INHOUDSOPGAVE. 0 Voorwoord 1 Inleiding 1.1 Aanleiding 1.2 Probleemstelling 1.3 Onderzoeksvragen 1.4 Afbakening 1.5 Leeswijzer

 

INHOUDSOPGAVE

0 1

Voorwoord Inleiding 1.1 Aanleiding 1.2 Probleemstelling 1.3 Onderzoeksvragen 1.4 Afbakening 1.5 Leeswijzer

2

Verantwoording werkwijze 2.1 Procesplanning 2.2 Normenkader

3

Bevindingen per waterschap 3.1 Waterschap Rijn en IJssel 3.1.1 Inleiding 3.1.2 Aard en omvang inhuur externe partijen 2005/2006 3.1.3 Beleidsregels inhuur externe partijen 3.1.4 Inhuur externe partijen in de praktijk 3.1.4.1 Rechtmatigheid 3.1.4.2 Doelmatigheid 3.1.4.3 Doeltreffendheid 3.2

Waterschap Veluwe 3.2.1 Inleiding 3.2.2 Aard en omvang inhuur externe partijen 2005/2006 3.2.3 Beleidsregels inhuur externe partijen 3.2.4 Inhuur externe partijen in de praktijk 3.2.4.1 Rechtmatigheid 3.2.4.2 Doelmatigheid 3.2.4.3 Doeltreffendheid

3.3

Waterschap Rivierenland 3.3.1 Inleiding 3.3.2 Aard en omvang inhuur externe partijen 2005/2006 3.3.3 Beleidsregels inhuur externe partijen 3.3.4 Inhuur externe partijen in de praktijk 3.3.4.1 Rechtmatigheid 3.3.4.2 Doelmatigheid 3.3.4.3 Doeltreffendheid 1  

 

 

3.4

Hoogheemraadschap van Rijnland 3.4.1 Inleiding 3.4.2 Aard en omvang externe inhuur 2005/2006 3.4.3 Beleidsregels externe inhuur 3.4.4 Inhuur externe partijen in de praktijk 3.4.4.1 Rechtmatigheid 3.4.4.2 Doelmatigheid 3.4.4.3 Doeltreffendheid

4.

Vergelijking deelrapportages en best practices 4.1 Algemeen 4.2 Inhuur catering, beveiliging, schoonmaakwerkzaamheden 4.3 Best practices

5.

Hoofdconclusies en aanbevelingen 5.1 Conclusies 5.2 Aanbevelingen

6

Bestuurlijke reactie en nawoord

7.

Gezamenlijk nawoord rekenkamercommissies

2    

 

0.

VOORWOORD

Eén van de meest onderzochte onderwerpen door rekenkamers betreft de inhuur van externe partijen. Ook de algemene besturen van de waterschappen Veluwe, Rivierenland, Rijn & IJssel en het hoogheemraadschap van Rijnland verzochten hun rekenkamercommissies om dit onderwerp hoog op de shortlist te plaatsen. Een verzoek waaraan wij graag gehoor gaven. Aangezien de rekenkamercommissies van deze waterschappen een personele unie vormen lag samenwerking voor dit onderzoek voor de hand. Dit is gestalte gegeven door het onderzoek te laten verrichten door één onderzoeksbureau bij alle waterschappen en het onderzoek te laten begeleiden door een begeleidingscommissie bestaande uit vertegenwoordigers van alle vier de betrokken rekenkamercommissies. Het resultaat hiervan is dit gezamenlijke eindrapport. Hoewel de onderzoeksperiode de jaren 2005-2006 betrof is doelmatige inhuur mede door de huidige recessie alleen maar actueler geworden. Uit het onderzoek blijkt namelijk dat het geen sinecure is om zowel doeltreffend als doelmatig in te huren. Bovendien eist de nieuwe waterschapswet meer borging en toetsing van de financiële rechtmatigheid. Het onderzoek mondt uit in een tiental aanbevelingen. Wij hopen hiermee voldoende bouwstenen aangeleverd te hebben voor een verdere professionalisering van de processen rondom inhuur. De begeleidingscommissie: ƒ ƒ ƒ ƒ ƒ

Bas Baan (Waterschap Rivierenland, tot 1 januari 2009) Watze de Boer (Waterschap Rivierenland & Hoogheemraadschap van Rijnland) Joke Jong (Hoogheemraadschap van Rijnland , tot 1 januari 2009) Guido Willems (Waterschap Veluwe, tot 1 januari 2009, Waterschap Rivierenland en Hoogheemraadschap van Rijnland) Martin Zijlstra (Waterschap Rijn & IJssel en Waterschap Veluwe)

3    

 

1.

INLEIDING

1.1

Aanleiding

De rekenkamercommissies (RKC’s) van de waterschappen Rijn en IJssel, Veluwe, Rivierenland en het Hoogheemraadschap van Rijnland (verder de waterschappen), hebben besloten een gezamenlijk onderzoek uit te laten voeren naar de inhuur van externe partijen. De RKC’s hebben een extern onderzoeksbureau opdracht gegeven tot de uitvoering van een dergelijk onderzoek. Voor de coördinatie en begeleiding van de uitvoering van een dergelijk onderzoek hebben de RKC’s een begeleidingscommissie ingesteld, samengesteld uit leden van de vier RKC’s. De begeleidingscommissie heeft ter voorbereiding op de uitvoering van het onderzoek een vooronderzoek verricht waarbij het ‘speelveld’ scherper in kaart moest worden gebracht. Daarbij kwamen aan de orde: − De beschikbaarheid en inzicht in de door de waterschappen gehanteerde kaders voor inhuur; − Een onderverdeling en definiëring van externe inhuur in: ¾ Inhuur voor reguliere bedrijfsvoering ¾ Inhuur voor technische advisering ¾ Overige externe inhuur zoals accountants, organisatieadviseurs, interim-management, juristen etc. − Een overzicht van ingehuurde externe partijen en bijbehorende kosten. 1.2

Probleemstelling

Regelmatig ‘brandt’ binnen de overheid en daarvan afgeleid binnen de media de discussie los over de inzet van externe adviseurs. Deze discussie gaat dan vooral over de (te) grote bedragen die gemoeid zijn met het inschakelen van externe adviseurs bij werkzaamheden van de (rijks)overheid. Veel minder gaat het in dit verband over het nut en de noodzaak van de externe inhuur. Resultaten van de discussies zijn meestal ‘harde’ opdrachten om het budget voor externe inhuur substantieel te verminderen. Vervolgens wordt feitelijk geconstateerd dat aan deze opdracht niet kan worden voldaan zonder fundamenteel ook over doelen en taken van het beleid en van de beleidsuitvoering te spreken. De RKC’s van de waterschappen menen dat er alle reden is om de inhuur van externe partijen nader te onderzoeken. Dit vanuit hun verantwoordelijkheid als overheidslichaam, gericht op verantwoord en op transparant handelen, en vanuit de wetenschap dat ook bij hen externe inhuur regulier middel is voor een adequate bedrijfsvoering Zowel vanuit de organisaties als vanuit de besturen van de betrokken waterschappen is veelvuldig aandacht gevraagd voor het onderwerp externe inhuur. Bij een gezamenlijk onderzoek kunnen bovendien de onderlinge leereffecten sterk naar voren komen. Vanuit deze probleemstelling komen de RKC’s tot de volgende centrale doelstelling van het onderzoek: ‘verschaf inzicht in en geef een oordeel over het beleidskader van de waterschappen ten aanzien van de inhuur van externe partijen en verschaf tegen deze achtergrond inzicht in en een oordeel over de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van de inhuur van externe partijen door de waterschappen’

4    

 

1.3

Onderzoeksvragen

Probleemstelling en doelstelling leiden tot de formulering van de volgende onderzoeksvragen: a.

Wat is de aard en de omvang van de inhuur van externe partijen door de waterschappen in de periode 2005-2006? b. Wat is het externe normenkader voor de waterschappen met betrekking tot de inhuur van externe partijen (Europees, nationaal beleid en regelgeving)? c. Wat is de kwaliteit van het interne beleidskader van de waterschappen voor de inhuur van externe partijen? c.1 Wat is het beleid voor de inhuur van externe partijen bij de waterschappen? c.2 Voldoet het beleidskader c.q. voldoen de beleidskaders aan de Europese en nationale wet- en regelgeving? c.3 Biedt het beleidskader, c.q. bieden de beleidskaders waarborgen voor een doelmatige inhuur van externe partijen? c.4 Is het beleidskader c.q. zijn de beleidskaders voldoende bekend in de ambtelijke organisaties? d) Is de inhuur van de externe partijen door de waterschappen rechtmatig, doelmatig en doeltreffend? d.1 wordt het beleidskader c.q. worden de beleidskaders van de waterschappen nageleefd bij de inhuur van externe partijen (rechtmatigheid)? d.2 hoe verloopt het proces van inhuur van externe partijen in de praktijk (doelmatigheid)? d.3 leidt het proces tot een inhuur tegen de meest optimale prijs-kwaliteitsverhouding (doelmatigheid)? d.4 Welke doelen zijn gesteld bij de inhuur van externe partijen (doeltreffendheid)? d.5 Zijn deze doelen gehaald (doeltreffendheid)? d.6 Is er in de ambtelijke organisatie zicht op het al dan niet halen van de doelstellingen (doeltreffendheid)? d.7 Op welke wijze wordt het algemene bestuur geïnformeerd over de doeltreffendheid van de inhuur van externe partijen (doeltreffendheid)?

1.4

Afbakening

Tijdsperiode: De periode waarop bevindingen, conclusies en aanbevelingen over de inhuur van externe partijen bij de waterschappen betrekking hebben betreft de jaren 2005-2006. Dit waren, gedurende de doorlooptijd van het onderzoek, de meeste recente jaren waarin een volledige administratieve vastlegging en verantwoording van gegevens over de inhuur van externe partijen beschikbaar was c.q. zou moeten zijn. Bij de beschrijving van de interne beleidskaders is wel een doorkijk gegeven naar eventuele meer recente beleidskaders teneinde conclusies en aanbevelingen in het juiste perspectief te kunnen plaatsen.

5    

 

Inhoudelijke afbakening kwantitatieve analyse Voor een kwantitatieve analyse van de inhuur van externe partijen bij de waterschappen is het van belang om eenduidige definities te gebruiken met betrekking tot wat wordt verstaan onder ‘inhuur van externe partijen’. Een eerste vooronderzoek door de begeleidingscommissie leidde tot een onderverdeling en definiëring van externe inhuur in: ƒ Inhuur voor reguliere bedrijfsvoering; ƒ Inhuur voor technische advisering; ƒ Overige externe inhuur zoals accountants, organisatieadviseurs, interim-management, juristen etc. Bovenstaande driedeling is nog tamelijk grofmazig en leidde in contact met de ambtelijke organisatie van de waterschappen tot discussies wat daar wel en niet onder viel. Om aard en omvang van de inhuur van externe partijen te kunnen vaststellen en om gegevens van de waterschappen vergelijkbaar te maken, zijn meer gedetailleerde afspraken nodig geweest. In overleg met de begeleidingscommissie en met de organisaties van de waterschappen zijn de volgende afbakeningscriteria vastgesteld: ƒ De kosten van externe inhuur hebben betrekking op de vergoeding van ingezette uren voor de externe dienstverlening; contracten voor dienstverlening tegen een vaste prijs (bijv. onderhoudscontracten) worden in de kwalitatieve analyse meegenomen. ƒ Uitgegaan wordt van een selectie van het begrip Diensten zoals gehanteerd in het Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten; ƒ Geselecteerde diensten van derden hebben zowel betrekking op inhuur externe partijen bij investeringsprojecten als in de exploitatie. ƒ In het onderzoek heeft geen analyse van de kosten van externe inhuur op factuurniveau plaatsgevonden; gegevens over de kosten van externe inhuur zijn op een hoger aggregatieniveau uit de financiële administraties gehaald; Het resultaat van de bovengenoemde afbakeningscriteria in de zin van de geselecteerde kostensoorten die betrekking hebben op de inhuur van de externe partijen zoals gehanteerd bij de bepaling van aard en omvang ervan, is opgenomen in bijlage 1. Inhoudelijke afbakening kwalitatieve analyse Ten behoeve van de kwalitatieve analyse van de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van de inhuur van externe partijen zijn per waterschap 20 inhuurcases geselecteerd. Ten behoeve van de selectie van deze 20 cases zijn de volgende selectiecriteria gehanteerd: ƒ Gelijke spreiding over 2005 en 2006 ƒ Evenredige spreiding over de inhoudelijke externe expertisegebieden; ƒ Mogelijkheid tot onderlinge vergelijking tussen de waterschappen bij gelijksoortige inhuur externe partijen; ƒ Spreiding in financiële omvang externe inhuur; ƒ Spreiding over externe opdrachtnemers.

6    

 

1.5

Leeswijzer

In hoofdstuk 2 is een verantwoording van de werkwijze bij het onderzoek opgenomen. Hierin is naast de (oorspronkelijke) planning en methode van onderzoek ook aandacht voor het feitelijk verloop ervan. Verder is kort het gehanteerde normenkader opgenomen. In hoofdstuk 3 zijn per waterschap aard en omvang, beleidskaders en de inhuur van externe partijen in de praktijk beschreven. Hieraan zijn (deel)conclusies gekoppeld. Hoofdstuk 4 beschrijft op hoofdlijnen een onderlinge vergelijking tussen de waterschappen op het gebied van inhuur van externe partijen met de leereffecten daaruit. Kort wordt aandacht besteed aan de (onderlinge vergelijking tussen de) inhuurdossiers catering, beveiliging en schoonmaak. Hoofdstuk 5 formuleert vanuit de deelconclusies enkele hoofdconclusies en verbindt daar aanbevelingen aan. Conclusies en aanbevelingen zijn gericht op de aard en omvang van de inhuur, de kwaliteit van de beleidskaders en de praktijk van de inhuur.

7    

 

2.

VERANTWOORDING WERKWIJZE

2.1

Procesplanning

In bijlage 2 is het oorspronkelijke plan van aanpak opgenomen met daarin een beschrijving per onderzoeksfase van de activiteiten, de daaraan gekoppelde (tussen)resultaten en een onderzoeksplanning, één en ander zoals tot stand gekomen in samenspraak tussen de begeleidingscommissie en de externe onderzoekers. Het beoogde onderzoeksproces voorzag in een voorfase gericht op een analyse van het beschikbare materiaal vanuit het voorwerk door begeleidingscommissie zelf en vervolgens een hoofdonderzoek met een tweetal fasen. Fase I van het hoofdonderzoek voorziet in beantwoording van de onderzoeksvragen over de aard en omvang van de externe inhuur en (de kwaliteit van ) het interne beleidskader. Fase II toetst aan de hand van 20 inhuurcases per waterschap de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van de inhuur van externe partijen. Een tweetal gesprekken per waterschap dient het ‘papieren’ kwalitatieve beeld per waterschap aan te scherpen. Tenslotte – na ambtelijk en bestuurlijk wederhoor – completeert een beknopt memorandum met een onderlinge vergelijking tussen de waterschappen en een weergave van de best-practices het eindrapport. Het onderzoeksproces in de praktijk gaf aan de hand van voortschrijdend inzicht en in overleg met alle betrokken partijen een complexer beeld. Het vooronderzoek van de RKC zelf gaf een beperkt inzicht in de door de waterschappen gehanteerde beleidskaders, in de onderverdeling en definiëring van externe inhuur, en in een adequaat overzicht van aard en omvang van de ingehuurde externe partijen en bijbehorende kosten. In overleg met alle betrokkenen is een tussenfase ingelast waarin een afbakening van het begrip externe partijen is opgesteld. Tegelijkertijd zijn selectiecriteria geformuleerd voor de inhuurcases in de latere kwalitatieve toets. Op deze basis is opnieuw de vraag naar kwantitatieve gegevens bij de waterschappen uitgezet. Na ontvangst van de gegevens is hierop geen volledigheidscontrole toegepast, maar is wel getoetst of de ontvangen gegevens voldoende toereikend en voldoende representatief zijn. In februari 2008 is een eerste inzicht verkregen over de aard en omvang van de inhuur van externe partijen in 2005 en 2006. Daarnaast is een eerste inzicht verkregen over de kwaliteit van de door de waterschappen gehanteerde interne beleidskaders. In de periode maart-mei 2008 is door alle betrokkenen veel tijd en energie gestoken in de verzameling van gegevens over de geselecteerde inhuurcases. Aangezien deze gegevensverzameling nog onvoldoende toetsing mogelijk maakte op de thema’s rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid, zijn aanvullend daarop bij de waterschappen Veluwe, Rijn en IJssel en Rivierenland vijf gesprekken met dossiereigenaren gevoerd. Bij het Hoogheemraadschap van Rijnland is in eerste instantie schriftelijk op vijf inhuurcases gereageerd, waarna vervolgens nog gesprekken zijn geweest met de dossiereigenaren. Tijdens het onderzoeksproces is op een vijftal momenten sprake geweest van integrale afstemming tussen begeleidingscommissie en externe onderzoekers. Er is vooral op het gebied van de gegevensverzameling intensief contact geweest tussen externe onderzoekers en de ambtelijke 8    

 

organisaties. Wekelijks werd door de externe onderzoekers via een korte voortgangsmelding de projectleider vanuit de begeleidingscommissie op de hoogte gehouden van de voortgang van de werkzaamheden. Vooral de moeizame gegevensverzameling veroorzaakte een belangrijk langere doorlooptijd van het onderzoeksproces dan was voorzien.

2.2

Normenkader

Zoals gebruikelijk bij rekenkameronderzoek is bij het onderzoek naar de inhuur van externe partijen een ‘meetlat’ ofwel een normenkader gehanteerd, om vanuit de feitelijke bevindingen tot conclusies en aanbevelingen te komen. Het volledige normenkader is opgenomen als bijlage 3. Samenvattend concentreert het te hanteren normenkader zich in belangrijke mate rondom de begrippen:

Rechtmatigheid: Vindt de inhuur van externe partijen plaats in overeenstemming met externe (van buiten) en interne (zelf vastgestelde) regelgeving. Europese en nationale wetgeving gaan uit van een inkoop- en aanbestedingsprocedure die transparant, objectief en non-discriminatoir is. Dat geldt als verplichting voor opdrachten boven vastgestelde wettelijke drempelbedragen, maar in feite voor alle inkopen en aanbestedingen van overheidsinstanties. Doelmatigheid: Vindt de inhuur van externe partijen plaats tegen de meest optimale prijs-kwaliteitverhouding; Hiermee wordt bedoeld dat met behulp van de te volgen interne en externe beleidskaders wordt geborgd dat het te volgen inhuurproces uiteindelijk leidt tot de meest doelmatige inhuurkeuze. Doeltreffendheid: Vindt de inhuur van externe partijen plaats vanuit een expliciet zicht op de beoogde resultaten, doelen en effecten. Het gaat hier om het waarborgen van de bruikbaarheid van de resultaten van de externe inhuur.

9    

 

3.

