Academiejaar 2010 – 2011
UNIVERSITEIT ANTWERPEN – FACULTEIT TOEGEPASTE ECONOMISCHE WETENSCHAPPEN UNIVERSITEIT GENT – FACULTEIT RECHTSGELEERDHEID
Het fenomeen van de goedkope vlaggen en hun bemanning Charlotte Vonck
Verhandeling voorgedragen tot het bekomen van de graad van:
Promotor: Prof.dr. Eduard Somers
Master in de Maritieme Wetenschappen
Commissaris: Prof. Eddy Van de Voorde
Dankwoord Ik zou graag Prof. E. Somers willen bedanken voor het op zich nemen van het promotorschap. Assistent Jasmine Coppens voor haar advies en het beantwoorden van mijn vele vragen, Dhr. Patrick Mahieu voor zijn tips bij het zoeken naar gegevens i.v.m. goedkope vlaggenstaten en tenslotte mijn ouders voor hun logistieke steun.
Inhoudsopgave Inleiding...............................................................................................................................1 1 Juridisch kader.............................................................................................................2 1.1 Principe: De vrijheid van de volle zee – Rechten en plichten van de vlaggenstaat................................................................................................................2 1.1.A Vrijheid van de volle zee............................................................................2 1.1.B Rechten en plichten van de vlaggenstaat...................................................4 1.2 Rechtsbevoegdheid over een schip op volle zee.................................................8 1.2.A Een schip.....................................................................................................8 1.2.B Rechtsbevoegdheid op volle zee.................................................................9 1.3 Registratie ........................................................................................................10 1.4 Nationaliteit.......................................................................................................14 1.5 De wezenlijke band ..........................................................................................18 1.5.A Wezenlijke band? .....................................................................................18 1.5.B De zaak Nottebohm: het begin..................................................................21 1.5.C Het Verdrag betreffende de Volle Zee ( VVZ)..........................................22 1.5.D Het Zeerechtverdrag van 1982..................................................................25 1.5.E Het Registratieverdrag van 1986...............................................................27 1.5.F Periode na Registratieverdrag....................................................................29 1.6 Besluit................................................................................................................31 2 Het probleem van de goedkope vlaggen...................................................................34 2.1 Definitie.............................................................................................................35 2.2 Achtergrond.......................................................................................................37 2.3 Enkele gegevens................................................................................................41 2.3.A Lijst van goedkope vlaggenschepen van de ITF.......................................41 2.3.B De witte, grijze, zwarte en banninglijst opgesteld in het kader van Paris MoU.....................................................................................................................42 2.3.C Tonnage en aantal schepen per land zoals vastgesteld op 1 januari 2010.43 2.3.D Achterlaten van zeevaarders.....................................................................45 2.4 Gevolgen voor de scheepvaartwereld ...............................................................47 2.4.A Het economisch aspect..............................................................................48 2.4.B Het veiligheidsaspect................................................................................49
2.4.C Het arbeidsaspect......................................................................................51 2.5 Internationale en nationale acties tegen goedkope vlaggenschepen..................51 2.5.A Internationale maatregelen........................................................................52 2.5.B Regionale Overeenkomsten inzake Havenstaatcontrole..........................54 2.5.C Nationale maatregelen...............................................................................55 2.5.D Het internationaal register of tweede register...........................................56 3 De bemanning op goedkope vlaggenschepen ..........................................................58 3.1 Situering.............................................................................................................58 3.2 Fundamentele Rechten van de Mensen en het verbod van slavernij ................61 3.3 Internationale Arbeidsorganisatie (IAO) ..........................................................63 3.3.A Achtergrond...............................................................................................63 3.3.B Verdragen .................................................................................................64 3.3.C Maritiem Arbeidsverdrag 2006 (MAV).....................................................65 3.3.D Samenwerking met Europese Unie en IMO.............................................68 3.3.E Afdwinging ..............................................................................................68 3.4 Internationale maritieme organisatie (IMO)......................................................70 3.4.A Achtergrond...............................................................................................70 3.4.B Belangrijkste verdragen van het IMO voor zeevaarders...........................72 3.4.C Controle op naleving.................................................................................75 3.5 De Internationale Transportarbeiders Federatie (ITF).......................................76 3.5.A Achtergrond...............................................................................................76 3.5.B De goedkope vlaggencampagne................................................................77 3.5.C Collectieve Standaardovereenkomsten.....................................................80 3.6 Maritiem beleid van Europa inzake zeevaarders...............................................81 4 Besluit .......................................................................................................................86 Bibliografie........................................................................................................................89
Inleiding In deze masterproef zal het fenomeen van de goedkope vlaggen en de gevolgen voor hun bemanning worden besproken. Er zal een overzicht worden gegeven van de belangrijkste verdragen en internationale organisaties met de laatste ontwikkelingen in dit gebied. We beginnen met het schetsen van het juridisch kader. In het eerste hoofdstuk bespreken we vrijheid op volle zee, nationaliteit en registratie van een schip. Dieper wordt er ingegaan op de vereiste van de wezenlijke band en gevolgen van afwezigheid van die band. Hoofdstuk twee gaat over de goedkope vlaggenschepen. Wat dient te worden verstaan onder goedkope vlaggenschepen, de gevolgen ervan en maatregelen ertegen. Uiteindelijk komen we dan in hoofdstuk drie tot de kern van de zaak: de positie van de bemanning op goedkope vlaggenschepen. Hoe worden zij behandeld, welke rechten en verdragen zijn uitgevaardigd om hun positie te versterken en hun basisrechten te verankeren. Wat doen de internationale en intergouvernementele organisaties om hen te helpen? Om dan op het einde te komen tot een evaluatie van al deze maatregelen en verdragen, en hoe de toekomst eruit ziet.
1
1
Juridisch kader
1.1 Principe: De vrijheid van de volle zee – Rechten en plichten van de vlaggenstaat 1.1.A Vrijheid van de volle zee Door het feit dat de kuststaten de grenzen van hun nationale rechtsbevoegdheid op zee sinds het einde van de jaren 1950 langzaam hadden uitgebreid was er nood aan een nieuwe, nauwkeuriger, omschrijving dan degene die terug te vinden was in het Verdrag inzake de Volle Zee van 1958 (VVZ).1 Deze nieuwere versie kwam er in het Zeerechtverdrag. De volle zee is vandaag de dag dat gedeelte van de zee dat niet behoort tot de exclusieve economische zone, de territoriale zee, de interne wateren van een staat of de archipelwateren van een archipelstaat.2 Het gaat om dat gedeelte van de zee dat niet is en kan worden onderworpen aan de soevereiniteit of rechtsbevoegdheid van één enkele staat en dus open staat voor gebruik door alle staten, zowel land- als kuststaten.
Op de volle zee geldt het principe van vrijheid van de volle zee, zij staat open voor alle staten ongeacht of het nu om kuststaten gaat of staten zonder zeekust.3 Vrijheid in die zin dat geen enkele staat zijn soevereiniteit kan laten gelden op enig deel van de volle zee of zich een deel ervan kan toe-eigenen.4 De vrijheid van de volle zee houdt ondermeer in: vrijheid van scheepvaart, vrijheid om er overheen te vliegen en vrijheid om onderzeese kabels en pijpleidingen te leggen.5 De opsomming opgenomen in art. 87 Zeerechtverdrag is niet limitatief. Het principe van vrijheid van de volle zee is zeker geen nieuw principe, sinds het begin van de 19e Eeuw heeft het zich gevestigd als een fundamenteel principe 1
2
3 4 5
2
Verdrag van de Verenigde Naties inzake de Volle Zee, Genève 29 april 1958, 450 U.N.T.S 11, 257; E. SOMERS, Inleiding tot het Internationaal Zeerecht, Mechelen, Wolters Kluwer Belgium, 2010, 227. Art. 86 Verdrag van de Verenigde Naties inzake het Zeerecht, Montego Bay 10 december 1982, 1833 U.N.T.S. 3, 397. Art. 87 Zeerechtverdrag. Art. 89 Zeerechtverdrag. Art. 87 lid 1 Zeerechtverdrag.
