Legislativní proces EU z pohledu evropského parlamentu (na příkladu tzv. „Balíčku o energetické účinnosti“)
Dagmar Švendová
KEY Publishing s.r.o. Ostrava 2011 1
Publikace byla vydána ve spolupráci s vysokou školou B.I.B.S., a.s.
© Dagmar Švendová 2011 Foto na obálce © XtravaganT/Fotky&Foto ISBN 978-80-7418-112-2 (KEY Publishing s.r.o.) ISBN 978-80-87255-54-4 (B.I.B.S., a.s.)
Abstrakt „Znalost slov vede ke znalosti věci“ (PLATÓN) Publikace byla vypracována se záměrem blíže obeznámit širší veřejnost s legislativním procesem Evropské unie z pohledu Evropského parlamentu. A to i s ohledem na skutečnost, že úloha Evropského parlamentu jako přímo voleného orgánu Evropské unie roste. Orientovat se v mechanizmu legislativního procesu Evropské unie a pochopit správně možnosti a roli Evropského parlamentu v něm není jednoduché i z důvodu rozmanitosti účastníků a faktorů, které ho ovlivňují. Mojí snahou a cílem bylo, aby vznikla publikace postavená nejen na základě teoretických poznatků, ale aby byla patrná i praktická zkušenost z mé práce v Evropském parlamentu. Jako modelový příklad v tomto případě posloužil tvz. „Balíček o energetické účinnosti“. To se může jevit jako velice ambiciózní cíl, ale pokud by se mu publikace byť jen trochu přiblížila, nebyla vypracována zbytečně.
Abstract „Knowledge of words leeds to knowledge of things“ (PLATON) This thesis was written with the intention to further familiarize the public with the legislative process of the European Union from the perspective of the European Parliament. And with regard to the fact that the role of the European Parliament as a directly elected body of the European Union is growing. Bearings in the mechanism of the legislative process of the European Union and correctly understand the possibilities and the European Parliament‘s role in it is not easy also because of the diversity of participants and the factors that this proces affect. My aim and goal was to write thesis based not only on theoretical knowledge, but also to reflect in it a practical experience from my work in the European Parliament. As a model example in this case served so called „Energy Efficiency Package“. This may seem like a very ambitious goal, but if this thesis came at least a little closer to this goal it was not produced unnecessarily.
Obsah 1 Úvod......................................................................................................................................... 11 1.1 Cíle publikace...................................................................................................................... 11 1.2 Metody shromáždění fakt a zdroje informací (výzkum).................................................... 13
2 Evropská Unie – úvod..............................................................................................................14 2.1 Prameny práva..................................................................................................................... 16 2.2 Instituce............................................................................................................................... 19
3 Evropský Parlament................................................................................................................ 22 3.1 Struktura.............................................................................................................................. 24 3.1.1 Politická.................................................................................................................... 24 3.1.2 Organizační.............................................................................................................. 26 3.1.3 Funkční..................................................................................................................... 30 3.2 Pravomoci – zaměřeno na legislativní pravomoci.............................................................. 35 3.2.1 Řádný legislativní postup........................................................................................ 38 3.2.2 Zvláštní legislativní postup..................................................................................... 48