BEVINDINGEN PER WATERSCHAP

3.1

Waterschap Rijn en IJssel

3.1.1

Inleiding

In 1997 is het Waterschap Rijn en IJssel (verder WRIJ) in zijn huidige vorm ontstaan vanuit diverse eerdere fusies. WRIJ verzorgt het waterbeheer in de regio’s Graafschap, Achterhoek, Liemers, de Zuidoost rand van de Veluwe, Zuidwest Twente en in Zuid-Salland. De hoofdtaken van WRIJ zijn: • Dijkbeheer: het beschermen van het verzorgingsgebied tegen wateroverlast en overstroming door het beheren en onderhouden van 140 km. dijken en kaden; • Waterkwantiteitsbeheer: de zorg voor de hoeveelheid oppervlaktewater door het beheersen van het waterpeil in sloten, beken en meren en de zorg voor een goed evenwicht tussen de aan- en afvoer van oppervlaktewater; • Waterkwaliteitsbeheer: de zorg voor de kwaliteit van het oppervlaktewater door het zuiveren van het rioolwater in rioolwaterzuiveringsinstallaties, het verstrekken en controleren van lozingsvergunningen en het onderzoeken van de waterkwaliteit; • Vaarwegbeheer: de zorg voor de vaarweg de Oude IJssel door het op diepte houden van de vaargeul, het beschermen van de waterkanten tegen golfslag en het bedienen van sluizen en ophaalbruggen. In onderstaande tabellen 1a en 1b worden in het kort de belangrijkste standaardgegevens en prestaties weergegeven. Tabel 1a kengetallen WRIJ1 Omschrijving Algemeen Aantal inwoners beheersgebied Oppervlakte in ha. Gemiddeld aantal inwoners per km2 Aantal inliggende gemeenten Waterkwaliteitsbeheer Aantal rioolzuiveringsinstallaties Aantal persleidingen (km’s) Aantal gemalen Hoeveelheid slib per jaar (ton droge stof) Waterkwantiteitsbeheer Aantal km. Waterlopen Aantal gemalen Aantal stuwen Waterkering Aantal km. primaire dijken

Gegevens Ca. 650.000 Ca. 200.000 325 22 14 360 110

3.920 46 1.600 140

                                                             1

 Bron: website WRIJ en jaarrekeningen 2005 en 2006 

10    

 

Tabel 1 b financiële gegevens WRIJ Financiën (in mln. €) BATEN TOTAAL, waarvan Belastingopbrengsten overige opbrengsten LASTEN TOTAAL, waarvan Personeellasten (totaal)2 Kapitaallasten Diensten door derden (waarvan afvoer en slibverwerking) Onderhoud door derden Kosten tijdelijk personeel

2005 75.0 63.9 11.1 75.0 21.4 (29%3) 18.7 (25%) 14.7 (20%) 4.9 4.8 (6%) 1.4 (2%)

2006 78.0 64.1 13.9 78.0 20.2 (26%) 20.1 (26%) 15.1 (19%) 5.3 4.6 (6%) 1.6 (2%)

3.1.2 Aard en omvang inhuur externe partijen 2005-2006 Na vaststelling van de afbakeningsnotitie zijn door WRIJ overzichten opgesteld met aard en omvang van de inhuur externe partijen in 2005 en 2006. Daarbij is onderscheid gemaakt in externe inhuur ten behoeve van (investerings)projecten en externe inhuur waarvan de kosten rechtstreeks op de exploitatie drukken. Dit resulteert in de navolgende tabel 2. Tabel 2. Overzicht aard en omvang externe inhuur (mln. €) investeringsprojecten 2005 2006 Reguliere bedrijfsvoering Technische advisering Overige inhuur

2.2

Exploitatie 2005 2006 1.3 1.4 3.3 0.8 1.2 0.6 0.8

Enkele bevindingen: •

De technische advisering ten laste van investeringsprojecten kan als volgt worden onderverdeeld (in €): Soort technisch advies 2005 2006 Personeelskosten extern 166.821 127.535 Adviezen derden 1.985.078 3.152.867 Totalen 2.151.899 3.280.402

                                                             2

 Bron: Staat van personeellasten in jaarrekeningen 2005 en 2006; in 2005 dotatie voorziening  arbeidgerelateerde verplichtingen ad. 1.6 mln.   3  Percentage van totale lasten 

11    

 

•

De externe inhuur ten laste van de exploitatie kan als volgt worden onderverdeeld (in €): 2005

Soort inhuur Personeel derden Vervanging wegens ziekte Adviezen van derden Controle op geldelijk beheer Diensten van taxateurs Opdrachten aan externe onderzoekbureaus Totalen

•

DHV Grontmij Croes en Horst Witteveen en Bos Haskoning Totaal top 5

• •

1.065.848 306.446 931.843 28.560 15.029 389.272 2.736.997

976.703 469.236 1.606.839 41.420 14.579 316.459 3.425.236

De ‘top vijf’ aan externe inhuur op het gebied van de technische advisering bij investeringsprojecten in de jaren 2005 en 2006 waren (in € afgerond): 2005

•

2006

2006 382.000 237.000 195.000 157.000 138.000 1.109.000

Grontmij Tauw Witteveen en Bos Croes DHV Totaal top 5

551.000 392.000 179.000 167.000 150.000 1.439.000

Over de beide jaren nemen de ‘top vijf’ externe adviseurs ten behoeve van technische advisering bij de investeringsprojecten (exclusief externe advisering nieuwbouw) circa 60% van de totale omzet aan externe inhuur voor hun rekening. Over de jaren 2005 en 2006 is respectievelijk € 285.000 en € 1.200.000 uitgegeven aan externe inhuur voor de nieuwbouw van het hoofdkantoor. De ‘top vijf’ aan externe adviseurs ten laste van de exploitatie ziet er als volgt uit (in € afgerond): 2005 Start Croes en Horst DHV I Real Agro Jobs Totaal top 5

2006 601.000 148.000 125.000 109.000 109.000 1.092.000

Agro Jobs Start Haskoning Randstad Watersch. Velt & Vecht Totaal top 5

280.000 267.000 232.000 212.000 163.000 1.154.000

12    

 

3.1.3 Beleidsregels inhuur externe parijen WRIJ kent de volgende interne beleidskaders en regels die expliciet van belang zijn voor de inhuur van externe partijen: a) Toelichting samenhang formatie en inhuur derden b) Nota aanbesteding (actualisatie) d.d. 03/07/2003 c) Nota aanbesteding november 2007 d) Plan van aanpak gecoördineerde inkoop WRIJ november 2007

Bevindingen beleidskaders Ad a

Samenhang formatie en inhuur derden

Conform de toelichting bij het memo ‘Samenhang formatie en inhuur derden’ wordt door de directeuren jaarlijks geraamd welk budget men nodig heeft voor personeel van derden, ziektevervanging en adviezen van derden. Personeel van derden heeft betrekking op de tijdelijke inzet van externe medewerkers in verband met piekbelasting, niet direct ingevulde vacatures of benodigde specifieke externe kennis, die intern niet of niet in voldoende mate aanwezig is. Het budget voor personeel derden wordt beheerd door de directieleden, ieder voor het eigen organisatieonderdeel. Ook het budget voor ziektevervanging wordt door de afzonderlijke directieleden beheerd. Begroting en formatieplan worden door het Algemeen Bestuur beheerd. Ad b

Nota aanbesteding (2003; actualisatie)

De Nota Aanbesteding van juli 2003 is een actualisatie van de Nota aanbesteding uit 1997. In vergelijking met de nota uit 1997 zijn de belangrijkste wijzigingen: • In geval van Europees aanbesteden altijd openbaar aanbesteden (dus geen voorselectie ofwel de zgn. niet-openbare procedure) • Voor een aan het waterschap verbonden organisatie is de Europese regelgeving ook van toepassing. De Nota aanbesteding beschrijft de Europese richtlijnen voor werken, leveringen en diensten, de bijbehorende drempelbedragen, de begripsomschrijving werk, de mogelijke aanbestedingsprocedures en het keuzeproces bij de aanbestedingsprocedures. De conclusie in genoemde nota is dat in geval de Europese richtlijnen van toepassing zijn, de voorkeur wordt gegeven aan de openbare procedure. In geval van werken/leveringen/diensten waarop de Europese richtlijnen niet van toepassing zijn, wordt in het algemeen aan onderhandse aanbesteding de voorkeur gegeven. Dit om de volgende nadelen aan een openbare procedure: − Niet-optimale prijs-kwaliteitverhouding − Meer toezicht nodig − Maatschappelijk gezien zijn de kosten niet het laagst. Alle aannemers moeten kosten maken voor een (goede) aanbieding. 13    

 

Criteria voor de keuze van aannemers bij de onderhandse aanbesteding zijn: − Overtuiging dat er kwalitatief goed werk geleverd gaat worden; − Omvang en omzet van de aannemer; − Vestigingsplaats van de aannemer; − Voorkeur van een derde, indien het werken betreft die voor gezamenlijke rekening worden uitgevoerd; − Werken die in het verleden door de aannemer ten behoeve van het waterschap zijn uitgevoerd; − Er moet sprake zijn van een zekere roulatie. Conclusie is dat bij werken/leveringen/diensten waarop de Europese richtlijnen niet van toepassing zijn, het principe is ‘onderhands, tenzij’. Qua aantal uit te nodigen aannemers wordt als regel uitgegaan van vijf á zes bij een aanneemsom van € 1 mln., tot drie bij een aanneemsom van € 100.000. Naast roulatie tussen aannemers speelt ook mee dat bij specialistische bestekken het aantal aannemers kleiner is in verband met het aantal bedrijven dat het werk goed kan doen. Uitgangspunt is dat de aanbesteding plaatsvindt op basis van een bestek, dan wel een technische omschrijving. Bij adviesdiensten is er als regel sprake van een programma van eisen. Als, gemotiveerd, het niet mogelijk is om tot een meervoudige onderhandse aanbesteding over te gaan, dan kan er in de volgende situaties sprake zijn van een enkelvoudige uitnodiging: − Kleine werken d.w.z. minder dan circa € 25.000; een en ander in overleg met de opdrachtgever; − Zeer specialistisch werk; − Het is niet mogelijk vooraf een bestek of technische omschrijving te maken; − De kosten van het vervaardigen van een bestek of technische omschrijving wegen niet op tegen de te verwachten minderkosten van de resultaten uit een enkelvoudige uitnodiging. De bevoegdheid tot selectie van de aannemers in geval van onderhandse aanbesteding is als volgt: − Werken tot € 25.000: de project- c.q. unitmanager; − Van € 25.000- €100.000: de betreffende directeur; − Werken met investeringskosten van meer dan € 100.000: het College van Dijkgraaf en Heemraden (D&H). De gunning c.q. opdrachtverlening voor het werk loopt langs dezelfde gremia als bij de selectie van aannemers. Indien het werk niet gegund wordt aan de laagste inschrijver en/of het bedrag niet past binnen de kredietraming, wordt eerst een voorstel aan het College van D&H voorgelegd. De ondertekening van de opdracht brief aan de opdrachtnemer, vindt plaats namens het bestuur c.q. namens het College van D&H. Bovenstaande kaders/richtlijnen hebben – hoewel meer expliciet over werken wordt gesproken – in beginsel ook betrekking op de inhuur van diensten van externe partijen, zoals gehanteerd in het onderzoek en op de onderzoeksperiode 2005/2006. Om conclusies hierover in het juiste 14    

 

perspectief te plaatsen, wordt in het navolgende kort ingegaan op de kaders/richtlijnen die bij de WRIJ ultimo 2007 op het gebied van inkoop en aanbestedingen zijn vastgesteld. Ad c

Nota aanbesteding (november 2007)

De nota aanbesteding beschrijft de (externe) wettelijke kaders, de Europese drempelbedragen, het Aanbestedingsreglement Werken 2005 en de interne procedures voor aanbestedingen onder de Europese drempelbedragen. Voor de aanbestedingen van leveringen en diensten gelden de volgende procedures: − Bij een raming > € 211.000: ¾ Europees aanbesteden conform Besluit Aanbestedingsregels voor Overheidsopdrachten (BAO 2005); − Bij een raming > € 50.000-< € 211.000 ¾ Openbaar aanbesteden conform BAO 2005. − Bij een raming < € 50.000 ¾ Onderhands aanbesteden; minimaal twee maximaal zes schriftelijke offertes vereist in verhouding tot het geraamde bedrag. Vanuit oogpunt van doelmatigheid en maatschappelijke kosten, kan de budgethouder in uitzonderingsgevallen gemotiveerd beslissen om bij een geraamd bedrag lager dan € 15.000, slechts één opdrachtgever te benaderen. Er zijn twee gunningscriteria mogelijk te weten: − Laagste prijs; doorslaggevend indien het bestek zeer nauwkeurig beschreven is; − Economisch meest voordelige aanbieding: indien programma van eisen minder exact te definiëren is, en er mogelijk verschil is in de kwaliteit van de aanbieder. In dat geval moeten wel vooraf de aanvullende criteria met wegingsfactoren worden bekendgemaakt. In de nota aanbestedingen worden nog de volgende, voor de inhuur van externe partijen relevante, uitgangspunten genoemd: − Iedere medewerker van WRIJ dient te handelen conform de basisnormen integriteit, die januari 2007 zijn vastgesteld door het College van D&H.; − Uitwerking van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden in een op te stellen Plan van Aanpak Gecoördineerde Inkoop; − Bij onderhandse aanbestedingen wordt variatie van de uit te nodigen inschrijvers nagestreefd; − WRIJ hecht waarde aan duurzaamheid en maatschappelijk verantwoord ondernemen. Dit dient tot uiting te komen in selectiecriteria, gunningscriteria en de inhoud van de bestekken. Ad d

Plan van Aanpak Gecoördineerde Inkoop (november 2007)

Het Plan van Aanpak Gecoördineerde Inkoop kent een tweeledige aanleiding c.q. doel. In de eerste plaats is het een uitwerking van de uitgangspunten genoemd in de Nota aanbestedingsbeleid. Daarnaast gaat het verder in op de al langer binnen WRIJ gevoerde discussie over gecoördineerde inkoop. Uit een inkoopscan in 2006 kwam een aantal bevindingen naar voren: − Er is sprake van ‘wildgroei’ aan leveranciers en facturen; 15    

 

− −

− − −

Er zijn geen standaardprocedures en bijbehorende documenten; Het is lastig om uit bestaande informatiesystemen informatie over de inkoopactiviteiten te genereren. Aan de hieruit voortvloeiende pragmatische werkwijze rondom inkopen, kleven, zeker in een tijd waarin inkopen volop in de belangstelling staat, risico’s zoals: Inefficiënt werken; Onbenut laten van mogelijkheden; Het niet voldoen aan wet- en regelgeving.

In het Plan van Aanpak worden vervolgstappen beschreven om tot de gewenste verbeteringen te komen. Daarbij wordt voor wat betreft de rol en positionering van de gecoördineerde inkoopfunctie uitgegaan van de strategische keuze voor integraal management. De functie van gecoördineerde inkoop richt zich op de ondersteuning van het inkoopproces in opdracht van de lijnfunctionarissen. Deze ondersteuning vindt plaats op strategisch, tactisch en operationeel niveau. Het opzetten en invoeren van de gecoördineerde inkoop is conform het Plan van Aanpak een gefaseerd proces dat een aantal opvolgende stappen in de tijd doorloopt. Begrippen als platform Inkoop, contractmanagement, inkoopkalender, prestatie-indicatoren, leveranciersmanagement, projectmatige aanpak, delen van interne en externe kennis, opleiding, automatisering en nazorg, krijgen een plaats en een uitwerking in het Plan van Aanpak. De doorlooptijd van alle activiteiten wordt geraamd tot en met 2009. Prioritering heeft jaarlijks plaats in overleg met de organisatie. Concreet betekent dat het aanpakken van specifieke inkoopdossiers. Toetsing beleidskaders De kwaliteit van het beleidskader voor de inhuur van externe parijen wordt enerzijds getoetst aan de in 2005 en 2006 relevante Nota Aanbesteding 2003 en anderzijds aan externe normen op het gebied van inkoop en aanbesteding. Deze toetsing richt zich dus op de aanwezigheid op papier van beleidskaders die voldoen aan Europese, nationale maar ook aan andere juridische, ideële, ethische, economische en organisatorische uitgangspunten. In hoeverre de aanwezige beleidskaders worden nageleefd in de praktijk komt verderop in de rapportage aan de orde in de kwalitatieve analyse. Bij de toetsing is de navolgende tabel als toetsingsinstrument gebruikt: Tabel 3: Toetsing kwaliteit beleidskaders UITGANGSPUNTEN4 Juridische uitgangspunten − Verwijzing naar Europese en landelijke wet- en regelgeving −

Nastreven transparantie, objectiviteit en nondiscriminatie                                                             

WRIJ Verwijzing in Nota Aanbesteding 2003. Accent in Nota Aanbesteding 2003 op procedures bij werken. Verwijzing in Nota Aanbesteding 2003

4

 Bron: Handreiking ‘Verdien aan Besteden’ VNG 2003/Checklist inkopen en aanbesteden ‘Goed  Besteed’ SGBO/VNG 2006  

16    

 

−

Vastgesteld aanbestedingsreglement

Ethische en ideële uitgangspunten − Duurzaam inkopen − Maatschappelijke eisen aan leveranciers − Integriteitseisen aan bestuurders en ambtenaren Economische uitgangspunten − Visie op inzet derden in bedrijfsvoering − Mate waarin concurrentie wordt gezocht

− Beleid t.a.v. innovatief inkopen en aanbesteden − Afweging prijs/kwaliteit − Omgaan met regionale leveranciers Organisatorische uitgangspunten − Goed werkgeverschap (expliciete afweging eigen personeel vs. externe inhuur, opslaan/delen kennis externe partij) − Streven naar inkoopsynergie − Standaard werkwijze inkoopproces − Continu zoeken naar verbeteringen − Het beleggen van de eindverantwoordelijkheid van de inkoopfunctie

Nota Aanbesteding in 2003 vastgesteld door Algemeen Bestuur. Niet aanwezig Niet aanwezig Niet aanwezig5 Niet aanwezig Ja, conform Nota aanbesteding 2003 naast openbaar aanbesteden, als regel meervoudig onderhands. Ook dient, voor zover mogelijk, er sprake te zijn van een zekere mate van roulatie. Niet aanwezig Afweging opgenomen in keuze openbaar versus onderhands aanbesteden. Opgenomen in Nota Aanbesteding 2003 als element bij keuze van de aannemers. Niet opgenomen in Nota Aanbesteding 2003 Niet opgenomen in Nota Aanbesteding 2003 Geen standaard werkwijze inkoopproces beschreven in Nota Aanbesteding 2003 Niet opgenomen in Nota Aanbestedingen 2003 Niet opgenomen in Nota Aanbesteding 2003.

Uit de bovengenoemde toetsing komen de volgende bevindingen naar voren: ¾ De Nota Aanbesteding 2003 legt het accent met name bij de aanbestedingsregels voor werken. Inhuur- of inkoopprocedures voor leveringen en diensten komen niet of minder aan de orde; ¾ De Nota Aanbesteding 2003 gaat niet in op de mogelijke ethische en ideële aspecten rondom de inhuur van externe partijen; ¾ Het beleidskader kent geen visie op de inzet van externe expertise in relatie tot de kennisontwikkeling van het eigen personeel; ¾ Voor zover de Europese richtlijnen niet van toepassing zijn wordt uitgegaan van onderhandse aanbesteding met meerdere uit te nodigen aannemers.

                                                            

5

 Integriteitbeleid vastgesteld  op 18/01/2007 

17    

 

¾ De mogelijkheden om met behulp van adequate inkoop en aanbesteding tot efficiencyvoordelen te komen worden niet beschreven in de Nota Aanbestedingsbeleid 2003

Conclusies beleidskaders Naar ons oordeel is het aanbestedingsbeleid van het waterschap Rijn en IJssel op het punt van inhuur- of inkoopprocedures voor leveringen en diensten onvoldoende uitgewerkt. Op de verschillende uitgangspunten uit het toetsingsinstrument leidt dit tot de volgende deelconclusies: Juridische uitgangspunten ¾ In de Nota Aanbesteding 2003 is het juridisch kader vanuit de Europese regelgeving onvoldoende verwerkt. De verwijzingen naar landelijke regelgeving hebben alleen betrekking op procedures ten aanzien van werken. Het aanbestedingsbeleid had na het tot stand komen van het Bao moeten worden aangevuld; ¾ Het nastreven van transparantie, objectiviteit en non-discriminatie wordt als uitgangspunt genoemd, maar is onvoldoende uitgewerkt om in de praktijk handen en voeten te krijgen. Ethische en ideële uitgangspunten ¾ Er is geen inkoop- en aanbestedingsbeleidbeleid geformuleerd ten aanzien van: ƒ duurzaam inkopen. Hierdoor spelen duurzaamheidscriteria geen rol in het selectieproces, bijvoorbeeld het stellen van eisen aan de leveranciers op het punt van een milieuzorgsysteem of het stellen van eisen aan de in te kopen producten op het punt van een milieukeurmerk; ƒ maatschappelijke eisen te stellen aan leveranciers. Hierdoor spelen deze eisen geen rol in het selectieproces, bijvoorbeeld de opdrachtnemer moet zich houden aan de gangbare arbeidsvoorwaarden, een redelijk salaris betalen, geen gebruik maken van kinderarbeid en niet discrimineren; ƒ integriteiteisen aan bestuurders en ambtenaren. Hierdoor spelen deze eisen geen rol in het selectieproces, bijvoorbeeld belangenverstrengeling voorkomen door als beleidsuitgangspunt te hanteren dat medewerkers een zakelijke relatie onderhouden met de leveranciers.

Economische uitgangspunten ¾ De mate waarin concurrentie wordt gezocht en de afweging van prijs en kwaliteit daarbij is voldoende in het beleid verwerkt; ¾ Er is geen beleid geformuleerd ten aanzien van innovatief inkopen en aanbesteden. Hierdoor wordt geen maximaal gebruik gemaakt van de kennis en innovatiekracht die in de markt aanwezig is. Organisatorische uitgangspunten ¾ Er zijn geen organisatorische uitgangspunten geformuleerd in de nota aanbesteding 2003. Hierdoor zijn al in opzet geen garanties ingebouwd voor een adequate werking van het

18    

 

inkoop- en aanbestedingsproces. De kans op rechtmatigheidfouten en inefficiënties neemt toe door gebrek aan standaardisatie en gebrek aan inkoopcontrol. In de Nota Aanbestedingsbeleid WRIJ van november 2007 worden aanbestedingsprocedures boven en onder de Europese drempelbedragen voor werken, leveringen en diensten beschreven. Uitgangspunt is meervoudig aanbesteden. Uit oogpunten als doelmatigheid en maatschappelijke kosten kan de budgethouder in uitzonderingsgevallen gemotiveerd beslissen om bij een geraamd bedrag lager dan € 15.000, slechts één opdrachtnemer te benaderen. In het Plan van Aanpak Gecoördineerde Inkoop WRIJ worden de stappen beschreven om tot een gecoördineerde inkoopfunctie te komen, zodat door een verbetering van het inkoopproces aan de doelen van de Nota Aanbestedingsbeleid 2007 kan worden voldaan.

