Hoofdstuk 1 Inleiding, probleemstelling en onderzoeksopzet. Deel I - Inleiding

Hoofdstuk 1 – Inleiding, probleemstelling en onderzoeksopzet

Deel I - Inleiding

1

Deel I - Inleiding

2


Hoofdstuk 1. “Inleiding, probleemstelling en onderzoeksopzet” 1.1

Aanleiding Het onderwerp van deze afstudeerscriptie is een afgeleide van een stage, waarin een inventarisatie is gemaakt van de mogelijkheden voor duurzaamheid bij de (her)ontwikkeling van bedrijventerreinen. Om te kunnen komen tot een bepaalde diepgang in het onderzoek is er aanvankelijk voor gekozen om het onderwerp af te bakenen tot ‘stimulering van vervoermanagement1 bij herstructurering van verouderde bedrijventerreinen’. Een belangrijke reden voor deze keuze was de waarneming in de literatuur dat vervoermanagement maar mondjesmaat van de grond komt, ondanks de vaak grote problemen met verkeer en vervoer op en rond verouderde bedrijventerreinen2. Daarnaast heeft het feit dat nog altijd een groot deel van de Nederlandse bedrijventerreinen verouderd is, de keuze voor afbakening tot ‘herstructurering van bedrijventerreinen’ ondersteund. Lopende het literatuuronderzoek is besloten om het vervoermanagement in een bredere context te bestuderen, om zodoende ook de samenhang met andere ‘mobiliteitsmanagementinstrumenten’ in kaart te kunnen brengen. Het vermoeden dat het bij herstructurering van bedrijventerreinen nogal eens ontbreekt aan een (integrale) visie bij gemeenten op het aspect verkeer en vervoer, maakt bestudering van deze vorm van integraal gebiedsgericht mobiliteitsbeleid extra interessant. Met het verruimen van de afbakening wordt daarnaast meer recht gedaan aan het oorspronkelijke vertrekpunt van stage en scriptie: verduurzaming van bedrijventerreinen3.

1.2 1.2.1

Herstructurering van bedrijventerreinen Bedrijventerreinen Een bedrijventerrein is een terrein dat is bestemd voor economische activiteiten. Het terrein kan worden gebruikt voor handel, nijverheid, commerciële- en niet commerciële dienstverlening en industrie. Bedrijventerreinen zijn collectieve bedrijfsterreinen, dus terreinen waarop meerdere bedrijfsterreinen te onderscheiden zijn. De term bedrijfsterrein slaat op de hoeveelheid terrein die een vestiging (bedrijf of instelling) in gebruik heeft (in eigendom, huur of pacht) (Ginter, 1998). Onder de term ‘bedrijventerrein’ worden naast de verzamelde bedrijfsterreinen ook de openbare ruimte en de infrastructuur verstaan4. Er kan een verschil worden gemaakt tussen nieuwe en bestaande bedrijventerreinen. Nieuwe bedrijventerreinen zijn terreinen die nog niet volledig zijn uitgegeven. Zij bevinden zich in de fase van initiatief, planvorming of realisatie5. Bestaande bedrijventerreinen zijn terreinen waarvan de grond (grotendeels) in gebruik is genomen door bedrijven. Deze terreinen hebben de stadia van initiatief, planvorming en realisatie reeds doorlopen en bevinden zich in de stabilisatiefase6.

1

Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat (AVV, 1998) omschrijft vervoermanagement als volgt: “[…] de zorg die het management van bedrijven en instellingen heeft voor personenverkeer, gericht op selectief autogebruik.”

2

Zie ook hoofdstuk 2.

3

Hoewel het Ministerie van EZ (1998) het begrip duurzame bedrijven interpreteert als ‘samenwerking tussen bedrijven onderling en met overheden op bedrijventerreinen’, wordt hier uitgegaan van een bredere definitie van duurzaamheid. Hierbij wordt aangesloten bij de definitie door de commissie Brundtland, waarin ‘de drie p’s’ (Planet, Profit and People) centraal staan (WCED, Our Common Future, 1987). Een verbetering op Planet, Profit en/of People kan daarmee ook voortkomen uit een eenzijdig handelen van overheidswege.

4

Jansen, 1998.

5 Het ontwikkelingsproces van bedrijventerreinen kan globaal in een aantal fasen worden ingedeeld. Gangbaar is om van drie

of vier fasen uit te gaan. Ginter (1998) benoemt vier fasen: 1) de fase van het initiatief; 2) de fase van de planvorming; 3) de realisatiefase; en 4) de stabilisatiefase. 6

Ginter, 1998.

3

Deel I - Inleiding

Naast het verschil tussen nieuwe en bestaande bedrijventerreinen kan er onderscheid worden gemaakt naar verschillende typen bedrijventerreinen. Hoewel het overgrote deel van de bedrijventerreinen kan worden getypeerd als ‘gemengd’ (zie hieronder), worden in toenemende mate bedrijventerreinen ontwikkeld met het oog op zeer specifieke doelgroepen. In het onderzoek Ruimte voor Economische Activiteit (REA)7 wordt een vijftal typen bedrijventerreinen onderscheiden: Zware industrieterreinen zijn geschikt voor milieuhinderlijke bedrijven. Het inrichtingsniveau van dit type bedrijventerreinen is in de regel functioneel en grootschalig; Zeehaventerreinen hebben een laad- / loskade langs diep vaarwater, toegankelijk voor de grote zeeschepen. Het inrichtingsniveau van dit type bedrijventerreinen is in de regelfunctioneel; Distributieparken zijn specifiek geschikt voor transport- en distributiebedrijven. Het inrichtingsniveau van dit type bedrijventerreinen is in de regel functioneel (brede wegprofielen); Hoogwaardige bedrijvenparken huisvesten bedrijven met hoogwaardige activiteiten (productie, R&D). Het inrichtingsniveau van dit type bedrijventerrein is in de regel exclusief; Gemengde terreinen: terreinen die geschikt zijn voor de reguliere bedrijvigheid en niet behoren tot de eerder genoemde terreinen. Het inrichtingsniveau van dit type bedrijventerreinen is in de regel representatief8; De groei van het aantal ‘gethematiseerde’ terreinen hangt samen met de steeds gevarieerdere eisen die bedrijven aan hun vestigingsplaats stellen. Het bestaan van voldoende grote groepen bedrijven met overeenkomstige vestigingseisen (deze doelgroepen worden vaak aangeduid als segmenten) maakt het lonend om hier middels een gedifferentieerd aanbod9 van bedrijventerreinen op in te springen. Differentiatie van bedrijventerreinen kan op een drietal peilers betrekking hebben (Jansen, 1998): de aantrekkelijkheid van vestiging in elkaars nabijheid van gelijksoortige bedrijven ten behoeve van kennisuitwisseling en samenwerking; de aanwezigheid van specifieke voorzieningen, zoals bijvoorbeeld de aanwezigheid van een universiteit of de mogelijkheid tot spoorwegtransport; een op het imago van de bedrijfssector aangebrachte kwaliteit en inrichting. Volgens Schuurman (1995) is de uitstraling van het bedrijventerrein het meest voor de hand liggende criterium voor indeling van bedrijven in segmenten. Een segmentering op basis van bedrijfspanden10 wordt dan gehanteerd om het kwaliteitsniveau te handhaven. Omdat aanboddifferentiatie een extra hoeveelheid uitgeefbare grond veronderstelt, en daardoor gepaard gaat met hogere kosten voor de uitgevende instantie, is dit alleen haalbaar voor grotere steden, of indien er binnen een gemeente een bepaald type bedrijvigheid zeer sterk vertegenwoordigd is, zoals de logistieke sector in Venlo.

1.2.2

Veroudering en herstructurering van bedrijventerreinen De ontwikkeling van het economisch functioneren van bedrijventerreinen wordt gekenmerkt door een ‘natuurlijk verloop’. In deze ontwikkeling kan een viertal fasen worden onderscheiden (zie figuur 1). De ontwikkeling start met de fase waarin begonnen wordt met de aanleg van het terrein en de eerste terreinen worden uitgegeven (fase 1). De groei van het economisch functioneren is het grootst in de tweede fase, als een permanente stroom bedrijven zich op het terrein vestigt. Fase 3 is een fase van consolidatie. In deze fase draait het terrein op volle toeren en bereikt het economisch functioneren zijn hoogtepunt. Daarna volgt een fase van stagnatie en teruggang (fase 4). Veroudering van een

7

Ministerie van Economische Zaken, 1994

8

De typologie in het REA-rapport onderscheidt tevens twee typen kantorenlocaties, te weten de stadsrandkantorenlocaties en de binnenstedelijke kantorenlocaties.

9

Aanboddifferentiatie kan als volgt worden omschreven: “Conform het marketingdenken inspelen op de wensen en behoeften van potentiële klanten door deze klanten zo goed mogelijk te definiëren, de wensen en eisen van de doelgroep zo goed mogelijk in beeld te brengen en de terreinontwikkeling op deze wensen af te stemmen. Hiertoe wordt een (deel van een) bedrijventerrein voor een specifieke groep bedrijven (segment) bestemd en wordt de inrichting van het terrein op de geselecteerde groep afgestemd.” (KAN, 1997)

10

Zie bijlage 1.

4


bedrijventerrein, hetgeen doorgaans loopt via meerdere elkaar versterkende processen11, manifesteert zich vooral in fase drie en vier van de levenscyclus.12 1

2

3

4

Economisch functioneren

Verlenging economische levensduur

Tijd 13

Figuur 1: Levenscyclus van een bedrijventerrein

Middels een proces van herstructurering14 kan de economische levensduur van een bedrijventerrein worden verlengd. Onder het mom van “duurzame bedrijventerreinen” is er de laatste jaren veel aandacht voor het beheer van de bedrijventerreinen. Samenwerkende bedrijven en gemeenten (de traditionele terreinbeheerders) maken steeds vaker afspraken over het beheer, gericht op behoud en vergroting van de toegevoegde waarde van een bedrijventerrein. Hoe eerder er op tekenen van veroudering wordt gereageerd, hoe minder inspanning en kosten hiermee gemoeid zijn. Indien er niet wordt gereageerd raakt het terrein in een neerwaartse spiraal en wordt de situatie van kwaad tot erger.

1.2.3

Herstructureringsopgave en overheidsbeleid Een groot deel van de Nederlandse bedrijventerreinen is verouderd. Het rapport “Nieuwe kansen voor bestaande terreinen” 15 geeft aan dat in 1996 ongeveer 9.000 tot 10.000 hectare aan bedrijventerreinen kenmerken van veroudering vertoonde. Op een totale voorraad van 58.000 hectare komt dat neer op zo’n 17 procent. Hoewel in de afgelopen jaren op veel plaatsen werk is gemaakt van de herstructurering van bedrijventerreinen, is er nog altijd sprake van een aanzienlijk oppervlak aan verouderde terreinen. Herstructurering van bedrijventerreinen wordt op rijksniveau vanuit verschillende beleidsvelden gestimuleerd. Vanuit het ruimtelijk beleid wordt herstructurering van bedrijventerreinen vooral gezien als een vorm van intensief ruimtegebruik. Vanuit het economisch beleid wordt herstructurering vooral gestimuleerd met het oog op het garanderen van een voldoende kwantitatief en kwalitatief aanbod van bedrijventerreinen. In dit kader zijn via de Tender Investeringsprogramma’s Provincies (TIPP) de afgelopen jaren door het Rijk omvangrijke subsidies toegekend voor herstructureringsprojecten. Ook vanuit Europa zijn subsidies toegekend uit de fondsen voor regionale ontwikkeling, bijvoorbeeld in de vorm van het Ceres- en het Stimulusprogramma.

1.3

Gemeenten en gebiedsgericht mobiliteitsbeleid

1.3.1

Mobiliteitsbeleid Met de term “mobiliteitsbeleid” wordt vaak verwezen naar één van vier typen instrumenten van het verkeersen vervoerbeleid: verkeersbeheersing (naast wegenbeleid, regelgeving en openbaar vervoerbeleid). In deze scriptie, echter, wordt met “mobiliteitsbeleid” bedoeld het spectrum aan

11

Schuur (2001) maakt onderscheid naar technische, economische, maatschappelijke en ruimtelijke veroudering. Zie ook hoofdstuk 2.

12

Heidemij Advies, 1996.

13

Figuur 1 is ontleend aan het rapport “Nieuwe kansen voor bestaande terreinen” van Heidemij Advies (1996).

14

Voor omschrijving van het begrip herstructurering, zie hoofdstuk 2.

15


5

Deel I - Inleiding

beleidsinstrumenten dat kan worden ingezet ter verduurzaming van vervoer van goederen en personen. Daarmee wordt dus ook onder meer het ruimtelijke ordenings- en milieubeleid inbegrepen.

1.3.2

Naar meer integraliteit in het verkeer- en vervoerbeleid In haar jonge jaren bestond het verkeersbeleid uit niet meer dan de aanleg en het beheer van wegen. In de loop der tijd is het aantal beleidsinstrumenten dat wordt ingezet in het kader van het verkeersbeleid naar behoefte gegroeid. Naast wegenbeleid gaat het om regelgeving, openbaar vervoer-beleid en verkeersbeheersing16. Daarnaast is het verkeersen vervoerbeleid ook meer verweven geraakt met andere beleidsvelden, en dan met name het ruimtelijke ordeningsbeleid (locatiebeleid). Begin jaren tachtig werd door de rijksoverheid opgemerkt dat de inzet van de instrumenten in het kader van het verkeersen vervoerbeleid in onvoldoende mate leidde tot oplossing van knelpunten. De schaalvergroting in de maatschappij, en de bijbehorende toename van de automobiliteit, noopte tot meer samenhang in het beleid. Sinds midden jaren tachtig heeft dit ervaringsfeit geleid tot een herbezinning op de schaal waarop verkeersbeleid vorm moet krijgen. Deze herbezinning heeft geleid tot zowel centraliserende (meer onderlinge samenwerking tussen gemeenten) als decentraliserende (subsidiariteitsbeginsel) veranderingen17. Het handelen van de overheid inzake kan worden onderverdeeld in twee fasen: de fase van de vervoerregio’s en de fase van het VERDI-convenant18. In het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer (SVV-II19) werd het gebrek aan samenhang dan ook aangewezen als een van de oorzaken voor het falen van het verkeersen vervoerbeleid. In belangrijke mate werd dit geweten aan de gebrekkige institutionele structuur, waarbinnen de coördinatie tussen het Ministerie van Verkeer en Waterstaat met andere ministeries, de coördinatie binnen het ministerie zelf, en de afstemming van het beleid met lagere overheden voor verbetering vatbaar waren. Daarnaast werd ook het bestuurlijk instrumentarium ontoereikend geacht20. De oplossing voor het gebrek aan integraliteit werd mede gezocht in het instellen van de vervoerregio’s. Deze zouden enerzijds moeten voorzien in een stuk centralisatie, door toegenomen samenwerking en afstemming tussen gemeenten, en anderzijds tot een stuk decentralisatie doordat taken en bevoegdheden van de rijksoverheid naar de vervoerregio’s zouden worden overgebracht. Snel na het aantreden van het kabinet-Kok sneuvelden echter al gauw de vervoerregio’s, mede omdat men op rijksniveau huiverig was om typisch bovenlokale taken bij intergemeentelijke samenwerkingsverbanden neer te leggen21. Wel was door het korte bestaan van de vervoerregio’s de intergemeentelijke samenwerking van de grond gekomen, waarbij de gezamenlijk opgestelde regionale vervoerplannen als belangrijke verbindende factor golden. In 1995 hebben de ministeries van V&W en Binnenlandse Zaken, het IPO, en de VNG hun handtekeningen gezet onder het VERDI-convenant, waarin afspraken zijn neergelegd over de verdeling van taken en bevoegdheden in het verkeesr- en vervoerbeleid. Een belangrijk kenmerk van de hieruit voortvloeiende nieuwe bestuurstructuur is de toepassing van het subsidiariteitsbeginsel bij de rolverdeling tussen de verschillende bestuurslagen, hetgeen onder meer inhoudt dat gemeenten uitvoering geven aan beleidsonderdelen die gaan over de lokale verkeerssituatie. Deze wijziging wordt ondersteund door een verschuiving van financiële middelen, waaronder ook die voor de stimulering van vervoermanagement22. Rijk en provincies hebben wel de mogelijkheid om essentiële beleidsonderdelen aan te wijzen, en dit uiteindelijk middels een aanwijzing te bekrachtigen, om zodanig de samenhang tussen het beleid van de verschillende bestuurslagen kracht bij te zetten. Naast

16

Binnen het instrument van de verkeersbeheersing kunnen vier groepen worden onderscheiden, namelijk: modal-splitbeleid, prijsbeleid, vervoermanagement en benutting.