van het Internationaal Recht.6 Het is een universeel erkend gewoonterechtelijk regel.7 Het principe wordt bevestigd in het Verdrag betreffende de Volle Zee van 1958 en tijdens de voorbereidende werkzaamheden van het Zeerechtverdrag werd onmiddellijk vooropgesteld dat het de bedoeling was dat de vrijheid van volle zee ten volle zou gelden, dat geen enkele staat delen ervan kon erkennen en dat de enige belangen die erkend zouden worden deze zouden zijn van de internationale gemeenschap, en niet deze die door een enkele of een paar staten wordt voorgesteld8. Niettegenstaande het principe van vrijheid van de volle zee zijn staten niet vrij om te doen wat ze willen op volle zee, dit zou immers leiden tot pure chaos. Het gaat hier dus eigenlijk om een geregelde vrijheid. De staten hebben bepaalde vrijheden aan de ene kant, maar daar tegenover staat dan dat de staten bij het gebruik maken van deze vrijheden ook bepaalde verantwoordelijkheden hebben. Het kader waarbinnen deze vrijheden mogen worden uitgeoefend wordt gevormd door het internationaal recht. Het is noodzakelijk dat er regels bestaan die de handelingen van degene die zich op zee begeven en gebruiken te beheersen.9 Zo mag de volle zee enkel worden gebruikt voor vreedzame doeleinden.10 En dient men bij het uitoefenen van die vrijheden het Zeerechtverdrag en andere internationale regels te respecten alsook de belangen van de andere staten.11 Geen enkele staat heeft bijzonder recht om één van deze vrijheden uit te oefenen, deze vrijheden dienen te worden uitgeoefend op basis van gelijkheid tussen de staten.12 Het internationale recht biedt het kaderwerk waar binnen deze vrijheden kunnen worden uitgeoefend en de afdwinging gebeurt door de staten bij uitoefening van hun rechtsmacht en toezicht over schepen die onder hun nationaliteit vallen. Er zijn twee grote gevolgen hieraan verbonden, ten eerste de rechtsbevoegdheid 6
7
8
9 10 11 12
3
E.D. BROWN, The International Law of the Sea. Volume I. Introductory manual, Aldershot, Darthmouth Publishing Company, 1994, 278. E. SOMERS, Inleiding tot het Internationaal Zeerecht, Mechelen, Wolters Kluwer Belgium, 2010, 228-233. Art. 2 VVZ; Derde VN Conferentie inzake het Zeerecht. Officiële documenten. Samenvattingen van vergaderingen, volume II, New York, United Nations Publications, 1975, 235. C.J. COLOMBOS, The International law of the Sea, London, Longmans, Green and Co, 1951, 38. Art. 88 Zeerechtverdrag. Art. 87 lid 2 Zeerechtverdrag. M. H. NORDQUIST (ed.), United Nations Convention on the Law of the Sea 1982: a commentary. Vol. III: art. 86-132 and documentary annexes, Den Haag, Martinus Nijhoff Publishers, 1995, 86.
over een bepaald schip behoort exclusief toe aan de staat onder wiens nationaliteit het schip valt en ten tweede alle schepen op de volle zee dienen een nationaliteit te hebben.13
1.1.B Rechten en plichten van de vlaggenstaat Zoals hierboven reeds gezegd hebben staten onder het Zeerechtverdrag bepaalde plichten. Het doel van deze verplichtingen is misbruiken en tekortkomingen in de scheepvaart tegen te gaan en het bieden van een grotere veiligheid en bescherming. 14 De plichten van de vlaggenstaat zijn opgesomd in art. 94 Zeerechtverdrag. Iedere staat dient op doeltreffende wijze zijn rechtsmacht en toezicht uit te oefenen in administratieve, sociale en technische aangelegenheden. Dit houdt ondermeer in dat de vlaggenstaat een register moet bijhouden van schepen, onder zijn nationale wetgeving de rechtsmacht op zich dient te nemen over elk schip dat zijn vlag vaart en over de kapitein, officieren en bemanning. Voorts dient de staat maatregelen te nemen die onder andere nodig zijn om de veiligheid op zee te garanderen inclusief het bemannen van schepen, de arbeidsvoorwaarden en de opleiding van de bemanning. Kortom art. 94 lid 2 tot 5 Zeerechtverdrag geeft de maatregelen weer die door de vlaggenstaat dienen te worden genomen om te komen tot een doeltreffende uitoefening van zijn rechtsmacht en toezicht.15 Bij het nemen van deze maatregelen dient de staat rekening te houden met internationale verdragen en praktijken zoals de verdragen van de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO) of de Internationale Maritieme Organisatie (IMO).16 Het Zeerechtverdrag is een overkoepelend verdrag waarin vaak in het algemeen wordt verwezen naar internationale verdragen en standaarden. Onder die internationale standaarden vallen ondermeer de IMO-verdragen.17 13