3.1.4

Inhuur externe partijen in de praktijk

3.1.4.0 Inleiding In het onderzoeksplan is ten behoeve van het – kwalitatieve – onderzoek naar de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van de daadwerkelijke inhuur van externe partijen in de praktijk, de bestudering en toetsing van 20 inhuurcases opgenomen. Om een (nog) beter onderbouwd beeld te schetsen van de inhuurpraktijk, werd in het oorspronkelijke onderzoeksplan per waterschap een tweetal gesprekken met ‘dossiereigenaren’ opgenomen. In het onderzoeksdossier is per individuele inhuurcase een controlelijst opgenomen met daarin een toetsing van enerzijds het verloop van het inhuurproces en anderzijds de gehanteerde normen ten aanzien van rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid. Het blijkt dat het met behulp van de beschikbare ‘papieren’ informatie moeilijk is om achteraf het inkoopproces te reconstrueren. Over het algemeen is geen sprake van ordelijk ingerichte en toegankelijke inhuurdossiers. Inmiddels zijn in het kader van een kwaliteitsslag in het projectmatig werken acties ondernomen om te komen tot beter toegankelijke projectdossiers. Om toch tot voldoende onderbouwde bevindingen te komen, zijn bij WRIJ vijf gesprekken gevoerd met betrokkenen bij specifieke inhuurcases. De door de gesprekspartner(s) goedgekeurde gespreksverslagen zijn opgenomen in het onderzoeksdossier. Vanuit de toetsing van de ‘papieren’ gegevens over de geselecteerde inhuurcases aan het normenkader en de resultaten van de gesprekken worden in de volgende paragrafen een (meer kwalitatief dan kwantitatief) beeld geschetst van de resultaten van het onderzoek naar rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid. 3.1.4.1 Bevindingen rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid Volledigheidshalve worden onderstaand nog kort de normen rondom de begrippen rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid weergegeven:

19    

 

Rechtmatigheid: Vindt de inhuur van externe partijen plaats in overeenstemming met externe (van buiten) en interne (zelf vastgestelde) regelgeving. Het gaat hierbij om een inkoopprocedure die transparant, objectief en non-discriminatoir is. Doelmatigheid: Vindt de inhuur van externe partijen plaats tegen de meest optimale prijs-kwaliteitverhouding; Hiermee wordt bedoeld dat met behulp van de te volgen interne en externe beleidskaders wordt geborgd dat het te volgen inhuurproces uiteindelijk leidt tot de meest doelmatige inhuurkeuze. Doeltreffendheid: · Vindt de inhuur van externe partijen plaats vanuit een expliciet zicht op de beoogde resultaten, doelen en effecten. Het gaat hier om het waarborgen van de bruikbaarheid van de resultaten van de externe inhuur. In de volgende tabel zijn de bevindingen op het gebied van rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid samengevat. Vervolgens zullen enkele deelconclusies rondom de drie normthema’s worden getrokken.

20    

 

Externe partij

Categorie

Bedrag6

Rechtmatigheid7

Doelmatigheid

Doeltreffendheid

Start uitzendbureau

Reguliere bedrijfsvoering

601.123

Geen informatie

Ja, inzet flexkrachten; periodieke contacten met Start

DHV

Technische adv.

49.980

Deels; vervolgopdracht

Ja, beschikbaarheid procesbeheersplan

CMS

Technische adv.

117.683

Ja; meervoudig onderhands

Ja, evaluatieverslagen werkgroepen en de projectgroep

Fair Schoonmaak Groep Hoffman

Overige inhuur

106.013

Nee, totaalbedrag raamovereenkomst boven Europees grensbedrag Nee, opdracht € 49.980 door unitmanager Nee; totaalbedrag opdracht ad. € 274.325 excl. Btw boven Europees drempelbedrag Nee; opdracht door manager FZ

Reguliere bedrijfsvoering i.m. Overige inhuur

105.434

Ja;

98.807

Ja; opdracht door College D&H

Deels; externe partij bekend vanuit historie Deels; externe partij bekend vanuit historie Ja; meervoudig onderhands

Ja, Schoonmaak hoofdkantoor en nevenlocaties Ja, I.m. functievervulling manager unit Facilitaire Zaken Ja, beschikbaarheid V.O.

LBA

Technische adv.

82.262

Ja; opdracht door College D&H

Ja; meervoudig onderhands

Ja, beschikbaarheid bestek

Borest BV

Reguliere bedrijfsvoering i.m. Technische adv.

17.850

Ja;

Ja, I.m.-functievervulling controller

71.170

Ja;

Deels; externe partij bekend vanuit historie Deels; obv interne en externe contacten

Deloitte

Overige inhuur

28.560

Ja;

TAUW

Technische adv.

50.694

RAAP

Technische adv.

45.753

Deels; gunning door College D&H; totaalopdracht € 164.000 door manager projectonderst Ja;

Arcadis

Technische

40.484

Ja;

Maas Architecten

Croes en Horst

Deels; externe partij bekend vanuit historie .Ja;

Ja, begeleiden grondaankopen en toezicht op bestek Zoddebeek Ja, managementletter en rapport van bevindingen met verklaring Ja, bestekken CEW

Ja;

Ja, beschikbaarheid kaarten

Deels;

Ja, beschikbaarheid

                                                                   6

 Bedrag betreft betaald bedrag voor de onderzochte opdracht in 2005 of 2006, behalve bij Start, daar  vermeld het totaal bedrag dat betaald is in 2005.  7  Rechtmatigheidsoordeel inclusief mogelijkheid tot afwijkingen reguliere procedure door hogere  leidinggevende 

21    

 

Externe partij

Categorie

Bedrag6

Rechtmatigheid7

adv. Haskoning

Technische adv. Technische adv.

24.190

Ja;

24.000

Ja;

DHV

Technische adv.

21.000

Ja;

GITP

Overige inhuur

1.760

Geen informatie

BCC

Technische adv. Overige inhuur

7.616

Ja;

7.362

Ja;

Witteveen en Bos Fair Groep beveiliging

Technische adv. Overige inhuur

7.091

Ja;

5.731

Ja;

Feenstra

Technische adv.

4.000

Ja;

Haskoning

De Hartog Notaris

Doelmatigheid

Doeltreffendheid

vervolgopdracht

tekeningen en kostenraming Ja, beschikbaarheid D.O.

Deels; technologie BCFS Deels; zoeken naar expertise Deels; vanwege expertise en contacten met gemeenten Deels; vanwege expertise Ja; Ja; middels huisnotaris gem. Arnhem Deels; ervaringen uit het verleden Ja; aansluiting op collectieve beveiliging Deels; vervolgopdracht

Ja, interne discussie over positionering waterlegger Ja, beschikbaarheid eindrapport OAS Ja, beschikbaarheid rapport Ja, beschikbaarheid meetgegevens Ja, inschrijving eigendomsoverdracht in kadaster Ja, beschikbaarheid capaciteit Ja, beschikbaarheid beveiliging Ja, beschikbaarheid aangepast bestek en tekeningen

Enkele wat meer statistische gegevens uit bovenstaande tabel: Aantallen Ja Deels Nee Geen info

Rechtmatigheid 16 1 4 1

Doelmatigheid Doeltreffendheid 8 22 13 1

Bij de score op het onderdeel doeltreffendheid dient nog aangetekend te worden dat de (interne evaluatie van) kwaliteit van de geleverde prestaties niet meegewogen is bij het uiteindelijke oordeel. Dit is mede het gevolg van de aanwezigheid en kwaliteit van de onderliggende informatie.

22    

 

3.1.4.2 Rechtmatigheid In de nota Aanbesteding 2003 wordt aangegeven dat de hoofdregel voor opdrachten waarop de Europese richtlijnen niet van toepassing zijn is “meervoudig onderhands, tenzij …”. In specifieke situaties kan, gemotiveerd, tot enkelvoudige uitnodiging worden overgegaan. De bevoegdheid tot selectie en gunning van opdrachten loopt als volgt: • Werken tot € 25.000: de project- c.q. unitmanager; • Werken van € 25.000 - € 100.000 de betreffende directeur; • Werken met investeringskosten van meer dan € 100.000 het College van D&H. Hoewel de nota Aanbesteding 2003 bij de procedures meer expliciet over werken spreekt, gaan wij impliciet uit van dezelfde regelgeving voor diensten. Vanuit de beschikbare gegevens over de 22 inhuurcases zijn de bevindingen op het gebied van rechtmatigheid als volgt: ¾

¾ ¾

Van de geselecteerde 22 inhuurtrajecten blijken er 19 via een enkelvoudige procedure te zijn uitgevoerd; daarvan vallen 9 inhuurtrajecten qua bedrag expliciet onder de regel van “kleine” diensten waarvoor een enkelvoudige uitnodiging mogelijk is. De enkelvoudige opdrachtverlening is – m.u.v. 2 opdrachtverleningen – wel op directieniveau of collegeniveau gefiatteerd; Bij 3 inhuurtrajecten is de opdrachtverlening niet door de bevoegde functionaris ondertekend; In 2 inhuurtrajecten komt het totaalbedrag van de opdracht boven het Europese drempelbedrag uit en is in strijd met de Europese regelgeving niet Europees aanbesteed;

Uit de ‘papieren’ gegevens blijkt dat relatief veel gebruik wordt gemaakt van een enkelvoudige inhuurprocedure. De eerder beschreven interne beleidsregels geven daar – als uitzondering – ook mogelijkheden toe (klein werk/dienst, specialistisch werk, efficiencyoverwegingen). In de aanvullende gesprekken komen de volgende interne motieven naar voren, om in specifieke situaties tot enkelvoudige uitnodiging over te gaan: • • • •

• •

De gevraagde specialistische kennis is slechts bij één adviesbureau aanwezig; Vervolg op eerdere opdracht waardoor specifieke kennis over het onderwerp en over het waterschap al aanwezig is bij het adviesbureau; Gerichte wens voor een specifiek persoon/projectleider van een adviesbureau; Na uitvoering van opdracht tot opstelling definitief ontwerp en/of bestek is het gebruikelijk dat hetzelfde adviesbureau vanwege de aanwezige kennis ook een optie krijgt op de opdracht voor directievoering; Adviesbureau is al langer betrokken bij meerjarig project; Historische situatie van betrokkenheid adviesbureau bij rechtsvoorgangers van het waterschap.

Pagina | 23    

 

Conclusies WRIJ rechtmatigheid: Geconcludeerd moet worden dat relatief veel van de onderzochte dossiers niet voldoen aan de norm voor rechtmatigheid. Vooral komt enkelvoudige aanbesteding veel voor, ook wanneer de regels meervoudige aanbesteding voorschrijven of meervoudige aanbesteding de voorkeur heeft. Feitelijk leidt dit tot bevoordeling van bestaande relaties, zo blijkt uit de motieven, die worden gegeven voor enkelvoudige aanbesteding. Hierdoor wordt het waterschap Rijn en IJssel kwetsbaar voor juridische procedures. In het bijzonder geldt dat voor de aanbestedingstrajecten waar ten onrechte niet Europees is aanbesteed. Verder zal hierdoor ook de goedkeurende verklaring van de accountant bij de jaarrekening in gevaar kunnen komen. 3.1.4.3 Doelmatigheid De norm op het gebied van doelmatigheid gaat uit van interne regels die waarborgen dat er een juiste prijs/kwaliteitsverhouding is bij de aanbesteding van inhuuropdrachten. Daarbij kan concreet worden gedacht aan het kiezen van een aanbestedingsvorm waarin concurrentie en marktwerking zichtbaar is, aan een goede en controleerbare onderbouwing van de kosten van inhuur en aan aantoonbare onderhandelingen met de externe partij over de prijs-kwaliteitverhouding. Zowel uit de beschikbare ‘papieren’ gegevens als uit de aanvullende gesprekken komen de volgende bevindingen naar voren op het gebied van doelmatigheid: ¾ Er blijkt bij de inhuur van externe partijen veelal voor vertrouwde partners te worden gekozen. ¾ Door de enkelvoudige aanbestedingsprocedure wordt in principe een sterk beroep gedaan op de eigen interne kennis m.b.t. kosten, uurtarieven, technische expertise etc. Deze wordt wel intern aanwezig geacht, maar is – nog – niet vastgelegd in kennisbestanden en wordt niet structureel gedeeld tussen personen en afdelingen. ¾ Vanuit de dossiers blijkt niet dat er op basis van de ingediende offertes onderhandelingen plaatsvinden over de gewenste en meest doelmatige prijs-kwaliteitverhouding. Ook in de gesprekken wordt dit niet genoemd.

Conclusies WRIJ doelmatigheid: Wat betreft het doelmatigheidsaspect zijn de volgende conclusies te trekken: ¾ Er vindt te weinig concurrentiestelling plaats; ¾ Er wordt vooraf weinig gestuurd op de kosten; ¾ Er wordt in veel gevallen met opdrachtnemers in zee gegaan die men al kent, men speelt dus ‘op safe’.

Pagina | 24    

 

Een doelmatige uitvoering van het inkoopbeleid staat niet voorop. Door onvoldoende concurrentiestelling en een beperkt kostenbewustzijn geeft het waterschap Rijn en IJssel wellicht meer geld uit dan nodig is. 3.1.4.4 Doeltreffendheid De norm rondom de doeltreffendheid van de inhuur van externe partijen gaat uit van het aan de ‘voorkant’ van het inhuurproces zichtbaar zijn van de beoogde resultaten, doelen en effecten, en een eindproduct dat aan de ‘achterkant’ het gewenste resultaat oplevert en waar sprake is van het daadwerkelijk benutten in de interne organisatie van het resultaat. Daarbij zou ook moeten worden meegenomen dat de externe inhuur meerwaarde heeft ten opzichte van de uitvoering door het waterschap zelf. Uit de beschikbare ‘papieren’ gegevens en uit de aanvullende gesprekken komen de volgende bevindingen op het gebied van doeltreffendheid naar voren: ¾ De inhuur van externe partijen levert over het algemeen een bruikbaar resultaat voor de organisatie op; ¾ Er is nog geen sprake is van het gestructureerd evalueren van de resultaten van de inhuur van externe partijen; ¾ De omschrijvingen van de beoogde externe advieswerkzaamheden komen bij de enkelvoudige uitnodigingen veelal van de zijde van de adviesbureaus; ¾ De (tussen)resultaten in de vorm van een definitief ontwerp, een bestek, de directievoering worden in de regel goed gevolgd, onder meer door het controleren van termijnfacturen; ¾ Er is veelal geen aantoonbare afweging tussen de inzet van eigen personeel versus de inhuur van externe expertise. Conclusies WRIJ doeltreffendheid:

Over het algemeen kan gesteld worden dat in de onderzochte dossiers de inhuur van externen wel oplevert wat men beoogd heeft. De inhuur is dus over het algemeen effectief wat betreft de feitelijke levering van het gevraagde product. Wat betreft de kwaliteit is er onvoldoende informatie om conclusies te trekken door het ontbreken van evaluaties.

Pagina | 25    

 

3.2 3.2.1

Waterschap Veluwe Inleiding

In 1997 is het Waterschap Veluwe ontstaan door een fusie van het Waterschap Noord-Veluwe met het Waterschap Oost-Veluwe en het Zuiveringschap Veluwe. Het Waterschap Veluwe verzorgt het waterbeheer in het grootste aaneengesloten natuurgebied van Nederland: de Veluwe. Het werkgebied wordt deels begrensd door de rivier de IJssel en de Randmeren. Waterkering, waterkwantiteit en waterkwaliteit zijn de drie hoofdtaken van het waterschap. Waterschap Veluwe zorgt – in eigen termen – voor veilige dijken, een juiste waterstand en schoon oppervlaktewater. Middelen zijn het peilbeheer voor een goede waterstand, rioolzuiveringsinstallaties voor de zuivering van het afvalwater en aanleg, onderhoud en controle op dijken en andere waterwerken ten behoeve van bescherming tegen hoog water op de IJssel en de Randmeren. In onderstaande tabel 4a en b worden in het kort de belangrijkste kengetallen (standaardgegevens, prestaties en financiën) weergegeven. Tabel 4 a kengetallen waterschap Veluwe8 Omschrijving Algemeen Aantal inwoners beheersgebied Oppervlakte in ha. Gemiddeld aantal inwoners per km2 Aantal inliggende gemeenten Waterkwaliteitsbeheer Aantal rioolzuiveringsinstallaties Aantal persleidingen (km’s) Aantal gemalen Hoeveelheid slib per jaar (ton droge stof) Waterkwantiteitsbeheer Aantal km. watergangen Aantal gemalen (hoofd- en onderbemaling) Aantal km. overige watergangen Waterkering Aantal km. primaire dijken Aantal km. secundaire dijken

Gegevens Ca. 415.000 Ca. 136.000 300 19 8 233 50 10.000 2.970 54 12.000 82 35

                                                             8

 Bronnen: website Waterschap Veluwe; Financiële jaarverslagen 2005 en 2006. 

Pagina | 26    

 

Tabel 4 b Financiën (in mln. €) Financiën (in mln. €) BATEN TOTAAL, waarvan opbrengsten belastingen overige opbrengsten LASTEN TOTAAL, waarvan personeelslasten totaal kapitaallasten diensten door derden (waarvan afvoer en slibverwerking) onderhoud door derden Kosten tijdelijk personeel

3.2.2

2005 48.0 44.4 3.6 53.1 12.3 (23%)9 12.8 (24%) 10.7 (20%) (7.0) 4.8 (9%) 0.12 (0%)

2006 50.4 46.3 4.1 53.6 12.8 (24%) 11.4 (21%) 10.3 (19%) (7.3) 5.7 (11%) 0.28 (1%)

Aard en omvang inhuur externe partijen 2005/2006

Na vaststelling van de afbakeningsnotitie zijn door het waterschap Veluwe overzichten opgesteld met aard en omvang van de inhuur en adviezen derden in 2005 en 2006. Daarbij is onderscheid gemaakt in externe inhuur ten behoeve van (investerings)projecten (kosten worden geactiveerd) en externe inhuur waarvan de kosten rechtstreeks op de exploitatie drukken. Dit resulteert in de navolgende tabel. Tabel 5. Overzicht aard en omvang externe inhuur (mln. €)

Reguliere bedrijfsvoering Technische advisering Overige inhuur

Investeringsprojecten 2005 2006 nvt nvt 2.5 3.0 nvt nvt

Exploitatie 2005 2006 0.4 0.4 nvt nvt 0.7 1.1

Enkele bevindingen: • De technische advisering ten behoeve van investeringsprojecten kan als volgt worden onderverdeeld (in € afgerond): Soort technisch advies Advies en begeleiding (bestek/directievoering) Speciale adviezen en onderzoeken Totalen

2005 1.463.000

2006 1.106.000

988.000 2.451.000

1.871.000 2.977.000

                                                             9

 Percentage van totale lasten. 

Pagina | 27    

 

• De externe inhuur ten laste van de exploitatie kan als volgt worden onderverdeeld (in € afgerond): Soort inhuur Uitzendkrachten Externe deskundigen Externe adviezen Totalen

2005 121.000 654.000 325.000 1.100.000

2006 277.000 493.000 730.000 1.500.000

• De ‘top vijf’ aan externe inhuur op het gebied van de technische advisering bij investeringsprojecten waren (in € afgerond): 2005 Haskoning DHV BAAS Arcadis Technogroen Totaal top 5

2006 722.000 186.000 125.000 123.000 123.000 1.279.000

Haskoning Arcadis Grontmij Tauw Oranjewoud Totaal top 5

453.000 260.000 241.000 199.000 143.000 1.296.000

• Over de beide jaren nemen de ‘top vijf’ externe adviseurs ten behoeve van technische advisering bij de investeringsprojecten respectievelijk 51% en 43% van de totale externe inhuur voor hun rekening. • De advies- en begeleidingskosten bedroegen in 2005 en 2006 als onderdeel van de totale inhuur van technische expertise bij investeringsprojecten respectievelijk 60% en 37%. • De ‘top vijf’ aan externe adviseurs ten laste van de exploitatie ziet er als volgt uit (in € afgerond): 2005 Vedior DLG Oost DHV Nauta Dutihl Ernst & Young Totaal top 5 3.2.3

2006 111.000 99.000 86.000 72.000 71.000 439.000

Vedior USG Capacity Ernst & Young Ordina Loyens Loeff Totaal top 5

103.000 100.000 74.000 45.000 42.000 364.000

Beleidsregels inhuur externe partijen Bevindingen beleidskaders

Het waterschap Veluwe kent de volgende interne beleidskaders ten behoeve van de inhuur van externe partijen in de periode 2005/2006: a) Regeling budgettering (integrale aanbestedingsregels); b) Regeling aanvragen offertes (offerteaanvragen > €10.000-< €50.000) Pagina | 28    

 

Ad. a. De regeling budgettering beschrijft de regels voor het aangaan van verplichtingen vanuit het budgetrecht van het Algemeen Bestuur, het College van D&H, de directie, het sectorhoofd en het afdelingshoofd. In dat kader wordt ook de Europese regelgeving op het gebied van werken, leveringen en diensten beschreven. De aanbestedingsregels voor diensten en leveringen zijn in het onderstaande schema samengevat: Geraamde waarde van de opdracht (in €, excl. btw) > € 211.000

>€150.000<211.000 >€ 50.000<150.000 >€ 10.000< 50.000 < € 10.000

Minimaal voorgeschreven wijze van aanbesteden Europees aanbesteden

Openbaar aanbesteden Onderhands aanbesteden met 3 of meer inschrijvers Offerteprocedure van toepassing Vrijwillig toepassing offerteprocedure

Wie bevoegd

Budgetrecht College > €500.000. Directie > € 50.000 < € 500.000 Directie Directie Sectorhoofd Afdelingshoofd