17

Bron: Selm, J.A. van, Schaal, verkeer en verkeersbeleid, in: Bestuurskunde, jaargang 7, nummer 1, Tilburg, 1998

18

Verdi staat voor: “VErkeer en vervoer, Regionaal, Decentraal, Integraal”.

19

Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer, Deel A: Beleidsvoornemen, Ministerie V&W, 1988.

20

Bron: Van Selm, 1998

21

In de voorgaande jaren waren de vervoerregio’s tot intergemeentelijke samenwerkingsverbanden geëvolueerd, met uitzondering van enkele bestaande kaderwetgebieden die de taak van vervoerregio toebedeeld hadden gekregen.

22

De stimulering van vervoermanagement was voorheen een taak van de regionale directies van Rijkswaterstaat. Vanwege het directe contact met bedrijven wordt deze taak doorgeschoven naar gemeenten.

6


deze mogelijkheid wordt de samenhang vormgegeven door te werken met bestuurscontracten, en door de oprichting van vervoersberaden op regionale en landelijke schaal23. In het nieuwe Nationaal Verkeers- en Vervoerplan24 wordt de lijn van de subsidiariteit doorgetrokken, onder het motto: “Decentraal wat kan, centraal wat moet. Internationaal waar nodig”. Hierbij wordt nog eens onderstreept dat het oplossen van regionale en lokale problematiek vraagt om een effectieve, integrale, gebiedsgewijze aanpak waarin instrumenten als verkeersbeleid, locatiebeleid, parkeerbeleid en vervoermanagement in combinatie worden ingezet. Provinciale en regionale verkeersen vervoersplannen, streekplannen en gemeentelijke plannen bieden hierbij gebiedsgericht maatwerk, waarbij verschillende schaalniveaus in één gebied samenkomen. De samenhang tussen het NVVP, de Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening en het grotestedenbeleid krijgt mede vorm via gebiedsgewijze samenwerking25.

1.3.3

Veranderingen op gemeentelijk niveau Voor gemeenten geldt dat zij meer dan voorheen de de mogelijkheid hebben om een eigen verkeersen vervoerbeleid te voeren. Een probleem daarbij is dat er vooral sprake is van een verschuiving van bevoegdheden, en in veel mindere mate van taken. Oftewel, hoewel gemeenten een zorgplicht hebben, en provincies en het rijk de mogelijkheid hebben tot het doen van aanwijzingen, is er in zekere zin sprake van een situatie van vrijblijvendheid. Dit zal inhouden dat er tussen gemeenten verschillen zullen bestaan in de mate van voortvarendheid waarmee zij dit ter hand nemen. Van de andere kant groeit de kans op een integrale aanpak van verkeersen vervoerproblemen, ook bij de revitalisering van bedrijventerreinen. Meer dan voorheen zal bij de revitalisering van bedrijventerreinen worden getracht in samenwerking met de (aldaar gevestigde) bedrijven, wegbeheerders en bijvoorbeeld vervoerbedrijven te komen tot een oplossing voor de problemen met bereikbaarheid, parkeren, veiligheid en overlast. Door de keuze voor decentralisatie van taken op het gebied van verkeersen vervoerbeleid zal de nadruk bij de stimulering van vervoermanagement meer komen te liggen op gebiedsgewijze aanpak (zie hoofdstuk 3).

1.4

Probleemstelling

1.4.1

Probleemanalyse Een belangrijke koerswijziging in het nationale verkeersen vervoerbeleid is dat veel meer dan voorheen wordt ingezet op maatwerk door lagere overheden. Gemeenten hebben met het voeren van een dergelijk integraal mobiliteitsbeleid echter weinig ervaring. Voor bijvoorbeeld de stimulering van vervoermanagement, dat voorheen een taak was van de Regionale Directies van Rijkswaterstaat, geldt dat gemeenten hier voorheen nauwelijks bij waren betrokken. Ondanks de verruimde bevoegdheden lijkt invulling van de nieuwe taken door gemeenten vooralsnog slechts moeizaam van de grond te komen. Geheel verwonderlijk is dit niet; gemeenten zijn slecht bekend met de mogelijkheden die sommige beleidsinstrumenten bieden voor het voeren van mobiliteitsbeleid en daarnaast is het voeren van integraal beleid (mobiliteitsbeleid raakt aan verschillende andere beleidsvelden) binnen een verkokerde organisatie als de gemeente een complexe aangelegenheid. Het beleid met betrekking tot bedrijventerreinen, en in het bijzonder de herstructurering van bedrijventerreinen, biedt verschillende aangrijpingspunten voor het voeren van een mobiliteitsbeleid. Middels segmentering, parkeerbeleid, verbetering van het openbaar vervoer, stimulering van vervoermanagement, en verbetering van de inrichting van de infrastructuur en de openbare ruimte kunnen lokale problemen worden opgelost en kan worden bijgedragen aan het behalen van doelstellingen uit het nationale verkeer- en vervoerbeleid. Deze scriptie is er op gericht om inzichtelijk te maken welk beleid voor oplossing van de verkeersproblematiek op en rond bedrijventerreinen kan worden ingezet, in het bijzonder toegespitst op de mogelijkheden die een proces van herstructurering biedt om vorm te geven aan een mobiliteitsbeleid.

23

Bron: Van Selm, 1998.

24

Ministerie V&W, mei 2001.

25

Idem.

7

Deel I - Inleiding

1.4.2

Doelstelling De doelstelling van dit onderzoek is: Het verschaffen van inzicht in de mogelijkheden die een proces van herstructurering van bedrijventerreinen biedt voor het voeren van een (integraal) mobiliteitsbeleid.

1.4.3

Vraagstelling De probleemstelling voor dit onderzoek luidt als volgt: Welke kansen biedt een proces van herstructurering van bedrijventerreinen om te komen tot een meer duurzame afwikkeling van het personenvervoer? Vanuit deze centrale vraagstelling is een aantal deelvragen opgesteld: 1.

Wat komt er kijken bij een proces van herstructurering van verouderde bedrijventerreinen? Hoe verloopt het proces van veroudering van bedrijventerreinen? Welke problemen spelen een rol op verouderde bedrijventerreinen? Hoe kan een proces van herstructurering vorm worden gegeven?

2.

Welke vormen van gemeentelijk beleid kunnen worden ingezet voor verduurzaming van het personenvervoer van, naar en op bedrijventerreinen? Wat wordt verstaan onder duurzame mobiliteit? Welke knelpunten spelen er op bedrijventerreinen met betrekking tot het personenvervoer? Welke vormen van beleid kunnen door gemeenten worden ingezet om te komen tot een duurzamere afwikkeling van het personenvervoer? - Hoe kan het verkeer- en vervoerbeleid worden ingezet? - Hoe kan het ruimtelijk beleid worden ingezet? - Hoe kunnen andere vormen van beleid worden ingezet?

3.

Wat zijn slaag- en faalfactoren voor de inzet van gemeentelijke beleidsinstrumenten in een proces van herstructurering van bedrijventerreinen, gericht op verduurzaming van het personenvervoer?

4.

Welke aangrijpingspunten biedt een proces van herstructurering van bedrijventerreinen om te komen tot een meer duurzame afwikkeling van het personenvervoer?

In hoofdstuk 4 wordt vraag 4 nader uitgewerkt in een 13-tal stellingen (zie paragraaf 1.6).

1.5

Methodische verantwoording

1.5.1

Onderzoeksstrategie Voor dit onderzoek is de casestudy als meest geschikte onderzoeksstrategie bevonden. De casestudy wordt gekenmerkt door een diepgaande kwalitatieve bestudering van één tot hooguit tien onderzoekseenheden (Verschuren, Doorewaard, 2002). Deze diepgaande studie maakt het mogelijk om de onderzoekseenheden, ofwel casus, integraal te bestuderen. Gezien het grote aantal aspecten dat in het onderzoek van invloed is op de bevindingen is deze keuze gemaakt. Door het integrale karakter wordt voorts makkelijker voorkomen dat belangrijke aspecten over het hoofd worden gezien. Een zeer belangrijk aspect bij de casestudy is de selectie van de casus. In deze scriptie zullen meerdere casus worden geselecteerd (§1.5.2.1). Deze casus hebben gemeen dat bij de herstructurering van het bedrijventerrein de verduurzaming van het personenvervoer een belangrijke rol heeft gespeeld. Per casus wordt het beleid, gericht op duurzaam personenvervoer, in beeld gebracht en worden stellingen met betrekking tot het raakvlak tussen herstructurering van bedrijventerreinen en

8


‘mobiliteitsbeleid’ beantwoord, om uiteindelijk meer algemene conclusies te trekken met betrekking tot deze stellingen. Omdat de casestudy een diep inzicht geeft in een beperkt aantal specifieke gevallen, is voorzichtigheid geboden bij het doen van algemene uitspraken. Wat voor één bedrijventerrein geldt, hoeft namelijk niet voor alle bedrijventerreinen te gelden. Op basis van de resultaten uit de geselecteerde casus kunnen wel uitspraken worden gedaan voor vergelijkbare gevallen.

1.5.2

Uitvoering In de beginfase van het onderzoek is relevante literatuur bestudeerd en zijn oriënterende gesprekken gevoerd met deskundigen en mensen die zich in de praktijk bezig houden met bedrijventerreinenbeleid op gemeentelijk en provinciaal niveau. Belangrijke bronnen van informatie waren ook de VCC’s (vervoerscoördinatiecentra), het Project Innovatie Team van de Kamer van Koophandel Noord-Brabant Noord, en ambtenaren in de verschillende gemeenten die betrokken zijn bij het bedrijventerreinenbeleid en het verkeersen vervoerbeleid. Dit oriënterende onderzoek heeft ook voor een belangrijk deel het materiaal opgeleverd op basis waarvan de eerste twee vragen uit de vraagstelling kunnen worden beantwoord.

1.5.2.1 Selectie van de casus Op basis van de volgende criteria is gezocht naar geschikte casus voor onderzoek: - De terreinen zijn verouderd en worden of zijn onderworpen aan een proces van herstructurering; - De verduurzaming van het personenvervoer is een belangrijk aandachtspunt (geweest) bij het proces van verduurzaming; - Bij de selectie van de terreinen wordt uitgegaan van herstructurering met behoud van werkfunctie, dus: groot onderhoud, revitalisering of herprofilering. Indien aanwezig wordt ook een terrein onderzocht dat ten dele onderhevig is aan functieverandering; - Uit het oogpunt van de technische uitvoerbaarheid van het onderzoek moeten voldoende gegevens beschikbaar zijn en moeten betrokken partijen medewerking willen verlenen. De selectie van de casus heeft mede plaatsgevonden op basis van gesprekken met: medewerkers van de afdelingen ruimtelijke ordening en economische zaken van de provincie Noord-Brabant; het Project Innovatie Team van de Kamer van Koophandel Noord-Brabant Noord; Vervoer coördinatiecentrum Noord-Brabant en regio Rijnmond; en betrokkenen bij verschillende herstructureringsprojecten in den lande. De volgende casus zijn geselecteerd: Op bedrijventerrein De Hurk (ruim 200 ha, ±300 bedrijven, ruim 15000 werknemers) in Eindhoven is op 1 april 1999 het project “Duurzaam Bedrijventerrein De Hurk” van start gegaan. De in het betreffende convenant opgenomen verbeteringen aan de infrastructuur zijn ondertussen allemaal uitgevoerd. Teneinde het niet noodzakelijk autogebruik terug te dringen wordt er momenteel een ambitieus gebiedsvervoerplan uitgevoerd. Aan het mobiliteitsplan is een uitgebreide enquête voorafgegaan onder 234 bedrijven met in totaal 11.412 werknemers. De organisatiegraad op bedrijventerrein De Hurk is hoog; Op bedrijventerreinen Kraaiven in Tilburg (8500 werknemers) wordt in het kader van het project Personenvervoer van Morgen (PvM) geëxperimenteerd met innovatieve vormen van collectief vervoer, waarbij het particuliere initiatief een belangrijke rol speelt. Naast de provincie wijst mogelijk ook het rijk (V&W) dit initiatief aan als pilotproject, hetgeen zou inhouden dat een extra groot deel van de kosten zou worden gedekt door de overheid. Bedrijventerrein Kraaiven, dat dateert uit de jaren ’60 wordt op het moment van het schrijven van deze scriptie opgeknapt. Daarbij is vooral aandacht voor problemen van bereikbaarheid, verkeersonveiligheid en achterstallig onderhoud aan infrastructuur en openbare ruimte. Bij de herstructurering wordt ingezet op een algemene verduurzaming van het terrein; De herstructurering op bedrijventerrein De Dubbelen (272 ha, 150 bedrijven, ±6500 werknemers) in Veghel wordt door de gemeente gekenmerkt als ‘vitalisering’, waarmee impliciet wordt gesuggereerd dat er geen sprake zou zijn van veroudering. Toch zijn er uiteenlopende knelpunten, onder meer met betrekking tot de externe ontsluiting en ruimtegebrek bij bedrijven. Er is op het terrein een onderzoek uitgevoerd naar het woon-werkverkeer op korte afstanden. Een aanvraag voor een CERES-subsidie is aanleiding om mogelijkheden te

9

Deel I - Inleiding

bestuderen voor een algemene verduurzaming van het terrein, waarbij ook vervoermanagement en de verbetering van de ontsluiting per fiets een rol spelen. Daarnaast zijn ook zorgen bij bedrijven omtrent de ontwikkeling van de bereikbaarheid door de aanleg van rijksweg A50 en de verkeersaantrekkende werking van de overslagterminal op het terrein, en het ruimtegebrek dat sommige bedrijven noopt tot het reduceren van aantallen parkeerplaatsen, goede omstandigheden om een slag naar een meer duurzame ontsluiting van het bedrijventerrein te maken; Op bedrijventerrein Rietvelden / de Vutter in ‘s-Hertogenbosch is in 1996 begonnen met project “Duurzame Ontwikkeling RIVU”. Mede gezien de relatief lange looptijd van het project is er sprake van een hoge organisatiegraad. Op het terrein heeft men gepoogd een vraagafhankelijk collectief vervoersysteem van de grond te krijgen, hetgeen mede door ontwikkelingen in het streekvervoer niet is gelukt. Door de grote reserveruimte bij verschillende bedrijven is er een overvloed aan parkeerruimte, hetgeen een obstakel vormt bij het ontmoedigen van het autogebruik door werknemers. Bij het oriënterend onderzoek onder een vijftiental bedrijventerreinen is gebleken dat het moeilijk is om herstructurering onder te verdelen in typen. Op een bedrijventerrein doet zich meestentijds een mix voor van vormen van veroudering en maatregelenpakketten. In alle gevallen doen zich op de bedrijventerreinen naast problemen van technische veroudering ook andersoortige problemen voor. Het lijkt daarom weinig zinvol om de selectie van de casus te baseren op een typologie van soorten herstructurering. Bij de inventarisatie bleek een aantal andere factoren wel van onderscheidend belang. Met name met betrekking tot de ontsluiting per collectief vervoer zijn de schaalgrootte van de bedrijventerreinen en het onderscheid tussen middelgrote en grote plaatsen belangrijk. Om die reden is naast een aantal grootstedelijke bedrijventerreinen ook een bedrijventerrein in een middelgrote plaats (<50.000 inwoners, nl.: Veghel) geselecteerd. Een belangrijke factor die bij de selectie van de casus een rol heeft gespeeld is voorts dat er weinig successen te melden zijn op het gebied van ontsluiting van bedrijventerreinen per collectief vervoer. Daarom is bij selectie van de casus vooral gezocht naar casus waar dit aspect een belangrijke rol speelt. Veel wordt verwacht van een project in de gemeenten Tilburg (en Dongen), alwaar voor de ontsluiting van bedrijventerreinen wordt voortgeborduurd op particuliere initiatieven. Ook op bedrijventerrein de Hurk in Eindhoven is sprake van een ontsluiting middels collectief vervoer. Op bedrijventerrein Rietvelden / De Vutter is gepoogd Collectief Vraagafhankelijk Vervoer (CVV) van de grond te krijgen, hetgeen echter vooralsnog als onhaalbaar is beoordeeld. Op bedrijventerrein De Dubbelen hebben nog geen initiatieven plaatsgevonden op het gebied van collectief vervoer van personen, maar dit project bevindt zich dan ook nog in een vroeg stadium van het herstructureringsproces. 1.5.2.2 Uitvoering praktijkonderzoek In een eerste onderzoeksronde wordt een aantal algemene zaken in kaart gebracht: het profiel van de bedrijventerreinen, de verouderingsverschijnselen op het terrein, en het proces van herstructurering tot nu toe. Deze eerste onderzoeksronde vindt vooral plaats op basis van beleidsdocumenten, aangevuld met gesprekken. In de tweede onderzoeksronde worden de casus onderworpen aan onderzoeksvragen, zoals geformuleerd in paragraaf 1.3. In een tweede etappe van de tweede onderzoeksronde worden de resultaten van de afzonderlijke casus vergeleken. Voor deze vergelijking zullen mogelijk aanvullende vragen worden gesteld aan bij de casus betrokken actoren.

