Organisatie kenmerken
Fase I
Fase II
Fase III
Fase IV
Managementniveau dat doelstellingen borgt
Verspreid over de organisatie
Hoofd inkoopafdeling
Lager management
Midden management
Inkoopbeleid
Opzetten inkoopfunctie
Intern inkoopplan met taakverdeling
Inkoopplan gericht op verbetering procedures
Inkoopplan gericht op verbetering prestaties
Competenties
Administratief
✦ Zelf lerend ✦ Ondernemend ✦ Pro-actief
✦ Doelgericht ✦ Project vaardigheden ✦ Communicaties
✦ Vakmanschap ✦ Project management ✦ Analytisch
Werkzaamheden
Ad hoc inkopen
Inkoop analyseren en structureren
✦ Processen standaardiseren ✦ Inzichtelijk maken benodigde resources
✦ Kwaliteits management ✦ Wederzijdse afspraken met klant
Kennis
Kennis afhankelijk van individuele werknemers
✦ Ad hoc cursussen ✦ Kennis wordt sporadisch gedeeld
✦ Opleidingen ✦ Externe certificatie ✦ Interne kennisdeling
✦ Functieprofielen ✦ Formalisering kennis
Informatie voorziening
Informatie onoverzichtelijk
✦ Inzicht in uitgaven ✦ Inzicht in naleving ✦ Management van de procedures door informatie ✦ Automatische organisatie interne klant ✦ Contract register ✦ Overzicht contract terugkoppeling eigenschappen vanuit contracten
Prestatiemeting
Minimaal
Inkoopdiagnose
- 56 -
✦ Nalevingsmeting ✦ Aantal incidenten
✦ KPI’s inkoopproces ✦ Bereiken doelstellingen
Fase V Coördinatie
Fase VI Klantontwikkeling
Fase VII Continue verbetering
Fase VIII Regie
Inkoop integreert in de organisatie om inkoopbewustzijn bij de klant te creëren
De inkoopfunctie en klant werken samen om processen te verbeteren
Aan politieke doelstellingen wordt actief bijgedragen door de inkoopfunctie
Overkoepelend prestatie management
Consolidatie en uitbouw
Ontwikkeling inkoopprestatie klant
Politieke doelstellingen
Economische verantwoordelijkheid
✦ Optimalisatie ✦ Innovatie
Marktspecialisatie
Strategische focus
Realiseren besparingen of hoger rendement
Leveranciers management
Ketenintegratie
Ketenbeheersing
Regisseren van resources en prestaties
Fase V Hoger management
Fase VI Top management
Fase VII
VIII
Staffunctie
Overkoepelend
Inkoopbeleid gericht op Inkoopbeleid specifiek alle interne per klant/ markt belanghebbenden
Inkoopbeleid gericht op politieke doelstellingen
Inkoopbeleid gericht op kwantitatief inkoopresultaat
✦ Gevoel voor politiek en bestuur ✦ Multidisciplinariteit
✦ Marktspecialisatie ✦ Projectleiderschap
✦ Organisatie vaardigheden ✦ Besluitvaardigehen
Herallocatie vaardigheden en competenties
✦ Verbeteren inkoopprocessen in organisatie ✦ Benchmarking ✦ Relatiemanagement
✦ Match maken tussen markt en interne klant ✦ Verbeteren prestatie klant
Nieuwe mogelijkheden worden geïdentificeerd om politieke doelstellingen te behalen met inkoop
Nieuwe mogelijkheden worden beheerst ingebracht in de organisatie
✦ Externe kennisdeling ✦ Inkoopbewustzijn klant bevorderen
✦ Competentie ontwikkeling ✦ Formaliseren kennisdeling
Actieve houding van de leverancier om kennis te distribueren richting de interne klant
Procedures voor effectief en efficiënt inzetten van kennis en vaardigheden
✦ Externe kennisdeling ✦ Inkoopbewustzijn klant bevorderen
✦ Inzicht in uitgaven van de organisatie ✦ Contract register
✦ Inzicht in naleving procedures door interne klant ✦ Overzicht contract eigenschappen
✦ Management informatie ✦ Automatische terugkoppeling vanuit contracten ✦
Interne en externe benchmarking
Evaluatie doelstellingen inkoopbeleid
Evaluatie bijdrage inkoop aan beleidsdoelstellingen
KPI’s inkoopresultaat
- 57 -
5.3.Discussie De derde onderzoeksvraag is als volgt: Centrale onderzoeksvraag 3 Voldoet het model aan de doelen van het onderzoek? ✦ Welke feedback komt uit de potentiële gebruikers? ✦ Welke aanpassingen ter verbetering van de methode dienen in het licht hiervan gedaan te worden? ✦ Welke aanbevelingen kan men doen voor de implementatie van de methode? Het antwoord op de eerste en de tweede deelvraag is gegeven in de vorige paragraaf. Door middel van een discussie in deze paragraaf worden kritische punten naar voren gebracht ten aanzien van het model. Daarna volgen aanbevelingen t.a.v. de implementatie in paragraaf 5.3.3.