14 15
16
17
4
Art. 92 lid 1 Zeerechtverdrag; M. H. NORDQUIST (ed.), United Nations Convention on the Law of the Sea 1982: a commentary. Vol. III: art. 86-132 and documentary annexes, Den Haag, Martinus Nijhoff Publishers, 1995, 123; Z Oya Özçayir, Liability for iol pollution and collisions, London, Lloyds of London Publishers, 1998, 6. E. SOMERS, Inleiding tot het internationaal zeerecht, Mechelen, Wolters kluwer Belgium, 2010, 254. Internationaal Zeerechttribunaal, De M/V “Saiga (No. 2) zaak ( St- Vincent and the Grenadines v. Guinea),1 juli 1999, § 82, www.itlos.org. Art. 94 lid 5 Zeerechtverdrag; M. COGEN, Handboek Internationaal Recht, Mechelen, Kluwer, 2003 (derde uitgave), 152. IMO LEG/MISC/4 (2005), 3-5 [Implications of the United Nations Convention on the Law of the Sea
De plichten van de staat zoals we die terugvinden in het Zeerechtverdrag zijn substantieel uitgebreid in vergelijking met de overeenkomstige bepalingen in het Verdrag betreffende de Volle Zee.18 Zo geeft art. 94 Zeerechtverdrag zowel de omvang weer van de rechtsbevoegdheid van de vlaggenstaat als zijn specifieke verantwoordelijkheden.19 Tijdens de voorbereidende werkzaamheden van het Zeerechtverdrag werd naar voren geschoven dat één van de tekortkomingen van het Verdrag betreffende de Volle Zee was dat de taken van de vlaggenstaten niet duidelijk waren uitgestippeld, dat er nood was aan duidelijkere regels om zo misbruiken te voorkomen. Staten die zich bepaalde privileges toe- eigenen met betrekking tot de schepen die hun vlag voeren, hebben ook bepaalde plichten ten opzichte van de internationale gemeenschap. 20 Het concept van de verantwoordelijkheid van de vlaggenstaat werd voor het eerst in een overeenkomst met internationale toepassing gedetailleerd omschreven in de Overeenkomst om de naleving van de internationale instandhoudings- en beheersmaatregelen door vissersvaartuigen op de volle zee te bevorderen. 21 Art. 3 lid 1 legt aan de vlaggenstaten de verantwoordelijkheid op die maatregelen te nemen die noodzakelijk zouden zijn om het verzekeren dat visserijvaartuigen die onder zijn vlag varen geen activiteiten verrichten die de effectiviteit van de internationale instandhoudings- en beheersmaatregelen zouden ondermijnen. Interessant en belangrijk is dat in art. 3 lid 5 is bepaald dat staten geen enkel schip mogen autoriseren dat voorheen was geregistreerd in staten die de effectiviteit van de internationale instandhoudings- en beheersmaatregelen hebben ondermijnd. Dit heeft tot doel te vermijden dat vissersschepen wiens vergunning is ingetrokken of geschorst in een bepaalde staat gewoon naar een andere staat zouden overstappen. Kortom de staat moet verhinderen dat “zijn” schepen zouden varen in strijd met de internationale regelgeving, dat zij beschikken over de vereiste documenten en eventuele door het internationaal recht vereiste certificaten en hij moet hierop
18 19 20
21
5
for the International Maritime Organisation]; A.G. OUDE ELFERINK, “ The genuine link concept: time for a post mortem?” in I.F. DEKKER en H.H.G. POST (eds.), On the foundations and sources of international law, Den Haag, TCM Asser Press, 2003, (41) 44-45. Art. 10 VVZ. D.R. ROTHWELL en T. STEPHENS, International Law of the Sea, Oxford, Hart Publishing, 2010, 160. Derde VN Conferentie inzake Zeerecht. Officiële documenten. Samenvattingen van vergaderingen, volume II, New York, United Nations Publications, 1975, 237. Art. 3 lid 1 Overeenkomst om de naleving van de internationale instandhoudings- en beheersmaatregelen door vissersvaartuigen op volle zee te bevorderen, 24 november 1993, 2221 U.N.T.S. 91.