1.6

Leeswijzer De scriptie is opgebouwd uit drie delen. Het eerste deel bevat een inleidend hoofdstuk, waarin de onderzoeksopzet wordt beschreven, een theoretisch kader (hoofdstukken 2 en 3), en een analyse- en beoordelingskader. Hoofdstuk 2 is een beschrijving van veroudering van bedrijventerreinen en van het proces van herstructurering. In hoofdstuk 3 wordt uiteengezet welke beleidsinstrumenten kunnen worden ingezet voor verduurzaming van het personenvervoer op, van en naar bedrijventerreinen. In het vierde hoofdstuk wordt onderzoeksvraag 3 beantwoord. Het antwoord op deze vraag wordt uitgewerkt in een dertiental stellingen, die centraal zullen staan in deel B en C van de scriptie. Deze stellingen

10


beschrijven de aangrijpingspunten die een proces van herstructurering van bedrijventerreinen biedt voor inzet van het gemeentelijke beleidsinstrumentarium ter verduurzaming van het personenvervoer op, van en naar bedrijventerreinen. In deel B van de scriptie wordt aan de vier casus elk een hoofdstuk gewijd. Daarbij worden per casus deelvragen 1 t/m3 (nog eens) beantwoord. Er wordt een korte beschrijving gegeven van de problemen van veroudering op het terrein en het proces van herstructurering zoals dat op het terrein plaats vindt of heeft gevonden. Vervolgens wordt er beschreven hoe en of beleidsinstrumenten zijn ingezet ter verduurzaming van het (personen)vervoer van, naar en op de bedrijventerreinen, waarbij ook slaag- en faalfactoren voor de inzet van deze instrumenten worden geformuleerd (deelvraag 3). De casusbeschrijvingen monden ieder uit in een conclusie op de stellingen, zoals deze in hoofdstuk 4 van de scriptie zijn geformuleerd. Deel C van de scriptie bevat een samenvattend schema, een toelichting hierop (§9.2), en de conclusies van de scriptie. De conclusies worden uitgewerkt per casus (§9.3), waarbij vooral de samenhang tussen de verschillende stellingen centraal staat, en per stelling (§9.4), waarbij de bevindingen door de vier casus heen worden beschouwd. In de slotbeschouwing (§9.5) wordt in meer algemene bewoordingen antwoord gegeven op de centrale onderzoeksvraag.

11

Deel I - Inleiding

12

Hoofdstuk 2 – Herstructurering van bedrijventerreinen

Hoofdstuk 2. “Herstructurering van bedrijventerreinen” 2.1

Inleiding In dit hoofdstuk wordt antwoord gegeven op de vraag wat er komt kijken bij de herstructurering van bedrijventerreinen. Teneinde die vraag te beantwoorden wordt achtereenvolgens een beschrijving gegeven van het verouderingsproces van bedrijventerreinen (§2.2), wordt in kaart gebracht welke knelpunten zich voordoen op verouderde bedrijventerreinen (§2.3), en wordt ingegaan op de manieren waarop een proces van herstructurering vorm gegeven kan worden (§2.4.)

2.2

Het proces van veroudering De veroudering van een bedrijventerrein is een proces dat loopt via verschillende deelprocessen, die vaak door elkaar spelen. Aangezien de processen elkaar versterken wordt hierdoor de neergang van een bedrijventerrein versneld. Er kan onderscheid worden gemaakt naar technische, economische, maatschappelijke en ruimtelijke veroudering1.

2.2.1

Technische veroudering Technische veroudering heeft betrekking op ‘achterstallig onderhoud’ van de openbare ruimte en van de particuliere kavels en opstallen. Ook kan het zijn dat de formule en het imago van het terrein zijn aangetast doordat de terreinbeheerder het toelatingsbeleid (segmentering, zie §1.2.1) slecht heeft gehandhaafd. Aangezien door voldoende onderhoud, beheer en handhaving de kwaliteit gehandhaafd kan worden, is het handelen van de terreinbeheerder en de aldaar gevestigde bedrijven in belangrijke mate bepalend voor de mate van technische veroudering. Bij het oplossen van problemen van technische veroudering zijn de particuliere eigenaren en de beheerder (doorgaans de gemeente) van elkaar afhankelijk. Het effect van investeringen in de openbare ruimte is minimaal indien niet ook de ondernemingen op het terrein in hun kavel investeren. Het ligt het daarom voor de hand dat de beheerder en de particuliere eigenaren samenwerken bij het oplossen van dit probleem. Deze wederzijdse afhankelijkheid kan leiden tot een afwachtende houding bij de partijen, waardoor het lang duurt eer er iets aan het achterstallig onderhoud wordt gedaan.

2.2.2

Economische veroudering Economische veroudering treedt op doordat het terrein niet meer voldoet aan de veranderende eisen van de gebruikers, en aan de eisen van nieuw te vestigen bedrijven. Algemene trends die hier aan bijdragen zijn de ‘kantorisering’ van industriële bedrijven, en de verschuiving van de productiestructuur2 naar steeds hoogwaardiger bedrijvigheid.3 Dit leidt ertoe dat er nieuwe eisen worden gesteld aan het terrein, zoals een meer hoogwaardige uitstraling. De mate waarin dergelijke trends zich vertalen naar vraag naar bedrijventerreinen hangt af van de regionale productiestructuur, aangezien op bedrijventerreinen vrijwel altijd het grootste deel van de vraag uit de regio zelf afkomstig is. Beheerders, gebruikers, noch lokale overheden kunnen deze vraag beïnvloeden.

2.2.3

Maatschappelijke veroudering Met maatschappelijke veroudering wordt bedoeld dat door nieuwe regelgeving een bedrijventerrein niet meer aan de eisen van tijd voldoet4. De gewijzigde regelgeving kan gezien worden als de vertaling van nieuwe maatschappelijke normen, bijvoorbeeld aangaande veiligheid, arbeidsomstandigheden en milieu. Nieuwe regelgeving gaat doorgaans uit van het Rijk, en in een sommige gevallen van de provincies. Gemeenten hebben vooral een controlerende taak, en kunnen

1

De beschrijvingen in paragraaf 2.2 zijn afgeleid van het rapport ‘Veroudering van bedrijventerreinen: een structuur voor herstructurering’ (Schuur, 2001), tenzij anders staat vermeld.

2

Met de productiestructuur wordt bedoeld de samenstelling van de bedrijvigheid in een gegeven gebied.

3

Pellenbarg, 1995.

4

Dit wordt ook wel beleidsmatige veroudering genoemd. (Bentvelsen, Van der Geest, 1996)

13

Deel I - Inleiding

maatschappelijke veroudering beïnvloeden door strengere of mildere handhaving van deze wetten. Schuur (2001) hanteert de term maatschappelijke veroudering in plaats van beleidsmatige veroudering, aangezien bedrijven om imagoproblemen te voorkomen ook anticiperen op maatschappelijke onvrede.

2.2.4

Ruimtelijke veroudering Ruimtelijke veroudering treedt op indien de geografische omgeving van het terrein dusdanig is veranderd, dat de oorspronkelijke functie van het terrein in het gedrang komt. Ook indien een bedrijventerrein voldoet aan alle technische, economische en maatschappelijke eisen, kan het door haar ligging nabijgelegen kwetsbare functies, die er tijdens de ontwikkeling van het terrein nog niet waren, verstoren. Hierbij gaat het meestal om woonwijken die om een oude industrielocatie zijn heen gegroeid. Indien normen niet worden overschreden, kunnen omwonenden de nabijheid van een bedrijventerrein, of tenminste bepaalde typen bedrijvigheid toch als hinderlijk beschouwen, bijvoorbeeld door de negatieve invloed van de nabijheid op de waarde van hun onroerend goed.

2.3

Knelpunten op verouderde bedrijventerreinen Knelpunten die optreden bij veroudering van een bedrijventerrein hebben betrekking op een viertal aspecten: ontsluiting, inrichting, milieubeleidsaspecten en presentatie. Binnen deze aspecten kunnen verschillende schaalniveaus worden onderscheiden, die een beeld geven van de verschillen in perspectief tussen de gebruikers van het terrein, de toekomstige gebruikers, de beheerder, de omwonenden, de gemeente en de regio.5

2.3.1

Ontsluiting6 Er kan een onderscheid worden gemaakt tussen de interne en externe ontsluiting van een bedrijventerrein.

2.3.1.1 Interne ontsluiting De interne ontsluiting heeft betrekking op de wegenstructuur van het terrein, de capaciteit van de wegenstructuur, de wegbreedte, de bochtstralen en de verkeersveiligheid. Het jaar waarin de eerste kavels van een bedrijventerrein zijn uitgegeven is in sterke mate bepalend voor de bereikbaarheidsproblemen op een terrein. Bij de inrichting van terreinen van vóór de Tweede Wereldoorlog is meestentijds uitgegaan van de dominante rol van het transport per water en spoor in die tijd. Door de verschuiving van transport per spoor en binnenvaart naar vervoer over de weg zijn de kades en stam(spoor)lijnen vaak in onbruik geraakt. Deze aanwezigheid van deze voorzieningen zorgt daardoor voor een inefficiënt ruimtegebruik, en ze vormen vaak zelfs een barrière bij de verbetering van de interne ontsluiting7. De dimensionering en profilering van de weginfrastructuur op deze oudere terreinen is beperkt, waardoor bedrijven met name voor het vrachtverkeer slecht bereikbaar zijn. Na de oorlog is bij de aanleg van terreinen in toenemende mate rekening gehouden met de sterke groei van het (vracht-)autoverkeer. Desondanks zijn ook die terreinen vaak te krap van opzet en geënt op aantallen vervoersbewegingen van enkele decennia terug. Door de explosieve groei van het vervoer over de weg in de afgelopen jaren treden er daardoor in toenemende mate problemen op bij het verwerken van deze vervoersstromen. Daarnaast worden door het gebrek aan parkeerruimte op de bedrijfskavels vaak grote vrachtwagens op straat geparkeerd. Het dempen van havens en het opheffen van spoorlijnen kan bijdragen aan een betere interne opzet en ontsluiting van een bedrijventerrein. Dergelijke maatregelen staan echter wel haaks op de hernieuwde aandacht die er is voor multimodale ontsluiting van bedrijventerreinen, onder meer in het licht van het vernieuwde locatiebeleid zoals dat in het NVVP-3 (V&W, 2001) is neergelegd. 5

Schuur, 2001.

6

De informatie uit deze paragraaf is afgeleid van het rapport “Nieuwe kansen voor bestaande terreinen” (Heidemij Advies, 1996), tenzij anders staat vermeld.

7

Schuur, 2001.

14


2.3.1.2 Externe ontsluiting Met externe ontsluiting wordt de bereikbaarheid van het terrein via de weg, het spoor (goederenvervoer), het water, het openbaar vervoer, de fiets en te voet bedoeld. De externe bereikbaarheid via het (vracht-)autoverkeer is op veel verouderde bedrijventerreinen een belangrijk knelpunt. De groei van het vrachtverkeer, qua frequentie, maar ook qua grootte van de vrachtwagens, is hier in belangrijke mate debet aan. Dit verkeer zorgt voor veel overlast in het stedelijk gebied8, aangezien het verkeer vaak wordt afgewikkeld via woonwijken die in de loop der jaren om het terrein heen zijn gebouwd. Daarnaast is een groot deel van de bedrijventerrein voor het autoverkeer slechts via een secundaire of een lokale weg ontsloten. In combinatie met de ligging van het bedrijventerrein verklaart dit voor een deel de congestie- en verkeersproblemen, die op veel verouderde bedrijventerreinen aan de orde van de dag zijn. Een probleem dat in relatie met de omgeving kan optreden is dat er parkeeroverlast in omringende wijken kan ontstaan indien de interne ontsluiting van het terrein (parkeervoorzieningen) tekort schiet9.

2.3.2

Inrichting10 Bij de ruimtelijke inrichting van een bedrijventerrein uit veroudering zich in inefficiëntie van het ruimtegebruik, hetgeen betrekking heeft op zowel het terrein als geheel als op de individuele kavels. De inrichting op terreinniveau heeft betrekking op de indeling van het terrein in openbare ruimte, infrastructuur en individuele bouwkavels (private ruimte). Daarbij kan een tweetal problemen zich voordoen. Allereerst is er vaak sprake van een onevenredig groot oppervlakte aan publieke ruimte11. Hierbij gaat het enerzijds om laagkwalitatieve en versnipperde groenvoorzieningen, en anderzijds om een inefficiënt opgezette wegenstructuur en in onbruik geraakte (stam)spoorlijnen en laad- en loskades.12 Bij herstructurering kan door een reorganisatie van de inrichting vrijkomende ruimte worden uitgegeven zodat de exploitatie van het terrein gunstiger uitvalt. Daarnaast kan inefficiënt gebruik van de publieke ruimte betrekking hebben op restkavels die niet uitgegeven kunnen worden, omdat zij te klein zijn of ongunstig liggen13. Overigens is ongebruikte ruimte niet altijd een teken van inefficiëntie. Het vrij houden van een bepaalde reservevoorraad kan een strategische keuze zijn van de terreinbeheerder, om zodoende wensen van ‘aantrekkelijke klanten’ te kunnen faciliteren. Daarnaast kan het gebeuren dat kavels niet worden uitgegeven omdat de vraag stagneert. Dat hoeft niet per sé een teken te zijn van veroudering, maar kan ook komen door schommelingen in de conjunctuur of door slechte planning van het regionale aanbod. Ook in het gebruik van de private ruimte kan inefficiëntie optreden. Dit wordt ten eerste veroorzaakt door het niet gebruiken van ruimte, door een slordig gebruik of inrichting van de kavel, door het bestaan van een grote reserveruimte14 op de kavel of zelfs het in onbruik raken van de kavel. Ten tweede kan het gebruik van de ruimte op zich ook inefficiënt zijn. Dit kan komen doordat de inrichting van een kavel niet in voldoende mate is afgestemd op activiteiten van nieuwe gebruikers, zodat bepaalde gedeelten op de kavel onbruikbaar worden. Ook de dalende grondprijzen kunnen

8

Bijna 80% van de terreinen ligt in het stedelijk gebied, waarvan 60% aan de rand van de bebouwde kom (51,0 % van het totaal). (Heidemij Advies, 1996)

9

Schuur, 2001.

10

De informatie uit deze paragraaf is afgeleid van het rapport “Veroudering van bedrijventerreinen: een structuur voor herstructurering” (Schuur, 2001), tenzij anders staat vermeld.

11

Op hoogwaardige bedrijventerreinen wordt de openbare ruimte vaak juist wel ruim opgezet, met ruime wegen, groenvoorzieningen en water, teneinde de status en de aantrekkelijkheid van de locatie te verhogen. (Schuur, 2001)

12


13

Hoewel ze daar oorspronkelijk niet voor ontworpen waren, worden deze restkavels ook tot de openbare ruimte gerekend.

14

Bedrijven houden vaak een ruimtereserve aan, omdat dit de bedrijfvoering vergemakkelijkt en wordt voorkomen dat het bedrijf bij een uitbreidingsbehoefte gedwongen is te verhuizen.

15

Deel I - Inleiding

leiden tot een minder efficiënt ruimtegebruik, omdat het de locatie aantrekkelijker maakt voor bedrijven met ruimte-extensieve activiteiten, zoals opslag en afvalverwerking. Inefficiëntie laat zich dan meer meten in termen van werkgelegenheid en toegevoegde waarde per hectare. De efficiëntie van het ruimtegebruik op kavelniveau is overigens moeilijk vast te stellen, aangezien het behalve het grondgebruik op maaiveldniveau ook tot uitdrukking komt in vloeroppervlakte, investeringen, werkgelegenheid en toegevoegde waarde per hectare grond.