5.3.1. Discussie ten aanzien van het model zelf Voor het onderzoek is gekozen voor een zeer kwalitatieve aanpak. Kwalitatief onderzoek biedt de mogelijkheid om veel verschillende aspecten te behandelen om een zo compleet mogelijk beeld te krijgen. Dit vermindert de geldigheid en generaliseerbaarheid van het onderzoek. Door meerkerndepartementen te betrekken in het onderzoek is geprobeerd hieraan alsnog een bij te dragen. Het meetbaar maken van de elementen werd in de discussiesessies gezien als een waardevolle bijdrage aan het model. Wanneer deze elementen meetbaar zijn kan de validiteit van het model onderworpen worden aan een kwantitatieve toetsing. Voor de generaliseerbaarheid kan men een afweging maken waarover men het model zou willen generaliseren. Door het niet onderkennen van verschillen kan het model ook zo algemeen worden dat het model dan weinig praktische meerwaarde heeft. Het onderzoek rust sterk op theoretische vergelijkingen en het model is nog niet getoetst in de praktijk. Het model is wél behandeld door mensen die in de praktijk nadenken en beslissingen maken over de ontwikkeling van de inkoopfunctie. Vanuit de praktijk komt ook de feedback dat deze theoretische benadering aanvullend is op de huidige methode van het leren van het bedrijfsleven. Het is bij de gebruikte theorie ook de vraag of de gemaakte abstracte vergelijking ook geldig is. Er zijn in het onderzoek afwegingen gemaakt voor het gebruik van de betreffende theorieën maar het is onzeker of deze vergelijkingen voldoende geabstraheerd zijn van hun vakgebieden. Tijdens het onderzoek kwam ook naar voren dat de (ontwikkeling van de) inkoopfunctie bij de overheid een complex proces is met vele verschillende belangen en behoeften. Zo stuurt de politieke top de ontwikkeling beleidsmatig aan, en wordt de praktische invulling ervan overgelaten aan de verschillende kerndepartementen. Elk van deze kerndepartementen vult dan op zijn eigen wijze de inkoopfunctie in, wat niet bijdraagt aan een moeiteloze samenwerking tussen kerndepartementen. Het is de vraag of een dergelijk complexe situatie überhaupt gemodelleerd kan worden.
5.3.2. Discussie ten aanzien van het gebruik van het model De eerdergenoemde complexiteit wordt bij het huidige model voornamelijk bij de gebruikers geplaatst. Deze interpreteren het model namelijk in de context van hun eigen belangen en perspectieven. Het is noodzakelijk om deze perspectieven te onderkennen bij het bediscussiëren van (de uitkomsten van) het model omdat anders informatie ontbreekt die nodig is om een volledig geïnformeerde beslissing te
- 58 -
nemen. Dit kwam bijvoorbeeld al naar voren in de discussiesessies waarin de Coördinerend Directeuren Inkoop een andere mening waren toegedaan over het belang van besparingen dan de Hoofden Inkoop. In het licht van het model lijkt het alsof de besparingen minder belangrijk zijn omdat ze later in het model expliciet genoemd zijn. De Hoofden Inkoop hadden zelf de ervaring, en werden ondersteund door het model, dat voordat daadwerkelijke besparingen gerealiseerd worden er eerst een basis gelegd moet worden. Door de complexiteit en volgend uit de discussiesessies blijkt het voor een goede afstemming tussen de strategische, tactische en operationele inkoop nodig om dergelijke discussies vaker plaats te laten vinden. Het model is hierbij een middel en geen doel op zich. Doordat het model vanuit de theorie ontworpen is is het model ook eerder beschrijvend dan voorschrijvend. Dit maakt het model wel bruikbaar voor het voeren van een discussie maar het poneert wel de vraag of een voorschrijvend model mogelijk is. Het onderzoek heeft dan enig voorwerk voor een dergelijk model uitgevoerd. Het model beschrijft door de opdeling in fasen een geleidelijke ontwikkeling. Eerder in het onderzoek werd deze geleidelijke ontwikkeling betwijfeld omdat de groei afhankelijk is van contextuele factoren en politieke keuzes. Het model biedt dan weliswaar een kader waarin beslissingen genomen kunnen worden maar de invloed van de context en de politiek moet niet onderschat worden. Het is belangrijk om de context, de politiek, de actoren en hun belangen en macht te onderkennen om de ontwikkeling te begrijpen en een goede keuze te kunnen maken.
5.3.3. Aanbevelingen voor de implementatie van het model De zeer kwalitatieve aard van het onderzoek heeft ervoor gezorgd dat het model weliswaar een zekere waarachtigheid heeft, maar de validiteit van het model is niet empirisch bewezen. Het model zou daarom verfijnd kunnen worden, en de kenmerken zouden daarbij bijvoorbeeld beter meetbaar gemaakt kunnen worden om beter te kunnen bepalen waar men zich precies bevindt. Uit de discussiesessies is gebleken dat het model prima gebruikt kan worden voor discussie. Het is juist deze discussie die de samenwerking en de kennis vergroot. Hiervoor dient echter wel een eenvoudige presentatievorm gemaakt te worden waarop de regels staan, het gebruik kort beschreven etc. Tijdens de interviews en de discussiesessies stonden de Hoofden Inkoop meer open tegenover het ontwikkelingsmodel dan de CDI’s. Daarom wordt aanbevolen het model in eerste instantie op dat niveau te implementeren. Omdat lange termijn sturing niet alleen door de hoofden inkoop besloten zou moeten worden is het belangrijk om dit zowel bottom-up als top-down aan te pakken. Het model is voornamelijk een discussiemodel, o.a. door de beschrijvende aard. Ook al draagt dergelijke discussie bij aan een beter (onderling) begrip is het wellicht praktischer om de validiteit te toetsen en het model om te vormen naar een model met een voorschrijvende aard. Hieraan kan een kwantitatief onderzoek naar de validiteit van de fasen en elementen bijdragen. Daarvoor moeten allereerst de elementen vertaald worden naar kwantitatief meetbare criteria. Meer onderzoek kan plaatsvinden naar de invloed van de overheidsspecifieke context op het gebruik van modellen uit het bedrijfsleven. Het is aantrekkelijker voor sommige mensen om modellen te gebruiken die ontwikkeld zijn in het bedrijfsleven, waar ze ook getoetst zijn. Er moet dan echter wel een goede onderkenning zijn van de verschillen van de publieke en de private sector. Het bewustzijn van deze verschillen is in een beginstadium en groeiende. Vanuit de complexe situatie en de vele actoren met hun onderlinge belangen wordt het interessant en inventarisatie hiervan te maken in een onderzoek. Het bewustzijn van deze belangen kan binnen de overheidscontext duidelijkheid geven met betrekking tot invloeden op de ontwikkeling van rijksbrede inkoop.