regelmatig controles uitvoeren.22 In hoeverre is de vlaggenstaat aansprakelijk voor inbreuken gepleegd op internationaal recht door schepen die onder zijn bevoegdheid vallen?23 De vlaggenstaat is niet verantwoordelijk voor iedere inbreuk of misdrijf gepleegd door het schip en draagt ook niet het risico van al hun acties. De vlaggenstaat moet wel over de nodige middelen beschikken om ten allen tijde de naleving van het internationale recht te kunnen handhaven alsook deze middelen zodanig aanwenden dat een bevredigend resultaat wordt bereikt, zowel op het vlak van preventie van inbreuken als herstel nadat inbreuken werden gepleegd. Op de vlaggenstaat rust dus de verplichting een redelijke graad van veiligheid in het maritieme verkeer te creëren. Bij de beoordeling dient men objectieve standaarden te gebruiken met betrekking tot wat redelijk is en mogelijk. Indien een staat ernstige redenen heeft om aan te nemen dat een andere staat zijn plichten niet nakomt dan kan men dat rapporteren aan die vlaggenstaat. De vlaggenstaat die zo'n rapport in ontvangst neemt dient dit te onderzoeken en de nodige maatregelen te nemen om de situatie recht te zetten.24 Indien aan het rapport geen gehoor wordt gegeven of geen overeenkomst kan worden bereikt dan kan de rapporterende staat zich nog altijd richten tot het Internationaal Zeerechttribunaal of enig andere bevoegde rechtbank.25 Veel goedkope vlaggenstaten hebben bij het vasthouden van hun schepen gebruik gemaakt van art. 292 Zeerechtverdrag voor het onmiddellijk vrijlaten van hun schepen zonder inspraak van de vasthoudende staten. Het louter starten van een proces is al genoeg om art. 292 Zeerechtverdrag in te roepen.26 Het onvermogen van een vlaggenstaat om op doeltreffende wijze rechtsmacht en toezicht uit te oefenen op een schip dat zijn vlag voert kan gevolgen hebben voor het al dan niet bestaan van een wezenlijke band tussen staat en schip.27 Indien de vlaggenstaat zijn plicht niet nakomt en niet op effectieve wijze zijn 22 23 24 25 26
27
6
R.M.F. COLES, Ship registration: law and practice, Oxford, Lloyds of London Press, 2002, 8. H. MEYERS, The nationality of ships, Den Haag, Martinus Nijhoff, 1967, 111-112. Art. 94 lid 6 Zeerechtverdrag. Deel XI Zeerechtverdrag. D. ANDERSON, “ Freedoms of the Seas.” in D. FREESTONE, R. BARENS en D. ONG (eds.), Law of the Sea: progress and prospects, Oxford, Oxford University Press, 2006, 337. M. H. NORDQUIST (ed.), United Nations Convention on the Law of the Sea 1982: a commentary. Vol. III: art. 86-132 and documentary annexes, Den Haag, Martinus Nijhoff Publishers, 1995, 150.
