Inhoudsopgave 1 Inleiding
2
2
Ervaringen met veilen van werken 2.1 Wat is veilen ook al weer? 2.2 Wat levert het op? 2.2.1 Voor de aanbestedende dienst 2.2.2 Voor de inschrijver 2.3 Wat kost het? 2.4 Een greep uit uitgevoerde laagste prijs veilingen
3 3 3 3 4 5 5
3
Veilingen met emvi anders? 3.1 Het criterium economisch meeste voordelig inschrijving (emvi) 3.2 De aandachtspunten 3.2.1 Wat breng je in de veiling? 3.2.2 Wanneer beoordeel je de kwaliteitsaspecten? 3.2.3 Is de deelname aan een emvi-veiling voor een inschrijver anders? 3.2.4 Hoe om te gaan met bezwaren? 3.3 Wanneer niet toepassen? 3.4 Een greep uit uitgevoerde emvi-veilingen
6 6 6 6 8 8 8 8 9
4 Conclusie
5 Meer weten?
10 11
1
1 Inleiding Elektronisch veilen wordt regelmatig toegepast bij aanbestedingen van diensten en leveringen. Denk aan de levering van energie of kantoorartikelen, maar ook materialen voor ziekenhuizen, bedrijfskleding, dienstverlening in de thuiszorg en NEN-inspecties van elektrotechnische installaties. Je zou kunnen stellen dat veilen in deze sectoren inmiddels een volwassen instrument is. Dit in tegenstelling tot de werkensector, waar het instrument nog vrij onbekend is. Ondanks succesvolle ervaringen van diverse overheidsorganisaties worden werkenopdrachten nog weinig geveild. De PIANOo-werkgroep elektronisch veilen heeft zich ingespannen om het veilen van werken meer onder de aandacht te brengen. Dit resulteerde in de Introductie elektronisch aanbesteden en veilen (oktober 2007), op basis van een bestek met het gunningscriterium laagste prijs. In de inkooppraktijk van werken is al lang de discussie gaande dat er meer op basis van prijs-kwaliteit verhouding gegund moet worden in plaats van enkel op prijs. Bij aanbestedingen van diensten en leveringen is dit veel gebruikelijker en ook het veilinginstrument wordt daarbij toegepast. In navolging van deze ontwikkeling heeft de werkgroep in dit advies beschreven hoe een werk ook geveild kan worden als het gunningscriterium economisch meest voordelige inschrijving (emvi) is.
2
2 Ervaringen met veilen van werken Voor we ingaan op de bijzondere aandachtspunten bij het veilen met als criterium een economisch meest voordelige inschrijving (emvi), geven we eerst de belangrijkste voor- en nadelen op basis van ervaringen van Provincie Drenthe en de Rijksgebouwendienst bij het veilen van werken.
2.1 Wat is veilen ook al weer? Een elektronische veiling is een zich herhalend proces waarbij inschrijvers hun inschrijfsom kunnen verlagen. Daarvoor zijn twee manieren: continu veilen en veilen in rondes. Continu veilen houdt in dat inschrijvers gedurende een bepaalde tijd, eventueel met een verlenging, hun inschrijvingssom kunnen verlagen. Een veiling met een vastgestelde duur waarbinnen geboden kan worden, zonder de mogelijkheid van verlenging, leidt er meestal toe dat de inschrijvers op het laatste moment versneld gaan bieden. Voordeel hiervan is dat de tijd die de veiling duurt vastgesteld is. Als nadeel wordt wel ervaren dat juist op het laatste moment bieden erg hectisch is aangezien er weinig tijd kan zijn om weloverwogen te bieden. Veilen in rondes geeft een meer gespreid beeld van bieden, doordat een inschrijver één bieding per ronde mag doen. Bijvoorbeeld een veiling met vastgestelde rondetijden van drie minuten waarbinnen iedere inschrijver slechts één bod kan uitbrengen. Na een ronde krijgen alle inschrijvers op hetzelfde moment een terugkoppeling van het systeem. De terugkoppeling betreft de laagste prijs en hun plaats in de rangorde. De veiling eindigt als het beste bod gedurende twee ronden niet verbeterd wordt. Voordeel hiervan is dat inschrijvers alle tijd krijgen om te beoordelen of ze nog een nieuw bod willen uitbrengen. Omdat de veiling niet zomaar stopt is er meer tijd voor de fijnere prijsvorming. Nadeel is dat de duur van de veiling vooraf niet vastgesteld is, hoewel ervaring leert dat de meeste veilingen binnen anderhalf tot twee uur wel afgerond worden. De aanbestedende diensten die ervaring hebben opgedaan met veilen hebben een voorkeur voor het veilen in rondes. Dit is een rustigere veiling en de inschrijvers zelf zijn ook positief over de manier van veilen.