- 59 -
Ook is een mogelijke verbetering een onderzoek naar de overgang van het eerste deel van het model naar het tweede deel van het model. In de IT-ontwikkeling bevinden zich hier juist de uitdagingen doordat de focus verschuift van intern naar extern. Hieruit volgt niet alleen dat de functie zelf veranderd, maar ook de organisatie zelf.
- 60 -
6. Conclusies en aanbevelingen Naar aanleiding van de vastgestelde eisen en wensen aan het model in hoofdstuk 2 worden het model en het onderzoek geëvalueerd. Daarna volgen conclusies t.a.v. het model, de inkoopfunctie van BZK en de ontwikkeling van de inkoopfunctie bij de overheid. Tot slot volgen aanbevelingen voor de implementatie en verdere ontwikkeling van het model.
6.1. Evaluatie Aan het begin van het onderzoek zijn deze wensen en eisen opgesteld: ✦ Het is mogelijk om verschillende ontwikkelstadia aan te duiden; ✦ Het is mogelijk om aan te duiden wat voor ontwikkelpad nodig is om op lange termijn te groeien ✦ Het is mogelijk om een evaluatie/reflectie uit te voeren; ✦ Een schoon kader moet geformuleerd worden, waarbij de inkooptheorie en in het bijzonder de overheidscontext de nadere invulling verzorgen; ✦ Het nieuwe model moet een beeld geven van het volwassenheidsniveau van de inkoopfunctie; ✦ Dit volwassenheidsniveau is niet alleen een “papieren score”; ✦ Bruikbare elementen van bestaande modellen worden meegenomen. Naar aanleiding van de discussiesessies zijn op deze punten zowel positieve feedback als verbeterpunten aangeduid. Deze zijn verwerkt in het uiteindelijke model zoals dat gebruikt is in hoofdstuk 5. Terugkoppeling uit de discussiesessies liet niet merken dat er onderbelichte onderwerpen waren. Het model biedt een duidelijk theoretisch kader over hoe de inkoopfunctie zich kan ontwikkelen. Hierbij moet wel benadrukt worden dat de duidelijkheid over hoe het model gebruikt kan worden alsmede de ambiguïteit van gebruikte bewoordingen in het model verbeterd kunnen worden omdat de doelgroep een zeer divers publiek is. Bij het bepalen van de overheidscontext of overheidsinkoop zijn er een hoop verschillende invalshoeken en meningen die niet altijd samengevoegd kunnen worden. Het ontwerp van het model en het hierbij voorleggen van de verschillende versies aan de hoofden inkoop en de discussie tussen verschillende actoren tijdens de discussie sessie hebben gezorgd voor een grotere bewustwording van deze verschillende invalshoeken bij de potentiële gebruikers. De invloed van politieke factoren is gedurende het ontwerp onderbelicht gebleven. Aan het eind van het onderzoek kwam naar voren dat communicatie tussen verschillende mensen van verschillende disciplines bij kan dragen aan de bewustwording van en goede omgang met de onderlinge verschillen. Alhoewel er bewust voor is gekozen om een theoretische benadering van de ontwikkeling van de inkoopfunctie de boventoon te laten voeren, plaatst dit wel een grote verantwoordelijkheid bij de gebruiker van het model.
6.2. Ten aanzien van de overheidssituatie Conclusie: De overheidssituatie verschilt van de private sector Er zijn veel verschillen ten opzichte van inkoop in de publieke sector die de directe toepassing van methoden uit de private sector zou moeten beperken. Er moet een bewustzijn komen van welke verschillen welke consequenties hebben alvorens de overheid tot adoptie over gaat. Intensievere communicatie tussen de verschillende spelers op het gebied van inkoop bij de overheid draagt bij aan bewustzijn rond dit onderwerp en kan zorgen voor een gezonde impuls.
