Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 menyebutkan bahwa tujuan nasional pemerintahan negara Indonesia ialah melindungi segenap Bangsa Indonesia dan seluruh tanah tumpah darah Indonesia dan memajukan kesejahteraan umum, mencerdaskan kehidupan bangsa dan ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi, dan keadilan sosial. 1 Tujuan nasional tersebut hanya dapat dicapai melalui pembangunan nasional yang direncanakan dengan terarah serta dilaksanakan secara bertahap dan bersungguh-sungguh. Pembangunan nasional adalah rangkaian upaya pembangunan yang berkesinambungan yang meliputi seluruh aspek kehidupan masyarakat, bangsa dan negara, untuk melaksanakan tugas mewujudkan tujuan nasional sebagaimana dirumuskan dalam Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Rangkaian upaya pembangunan tersebut memuat kegiatan pembangunan yang berlangsung tanpa henti, dengan menaikkan tingkat kesejahteraan masyarakat dari generasi demi generasi. Pelaksanaan upaya tersebut dilakukan dalam konteks memenuhi kebutuhan masa sekarang tanpa mengurangi kemampuan generasi yang akan datang untuk memenuhi kebutuhannya.2 Pelaksanaan pembangunan memerlukan aparatur negara khususnya Pegawai Negeri Sipil (PNS) yang memiliki integritas, profesional, netral dan bebas dari intervensi politik, bersih dari praktik korupsi, kolusi, dan nepotisme,
serta
mampu
menyelenggarakan
pelayanan
publik
bagi
masyarakat dan mampu berperan sebagai unsur perekat persatuan dan kesatuan bangsa dan setia kepada Pancasila dan Undang-Undang Dasar 1945. Aparatur negara atau pemerintah adalah abdi negara dan abdi masyarakat. Aparatur negara dikaitkan dengan pembangunan nasional maka ia sebagai subyek dan sekaligus sebagai obyek pembangunan. Aparatur negara
1
Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik IndonesiaTahun 1945 Alinea kedua. Penjelasan Umum Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2007 Tentang Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional Tahun 2005 – 2025. 2
1
memegang peranan penting dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara.3 Permasalahan yang dihadapi birokrasi pemerintah saat ini, yaitu: a) kelembagaan birokrasi pemerintah yang besar dan didukung oleh sumber daya aparatur yang kurang profesional; b) mekanisme kerja yang sentralistik masih mewarnai kinerja birokrasi pemerintah; c) kontrol terhadap birokrasi pemerintah masih dilakukan oleh pemerintah, untuk pemerintah, dan dari pemerintah; d) patron klien (KKN) dalam birokrasi pemerintah merupakan halangan terhadap upaya mewujudkan merirokrasi dalam birokrasi; e) tidak jelas bahkan cenderung tidak ada “sense of accountability” baik secara kelembagaan maupun secara individual; f) jabatan birokrasi yang hanya menampung jabatan struktural dan pengisiannya seringkali tidak berdasarkan kompetensi yang dibutuhkan; g) penataan sumberdaya aparatur tidak disesuaikan dengan kebutuhan dan penataan kelembagaan birokrasi.4 Kapasitas kinerja birokrasi kondisinya masih banyak dikeluhkan masyarakat. Berdasarkan penilaian government effectiveness yang dilakukan Bank Dunia, Indonesia memperoleh skor -0,43 pada tahun 2004, -0,37 pada tahun 2006, dan -0,29 pada tahun 2008, dari skala -2,5 menunjukkan skor terburuk dan 2,5 menunjukkan skor terbaik. Skor tersebut menunjukkan kapasitas kelembagaan/efektivitas pemerintahan Indonesia tertinggal jika dibandingkan dengan negara-negara tetangga. Kondisi ini mencerminkan masih adanya permasalahan dalam penyelenggaraan pemerintahan, seperti kualitas birokrasi, pelayanan publik, dan kompetensi aparat pemerintah.5 Penataan
aparatur
pemerintah
merupakan
salah
satu
unsur
penyelenggaraan pemerintahan yang perlu memperoleh perhatian dalam upaya reformasi birokrasi. Penataan aparatur pemerintah meliputi: penataan
3
A.W.Widjaja, Etika Administrasi Negara, Ctk. Ketiga, Penerbit Bumi Aksara, Jakarta, 2004, hlm. 54. 4 Miftah Thoha, Manajemen Kepegawaian Sipil di Indonesia, Ctk. Keempat, Kencana, Jakarta, 2010, hlm. 3-4. 5 Bab I Pendahuluan Lampiran Peraturan Presiden Nomor 81 Tahun 2010 tentang Grand Design Reformasi Birokrasi 2010-2025.