2.2 Wat levert het op? 2.2.1 Voor de aanbestedende dienst
Bij veilingen van diensten en leveringen zijn grote besparingen gerealiseerd van soms wel 40% ten opzichte van het voorgaande contract. Dergelijke besparingen zijn bij de veiling van werken niet voorgekomen. Dat heeft deels te maken met het feit dat een werk nu eenmaal vaak een uniek project is waar geen exacte historische gegevens van zijn. Daarnaast kent elke markt ook zijn eigen dynamiek. Als je de veilingresultaten vergelijkt met de ramingen vooraf, dan kunnen we stellen dat ook de veilingen van werken succesvol zijn. Geen enkele veiling kwam boven de raming uit. Bij elke evaluatie is de conclusie dat het een marktconforme prijs heeft opgeleverd.
3
Geen enkele aanbestedende dienst heeft in de uitvoering van het werk en in de samenwerking met de marktpartij problemen gehad die terug te voeren waren naar het feit dat de prijsvorming tot stand is gekomen door een veiling. Voordelen die de aanbestedende diensten noemden: • betere waarborging transparantie en objectiviteit; • snellere en nauwkeurige informatie-uitwisseling:; • inzicht in de prijsvorming; • realistische marktprijs; • een opdrachtnemer die niet gegokt heeft om de opdracht te verwerven maar zijn inschrijvingssom in een zorgvuldig proces bewust gekozen heeft. Aandachtspunten zijn er ook: • Een veiling vergt een goede, zorgvuldige voorbereiding. Dat komt de gehele aanbesteding ten goede, maar kost bij een eerste veiling meer tijd. Want er moeten aanvullende aanbestedingsdocumenten gemaakt worden, zoals een veilingprotocol. • Het is raadzaam juridische ondersteuning vanuit de organisatie te vragen voor zowel het beschrijven van de veilingdocumenten als de veiling zelf. Tijdens een veiling moet er snel en rechtmatig gehandeld kunnen worden bij storingen of vragen en het helpt als er dan een jurist bij betrokken is. • Extra begeleiding van de marktpartijen is nodig, omdat ze nog huiverig zijn om te veilen. Men is nog te onbekend met het veilen en de voordelen ervan. Voor een aanbestedende dienst kan dit van invloed zijn op het aantal inschrijvers, dat primair door de markt (orderportefeuille) wordt bepaald. 2.2.2 Voor de inschrijver
Ondernemingen die nog nooit aan een veiling hebben deelgenomen, zijn in eerste instantie vaak sceptisch en vrezen dat een veiling de concurrentie verhard en leidt tot onverantwoorde prijzen. De deelnemers aan de veilingen die wij volgden hebben juist anders ervaren. Door de mogelijkheid om hoog te beginnen hoeft een onderneming niet meteen het achterste van haar tong te laten zien. Gedurende de veiling zullen de biedingen scherper worden maar de onderneming heeft dit geheel zelf in de hand en kan voor zichzelf uitmaken tot welk niveau zij wil deelnemen. Daarmee krijgt de inschrijver veel meer grip op het wel of niet verwerven van de opdracht. Zo bekeken kent een inschrijving zonder veiling meer onzekerheid en meer gokelementen, omdat de prijsvorming van de concurrenten niet bekend is. In een veiling wordt dit wel zichtbaar. Met de kans op een goede (hogere) prijs of een bewust gekozen tweede plaats. Voordelen die de inschrijvers noemden: • Meer invloed op het verwerven van de opdracht. • Inschrijving vanuit eigen kantoor. Het niet meer fysiek aanwezig hoeven te zijn bij een aanbestedingsbijeenkomst wordt als een voordeel gezien. • Gedurende de veiling zie je wat er met de prijs gebeurt. Je ziet direct resultaat en dat maakt het proces overzichtelijk. • Het zien van het prijsverloop biedt daardoor ook een bepaalde, objectieve bescherming tegen het maken van calculatiefouten.