- 61 -
Aanbeveling: Vertaal verstandig Ook al zijn er fundamentele verschillen blijft de inkoopfunctie een bedrijfsvoeringfunctie. Het is slechts de context die de daadwerkelijke ontwikkeling beïnvloedt. Daardoor kunnen (theoretische) bedrijfskundige modellen en methoden, mits juist gebruikt, een aanvulling geven. Hierbij dient wel een kritische vertaalslag gemaakt te worden. Er moet dus een balans gevonden worden om een gezonde adoptiecultuur te realiseren. Conclusie: Politieke invloeden verstoren de ontwikkeling Een van de voornaamste verschillen is dat het bij de overheid in eerste instantie niet om besparingen draait. Vanaf 1999 is bij de professionalisering van de inkoopfunctie bij de overheid gelijk gefocused op besparingen. Besparingen stonden hoog op de politieke agenda en dienden gerealiseerd te worden. Door hierop te sturen wordt de ontwikkeling van de eerste volwassenheidsniveaus niet ondersteund. Aanbeveling: Ondersteun de juiste doelen Aangezien voor daadwerkelijke besparingen theoretisch gezien een hele ontwikkeling doorgegaan moet worden, is de stap te groot om direct te maken. Echter werd de bedrijfskundige rationaliteit overschaduwd door de politieke rationaliteit. Door het niet (politiek) ondersteunen van de basis die nodig was voor een gezonde ontwikkeling maar direct methoden over te nemen uit het bedrijfsleven is de ontwikkeling van de inkoopfunctie bij menig onderdeel van de overheid achtergebleven in de eerste fasen. Conclusie: Politieke top moet bewust worden van huidige resultaten en mogelijkheden Theoretisch gezien moet voor een strategische meerwaarde eerst de functionele ontwikkeling afgemaakt worden. Het onder controle hebben van de functionele inkoop schept een basis waarvandaan de inkoopfunctie zich kan gaan richten op strategische meerwaarde voor de organisatie. In het licht van de belangstelling voor interdepartementale samenwerking en category management op politiek niveau moet er ook vanuit dit niveau ondersteuning voor de functionele ontwikkeling van de inkoopfunctie om deze uiteindelijk naar een hoger/strategisch niveau te helpen. Onderling verschillen de kerndepartementen sterk in hun ontwikkeling en dat kan de samenwerking belemmeren. Aanbeveling: Overleg regelmatig Men kan op dit niveau de huidige resultaten en toekomstige mogelijkheden communiceren om zo draagvlak te creëren. Geregelde communicatie over de inkoopontwikkeling bij de verschillende organisaties waarmee samengewerkt wordt of gaat worden wordt aanbevolen door de nadruk op interdepartementale samenwerking en het beoogde category management. Het ministerie van BZK heeft al regelmatig overleg met verschillende inkoopcollega’s van de zelfstandige bestuursorganen, en dit zal op interdepartementaal gefaciliteerd moeten worden door het Regiebureau of PIANOo. Op deze manier wordt het gemeenschappelijke gevoel, en daarmee de samenwerking en de ontwikkeling van de inkoopfunctie bij de overheid gestimuleerd. Aanbeveling: interdepartementale afstemming ontwikkeling Geregelde communicatie over de inkoopontwikkeling bij de verschillende organisaties waarmee samengewerkt wordt of gaat worden wordt aanbevolen door de nadruk op interdepartementale samenwerking en het beoogde category management. Wanneer er een ongelijke ontwikkeling is kan hiermee rekening gehouden worden met de allocatie van verantwoordelijkheden en de uitwisseling van ‘best practices’ om samen verder te groeien.
- 62 -
6.3. Ten aanzien van BZK De conclusies en aanbevelingen voor de ontwikkeling van de inkoopfunctie van BZK zijn gebaseerd op de invulling van het model door het hoofd van het IAC. Hoe het model is ingevuld door het hoofd van het IAC is geïllustreerd in bijlage III. Voor de conclusies en de bijbehorende aanbevelingen is het nodig om terug te halen wat de ontwikkelingen zijn in het kader waarvan BZK de inkoopfunctie verder wil ontwikkelen. Dit zijn de verdergaande professionalisering van inkoop bij de overheid, de toenemende centralisatiedrang en de taakstelling. De Coördinerend Directeur Inkoop stelt dat op dit moment het tijd is om te consolideren. De inkoopfunctie is in de afgelopen jaren sterk vooruitgegaan en nu is beoogt hij enerzijds er de vruchten van te plukken en anderzijds de inkoopfunctie en de organisatie klaar te maken voor een volgende verandering. Zowel het hoofd als het plaatsvervangende hoofd van het IAC zien echter stilstand als achteruitgang en willen zeker in het kader van de professionalisering nog altijd verder ontwikkelen om voorop te blijven lopen. Met dit in het achterhoofd kunnen de volgende aanbevelingen gedaan worden. Conclusie: ontwikkeling in de eerste fase bijna volledig De ontwikkeling van de inkoopfunctie is in de eerste fase van het model bijna volledig. Er zijn zelfs elementen die in de tweede fase van het model worden gescoord. In het licht van de drang tot centralisatie en de taakstelling helpt dit de zelfstandigheid bevorderen. Mocht het inkoopplusmodel losgelaten worden, dan is het makkelijker om in kaart te brengen wat er nodig is met betrekking tot de daardoor ontstane vraag. Aanbeveling: afmaken ontwikkeling eerste fase Het is aan te bevelen om de functionele ontwikkeling geheel af te maken, zodat de inkoopfunctie al haar acties kan ondersteunen en verantwoorden. Hiermee wordt de ambitie van het (plaatsvervangend) hoofd ondersteund en ook de consolidatie ingezet die de Coördinerend Directeur Inkoop voor zicht heeft. Aanbeveling: prioriteiten ontwikkeling inkoopfunctie Het afmaken van de functionele ontwikkeling wordt ondersteund door het opstellen van de functieprofielen, waaraan momenteel wordt gewerkt. De punten waaraan eerst gekeken zou moeten worden is het beschouwen van de doelmatigheid van inkoop als drijfveer en welke invloed dat heeft op de (ontwikkeling van de) inkoopfunctie. Het kan zijn dat andere elementen niet volledig ontwikkeld zijn in dit perspectief. Hieronder valt bijvoorbeeld het inkoopplan dat wel wordt gemaakt maar niet actief wordt gebruikt. Dit is echter wel nodig ter verbetering van de afstemming op de interne klant en het volledig beheersen van de inkoop. Door daarna de effectiviteit en efficiëntie van de inkoopfunctie middels prestatiemanagement te verbeteren wordt de functionele ontwikkeling “volledig”. Hierdoor wordt de geloofwaardigheid van de inkoopfunctie vergroot en is het model ook beter in balans. Tevens helpt dit in de voorbereiding om om te slaan van een procesgerichte naar een organisatiegerichte inkoop. Conclusie: verschillende visies op ontwikkeling Het verschil van visie op de komende ontwikkeling van inkoop tussen de Coördinerend Directeur Inkoop en het (plaatsvervangend) hoofd rijmen zich niet op de korte termijn, maar wel op de lange termijn. Het is wel belangrijk de verschillen van visie in kaart te brengen en een afstemming te bereiken.