2
kelembagaan birokrasi pemerintahan, sistem, dan penataan manajemen sumber daya manusia.6 Sistem administrasi kepegawaian sebagaimana diatur dalam UndangUndang Nomor 8 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Kepegawaian maupun melalui perubahannya dalam Undang-Undang Nomor 43 Tahun 1999 masih cukup memadai diterapkan dalam sistem pemerintahan yang relatif stabil dan pengelolaan sistem ekonomi nasional yang masih tertutup dan belum banyak persaingan, namun
pada sistem pemerintahan negara yang semakin
demokratis, semakin desentralistis, dan ekonomi yang semakin terbuka, personalia yang dikelola dengan pendekatan administrasi pegawai terasa tidak lagi mampu mendukung sistem politik, sistem sosial, dan sistem ekonomi yang telah mengalami perubahan fundamental sejak era reformasi pada tahun 1998, yang ditandai dengan jatuhnya kepemimpinan Presiden Soeharto. Pengelolaan pegawai dalam organisasi telah bergeser dari pendekatan administrasi kepegawaian menjadi manajemen sumber daya manusia dalam dua dekade ini. Secara ringkas manajemen sumber daya manusia adalah menggambarkan sederatan panjang prosedur dan teknik yang digunakan oleh organisasi untuk memproses dan menganalisis kebutuhan organisasi akan sumber daya manusia dibawah kondisi perubahan dan mencakup kebijakan pengembangan personil sesuai dengan efektivitas jangka panjang dari organisasi itu.7 Arah kebijakan dalam penciptaan tata pemerintahan yang bersih dan berwibawa dari perspektif manajemen sumber daya aparatur sipil negara adalah dengan menetapkan aparatur sipil negara sebagai suatu profesi terhormat yang bebas dari intervensi politik, bebas dari praktek korupsi kolusi dan nepotisme, dan memiliki kualifikasi dan kompetensi yang diatur dengan peraturan perundang undangan untuk mewujudkan sumber daya aparatur sipil
6
Miftah Thoha, Manajemen Kepegawaian Sipil di Indonesia, Prenada Media Group, Jakarta, 2005, hlm. 1. 7 Suparman, Pengelolaan Sumber Daya Manusia, ctk. Ketiga, Penerbit Bumi Aksara, Jakarta, 1997, Hlm. 15 terjemahan dari John Westerman, Pauline Donoghue, Managing The Human Resource.
3
negara dengan jumlah, komposisi, dan mutu sesuai dengan strategi pemerintahan negara dan pembangunan nasional sesuai dengan amanat Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, yang dilaksanakan secara terencana dan bertahap dengan Rencana Pembangunan Jangka Panjang Tahun 2005-2024.8 Masalah mendasar yang akan dihadapi Indonesia dalam reformasi aparatur sipil negara pada kurun waktu Tahun 2010-2024 salah satunya adalah ancaman ledakan pensiun PNS yang diprediksi akan terjadi pada Tahun 2015. Laporan Misi Bank Dunia pada Tahun 2009 tentang Reformasi Aparatur Sipil Negara memperhitungkan antara Tahun 2010 sampai Tahun 2014 jumlah PNS yang akan memasuki usia pensiun akan mencapai 2,5 juta orang. Dengan demikian pada Tahun 2015 jumlah PNS yang akan pensiun mencapai 2.764.809 orang9 atau lebih besar dari jumlah total PNS pada akhir desember 2013 yang sekarang berjumlah 4.362.805 orang.10 Hal ini berakibat beban fiskal pemerintah dalam pembayaran manfaat pensiun pada Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN) akan sangat berat. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara juga mengubah ketentuan pensiun PNS. Pasal 87 ayat (1) huruf c dan Pasal 90 menyebutkan bahwa Pegawai Negeri Sipil diberhentikan dengan hormat karena mencapai batas usia pensiun yaitu: 58 (lima puluh delapan) tahun bagi Pejabat Administrasi, 60 (enam puluh) tahun bagi Pejabat Pimpinan Tinggi, dan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan bagi Pejabat Fungsional.11 Batas usia pensiun sebelumnya adalah 56 (lima puluh enam) tahun dan dapat diperpanjang bagi PNS yang memangku jabatan tertentu.12 Ada beberapa alasan yang melatarbelakangi tuntutan perpanjangan batas usia pensiun seperti yang diatur Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014,
8 Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2007, loc.cit. 9 www.republika.co.id diakses pada 28 April 2014, jam 13.00 WIB 10 www.bkn.go.id data per tanggal 31 Desember 2013, diakses pada 24 April 2014, jam 14.00 WIB. 11 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara. 12 Pasal 3 ayat (2) Peraturan Pemerintah Nomor 32 Tahun 1979 tentang Pemberhentian Pegawai Negeri Sipil.