4 Zájmové skupiny a jejich zástupci........................................................................................... 53 5 Legislativní proces EP v praxi.................................................................................................58 5.1 Ochrana spotřebitele........................................................................................................... 59 5.1.1 Historický vývoj....................................................................................................... 60 5.1.2 Ochrana spotřebitele v EU institucích a organizacích........................................... 64 5.2 Legislativní proces v EP – výbor, plenární zasedání.......................................................... 65 5.3 Balíček o energetické účinnosti.......................................................................................... 76 5.3.1 Označování pneumatik s ohledem na palivovou účinnost.................................... 79 5.3.2 Energetická náročnost budov.................................................................................. 85 5.3.3 Označování výrobků energetickými štítky.............................................................. 89
6 Závěr........................................................................................................................................ 93 Seznam citovaných zdrojů informací.............................................................................................96 Reference.......................................................................................................................................98 Přílohy..........................................................................................................................................103
5
kapitola
1 Úvod
Ke zpracování tohoto tématu mne vedlo několik pohnutek. V době svého bakalářského studia jsem se zabývala základními otázkami práva ES/EU. Již tehdy se mi tato problematika zdála poměrně složitá. Domnívám se, že pro člověka, který se otázkami práva nezabývá, je téměř nepochopitelná. Proces formování a vzniku ES/EU byl vskutku velmi rychlý a plný změn (struktury, fungování, pravomocí i názvosloví), které běžný občan nezabývající se tuto problematikou, mohl jen stěží zaznamenat nebo správně pochopit. Později, v rámci svého studia LLM, jsem se otázkám práva EU věnovala podrobněji. Mnoho publikací zabývající se problematikou ES/EU poskytuje základní popis jimi vybrané oblasti, nebo se zaměří na detailní zkoumání jen určitého prvku nebo fáze procesu. Téměř okamžitě po svém nastoupení stáže a následně i práce v Evropském parlamentu na pozici asistentky poslance Evropského parlamentu jsem si uvědomila svůj deficit vědomostí v oblasti přijímání legislativy EU a role Evropského parlamentu v tomto procesu. Vzhledem k novému profesnímu zařazení bylo nezbytné se touto problematikou zabývat podrobněji a rychle se v této oblasti zorientovat.
1.1 Cíle publikace Základním cílem publikace je blíže objasnit a popsat proces přijímání legislativy v Evropské unii (dále pouze EU) z pohledu Evropského parlamentu. Středem mého zájmu se tedy stává způsob zapojení EP do procesu
11
přijímání legislativy EU, jeho role v tomto procesu a hlavně průběh a fungování vnitřních procesů EP vztahující se k této problematice, v níž došlo k jistým změnám po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost. Dílčím cílem je snaha rovněž poukázat na různé zainteresované strany, které se do legislativního procesu EU zapojují ve snaze tento proces ovlivnit. Uvedených cílů se pokusím dosáhnout způsobem prezentace, který by mohl být snáze pochopitelný pro širší veřejnost. Jako praktický příklad pro ilustraci výše popsaného mi poslouží soubor legislativních aktů tzv. „Balíček o energetické účinnosti“. Vzhledem k výše zmíněnému jsem se rozhodla publikaci rozčlenit do čtyř hlavních oblastí, kromě úvodu a závěru. První oblast publikace se za účelem lepší orientace a zasazení následujících oblastí publikace do kontextu alespoň ve stručnosti snaží nastínit historický vývoj EU a stručně popsat instituce EU a následně představit i základní prameny práva EU. Druhá oblast se zabývá Evropským parlamentem, jedná se o úvod do dané problematiky, o představení základních faktů a souvislostí. Prvotním