- 63 -
Aanbeveling: BZK moet regelmatig tijd nemen voor reflectie. In het onderzoek en tijdens de interviews en discussiesessies is de communicatie en de discussie over het onderwerp zeer waardevol gebleken in de bewustwording van het krachtenveld waarin de inkoop bij de overheid zich bevindt. Het is belangrijk om hier geregeld tijd voor te nemen omdat juist het nagaan van de verschillen van mening en de oorzaken daarvan waardevolle input kan leveren voor de toekomstige ontwikkeling van de inkoopfunctie zelf en de kennis over inkoop. Aanbeveling: afstemmen beoogde verder stappen Na het afmaken van de functionele ontwikkeling is het mogelijk om verder te groeien. Het is noodzakelijk om bij de overgang van de crisis een degelijke en geloofwaardige inkoopfunctie te hebben. Daarbovenop moet ook binnen de organisatie overeenstemming zijn op het gebied van behaalde resultaten en de volgende mogelijkheden. De volgende stap hiervoor kan de invulling van het model door het plaatsvervangende hoofd en de Coördinerend Directeur Inkoop zijn en de resultaten onderling te vergelijken. Aanbeveling: interdepartementaal communiceren resultaten en mogelijkheden Door het voortouw te nemen in de stimulering van de ontwikkeling van de inkoopfuncties van de departementen kan BZK voorop blijven lopen en dit in de gaten blijven houden. In het licht van de toegenomen druk op samenwerking en centralisatie moeten inkoopfuncties van organisaties waarmee in de toekomst hoogstwaarschijnlijk gaat samenwerken gestimuleerd worden om eenzelfde volwassenheidsniveau te krijgen. Men kan interdepartementaal de huidige resultaten en toekomstige mogelijkheden communiceren om zo draagvlak te creëren.
- 64 -
7. Bronnen Besseling DC. Inkoopfunctie publieke organisaties. Deel 1. B&G, februari 2005 Brugman MJ, de Rouw L. Van overheidsinkoper naar aanbestedingsmakelaar. Facto Magazine nr 1-2, 2007 Bureau Bartels. Meer waarde met PIA. Evaluatie Project Professioneel Inkopen en Aanbesteden (PIA). 2006 Carter CR, Smith RH, Jennings MM. Purchasing’s Contribution to the Socially Responsible Management of the Supply Chain. Center for advanced purchasing studies, 2000 Commissie Brinkman. Scharnierrapport. De organisatie van de veiligheid op Rijksniveau nader bezien. 2006 Edwards AR, Pröpper IMAM. Pluriforme bestuurskunde: voorbij redeloos relativisme. Bestuurskunde, jaargang 5, nummer 3, pp. 156-166, 1996 Ellram LM, Carr A. Strategic Purchasing: A History and Review of the Literature. International Journal of Purchasing and Materials Management, pp. 10-18, 1994 Gelderman CJ, Ghijsen PWT, Brugman MJ. Public procurement and EU tendering directives – explaining non-compliance. International Journal of Public Sector Management, Vol. 19 No. 7, pp. 702-714, 2006 Gennip CEG van. Actieplan Professioneel Inkopen en Aanbesteden. Kamerbrief 26 966, nr. 3, december 2005 Hughes EJ. 2nd Research briefing: Strategies for purchasing transformation 2002-2005. September 2002 Huxley M, Yiftachel O. New paradigm or old myopia? Unsettling the communicative turn in planning theory. Journal of Planning Education and Research 19, 2000 Jones JC. Design methods: seeds of human futures. John Wiley and Sons, New York and Chichester, 1992 Kamann DF, Karázek EH, El-Kadi NA. External determinants of the purchasing function. 2001 Kaplan RS, Norton DP. Mobilizing change through executive leadership. In The Strategy-Focused Organization: How Balanced Scorecard Companies Thrive in the New Business Environment, 2001 Keogh M. Buying your way to the top. 1993 Kramer NJTA, Smit J de. Systeemdenken. Stenfert Kroese. 1991 Mann D. Using S-Curves and Trends of Evolution in R&D Strategy Planning. 1999 Marcuello C. Approaching the Third Sector from a Management perspective : what does this offer? November, 2001 Meppem T, Bourke S. Different ways of knowing : a communicative turn toward sustainability. Ecological Economics 30, pp. 389-404, 1999 Morgan K, Morley A. Relocalising the food chain. The Role of Creative Public Procurement. 2002 Nevi. Publieke organisaties op weg naar Purchasing Excellence. Resultaten Project 1. NEVI/PIAprogramma ‘Purchasing Excellence Publiek’. Zoetermeer 2005 Niessink F. IT Service Capability Maturity Model. Software Engineering Research Centre, 2001 Nieuwenhuis, M.A., The Art of Management (the-art.nl), ISBN-13: 978-90-806665-1-1, 2003-2006.