In uitzonderingsgevallen kan door de directie worden afgeweken van bovenstaande regels. Dit dient dan wel schriftelijk te worden vastgelegd en gearchiveerd. Ad. b In het kader van transparantie en integriteit is de werkwijze met betrekking tot het verlenen van opdrachten vastgelegd in een procedure. Hierin is de regeling voor het aanvragen van offertes voor het verlenen van opdrachten tot het leveren van diensten opgenomen. Deze procedure (zie de laatste twee regels in het bovenstaande schema over aanbestedingsregels) geldt voor opdrachten voor levering van diensten tussen € 10.000 en € 50.000. De procedure is ook van toepassing voor het vrijwillig aanvragen van offertes bij opdrachten kleiner dan € 10.000. De procedure gaat uit van een schriftelijk aanvraag bij minimaal drie potentiële dienstverleners. Afwijkingen van de bovengenoemde werkwijze dienen beargumenteerd vastgelegd te worden en geaccordeerd te worden door de direct leidinggevende. In een offerteverslag wordt de opening van de offertes vastgelegd. De inhoudelijke beoordeling van de offertes, het voorstel tot gunning en de mogelijkheid tot afwijking van de standaardprocedure worden in uniforme formulieren vastgelegd. Sinds januari 2006 controleert de afdeling Financiële en Economische Zaken maandelijks de gehanteerde offerteprocedures. Het controleplan voorziet behalve in een controle of de offerteprocedure is gevolgd, ook of het offertedossier compleet is. In het onderzoeksdossier zijn de interne controleresultaten en de reacties daarop vanuit de ambtelijke organisatie opgenomen. Uit de resultaten van de controles blijkt dat in 2006 in meer dan de helft van de offertesituaties afgeweken wordt van de voorgeschreven offerteprocedure. Daarbij worden de afwijkingen vaak niet schriftelijk Pagina | 29    

 

vastgelegd. In veel gevallen is er sprake van een afwezig dan wel onvolledig offertedossier. Documenten over de offerteprocedure zijn soms terug te vinden in het betreffende projectdossier. Behalve de bovengenoemde beide regelingen die voorzien in een werkwijze ten behoeve van de inhuur van externe partijen kent het waterschap Veluwe geen expliciet beleidskader inkoop en aanbestedingen. Toetsing beleidskaders De kwaliteit van het beleidskader voor de inhuur van externe parijen wordt enerzijds getoetst aan de in 2005 en 2006 relevante interne werkprocedures en anderzijds aan externe normen op het gebied van inkoop en aanbesteding. Deze toetsing richt zich dus op de aanwezigheid op papier van beleidskaders die voldoen aan Europese, nationale maar ook aan andere juridische, ideële, ethische, economische en organisatorische uitgangspunten. In hoeverre de aanwezige beleidskaders worden nageleefd in de praktijk komt verderop in de rapportage aan de orde in de kwalitatieve analyse. Bij de toetsing is de navolgende tabel als toetsingsinstrument gebruikt: Tabel 6: toetsing kwaliteit beleidskaders UITGANGSPUNTEN10 Juridische uitgangspunten − Verwijzing naar Europese en landelijke weten regelgeving − Nastreven transparantie, objectiviteit en nondiscriminatie − Vastgesteld aanbestedingsreglement

Ethische en ideële uitgangspunten − Duurzaam inkopen − Maatschappelijke eisen aan leveranciers − Integriteitseisen aan bestuurders en ambtenaren Economische uitgangspunten − Visie op inzet derden in bedrijfsvoering − Mate waarin concurrentie wordt gezocht

Waterschap Veluwe In regeling budgettering verwezen naar Europese richtlijnen Verwijzing in regeling procedure aanvragen van offertes: Geen expliciet beleidskader inkoop en aanbestedingen. Wel onderdelen in regeling budgettering en regeling aanvragen offertes. Niet aanwezig Deels aanwezig in regeling aanvragen offertes Niet aanwezig Niet aanwezig Ja, conform regeling budgettering en regeling aanvragen offertes; in beginsel openbaar of meervoudig

                                                             10

 Bron: Handreiking ‘Verdien aan Besteden’ VNG 2003/Checklist inkopen en aanbesteden ‘Goed  Besteed’ SGBO/VNG 2006. 

Pagina | 30    

 

UITGANGSPUNTEN10 − Beleid t.a.v. innovatief inkopen en aanbesteden − Afweging prijs/kwaliteit − Omgaan met regionale leveranciers Organisatorische uitgangspunten − Goed werkgeverschap in relatie tot expliciete afweging eigen personeel versus inhuur derden − Streven naar inkoopsynergie − Standaard werkwijze inkoopproces − Continu zoeken naar verbeteringen − Het beleggen van de eindverantwoordelijkheid van de inkoopfunctie

Waterschap Veluwe onderhands Niet aanwezig Niet aanwezig Niet aanwezig Niet aanwezig Niet aanwezig Ja, conform regelingen budgettering en aanvragen offertes Niet aanwezig Niet aanwezig; wel gezamenlijke inkoopcoördinator

Uit de bovengenoemde toetsing komen de volgende bevindingen naar voren: ¾ Het interne beleidskader voor inhuur van externe partijen legt het accent op standaard werkwijzen en procedures en minder op beleidsuitgangspunten; ¾ De interne beleidskaders gaan beperkt in op mogelijke ethische en ideële aspecten rondom de inhuur van externe partijen; ¾ Het interne beleidskader kent geen visie op de inzet van externe expertise in relatie tot de kennisontwikkeling van het eigen personeel; ¾ Als hoofdregel bij inhuur van externe partijen geldt openbare dan wel meervoudige onderhandse aanbesteding; ¾ Door inzet van een inkoopcoördinator is een start gemaakt met een verbetering van het inkoopproces

Conclusies beleidskaders Naar ons oordeel hebben de interne beleidskaders van waterschap Veluwe onvoldoende inbedding in een expliciet beleid op het gebied van inhuur of inkoopprocedures. Op de verschillende uitgangspunten uit het toetsingsinstrument leidt dit tot de volgende (deel)conclusies: Juridische uitgangspunten ¾ Het waterschap Veluwe kent geen bestuurlijk vastgesteld beleidskader inkoop en aanbestedingen met een uitwerking van de (Europese) wet- en regelgeving; ¾ Het nastreven van transparantie, objectiviteit en non-discriminatie wordt wel genoemd, maar is onvoldoende uitgewerkt om in de praktijk “handen en voeten” te krijgen. Ethische en ideële uitgangspunten ¾ In het kader van de inkoop- en aanbestedingsregelingen is er geen aantoonbaar beleid geformuleerd ten aanzien van: ƒ Duurzaam inkopen: eisen aan in te huren externe partijen op het gebied van (bijvoorbeeld) milieuzorgsystemen en milieukenmerken zijn niet geformuleerd; Pagina | 31    

 

ƒ ƒ

Maatschappelijke eisen aan leveranciers: uitgangspunten bij de selectie van externe partijen als (bijvoorbeeld) gangbare arbeidsvoorwaarden, regionale werkgelegenheid zijn niet geformuleerd: Integriteitseisen aan bestuurders en ambtenaren: bijvoorbeeld het voorkomen van belangenverstrengeling tussen in te huren externe partijen en bestuurlijk en ambtelijk betrokkenen van het waterschap.

Economische uitgangspunten ¾ De mate waarin concurrentie wordt gezocht en de afweging van prijs en kwaliteit komt in de interne beleidskaders voldoende tot uiting; ¾ Er is geen expliciet beleid geformuleerd op het gebied van innovatief inkopen en aanbesteden. Hierdoor wordt niet optimaal gebruik gemaakt van de kennis en innovatiekracht die in de markt aanwezig is. Organisatorische uitgangspunten ¾ De regelingen budgettering en aanvragen offertes geven adequate procedurele beschrijvingen op het gebied van de inhuur van externe partijen; ¾ De inkoopcontrole heeft vorm en inhoud gekregen door de periodieke toets op het naleven van de inkoopprocedures; ¾ Het streven naar inkoopsynergie en naar efficiencyverbeteringen kent zijn eerste ontwikkeling in het gebruik van de inkoopcoördinator;

Hoewel de toetsing van het gehanteerde normenkader aan de beschikbare inkoop- en aanbestedingsprocedures tot bovenstaande conclusies leidt, kunnen los van deze procedures nog de volgende opmerkingen worden gemaakt: • Op het gebied van algemeen duurzaam beleid heeft het waterschap Veluwe In 2007 het FSC-convenant getekend; − Samen met de waterschappen Vallei & Eem en Stichtse Rijnlanden invulling geven aan duurzaam bouwen; − Meegedacht en meegesproken over de duurzaamheidscriteria voor Senter Novem; − Aandacht via het overleg tussen de kringhoofden zuiveringsbeheer en het ministerie van economische zaken voor energie-efficiency. • Op het gebied van integriteit is door alle medewerkers en bestuurders een integriteitscode ondertekend en er is sprake van een ambitiecode integriteit. • Op het gebied van innovatieve bedrijfsvoering diverse initiatieven en pilots worden ontwikkeld.

3.2.4

Inhuur externe partijen in de praktijk

3.2.4.0 Inleiding In het onderzoeksplan is ten behoeve van het – kwalitatieve – onderzoek naar de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van de daadwerkelijke inhuur van externe partijen in de praktijk, de bestudering en toetsing van 20 inhuurcases opgenomen. Om een (nog) beter onderbouwd beeld Pagina | 32    

 

te schetsen van de inhuurpraktijk, werd in het oorspronkelijke onderzoeksplan per waterschap een tweetal gesprekken met ‘dossiereigenaren’ opgenomen. In het onderzoeksdossier is per individuele inhuurcase een controlelijst opgenomen met daarin een toetsing van enerzijds het verloop van het inhuurproces en anderzijds de gehanteerde normen ten aanzien van rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid. Het blijkt dat het met behulp van de beschikbare ‘papieren’ informatie moeilijk is om achteraf het inkoopproces te reconstrueren. Over het algemeen is geen sprake van ordelijk ingerichte en toegankelijke inhuurdossiers. Om toch tot voldoende onderbouwde bevindingen te komen, zijn bij waterschap Veluwe drie (gecombineerde) gesprekken gevoerd met betrokkenen bij specifieke inhuurcases. De door de gesprekspartner(s) goedgekeurde gespreksverslagen zijn opgenomen in het onderzoeksdossier. Vanuit de toetsing van de ‘papieren’ gegevens over de geselecteerde inhuurcases aan het normenkader en de resultaten van de gesprekken worden in de volgende paragrafen een (meer kwalitatief dan kwantitatief) beeld geschetst van de resultaten van het onderzoek naar rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid.

3.2.4.1 Bevindingen rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid Volledigheidshalve worden onderstaand nog kort de normen rondom de begrippen rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid weergegeven: Rechtmatigheid: Vindt de inhuur van externe partijen plaats in overeenstemming met externe (van buiten) en interne (zelf vastgestelde) regelgeving. Het gaat hierbij om een inkoopprocedure die transparant, objectief en non-discriminatoir is. Doelmatigheid: Vindt de inhuur van externe partijen plaats tegen de meest optimale prijs-kwaliteitverhouding; Hiermee wordt bedoeld dat met behulp van de te volgen interne en externe beleidskaders wordt geborgd dat het te volgen inhuurproces uiteindelijk leidt tot de meest doelmatige inhuurkeuze. Doeltreffendheid: Vindt de inhuur van externe partijen plaats vanuit een expliciet zicht op de beoogde resultaten, doelen en effecten. Het gaat hier om het waarborgen van de bruikbaarheid van de resultaten van de externe inhuur. In de volgende tabel zijn de bevindingen op het gebied van rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid samengevat. Vervolgens zullen enkele deelconclusies rondom de drie normthema’s worden getrokken.

Pagina | 33    

 

Externe partij Haskoning

Categorie Technische adv.

Bedrag11 415.330

Rechtmatigheid12 Geen informatie

Albron Catering

Overige inhuur

175.000

Ja;

Technogroen & Ruinard

Technische adv.

122.870

Ja;

Vedior

Reguliere bedrijfsvoering Overige inhuur Technische adv.

103.365

Nee;

Doelmatigheid Deels; eerdere totaalovereenkomst Deels; continuering sinds 2000 Ja; wel vervolgopdrachten bij dezelfde externe partij Nee; enkelvoudig

101.546

Nee;

Nee; enkelvoudig

Ja, beschikbaarheid flexkrachten Geen informatie

95.107

Nee; enkelvoudig

Geen informatie

Nauta Duthil

Overige inhuur

72.237

Deels; Geen informatie opdrachtverstrekking wel gefiatteerde afwijking voor enkelvoudige aanbesteding Geen informatie

Geen informatie

Ribbink Schoonmaak

Overige inhuur

69.700

Nee;

Oranjewoud

Technische adv. Overige inhuur

62.468

Ja;

44.982

Geen informatie

Ernst & Young

Overige inhuur

36.000

Ja;

Deels; vanwege specialistische kennis cross border lease Ja; meervoudige aanbesteding met behulp van NIC Ja; meervoudige aanbesteding Deels; externe partij eigenaar data bedrijfsvergelijking Ja; meervoudige aanbesteding

Delft Hydraulics Trijzelaar

Technische adv. Overige inhuur

29.757

Ja;

Nee; enkelvoudig

26.200

AquaGis

Technische adv.

22.491

Ja; op basis van machtiging College D&H Nee;

Deels; specialistische kennis Nee; enkelvoudig

Nieuwland Automatisering Tauw

Vertis/Ordina

Doeltreffendheid Geen informatie Ja, beschikbaarheid catering Geen informatie

Ja; nieuwe aanbesteding externe partij per 01/01/2006 Geen informatie Geen informatie Ja; beschikbaarheid managementletters en bevindingen/verklaringen Geen informatie Geen informatie Geen informatie

                                                             11

 Volgorde tabel op basis van omvang kosten inhuur externe partij.   Rechtmatigheidsoordeel inclusief mogelijkheid tot afwijkingen reguliere procedure door hogere  leidinggevende.  12

Pagina | 34    

 

Externe partij BAAS Engineering

Categorie Technische adv.

Bedrag13 15.982

Rechtmatigheid14 Geen informatie

Geodan IT

Technische adv. Overige inhuur

14.994

Ja;

14.080

Ja;

Overige inhuur Technische adv. Technische adv.

9.300

Geen informatie

Ja; meervoudig plus aansluiting op collectieve beveiliging Geen informatie

8.211

Ja;

Ja;

5.141

Geen informatie

Geen informatie

Vigilat Beveiliging JCW Middel A&W Ecologisch Biodetection Syst.

Doelmatigheid Deels; offerte € 10.000; enkelvoudige aanbesteding Nee; enkelvoudig

Doeltreffendheid Ja, beschikbaarheid bestek en voorwaarden baggeren vijvers Ja, beschikbaarheid applicatie Ja, beschikbaarheid beveiliging Ja, beschikbaarheid deurwaarder Ja, beschikbaarheid eindrapportage Ja, beschikbaarheid watermonsters

Enkele wat meer statistische gegevens uit bovenstaande tabel: Aantallen Ja Nee Deels Geen informatie

Rechtmatigheid Doelmatigheid Doeltreffendheid 9 6 10 4 6 1 6 6 2 10

Bij de score op het onderdeel doeltreffendheid dient nog aangetekend te worden dat de (interne evaluatie van) kwaliteit van de geleverde prestaties niet meegewogen is bij het uiteindelijke oordeel. Dit is mede het gevolg van de aanwezigheid en kwaliteit van de onderliggende informatie. 3.2.4.2 Rechtmatigheid Bij het waterschap Veluwe voorzien de Regeling budgettering en de Regeling aanvragen offertes in de procedures voor het aangaan van verplichtingen. Opdrachten met een geraamde waarde tot aan € 150.000 worden in principe Europees en/of openbaar aanbesteed. Opdrachten met een geraamde waarde minder dan € 150.000 worden in principe onderhands aanbesteed met minimaal drie potentiële dienstverleners. Alleen voor opdrachten met een geraamde waarde van waarde tot € 10.000 is enkelvoudige uitnodiging toegestaan. Vanuit de beschikbare gegevens over de 20 inhuurcases zijn de bevindingen op het gebied van rechtmatigheid als volgt:

                                                            

13

 Volgorde tabel op basis van omvang kosten inhuur externe partij.   Rechtmatigheidsoordeel inclusief mogelijkheid tot afwijkingen reguliere procedure door hogere  leidinggevende.  14

Pagina | 35    

 

¾ Van de 20 inhuurcases, blijken bij 10 inhuursituaties – waarbij het selectieproces min of meer aantoonbaar was - sprake te zijn van een enkelvoudige inhuurprocedure in afwijking van de bestaande regels voor een meervoudige aanbesteding. In een tweetal situaties is in het afwijkingenformulier de reden van de uitzondering gemotiveerd. In 5 inhuursituaties is de opdrachtverlening niet door de bevoegde functionaris ondertekend; ¾ Het totale bedrag aan aanvullende kosten bij de advisering voor fase 2 van de rwzi Apeldoorn overschrijdt het Europese drempelbedrag. Mogelijk dat hier sprake is van het afwijken van de Europese regelgeving. In de aanvullende gesprekken – waarin wel wordt aangegeven dat onderhandse, meervoudige aanbesteding regel is - komen de volgende motieven naar voren, om in specifieke situaties toch tot enkelvoudige uitnodiging over te gaan: • De gevraagde specialistische kennis is slechts bij één of enkele adviesbureau aanwezig; • Vraagspecificatie aan de ‘voorkant’ van een project (specificeren wat men wil) wordt regelmatig enkelvoudig aanbesteed; • Vervolg op eerdere opdracht waardoor specifieke kennis over het onderwerp en over het waterschap al aanwezig is bij het adviesbureau; • Gerichte wens voor een specifiek persoon/projectleider van een adviesbureau; • Na uitvoering van opdracht tot opstelling definitief ontwerp en/of bestek is het gebruikelijk dat hetzelfde adviesbureau vanwege de aanwezige kennis ook een optie krijgt op de opdracht voor directievoering; • Gewenste spreiding van opdrachten over adviesbureaus; • Historische situatie van betrokkenheid adviesbureau bij rechtsvoorgangers van het waterschap. Waterschap Veluwe deelt inmiddels met waterschap Vallei en Eem een inkoopcoördinator, met als doel een verdere professionalisering van de inkoopfunctie. Dit heeft geleid tot het oppakken van de mogelijkheden van gecoördineerde inkoop en het in kaart brengen van een aantal ‘quick wins’. De betreffende inkoopcoördinator valt onder de verantwoordelijkheid van het afdelingshoofd Informatievoorziening en Ondersteuning Conclusies rechtmatigheid waterschap Veluwe: Geconcludeerd moet worden dat relatief veel van de onderzochte dossiers niet voldoen aan de beschreven norm voor rechtmatigheid. De enkelvoudige aanbesteding komt veel voor ook in situaties waar meervoudige aanbesteding is voorgeschreven. Deze resultaten zijn in lijn met de resultaten van de door het waterschap zelf uitgevoerde audits. In een kwart van de onderzochte inhuursituaties is de opdracht niet door de bevoegde functionaris ondertekend. De motieven voor een enkelvoudige aanbesteding geven een keuze voor vertrouwde externe partijen weer. Hierdoor wordt het waterschap Veluwe kwetsbaar voor juridische procedures, zeker waar het aanbestedingstrajecten betreft waar de totale omvang het Europese drempelbedrag wordt overschreden en dus ten onrechte niet Europees is aanbesteed. Gelet op de vereisten rondom de rechtmatigheidsverklaring van de externe accountant kan de gewenste goedkeurende verklaring in gevaar komen. Pagina | 36    

 

3.2.4.3 Doelmatigheid De norm op het gebied van doelmatigheid gaat uit van interne regels die waarborgen dat er een juiste prijs/kwaliteitsverhouding is bij de aanbesteding van inhuuropdrachten. Daarbij kan concreet worden gedacht aan het kiezen van een aanbestedingsvorm waarin concurrentie en marktwerking zichtbaar is, aan een goede en controleerbare onderbouwing van de kosten van inhuur en aan aantoonbare onderhandelingen met de externe partij over de prijs-kwaliteitverhouding. Zowel uit de beschikbare ‘papieren’ gegevens als uit de aanvullende gesprekken komen de volgende bevindingen naar voren op het gebied van doelmatigheid: ¾ Er blijkt bij de inhuur van externe partijen veelal voor vertrouwde partners te worden gekozen. ¾ Door de enkelvoudige aanbestedingsprocedure wordt in principe een sterk beroep gedaan op de eigen interne kennis m.b.t. kosten, uurtarieven, technische expertise etc. Deze wordt wel intern aanwezig geacht, maar is – nog – niet vastgelegd in kennisbestanden en wordt niet structureel gedeeld tussen personen en afdelingen. ¾ Niet kan geconstateerd worden of er daadwerkelijk onderhandelingen plaatsvinden over de gewenste en meest doelmatige prijs-kwaliteitverhouding.

Conclusies doelmatigheid waterschap Veluwe: Wat betreft het doelmatigheidsaspect zijn de volgende conclusies te trekken: ¾ Er vindt te weinig concurrentiestelling plaats; ¾ Er wordt vooraf weinig gestuurd op kosten; ¾ Bij de keuze van de externe partij is vertrouwdheid (ervaring, bekende partij) een belangrijke rol. Een doelmatige uitvoering van de bestaande procedures geeft nog geen garanties voor een efficiënte uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Door onvoldoende concurrentiestelling en een beperkt kostenbewustzijn, geeft het waterschap Veluwe mogelijk meer geld uit dan nodig is. 3.2.4.4 Doeltreffendheid De norm rondom de doeltreffendheid van de inhuur van externe partijen gaat uit van het aan de ‘voorkant’ van het inhuurproces zichtbaar zijn van de beoogde resultaten, doelen en effecten, en een eindproduct dat aan de ‘achterkant’ het gewenste resultaat oplevert en waar sprake is van het daadwerkelijk benutten in de interne organisatie van het resultaat. Daarbij zou ook moeten worden meegenomen dat de externe inhuur meerwaarde heeft ten opzichte van de uitvoering door het waterschap zelf. Uit de beschikbare ‘papieren’ gegevens en uit de aanvullende gesprekken komen de volgende bevindingen op het gebied van doeltreffendheid naar voren: Pagina | 37    

 

¾ De inhuur van externe partijen levert, voor zover controleerbaar, over het algemeen een bruikbaar resultaat voor de organisatie op; ¾ Sinds 2 jaar is het gebruikelijk om na het opleveren van het externe advies, het adviestraject met de externe partij te evalueren; ¾ De omschrijvingen van de beoogde externe advieswerkzaamheden komen bij de enkelvoudige uitnodigingen veelal van de zijde van de adviesbureaus; ¾ De (tussen)resultaten in de vorm van een definitief ontwerp, een bestek, de directievoering worden in de regel goed gevolgd, onder meer door het controleren van termijnfacturen; ¾ Er is veelal geen aantoonbare afweging tussen de inzet van eigen personeel versus de inhuur van externe expertise.