záměrem je snaha popsat nejdůležitější aspekty EP, které nám pomohou zodpovědět následující otázky: Kdy EP vznikl, jaká je jeho struktura a jeho hlavní orgány? Jaké jsou pravomoci EP, jeho funkce a postavení v institucionálním systému EU? Co to jsou meziskupiny a jaká je jejich funkce? Jaký byl vývoj legislativních pravomocí EP a příslušných postupů? Jaké máme legislativní postupy a který z těchto postupů je nejvíce používaný? Jaký je průběh, schéma těchto postupů? Pro jaké právní základy se konkrétní postup aplikuje? Třetí oblast se zaměřuje na problematiku zájmových skupin, které sice nejsou součástí struktury EP, ale přesto hrají v legislativním procesu nezanedbatelnou roli. Snaží se tedy nalézt odpovědi na otázky: Co to jsou zájmové skupiny? Je Evropský parlament pro zájmové skupiny zajímavý? Jakou roli hrají v Evropském Parlamentu a na které jeho složky se obracejí? Existuje nějaká regulace vzájemných vztahů, interakce mezi zákonodárci a zájmovými skupinami? Jaký je postoj zákonodárců k zájmovým skupinám? Čtvrtá oblast dále rozvádí získané poznatky o další informace spojené s touto problematikou a pokouší se o ilustraci získaných poznatků na konkrétním příkladu z praxe. Na začátku je poskytnut stručný úvod do historického vývoje komunitární ochrany spotřebitele. Nicméně vzhledem ke komplexnosti ochrany spotřebitele se publikace dále zabývá, pro účely ilustrace legislativního procesu EP v praxi, pouze oblastí týkající se informovanosti spotřebitele, jehož součástí je značení nepotravinářských výrobků, v jejímž rámci se soustřeďuji na oblast týkající se energetického značení. Jako konkrétní příklad nám poslouží, jak již bylo uvedeno výše, v nedávné době projednávaná legislativa zabývající se energetickým značením, a sice tzv. „Balíček o energetické účinnosti“. Ambicí tohoto bodu není poskytnout rozbor „Balíčku o energetické účinnosti“ a v něm obsažených směrnic a nařízení, jde spíše o praktickou ilustraci legislativního procesu v Evropském
12
parlamentu a jeho výstupů. Pokusím se zde nalézt odpovědi hlavně na následující otázky: Jakými oblastmi se ochrana spotřebitele zabývá a jaký byl její historický vývoj? Jaké EU instituce a organizace se zabývají ochranou spotřebitele? Jakým způsobem jsou zapojeny jednotlivé složky EP do legislativního procesu? Kteří hráči do legislativního procesu projednávání v EP vstupovali s cílem proces ovlivnit? Jakým způsobem probíhá proces projednávání v rámci legislativního procesu na úrovni výborů a na plenárním zasedání? Jaké byly důvody pro přijetí tohoto „Balíčku“? Jakým způsobem se „Balíček o energetické účinnosti“ vztahuje na ochranu spotřebitele? Jaké cíle mají jednotlivé směrnice a nařízení zahrnuté v tomto „Balíčku“ a jakým způsobem byly tyto legislativní akty projednávány?
1.2 Metody shromáždění fakt a zdroje informací (výzkum) Pro dosažení vytyčeného cíle jsem se rozhodla zvolit analyticko-deskriptivní metodu a metodu sběru informací, které je možné pro potřeby této publikace rozdělit na primární (zejména právní předpisy) a sekundární (odborná literatura). Při přípravě této publikace jsem se neomezila pouze na čerpání informací z literatury, ale využila jsem svých poznatků získaných během své práce jako asistentka poslance Evropského parlamentu. Dále jsem zužitkovala i své vědomosti získané účastí na neformálních jednáních k projednávaným zprávám, jako jsou například schůzky stínových zpravodajů, technické schůzky a trialogy, jakož i účast na formálních jednáních a akcích, například seminář o energetické účinnosti: „Workshop on Energy Eficiency“, veřejné slyšení k energetickému označování výrobků pořádané výborem EP pro průmysl, vědu a energetiku (dále jen ITRE), konference pořádané místo předsedy Evropského parlamentu odpovědnými za dohodovací řízení na téma „Spolurozhodování a Lisabonská smlouva“, nebo prezentaci určenou pro asistenty poslanců EP týkající se organizace a procesů na plenárním zasedání – „Plenary made simple!“. V neposlední řadě jsem se setkala a o problematice diskutovala s administrátory výboru ITRE dále s poradcem politické skupiny GUE/NGL odpovědným za zde popsané zprávy jakož i konzultovala některé otázky se svými kolegy z řad asistentů poslanců a kvestorů Evropského parlamentu.