rechtsmacht en toezicht uitoefent dan is hij internationaal verantwoordelijk en kan hij hierop worden aangesproken door de andere staten.28 Tegen de vlaggenstaat kunnen dan onder andere diplomatieke acties worden ondernomen of naming and shaming. Het grote probleem bij de goedkope vlaggenschepen is echter dat er gewoonlijk geen wezenlijke band is en daarmee dus ook geen sprake is van een effectieve uitoefening van rechtsmacht en toezicht. Het rapporteren aan goedkope vlaggenstaten van inbreuken vastgesteld door andere staten heeft dus bijna nooit effect en is op dat punt niet echt een doeltreffende maatregel. Het beoordelen van de prestaties van de vlaggenstaat kan gebeuren aan de hand van twee criteria.29 In het eerste opzicht kan men zien of een vlaggenstaat verantwoordelijk is door na te gaan of de vlaggenstaat partij is bij de verschillende IMO-en IAO-verdragen. Maar partij zijn op zich is niet voldoende, men dient ook na te gaan of de vlaggenstaat beschikt over de nodige nationale instrumenten om de naleving van deze internationale standaarden bij “zijn” schepen te garanderen. Naast deze plichten hebben de staten natuurlijk ook rechten en vrijheden zoals opgesomd in art. 87 lid 1 Zeerechtverdrag. Iedere staat heeft het recht om schepen onder zijn vlag op volle zee te laten varen.30 Iedere staat bepaalt zelf de voorwaarden voor registratie en het verlenen van nationaliteit.31
28
29
30 31
7
R. RAYFUSE, “ The anthropocene, autopoiesis and the disingenuousness of the genuine link: adressing enforcement gaps in the legal regime for areas beyond national jurisdiction.” in E.J. MOLENAAR en A.G. OUDE ELFERINK (eds.), The international legal regime of areas beyond national jurisdiction: current and futur developments, Leiden, Martinus Nijhoff Publishers, 2010, (165) 172. R. RAYFUSE, “ The anthropocene, autopoiesis and the disingenuousness of the genuine link: adressing enforcement gaps in the legal regime for areas beyond national jurisdiction.” in E.J. MOLENAAR en A.G. OUDE ELFERINK (eds.), The international legal regime of areas beyond national jurisdiction: current and futur developments, Leiden, Martinus Nijhoff Publishers, 2010, (165) 186. Art. 90 Zeerechtverdrag. Art. 91 lid 1 Zeerechtverdrag.
1.2 Rechtsbevoegdheid over een schip op volle zee 1.2.A Een schip Een universele juridische definitie van wat nu als een schip of vaartuig wordt aanzien ontbreekt.32 Het ene verdrag hanteert een zeer ruim criterium terwijl men in een ander verdrag juist een zeer gedetailleerde omschrijving terugvindt. Om te weten wat men in een bepaalde context onder een schip verstaat dient men dus het desbetreffende verdrag te raadplegen. Maar in alle definities die bestaan is er één criterium dat overal terug te vinden is, namelijk de mogelijkheid tot varen, deel te nemen aan de scheepvaart.33 De kans dat er één algemene definitie komt voor schip in het internationaal recht is zeer klein aangezien de doelstellingen van de verschillende verdragen zeer veelzijdig zijn.34 Zo wordt in de IAOverdragen vaartuig omschreven als “ alle schepen en boten die deelnemen aan de scheepvaart”35, “ elk zeeschip behalve oorlogsschepen”36, “ ieder publiek en privaat zeeschip, ingezet voor het transport van goederen of passagiers met als doel handel te drijven of enig andere commerciële activiteit”37. In het VN-verdrag inzake de voorwaarden van registratie van schepen zijn schepen “ ieder zichzelf voortbewegend zeevaartuig dat gebruikt wordt in de internationale zeehandel voor het transport van goederen, personen of beiden met uitzondering van schepen met een gross registered ton van minder dan 500 ton.38 Ook in IMOverdragen en andere internationale maritieme verdragen kom je verschillende definities tegen. In het Zeerechtverdrag is evenmin een definitie terug te vinden van schip of vaartuig. De twee termen worden in het verdrag door elkaar gebruikt en de respectievelijke betekenis zal afhankelijk zijn van de omstandigheden en de 32
D.P. O' CONNEL, The international law of the sea, vol. III, Oxford, Clarendom Press, 1984, 747- 750; H. MEYERS, The nationality of ships, Den Haag, Martinus Nijhoff, 1967, 8-23; E. SOMERS, Inleiding tot het internationaal zeerecht, Mechelen, Wolters kluwer Belgium, 2010, 243-245. 33 E. SOMERS, Inleiding tot het internationaal zeerecht, Mechelen, Wolters kluwer Belgium, 2010, 245. 34 D.P. O' CONNEL, The international law of the sea, vol. III, Oxford, Clarendom Press, 1984, 748. 35 Art. 1 IAO-verdrag n°7 inzake minimumleeftijd op zee, Genève 9 juli 1920 ( herzien in 1936, No. 58), 38 U.N.T.S. 109, www.ilo.org. 36 Art. 1 (a) IAO-verdrag n°70 inzake sociale zekerheid voor zeevaarders, Genève 28 juni 1946, www.ilo.org. 37 Art. 1 lid 1 IAO-verdrag n°147 inzake minimum standaarden koopvaardij, 29 oktober 1976, 1259 U.N.T.S. 335, www.ilo.org. 38 Art. 2 VN-verdrag inzake voorwaarden van de registratie van schepen, Genève, 7 februari 1986, 26 ILM 1229 ( 1987), 1236.