Conclusies doeltreffendheid waterschap Veluwe: In de helft van de onderzochte inhuurtrajecten was het uiteindelijke resultaat ook dat wat beoogd was. Bij de andere helft was geen zicht op de effectiviteit van het inhuurproces. Inmiddels is een start gemaakt met het structureel evalueren van inhuurprocessen. Over het algemeen kan worden geconcludeerd dat er onvoldoende informatie voorhanden was om de kwaliteit van de geleverde dienst te toetsen.

Pagina | 38    

 

3.3

Waterschap Rivierenland

3.3.1

Inleiding

Waterschap Rivierenland (verder WSRL) verzorgt het waterbeheer in het stuk Nederland tussen de grote rivieren vanaf de Duitse grens tot aan Dordrecht. Waterkering, waterkwantiteitsbeheer en waterkwaliteitsbeheer zijn de drie hoofdtaken van het waterschap. Meer concreet zorgt WSRL voor: • De veiligheid achter de dijken; • Voldoende water; • Schoon water; • Controle op het zwemwater; • Muskusrattenbestrijding; • Onderhoud wegen; • Vaarwegen; • Handhaven van regels; • Calamiteitenzorg. WSRL is niet verantwoordelijk voor de grote rivieren (Maas, Waal, Merwede, Rijn). Dat is een taak van Rijkswaterstaat In onderstaande tabel 7 a en b worden in het kort de belangrijkste kengetallen (standaardgegevens, prestaties en financiën ) weergegeven. Tabel 7a kengetallen WSRL15 Omschrijving Algemeen Aantal inwoners beheersgebied Oppervlakte in ha. Gemiddeld aantal inwoners per km2 Aantal inliggende gemeenten Waterkwaliteitsbeheer Aantal rioolzuiveringsinstallaties Aantal persleidingen (km’s) Aantal rioolgemalen Hoeveelheid slib per jaar (ton in droge stof) Waterkwantiteitsbeheer Aantal km. A-watergangen Aantal km. B-watergangen

Gegevens Ca. 950.000 Ca. 201.000 475 38 39 538 170 21.500 3.992 12.979

                                                             15

 Bron: website wsrl en jaarstukken 2005 en 2006 

Pagina | 39    

 

Omschrijving Aantal km. vaarwegen Aantal poldergemalen Aantal stuwen Waterkering Aantal km. primaire dijken Aantal km. secundaire dijken

Gegevens 140 194 1.617 556 347

Tabel 7 b Financiële gegevens WSRL Financiën (in mln. €) OPBRENGSTEN TOTAAL, waarvan opbrengsten belastingen overige opbrengsten KOSTEN TOTAAL, waarvan personeelslasten kapitaallasten Diensten door derden (waarvan afvoer en slibverwerking) Onderhoud door derden Kosten tijdelijk personeel

3.3.2

2005 141.9 115.9 26.0 141.9 42.5 (30%)16 40.7 (29%) 21.4 (15%)

2006 142.0 122.1 19.9 142.0 44.4 (31%) 39.6 (28%) 22.5 (16%)

15.9 (11%) 2.5 (2%)

15.7 (11%) 3.3 (2%)

Aard en omvang inhuur externe partijen 2005/2006

Na vaststelling van de afbakeningsnotitie zijn door WSRL overzichten opgesteld met aard en omvang van de inhuur en adviezen derden in 2005 en 2006. Daarbij is onderscheid gemaakt in externe inhuur ten behoeve van (investerings)projecten en externe inhuur waarvan de kosten rechtstreeks op de exploitatie drukken. Dit resulteert in de navolgende tabel. Tabel 8. Overzicht aard en omvang externe inhuur (mln. €)

Reguliere bedrijfsvoering Technische advisering Overige inhuur

Investeringsprojecten 2005 2006 nvt Nvt 6.6 7.4 nvt Nvt

Exploitatie 2005 2006 2.5 3.3 1.2 1.3 0.1 0.2

Enkele bevindingen:                                                              16

 Percentage van lasten totaal 

Pagina | 40    

 

•

De ‘top vijf’ aan externe inhuur op het gebied van de technische advisering bij investeringsprojecten in de jaren 2005 en 2006 waren (in € afgerond): 2005 CVAB DocConsult Peter Schoonm. OGD Eiffel Totaal top 5

2006 436.000 198.000 132.000 121.000 110.000 997.000

CVAB LogicaCMG DocConsult Peter Schoonm. Swerts Totaal top 5

2005 Arcadis (totaal) Oranjewoud Wittveveen en Bos Grontmij. Iv Water bv Totaal top 5

1.542.000 525.000 370.000 308.000 297.000 3.042.000

2006 Arcadis (totaaal) Iv Water bv Haskoning Grontmij Oranjewoud Totaal top 5

428.000 266.000 207.000 192.000 162.000 1.255.000 1.285.000 421.000 350.000 341.000 311.000 2.708.000

•

Over de beide jaren nemen de ‘top vijf’ externe adviseurs ten behoeve van technische advisering bij de investeringsprojecten respectievelijk 46% en 37% van de totale lasten aan externe inhuur voor hun rekening.

•

De top vijf leveranciers van externe diensten ten laste van de exploitatie zijn (in € afgerond):

•

Over de beide jaren nemen de ‘top vijf’ externe adviseurs ten behoeve van de exploitatie 26% van de totale lasten aan externe inhuur in de exploitatie voor hun rekening. Een nadere verdeling van de uitgaven voor externe inhuur ten behoeve van de exploitatie is (in € afgerond):

•

Omschrijving kostensoort Personeel van derden Advieskosten Taxateurs/notaris/makelaars/ accountants Totaal

2005 2.532.000 1.152.000 126.000

2006 3.318.000 1.348.000 168.000

3.810.000

4.834.000

Pagina | 41    

 

3.3.3

Beleidsregels inhuur externe partijen Bevindingen beleidskaders

WSRL kent als beleidskader ten behoeve van de inhuur van externe partijen in de jaren 2005 en 2006 de Nota Inkoop en Aanbestedingsbeleid Waterschap Rivierenland (december 2004). De nota gaat in op de (bestuurlijke) doelstellingen van een professioneel inkoop- en aanbestedingsbeleid en op de organisatorische uitgangspunten. Schematisch ziet de wijze van inkopen en aanbesteding van diensten er als volgt uit:

Begrote omvang dienst (in €)

€ 75.000 tot Europees drempelbedrag

Europees drempelbedrag

Uitgangspunt aanbestedingsvorm

Onderhands; minimaal 3 maximaal 6 inschrijvers

Onderhands; minimaal 3 maximaal 6 inschrijvers

Conform Europese richtlijnen

Bevoegdheid tot minder zware aanbestedingsvorm: enkelvoudige uitnodiging

Afdelingshoofd

Directeur

N.v.t.

Bevoegdheid tot gunning conform selectiecriteria en binnen raming

Afdelingshoofd/projectleider/onderafdelingshoofd

Afd. hoofd/projectleider

Directeur

Bevoegdheid tot gunning bij inschrijving >10%

Afd. hoofd

College D&H

College D&H

Bevoegdheid gunning niet conform gunningcriteria

Directeur

College D&H

College D&H

Pagina | 42    

 

Conform de nota is het uitgangspunt bij de inkoop van een dienst dat de algemene inkoopvoorwaarden van WSRL gelden, tenzij hier door partijen uitdrukkelijk en schriftelijk van wordt afgeweken. De nota maakt er melding van dat het inkoop en aanbestedingsbeleid na een bepaalde periode dient te worden geëvalueerd. Om dit mogelijk te maken dient: 1) elke aanbesteding te worden geregistreerd; 2) er een aanbestedingsdossier te worden bijgehouden; 3) bij wijzigingen van de UAR het aanbestedingsbeleid te worden geëvalueerd; 4) evaluatie om de drie jaar plaats te vinden ofwel eerder als de regelgeving wezenlijk verandert; 5) er te worden gewerkt met een evaluatieformulier op basis van een format. Toetsing beleidskaders De kwaliteit van het beleidskader voor de inhuur van externe parijen wordt enerzijds getoetst aan de in 2005 en 2006 relevante interne werkprocedures (Nota Inkoop en Aanbestedingsbeleid 2004) en anderzijds aan externe normen op het gebied van inkoop en aanbesteding. Deze toetsing richt zich dus op de aanwezigheid op papier van beleidskaders die voldoen aan Europese, nationale maar ook aan andere juridische, ideële, ethische, economische en organisatorische uitgangspunten. In hoeverre de aanwezige beleidskaders worden nageleefd in de praktijk komt verderop in de rapportage aan de orde in de kwalitatieve analyse. Bij de toetsing is de navolgende tabel als toetsingsinstrument gebruikt:

Tabel 9: toetsing kwaliteit beleidskaders UITGANGSPUNTEN17 Juridische uitgangspunten Verwijzing naar Europese en landelijke wet- en regelgeving Nastreven transparantie, objectiviteit en nondiscriminatie Vastgesteld aanbestedingsreglement Ethische en ideële uitgangspunten Duurzaam inkopen Maatschappelijke eisen aan leveranciers Integriteitseisen aan bestuurders en ambtenaren

WSRL In nota I en A WSRL december 2004 In nota I en A Vastgesteld in AB Deelnameverklaring door WSRL “Programma Duurzaam Inkopen” Niet opgenomen in Nota I en A Verwijzing naar mogelijkheden Wet BIBOB en de gedragscode

                                                             17

 Bron: Handreiking ‘Verdien aan Besteden’ VNG 2003/Checklist inkopen en aanbesteden ‘Goed  Besteed’ SGBO/VNG 2006  

Pagina | 43    

 

UITGANGSPUNTEN17

WSRL voor ambtenaren en bestuurders.

Economische uitgangspunten Visie op inzet derden in bedrijfsvoering Mate waarin concurrentie wordt gezocht Beleid t.a.v. innovatief inkopen en aanbesteden Afweging prijs/kwaliteit Omgaan met regionale leveranciers Organisatorische uitgangspunten Goed werkgeverschap (expliciete afweging eigen personeel vs. externe inhuur, opslaan/delen kennis externe partij) Streven naar inkoopsynergie Standaard werkwijze inkoopproces Continu zoeken naar verbeteringen Het beleggen van de eindverantwoordelijkheid van de inkoopfunctie

Niet in Nota I en A In beginsel inkopen van diensten via meervoudige aanbesteding Verwijzing naar rol inkoopadviseur Niet in Nota I en A Niet in Nota I en A Niet in Nota I en A Opgenomen in Nota I en A Opgenomen in Nota I en A Rol van inkoopadviseur Integraal management

Uit de bovengenoemde toetsing komen de volgende bevindingen naar voren: ¾ Het WSRL beschikt over een Nota Inkoop en Aanbestedingsbeleid die invulling geeft aan de juridische, ethische en economische uitgangspunten zoals geformuleerd in het normenkader. ¾ In het beleidskader ontbreekt een visie op de inzet van externe expertise in relatie tot kwantiteit en kwaliteit van de eigen personele organisatie; ¾ In combinatie met de delegatie- en mandaatregeling, de verordening op de organisatie van het financieel beheer en de Algemene Inkoopvoorwaarden is WSRL voorzien van een adequate standaardwerkwijze bij de inhuur van externe partijen; In 2007 heeft WSRL overigens een interne audit laten uitvoeren naar de werking van het Inkoop en aanbestedingsbeleid waarbij geconstateerd is dat nog veel verbeterd kan worden om conform het Inkoop en Aanbestedingsbeleid te werken. Conclusies beleidskaders Naar ons oordeel beschikt WSRL met de Nota Inkoop en Aanbestedingsbeleid in combinatie met de vigerende interne regels op het gebied van financieel beheer en met de Algemene Inkoopvoorwaarden op hoofdlijnen over een adequaat beleidskader op het gebied van inhuur van externe partijen. Op de verschillende uitgangspunten uit het toetsingsinstrument leidt dit nog tot de volgende deelconclusies: Juridische uitgangspunten: ¾ De nota geeft een adequate uitwerking van Europese en nationale regelgeving;

Pagina | 44    

 

Ethische en ideële uitgangspunten: ¾ Maatschappelijke eisen aan leveranciers van diensten zoals gangbare arbeidsvoorwaarden, niet discrimineren etc. spelen beleidsmatig geen rol in het selectieproces; ¾ Bij integriteiteisen aan bestuurders en ambtenaren gaat het naar ons oordeel om beleidsuitgangspunten gericht op het voorkomen van belangenverstrengeling. Deze beleidsuitgangspunten zijn niet aanwezig. Economische uitgangspunten: ¾ De mate waarin concurrentie wordt gezocht is goed verankerd in de beleidsnota; nadere uitwerking van de afweging prijs-kwaliteit in het selectieproces is gewenst; ¾ Een verdere uitwerking van het beleid op het gebied van innovatief inkopen en aanbesteden is, in combinatie met de rol van de inkoopadviseur, wenselijk. Organisatorische uitgangspunten ¾ In de aanleiding tot inhuur van een externe partij vindt nog onvoldoende expliciete afweging plaats van alle voor- en nadelen (zoals b.v. kwaliteit, kosten, behoud van kennis binnen eigen organisatie) van de inzet van de externe partij ten opzichte van de inzet van eigen personeel; ¾ De kennis en ervaring vanuit de inzet van een externe partij wordt onvoldoende opgeslagen en intern gedeeld; ¾ Door een gebrek aan standaardisatie van werkprocessen en aan een gestructureerde controle op de handhaving van de interne beleidskaders, neemt de kans op rechtmatigheidsfouten en inefficiënties toe. Bij het afronden van het onderhavige onderzoek is bekend geworden dat per 1 januari 2009 een nieuw inkoop- en aanbestedingsbeleid van kracht zal worden (Waterschap Rivierenland Inkoop- en aanbestedingsbeleid 2008). In dit nieuwe beleid is een versoepeling waar te nemen; voor diensten < € 50.000 is een enkelvoudige, onderhandse “aanbesteding” nu van kracht. Voor bedragen tussen € 50.000 en de Europese drempelbedragen is een meervoudige onderhandse aanbesteding van kracht. In bijzondere gevallen mag voor bedragen onder de Europese drempelbedragen afgeweken worden op voorwaarde van goedkeuring door het College van Dijkgraaf en Heemraden. Daarnaast is er in het nieuwe beleid aandacht geschonken aan Duurzaam Inkopen waarbij zowel milieu- als sociale aspecten een rol spelen. WSRL zal hierbij aansluiten bij de duurzaamheidscriteria voor inkopen die door SenterNovem beschikbaar gesteld zullen worden. 3.3.4

Inhuur externe partijen in de praktijk

3.3.4.0 Inleiding In het onderzoeksplan is ten behoeve van het kwalitatieve onderzoek naar de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van de daadwerkelijke inhuur van externe partijen in de praktijk, de bestudering en toetsing van 20 inhuurcases opgenomen. Om een (nog) beter onderbouwd beeld te schetsen van de inhuurpraktijk, werd in het oorspronkelijke onderzoeksplan per waterschap een tweetal gesprekken met ‘dossiereigenaren’ opgenomen.

Pagina | 45    

 

In het onderzoeksdossier is per individuele inhuurcase een controlelijst opgenomen met daarin een toetsing van enerzijds het verloop van het inhuurproces en anderzijds de gehanteerde normen ten aanzien van rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid. Het blijkt dat het met behulp van de beschikbare ‘papieren’ informatie moeilijk is om achteraf het inkoopproces te reconstrueren. De reconstructie vindt plaats aan de hand van de gegevens uit de archief/projectdossiers. Over het algemeen is geen sprake van ordelijk ingerichte en toegankelijke inhuurdossiers. Om toch tot voldoende onderbouwde bevindingen te komen, zijn bij WSRL vijf gesprekken gevoerd met betrokkenen bij specifieke inhuurcases. De door de gesprekspartner(s) goedgekeurde gespreksverslagen zijn opgenomen in het onderzoeksdossier. Vanuit de toetsing van de ‘papieren’ gegevens over de geselecteerde inhuurcases aan het normenkader en de resultaten van de gesprekken worden in de volgende paragrafen een (meer kwalitatief dan kwantitatief) beeld geschetst van de resultaten van het onderzoek naar rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid. 3.3.4.1 Bevindingen rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid Volledigheidshalve worden onderstaand nog kort de normen rondom de begrippen rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid weergegeven:

Rechtmatigheid: Vindt de inhuur van externe partijen plaats in overeenstemming met externe (van buiten) en interne (zelf vastgestelde) regelgeving. Het gaat hierbij om een inkoopprocedure die transparant, objectief en non-discriminatoir is. Doelmatigheid: Vindt de inhuur van externe partijen plaats tegen de meest optimale prijs-kwaliteitverhouding; Hiermee wordt bedoeld dat met behulp van de te volgen interne en externe beleidskaders wordt geborgd dat het te volgen inhuurproces uiteindelijk leidt tot de meest doelmatige inhuurkeuze. Doeltreffendheid: Vindt de inhuur van externe partijen plaats vanuit een expliciet zicht op de beoogde resultaten, doelen en effecten. Het gaat hier om het waarborgen van de bruikbaarheid van de resultaten van de externe inhuur. In de volgende tabel zijn de bevindingen op het gebied van rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid samengevat. Vervolgens zullen enkele deelconclusies rondom de drie normthema’s worden getrokken.

Pagina | 46    

 

Externe partij CVAB

Categorie Overige inhuur

Bedrag18 864.000

DocConsult

Overige inhuur interim management (i.m.)

405.059

LogicaCmg

Overige inhuur i.m.

290.662

AGSarchitecten

Overige inhuur

195.000

Eiffel

Reguliere bedrijfsvoering

182.341

Arcadis

Technische adv.

170.515

Tempo-team

Reguliere bedrijfsvoering Technische adv. Overige inhuur Reguliere bedrijfsvoering

167.435

GeoDelft

Technische adv.

62.800

Albron/ProRest

Overige inhuur

58.182

GBmanagement

Overige inhuur i.m.

46.000

Haskoning

Technische adv.

42.000

Oranjewoud H.C. den Hartog Accon Groep

Rechtmatigheid19 Nee; totaalbedrag overschrijdt Europees drempelbedrag Deels; meerdere opdrachten DIV; totaalbedrag overschrijdt Europees drempelbedrag Deels; meerdere opdrachten Ja; afwijking enkelvoudig gefiatteerd door s.d. Geen informatie

165.000

Ja; afwijking enkelvoudig gefiatteerd door directieniveau Ja; meervoudige aanbesteding Nee;

152.218

Geen informatie

62.320

Ja; afwijking enkelvoudig gefiatteerd door afd. hfd. Ja; afwijking enkelvoudig gefiatteerd door afd.hfd. Ja; Ja; afwijking enkelvoudig gefiatteerd door afd.hfd. Ja; meervoudig

Doelmatigheid Nee; enkelvoudig Nee; enkelvoudig

Doeltreffendheid Geen informatie; betreft inzet extern personeel bij bestrijding muskusratten Ja, beschikbaarheid i.m. en rapport doorlichting DIV

Deels; contacten met andere uitzendbureaus. Nee; enkelvoudig

Ja, beschikbaarheid automatiseringsexpertise

Geen informatie

Ja, beschikbaarheid procesbegeleiding aanbestedingsprojecten Ja, beschikbaarheid bestek en directievoering

Nee;

Ja; Geen informatie Geen informatie Geen informatie

Ja, beschikbaarheid V.O. en D.O.

Ja, beschikbaarheid flexkrachten Geen informatie Geen informatie Ja, beschikbaarheid administratieve krachten

Geen informatie

Geen informatie

Geen informatie

Ja, beschikbaarheid catering; opzegging per 31/12/2006 Ja, Beschikbaarheid i.m.

Geen informatie Ja;

Ja, zie resultaten workshops en eindrapport

                                                             18

 Volgorde tabel op basis van omvang kosten inhuur externe partij   Rechtmatigheidsoordeel inclusief mogelijkheid tot afwijkingen reguliere procedure door hogere  leidinggevende  19

Pagina | 47    

 

Externe partij Witteveen en Bos

Categorie Technische adv.

Bedrag18 34.500 en 39.800

DHV

Technische adv. Technische adv.

30.970

Rechtmatigheid19 Ja; afwijking enkelvoudig gefiatteerd door directieniveau Geen informatie

25.000

Geen informatie

Deloitte

Overige inhuur

24.300

Notariskantoor stadsdeel Arnhem Raap

Overige inhuur Technische adv. Technische adv.

Fugro

BCC

Doelmatigheid Geen informatie

Doeltreffendheid Geen informatie

Geen informatie Geen informatie

Geen informatie

Geen informatie

Geen informatie

8.295

Ja; afwijking enkelvoudig gefiatteerd door s.d. Geen informatie

Geen informatie

Geen informatie

6.426

Geen informatie

2.380

Ja; meervoudig

Geen informatie Deels; projectplan niet in dossier

Ja, beschikbaarheid eindrapporten Geen informatie

Ja, beschikbaarheid eindrapporten preventie bodemdaling

Enkele wat meer statistische gegevens uit bovenstaande tabel: Aantallen Ja; Deels Nee Geen informatie

Rechtmatigheid Doelmatigheid 11 2 2 2 2 4 6 13

Doeltreffendheid 12

9

Bij de score op het onderdeel doeltreffendheid dient nog aangetekend te worden dat de (interne evaluatie van) kwaliteit van de geleverde prestaties niet meegewogen is bij het uiteindelijke oordeel. Dit is mede het gevolg van de aanwezigheid en kwaliteit van de onderliggende informatie.