- 65 -
Nijkamp P. Groei, kennis en overheid. Een meta-analytische verkenning naar kennisinfrastructuur. Koninklijke Nederlandse Akademie van Wetenschappen, Amsterdam, 2002 Nolan RJ, Koot WJD. De actualiteit van de Nolan Fasentheorie. Holland Harvard Business, nr. 3, 1994 Penrod JI, Dolence MG, Douglas JV. The Chief Information Officer in higher education. Cause, Professional Paper Series, nr. 4, 1990 Reverda N. De staat, de markt en burgermaatschappij: Een korte inleiding. Maart 2005 Roozenburg NFM, Eekels J. Productontwerpen; Structuur en Methoden. 2nd Edition, Lemma, Utrecht, 1998 Significant. Nalevingsmeting Aanbesteden 2002. Resultaten van een onderzoek naar de naleving van aanbestedingsrichtlijnen. Barneveld, 2004 Smit PA. De ‘rug recht’ in het krachtenveld van inkoop. Inkoopfunctie publieke organisaties. Deel 2. B&G, maart 2005 Sobis I, Vries MS de. The role of outside experts in local government. Mei 2006 Telgen J. Inzicht en overzicht; de uitdagingen van Besliskunde en Inkoopmanagement, Oratie, Universiteit Twente, 1994 Telgen J, Harink JHA, Streefkerk PM. Inkoopmanagment in gemeenten. Samsom, Alphen a/d Rijn, 1999 Telgen J, Harland C, Knight. Public procurement in perspective. Oktober 2006 Thai KV. Public procurement re-examined. Journal of Public Procurement, Volume 1, Issue 1, pp. 9-50, 2001 The Chartered Institute of Purchasing & Supply. I-Innovate. Bristol Business School, 2000 Universiteit Twente. CPO bij de overheid. Januari 2004 Universiteit Twente. Het Monczka-model, past dat wel? Analyse van de toepasbaarheid van het Monczka-model. Capita selecta Inkoopmanagement, 2001 Wagemakers J, Brands J. Professionaliseren inkoopfunctie vergroot doelmatigheid. B&G, februari 1999 Weele A van, Rozemeijer FA, Rietveld G. Professionalising purchasing in organisations: towards a purchasing development model. 1999 Winston GC. Why can’t a college be more like a firm? Mei 1997 Internet: http://www.aanbestedingsmakelaar.nl http://www.europadecentraal.nl http://www.ovia.nl http://www.senternovem.nl http://www.zakendoenmetbzk.nl Interne bronnen: Intranet van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Eilander S. Bijdrage inkoop aan flexibilisering Rijksdienst. December 2006 In dienst van het Rijk. Verslag van het overleg van Secretarissen-Generaal. Maart – juli 2006. Jagt RHW. Coordinerend directeur inkoop – BZK. Mei 2006 Presentaties: Rietveld G. Inkoper moet leiding tonen. 2006 Compendium. From administrator to Value Chain Manager. VIB Seminar, oktober 2002 AT Kearney. De Inkoper van Morgen. VIB Seminar, oktober 2002 Emeritor. Translating Corporate Objectives into Procurement Goals. - 66 -
Bijlage I: Deelnemers interviews en discussiesessies Interviews: Naam Marc Brugman Henk Rietveld Bert Struijk Ruart Jagt Vidya Mahabir Wicher Sieders Peter van der Knaap Maaike Keizer Rutger Stelwagen Ties van der Made Carine van der Velden Ferrie van de Putte Irene de Boer Heer Specker Frans Kroon Peter Ciere Rik Poelstra Kees Tazelaar Gerco Rietveld Siep Eilander Manon van ‘t Wout
Organisatie Ministerie van BZK Ministerie van BZK Ministerie van BZK Ministerie van BZK Ministerie van BZK Ministerie van Defensie Ministerie van Justitie Ministerie van BuZa Ministerie van V en W Ministerie van V en W Ministerie van VROM Ministerie van EZ Ministerie van OCW Ministerie van OCW Ministerie van AZ Ministerie van VWS Ministerie van SZW PIANOo Significant Regiebureau overheid Regiebureau overheid
Functie Hoofd inkoop Coördinerend directeur inkoop Plaatsvervangend hoofd Beleidsmedewerker CDI Beleidsmedewerker CDI Hoofd inkoop ,, ,, ,, ,, ,, ,, ,, ,, ,, ,, ,, ,, ,, ,, ,, ,, ,, ,, ,, ,, ,, ,, Medewerker Consultant CPO Medewerker
Deelnemers 1e discussiesessie: Naam Wicher Sieders Peter Ciere Marc Brugman Wouter Stolwijk John Mulders Vidya Mahabir Theo Endenburg Ab Tetteroo
Organisatie Ministerie van Defensie Ministerie van VWS Ministerie van BZK PIANOo Ministerie van VWS Ministerie van BZK Ministerie van EZ Belastingdienst
Functie Hoofd inkoop ,, ,, ,, ,, Directeur Coördinerend directeur inkoop Beleidsmedewerker CDI Coördinerend directeur inkoop ,, ,, ,,
Deelnemers 2e discussiesessie: Naam Peter van der Knaap Ties van der Made Carine van der Velden Peter Specker Rik Poelstra Ruart Jagt Francis Kransen Gerard Hoogers Han Baak Chris Schrijver