2.3.3

Milieubeleidsaspecten Knelpunten op milieugebied zijn het gevolg van maatschappelijke veroudering. Strenger geworden milieuwetgeving en hogere eisen van burgers staan vaak nieuwe ontwikkelingen op verouderde bedrijventerreinen in de weg. Deze problemen hebben te maken met het verstoringsbeleid (het beleid gericht op reductie van de locale milieuhinder). Het gaat daarbij om de milieuaspecten bodemverontreiniging, geluid-, geur- en stofemissies en om externe veiligheid. Behalve op de bodemverontreiniging is op deze aspecten een zoneringsbeleid van toepassing, waarbij contouren rond bedrijfslocaties worden vastgesteld gericht op de ruimtelijke scheiding van milieuhinderlijke en milieugevoelige activiteiten. Bedrijven zijn verplicht om hinder zover als redelijkerwijs mogelijk is (het ALARA15-beginsel) te reduceren door bronmaatregelen. Bij overschrijding van de al dan niet wettelijke vastgestelde grenswaarden dient gesaneerd te worden door bedrijvigheid te verwijderen of verminderen, dan wel de sanering van woningen en andere milieugevoelige functies. Voor nieuwe situaties (uitbreidingen / nieuwvestiging van bedrijven of woningen) gelden scherpere normen dan voor bestaande situaties.16 Op basis van het verstoringsbeleid is uitbreiding of het aantrekken van nieuwe bedrijven vaak niet toelaatbaar, terwijl daar wel de fysieke mogelijkheden voor zijn (op onbebouwde (delen van) kavels). Hierbij kan het zijn dat de norm reeds (bijna) wordt overschreden, dan wel dat met de toekomst op toekomstige bedrijfsuitbreiding de beschikbare ‘milieugebruiksruimte’ reeds is vergeven. Wel kunnen de ontwikkelingsmogelijkheden worden ‘opgerekt’ door het treffen van bronmaatregelen, zoals geluidsisolatie. Een andere mogelijkheid is het verplaatsen van bedrijven die veel hinder veroorzaken. Dit is echter vaak geen sinecure gezien de hoge kosten, en de beperkte beschikbaarheid van kavels voor bedrijven uit de hogere milieucategorieën17,18.19 Bodem Veel verouderde bedrijventerreinen zijn behoorlijk verontreinigd. In het geval van bedrijfsuitbreiding en verkoop is bodemonderzoek verplicht, waarbij sanering vaak noodzakelijk is. De hoge kosten voor sanering van vervuilde grond zorgen er voor dat bedrijven niet gauw overgaan tot verkoop. Indien zij dit wel doen dient óf te worden gesaneerd, óf kan er slechts een lage prijs worden bedongen. Bij beslissingen aangaande sanering dient wel rekening gehouden te worden met de (toekomstige) functie van het terrein, zodat niet onnodig hoge kosten worden gemaakt.20

15

ALARA staat voor As Low As Reasonnably Achievable (VNG, 1986).

16

Vereniging van Nederlandse Gemeenten, 1986.

17

Het verstoringsbeleid maakt onderscheid naar zes categorieën bedrijven, waarbij bedrijven uit categorie 1 de minst vervuilende zijn (bijvoorbeeld kantoren), en bedrijven uit categorie 6 de meest vervuilende (zoals basischemie). (VNG, 1986)

18

Gemeenten hebben sterk de neiging om geen bedrijventerreinen te ontwikkelen in de categorieën 5 en 6, omdat zonering noopt tot zeer grote terreinen. (Heidemij Advies, 1996)

19


20

Idem.

16


2.3.4

Presentatie21 Op verouderde terreinen is de presentatie vaak een belangrijk knelpunt22. Door achterstallig onderhoud, zowel aan de bedrijfsgebouwen als in de openbare ruimte, straalt een bedrijventerrein als geheel een verpauperde indruk uit23. Aan het achteruitgaan van het aanzicht van het terrein ligt een afnemende bereidheid tot onderhoud, investeringen en coördinatie daarvan door ondernemers en gemeente ten grondslag. De visuele verpaupering van het terrein kan24 negatieve effecten hebben op gebruikers van het terrein zowel als op het omliggende gebied, bijvoorbeeld een woonwijk. Naast het achterstallig onderhoud onderscheidt Schuur (2001) nog een tweetal categorieën van aspecten van de uitstraling van een bedrijventerrein. Zo draagt stedenbouwkundige samenhang bij aan de belevingswaarde van een bedrijventerrein. Daarbij gaat de aandacht uit naar de groenstructuur, het wegontwerp, de gevelarchitectuur, de aanwezigheid van enkele herkenbare zichtpanden en de entree van het terrein. Daarnaast zijn ook atmosfeer, beleving en veiligheidsgevoel onderdelen van de uitstraling. Indien een bedrijventerrein hier niet aan voldoet kan dit de oorzaak zijn van economische veroudering, aangezien het terrein niet meer voldoet aan toegenomen eisen van bedrijven aan de uitstraling. Indien een terrein wél dergelijke eigenschappen heeft zou dit een aangrijpingspunt kunnen zijn om in het kader van een segmenteringsbeleid25 te streven naar de vestiging van meer hoogwaardige bedrijvigheid. Dit is op bestaande bedrijventerreinen echter moeilijk te verwezenlijken, aangezien bedrijfsverplaatsingen daarvoor onvermijdelijk zijn. Vaak is dit alleen haalbaar indien bedrijven zelf bereid zijn hieraan financieel bij te dragen.26

2.4

Maatregelenpakketten voor herstructurering In geval van veroudering van een bedrijventerrein kan een moderniseringsproces uitkomst bieden. Naargelang de aard en ernst van de veroudering kan er gekozen worden voor verschillende maatregelenpakketten. Er kunnen een viert typen maatregelenpakketten worden onderscheiden, die door Buck Consultants International (1999) als volgt worden geduid: face lift, revitalisering, herprofilering en transformatie. In een onderzoek van Heidemij Advies (1996) worden ook vier typen onderscheiden, maar heten ze respectievelijk: groot onderhoud, herstructurering, revitalisering en transformatie. In deze scriptie wordt de typologie van BCI aangehouden. Het onderscheid naar typen ingrepen kent geen harde scheidslijnen; de maatregelenpakketten lopen in elkaar over. De indeling in pakketten is vooral gebaseerd op de kosten van de ingreep en de mate waarin de economische functie van de locatie verandert27. De face lift (of groot onderhoud) wordt toegepast in het geval van technische veroudering. Nadat een bedrijventerrein is uitgegeven wordt er vaak te weinig in een bedrijventerrein geïnvesteerd. Wegen, groen en bedrijfsbebouwing raken in een matige, zo niet verwaarloosde staat van onderhoud. De scheidslijn tussen achterstallig onderhoud en verdergaande verpaupering en verval is een dunne. Een

21

De informatie uit deze paragraaf is afgeleid van het rapport “Veroudering van bedrijventerreinen: een structuur voor herstructurering” (Schuur, 2001), tenzij anders staat vermeld.

22

Een slechte presentatie is vaak eerder het gevolg van de veroudering van een bedrijventerrein dan dat het een oorzaak ervan is. (Heidemij Advies, 1996)

23


24

Bepaalde categorieën bedrijven, zoals recyclingbedrijven en open overslagbedrijven, stellen lage eisen aan de uitstraling van een bedrijventerrein en hebben behoefte aan een goedkope vestigingslocatie. Verouderde bedrijventerreinen zijn daarom voor dit type bedrijven juist een aantrekkelijke vestigingslocatie. (Heidemij Advies, 1996).

25

Segmentering wil zeggen dat wordt gestreefd naar meer samenhang op (delen) van het terrein, met eigen kenmerken en kwaliteiten. Gesegmenteerde terreinen worden beter herkenbaar voor (potentiële) nieuwvestigers, waardoor de aantrekkelijkheid van het terrein toeneemt (Heidemij Advies, 1996).

26


27

Schuur, 2001.

17

Deel I - Inleiding

operatie van groot onderhoud, ook wel aangeduid als verbeteren of herinrichten28, is relatief weinig ingrijpend. Het accent bij groot onderhoud ligt op verbetering van de inrichting en presentatie van het terrein.29 Bij revitalisering is er sprake van functionele veroudering, wat inhoud dat het terrein niet meer aan de vestigingseisen van bedrijven voldoet en de huidige economische functies niet meer kunnen worden uitgeoefend. De ontsluiting van het terrein voldoet niet meer, bedrijven willen of moeten zich verplaatsen, er treedt leegstand op, het leef- en werkmilieu staat onder druk en de verschijningskwaliteit van het terrein schiet tekort. Revitalisering van het terrein, hetgeen neerkomt op een forse integrale verbetering, waarbij aandacht wordt geschonken aan onder meer economie, ruimtelijke ordening, verkeer en vervoer en milieu, kan dan uitkomst bieden.30 Revitalisering is gericht op behoud van bestaande economische functies31. Herprofilering van een bedrijventerrein houdt in dat het terrein geschikt wordt gemaakt voor meer hoogwaardige bedrijvigheidsfuncties, of voor de vestiging van nieuwe typen bedrijvigheid (vernieuwen vestigingsmilieu).32 Herprofilering van een bedrijventerrein wordt vooral toegepast indien er sprake is van economische veroudering van een bedrijventerrein.33 Indien een verouderd bedrijventerrein wordt ‘omgebouwd’ voor huisvesting van verschillende nietwerkfuncties, wordt gesproken van transformatie. Een goed voorbeeld van een transformatie is de ombouw van het Java-eiland in Amsterdam van haventerrein naar woongebied. In dit geval wordt het terrein onttrokken aan de voorraad bedrijventerreinen.34 ‘Herstructurering’ is een veel gebruikte verzamelnaam voor ingrepen die de veroudering van bedrijventerreinen tegengaan. In tegenstelling tot wat de term doet vermoeden, schaart men er ook ingrepen onder waarbij géén sprake is van een structuurwijziging, zoals een face lift oftewel groot onderhoud. Daarnaast wordt het begrip ‘herstructurering’ in sommige typologieën ook gebruikt om een zwaardere ingreep te duiden. Het woord ‘modernisering’ dekt dus eigenlijk beter de lading, aangezien het meer neutraal is. Echter, omdat herstructurering in de praktijk het meest gangbare koepelbegrip is geworden, wordt in deze scriptie hierbij aangesloten.

28

Schuur, 2001.

29


30

Idem.

31

BCI, 1999.

32

Heidemij Advies, 1996

33

Schuur, 2001.

34

Idem.

18

Hoofdstuk 3 – Duurzame mobiliteit en beleid

Hoofdstuk 3. “Duurzame mobiliteit en beleid” 3.1

Inleiding In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op het begrip ‘mobiliteitsmanagement’. Daartoe wordt in paragraaf 3.2 een begripsomschrijving gegeven, en wordt ingegaan op de aangrijpingspunten voor verduurzaming van mobiliteit. In paragraaf 3.3 wordt ingegaan op beleidsinstrumenten die kunnen worden ingezet voor het voeren van een mobiliteitsbeleid.

3.2

Duurzame mobiliteit

3.2.1

Begripsomschrijving De term ‘duurzame mobiliteit’ hangt samen met het begrip ‘duurzame ontwikkeling’. Dit begrip werd geïntroduceerd in het rapport “Our Common Future” (Oxford, 1987), dat in opdracht van de Verenigde Naties door een commissie onder leiding van mevrouw Gro Harlem Brundtland is opgesteld. In dit rapport is duurzame ontwikkeling gedefinieerd als: “[…] een proces van verandering waarbij het ontginnen van hulpbronnen, het richten van investeringen en het sturen van technologische ontwikkelingen en institutionele aanpassingen met elkaar in harmonie zijn; en waarbij zowel de tegenwoordige als de toekomstige mogelijkheden worden vergroot om aan menselijke behoeften te voldoen.” In haar rapport werkt de Commissie Brundtland haar definitie uit volgens het concept van de drie P’s: een ontwikkeling kan aldus duurzaam worden genoemd indien het een positief effect teweeg brengt op het milieu (Planet), op de economie (Profit) en op sociaal-maatschappelijke aspecten (People). Deze definitie van duurzame ontwikkeling kan worden doorgetrokken naar mobiliteit. Volgens Baggen (Amsterdam, 1994) is er sprake van een duurzame mobiliteit indien: “[…] de mobiliteitsontwikkeling voorziet in de (mobiliteits)behoefte van de huidige generatie, zonder daarmee voor toekomstige generaties de mogelijkheid in gevaar te brengen om ook hun behoeften te voorzien.”

3.2.2

Aangrijpingspunten voor verduurzaming Mobiliteit is een belangrijke maatschappelijke behoefte, zowel vanuit sociaal-maatschappelijk als economisch oogpunt. Onder invloed van een aantal maatschappelijk ontwikkelingen1 groeit deze behoefte vooral in westerse samenlevingen erg snel. Omdat deze groei vooral neerslaat in het wegverkeer en de groei van het wegverkeer bij ongewijzigd beleid veel problemen met zich meebrengt, is het nodig beleid te voeren dat is gericht op het wegnemen van deze knelpunten. In vervolg van deze paragraaf wordt aan de hand van de begrippen ‘Planet’, ‘Profit’ en ‘People’ uiteengezet wat de negatieve effecten van de groei van automobiliteit zijn. Deze aspecten vormen tevens het uitgangspunt voor het beleid dat vanuit verschillende beleidsvelden wordt gevoerd ter verduurzaming van de mobiliteit. Planet2

Milieuverontreiniging, dit is toevoeging van materie of energie aan de natuurlijk omgeving. Hierbij kan het gaan om chemische verontreiniging van de componenten bodem, water en lucht, en om fysische verontreiniging, bijvoorbeeld als gevolg van geluid. Milieuverontreiniging door automobiliteit komt vooral door de productie van uitlaatgassen en geluid; Milieuexploitatie of –uitputting, dit is het onttrekken van materie (grondstoffen) of

1

Zie bijlage 2.

2

Negatieve beïnvloeding van het milieu (planet) door automobiliteit vindt volgens Baggen (1994) in het algemeen plaats via drie wegen: milieuverontreiniging, milieuexploitatie of –uitputting en milieuaantasting.

19

Deel I - Inleiding

energie aan de natuurlijke omgeving. Dit vormt een probleem indien er sprake is van eindigheid van de aangesproken voorraden. Milieuexploitatie en –uitputting door automobiliteit komt vooral door het gebruik van eindige bronnen van energie (olie en gas); Milieuaantasting, dit is wijziging c.q. fysieke beïnvloeding van de natuurlijke omgeving (of van het cultuurlandschap). Milieuaantasting door automobiliteit komt door ruimtebeslag, ruimtelijke versnippering en visuele vervuiling. Deze effecten treden ook op bij spoorweginfrastructuur, maar omdat de totale lengte hiervan slechts een fractie is van de lengte van de weginfrastructuur is het totale effect hiervan veel kleiner.

3.3

Profit

Een groeiende automobiliteit leidt tot een verslechtering van de bereikbaarheid over de weg, en vormt daarmee een rem op de economische groei (profit). Paradox: economische groei leidt juist tot toename van de mobiliteit.

People

De leefbaarheid komt onder druk te staan door een toename van de verkeersonveiligheid, stank en lawaai. Daarnaast leidt de afnemende bereikbaarheid frustratie van de mobiliteitsbehoefte uit sociaal-maatschappelijk oogpunt, en tast de toename van de uitstoot van uitlaatgassen de kwaliteit van de volksgezondheid aan.

Beleidsinstrumenten voor mobiliteitsmanagement Vanuit verschillende beleidsvelden kan beleid worden gevoerd, gericht op het in evenwicht brengen van mobiliteit, leefbaarheid en bereikbaarheid (zie §3.2.1). In deze paragraaf wordt achtereenvolgens ingegaan op de oplossingen die vanuit het verkeersen vervoerbeleid, het milieubeleid en het ruimtelijk beleid worden aangedragen voor verduurzaming van mobiliteit.