Pagina | 48    

 

3.3.4.2 Rechtmatigheid WSRL kent als beleidskader ten behoeve van de inhuur van externe partijen in de jaren 2005 en 2006 de Nota Inkoop en Aanbestedingsbeleid WSRL van december 2004. De nota geeft heldere regels over de bevoegdheden bij aanbestedingen en de daarbij behorende drempelbedragen. Als regel geldt onderhandse aanbesteding met minimaal drie en maximaal zes inschrijvers. De bevoegdheid tot een minder zware aanbestedingsvorm te weten een enkelvoudige uitnodiging is bij geraamde bedragen tot aan € 75.000 aan het afdelingshoofd en daarboven aan de directeur. Vanuit de beschikbare gegevens over de 21 inhuurcases zijn de bevindingen op het gebied van rechtmatigheid als volgt: ¾ Van de 21 inhuurcases, blijken bij 7 inhuursituaties – waarbij het selectieproces min of meer aantoonbaar was - sprake te zijn van een afwijking van de voorgeschreven meervoudige aanbestedingsprocedure door een enkelvoudige inhuurprocedure; ¾ In 6 inhuurcases is geen informatie voorhanden om de rechtmatigheid in de zin van juiste aanbestedingsprocedure en bevoegde functionaris voor opdrachtverlening te beoordelen; ¾ In 3 inhuursituaties (CVAB, DocConsult en LogicaCmg) komt het totaalbedrag boven het drempelbedrag voor Europese aanbesteding uit. In geen van deze gevallen is aandacht besteed aan de mogelijkheid c.q. verplichting tot Europese aanbesteding. In de aanvullende gesprekken zijn door de interne organisatie de volgende motieven genoemd om voor een enkelvoudige procedure te kiezen: • • • •

In de betreffende markt zitten maar enkele bureaus met de vereiste expertise; Positieve ervaringen met de combinatie van bestekvervaardiging en toezicht/directievoering bij één adviesbureau; Goede eerdere ervaringen met het adviesbureau; Een min of meer bestendige inhuurrelatie van externe capaciteit;

Conclusies rechtmatigheid WSRL: Geconcludeerd moet worden dat in relatief veel van de onderzochte inhuursituaties afgeweken wordt van de norm van een meervoudige aanbesteding. Bovendien is in een relatief groot aantal inhuursituaties, de beschikbare informatie onvoldoende om een uitspraak te doen op het gebied van rechtmatigheid. De instemming met de enkelvoudige aanbesteding leidt in de praktijk tot een bestendiging van bestaande relaties. In combinatie met inhuurtrajecten waar naar ons oordeel ten onrechte niet Europees is aanbesteed, wordt WSRL kwetsbaar voor juridische procedures. Ook een goedkeurende verklaring van de externe accountant op het gebied van rechtmatigheid kan in gevaar komen.

Pagina | 49    

 

3.3.4.3 Doelmatigheid De norm op het gebied van doelmatigheid gaat uit van interne regels die waarborgen dat er een juiste prijs/kwaliteitsverhouding is bij de aanbesteding van inhuuropdrachten. Daarbij kan concreet worden gedacht aan het kiezen van een aanbestedingsvorm waarin concurrentie en marktwerking zichtbaar is, aan een goede en controleerbare onderbouwing van de kosten van inhuur en aan aantoonbare onderhandelingen met de externe partij over de prijs-kwaliteitverhouding. Uit de beschikbare gegevens en de aanvullende gesprekken komen de volgende bevinding naar voren op het gebied van doelmatigheid: ¾ In het grootste deel van de onderzochte inhuursituaties (17 van 21) zijn geen gegevens voorhanden om de doelmatigheid te toetsen; ¾ De keuze voor bekende en vertrouwde externe marktpartijen via een enkelvoudige aanbesteding doet zich in een relatief groot aantal inhuursituaties voor. Conclusies doelmatigheid WSRL Wat betreft het doelmatigheidsaspect kan worden geconcludeerd dat een aantoonbare doelmatige uitvoering van het afgesproken inkoop- en aanbestedingsbeleid niet voorop staat. Door onvoldoende concurrentiestelling en een – voor zover controleerbaar – beperkt kostenbewustzijn, geeft WSRL bij de inhuur van externe partijen wellicht meer geld uit dan nodig is. 3.3.4.4 Doeltreffendheid De norm rondom de doeltreffendheid van de inhuur van externe partijen gaat uit van het aan de ‘voorkant’ van het inhuurproces zichtbaar zijn van de beoogde resultaten, doelen en effecten, en een eindproduct dat aan de ‘achterkant’ het gewenste resultaat oplevert en waar sprake is van het daadwerkelijk benutten in de interne organisatie van het resultaat. Daarbij zou ook moeten worden meegenomen dat de externe inhuur meerwaarde heeft ten opzichte van de uitvoering door het waterschap zelf. Uit de beschikbare ‘papieren’ gegevens en uit de aanvullende gesprekken komen de volgende bevindingen op het gebied van doeltreffendheid naar voren: ¾ De inhuur van externe partijen levert voor zover controleerbaar uit de beschikbare gegevens over het algemeen een bruikbaar resultaat voor de organisatie op; ¾ Er zijn op het gebied van facilitaire zaken in 2007 acties ondernomen in de richting van openbare, Europese aanbestedingen en kennis over inkoop meer wordt gebundeld. ¾ Er is nog geen sprake van een consequente evaluatie van nut en noodzaak van de inzet van externe partijen mede in relatie tot de kennisontwikkeling van het eigen personeel.

Pagina | 50    

 

Conclusies doeltreffendheid WSRL: In de meerderheid van de onderzochte inhuursituaties (12 van 21) is sprake van een min of meer effectieve inhuur in de zin van de feitelijke levering van de gevraagde dienst. In 9 cases is er geen informatie beschikbaar. Wat betreft de kwaliteit van de geleverde dienstverlening is er onvoldoende informatie om conclusies te trekken.

Pagina | 51    

 

3.4

Hoogheemraadschap van Rijnland

3.4.1 Inleiding Het Hoogheemraadschap van Rijnland is in 2005 gefuseerd met drie andere (inliggende) waterschappen (Haarlemmermeer, Wilck en Wiericke en De Oude Rijnstromen). In 2006 en 2007 heeft er een reorganisatie plaatsgevonden. Het Hoogheemraadschap van Rijnland zorgt in het gebied, dat zich uitstrekt van Wassenaar tot Amsterdam en van IJmuiden tot en met Gouda, voor: ƒ Waterkwaliteitsbeheer: goede kwaliteit van het oppervlaktewater; ƒ Waterkering: veilige duinen, dijken en kaden; ƒ Waterkwantiteitsbeheer: voldoende (zoet) water, niet te veel maar ook niet te weinig; In onderstaande tabel 4 worden in het kort de belangrijkste kengetallen (standaardgegevens, prestaties en financiën) weergegeven. Tabel 10a kengetallen Rijnland20 Omschrijving Algemeen Aantal inwoners beheersgebied Oppervlakte Gemiddeld aantal inwoners per km2 Aantal inliggende gemeenten Waterkwaliteitsbeheer Aantal rioolzuiveringsinstallaties Aantal km persleidingen Aantal gemalen Hoeveelheid slib per jaar (ton droge stof) Waterkwantiteitsbeheer Aantal km. watergangen Aantal gemalen (hoofd- en onderbemaling) Aantal km. overige watergangen Waterkering Aantal km. primaire dijken Aantal km. secundaire dijken

Gegevens Ca. 1.300.000 11.133 km2 1.170 36 32 210,6 69 106.000 1.528 km 345 8.200 km 81,5 1272,4

                                                            

20

 Gegevens website Rijnland 

Pagina | 52    

 

Tabel 10b Financiële gegevens Rijnland Financiën (in mln. €) OPBRENGSTEN TOTAAL, waarvan opbrengsten belastingen overige opbrengsten KOSTEN TOTAAL, waarvan personeelslasten kapitaallasten Diensten door derden (waarvan afvoer en slibverwerking) Onderhoud door derden Kosten tijdelijk personeel 3.4.2

2005 149.3 114.8 34.5 132.3 41.5 (31%)21 28.9 (22%) 22.4 (17%) 9.3 9.1 (7%) 2.9 (2%)

2006 156.9 124.5 32.4 143.1 44.4 (31%) 28.7 (20%) 27.0 (19%) 9.3 10.8 (8%) 4.6 (3%)

Aard en omvang inhuur externe partijen 2005/2006

Na vaststelling van de afbakeningsnotitie zijn door het Hoogheemraadschap van Rijnland overzichten opgesteld met aard en omvang van de inhuur van externe partijen in 2005 en 2006. Daarbij is onderscheid gemaakt in externe inhuur ten behoeve van investeringsprojecten (kosten worden geactiveerd) en externe inhuur waarvan de kosten rechtstreeks op de exploitatie drukken. Dit resulteert in de navolgende tabel. Tabel 11 Overzicht aard en omvang externe inhuur (mln. €)

Reguliere bedrijfsvoering Technische advisering Overige inhuur

Investeringsprojecten 2005 2006 nvt nvt 4,2 7,2 nvt nvt

Exploitatie 2005 2006 2,8 4,6 nvt nvt 2,8 3,3

Enkele bevindingen: •

De technische advisering ten behoeve van investeringsprojecten kan als volgt worden onderverdeeld (in €): Soort technisch advies Advies en begeleiding onderzoeken Totaal

2005 3.810.444 380.826 4.191.270

2006 6.451.699 728.593 7.180.292

                                                             21

 Percentage van lasten totaal 

Pagina | 53    

 

•

De externe inhuur ten laste van de exploitatie kan als volgt worden onderverdeeld (in €): Soort inhuur Uitzendkrachten Externe deskundigen Externe adviezen Totaal

•

•

2006 4.605.252 1.380.525 1.955.500 7.870.053

De ‘top vijf’ aan externe inhuur op het gebied van de technische advisering bij investeringsprojecten in de jaren 2005 en 2006 waren (in €afgerond): 2005 Witteveen & Bos Tauw Oranjewoud DHV Niebeek Milieu Totaal top 5

•

2005 2.848.611 1.024.240 1.771.921 5.644.772

1.160.000 863.000 471.000 290.000 159.000 2.943.000

2006 Witteveen & Bos Tauw Grontmij Niebeek Milieu DHV Totaal top 5

1.485.000 1.338.000 443.000 402.000 349.000 4.017.000

Over de beide jaren nemen de ‘top vijf’ externe adviseurs ten behoeve van technische advisering bij de investeringsprojecten respectievelijk 69% en 56% van de totale kosten voor externe inhuur voor hun rekening. De ‘top vijf’ aan externe adviseurs ten laste van de exploitatie ziet er als volgt uit (in € afgerond): 2005 Vedior M&I Partners Omegam Laboratoria Yacht CMG Totaal top 5

561.000 375.000 322.000 302.000 268.000 1.828.000

2006 Yacht Vedior Aquatuur Omegam Laboratoria Al-West CV Totaal top 5

€ 492.000 € 450.000 € 428.000 € 357.000 € 289.000 2.016.000

Pagina | 54    

 

3.4.3

Beleidsregels inhuur externe partijen Bevindingen beleidskaders

Het Hoogheemraadschap van Rijnland kent de volgende interne beleidskaders specifiek ten behoeve van de inhuur van externe partijen in de periode 2005/2006: a) Rijnlands Inkoop- en aanbestedingsstatuut voor werken, leveringen en diensten 2005; b) Procedure inhuur tijdelijk personeel Hoogheemraadschap van Rijnland. Ad.a In het Inkoop en aanbestedingsstatuut worden zowel de doelstellingen over aanbesteden als opdrachtgever als die vanuit de verantwoordelijkheid als overheid beschreven. Per project wordt afhankelijk van de afweging van de doelstellingen, de meest geëigende vorm van aanbesteden gekozen. Daarbij spelen ook aspecten een rol als: • Aard van het project; • De omvang van het project; • De omstandigheden/situatie waarin een project tot stand moet komen; • Nadere randvoorwaarden die aan een project gesteld kunnen worden; • De tijd die voor een aanbestedingsprocedure beschikbaar is; • De situatie op de aanbiedersmarkt, de mate van deskundigheid van de eigen organisatie (n.b. hogere eisen aan eigen deskundigheid bij enkelvoudige uitnodiging). Het Statuut verwijst expliciet naar de Europese richtlijnen en naar de nationale ontwikkelingen en regelgeving (wijziging U.A.R., beleidsregels integriteit BIBOB). Het beleid van het Hoogheemraadschap van Rijnland met betrekking tot de inhuur van diensten gaat uit van de volgende regels:

Geraamde omvang dienst > Europees drempelbedrag > € 100.000 < Europees drempelbedrag > € 25.000 < € 100.000

> € 10.000 < € 25.000

< € 10.000

Keuze vorm aanbesteding Openbare procedure conform Europese richtlijnen Onderhandse inschrijving met minimaal vier inschrijvers. Afwijking alleen mogelijk met instemming sectordirecteur op basis van gemotiveerd voorstel Onderhandse aanbesteding met tenminste drie inschrijvers. Afwijking in de vorm van enkelvoudige aanbesteding alleen mogelijk na toestemming van sectordirecteur o.b.v. gemotiveerd voorstel. Onderhandse inschrijving met tenminste twee inschrijvers. Afwijking van deze regel in de vorm van een enkelvoudige aanbesteding alleen mogelijk na toestemming van de sectordirecteur o.b.v. gemotiveerd voorstel. Enkelvoudige uitnodiging Pagina | 55  

 

 

Bij het aanbesteden van adviesdiensten dient onderscheid te worden gemaakt tussen prijs en kwaliteit. Daarbij is ook relevant de verschillende soorten projecten. Bij standaard/eenvoudige projecten ligt de verhouding prijs/kwaliteit anders dan bij complexe projecten. Bij het bepalen van de verschillende keuzes die binnen de genoemde regels kunnen worden gemaakt, dienen de voorstellen daartoe te worden gedocumenteerd en gemotiveerd, en ter goedkeuring aan de opdrachtgever te worden voorgelegd. Dit geldt in de eerste plaats voor uit te nodigen inschrijver(s) bij onderhandse aanbestedingen en enkelvoudige uitnodigingen. Documentatie is volgens het Statuut van belang om juridische kwesties achteraf te voorkomen. Ad b De procedure inhuur tijdelijk personeel voorziet in eerste instantie via een raamcontract in tijdelijk personeel in geval van: • • •

Inhuur wegens ziekte, zwangerschaps- en ouderschapsverlof Inhuur wegens vacatures in de bestaande bezetting; Inhuur wegens bijzondere werkzaamheden.

De regeling beschrijft de administratieve procedures en de rollen van de financiële administratie, afdeling P&O en de budgethouder bij het inhuren van tijdelijk personeel. Bij de regeling zijn voorbeelden van standaard aanvraagformulieren en een schema, dat de inhoud van het hoofdproces beschrijft. Toetsing beleidskaders Bij de toetsing van (de kwaliteit van) het beleidskader van het Hoogheemraadschap van Rijnland op het gebied van de inhuur van externe partijen (inkoop en aanbestedingen) in relatie tot de externe regelgeving (zie normenkader in de bijlage) is de navolgende tabel als toetsingsinstrument gebruikt: Tabel 12: toetsing door Rijnland beschikbaar gestelde beleidskaders UITGANGSPUNTEN22 Juridische uitgangspunten Verwijzing naar Europese en landelijke wet- en regelgeving Nastreven transparantie, objectiviteit en nondiscriminatie Vastgesteld aanbestedingsreglement

Rijnland de Europese richtlijnen, het Uniform Aanbestedingsreglement EG 1991 en het Aanbestedingsreglement voor Diensten EG 2000 Als norm opgenomen, maar feitelijk niet uitgewerkt besluit van het college van D en H d.d. 31 mei 2005. reg.nr.05.11154

                                                             22

 Bron: Handreiking ‘Verdien aan Besteden’ VNG 2003/Checklist inkopen en aanbesteden ‘Goed  Besteed’ SGBO/VNG 2006  

Pagina | 56    

 

UITGANGSPUNTEN22 Ethische en ideële uitgangspunten Duurzaam inkopen Maatschappelijke eisen aan leveranciers Integriteitseisen aan bestuurders en ambtenaren Economische uitgangspunten Visie op inzet derden in bedrijfsvoering Mate waarin concurrentie wordt gezocht Beleid t.a.v. innovatief inkopen en aanbesteden Afweging prijs/kwaliteit Omgaan met regionale leveranciers Organisatorische uitgangspunten Goed werkgeverschap (expliciete afweging eigen personeel vs. externe inhuur, opslaan / delen kennis externe partij) Streven naar inkoopsynergie Standaard werkwijze inkoopproces Continu zoeken naar verbeteringen Het beleggen van de eindverantwoordelijkheid van inkoopfunctie

Rijnland Niet opgenomen Niet opgenomen Niet opgenomen Doelstellingen vanuit het belang als opdrachtgever zijn opgenomen In beginsel inkopen van diensten via meervoudige aanbesteding Niet opgenomen Is gekwantificeerd opgenomen voor de verschillende typen projecten Niet opgenomen Niet opgenomen Niet opgenomen Globale beschrijving van de werkwijze Niet opgenomen Integraal management

Conclusies beleidskaders De volgende conclusies kunnen worden getrokken over het Rijnlands inkoop- en aanbestedingsstatuut 2005: Juridische uitgangspunten ¾ Het statuut is niet up to date gemaakt naar de landelijke regelgeving (Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten), die na de vaststelling van het statuut tot stand is gekomen. In het statuut wordt aangegeven dat de ‘organisatie van de inkoopfunctie’ thans nader wordt uitgewerkt. In de ambtelijke reactie is hierover het volgende opgemerkt: “Bij de reorganisatie in 2007 is expliciet besloten dat de organisatie centralisatie van de inkoop later oppakt. In 2008 is een start gemaakt door een diagnose van de inkoopfunctie in het directieteam vast te stellen. ¾ Het nastreven van transparantie, objectiviteit en non-discriminatie wordt als uitgangspunt genoemd, maar is onvoldoende uitgewerkt om in de praktijk handen en voeten te krijgen. Ethische en ideële uitgangspunten ¾ Er is geen beleid geformuleerd ten aanzien van: o duurzaam inkopen. Hierdoor spelen duurzaamheidscriteria geen rol in het selectieproces, bijvoorbeeld het stellen van eisen aan de leveranciers op het punt van Pagina | 57    

 

o

o

een milieuzorgsysteem of het stellen van eisen aan de in te kopen producten op het punt van een milieukeurmerk; maatschappelijke eisen te stellen aan leveranciers. Hierdoor spelen deze eisen geen rol in het selectieproces, bijvoorbeeld de opdrachtnemer moet zich houden aan de gangbare arbeidsvoorwaarden, een redelijk salaris betalen, geen gebruik maken van kinderarbeid en niet discrimineren; integriteiteisen aan bestuurders en ambtenaren. Hierdoor spelen deze eisen geen rol in het selectieproces, bijvoorbeeld belangenverstrengeling voorkomen door als beleidsuitgangspunt te hanteren dat medewerkers een zakelijke relatie onderhouden met de leveranciers.

Economische uitgangspunten ¾ De mate waarin concurrentie wordt gezocht en de afweging van prijs en kwaliteit daarbij is voldoende in het beleid verwerkt; ¾ Er is geen beleid geformuleerd ten aanzien van innovatief inkopen en aanbesteden. Hierdoor wordt geen maximaal gebruik gemaakt van de kennis en innovatiekracht die in de markt aanwezig is. Organisatorische uitgangspunten ¾ De te volgen werkwijze is onvoldoende uitgewerkt. De kans op rechtmatigheidfouten en inefficiënties neemt toe door gebrek aan standaardisatie en gebrek aan inkoopcontrole. 3.4.4

Inhuur externe partijen in de praktijk

3.4.4.0 Inleiding In het onderzoeksplan is ten behoeve van het – kwalitatieve – onderzoek naar de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van de daadwerkelijke inhuur van externe partijen in de praktijk, de bestudering en toetsing van 20 inhuurcases opgenomen. Om een (nog) beter onderbouwd beeld te schetsen van de inhuurpraktijk, werd in het onderzoeksplan per waterschap een tweetal gesprekken met ‘dossiereigenaren’ opgenomen. Waar het verzamelen van de kwantitatieve informatie en de informatie over het beleidskader bij het Hoogheemraadschap van Rijnland vlot verliep, was het verzamelen van de 20 dossiers een uitermate moeizaam proces. De informatie per dossier, die na enkele maanden beschikbaar kwam, was beperkt. Hieruit blijkt dat de archivering bij het Hoogheemraadschap van Rijnland niet op orde is. In feite is er daardoor onvoldoende informatie beschikbaar gekomen om stellige conclusies te kunnen trekken. Om toch tot een zekere mate van onderbouwde bevindingen te komen, zijn vier gesprekken gevoerd met betrokkenen bij specifieke inhuurcases. Vanuit de toetsing van de ‘papieren’ gegevens over de geselecteerde inhuurcases aan het normenkader en de resultaten van de gesprekken worden in de volgende paragrafen een (meer kwalitatief dan kwantitatief) beeld geschetst van de resultaten van het onderzoek naar rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid.