Organisatie Ministerie van Justitie Ministerie van V en W Ministerie van VROM Ministerie van OCW Ministerie van SZW Ministerie van BZK Ministerie van V en W Ministerie van LNV Ministerie van OCW Ministerie van Defensie - 67 -
Functie Hoofd inkoop ,, ,, ,, ,, ,, ,, ,, ,, Beleidsmedewerker CDI Senior inkoper Programmamanager inkoop Coördinerend directeur inkoop Beleidsadviseur inkoop
Bijlage II: Tweede versie van het ontwikkelingsmodel
Volwassenheidsniveau
Fase I Bewustwording
Fase II Ontwikkeling
Fase III Beheersing
Fase IV Evaluatie
Nadere omschrijving
Afhankelijk van De behoefte van de waardoor het interne klant staat inkoopbewustzijn centraal wordt aangewakkerd
Om consistentie aan klant en leverancier te geven wordt het proces geformaliseerd
De prestaties van inkoop zorgen voor geloofwaardigheid inkoopfunctie
Drijfveren
Inkoopbewustzijn
✦ Doelmatigheid klant ✦ Grip krijgen op inkoop
Doelmatigheid inkoop
✦ Effectiviteit en efficiëntie ✦ Resultaat uit inkoop
Doel
Opzet van inkoop
Herhaalbare resulaten
Naleving van procedures
Prestatie verbetering
Sleutelactiviteit
Definitie processen
Definitie klant en zijn behoefte
Standaardisering
Kwantitatief management
Organisatie kenmerken
Fase I
Fase II
Fase III
Fase IV
Managementniveau dat doelstellingen borgt
Verspreid over de organisatie
Hoofd inkoopafdeling
Lager management
Middel management
Inkoopbeleid
Opzetten inkoopfunctie
Intern inkoopplan met taakverdeling
Inkoopplan gericht op verbetering procedures
Inkoopplan gericht op verbetering prestaties
Competenties
Administratief
✦ Zelf lerend ✦ Ondernemend ✦ Pro-actief
✦ Doelgericht ✦ Project vaardigheden ✦ Communicaties
✦ Vakmanschap ✦ Project management ✦ Analytisch
Werkzaamheden
Ad hoc inkopen
Inkoop analyseren en structureren
✦ Processen standaardiseren ✦ Inzichtelijk maken benodigde resources
✦ Kwaliteits management ✦ Wederzijdse afspraken met klant
Kennis
Kennis afhankelijk van individuele werknemers
✦ Ad hoc cursussen ✦ Kennis wordt sporadisch gedeeld
✦ Opleidingen ✦ Externe certificatie ✦ Interne kennisdeling
✦ Functieprofielen ✦ Formalisering kennis
Informatie voorziening
Informatie onoverzichtelijk
✦ Inzicht in uitgaven ✦ Inzicht in naleving ✦ Management van de procedures door informatie ✦ Automatische organisatie interne klant ✦ Contract register ✦ Overzicht contract terugkoppeling eigenschappen vanuit contracten
Prestatiemeting
Minimaal
Inkoopdiagnose
- 68 -
✦ Nalevingsmeting ✦ Aantal incidenten
✦ KPI’s inkoopproces ✦ Bereiken doelstellingen
Fase V Coördinatie
Fase VI Klantontwikkeling
Fase VII Continue verbetering
Fase VIII ?
Inkoop wordt geïntegreerd in de organisatie om inkoopbewustzijn bij de klant te creëren
Inkoop en klant werken samen om processen te verbeteren
Politieke doelstellingen worden actief geborgd
Overkoepelend prestatie management
Consolidatie en uitbouw
Ontwikkeling prestatie klant
Politieke doelstellingen
Economische verantwoordelijkheid
✦ Optimalisatie ✦ Innovatie
Marktspecialisatie
Strategische focus
Realiseren besparingen of hoger rendement
Leveranciers management
Ketenintegratie
Ketenbeheersing
Centraal en decentraal organiseren
Fase V Hoger management
Fase VI Top management
Fase VII
VIII
Staffunctie
Overkoepelend
Inkoopbeleid gericht op Inkoopbeleid specifiek alle interne per klant/ markt belanghebbenden
Inkoopbeleid gericht op politieke doelstellingen
Inkoopbeleid gericht op efficiëntie en effectiviteit inkoopresultaat
✦ Gevoel voor politiek en bestuur ✦ Multidisciplinariteit
✦ Marktspecialisatie ✦ Projectleiderschap
✦ Organisatie vaardigheden ✦ Besluitvaardigehen
Herallocatie vaardigheden en competenties
✦ Verbeteren inkoopprocessen in organisatie ✦ Benchmarking ✦ Relatiemanagement
✦ Match maken tussen markt en interne klant ✦ Verbeteren processen in de organisatie
Nieuwe mogelijkheden worden geïdentificeerd
✦Standaardisatie en evaluatie ✦Nieuwe mogelijkheden worden beheerst ingebracht in de organisatie
✦ Externe kennisdeling ✦ Inkoopbewustzijn klant
✦ Externe certificatie ✦ Formaliseren kennisdeling
✦ Competentie ontwikkeling ✦ Actieve houding van de leverancier
✦ Inzicht in management info van andere organisaties ✦ Link met de leverancier
Inzicht in de activiteiten van de klant
Inzicht in de prestatie van de klant
Inzicht in bekostiging en budgetten
Interne en externe benchmarking
Evaluatie doelstellingen inkoopbeleid