4
yakni perkiraan batas Usia Harapan Hidup (UHH) sudah meningkat menjadi 72,17 tahun. Selain itu, terdapat kesenjangan batas usia pensiun, baik antar sesama PNS maupun antar pegawai negeri lain, seperti guru, dokter, TNI dan Polri.13 Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 ditindaklanjuti dengan Surat Kepala Badan Kepegawaian Negara Nomor K.26-30/V.7-3/99 Tanggal 17 Januari 2014 Perihal Batas Usia Pensiun Pegawai Negeri Sipil yang berlaku efektif bagi pegawai negeri sipil yang mencapai batas usia pensiun tanggal 1 februari 2014 dan seterusnya. Perpanjangan batas usia pensiun ini membawa dampak terhadap PNS maupun terhadap instansi pemerintah. Hal ini pun terjadi pada Pemerintah Kota Salatiga. Berlakunya suatu undang-undang seharusnya diikuti dengan petunjuk teknis atau peraturan pelaksanaan dibawahnya, baik berupa Peraturan Pemerintah ataupun Peraturan Presiden sesuai dengan yang diamanatkan dalam undang-undang tersebut. Belum adanya peraturan pelaksana akan mengakibatkan implementasi undang-undang mengalami berbagai kendala. Mekanisme pelaksanaan perpanjangan batas usia pensiun Pegawai Negeri Sipil setelah berlakunya Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara belum diatur secara jelas, pegawai yang akan pensiun ditahun berikutnya secara otomatis diperpanjang batas usia pensiunnya, maka dimungkinkan
memiliki dampak positif dan dampak
negatif meliputi dampak administratif, dampak kelembagaan, dan dampak psikologis. Dampak
administratif
berlakunya
Undang-Undang
Nomor
5
Tahun 2014, disebabkan belum adanya peraturan pelaksana sehingga mengakibatkan
pelaksanaannnya
mengalami
kendala,
terutama
yang
berkaitan dengan penerapan Batas Usia Pensiun (BUP), karena belum ada mekanisme yang jelas. Pegawai yang telah diberhentikan pembayarannya, sudah ditetapkan keputusan pensiunnya, tetapi ditawarkan perpanjangan, sehingga ada ketidakpastian dalam administrasi kepegawaian. 13
www.menpan.go.id diakses pada 14 April 2014, jam 20.00 WIB.
5
Dampak kelembagaan perpanjangan batas usia pensiun yaitu, bagi PNS yang menduduki jabatan tertentu, tugas pokoknya berjalan normal karena pejabatnya berpengalaman. Perpanjangan itu pun berbiaya rendah, karena tidak ada pelatihan bagi pimpinan baru. Sedangkan sisi negatif perpanjangan jabatan adalah memperlambat kaderisasi pimpinan secara internal, biaya rendah yang tercapai bersifat sementara, dan terhambatnya regenerasi. Perpanjangan batas usia pensiun juga membawa dampak psikologis yaitu akan mengakibatkan stagnannya perkembangan karier PNS dan dapat memperkecil semangat pegawai. Dari kenyataan diatas, maka penulis tertarik untuk mengambil judul “DAMPAK PERPANJANGAN BATAS USIA PENSIUN PEGAWAI NEGERI
SIPIL
SETELAH
BERLAKUNYA
UNDANG-UNDANG
NOMOR 5 TAHUN 2014 TENTANG APARATUR SIPIL NEGARA PADA PEMERINTAH KOTA SALATIGA.”
6