3.3.1

Verkeers- en vervoerbeleid De kern van het verkeersen vervoerbeleid is het waarborgen van de bereikbaarheid, maar de inzet van instrumenten dient te geschieden in evenwicht met belangen van individuele vrijheid en leefbaarheid3. Het vigerende verkeersen vervoerbeleid is neergelegd in het derde Nationaal Verkeers- en Vervoersplan (Ministerie V&W, 2001). De centrale boodschap van dit NVVP is dat “mobiliteit mag”. Een belangrijk wapenfeit uit dit beleid is om weggebruikers te laten betalen naar ratio van gebruik en gedifferentieerd naar plaats en tijd. Verwacht wordt dat dit de groei van het autoverkeer zal afvlakken. Omdat desondanks de automobiliteit nog flink zal groeien wordt daarnaast ingezet op het beter benutten van bestaande infrastructuur, bouwen waar knelpunten blijven en de toepassing van nieuwe technologie. Dit beleid kan worden verdeeld over de vier sporen waarlangs het verkeersen vervoerbeleid loopt, te weten: wegenbeleid, regelgeving, openbaar-vervoerbeleid en verkeersbeheersing4. Wegenbeleid

Aanleg en beheer van wegen

Regelgeving

Gedragsgerichte verkeersregels Voertuigeisen

Openbaar vervoer

Subsidiering en concessieverlening Facilitering van ketenmobiliteit

Verkeersbeheersing5

Modal split-beleid Prijsbeleid Vervoermanagement Benutting

3

Ministerie V&W, 1988.

4

Van Selm, 1998.

5

Verkeersbeheersing lijkt op wat in het NVVP (Ministerie V&W, 2001) wordt aangeduid als “mobiliteitsmanagement”: “[…] moet een optimaal gebruik van infrastructuur en vervoermiddelen bevorderen, zodat aan de mobiliteitsbehoefte tegemoet wordt gekomen met minder nadelen (gebruik van schaarse verkeersruimte, milieubelasting).”

20


3.3.1.1 Wegenbeleid Het wegenbeleid is de meest klassieke overheidstaak en behelst de aanleg en het beheer van wegen. De aanleg van nieuwe wegen ter verbetering van de bereikbaarheid roept vele bezwaren op, en vindt om die reden slechts in zeer beperkte mate plaats. Nog meer wegen leiden onder meer tot verdere versnippering van het landschap (zie §3.2.2), en roepen uiteindelijk weer meer wegverkeer op. Uitzondering hierop vormt de aanleg van infrastructuur aan de rand van enkele steden, of in nieuwe uitleggebieden. Capaciteitsuitbreiding van bestaande wegen kan worden aangewend om te komen tot oplossing van knelpunten in de doorstroming van het verkeer. Dit is een van de maatregelen die vanuit het NVVP (Ministerie V&W, 2001) is aangedragen voor verbetering van de bereikbaarheid op het hoofdwegennet. Het beheer van wegen biedt kansen voor verbetering van de verkeersveiligheid, door onder meer herinrichtingsmaatregelen gericht op snelheidsvermindering (visuele en fysieke versmalling, obstakels) en vergroting van de overzichtelijkheid van verkeerssituaties. 3.3.1.2 Regelgeving Met betrekking tot regelgeving kan onderscheid worden gemaakt tussen gedragsgerichte verkeersregels en voertuigeisen6. Verkeersregels zijn door de Nederlandse wetgever vastgelegd in de Wegenverkeerswet en het daarop gebaseerde Reglement Verkeersregels en Verkeerstekens. De wegbeheerders7 zijn verantwoordelijk voor de toepassing van algemene regels in specifieke situaties op de weg, waarbij grootschalig gebruik wordt gemaakt van verkeerstekens (verkeersborden). Ze kunnen worden aangewend voor het treffen van verkeerstechnische maatregelen, gericht op het wegnemen van knelpunten. Zo kunnen ter ontlasting van het omliggende gebied wegen worden afgesloten voor zwaar vrachtverkeer, kan er eenrichtingsverkeer worden ingevoerd, of kan er een de maximumsnelheid worden vastgesteld. Ook het treffen van parkeerverboden, of het invoeren van parkeerheffingen kan in dit kader worden ingezet. De toepassing van verkeersregels voor het regelen van het verkeer is afhankelijk van de lokale situatie. Het stellen van voertuigeisen (geoperationaliseerd middels de APK-keuring) kan worden ingezet om milieuonvriendelijke en onveilige voertuigen te weren van de weg. Hierbij gaat het echter om nationale normen, die zich niet lenen voor een gebiedsgericht beleid. Verkeersregels en voertuigeisen veronderstellen een beleid gericht op handhaving. Handhaving gebeurt doorgaans door de politie, hoewel er uitzonderingen zijn. Zo is de handhaving van parkeerovertredingen deels ‘gefiscaliseerd’, waarbij de gemeenten optreden als heffer. 3.3.1.3 Openbaar vervoer Waar vroeger het openbaar vervoer een normale bedrijfstak was die zonder steun van de overheid kon opereren, moet daar tegenwoordig veel geld bij. Van iedere euro die aan openbaar vervoer wordt besteed wordt maar ongeveer 40% gedekt door de kaartverkopen. De overige 60% wordt door de overheid bijgelegd8. Om die reden is de invloed van de overheid in het openbaar vervoer erg groot, hetgeen onder meer tot uitdrukking komt in de concessieverlening aan openbaar vervoerbedrijven. Tot voor kort was de concessieverlening voor het nationale en regionale OV in handen van het rijk, echter,

Mobiliteitsmanagement omvat onderwerpen zoals parkeren, overstappunten, vervoermanagement bij bedrijven, transportefficiency en –preventie en intermodaal vervoer. Alleen het prijsbeleid wordt in de definitie van V&W niet onder mobiliteitsbeleid gevat. 6

Van Selm, 1998.

7

De huidige praktijk is dat de rijksoverheid zorg draagt voor het bestaande Nederlandse hoofdwegennet (autosnelwegen, spoorwegen, hoofdvaarwegen), dat de provincies de regionale stroomwegen aanleggen en onderhouden, en dat gemeenten de zorg hebben voor (inter)lokale wegen, zowel binnen als buiten de bebouwde kom (Van Selm, 1998).

8

De overheid streeft sinds de nieuwe openbaar vervoerwet naar een verhouding van 1:1.

21

Deel I - Inleiding

in het kader van het VERDI-convenant (zie §1.3.2, p.6) is de verantwoordelijk voor het regionale openbaar vervoer gedecentraliseerd richting provincies en kaderwetgebieden (zoals de SRE, de StadsRegio Eindhoven). Daarnaast zijn steden zelf verantwoordelijk voor hun stadsvervoer.9 Waar lange tijd het openbaar vervoer vooral werd gezien als een middel om de auto te substitueren, wordt in het NVVP (Ministerie V&W, 2001) nu vooral de nadruk gelegd op verbetering van de bereikbaarheid van de verstedelijkte netwerken en de stedelijke regio’s. Momenteel wordt, onder invloed van de toegenomen marktwerking in het openbaar vervoer, op veel plaatsen geëxperimenteerd met nieuwe vormen van openbaar busvervoer. Op verbindingen met (relatief) hoge reizigersdichtheden wordt ingezet op het totstandbrengen van hoogwaardig vervoer met hoge frequenties, terwijl voor gebieden met minder hoge reizigersdichtheden (niet stedelijk gebied) vooral wordt gekeken naar vormen van (collectief) vraagafhankelijk vervoer. Sinds de invoering van de nieuwe openbaar vervoerwet is het ook mogelijk dat niet-vervoerbedrijven openbaar vervoer verzorgen. Daartoe moet dan wel eerst een concessie worden verkregen van de verantwoordelijke overheid. Onder invloed van deze ontwikkeling hebben bijvoorbeeld bedrijven hun bedrijfsvervoer omgevormd tot een vorm van openbaar vervoer. De effectiviteit van het openbaar vervoer is gebaat bij een goede samenhang (ketenmobiliteit), zowel tussen verschillende vormen van openbaar vervoer als met andere vervoerwijzen. De samenhang wordt onder meer vormgegeven door knooppunten van openbaar vervoer, eventueel met mogelijkheid voor overstap op andere vervoersmodaliteiten (transferia). Hoge frequenties van vervoerdiensten, stiptheid, goede informatie, en sociaal veilige en comfortabele overstapplaatsen zijn mogelijkheden om inhoud te geven aan het begrip ketenmobiliteit.10 3.3.1.4 Verkeersbeheersing Verkeersbeheersing is een groep instrumenten die is ontwikkeld toen bleek dat met de klassieke instrumenten (wegenbeheer, regelgeving, openbaar-vervoerbeleid) de problemen van de sterk toegenomen automobiliteit niet meer konden worden opgelost. Binnen deze groep kunnen onder meer worden onderscheiden: modal-splitbeleid, prijsbeleid, vervoermanagement en benutting. Het modal-splitbeleid is erop gericht de verdeling van de verkeersbewegingen over de verschillende mogelijke vervoerwijzen te wijzigen (modal shift), met name om de groei van het autogebruik af te remmen.11 Een belangrijk aandachtspunt hierbij is de mogelijkheid van intermodaal goederenvervoer, waarbij naast vervoer over de weg ook vervoer over spoor of rails plaatsvindt. Naast een motivatie vanuit milieuoogpunt (de bijdrage van modal-shiftbeleid aan het milieu is echter beperkt), zijn grotere flexibiliteit en meer keuzemogelijkheden voor bedrijven aanleiding voor investering in multimodaal vervoer. Ter stimulering van het intermodaal vervoer wordt nationaal een beleid gevoerd gericht op het totstandbrengen een ruimtelijke structuur die intermodaal vervoer ondersteunt. Hierbij gaat het om een samenhangende netwerk van multimodale infrastructuur, overslagpunten en bedrijventerreinen.12 Het prijsbeleid is erop gericht de auto ten opzichte van andere vervoerwijzen duurder te maken. In het NVVP (Ministerie V&W) is het voornemen neergelegd om een verschuiving te realiseren van belasting van het autobezit naar belasting van het autogebruik. Het meest voor de hand liggende instrument hiervoor is verhoging van de brandstofaccijnzen. Omdat echter de samenhang met het beleid in buurlanden niet kan worden genegeerd wordt ingezet op een kilometerheffing, die zal variëren naar tijd (spits, dal), plaats en naar milieubelasting door het voertuig. Het tweede kabinet Balkenende heeft aangegeven dat op middellange termijn de differentiatie van de kosten voor het weggebruik onontkoombaar is, maar legt zich vooralsnog vooral toe op voorbereidingen en nader onderzoek.

9

Van Selm, 1998.

10


11

Van Selm, 1998.

12


22


Ook ophoging van parkeertarieven in gemeenten is een uiting van prijsbeleid. Dit instrument leent zich uitstekend voor een gebiedsgerichte vorm van mobiliteitsmanagement. Bijvoorbeeld in centrummilieus wordt dit instrument reeds veelvuldig met succes toegepast.13 Vervoermanagement richt zich op de verantwoordelijkheid van het management van bedrijven voor een vermindering van solistisch autogebruik14 in het woon-werkverkeer en het zakelijk verkeer (ten gunste van alternatieve vervoerwijzen carpoolen, collectief vervoer, fiets of door telewerken of televergaderen).15 Stimulering van vervoermanagement was voorheen een verantwoordelijkheid van de regionale directies van Rijkswaterstaat, maar sinds de decentralisatie van taken en bevoegdheden in het verkeersen vervoerbeleid ligt het zwaartepunt voor de stimulering van vervoermanagement bij gemeenten. Van Maanen (1997a) wijst in zijn commentaar op het VERDI-convenant in het bijzonder op de rol van de gemeenten. Gemeenten hebben de meest directe relatie met bedrijven, en zijn daarom in het bijzonder geschikt voor de stimulering van vervoermanagement. De rol van gemeente werd echter ook al vóór de decentralisatie zichtbaar, doordat er door de regionale verankering van stimuleringsorganisaties steeds meer aandacht was voor de raakvlakken van vervoermanagement met andere beleidsthema’s, zoals het openbaar vervoerbeleid, infrastructuur, parkeerbeleid en locatiebeleid16. Het belang van de rol van gemeenten bij de stimulering van vervoermanagement komt tot uitdrukking in een tweetal belangrijke ‘instrumenten’ die vanuit het gemeentelijk beleid kunnen worden ingezet17: Gemeentelijk beleid, met name parkeerbeleid en mogelijk ook milieubeleid18, als aanleiding tot vervoermanagement – simpelweg omdat het de problemen van een bedrijf vergroot; Gemeentelijke maatregelen in ruil voor vervoermanagement-maatregelen van bedrijven. Door de decentralisatie van bevoegdheden en initiatief naar lagere overheden zal naar verwachting het gebiedsgewijs stimuleren van vervoermanagement aan terrein winnen ten opzichte van de bedrijfsgewijze aanpak die lange tijd centraal heeft gestaan in de benadering door de regionale directies van Rijkswaterstaat19. Benutting, tenslotte, is gericht op een efficiënter gebruik van het wegennet. Door een uitgekiend capaciteitsmanagement (meer spreiding van het verkeer door de tijd) kan een veel betere doorstroming van het verkeer op het wegennet worden bereikt. Een betere benutting kan worden gerealiseerd bijvoorbeeld door toepassing van toeritdosering20 of door variabilisatie in werktijden.

3.3.2

Ruimtelijk beleid De toenemende spreiding van functies21 ligt mede ten grondslag aan de groei van de mobiliteit. In de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening (Ministerie VROM, 1991) is daarom ingezet op de ‘geleiding van de mobiliteitsontwikkeling’. Hierbij wordt gesteund op drie pijlers: locatiebeleid,

13

Van Selm, 1998.

14

Een aanzienlijk deel van het woon-werkverkeer bestaat uit alleenrijders die niet afhankelijk zijn van de auto, en voor wie er acceptabele alternatieven beschikbaar zijn. Een onderzoek van Ligtermoet (1998) toont aan dat in de Randstad dit percentage ligt op 35%.

15

Voor meer achtergronden bij vervoermanagement, zie bijlage 5.

16

Van Donkelaar, 1999.

17

Ligtermoet, 1998.

18

In Amsterdam is een proef gehouden in het kader van de ‘verruimde reikwijdte’ van de Wet Milieubeheer. Een probleem met de milieuvergunning als instrument om te sturen naar vervoermanagement is, dat het alleen van toepassing is op vergunningplichtige bedrijven. Voor bedrijven die onder Algemene Maatregelen van Bestuur vallen is het onmogelijk om aanvullende voorschriften op te stellen. Dat geldt in het algemeen ook voor kantoren, terwijl dat nu juist een interessante doelgroep is voor vervoermanagement. (AVV, 1998)

19

Ligtermoet, 1998.

20

Van Selm, 1998.