4
Aandachtspunten die inschrijvers noemden en waar een opdrachtgever in de voorlichting aandacht aan kan geven: • Bij een eenmalige deelname blijft het veilen nieuw. Vaker meedoen vergroot het vertrouwen in het instrument. Inschrijvers kunnen de voordelen dan optimaal benutten. • Het persoonlijk contact tussen aanbestedende dienst en onderneming dat er was op een zo vertrouwde aanbestedingsbijeenkomst vervalt. Dat is soms een gemis. • Als inschrijver kun je lager uitkomen met je prijs dan verwacht, als je je door andere inschrijvers laat meeslepen. Dit kun je voorkomen door je goed voor te bereiden en vooraf je bodemprijs te bepalen.
2.3 Wat kost het? Er zijn diverse marktpartijen die een veiling voor je kunnen uitvoeren. Deze dienstverleners bieden niet alleen de software maar begeleiden ook de voorbereiding en de uitvoering van de veiling. Ze kunnen optreden als een soort veilingmeester die de applicatie en het veilingverloop bewaakt. Een veiling inclusief advies kost voor een aanbestedende dienst ca. € 5.000 – 7.500.
2.4 Een greep uit uitgevoerde laagste prijs veilingen • •
Werken: - Rijksgebouwendienst: - Klimaatinstallatie Nationaal Archief (2002) - Schilderwerk De Koepel in Breda (2003) - Renovatie kantoorpand KLPD (2005) - Nieuwbouw Zoutloods (2006) - Proeffabriek Renovatie RKD Koninklijke Bibliotheek (2006). Provincie Drenthe: - 1e proef Asfaltonderhoud N375 (2006) - 2e proef aanbrengen asfaltverharding N376 en N378 (2008)
5
3 Veilingen met emvi anders? Een gunning op basis van de laagste prijs is gebaseerd op de vergelijking van één variabele, de inschrijfsom. Deze is gebaseerd op een door de opdrachtgever gedefinieerd kader, het bestek. Dat maakt alle inschrijvingen direct te vergelijken met elkaar. Een veiling is dan eenvoudig uit te voeren en de biedingen bestaan uit het verlagen van de inschrijfsommen. Het geheel is inzichtelijk en daarmee is het reageren op een bieding van een ander ook niet moeilijk. Je kunt immers de inschrijfsom van de ander direct vergelijken met jouw eigen waarde.
3.1 Het criterium economisch meeste voordelig inschrijving (emvi) Bij een gunning op basis van emvi ligt dit genuanceerder en dat lijkt een veiling in de weg te staan. Bij een gunning op basis van emvi wegen niet alleen de inschrijfsom maar ook andere variabelen zoals bijvoorbeeld een plan van aanpak of een planning mee in de beoordeling. Deze andere variabelen moeten net als het bestek goed zijn gedefinieerd en meetbaar en reproduceerbaar zijn om een eerlijke competitie mogelijk te maken. Deze competitie speelt zich niet af op één variabele maar op alle variabelen met hun onderlinge samenhang. Een onderneming kan immers wel reageren op de prijs van een ander door een lagere prijs in te dienen, maar de economische waarde kan heel anders zijn omdat zij ook een lagere kwaliteit biedt. Als er niet eerst een vertaalslag wordt gemaakt ontstaat er een vertekenend beeld. Alle variabelen moeten dus eerst worden gewogen. Bij elke aanbesteding die gebaseerd is op het criterium emvi speelt dan ook de vraag hoe te bepalen welke inschrijving de beste is. Door alle variabelen te beoordelen en in relatie tot elkaar te brengen, worden de inschrijvingen alsnog vergelijkbaar. Er zijn veel verschillende manieren om dit te doen. Bijvoorbeeld door aan elke variabele een relatief gewicht toe te kennen (het plan van aanpak telt maximaal voor 10% mee in het totaal van het aantal te behalen punten) of door variabelen direct te waarderen met een prijs (een goed plan van aanpak is een x bedrag waard). Uiteindelijk werken alle methodes toe naar één waarde die in rangorde te plaatsen is zodat de beste inschrijving bepaald kan worden (degene met de hoogste punten of de laagste totaalwaarde). Zodra de waarden vergelijkbaar zijn kun je ze ook weer in een veiling brengen. Dus ook bij een aanbesteding met het gunningscriterium emvi kun je een veiling houden, zolang je in de veiling ook rekening houdt met de manier waarop de kwaliteit gewaardeerd wordt. Hoe je dat in de praktijk doet, komt in de volgende paragraaf aan bod.