Pagina | 58    

 

3.4.4.1 Bevindingen rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid Volledigheidshalve worden onderstaand nog kort de normen rondom de begrippen rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid weergegeven: Rechtmatigheid: Vindt de inhuur van externe partijen plaats in overeenstemming met externe (van buiten) en interne (zelf vastgestelde) regelgeving. Het gaat hierbij om een inkoopprocedure die transparant, objectief en non-discriminatoir is. Doelmatigheid: Vindt de inhuur van externe partijen plaats tegen de meest optimale prijs-kwaliteitverhouding; Hiermee wordt bedoeld dat met behulp van de te volgen interne en externe beleidskaders wordt geborgd dat het te volgen inhuurproces uiteindelijk leidt tot de meest doelmatige inhuurkeuze. Doeltreffendheid: Vindt de inhuur van externe partijen plaats vanuit een expliciet zicht op de beoogde resultaten, doelen en effecten. Het gaat hier om het waarborgen van de bruikbaarheid van de resultaten van de externe inhuur.

Pagina | 59    

 

In de volgende tabel zijn de bevindingen op het gebied van rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid samengevat. Vervolgens zullen enkele deelconclusies rondom de drie normthema’s worden getrokken. Externe partij Witteveen en Bos

Categorie Technische advisering Externe deskundigen

Bedrag23 700.000

Rechtmatigheid24 Ja

450.000

Nee; geen Europese aanbesteding

Omegam laboratoria

Externe deskundigen

350.000

Nee; geen Europese aanbesteding

Nee; enkelvoudig

M&I Partners

Externe deskundigen

260.000

Nee; enkelvoudig

Yacht Technologie BV

Uitzendkrachten (van der Werf)

150.000

Nee; geen Europese aanbesteding Geen informatie

De Lage Landen Translease

Overige diensten door derden Technische advisering Onderhoud derden Overige diensten door derden Uitzendkrachten

150.000

Geen informatie

100.000

Geen informatie

70.000

Geen informatie

50.000

Geen informatie

50.000

Geen informatie

Koning uitzenbureau Eclectic

Uitzendkrachten

45.000

Geen informatie

Onderhoud derden

40.000

Ja; meerjarig contract

Yacht Technologie BV Deloitte Accountants BV Infoprojects

Uitzendkrachten (Loonstra) Externe deskundigen Externe adviezen

37.500

Geen informatie

30.000

Ja

22.000

Geen informatie

Aquatuur

Niebeek Milieumanagement Gebr. Griekspoor Wagro Caesar Accounts

Doelmatigheid Ja; meervoudige aanbesteding Nee; enkelvoudig

Doeltreffendheid Ja; project verloopt goed Ja, opdrachtgever geeft aan dat adviezen benut zijn Ja, opdrachtgever geeft aan dat werkzaamheden goed zijn uitgevoerd Nee, niet volgens geïnterviewde

Nee; niet onder raamcontract (3) Geen informatie

Geen informatie

Geen informatie Geen informatie Geen informatie

Geen informatie

Nee; niet onder raamcontract Nee; niet onder raamcontract Nee; sinds 1995 is het contract niet aangepast Nee; niet onder raamcontract Ja; meervoudige aanbesteding Geen informatie

Geen informatie

Geen informatie

Geen informatie Geen informatie

Geen informatie Geen informatie Geen informatie Ja; verklaring afgegeven Geen informatie

                                                             23

 Volgorde tabel op basis van omvang kosten inhuur externe partij, afgeronde bedragen   Rechtmatigheidsoordeel inclusief mogelijkheid tot afwijkingen reguliere procedure door hogere leidinggevende 

24

Pagina | 60    

 

ƒ

Als er een raamcontract afgesloten is, is er onderhandeld over de condities waaronder wordt ingehuurd, met name over de prijsstelling. Inhuur onder een raamcontract is hierdoor qua prijsstelling per definitie doelmatig.;

ƒ

Als inhuur onder een raamcontract niet mogelijk is, betekent volgens de eerdere normenkaders minimaal meerdere offertes aanvragen, waardoor op basis van concurrentiestelling een goede prijs verkregen wordt en aldus doelmatigheid wordt ingebouwd;

ƒ

Van de in de ambtelijke reactie bedoelde gevallen, waar interim-personeel is ingehuurd buiten het raamcontract om, zijn géén meerdere offertes gevraagd. Zonder concurrentiestelling (noch vooraf middels een raamcontract noch in het traject zelf door het vragen van meerdere offertes) is ingehuurd, hetgeen de RKC als ondoelmatig kwalificeert.

Externe partij Troostwijk Taxaties

Categorie

Bedrag25 Rechtmatigheid26 Doelmatigheid Doeltreffendheid

Externe 18.000 deskundigen

Leeuwendaal Externe adviezen Rijnconsult Externe adviezen. Bunnik BV Technische van Doorn advisering Groep P.C. Bakker Geen inhuur

Ja; meerjarig contract

18.000

Ja

16.000

Geen informatie

15.000

Geen informatie

Nee; sinds 1996 is het contract niet aangepast Ja; meervoudige aanbesteding Geen informatie Geen informatie

Geen informatie Geen informatie Geen informatie Geen informatie

2.500

Enkele wat meer statistische gegevens uit bovenstaande tabel: Aantallen Ja Nee Deels Geen informatie

Rechtmatigheid 5 3 0 11

Doelmatigheid 3 9 0 7

Doeltreffendheid 4 1 0 14

                                                               25

 Volgorde tabel op basis van omvang kosten inhuur externe partij, afgeronde bedragen   Rechtmatigheidoordeel inclusief mogelijkheid tot afwijkingen reguliere procedure door hogere leidinggevende 

26

Pagina | 61    

 

Bij de score op het onderdeel doeltreffendheid dient nog aangetekend te worden dat de (interne evaluatie van) kwaliteit van de geleverde prestaties niet meegewogen is bij het uiteindelijke oordeel. Dit is mede het gevolg van de aanwezigheid en kwaliteit van de onderliggende informatie. 3.4.4.2 Rechtmatigheid Bij het Hoogheemraadschap van Rijnland voorziet het Rijnlands Inkoop- en aanbestedingsstatuut voor werken, leveringen en diensten 2005 in de procedures voor het aangaan van verplichtingen. Opdrachten met een geraamde waarde boven het drempelbedrag van de Europese richtlijn worden in principe Europees aanbesteed. Opdrachten met een geraamde waarde minder dan het drempelbedrag worden in principe onderhands aanbesteed met twee, drie of vier potentiële dienstverleners. Alleen voor opdrachten met een geraamde waarde tot € 10.000 is enkelvoudige aanbesteding toegestaan. Vanuit de toetsing van de beschikbare gegevens over de 19 inhuurcases (een van de geselecteerde cases bleek geen inhuur te betreffen), is van 11 cases geen informatie beschikbaar hoe er is aanbesteed. Bij twee cases is er sprake van een meerjarig contract, dat al meer dan 10 jaar loopt. Bij 3 cases is meervoudig aanbesteed en bij 3 andere cases is gelet op het bestede bedrag ten onrechte niet meervoudig aanbesteed. In deze 3 cases was het uiteindelijk uitgegeven bedrag zo hoog dat het boven het drempelbedrag van de Europese richtlijn uitkwam. Het beeld, dat uit de gesprekken naar voren komt met betrekking tot de wijze waarop met aanbestedingsprocedures binnen het Hoogheemraadschap van Rijnland wordt omgegaan is tamelijk divers. Bij bouwzaken (bouwprojecten) komt de organisatie rond de aanbestedingen professioneel over. De uitvoering van projecten wordt in de meeste gevallen geheel uitbesteed (zowel de advisering in de verschillende fasen als de uitvoering). Er is dan een projectteam, dat bestaat uit mensen van Rijnland en van de externe adviseur. In het projectteam wordt de voortgang en de binnen het project te maken keuzes besproken. Het projectteam heeft een toetsende en begeleidende rol. Bij standaardprojecten worden de adviesdiensten voor alle fasen in het project in één keer aanbesteed, bij complexe projecten moet er eerst een basisontwerp komen dat vaak apart wordt aanbesteed. Het aantal externe partijen dat in aanmerking komt om de adviesdiensten aan te gunnen is over het algemeen beperkt. De externe partij moet de kennis in huis hebben en ook continuïteit kunnen garanderen. Gelet op de marktsituatie (een klein aantal grote bureaus, kleine bureaus worden snel door de grote bureaus opgekocht) zijn er maar weinig bureaus die dat kunnen bieden. Bij de aanbesteding zijn vooraf de beoordelingscriteria bekend en in een klein team worden de offertes beoordeeld en van een cijfer voorzien. Vanaf circa 2005 wordt er gewerkt met raamcontracten voor adviesdiensten. Deze raamcontracten zijn sectoraal: er zijn aparte raamcontracten voor baggeren, persleidingen, rioolgemalen, inrichten polders, keringen, zuiveringen en poldergemalen. Per sector zijn er één tot drie raamcontracten afgesloten. De raamcontracten zijn Pagina | 62    

 

Europees aanbesteed en hebben een looptijd van vier jaar. Het beleid om met raamcontracten te werken is niet schriftelijk vastgelegd. Naast bouwzaken is ook gesproken met de leiding van het laboratorium. Daar is de afgelopen jaren een grote groei geweest van het aantal monsters, dat moet worden geanalyseerd. Naar de mening van de leiding van het laboratorium is er maar één externe partij in Nederland die de meer complexe analyses kan uitvoeren. Daardoor is bij deze externe partij een omzet terecht gekomen die ver boven het drempelbedrag van de Europese richtlijn uitgaat. Het interne proces binnen Rijnland is complex: het laboratorium heeft meerdere interne opdrachtgevers, die • verschillende soorten analyses vragen; • vaak van jaar op jaar verschillende analyses vragen; • vaak per jaar om een sterk wisselend aantal analyses vragen. In eerste instantie is Rijnland begonnen om het interne proces te stroomlijnen om op een eerder moment meer zekerheid te krijgen hoeveel moet worden uitbesteed. Vervolgens moet een start worden gemaakt met het formuleren van een uitbestedingsbeleid, maar daarbij speelt ook nog dat het laboratorium naar verwachting gaat fuseren met andere laboratoria, zodat er een organisatie ontstaat die voor zeven waterschappen zal werken. De noodzaak en de omvang van de uitbesteding kan daardoor heel anders komen te liggen. Tenslotte is er nog over twee andere cases een gesprek gevoerd. Daarbij ontstond het beeld dat de werkorganisatie van Rijnland het Rijnlands Inkoop- en aanbestedingsstatuut voor werken, leveringen en diensten 2005 niet als uitgangspunt hanteert. Dit kan als volgt worden toegelicht: ¾ Een ambtenaar, die na de fusie van 1 januari 2005 boventallig was geworden, heeft een aantal adviesopdrachten gekregen. Daartoe was met de betrokkene een raamcontract afgesproken. In 2005 en 2006 is er een omzet gerealiseerd van meer dan € 450.000, terwijl beoogd was een afkoopbedrag van € 200.000. De adviezen waren van goede kwaliteit, maar procedureel is hier van alles op aan te merken: o Bij de Rijksoverheid is in het kader van integriteitrisico slechts onder zeer beperkte voorwaarden toegestaan, een ambtenaar waarmee het dienstverband is verbroken, aansluitend als externe kracht in te huren. o het raamcontract is niet Europees aanbesteed; o de individuele opdrachten zijn niet meervoudig aanbesteed; De documentaire informatievoorziening was na de fusie van 1 januari 2005 niet op orde. Er is een externe partij ingehuurd om ondersteuning te verlenen bij het realiseren van een verbeterslag. Naar de mening van betrokkenen was deze externe partij de enige in Nederland, dat deze ondersteuning kon bieden. Er is dus niet meervoudig aanbesteed. In 2005 en 2006 is meer dan € 250.000 uitgegeven om de kwaliteit van de documentaire informatievoorziening te verbeteren.

Pagina | 63    

 

De moeizame totstandkoming van de benodigde informatie met betrekking tot de inhuurdossiers en de incompleetheid van (sommige) dossiers heeft de rekenkamercommissie nog geen zicht verschaft op de beoogde verbeterslag in de documentaire informatievoorziening”. Conclusies rechtmatigheid Rijnland: Uit de twintig onderzochte dossiers moet geconcludeerd worden dat bouwzaken het inkoop- en aanbestedingsbeleid op orde heeft, maar dat bij andere onderdelen van de werkorganisatie van Rijnland er feitelijk niet sprake is van een werkend inkoop- en aanbestedingsbeleid. 3.4.4.3 Doelmatigheid De norm op het gebied van doelmatigheid gaat uit van interne regels die waarborgen dat er een juiste prijs/kwaliteitsverhouding is bij de aanbesteding van inhuuropdrachten. Daarbij kan concreet worden gedacht aan het kiezen van een aanbestedingsvorm waarin concurrentie en marktwerking zichtbaar is, aan een goede en controleerbare onderbouwing van de kosten van inhuur en - waar mogelijk - aan aantoonbare onderhandelingen met de externe partij over de prijs-kwaliteitverhouding. Conclusies doelmatigheid Rijnland: Op basis van hetgeen in de vorige paragraaf is beschreven leidt het aanbestedingsproces bij bouwzaken in opzet tot doelmatige uitkomsten. Wij hebben onvoldoende informatie om conclusies te kunnen trekken over de werking. Daarbij is wel relevant dat nu is overgegaan op het werken met een beperkt aantal raamcontracten, waardoor een beperkt aantal externe partijen alle advieswerkzaamheden krijgt gegund. Deze werkwijze leidt wellicht niet tot de optimale prijs, maar het is aannemelijk dat er wel een goede prijs-kwaliteitsverhouding wordt gerealiseerd, omdat externe partijen de weg goed kennen binnen het Hoogheemraadschap van Rijnland en weten wat de opdrachtgever wil. Op basis van de onderzochte dossiers kan er bij de andere onderdelen van de werkorganisatie door gebrek aan concurrentiestelling naar ons oordeel niet of nauwelijks sprake zijn van een doelmatige wijze van aanbesteden. Hierdoor geeft het Hoogheemraadschap van Rijnland wellicht meer geld uit dan nodig is. 3.4.4.4 Doeltreffendheid De norm rondom de doeltreffendheid van de inhuur van externe partijen gaat uit van het aan de ‘voorkant’ van het inhuurproces zichtbaar zijn van de beoogde resultaten, doelen en effecten, en een eindproduct dat aan de ‘achterkant’ het gewenste resultaat oplevert en waar sprake is van het daadwerkelijk benutten in de interne organisatie van Pagina | 64    

 

het resultaat. Daarbij zou ook moeten worden meegenomen dat de externe inhuur meerwaarde heeft ten opzichte van de uitvoering door het waterschap zelf.

Conclusies doeltreffendheid Rijnland: Er is geen schriftelijk informatie beschikbaar waaruit conclusies kunnen worden getrokken over de doeltreffendheid van de externe inhuur. Uit de gesprekken over een drietal cases komt naar voren dat de uitvoering van de werkzaamheden door externe partijen door de werkorganisatie over het algemeen goed gevolgd wordt. Ook evaluaties worden genoemd. Er is over één case informatie, die er op duidt dat ondanks hoge uitgaven de doelen van het traject maar in beperkte mate zijn gehaald.

Pagina | 65    

 

4

VERGELIJKING DEELRAPPORTAGES EN BEST PRACTICES

4.1

Algemeen

Een van de redenen voor een gezamenlijk onderzoek naar de inhuur van externe partijen vormde de verwachting om door inzicht in de gezamenlijke resultaten tot onderlinge leereffecten te komen. Het mag uit de afzonderlijke deelrapportages helder zijn dat het inzicht in de resultaten (aard, omvang, kwaliteit beleidskaders, rechtmatigheid, doelmatigheid, doeltreffendheid) nog niet volledig is. De gegevensverzameling rondom aard en omvang en rondom de casuïstiek van specifieke inhuursituaties was bij alle vier de waterschappen een tijdrovend proces met wisselende uitkomsten. Duidelijk werd dat dossiervorming bij de vier waterschappen nog niet ingericht is op het transparant en consistent volgen van het inhuurproces van externe partijen. Resultaat hiervan is dat in het onderhavige onderzoek de concrete leereffecten minder aantoonbaar zijn dan werd verwacht. Niettemin is er wel degelijk uit de verschillende deelrapportages op de thema’s aard en omvang, kwaliteit beleidskaders en inhuur externe partijen in de praktijk, van elkaar te leren. Voordat daar op wordt ingegaan eerst een enkele opmerking over een drietal facilitaire onderwerpen waar vanuit het idee van een gezamenlijke vergelijking naar gekeken is, te weten catering, beveiliging en schoonmaakwerkzaamheden. Uit de afzonderlijke deelrapportages blijkt dat het moment van nieuwbouw voor WRIJ, waterschap Veluwe en WSRL aanleiding was c.q. zal zijn om de inhuur van de externe partij ten behoeve van catering en schoonmaak openbaar dan wel meervoudig onderhands aan te besteden. Daarvoor vormde de historische relatie van de betrokken externe partij (werkzaam bij de rechtsvoorgangers) een reden om de inhuur te continueren op diverse nog verspreid liggende locaties. Overigens geldt bij de keuze van de externe partij voor beveiligingswerkzaamheden, de aansluiting op de externe partij die de collectieve beveiliging doet op de betreffende bedrijventerreinen als belangrijk criterium. In dit kader is dan ook in de begeleidingscommissie besloten om hier geen verdere aandacht aan te besteden.

Pagina | 66    

 

Voor inzicht in de gezamenlijke prestaties, financiën, omvang externe inhuur en te hanteren aanbestedingsprocedures bij de vier waterschappen zijn in bijlage 4 een aantal kengetallen opgenomen.

4.2

Aard en omvang externe inhuur

Vanuit de overzichten in de bijlagen over aard en omvang van de externe inhuur bij de vier waterschappen geeft de volgende tabel het relatieve deel van de kosten van externe inhuur (% ten opzichte van totale kosten): Percentage kosten inhuur externe partijen t.o.v. totale kosten WRIJ 2005 2006

6.5% 8.9%

Ws Veluwe 6.8% 8.5%

WSRL 7.3% 8.6%

HHRS Rijnland 7.4% 10.6%

Een consolidatie van de afzonderlijke top 5 van de hoogste inhuur van alle vier waterschappen geeft het volgende beeld: 2005 Technische advisering investeringsprojecten:

1 2 3 4 5

Ext.partij Witteveen en Bos Arcadis Oranjewoud Tauw Haskoning

Bedrag Aantal ws. 1.687.000 3 1.665.000 2 996.000 2 863.000 1 860.000 2

2006 Technische advisering investeringsprojecten: Ext.partij Bedrag Aantal ws. 1 Tauw 1.929.000 3 2 Witteveen en Bos 1.664.000 2 3 Arcadis 1.545.000 2 4 Grontmij 1.496.000 4 5 Haskoning 803.000 2 2005 inhuur derden ten laste van de exploitatie Ext.partij Bedrag Aantal ws. 1 Vedior 672.000 2 2 Start 601.000 1 3 CVAB 436.000 1 4 M&I-partners 375.000 1 5 Omegan Lab. 322.000 1 Pagina | 67    

 

2006 inhuur derden ten laste van de exploitatie

1 2 3 4 5

Ext.partij Vedior CVAB Aquatuur Al West CV Start

Bedrag Aantal ws. 553.000 2 428.000 1 428.000 1 289.000 1 267.000 1

Enkele conclusies uit de onderlinge vergelijkingen: • Met uitzondering van de inhuur van externe parijen in 2006 door HHRS Rijnland is het relatieve aandeel van de kosten van de inhuur van externe partijen van de vier waterschappen in 2005 en 2006 in grote lijnen gelijk; • De top 5 van ingehuurde externe partijen in 2005 en 2006 ten behoeve van technische advisering bestaat bij de vier waterschappen in grote lijnen uit dezelfde adviesbureaus. Meer synergie c.q. samenwerking bij de inhuur – bijvoorbeeld met mantelcontracten - zou schaalvoordelen kunnen opbrengen. • De inhuur van externe partijen ten laste van de exploitatie door de vier waterschappen is qua aard en omvang sterk versnipperd. Ook hier zou selectie, synergie en samenwerking op het gebied van inhuur schaalvoordelen kunnen brengen. 4.3

Kwaliteit beleidskaders

Op grond van de onderlinge vergelijking van de beleidskaders op het gebied van de inhuur van externe partijen zouden de volgende leereffecten kunnen worden genoemd: •

•

• •

De beleidsnota’s Inkoop en Aanbesteding van WSRL en van HHRS Rijnland zijn in principe goede aanzetten tot kaderstelling door het Algemeen Bestuur op dit gebied. Bij WSRL zou in de beleidsnota I&A de visie op de inzet van extern personeel in de bedrijfsvoering nog kunnen worden opgenomen. Bij beide zou een verdere uitwerking van de kaderstelling meer richtinggevendheid betekenen voor de op te stellen werkprocessen; Waterschap Veluwe kent in principe duidelijke, controleerbare interne afspraken op het gebied van het aangaan van verplichtingen naar derden. Tevens is een periodieke controle operationeel waarin de praktische werking van de afgesproken regels worden getoetst. Sinds eind 2007 koppelt WRIJ de beleidsuitgangspunten op het gebied van inkoop en aanbestedingen aan een concreet plan van aanpak gecoördineerde inkoop. HHRS Rijnland legt de mogelijkheid tot afwijking van de voorgeschreven aanbestedingsprocedure naar een enkelvoudige uitnodiging op directieniveau.