21

Deze toenemende spreiding is een gevolg van de schaalvergroting in de maatschappij. (Van Selm, 1998)

23

Deel I - Inleiding

hoogwaardige voorzieningen voor langzaam verkeer en openbaar vervoer en beïnvloeding van verkeersstromen door onder meer een stringent parkeerbeleid. Het locatiebeleid zoals dat werd geïntroduceerd in de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening stond onder het mom van ‘het juist bedrijf op de juiste plaats’ vooral in het teken van het terugdringen van het groeiend autogebruik. Dit locatiebeleid hield in dat mobiliteitsprofielen van bedrijven moesten worden afgestemd op de bereikbaarheidsprofielen van de bedrijventerreinen22. Het mobiliteitsprofiel van bedrijven werd bepaald aan de hand van het potentieel openbaar-vervoergebruik (aantallen werknemers) en de afhankelijkheid van bereikbaarheid over de weg. Om het locatiebeleid kracht bij te zetten werden de locatietypen (A, B en C) gekoppeld aan stringente parkeernormen. Dit hield in dat voor A- en B-locaties zeer strenge parkeernormen werden gehanteerd om zodoende het gebruik van de auto te ontmoedigen. Daarnaast werd er naar gestreefd om nieuwe locaties voor wonen, werken en recreëren te situeren nabij halteplaatsen voor openbaar vervoer, hetgeen vroeg om een goede afstemming met het verkeersen vervoerbeleid aan de ene kant, en het beleid ten aanzien van de bouwlocaties aan de andere kant.23 In de praktijk bleken er nogal wat haken en ogen te zitten aan het locatiebeleid voor bedrijven. Hieraan liggen onder meer ten grondslag: de eenzijdigheid van de doelstelling, de inflexibiliteit van de parkeernormen, en de onbevredigende verdeling van verantwoordelijkheden, waardoor regionale differentiatie en lokaal maatwerk bemoeilijkt werd.24 Ook sloot het kwalitatieve (qua mobiliteitsprofielen) aanbod van werklocaties slecht aan op de vraag. Evaluatie van het oude locatiebeleid en verandering van beleidsinzichten (meer nadruk op stedelijke vitaliteit en actief ontwikkelingsbeleid) zijn aanleiding geweest voor ontwikkeling van een nieuw locatiebeleid, dat is gepresenteerd in de Vijfde Nota over de Ruimtelijke Ordening (VIJNO, Ministerie VROM, 2001). Het locatiebeleid uit de VIJNO (Ministerie VROM, 2001) is gericht op een dusdanige vestiging van bedrijven en voorzieningen25, dat hiermee een optimale bijdrage wordt geleverd op de vier dimensies van de stedelijke vitaliteit: economische ontwikkelingsmogelijkheden, bereikbaarheid, ruimtelijke kwaliteit en kwaliteit van de leefomgeving26. Met het uitbreiden van de doelstelling van het locatiebeleid worden ook rijksnormen geschrapt voor het indelen van locaties (ABC) en het gebruik daarvan (parkeernormen, branchebeperkingen, minimale vloeroppervlakten). Daardoor kunnen gemeenten meer dan voorheen inspelen op de vraag naar gevarieerde vestigingsmilieus. Wel wordt aan gemeenten gevraagd om meer dan voorheen een onderling afgestemd parkeerbeleid te voeren, gericht op meer betaald parkeren en voorkomen van parkeeroverlast, en wordt het intensief ruimtegebruik bevorderd. Een belangrijk element uit het nieuwe locatiebeleid is het streven naar menging van werken en voorzieningen met wonen. Zolang schaal, gevaar of hinder van bedrijven en voorzieningen het toestaan biedt functiemenging belangrijke voordelen. Middels functiemenging kan worden voorzien in de vraag naar een gevarieerd vestigingsmilieu, en daarnaast biedt het kansen voor meer stedelijkheid, menselijke maat, en het bevorderen van verplaatsingen te voet of per fiets. In verband met de vestiging van bedrijvigheid wordt in de VIJNO een drietal verschillende vestigingsmilieus onderscheiden: specifieke werkmilieus, centrummilieus en gemengde woon-werkmilieus. Indien bedrijven en voorzieningen zich niet lenen voor menging met wonen, worden deze gevestigd in specifieke werkmilieus. Dit zijn bedrijventerreinen, die zijn gelegen aan of dichtbij auto(snel)wegen en de randen van verstedelijkte gebieden. Deze terreinen zullen ook, mede door de goede bereikbaarheid en lage grondprijzen, aantrekkingskracht hebben op ruimte-intensieve en in gemengde omgevingen goed inpasbare functies. Dit soort vestigingen horen te worden tegengegaan, door het bieden van voldoende en aantrekkelijke alternatieve vestigingsmogelijkheden in centrale en gemengde milieus (zie hierna), in combinatie met specifieke regels voor bedrijfsvestigingen (segmentering). 22

Voor de in het locatiebeleid gehanteerde typologie van bereikbaarheidsprofielen, zie: bijlage 3.

23

Ministerie VROM, 1988.

24


25

Ook het locatiebeleid voor Perifere en Grootschalige Detailhandelvestigingen (PDV/PDG-beleid) gaat in het nieuwe locatiebeleid op.

26

Voor een verdere uitleg van de vier dimensies van stedelijke vitaliteit, zie: bijlage 4.

24


Functioneel gemengde, goed ontsloten en veelzijdig bereikbare centrummilieus lenen zich bij uitstek voor vestiging van bezoekersintensieve kantoren, winkels en andere voorzieningen. Dit draagt bij aan het vergroten van de stedelijkheid in deze gebieden, en het draagvlak een hoger uitvoeringsniveau van het (hoogwaardig) openbaar vervoer. In gemengde woon-werkmilieus wordt door vestiging van woon- en werkfuncties in elkaars nabijheid de menselijke maat bevorderd en bestaan mogelijkheden voor het stimuleren verplaatsingen per fiets of te voet. Teneinde de menging van wonen en werken te faciliteren is het van belang dat regelgeving ten aanzien van milieu of gebruik van woningen de vestiging van bedrijven niet al te zeer belemmert27.

3.3.3

Milieubeleid Het huidige milieubeleid is neergelegd in het vierde Nationale Milieubeleidsplan uit juni 2001. Het NMP4 is ten opzichte van voorgaande plannen vooral een aanpassing van het te voeren beleid; de doelstellingen uit eerdere milieubeleidsplannen blijven goeddeels overeind. Milieubeleid met betrekking tot verkeer en vervoer is gericht op vermindering van klimaatverandering (CO2- en N2O-uitstoot), verzuring (NOx, SO2 en vluchtige organische stoffen) en verstoring (geluid en geur). Beleid dat wordt gevoerd ter verbetering van het milieu met betrekking tot het (personen)vervoer verloopt via de volgende sporen28: Beperken van de groei van de mobiliteit. Instrumenten die hiertoe worden ingezet zijn variabilisatie van de kosten van automobiliteit en parkeerbeleid; Stimuleren van de ontwikkeling en het gebruik van alternatieven voor de individuele automobiliteit. Instrumenten die worden ingezet zijn kennisontwikkeling, openbaar vervoerbeleid, vergroting draagvlak door huisvestingsbeleid (m.n. woningbouw) en ruimtelijke ordening; Aanpak aan de bron gericht op voertuig en brandstoffen. Hiertoe wordt door de overheid van technologische ontwikkeling gestimuleerd, handhaving van geluidseisen verbeterd, en wordt geprobeerd internationaal draagvlak te creëren voor zuiniger personenauto’s; Het beïnvloeden van rij- en aankoopgedrag. Onder meer door voorlichting. Optimale inpassing en benutting van infrastructuur. Op verouderde bedrijventerreinen zijn problemen met de in- en externe ontsluiting vaak aan de orde van de dag; er is sprake van overlast, vervuiling, verkeersonveiligheid, parkeerproblemen en een slechte bereikbaarheid. Een belangrijke oorzaak voor de problemen is dat de infrastructuur op en rond deze terreinen doorgaans niet is toegesneden op het sterk gegroeide vervoersaanbod. Dit gaat vooral op voor bedrijventerreinen van voor 1950, die zijn gesticht in een tijd dat een belangrijk deel van het goederenvervoer werd afgewikkeld via spoor en water. Voorts liggen deze bedrijventerreinen vaak in bebouwd gebied29 (meestal zijn later woonwijken om de terreinen heen gebouwd), en zijn ze in veel gevallen slechts via een secundaire (40,9 %) of lokale weg (25,1 %) bereikbaar. (Schuur, 2001).

27


28

Ministerie VROM, NMP3, 1998, p.157.

29 Uit het onderzoek ‘Nieuwe kansen voor bestaande terreinen’ van Heidemij Advies (1996) blijkt dat van de onderzochte terreinen 3,6 % in het stadscentrum ligt, 34 % in de randzone rond het centrum, 51 % aan de rand van de bebouwde kom en 11,3 % buiten de bebouwde kom.

25

Deel I - Inleiding

26

Hoofdstuk 4 – Analyse- en beoordelingskader

Hoofdstuk 4. “Analyse- en beoordelingskader” 4.1

Inleiding In dit hoofdstuk wordt op basis van het theoretisch kader (hoofdstukken 2 en 3) gezocht naar aangrijpingspunten die een proces van herstructurering biedt voor verduurzaming van het personenvervoer van, naar en op een bedrijventerrein. Dit spitst zich in paragrafen 4.2 tot en met 4.5 toe op respectievelijk: locatiebeleid / segmentering, verbetering van de inrichting en ontsluiting, het ontwerp van het proces en de stimulering van vervoermanagement. Deze raakvlakken tussen herstructurering van bedrijventerreinen en mobiliteitsmanagement vormen het uitgangspunt voor de inventarisatie in het het vervolg van deze scriptie, waarbij wordt gezocht naar mogelijkheden voor gebiedsgericht mobiliteitsmanagement. Daarnaast wordt in dit hoofdstuk alvast vooruit gelopen op enkele factoren die van invloed zijn voor op het succes van mobiliteitsmanagement op verouderde bedrijventerreinen. In paragrafen 4.6 tot en met 4.9 wordt daartoe op basis van de literatuur reeds een ingegaan op enkele relevante succesfactoren, namelijk (respectievelijk): typen bedrijvigheid, locatie van bedrijventerreinen, financiering en bestuurlijk-beleidsmatige factoren.

4.2

Locatiebeleid / segmentering Bij herstructurering van bedrijventerreinen wordt vaak ingegrepen in de samenstelling van de bedrijvigheid. De aanleiding hiertoe kan liggen op niveau van het bedrijventerrein, zoals conflicten tussen verschillende typen bedrijvigheid door bijvoorbeeld uitstraling of vervuiling. Het wijzigen van de samenstelling van de bedrijvigheid geschiedt door het uitplaatsen van ongewenste bedrijven en het aantrekken van nieuwe bedrijven, en dient om problemen van maatschappelijke of economische veroudering te verhelpen. Uitplaatsing van bedrijven vindt vaak plaats om problemen van maatschappelijke of economische veroudering te verhelpen. Hierbij gaat het vaak om bedrijven die een obstakel vormen bij de herinrichting van een bedrijventerrein, of bedrijven die veel hinder veroorzaken voor hun omgeving. Zo kan het zijn dat een vervoerbedrijf dat zorgt voor een flinke stroom zware vrachtwagens wordt uitgeplaatst omdat dit voor gevestigde bedrijven en omwonenden voor veel overlast zorgt. Ook bij het aantrekken van nieuwe bedrijven kan worden gekeken naar aspecten van verkeer en vervoer, naast andere factoren als uitstraling, een intensiever ruimtegebruik, of de mogelijkheid om bedrijven gebruik te laten maken van elkaars reststromen. In deze paragraaf wordt een aantal mogelijkheden besproken om het beleid aangaande de samenstelling van de bedrijvigheid in te zetten in het kader van vervoermanagement.

4.2.1

Intensivering personenvervoer Sommige vormen van vervoermanagement, zoals collectief vervoer, zijn alleen mogelijk indien er voldoende draagvlak voor is. Indien vervoersstromen op, van en naar bedrijventerreinen onvoldoende groot zijn, zijn deze maatregelen al snel onrendabel en komen ze slechts bij beschikbaarheid van omvangrijke subsidies tot stand. Door bij revitalisering of herprofilering van een bedrijventerrein te streven naar een hoger totaal aantal werknemers op het bedrijventerrein, kan dit draagvlak worden vergroot. Het vergroten van het aantal werknemers van het bedrijventerrein als geheel kent meerdere aangrijpingspunten. Allereerst kan het aantal werknemers toenemen doordat bij herinrichting (herstructurering) van een bedrijventerrein eerder onbebouwde grond (restkavels, ongebruikte infrastructuur, reserveruimte) wordt uitgegeven. Ook wordt leegstaand bedrijfsvastgoed vaak weer opnieuw betrokken of gesaneerd ten gunste van nieuwbouw. Daarnaast wordt door de revitalisering een bedrijventerreinen doorgaans aantrekkelijker voor meer hoogwaardige, arbeidsintensievere bedrijvigheid. Van deze hoogwaardige bedrijven is het ruimtegebruik (gemeten naar het aantal werkzame personen per vierkante meter) doorgaans intensiever dan meer laagwaardige bedrijvigheid. Bij herprofilering van een bedrijventerrein (zie paragraaf 2.4) wordt gestreefd naar een tranformatie tot een hoogwaardiger bedrijventerrein, en zal het

27

Deel II - Toestingskader

draagvlak in het voordeel werken van vervoermanagementalternatieven. Echter, ook in het geval van revitalisering van een bedrijventerrein, waarbij de herstructurering is gericht op behoud van bestaande economische functies, kan worden gekozen voor intensivering van vervoersstromen teneinde de mogelijkheden voor vervoermanagement te vergroten. Het vestigen van een bedrijfsverzamelgebouw, of het transformeren van een klein deel van het terrein voor hoogwaardigere bedrijvigheid, kan bijdragen aan het intensiveren van de vervoersstromen ten gunste van gezamenlijke vervoermanagementalternatieven. Indien het locatiebeleid voor dit doel wordt ingezet dan is het wel van belang dat de toename van het aantal werknemers daadwerkelijk leidt tot een groter potentieel voor vervoermanagementalternatieven1. Indien nieuw te vestigen bedrijven bereid zijn ook op bedrijfsniveau werk te maken van vervoermanagement, dan kan dit ook bijdragen aan meer draagvlak voor vervoermanagementalternatieven. Vooral voor het van de grond krijgen van collectief vervoer, in de vorm van bedrijfsvervoer of van openbaar vervoer, is een groot draagvlak nodig. Een ander voorbeeld van een gezamenlijke alternatief is de gezamenlijke inkoop van diensten. Doordat groter kan worden ingekocht kan een lagere prij voor de diensten worden bedongen. In het algemeen kan voorts worden gesteld dat indien vervoermanagementalternatieven een grote invetering vergen, dat een groter aantal deelnemers bij kan dragen aan de totstandkoming ervan. Stelling 1: Locatiebeleid kan worden ingezet voor het creëren van draagvlak voor vervoermanagementalternatieven door de vestiging van meer arbeidsintensieve bedrijvigheid na te streven.

4.2.2

Extensivering goederentransport Bij de herstructurering van een bedrijventerrein kunnen bedrijven die veel overlast veroorzaken worden uitgeplaatst. Indien de externe ontsluiting van een bedrijventerrein raakt aan gevoelige functies, meestal woonwijken, dan kan het zware vrachtwagentransport voor veel overlast en onveiligheid zorgen. Door deze bedrijven uit te plaatsen kan worden bijgedragen aan het ontlasten van die omliggende gevoelige functies, en van het terrein zelf. Uitplaatsing van bedrijven is echter een erg kostbare aangelegenheid, en is daarnaast alleen mogelijk indien het bedrijf een passende alternatieve locatie kan vinden. De gemeente kan hierbij een belangrijke rol spelen. Overigens zijn de bedrijven die vanuit verkeerstechnische overwegingen voor uitplaatsing in aanmerking komen vaak ook om andere redenen interessant voor uitplaatsing. Het gaat doorgaans om laagwaardige bedrijven die vooral in het geval van een transformatie voor vervanging door hoogwaardiger bedrijven in aanmerking komen. Omdat de bedrijven doorgaans worden vervangen door bedrijven die veel arbeidsintensiever zijn, en die veel personenverkeer veroorzaken, is het effect van extensivering van het goederentransport door transformatie naar hoogwaardigere bedrijvigheid mogelijk gering. Een en ander hangt af van de mogelijkheden voor alternatieve ontluiting van het terrein, en of het zakelijk en het woon-werkverkeer van de nieuwe bedrijven afgelegd kan worden met alternatieve vervoerswijzen. Stelling 2: Door bedrijven met veel zwaar goederenvervoer plaats te laten maken voor andere (hoogwaardiger) bedrijvigheid, kan worden bijgedragen aan het oplossen van problemen van overlast, onveiligheid en bereikbaarheid.

4.2.3

Functiemenging Verouderde bedrijventerreinen liggen vaak in het stedelijk gebied2. Door hun locatie zijn ze daarom veelal zeer geschikt voor functiemenging met bijvoorbeeld woningen, recreatieve voorzieningen, of openbare gebouwen als scholen of ziekenhuizen. Het vestigen van andere functies, met name nietwerkfuncties, kan tot gevolg hebben dat de vervoersvraag in het gebied verandert. Daardoor kan het

1

Sommige hoogwaardige bedrijfstypen, zoals de zakelijke dientverlening, kennen een hoog gehalte niet of moeilijk vermijdbaar autosolisme. Werknemers van deze bedrijven zijn voor hun werk in hoge mate afhankelijk van het gebruik van de auto, waardoor ze niet als potentiële gebruikers van vervoermanagementalternatieven moeten worden gezien.

2

Van de populatie van meer dan 1300 verouderde bedrijventerreinen in een door Heidemij Advies (1996) uitgevoerd onderzoek blijkt bijna 80% van de terreinen in het stedelijk gebied te liggen, waarvan 60% aan de rand van de bebouwde kom (51,0 % van het totaal).

28


draagvlak voor vervoeralternatieven in het gebied afnemen, maar daar staat tegenover dat het vestigen van alternatieve functies op zich kan worden ingezet als instrument om bij te dragen aan het oplossen van problemen omtrent overlast, onveiligheid en congestie. Stelling 3: Functiemenging op bestaande bedrijventerreinen kan worden ingezet om de totale vervoersvraag te verminderen, en op die manier de belasting van het terrein zelf en het omliggende gebied te reduceren. Een afname van de vervoersvraag door functiemenging gaat ten koste van mogelijkheden voor collectieve vervoermanagementalternatieven.