8
context.39 Internationale verdragen, de statenpraktijk en de rechtsleer gebruiken het woord schip in 3 verschillende betekenissen.40 In de eerste plaats duidt men met schip het vaartuig op zich aan, een beweegbaar roerend goed geschikt voor navigatie. Vervolgens wordt het woord gebruikt als een collectieve benaming voor de personen met een belang in het roerend goed. En tenslotte wordt de term ook gebruikt met betrekking tot verwijzing naar de vlaggenstaat van het schip.
1.2.B Rechtsbevoegdheid op volle zee Bij gebrek aan een internationaal bevoegd orgaan voor de handhaving van de orde op volle zee is het aan de staten om ervoor te zorgen dat de schepen die vallen onder hun nationale bevoegdheid de regels van het internationaal recht respecteren alsook de belangen van derden.41 Een schip op volle zee is uitsluitend onderworpen aan de rechtsmacht van zijn vlaggenstaat met uitzondering van die gevallen waarin in internationale verdragen of in het Zeerechtverdrag daar uitdrukkelijk wordt van afgeweken.42 Zoals onder meer in het geval van strafrechtelijke bevoegdheid bij aanvaring of een ander voorval in verband met navigatie, piraterij, uitzendingen vanaf volle zee waarvoor geen machtiging is verleend en in het geval van recht van onderzoek.43 In de Lotus zaak van het Permanent Internationaal Gerechtshof in 1927 stelde het Permanent Gerechtshof dat als gevolg van het principe van vrijheid van volle zee een schip dat zich op volle zee bevindt gezien moet worden als een soort uitbreiding van het nationaal territorium van de vlaggenstaat.44 Wanneer er zich een voorval voordoet op volle zee dat gevolgen heeft voor een andere staat dan de vlaggenstaat dan is deze staat wel bevoegd, zoals ook het geval was in de Lotuszaak.45 Dit heeft tot gevolg dat alles wat aan boord van het schip gebeurt 39
40 41
42 43 44 45
9
M.H NORDQUIST, United Nations Convention on the Law of the Sea 1982: a commentary. Vol. II: art. 1-86 and documentary annexes, Den Haag, Martinus Nijhoff Publishers, 1995, 45-46. H. MEYERS, The nationality of ships, Den Haag, Martinus Nijhoff, 1967, 8. R-J. DUPUY en D.VIGNES, Handbook on the new law of the sea, Dordrecht, Martinus Nijhoff Publishers, 1991, 407. Art. 92 lid 1 Zeerechtverdrag. Art. 97, 105, 109 en 110 Zeerechtverdrag. PHIJ, SS. Lotus (Frankrijk tegen Turkije), PCIJ series A - No. 10, §65. D.P. O' Connel, International Law of the Sea, Vol III, Oxford, Clarendom Press, 1984, 800-801.
(op volle zee) onderworpen is aan dezelfde regels als indien het zou zijn gebeurd op het territorium van de vlaggenstaat. Naast de visie dat het schip een uitbreiding is van het territorium van de vlaggenstaat leeft ook de mening dat de bevoegdheid die een vlaggenstaat uitoefent over schepen gelijk staat aan de bevoegdheid die hij uitoefent over zijn onderdanen en hun eigendom die zich bevinden op een plaats waar geen lokale rechtsbevoegdheid bestaat.46 Dit zijn twee visies die juridisch op hetzelfde neerkomen. De regels in het Zeerechtverdrag met betrekking tot het continentaal plateau dienen hier ook vermeld te worden. Art. 78 Zeerechtverdrag bepaalt dat de rechten van de kuststaat met betrekking tot het continentaal plateau geen afbreuk doen aan het juridisch statuut van de bovenliggende wateren. Art. 80 bepaalt dat de kuststaten rond kunstmatige installaties, eilanden en inrichtingen op het continentaal plateau tot een redelijke veiligheidszone dienen te komen waar de kuststaat passende maatregelen kan nemen ter garantie van de veiligheid.47 In deze twee laatste gevallen zijn de regels van de kuststaat van toepassing. Het recht van zelfverdediging is hier ook een uitzondering op. Het recht op zelfverdediging, erkend in art. 51 VN Handvest, schrijft dat de staten binnen de omvang van het recht, het recht hebben om regels voor te schrijven voor vreemde schepen wanneer dit nodig is voor de verdediging van hun voortbestaan. 48