Pagina | 68    

 

4.4 Inhuur externe partijen in de praktijk Op grond van de onderlinge vergelijking van de casuïstiek op het gebied van de inhuur van externe partijen zouden de volgende leereffecten kunnen worden genoemd: •

•

•

Bij waterschap Veluwe worden projectdossiers opnieuw ingericht waardoor het inhuurproces beter kan worden gevolgd. Hier is nog wel een inhaalslag te maken bij de ‘oudere’ projectdossiers; Bij waterschap Veluwe is, samen met waterschap Vallei en Eem, een inkoopcoördinator, waarmee een aanzet is gegeven tot verdere professionalisering van de inkoopfunctie; Bij Rijnland is wat betreft de technische advisering sprake van raamcontracten, die Europees zijn aanbesteed. Zo wordt voorkomen dat elk adviestraject, dat naar verwachting het drempelbedrag voor Europese aanbesteding zal overschrijden, Europees moet worden aanbesteed;

Pagina | 69    

 

5

BEVINDINGEN EN CONCLUSIES

Conclusies A. Aard en omvang externe inhuur Het blijkt niet eenvoudig te zijn om vanuit de bestaande administratieve systemen bij de waterschappen een eenduidig en volledig zicht te krijgen op de aard en omvang van de externe inhuur. Uitgaande van de gehanteerde definitie bij het onderhavige onderzoek gaat het voor de vier waterschappen om de externe inhuur zoals weergegeven in onderstaande tabel: (in mln. € totalen over 2005 en 2006) Soort inhuur Reguliere bedrijfsvoering Technische advisering Overige inhuur Totaal

WRIJ 2.7

Ws Veluwe 0.8

7.5 1.4 11.6

WSRL

Rijnland 5.8

7.4

5.5

16.5

11.4

1.8 8.1

0.3 22.6

6.1 24.9

Opvallende gegevens uit het bovenstaande overzicht zijn het relatief grote gebruik van technische expertise door WSRL en de relatief grote inzet van externe expertise in de reguliere bedrijfsvoering door Rijnland. B. Kwaliteit van de externe en interne beleidskaders Geconcludeerd kan worden dat WRIJ en waterschap Veluwe op het gebied van inhuur van externe partijen in de jaren 2005 en 2006 wel beschikten over min of meer standaard werkwijzen. Een echt beleidskader zoals weergegeven in het normenkader werd niet door hen gehanteerd. Wel werd verwezen naar bestaande Europese wetgeving. WSRL en Rijnland beschikt in die periode wel over een vastgesteld beleidskader waarin werd ingegaan op de uitgangspunten zoals genoemd in het normenkader. Op enkele punten ontbrak het wel aan een nadere invulling van uitgangspunten zoals een visie op de inzet van externe inhuur in relatie tot inzet en kwaliteit van eigen personeel. Aspecten als duurzaam inkopen en expliciete afwegingen bij de inzet van bijvoorbeeld regionale adviesbureaus ontbreken in een aantal gevallen ook. De vigerende beleidskaders gaan over het algemeen meer in op de randvoorwaarden rondom de aanbesteding van werken, dan op de inkoop van leveringen en (advies)diensten. Pagina | 70    

 

C. De inhuur van externe partijen in de praktijk • Door onvolledige gegevens over de inhuurtrajecten is het moeilijk om een betrouwbare en volledige reconstructie ervan te maken; • Afwijkingen van de algemene stelregel om meervoudig aan te besteden komen regelmatig voor (enkelvoudige uitnodiging) • In een aantal inhuurtrajecten kan worden getwijfeld aan het niet toepassen van de Europese regelgeving; • • • •

Keuze van de leverancier van adviesdiensten wordt meer gebaseerd op bekendheid met de leverancier, dan met een aantoonbaar kostenbewustzijn; Veel externe inhuur geschiedt bij een relatief beperkt aantal geselecteerde bedrijven; Kennis van en ervaringen met leveranciers worden intern in de organisaties niet standaard gedeeld; Er vindt standaard geen evaluatie plaats van de resultaten uit de inhuurtrajecten;

Aanbevelingen Inkoop & aanbestedingsbeleid en dossiervorming I.

II.

Ontwikkel en stel een adequaat inkoop- en aanbestedingsbeleid vast met – als voorbeeld - uitgangspunten zoals opgenomen in de Handreiking Verdien aan Besteden van de VNG; aandacht voor beleidsuitgangspunten met betrekking tot ‘zelf doen of uitbesteden’. Stel duidelijke en hanteerbare kaders/regels op voor dossiervorming waardoor de toegankelijkheid van de informatie en het inzicht in het naleven van de kaders voor inkoop en aanbesteding (w.o. rechtmatigheid, doeltreffendheid, doelmatigheid) worden vergroot;

Operationaliseren van inkoop/aanbestedingsbeleid III. IV. V.

VI.

VII.

Beperk uitzonderingen op de afgesproken inkoop en aanbestedingsregels over inhuur van derden; Stel mantelcontracten/raamcontracten op met leveranciers van adviesdiensten. Stel interne richtlijnen op om zoveel mogelijk gezamenlijke inkoop van die leveringen en diensten te realiseren die voordeel opleveren ten opzichte van enkelvoudige inkoop; Evalueer inhuur van externe partijen periodiek (b.v. na afloop van elke dienstverlening) en gestructureerd op doeltreffendheid en doelmatigheid; ook waar het de verlenging van contracten betreft; Voer periodiek audits uit naar het naleven van de interne regels op het gebied van inkoop, aanbesteding en dossiervorming. Pagina | 71  

 

 

Informatieverschaffing en transparantie VIII.

Vergroot de transparantie van de interne en externe verantwoording van de kosten van inhuur externe partijen (over aard, omvang, doelmatigheid en doeltreffendheid).

Synergie door samenwerking IX. X.

Beoordeel de mogelijkheid van samenwerking tussen waterschappen inzake inhuur van adviesdiensten waardoor inkoopvoordelen zullen ontstaan; Leer van elkaars ervaringen en maak gebruik van elkaars kennis opgedaan bij inkopen en aanbesteden.

Pagina | 72    

 

6

BESTUURLIJKE REACTIE EN NAWOORD RKC

Bestuurlijke reactie

De conceptrapportage is in het kader van bestuurlijk hoor en wederhoor op 19 december 2008 aangeboden aan het college van dijkgraaf en heemraden. Het college heeft hierop gereageerd bij brief van 3 februari 2009. De inhoud van deze brief is onderstaand integraal verwoord. Geachte rekenkamercommissie, In uw brief d.d. 19 december 2008 biedt u ons college van dijkgraaf en heemraden de nota van bevindingen ‘Onderzoek inhuur van externe partijen’ aan. Wij hebben uw nota behandeld en reageren hierop met deze brief. Eerst vatten wij onze reactie samen, daarna gaan we in op het rapport en de resultaten. Wij danken u hartelijk voor het uitvoeren van het onderzoek naar de inhuur van externe partijen. De situatie van ons waterschap wordt vergeleken met die van Waterschap Veluwe, Waterschap Rivierenland en het Hoogheemraadschap van Rijnland. Wij brengen onder de aandacht dat het anoniem publiceren van bedrijfsgevoelige informatie van de meest ingehuurde externe partijen onze voorkeur geniet. Wij zullen dit standpunt in onze reactie toelichten. Wij constateren dat de onderzoeksresultaten over de omvang van inhuur van externe partijen weinig verbijzonderd weergegeven zijn. Zo omvatten de totale kosten voor externe inhuur ook kosten als gevolg van inhuur ten behoeve van buitengewone projecten. Deze kostensoort heeft een bijzonder effect op de onderzoeksresultaten. U concludeert dat verschillende interne beleidskaders onvoldoende zijn uitgewerkt. Dit is destijds onderkend en er zijn inmiddels nota’s voor inkoop- en integriteitbeleid vastgesteld. Onder het kopje inhuur in de praktijk trekt u conclusies over rechtmatigheid en doelmatigheid van de inhuur van externe partijen. In dat kader implementeren wij reeds beleidsaanpassingen conform de nieuwe Waterschapswet. In het navolgende gaan wij in op de strekking en vorm van de nota, op de vergelijking met andere waterschappen en op de conclusies en aanbevelingen voor Waterschap Rijn en IJssel onderverdeeld naar de aard en omvang van externe inhuur, de kwaliteit van de beleidskaders en de inhuur in de praktijk. Nota van bevindingen In het onderzoeksplan spreekt u de intentie uit om tot onderlinge leereffecten te komen. We stellen samen met u vast dat dit doel met onderhavig rapport niet is bereikt. Ons college van dijkgraaf en heemraden kan zich vinden in de intentie om onderzoeksresultaten te destilleren op basis van een onderlinge vergelijking. Pagina | 73    

 

De indeling van het onderzoeksrapport is niet conform het onderzoeksprotocol van de rekenkamercommissie. Zowel de volgorde als de samenvoeging van de hoofdstukken verschilt ten opzichte van de door de commissie voorgestelde indeling. De uitgangspunten voor het toetsingskader zijn ontleend aan een handreiking en een checklist van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Deze uitgangspunten worden ten onrechte één op één geprojecteerd op Waterschap Rijn en IJssel. Wij wijzen erop dat de wettelijke verplichting om aantoonbaar te voldoen aan de aspecten waarop de inhuur in de praktijk is getoetst sinds 1 januari 2009 van kracht is. In het geval van rechtmatigheid heeft het algemeen bestuur bovendien bepaald dat Waterschap Rijn en IJssel zich daarbij beperkt tot de financiële rechtmatigheid. Een eenduidige doorkijk van de gebundelde conclusies naar de bevindingen over ons waterschap ontbreekt. Ter illustratie vragen wij ons het volgende af: waaruit leidt u af dat de keuze van een leverancier meer afhangt van bekendheid dan van kostenbewustzijn? Met de aangeboden nota van bevindingen worden marktgevoelige gegevens van externe partijen openbaar door het met naam en toenaam noemen van de ‘top vijf’. Als overheidsorgaan vervult ons Waterschap Rijn en IJssel haar rol zo transparant mogelijk ten opzichte van haar belanghebbenden, maar daarnaast heeft ons waterschap een rol als opdrachtgever die ze met grote zorgvuldigheid wil uitoefenen. Vanuit die optiek spreken wij onze voorkeur uit over het anoniem publiceren van bedrijfsgevoelige informatie. Wij menen dat het onderzoeksrapport even waardevol is met een geanonimiseerde weergave van de externe partijen die het meest worden ingehuurd. Vergelijking andere waterschappen Ons college van dijkgraaf en heemraden prefereert meer verbijzondering in de presentatie van de resultaten over de inhuur van externe partijen. Zo is een uitsplitsing naar kostensoorten niet toegepast in de vergelijking tussen de waterschappen. Conclusies uit de onderlinge vergelijkingen over de inhuur van externe partijen behoeven de onderstaande relativeringen. Elementair is de kritiek dat, indien kosten van externe inhuur worden beoordeeld ten opzichte van de lasten uit de begroting, alleen de kosten mogen worden meegenomen die ten laste gaan van de exploitatie. Zinvol is het om de kosten die ten laste gaan van investeringsprojecten te beoordelen in het kader van investeringsvolumina - bij voorkeur per project. Een overzicht van alle investeringsprojecten zou hierbij behulpzaam zijn. Op die manier worden uitzonderlijke kosten voor externe inhuur, zoals in 2005 en 2006 bijvoorbeeld gemaakt voor architectuur en andere advisering rondom de nieuwbouw, in de juiste verhouding bezien. In de vergelijking tussen de waterschappen is de nadruk gelegd op de kosten van inhuur van externe partijen; nut en noodzaak van de inhuur zijn onderbelicht. Bij een uitspraak over het nut en de noodzaak van de externe inhuur moet het personeelsbeleid worden meegenomen. Waterschap Rijn en IJssel streeft hierin een bescheiden formatie na. Inhuur van externe partijen levert ons waterschap niet alleen de Pagina | 74    

 

nodige flexibiliteit op, maar biedt ook een verrijking van kennis en kunde vanuit de markt. Aard en omvang externe inhuur De in het onderzoeksplan genoemde uitsplitsing in reguliere bedrijfsvoering, technische advisering en overige inhuur geeft inzicht in de aard van de externe inhuur. In de bevindingen over inhuur ten laste van de exploitatie ontbreekt een dergelijke differentiatie. Op welke wijze is bijvoorbeeld de 1,6 miljoen euro voor adviezen van derden in 2006 verdeeld over de drie onderscheiden kostensoorten? Kwaliteit van de beleidskaders Als interne beleidskaders zijn stukken aangedragen op het gebied van inkoop en aanbesteding ultimo 2007. In de conclusies zijn deze stukken buiten beschouwing gelaten. Met onderstaande aanvulling geven we een actueler beeld van de interne beleidskaders van Waterschap Rijn en IJssel op het gebied van bedrijfsvoering. De directie van Waterschap Rijn en IJssel weegt economische uitgangspunten af bij de inzet van externe partijen. De directievisie vormt het vertrekpunt voor innovatief ondernemerschap en het continu zoeken naar verbeteringen - ook op het gebied van inhuur. Innoveren, blijven leren en verbeteren en toegevoegde waarde herkennen worden geadopteerd als ‘onze manieren’. Interne richtlijnen met betrekking tot integriteit zijn conform wettelijke vereisten vanaf 2008 formeel vastgelegd in ons integriteitbeleid. Karakteristiek voor onze bedrijfskundige benadering is de keuze voor integraal management. Hierin is de lijnmanager eindverantwoordelijk voor desbetreffende inkoop. Vanuit die optiek is de verantwoordelijkheid van de inkoopfunctie niet vastgelegd in de nota Aanbesteding 2003. Inhuur in de praktijk In de beoordeelde projecten van Start en CMS is de toets ten behoeve van het rechtmatigheidoordeel niet gebaseerd op de hoogte van de opdracht, maar op de hoogte van de hieruit voortkomende betalingen. Zoals in de ambtelijke reactie d.d. 20 oktober 2008 verwoord dient in het kader van Europese aanbesteding de rechtmatigheid van een project te worden beoordeeld op basis van de geraamde opdracht. U maakt in uw onderzoek gebruik van een steekproef om te komen tot algemene uitspraken over de naleving van beleidskaders. Een adequate methodische verantwoording treffen wij niet aan. Wij vertrouwen erop dat u onze reactie zult opnemen in de aanbieding van uw definitieve nota van bevindingen aan het algemeen bestuur van Waterschap Rijn en IJssel. Hoogachtend, Het college van dijkgraaf en heemraden, drs. C. Roos secretaris-directeur

mr. H. van Brink dijkgraaf Pagina | 75  

 

 

Nawoord rekenkamercommissie RKC Rijn en IJssel wil onderstaand op een aantal punten uit de bestuurlijke reactie van het College van Dijkgraaf en Heemraden van 3 februari 2009 ingaan. Een gezamenlijk onderzoek bij de vier waterschappen Rijnland, Rivierenland, Veluwe en Rijn en IJssel naar de inhuur van externe partijen heeft inhoudelijk en procedureel kansen maar kent ook belemmeringen. Gegevensverzameling vanuit de financiële administraties en vanuit specifieke inhuurdossiers teneinde vergelijkbare eenheden te verkrijgen om betrouwbare en valide conclusies te trekken, is een zeer arbeidsintensief proces geweest. Om toch leereffecten te verkrijgen vanuit het gezamenlijke onderzoek, is de weergave van de bevindingen op het gebied van omvang en aard van de externe inhuur op een betrekkelijk – weliswaar consistent – samengevat niveau gebracht. Uw opmerking om over te gaan tot het anoniem opnemen van de meest ingehuurde externe partijen is besproken in de begeleidingscommissie. Daar geen van de andere waterschappen dit als bezwaar hebben ervaren is besloten om de rapportage op dit punt niet te wijzigen. De eindrapportage kent vier deelrapportages (per waterschap) maar het uiteindelijke doel van het onderzoek om op onderdelen van elkaar te leren, is het meest te herkennen in de integrale eindrapportage. In overleg met de begeleidingscommissie vanuit de rekenkamercommissies van de vier waterschappen is de indeling van de onderzoeksrapporten afgesproken. Dat het ‘leerdoel’ door de onderlinge verschillen in beleid en registraties niet volledig is bereikt is juist. In de aanbevelingen ziet de Rekenkamercommissie Rijn en IJssel niettemin de aanzet voor synergievoordelen vanuit samenwerking. Deze gedachte is ook terug te vinden in de expliciete weergave van ‘top vijf’-overzichten van inhuur van externe partijen. Inzicht hierin levert de mogelijkheden op tot eventuele gezamenlijke inhuur en voordelen. Het door ons gebruikte toetsingskader voor het interne beleid op het gebied van inkoop en aanbesteding is een algemeen erkende weergave van ‘good governance’ bij dit soort processen. Deze norm is uiteraard niet absoluut en onderhevig aan voortschrijdend inzicht. Niettemin biedt het (overheids)organisaties een nuttige checklist bij de invulling van haar eigen beleidskader. Toetsing van bevindingen aan de gehanteerde normen leveren de door ons geformuleerde conclusies op. De bevindingen uit de praktijk zijn gehaald uit specifieke inhuurdossiers en uit gesprekken. Doelmatige inzet van middelen bij externe inhuur hangt volgens de gehanteerde normen af van meervoudige aanbesteding, van goede onderbouwing van de kosten en van onderhandelingen over de prijs. Met andere woorden heeft de markt bij de inhuur van de externe partij haar werk kunnen doen. Uit onze bevindingen is de doelmatigheid in een groot aantal casussen deels niet of volledig niet gebleken.

Pagina | 76    

 

In onze weergave van omvang en aard van de externe inhuur is het onderscheid gemaakt tussen inhuur ten behoeve van de reguliere exploitatie en inhuur ten behoeve van investeringsprojecten. Uitspraken over een teveel of te weinig aan externe inhuur zijn door ons niet gedaan. Belangrijker zijn de borging van integraal beleid en procedures rondom rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid in de reguliere werkprocessen. Wij zijn het overigens met u eens dat uitspraken over de omvang van de externe inhuur in het licht moeten worden gezien van het door het waterschap gevoerde personeelsbeleid. De weergave van de aard en omvang van externe inhuur is deels ingegeven door de beschikbaarheid van gegevens uit de financiële administratie en deels door de wens om tot onderlinge vergelijking en inzichten te komen. Wij hebben daarbij gebruik gemaakt van bij de administratie gebruikelijke selectiemethodes en coderingen en hebben geen onderzoek op factuurniveau uitgevoerd. Wij constateren met genoegen dat u actief werkt aan een verdere verbetering van de beleidskaders op het gebied van inkoop, inhuur en aanbesteding. Bij het onderzoeksonderdeel inhuur in de praktijk hebben wij aan de hand van met de begeleidingscommissie afgesproken criteria een selectie gemaakt van concrete inhuurcasussen. Deze kent een naar onze mening representatieve spreiding over de totale externe inhuur in 2005 en 2006. Het nemen van een representatieve steekproef uit een totale populatie aan gegevens is een methodisch verantwoorde wijze om tot conclusies te komen. Samenvattend komen wij tot de conclusie dat uw, integraal in het eindrapport opgenomen, bestuurlijke reactie voor ons geen reden is om tot bijstelling van onze conclusies en aanbevelingen te komen.

Pagina | 77    

 

7

GEZAMENLIJK NAWOORD REKENKAMERCOMMISSIES Alle vier de colleges herkennen zich op hoofdlijnen in de conclusies van het onderzoek en de hieruit voortvloeiende aanbevelingen. Daarbij merken wij op dat het ene college de aanbevelingen explicieter overneemt dan het andere. De colleges geven ook aan dat het op inhuurgebied beter kan én beter moet. Alle vier wijzen in meer of mindere mate naar de nieuwe waterschapswet. De per 1 januari 2009 van kracht zijnde wet verplicht onder meer dat waterschappen – net als gemeenten – op het terrein van de financiële rechtmatigheid een goedkeurende accountantsverklaring moeten kunnen overleggen. De gezamenlijke rekenkamercommissies constateren dat enkele waterschappen hierop vooruitlopen. Zo heeft een waterschap dankbaar gebruik gemaakt van de ‘ambtelijke versie’ van ons rapport om ten tijde van de afronding van het onderzoek het inkoop- en aanbestedingsbeleid te actualiseren. Verder noemen de colleges vaak de – al dan niet uitgebreidere - interne controle naar het inkoop- en aanbestedingsbeleid als middel om de externe inhuur beter beheersbaar te maken. De uitbreiding van de interne controle vloeit eveneens voort uit de nieuwe waterschapswet. Dit onderzoek laat tevens zien dat de werkzaamheden van de rekenkamercommissie(s) complementair zijn aan de werkzaamheden van de interne auditors en de accountant. In geen van de reacties wordt overigens concreet ingegaan op de aanbevelingen betreffende de synergievoordelen door samenwerking. Wij hechten er echter aan om nogmaals te benadrukken dat er zeker synergievoordelen te behalen zijn door gezamenlijk in te huren. In de onderzoeksprotocollen van de vier rekenkamercommissies is opgenomen dat enige tijd na afronding van het onderzoek een evaluatie of ‘follow up’ zal plaatsvinden. Daarbij gaan we na in hoeverre het waterschap de door het algemeen bestuur overgenomen aanbevelingen heeft opgevolgd. Op die manier bereiken we dat waterschappen op een doelmatige, rechtmatige én doeltreffende manier inhuren.

Utrecht, maart 2009 De begeleidingscommissie

Pagina | 78