3.2 De aandachtspunten 3.2.1 Wat breng je in de veiling?
Bij een laagste prijs aanbesteding bestaat het bod alleen uit de inschrijfsom. Bij een emvi-aanbesteding heb je echter meerdere variabelen, naast de inschrijfsom bijvoorbeeld de levertijd en het plan van aanpak. De vraag is hoe je die meeneemt in de veiling. Mag een inschrijver tijdens de veiling bijvoorbeeld ook de levertijd en zijn plan van aanpak aanpassen om een betere bieding te doen? Zijn eerste bod is dan bijvoorbeeld € 75.000 met een levertijd van tien weken. En zijn tweede bod € 80.000 met een levertijd van negen weken en een heel goed plan van aanpak. Als de aanbestedende dienst veel belang hecht aan een kortere oplevertijd dan kan het tweede bod heel goed het economisch meest voordelige bod zijn. Toch bevelen we dit niet aan. Allereerst kan het aantal gunningscriteria groot zijn. Dat maakt het biedproces minder overzichtelijk. Uiteindelijk wordt in de veiling immers het totaalbeeld van de inschrijving getoond (en niet de afzon-
6
derlijke waarde per variabele) en in rangorde geplaatst. Het is daardoor voor de deelnemers niet goed zichtbaar op welk aspect de competitie zich nu echt afspeelt. Gaat het om steeds korter wordende levertijden of zakt de prijs? Uiteraard gaat het altijd om het totaal van de inschrijving maar het maakt het reageren op de bieding van de ander minder makkelijk. Daarnaast geldt dat variabelen altijd een onderlinge samenhang kennen. De levertijd verkorten zal bijvoorbeeld consequenties hebben voor de aanpak en de prijs. Dat maakt het uitbrengen van één bod complex. En deze afweging moet een onderneming ook nog binnen een beperkte tijd maken, bijvoorbeeld binnen één veilingronde van vijf minuten. In die tijd kan zij niet een heel plan van aanpak aanpassen. Maar belangrijker nog is de beoordeling van de nieuwe aspecten van de inschrijving. Een aangepast plan van aanpak zal pas zijn rol kunnen spelen in het totaal als de aanbestedende dienst dit heeft beoordeeld en er een waarde aan heeft toegekend. Levertijd is een voorbeeld van een variabele die vooraf te vertalen is naar vaste waarden (bijvoorbeeld: elke week korter dan in het bestek staat voor een bepaald bedrag.) Een veilingtool kan dit direct automatisch vertalen en doorrekenen in de totale formule. Maar bij veel aspecten zal dit niet gaan omdat dit niet door een pc beoordeeld kan worden. Bovenstaande aspecten pleiten in ieder geval voor een gunningsmethode met slechts een beperkt aantal variabelen zodat het vaststellen van de economische waarde van een inschrijving transparant, meetbaar en reproduceerbaar blijft (dit geldt trouwens ook voor een “gewone” emvi-aanbesteding zonder veilen). Maar dan blijft de vraag: hoe ga je om met die twee of drie criteria bij een veiling? Wij adviseren je om alle andere aspecten dan de inschrijfsom te vertalen naar een (fictieve) financiële waarde en inschrijvers vervolgens alleen op de inschrijfsom te laten bieden. Het bod bestaat dan uit de inschrijfsom gecompenseerd met de financiële waarde van de overige aspecten. Een inschrijver hoeft dan tijdens de veiling alleen de inschrijfsom aan te passen. De veilingsoftware corrigeert elk nieuw bod met de behaalde kwaliteitsbonus en toont die waarde aan de deelnemers aan de veiling. Een praktijkvoorbeeld van de provincie Drenthe Bij een GWW-werk werd de beste inschrijving bepaald door de prijs en de termijn van de verkeersbeperkende maatregelen. Voor elke week dat de weg eerder vrij is van beperkende maatregelen kon er een fictieve korting op de inschrijvingssom worden behaald. • Inschrijver 1 hield zich aan de planning in het bestek. • Inschrijver 2 bood een verkorting van twee weken en kreeg daarvoor een fictieve korting van €100.000 (twee maal € 50.000) • En inschrijver 3 bood een verkorting aan van vier weken, wat hem een fictieve korting van € 200.000 opleverde. In de veiling betekende dit dat inschrijver 3 € 200.000 hoger kon inschrijven dan de 1e inschrijver om een gelijke inschrijving te doen. Elk bod van elke inschrijver werd gecorrigeerd met de fictieve korting, waarna de rangorde werd bepaald. De fictief laagste bieder kreeg het werk.