4.2.4

Spreiding van de vervoersvraag Bij het aantrekken en selecteren van nieuwe bedrijven voor een bedrijventerrein kan de vervoersvraag worden gespreid door bedrijven te selecteren waarvan het woon-werkverkeer op andere tijden plaatsvindt dan de tijden waarop pieken in de vervoersvraag van, naar en op het bedrijventerrein worden gehaald. Dit wordt echter bemoeilijkt doordat flexibilisering van werktijden steeds meer door bedrijven intern wordt aangepakt. Zowel bedrijfsinterne invoering van flexibele werktijden, als invoering op terreinniveau, doen afbreuk aan het draagvlaak voor collectieve vervoerwijzen en mogelijkheden van carpoolen. Stelling 4: Bij het aantrekken van nieuwe bedrijven kan spreiding van de vervoersvraag worden nagestreefd, door bedrijven toe te laten waarvan de openingstijden afwijken van de tijden waarop de vervoersvraag op het terrein het grootst is.

4.3

Verbetering inrichting / ontsluiting De indeling en de ontsluiting zijn veel voorkomende knelpunten bij verouderde bedrijventerreinen. De wegenstructuur is inefficiënt, in onbruik geraakte spoorwegen en havenkades liggen in de weg, er blijft veel grond onbebouwd en de verhouding tussen het netto en het bruto grondgebruik laat ruimte voor intensivering. Het aanpassen van het terrein aan de eisen van het toekomstig gebruik, of dit nu reeds gevestigde economische functies zijn, meer hoogwaardige bedrijvigheid, of andere functies zoals wonen, is een ingrijpende operatie waarbij een groot aantal aspecten in ogenschouw dient te worden genomen. Hierbij kan ook een aantal voor mobiliteitsmanagement van belang zijnde aspecten in ogenschouw worden genomen. De inspanningen die nodig zijn om het bedrijventerrein weer aan de eisen van de tijd te laten voldoen bieden mogelijkheden om de ontsluiting voor alterenatieve vervoerswijzen te verbeteren. Hierbij is een aantal situaties denkbaar. In het geval van groot onderhoud wordt de bestaande wegenstructuur aangepast aan de eisen van de tijd. Maatregelen die hierbij aan de orde komen zijn herinrichting van de wegprofielen, verbetering van de externe bereikbaarheid, verbetering van de verkeersafwikkeling en herstel van de bestrating. Ook wordt vaak de inrichting van de voorterreinen en de openbare ruimte verbeterd en is het vergroten van de openbare parkeercapaciteit een punt van aandacht. Bij revitalisering van bedrijventerreinen zijn ingrijpender maatregelen nodig om het terrein aan de eisen van de gevestigde type bedrijvigheid te voldoen. Er is sprake van een algehele reconstructie van de ontsluitingsstructuur. Het herontwerp van de ontsluitingsstructuur wordt gedaan in samenhang met de herorganisatie van het ruimtegebruik op het terrein. Hierbij kan overbodige infrastructuur eventueel worden opgedoekt3, of wordt zelfs bebouwing die in de weg ligt gesaneerd. Soms is een herstructurering nodig om maatregelen die bij groot onderhoud staan genoemd mogelijk te maken. Zo is op vooroorlogse terreinen doorgaans nauwelijks ruimte om de openbare parkeergelegenheid te vergroten. Herprofilering (of gedeeltelijke transformatie) van een bedrijventerrein betekent dat de openbare ruimte en de infrastructuur aan de nieuwe gebruikers dient te worden aangepast. Doorgaans zal hierbij sprake zijn van meer hoogwaardige typen bedrijvigheid en gevoeligere functies, zodat er voor bedrijven die van zwaar transport afhankelijk zijn geen plaats meer is. Bij de inrichting van de wegen

3

Eventueel kan het aantal toegangen tot het terrein worden beperkt. Ook worden in sommige gevallen ongebruikte havenarmen gedempt of spoorlijnen opgeheven.

29


kan daardoor worden volstaan met smallere wegprofielen, waardoor er ruimte ontstaat voor aparte rijstroken voor fiets en bus. In de praktijk zullen doorgaan vooral combinaties van de hierboven beschreven situaties zich voordoen. Het fietsverkeer is gebaat bij comfortabele en sociaal- en verkeersveilige routes. De verkeersveiligheid van fietsers is gebaat bij vrijliggend fietspaden, met een beperkt aantal (overzichtelijke) kruispunten met het gemotoriseerd verkeer. Ook het scheiden van het vrachtverkeer en het personenvervoer, een maatregel die vooral wordt genomen om overlast door zwaar transport te beperken, kan bijdragen aan de veiligheid voor de fiets. Op nieuwe bedrijventerreinen wordt de ontsluiting voor het langzaamverkeer in de regel integraal in het onwerp meegenomen. Op verouderde bedrijventerreinen is dit echter geenszins het geval. Er is vaak sprake van onoverzichtelijke verkeerssituaties, de ontsluiting voor de fiets is ronduit slecht te noemen. Evenals voor de fiets geldt dat bij de aanleg van openbaar vervoervoorzieningen kan worden aangesloten bij werkzaamheden in het kader van de in- en externe ontsluiting. Voorzieningen waar aan kan worden gedacht zijn vrije busbanen4, taxistandplaatsen en bushaltes. Daarbij kan worden meegelift op investeringen die worden gedaan in het kader van de verbetering van de infrastructuur. In sommige gevallen zijn herstructureringsmaatregelen nodig om uitvoering van maatregelen ter verbetering van het openbaar vervoer mogelijk te maken. Stelling 5: De herstructurering van verouderde bedrijventerreinen biedt kansen voor verbetering van de ontsluiting voor het fietsverkeer en het collectief vervoer, doordat op de kosten kan worden bespaard door de werkzaamheden te combineren met de herorganisatie van de ruimte en interne ontsluiting voor het gemotoriseerd verkeer. In sommige gevallen zal herconstructie zelfs noodzakelijk zijn om realisering van een goede fietsinfrastructuur mogelijk te maken. Integrale verbetering van de interne ontsluiting levert dus voordelen op ten opzichte van een situatie waarin de verbetering in deelprojecten wordt uitgevoerd.

4.4 4.4.1

Proces van herstructurering Fasen in het proces Herstructurering van bedrijventerreinen is een proces, waarin meerdere fasen kunnen worden onderscheiden. Er kan grofweg onderscheid gemaakt worden naar een fase van initiatief, een fase van planvorming, een fase van uitvoering en een fase van beheer. Deze fasen zijn echter niet strak afgebakend; er is sprake van een cyclisch proces. Indien er in de beheerfase sprake is van nieuwe tekenen van veroudering, wordt er opnieuw initiatief ontplooid ten einde de veroudering tegen te gaan. Althans, daar zou het beheer van het terrein na herstructurering op gericht moeten zijn indien men wil voorkomen dat het terrein opnieuw in een neerwaartse spiraal terecht komt. Bij het ontwerp van een herstructureringsplan van een bedrijventerrein strekt het tot de aanbeveling om ook de uitvoer van de herstructurering in fasen aan te pakken. Op verouderde bedrijventerreinen is het vertrouwen in de (gemeentelijke) overheid vaak ver te zoeken, en zijn bedrijven ook niet erg happig op samenwerking onderling. Het accent zou daarom in het begin moeten liggen op het herstellen van het vertrouwen, waarvoor in de praktijk van de ‘duurzame bedrijventerreinen’ het vooral eenvoudige maatregelen met een hoge rentabiliteit geschikt blijken te zijn. Samenwerking tussen bedrijven zou gestalte kunnen krijgen door bijvoorbeeld gezamenlijk diensten in te kopen, en / of het verbeteren van de bewegwijzering op het terrein. Aangezien collectieve vervoermanagementmaatregelen, zoals collectief vervoer en bedrijfsoverstijgende carpoolmatching, behoorlijk gecompliceerd zijn, lijken deze maatregelen ongeschikt om reeds in een vroeg stadium uit te voeren. Het is echter wel van belang om al in een vroeg stadium in de planvorming mogelijkheden voor het voeren van een mobiliteitsbeleid mee te nemen, omdat anders mogelijk kansen blijven liggen. Indien bijvoorbeeld een segmentering voor het

4

Van vrije busbanen kunnen eventueel ook taxi’s, vanpoolers en carpoolers gebruik maken. Vooral voor de vanpoolers is het van belang dat zij qua snelheid kan concurreren met de auto, en is een ontheffing voor het gebruik van vrije busbanen vaak een voorwaarde om hieraan te kunnen voldoen.

30


terrein wordt opgesteld, aan de hand waarvan bedrijven al dan niet op het terrein worden toegelaten, kunnen daarin ook overwegingen worden meegenomen zoals die in dit hoofdstuk onder ‘locatiebeleid’ zijn beproken. Stelling 6: Door in de planvorming overwegingen inzake mobiliteitsmanagement niet mee te nemen blijven kansen om vervoermanagement te stimuleren onbenut.

4.4.2

Publiek private samenwerking Publiek Private Samenwerking (PPS) is een samenwerkingsverband van overheden en bedrijfsleven, gericht op zowel maatschappelijke als commerciële doelen. Daarbij staat centraal dat de samenwerking voor beide partijen een meerwaarde oplevert en dat elke partij zijn eigen identiteit en verantwoordelijkheid behoudt. PPS kent haar basis in duidelijke contractueel vastgelegde afspraken, waarin onder meer wordt vastgelegd wie welke kosten en risico’s draagt en wie waarvoor verantwoordelijk is.5 Bij de herstructurering van bedrijventerreinen is in Nederland is vrijwel altijd sprake van Publiek Private Samenwerking, aangezien er nauwelijks bedrijventerreinen in privaat beheer zijn uitgegeven. Voor revitalisering hebben bedrijven en overheden elkaar nodig. Bedrijven hebben baat bij maatregelen die leiden tot een meerwaarde van hun eigendom, of tot een betere bedrijfsvoering. Zij zijn daarom bereid om inspanningen te leveren in ruil voor investeringen van overheden. PPS kan heel direct worden ingezet om vervoermanagement bij bedrijven te bevorderen, door bij overeenkomst vast te leggen dat bedrijven aan vervoermanagement doen in ruil voor investeringen in het bedrijventerrein van overheidswege6. Een overeenkomst tussen bedrijven en overheden bij de herstructurering van bedrijventerreinen heeft doorgaans betrekking op meerdere thema’s, waarbij bedrijven vaak een (relatief klein) deel van de kosten op zich nemen, en bijvoorbeeld zorgen voor bemanning van projectgroepen en / of stuurgroepen. Bedrijven zullen vooral bereid zijn om aan vervoermanagement te doen indien er problemen zijn met de in- en externe bereikbaarheid van het bedrijventerrein. Voor overheden zijn daarnaast vooral argumenten op het gebied van de kwaliteit van de leefomgeving doorslaggevend bij de beslissing om vervoermanagement te betrekken in de overeenkomst. Stelling 7: Bedrijven kunnen middels PPS worden aangezet tot vervoermanagement, door vervoermanagement in de overeenkomst tussen overheden en bedrijfsleven te betrekken als tegenprestatie van bedrijven voor investeringen die op basis van de overeenkomst door overheden worden gedaan. Problematisch hierbij is hoe ‘vervoermanagement’ wordt gedefinieerd. De definitie uit hoofdstuk 2 (“[…] de zorg van het management van bedrijven voor een selectief autogebruik”) is ongeschikt om in een overeenkomst neer te leggen. Het zou meer concreet kunnen gaan om maatregelen, zoals het hebben van een gecertificeerd zorgsysteem, of het uitvoeren van concrete maatregelen. Een tweede probleem dat zich voordoet is hoe om te gaan met bedrijven die zich niet houden aan de overeenkomst. Sanctioneren van in gebreke blijvende bedrijven is vaak een lastige opgave, aangezien de reeds gedane inspanning van overheidswege moeilijk terug te draaien is. Dat komt enerzijds omdat investeringen door overheden meestal betrekking hebben op het gehele bedrijventerrein, en anderzijds omdat terugdraaien al snel kapitaalvernietiging zou betekenen. Het inzetten van overheidsinvesteringen als ‘ruilmiddel’ voor inspanningen van het bedrijfsleven (inzake o.m. vervoermanagement) wordt bemoeilijkt door ‘het proces’. Een aantal (m.n collectieve) vervoermanagementmaatregelen leent zich niet voor uitvoering in een vroeg stadium van de herstructurering, terwijl het oplossen van problemen met betrekking tot bijvoorbeeld parkeren vaak juist wel een hoge prioriteit heeft. Op het moment dat het stimuleren van (collectief)

5

BCI/BRO, 1999.

6

Met deze “voor-wat-hoort-wat”-methode wordt momenteel voorzichtigaan ervaring opgedaan. In het kader van het Fileplan Rotterdam is op een bedrijventerrein in de betreffende regio gepoogd bedrijven te stimuleren tot het toepassen van vervoermanagement door een uitruil van investeringen in de externe ontsluiting van het terrein tegen een inspanning van de bedrijven inzake vervoermanagement. (uit een gesprek met dhr. Visser, adviseur bij VCC Rijnmond te Rotterdam)

31


vervoermanagement meer kansrijk is heeft daardoor de gemeente haar ‘ruilmiddelen’ vaak al ingezet om de herstructurering in zijn algemeenheid een duw in de rug te geven. Daarom zou een fasering van de gemeentelijke investeringen, waarbij niet direct al het kruit wordt verschoten in de beginfase van de herstructering, er toe bij kunnen dragen dat ook in een later stadium positieve impulsen kunnen worden gegeven om onder meer vervoermanagement te stimuleren. Stelling 8: Een fasering van de overheidsinvesteringen bij herstructurering van bedrijventerreinen kan er toe bijdragen dat ook in latere stadia positief kan worden gestuurd naar vervoermanagement.

4.5

Stimulering vervoermanagement

4.5.1

Probleemsituatie als succesfactor vervoermanagement Vervoermanagement wordt vaak voorgesteld als een tweetrapsraket: het succes ervan is de vermenigvuldiging van de participatiegraad van bedrijven en de modal-split verandering per bedrijf. De praktijk heeft uitgewezen dat, indien bedrijven met vervoermanagement aan de slag gaan, er meestal meetbare resultaten bij de werknemers worden behaald. De participatie van bedrijven is vaak echter een probleem, omdat bedrijven terughoudend zijn om werk te maken van vervoermanagement. Daarvoor kan een drietal belangrijke obstakels worden geformuleerd: - De voordelen voor het individuele bedrijf zijn nog slecht aantoonbaar; - Bereikbaarheidsproblemen leven onvoldoende bij individuele bedrijven; - Bedrijven houden niet erg van pionieren op aspecten die de bedrijfsvoering raken. Daar komt, ondanks het feit dat het rijk vaak een deel van de kosten van bedrijven financiert, nog bij dat vervoermanagement bedrijven ook geld kost.7 Omgekeerd kan een probleemsituatie met betrekking tot verkeer en vervoer als een soort succesfactor voor vervoermanagement worden gezien. Indien bedrijven concrete verkeer-gerelateerde problemen hebben is dit een belangrijke reden om met vervoermanagement aan de slag te gaan. Echter, slechts weinig bedrijven hebben daadwerkelijk een verkeer-gerelateerd probleem, althans in hun perceptie8. Desondanks is natuurlijk op bedrijventerreinen waar zich verkeersproblemen voordoen de kans groter dat bedrijven zich bewust zijn van het bestaan van een concreet probleem dan op bedrijventerreinen waar zich nauwelijks of geen problemen voordoen. Bedrijven op verouderde bedrijventerreinen zijn daarom in principe een interessante doelgroep voor stimulatoren van vervoermanagement9. Stelling 9: De mate waarin er sprake is van bereikbaarheidsproblemen op verouderde bedrijventerreinen en probleembesef bij bedrijven is van invloed op de bereidheid van bedrijven om werk te maken van vervoermanagement. Een probleem bij het vaststellen of bedrijven daadwerkelijk bereikbaarheidsproblemen hebben is, dat dit uitsluitend intern vast te stellen is; bereikbaarheidsproblemen zijn ‘van buitenaf’ zelden zichtbaar.

4.5.2

Herstructurering en stimulering vervoermanagement: een kans? Dat de arbeid van stimulatoren leidt tot meer vervoermanagement bij bedrijven staat buiten kijf. Indien de herstructurering van bedrijventerreinen mede wordt aangegrepen om vervoermanagement te stimuleren, zal dit samen met de arbeid van de stimulatoren leiden tot nóg betere resultaten. De vraag is echter of er kansen verloren gaan indien stimulatoren niet vóór of tijdens het proces van herstructurering beginnen met het benaderen van bedrijven.