13
kapitola
2 Evropská Unie – úvod
Chtěla bych podotknout, že si tato kapitola nedává za cíl hlouběji proniknout do dané problematiky či se zabývat jejím detailním rozborem. Spíše jde o poskytnutí stručného základu pro další studium a úvod k dalším částem této publikace. Nejprve uvádím základní informace o EU, jejím složení a vzniku. Následně se zabývám přiblížením pramenů práva a v neposlední řadě se pokusím představit základní instituce EU, u nichž se vzhledem k vytyčeným cílům spokojím pouze s jejich vyjmenováním a dále se soustředím pouze na tři hlavní instituce tvořící tzv. institucionální trojúhelník (Obr. 2.2-1) a pokusím se o jejich stručnou charakteristiku. Evropskou unii tvoří v současné době 27 členských zemí: Belgie, Francie, Itálie, Lucembursko, Nizozemsko a Spolková republika Německo (od roku 1951), Dánsko, Irsko a Spojené království (od roku 1973), Řecko (od roku 1981), Portugalsko a Španělsko (od roku 1986), Finsko, Rakousko a Švédsko (od roku 1995), Česká republika, Estonsko, Kypr, Litva, Lotyšsko, Maďarsko, Malta, Polsko, Slovensko a Slovinsko (od roku 2004), Bulharsko, Rumunsko (od roku 2007). Evropská unie tak zabírá plochu 4.215,1 tisíc km2 a počet jejích obyvatel dosahuje výše 500 milionů 1. Zajímavým údajem je i rozpočet EU a složení rozpočtových příjmů, kdy rozpočet pro finanční rok 2010 byl stanoven na Viz Newsrelease Eurostat 113/2009 – 3 August 2009 (dostupné z http://epp.eurostat. ec.europa.eu).
1
14
141.5 miliard EUR a rozpočtové příjmy EU jsou založeny na DPH, celních poplatcích, zdroji založeném na HND, zemědělských dávkách a dávkách z cukru a ostatních příjmů. Je možné souhlasit, že k založení Společenství vedla po druhé světové válce hlavně ekonomická potřeba států sloučit klíčové hospodářské obory. Celý proces započal v roce 1952 založením Evropského společenství uhlí a oceli (ESUO) 2, které uzavřelo šest zemí – Belgie, Francie, Itálie, Lucembursko, Nizozemsko a Spolková republika Německo. Tato spolupráce byla o pět let později dále rozšířena vytvořením Evropského hospodářského společenství (EHS) 3, neboli Římská smlouva, a Evropským společenstvím pro atomovou energii (EURATOM) v roce 1958. Členské země spolupracovaly při vytváření celní unie a společného trhu (volný pohyb zboží, osob, služeb a kapitálu). Dalšími kroky bylo vytvoření pravidel například v oblasti hospodářské soutěže či společné zemědělské a rybářské politiky. První velkou změnou zakládajících Římských smluv byl Jednotný evropský akt (JEA) 4, jenž byl impulsem k evropské integraci a budování vnitřního trhu. V roce 1993 vešla v platnost Smlouva o Evropské unii (SEU) 5, čímž byl změněn dosavadní název EHS na ES a zároveň zaveden nový termín „Evropská unie“. Změna názvu jako by dokládala fakt, že se již nejednalo pouze o spolupráci v hospodářské oblasti tedy o hospodářské společenství, ale že došlo k vytvoření politické unie a tím k dalšímu rozšíření spolupráce například na sociální politiku, kulturu, zdravotnictví a ochranu spotřebitele, výzkum, vzdělávání, dopravní politiku, daňovou politiku, životní prostředí a rozvojovou pomoc. Následovaly další smlouvy tzv. Amsterodamská 6 smlouva a tzv. Niceská 7 smlouva, které je možné označit za smlouvy spíše organizačního charakteru, než že by rozšiřovaly oblast spolupráce členských zemí. Zatím poslední smlouvou vedoucí k rozšíření spolupráce členských zemí EU je tzv. Lisa-
ESUO byla podepsána 18. dubna 1951 v Paříži, v platnost vstoupila 23. července 1952. Její platnost však skončila 23. července 2002 a přešla do SES. 2
Byla podepsána 25. března 1957, v platnost vstoupila 1. ledna 1958. Současně byla podepsána smlouva EURATOM. Oběma se proto říká Římské smlouvy. Následovala smlouva o jednotných orgánech, která byla podepsána v Bruselu 8. dubna 1965, v platnost vstoupila 1. července 1967.
3
Byl podepsán v Lucemburku a Haagu, v platnost vstoupil 1. července 1987.
4
Neboli Maastrichtská smlouva, která byla podepsána 7. února 1992 v Maastrichtu, v platnost vstoupila 1. listopadu 1993. 5
Byla podepsána 2. října 1997, v platnost vstoupila 1. května 1999. Zejména změnila a přečíslovala Smlouvy o EU a ES.