Evaluatie bijdrage inkoop aan beleidsdoelstellingen
KPI’s inkoopresultaat
- 69 -
Bijlage III: Het model ingevuld door Marc Brugman
Volwassenheidsniveau
Fase I Bewustwording
Fase II Ontwikkeling
Fase III Beheersing
Fase IV Evaluatie
Nadere omschrijving
Afhankelijk van De behoefte van de waardoor het interne klant staat inkoopbewustzijn centraal wordt aangewakkerd
Om consistentie aan klant en leverancier te geven wordt het proces geformaliseerd
De prestaties van inkoop zorgen voor geloofwaardigheid inkoopfunctie
Drijfveren
Inkoopbewustzijn
✦ Doelmatigheid klant ✦ Grip krijgen op inkoop
Doelmatigheid inkoop
✦ Effectiviteit en efficiëntie ✦ Resultaat uit inkoop
Doel
Opzet van inkoop
Herhaalbare resulaten
Naleving van procedures
Prestatie verbetering
Sleutelactiviteit
Definitie processen
Definitie klant en zijn behoefte
Standaardisering
Kwantitatief management
Organisatie kenmerken
Fase I
Fase II
Fase III
Fase IV
Managementniveau dat doelstellingen borgt
Verspreid over de organisatie
Hoofd inkoopafdeling
Lager management
Middel management
Inkoopbeleid
Opzetten inkoopfunctie
Intern inkoopplan met taakverdeling
Inkoopplan gericht op verbetering procedures
Inkoopplan gericht op verbetering prestaties
Competenties
Administratief
✦ Zelf lerend ✦ Ondernemend ✦ Pro-actief
✦ Doelgericht ✦ Project vaardigheden ✦ Communicaties
✦ Vakmanschap ✦ Project management ✦ Analytisch
Werkzaamheden
Ad hoc inkopen
Inkoop analyseren en structureren
✦ Processen standaardiseren ✦ Inzichtelijk maken benodigde resources
✦ Kwaliteits management ✦ Wederzijdse afspraken met klant
Kennis
Kennis afhankelijk van individuele werknemers
✦ Ad hoc cursussen ✦ Kennis wordt sporadisch gedeeld
✦ Opleidingen ✦ Externe certificatie ✦ Interne kennisdeling
✦ Functieprofielen ✦ Formalisering kennis
Informatie voorziening
Informatie onoverzichtelijk
✦ Inzicht in uitgaven ✦ Inzicht in naleving ✦ Management van de procedures door informatie ✦ Automatische organisatie interne klant ✦ Contract register ✦ Overzicht contract terugkoppeling eigenschappen vanuit contracten
Prestatiemeting
Minimaal
Inkoopdiagnose
- 70 -
✦ Nalevingsmeting ✦ Aantal incidenten
✦ KPI’s inkoopproces ✦ Bereiken doelstellingen
Fase V Coördinatie
Fase VI Klantontwikkeling
Fase VII Continue verbetering
Fase VIII Regie
Inkoop integreert in de organisatie om inkoopbewustzijn bij de klant te creëren
De inkoopfunctie en klant werken samen om processen te verbeteren
Aan politieke doelstellingen wordt actief bijgedragen door de inkoopfunctie
Overkoepelend prestatie management
Consolidatie en uitbouw
Ontwikkeling inkoopprestatie klant
Politieke doelstellingen
Economische verantwoordelijkheid
✦ Optimalisatie ✦ Innovatie
Marktspecialisatie
Strategische focus
Realiseren besparingen of hoger rendement
Leveranciers management
Ketenintegratie
Ketenbeheersing
Regisseren van resources en prestaties
Fase V Hoger management
Fase VI Top management
Fase VII
VIII
Staffunctie
Overkoepelend
Inkoopbeleid gericht op Inkoopbeleid specifiek alle interne per klant/ markt belanghebbenden
Inkoopbeleid gericht op politieke doelstellingen
Inkoopbeleid gericht op kwantitatief inkoopresultaat
✦ Gevoel voor politiek en bestuur ✦ Multidisciplinariteit
✦ Marktspecialisatie ✦ Projectleiderschap
✦ Organisatie vaardigheden ✦ Besluitvaardigehen
Herallocatie vaardigheden en competenties
✦ Verbeteren inkoopprocessen in organisatie ✦ Benchmarking ✦ Relatiemanagement
✦ Match maken tussen markt en interne klant ✦ Verbeteren prestatie klant
Nieuwe mogelijkheden worden geïdentificeerd om politieke doelstellingen te behalen met inkoop
Nieuwe mogelijkheden worden beheerst ingebracht in de organisatie
✦ Externe kennisdeling ✦ Inkoopbewustzijn klant bevorderen
✦ Competentie ontwikkeling ✦ Formaliseren kennisdeling
Actieve houding van de leverancier om kennis te distribueren richting de interne klant
Procedures voor effectief en efficiënt inzetten van kennis en vaardigheden
✦ Externe kennisdeling ✦ Inkoopbewustzijn klant bevorderen
✦ Inzicht in uitgaven van de organisatie ✦ Contract register
✦ Inzicht in naleving procedures door interne klant ✦ Overzicht contract eigenschappen
✦ Management informatie ✦ Automatische terugkoppeling vanuit contracten
Interne en externe benchmarking
Evaluatie doelstellingen inkoopbeleid
Evaluatie bijdrage inkoop aan beleidsdoelstellingen
KPI’s inkoopresultaat
- 71 -