7

Ligtermoet, 1998.

8

Idem.

9

Omdat mogelijke vervoermanagementoplossingen per bedrijf sterk verschillen, is maatwerk gewenst. Dit vereist individuele benadering van bedrijven bij stimulering van vervoermanagement. De stimulering van vervoermanagement bestaat idealiter uit een combinatie van twee benaderingen (scholen): enerzijds het overtuigen over het bestaan van een probleem (op marketing en overtuiging gerichte benadering), en anderzijds advisering en ondersteuning bij het realiseren van vervoermanagementmaatregelen (afwachtende, probleemgerichte benadering). (Ligtermoet, 1998)

32


Een denkbare situatie is dat een niet of moeilijk terug te draaien beslissing afhangt van de mate van draagvlak voor vervoermanagement onder bedrijven. Zo is het denkbaar dat een beslissing om al dan niet een vrije busbaan te realiseren afhankelijk is, of wordt gemaakt, van de bereidheid om te investeren in collectief personenvervoer in het woon-werkverkeer. Indien wegens een gebrek aan draagvlak wordt besloten het project niet uit te voeren, en later blijkt dat door toegenomen interesse in collectief vervoer een busbaan toch wenselijk of noodzakelijk was geweest, dan is, indien niet tegen dezelfde kosten alnog het betreffende project kan worden gerealiseerd, mogelijk een kans blijven liggen. Mogelijk, omdat niet vast staat dat vroegtijdige benadering van bedrijven wél bijtijds had gezorgd voor het benodigde draagvlak. Een dergelijke situatie lijkt echter onwaarschijnlijk, temeer omdat het behoorlijk lang kan duren eer een bedrijf bereid is in vervoermanagement te investeren. Dat zou betekenen dat, om voldoende draagvlak te ‘creëren’ voor vervoermanagement, er ruim vóór de planvorming zou moeten worden begonnen met het benaderen van bedrijven op het betreffende terrein. Een ander scenario waarbij vroegtijdige betrokkenheid van stimulatoren van belang is, is dat een gemeente er naar streeft om bedrijven bij te laten dragen in de oplossing van verkeersproblemen middels vervoermanagement in ruil voor investeringen van haar zijde. Een gerichte bijdrage van stimulatoren kan dan een belangrijke succesfactor zijn zijn voor het project, er vanuit gaande dat indien bedrijven niet bereid zijn om mee te werken de gemeente haar investering achterwege zal laten. Het werk van de stimulatoren moet er dan toe leiden dat gemeenschappelijke doelen van gemeente, bedrijven en derden worden onderkend, en ook uitgewerkt. Daarnaast kan het simpelweg zijn dat tijdens het proces van revitalisering zich een uitgelezen mogelijkheid voordoet om bedrijven er toe te bewegen om werk te maken van vervoermanagement. Denkbaar is dat bedrijven door alle processen die zich in zo’n periode voltrekken eerder geneigd zijn om vervoermanagement serieus te overwegen dan ná de herstructurering. Het kan daarentegen ook zo zijn dat bedrijven door het vele werk dat een herstructurering al met zich meebrengt, juist niet goed ‘benaderbaar’ zijn. Dat de kansrijkheid verbeterd ten opzichte van de situatie vóór de herstructurering lijkt voor de hand te liggen. Stelling 10: Een start van de stimulering van vervoermanagement vroeg in het proces verhoogt de effectiviteit van de inspanningen van vervoermanagementstimulatoren.

4.6

Typen bedrijvigheid In een onderzoek naar de mogelijkheden voor carpoolen op basis van monitoringsysteem ReMove10 blijken er aanzienlijke verschillen te bestaan tussen de modal-plit van bedrijven uit verschillende bedrijfstypen. De typen bedrijvigheid die een bedrijventerrein huisvest kunnen daarom bepalend zijn voor het succes va n vervoermanagement op bedrijventerreinen. Een aantal bedrijfstypen springt eruit wat betreft het aandeel van de werknemers dat carpoolt. Dit zijn vooral de industrie (met bouwnijverheid als uitschieter), transport/groothandel (vooral groothandel) en kantoren met een baliefunctie. Deze typen hebben gemeen dat ze ‘normaal personeel’ en ‘vaste werktijden’ hebben11. De hoge scores op het gebied van carpoolen bij bedrijven in de industrie ne transport / groothandel kunnen naast het bedrijfstype ook worden verklaard door het gegeven dat deze bedrijven vaak op bedrijventerreinen zijn gevestigd die slecht per openbaar vervoer en fiets bereikbaar zijn. Sectoren die laag scoren qua aandeel werknemers dat carpoolt scoren hoog op andere vervoerswijzen: in de detailhandel, openbare gebouwen en de gezondheidszorg wordt veel gefietst; bij zakelijke kantoren is het solo-autogebruik aanzienlijk hoger.

10

Ligtermoet, 1998.

11

Echter, de industrie en transport/groothandel scoren bijzonder laag wat betreft het aandeel werknemers dat reist per openbaar vervoer, hetgeen wijst op een andere verklarende factor dan het bedrijfstype op zich: deze bedrijven zijn vaak gevestigd op terreinen die slecht per openbaar vervoer (C-locaties) ontsloten zijn hetgeen carpoolen een relatief aantrekkelijk alternatief maakt.

33


Op verouderde bedrijventerreinen zal doorgaan niet snel één type bedrijvigheid dominant zijn. Zo zullen verouderde bedrijventerreinen die uitsluitend bedrijven in de zakelijke dienstverlening herbergen hoogstwaarschijnlijk niet bestaan. De bedrijvigheid op verouderde bedrijventerreinen zal doorgaans relatief laagwaardig zijn, maar daar vallen moeilijk conclusies aan te verbinden. Wel gaat voor meer laagwaardige bedrijven vaak op dat ze ‘normaal personeel’ en ‘vaste werktijden’hebben, hetgeen de kansrijkheid voor carpoolen en collectief vervoer ten goede komt. Indien bij herstructurering wordt gestreefd naar ‘herprofilering’ dan zal er meer hoogwaardige bedrijvigheid op het terrein komen. Ook daar vallen niet echt conclusies aan te verbinden, aangezien binnen hoogwaardige bedrijvigheid ook aanzienlijke verschillen tussen bedrijfstypen bestaan, zoals tussen kantoren met een baliefunctie (veel fietsen) en kantoren voor de zakelijke dienstverlening (veel autosolisme). De invloed van bedrijfstypen op mogelijkheden voor vervoermanagement zal daarom per geval bekeken moeten worden. Stelling 11: Het type van de bedrijvigheid die op een bedrijventerrein is gevestigd is van invloed op de mogeljkheden voor ontsluiting van het terrein middels alternatieve vervoerwijzen voor het personenvervoer.

4.7

Locatie bedrijventerrein De locatie van een bedrijventerrein is van invloed op de mogelijkheden voor een gebiedsgericht mobiliteitsbeleid. Daarbij spelen diverse aspecten van de ‘locatie’ een rol, die voor de verschillende vervoerswijzen een ander gewicht toegekend kunnen worden. Overigens dient bij beschouwing van de invloed van de locatie van een bedrijventerrein op de mogelijkheden voor vervoermanagement niet over het hoofd te worden gezien dat locatietypen correlleren met typen bedrijvigheid die er zijn of worden gevestigd. Op verouderde bedrijventerreinen is meestal geen segmentering te ontdekken, maar kan wel worden gesteld dat de bedrijvigheid doorgaans relatief laagwaardig is Zo is het voor een succesvolle stimulering van het gebruik van de fiets in het woon-werkverkeer vooral van belang dat een zo groot mogelijk deel van de werknemers op fietsbare afstand woont (of zou kunnen gaan wonen) van het bedrijventerrein. Op een bedrijventerrein dat ver van bewoond gebied afligt is het aanleggen van dure fietsvoorzieningen daarom geen slimme investering. Op dezelfde manier kan worden bezien of de fiets een belangrijke rol kan spelen in het zakelijk verkeer. Daarbij is het van belang dat vanaf het bedrijventerrein een significant aandeel van de zakelijke bestemmingen per fiets bereikbaar is. Aangezien verouderde bedrijventerreinen meestentijds in het stedelijk gebied liggen, zal voor weinig terreinen op basis van de locatie kunnen worden geconcludeerd dat ze ongeschikt zijn voor stimulering van het fietsgebruik. Wel kan het geval zijn dat een bedrijventerrein in het stedelijk gebied door andere factoren zich minder goed leent voor stimulering van het fietsgebruik, bijvoorbeeld doordat een locatie vooral auto-afhankelijke bedrijven, zoals zakelijke dienstverlening, zal gaan herbergen. Dan nog kunnen andere overwegingen, zoals de sociale veiligheid of levendigheid van het binnenstedelijk gebied, aanleiding zijn om doorgaande fietsroutes via het terrein te laten lopen. In het geval van transformatie van het gebied naar onder meer woonfuncties zal er ook aandacht zijn voor de ontsluiting per fiets. Voor carpoolen is een ander aspect van belang, namelijk de mate van ontsluiting door het openbaar vervoer. Sommige locaties zijn door hun ligging niet aantrekkelijk als bestemming voor ‘de vervoerders’. Daarnaast is ook de ligging van een bedrijventerrein ten opzichte van bijvoorbeeld belangrijke knooppunten van openbaar vervoer van belang, zoals treinstation. Op bedrijventerreinen die slecht ontsloten zijn per openbaar vervoer blijkt veel potentie te zijn voor carpoolen of vanpoolen. Hetgeen bij herstructurering van een dergelijk terrein zou kunnen worden gedaan is het verbeteren van bereikbaarheid voor carpoolers en vanpoolers, door vrije busbanen ook open te stellen voor carpoolers en vanpoolers. Indien echter ook maatregelen worden genomen om het terrein beter voor de fiets en met openbaar vervoer te ontsluiten, zal dit het aantal car- en vanpoolers doen afnemen (CEA, 1999). Voor collectief vervoer lijkt de locatie minder relevant te zijn. De kansrijkheid van vervoeralternatieven hangt vooral af van het draagvlak, oftewel het aantal werknemers op een bedrijventerrein dat (in potentie) gebruik maakt van collectief vervoer. Wel is het voor bedrijven in het stedelijk gebied aannemelijker dat collectief vervoer te combineren is met andere functies, zodat de kosten lager worden en de haalbaarheid groter.

34


Stelling 12: De locatie van een bedrijventerrein is van invloed op de kansrijkheid van (een succesvolle stimulering van) vervoersalternatieven.

4.8

Financiering Vervoermanagement kost vooral geld. Althans, in de perceptie van bedrijven, omdat over de baten van vervoermanagement vooralsnog veel onduidelijkheden zijn. Er is bijvoorbeeld weinig bekend over de baten van een reductie van het aantal uren dat het personeel in de file staat, of over de mate waarin een regelmatig fietsgebruik kan leiden tot lagere kosten voor ziekteverzuim. Bedrijven zijn daarom nog niet snel geneigd om uit eigen beweging aan vervoermanagement te gaan doen. Om die reden gaat de overheid daarom vooralsnog door met het subsidiëren van vervoermanagement (AVV, 1998). Meestentijds geven bedrijven doorgaans een bepaald bedrag aan de reiskosten van het personeel, in de vorm van bijvoorbeeld kilometervergoedingen of vervoerbewijzen. Door dit budget slim om te buigen kan er reeds een deel van de kosten voor vervoermanagement worden gedekt, of soms zelfs in het geheel. Dat gaat echter over de kosten voor uitvoering van vervoermanagement, de kosten gaan vooral zitten in het maken van een vervoerplan (of het draaiende houden van zorgsysteem). Deze kosten kunnen voor een deel worden gedekt door subsidies van de overheid, echter een eigen bijdrage is wel benodigd. Gesteld kan worden dat hoe groter het aandeel is dat door externe financiering kan worden gedekt, hoe groter de kans is dat maatregelen ook daadwerkelijk van de grond komen. Herstructureringsprojecten verschillen onderling wat betreft de verhouding tussen kosten en baten. Het lijkt aannemelijk dat indien een project een gunstige kosten-batenverhouding heeft, gemeenten bereid zijn meer geld in de stimulering van vervoermanagement te steken, zoals de aanleg van fietspaden of een financiële bijdrage voor vervoerplannen bij bedrijven. Stelling 13: Bij een gunstige kosten-baten verhouding van een herstructureringsproject zullen bedrijven en overheden eerder geneigd zijn te investeren in (de stimulering van) vervoermanagement. De kosten bij herstructureringsprojecten kunnen sterk uiteenlopen. Er is in de praktijk een drietal grote kostenposten te onderkennen die vaak van doorslaggevend belang voor het welslagen of falen van een project. De grootste kostenpost is de reconstructie of aanleg van bovenwijkse infrastructuur. Indien de externe ontsluiting van een bedrijventerrein reeds voldoet is dit daarom een belangrijk voordeel. De tweede kostenpost die zwaar op de exploitatie kan drukken wordt gevormd door bedrijfsverplaatsingen, en het derde financiële obstakel is bodemsanering. De kosten van herstructurering zijn over het algemeen vrij snel inzichtelijk. De baten daarentegen zijn minder doorzichtig, wat vaak tot gevolg heeft dat deze worden onderschat. Belangrijke baten bij herstructurering zitten in waardevermeerdering van onroerend goed en grond, hogere huur- en pachtopbrengsten, en eventueel inkomsten uit vrijkomende grond. Deze baten zijn bij achterstallig onderhoud relatief laag. Vooral bij herprofilering en transformatie van het bedrijventerrein kunnen tegenover de te maken kosten echter grote baten staan. Revitalisering neemt een middenpositie in (BCI/BRO, 1999). Voorts is ook de mate waarin kosten kunnen worden gedekt middels subsidies van verschillende overheidslagen en Structuurfondsen uit Brussel bepalend voor de rentabiliteit van projecten.

4.9

Bestuurlijk-beleidsmatige factoren Herstrusturering van bedrijventerreinen heeft een lage bestuurlijke prioriteit, althans dat was het geval ten tijde van het verschijnen van het rapport “Nieuwe kansen voor bestaande terreinen”12. De aandacht voor bestaande terreinen was in 1996 echter wel groeiende, hetgeen door de het streven naar een intensiever ruimtegebruik hoogstwaarschijnlijk zal zijn versterkt. Desondanks blijft de beslissing om al dan niet te investeren in bestaande bedrijventerreinen afhankelijk van de prioritering van het lokale bestuur. Andere bepalende factoren zijn onduidelijkheid over waar het initiatief ligt voor

12


35


herstructurering, zodat betrokken bedrijven en overheden op elkaars actie zitten te wachten, en een gebrek aan deskundigheid. Ook over kosten die zijn verbonden aan de stimulering van vervoermanagement dient door lokale bestuurders te worden beslist. Deze bestuurders zien echter niet altijd het belang in van een milieuvriendelijke ontsluiting van een bedrijventerrein, ook al kan het op wijkniveau voor aanzienlijke verbeteringen in de leefkwaliteit zorgen. Stimulering van vervoermanagement als verantwoordelijkheid van gemeenten is dan ook nog een relatief nieuw fenomeen13. Naast een lage prioritering van vervoermanagement lijkt het aannemelijk dat, evenals bij herstructurering in het algemeen, ook bij de stimulering van vervoermanagement een gebrek aan kennis over het fenomeen vervoermanagement van invloed is op het succes waarmee dit onderwerp ter hand wordt genomen. In dezen kunnen Vervoers Coördinatie Centra een rol spelen. Deze dienen dan echter wel in een vroeg stadium bij de planvorming te worden betrokken. Bestuurlijk-beleidsmatige factoren worden niet meegenomen in het vervolg onderzoek. Hieraan ligt onder meer ten grondslag dat het hier vaak gaat om gevoelige informatie, en dat het boven water krijgen van deze factoren relatief erg veel energie kost, waardoor de praktische uitvoerbaarheid van het onderzoek sterk zou afnemen.

13

Sinds de tekening van het VERDI-convenant in 1995 door gemeenten, provincies, Rijk en kaderwetgebieden zijn taken en bevoegdheden inzake verkeer- en vervoerbeleid verschoven van het Rijk naar lagere bestuurslagen.

36

Hoofdstuk 1 Inleiding, probleemstelling en onderzoeksopzet. Deel I - Inleiding

Recommend Documents