7
3.2.2. Wanneer beoordeel je de kwaliteitsaspecten?
Als de kwaliteitsaspecten in de veiling meespelen als één vaste waarde, rijst meteen de vraag wanneer je deze dan beoordeelt. In paragraaf 3.2.1 gaven we al aan dat de waardering van de andere variabelen voorafgaand aan de feitelijke veiling moet plaatsvinden. Elke deelnemer moet immers weten hoe zijn kwaliteit beoordeeld wordt om zijn prijs daarop te kunnen afstemmen. Eerst veilen op prijs en pas daarna zien hoe goed de kwaliteit is van de bieding, levert geen juiste concurrentiestelling op. 3.2.3 Is de deelname aan een emvi-veiling voor een inschrijver anders?
Bij een veiling op basis van de laagste prijs maakt elke inschrijver per bieding de afweging of hij het werk voor die prijs nog kan realiseren. Die afweging is bij een emvi-veiling niet anders. Wat wel anders is voor de inschrijver, is het feit dat hij zijn aanvangspositie kan beïnvloeden door de manier waarop hij de andere variabelen invult. Een inschrijver maakt immers niet alleen een afweging in de prijs die hij voor zijn werk wil hebben maar ook welke kwaliteit hij wil leveren. Investeren in een goede kwaliteit levert hem een extra hoge bonus op die hij niet hoeft te compenseren in prijs. In de aanbestedingsdocumenten is vooraf aangegeven wat de maximum bonus is die een inschrijver kan verdienen (de prijs-kwaliteitverhouding) en daar kan hij ook tactisch mee omgaan. 3.2.4 Hoe om te gaan met bezwaren?
Wij adviseren je om deelnemers voorafgaand aan de veiling inzage te geven in de toegekende score voortvloeiend uit beoordeling en de motivering daarvoor. Daarbij is het advies om enige reactietijd te geven zodat inschrijvers eventuele bezwaren tegen de beoordeling vóór de veiling kenbaar kunnen maken. In de regelgeving is geen maatstaf beschreven voor de lengte van deze reactietijd. Doe je dit als opdrachtgever niet dan zou een bezwaar van een inschrijver kunnen zijn dat de te lage beoordeling hem een slechtere uitgangspositie heeft gegeven waardoor hij in de veiling onterecht op achterstand is gezet. De veiling kan dan zelfs achteraf als mislukt worden aangeduid. Want als het bezwaar gehonoreerd moet worden, zijn alle biedingen in de veiling niet correct. De biedingen van de andere inschrijvers worden namelijk beïnvloed door die van de anderen. Daarmee is het hele veilingverloop niet meer correct. Dit kun je zoals eerder beschreven eenvoudig voorkomen door de deelnemers vooraf inzage te geven in hun score en deze te motiveren. Als er voor de start van de veiling geen bezwaren zijn kan gesteld worden dat ieders uitgangspositie correct is. Uiteraard zijn de inschrijvers vrij om na het kenbaar maken van het voornemen tot gunning gebruik te maken van de Alcateltermijn (indien van toepassing bij de toegepaste aanbestedingsprocedure).