6
Byla podepsána 26. února 2001, v platnost vstoupila 1. února 2003. Týkala se zejména reformy orgánů a na základě které bylo vytvořeno úplné znění původní SEU a SES.
7
15
bonská smlouva (LS) 8 pozměňující Smlouvu o Evropské unie a Smlouvu o založení Evropského společenství.
2.1 Prameny práva Primární právo „Primární právo je tvořeno přímo členskými státy a vychází z pravidel mezinárodního práva veřejného. Jakákoliv změna smluv navíc musí projít schválením (ratifikací či referendem v závislosti na vnitrostátních předpisech) na národní úrovni.“ 9 Pod primární právo řadíme takzvané Zakládací smlouvy, k nimž patří Smlouva EURATOM, Smlouva o založení ES a Smlouva o EU. Dále doplňky a změny zakládacích smluv jako je JEA, Maastrichtská smlouva, Amsterodamská smlouva, Niceská smlouva a zatím poslední doplněk Lisabonská smlouva. K tomuto souboru primárního práva se řadí taky smlouvy přístupové, ale i řada protokolů a deklarací. Změn primárního práva bylo, jak konstatuje König, Lacina a Přenosil,10 mnoho, a proto není podle nich na první pohled vztah mezi jednotlivými smlouvami zcela patrný. S tímto názorem souhlasím a v tomto bodě používám právě vysvětlení těchto autorů osvětlující tento vztah. Jak již bylo uvedeno výše, existuje soubor zakládajících smluv a ostatní dokumenty jejich znění pouze upravují. Z tohoto důvodu je možné se setkat s původními verzemi smluv i s verzemi konsolidovanými – tedy zahrnujícími změny a doplňky vyvolané později přijatými smlouvami primárního práva. Při analýze práv8 Lisabonská smlouva následovala po diskusi o Smlouvě o ústavě pro Evropu, která byla sice na zasedání Evropské rady v Bruselu ve dnech 17. a 18. června 2004 přijata a podepsána v Římě dne 29. října 2004, avšak nikdy nebyla ratifikována. Byla podepsána 13. prosince 2007 před jejím vstoupením v platnost muselo dojít k její ratifikaci ve všech 27 členských zemích, což byl dlouhodobý proces. V rámci tohoto procesu, kdy po konání referenda v Irsku Irové hlasovali v neprospěch LS, a hrozilo zastavení ratifikačního procesu, bylo uspořádáno referendum nové, což vzbudilo spoustu rozporuplných reakcí široké veřejnosti i politiků, ale nakonec vyústilo ve schválení LS (67,1% Irů se vyjádřilo pro, 32,9% proti). Po tomto druhém irském referendu zbývaly jen dvě členské země, Polsko a Česká republika (ČR). Polský prezident podepsal ratifikaci smlouvy 10. října 2009. Komplikace však opět nastala v případě ČR, kdy český prezident musel vyčkat rozhodnutí Ústavního soudu, který se zabýval již druhým podáním skupiny senátorů žádající přezkoumání souladu LS s českým ústavním pořádkem. Ve věci rovněž byl požadavek prezidenta ČR na výjimku z platnosti Charty základních práv EU, která je připojena k LS, a která budila určité obavy týkající se možného zrušení tzv. Benešových dekretů. Po vydání rozhodnutí Ústavního soudu 3. listopadu 2009 a předchozím schválením výjimky pro ČR dne 29. října 2010, prezident Václav Klaus 3. listopadu 2009 LS podepsal, čímž byl ratifikační proces dokončen a LS vstoupila v platnost 1. prosince 2009. Pro více informací srov. (Monitoring EU – rok 2009, dostupný z http://fajmon.eu/cze/index.php). 9 CIHELKOVÁ, Eva; JAKŠ, Jaroslav. Učebnice Evropské integrace – Evropská unie. Vyd. první. Praha: Oeconomica, neuvedeno. s.145. ISBN 80-245-0854-0.
CIHELKOVÁ, Eva; JAKŠ, Jaroslav. Učebnice Evropské integrace – Evropská unie. Vyd. první. Praha: Oeconomica, neuvedeno. s.145. ISBN 80-245-0854-0.
10
16