3.3 Wanneer veilen met emvi niet toepassen? We gaven al aan dat het aan te bevelen is om in de gunningsmethode slechts een beperkt aantal variabelen te hanteren. Ook relevant voor de afweging om wel of niet te veilen bij het gunningscriteria emvi, is de verhouding tussen prijs en kwaliteit. In de meeste gevallen zal de prijs een grote rol blijven spelen en maakt het toepassen van een veiling nog een aantrekkelijk verschil. Als kwaliteit echter veel belangrijker is, dan is het niet aan te raden om maar voor een klein onderdeel een veiling te organiseren. Dan voegt de veiling te weinig toe.
8
3.4 Een greep uit uitgevoerde emvi-veilingen Werken: • Provincie Drenthe: het verbreden van de N34, gedeelte N381 (2009); • Wageningen Universiteit en Researchcentrum, onderhoud onderwijsgebouw (2008); • Groningen Seaports: aanleg en onderhoud 2 pijpleidingtracés (2008); • Waterschap Zeeuwse Eilanden, diverse GWW-werken (2008). Leveringen, diensten: • Gemeente Alkmaar, Kantoormeubilair (2007); • Ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieu, Verhuisdiensten (2007); • Provincie Gelderland, kantoorartikelen (2007); • Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Kantoorbenodigdheden en -inrichting (2006); • Ministerie van Defensie, Energieveiling (2004).
9
4 Conclusie De werkgroep is van mening dat alle voordelen zoals beschreven bij een laagste prijs veiling (hoofdstuk 2) ook gelden voor een emvi-veiling mits het aantal gunnigscriteria niet te groot is en deze vertaald worden naar een prijs. Nog steeds is veilen een hele transparante manier om tot een objectieve, marktconforme gunning te komen. Het gunningscriterium zelf maakt daarin geen verschil, al zal duidelijk zijn dat een emvi-veiling iets meer voorbereiding vraagt van beide partijen.
10
5 Meer weten? PIANOo bundelt kennis over e-veilen en verspreidt deze onder inkopers en aanbesteders bij de overheid. Daarnaast heeft PIANOo verschillende praktische handreikingen uitgegeven voor de inkoper die wil starten met een e-veiling. Op www.pianoo.nl vind je handreikingen, achtergrondartikelen en evaluatierapporten van gehouden e-veilingen. Geraadpleegde publicaties: • Evaluatie eerste pilot, Provincie Drenthe • Evaluatierapport proeffabriek Koninklijke Bibliotheek elektronisch aanbesteden, Rijksgebouwendienst • Evaluatie veiling verhuisdiensten, ministerie van VROM • Leidraad e-veilen, (mei 2007), Platform Electronic Procurement • Introductie Elektronisch aanbesteden en veilen, PIANOo • E-Veilen, Veel gestelde vragen, tips en valkuilen, PIANOo De werkgroep Elektronisch veilen bestaat uit: • Ton Bruikman, Provincie Drenthe • Kees van Dal, Rijksgebouwendienst • Pieter van den Eijnden, Stichting Marktwerking Installatietechniek (SMI) • Chris de Kruyf, Koninklijke Vereniging Federatie van Ondernemers in het Schilders-, Afwerkings- en Glaszetbedrijf (FOSAG) • Marina Schooten, Rijksgebouwendienst • Kees Tazelaar, PIANOo Expertisecentrum Aanbesteden (secretaris) • Peter Verhagen, Gemeente Breda • Annemiek Verhoeven, PIANOo/TenderNed (voorzitter) • Dick van Werven, Bouwend Nederland Onze bijzondere dank gaat uit naar: • Lein Huibregste, oudgediende bij Rijksgebouwendienst
11
Dit is een advies van de PIANOo-werkgroep Elektronisch veilen Februari 2010 PIANOo, Expertisecentrum Aanbesteden Postbus 20101, ALP K/040 2500 EC Den Haag E-mail:
[email protected] Tel. 070 349 0777 www.pianoo.nl
12