1.3 Registratie Registratie is een administratieve handeling waardoor nationaliteit en de erbij horende rechten en plichten worden verleend aan een schip.49 De haven van registratie of thuishaven is de haven waar een schip zich heeft geregistreerd. Het is de wettelijke thuis van het schip, ongeacht waar het schip zich op een gegeven moment bevindt.50 De naam van de thuishaven wordt 46 47 48 49
50
10
C.J. COLOMBOS, The International Law of the Sea, London, Longmans, Green en Co, 1951, 192. H. MEYERS, The nationality of ships, Den Haag, Martinus Nijhoff, 1967, 54. H. MEYERS, The nationality of ships, Den Haag, Martinus Nijhoff, 1967, 55. Z. OYA ÖZÇAYIR, Liability for oil pollution and collisions, London, Lloyds of London Publishers, 1998, 7. M. H. NORDQUIST , (ed.) United Nations Convention on the Law of the Sea 1982: a commentary. Vol. III:
aangebracht op de scheepsromp. De effectieve bestaansreden van registratie is het identificeerbaar maken van het schip gedurende zijn gehele operationele bestaan en iedere wijziging van eigendom, naam, uiterlijke kenmerken, vestigen van hypotheken,... dient te worden gemeld zodat de nodige aanpassingen in het register kunnen worden gemaakt.51 Iedere staat bepaalt zelf de voorwaarden voor de registratie en de gevolgen eraan verbonden.52 Bijgevolg verschillen de registratievoorwaarden van land tot land. Beperking op het feit dat iedere staat zelf de voorwaarden bepaalt met betrekking tot registratie is de vereiste van de wezenlijke band. Er moet een wezenlijke band bestaan tussen de staat en het schip.53 Naast de vereiste van de wezenlijke band vormt het VN-Registratieverdrag ook een beperking op dit principe. Dit VN-verdrag inzake voorwaarden van registratie van schepen van 7 februari 1986 bevestigt dat het de staten zijn die de voorwaarden van registratie bepalen en heeft als doel de wezenlijke band te versterken om zo te komen tot een effectievere uitoefening van rechtsmacht en toezicht door de vlaggenstaat.54 Het verdrag bevat naast een herhaling van de bepalingen in het Zeerechtverdrag en het VVZ, gedetailleerdere bepalingen onder meer met betrekking tot identificatie en verantwoording, een nationale maritieme administratie, eigendom van het schip, de bemanning, het register, de rol van de vlaggenstaat,.... Art. 11 lid 1 Registratieverdrag bevat gedetailleerde informatie van wat in het Register der Schepen dient te staan. De staten blijven vrij om zelf de registratievoorwaarden te bepalen zolang maar voldaan is aan de internationale minimumstandaarden opgenomen in het Registratieverdrag.55 Het Verdrag is nog niet in werking getreden.56 art. 86-132 and documentary annexes, Den Haag, Martinus Nijhoff Publishers, 1995, 107. N. SINGH, Maritime flag and international law, Leiden, A.W. Sijthoff International Publishing Co, 1978, 6. 52 Art. 91 lid 1 Zeerechtverdrag. 53 Art. 91 lid 1 Zeerechtverdrag. 54 Preambule en art. 1 VN-verdrag inzake voorwaarden van de registratie van schepen, Genève, 7 februari 1986, 26 ILM 1229 (1987), 1236. 51
55
56
11
M. H. NORDQUIST (ed.), United Nations Convention on the Law of the Sea 1982: a commentary. Vol. III: art. 86-132 and documentary annexes, Den Haag, Martinus Nijhoff Publishers, 1995, 145. 14 staten hebben het Registratieverdrag ondertekend en 14 staten hebben het geratificeerd, http://treaties.un.org/pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XII-7&chapter=12&lang=en., geraadpleegd op 23 april 2011,
Door de registratie verkrijgt het schip het recht de nationaliteit van de staat van registratie te dragen. Er ontstaat een juridische band tussen schip en staat. Deze staat heeft het recht zijn bevoegdheid uit te oefenen over het schip, is verantwoordelijk voor het schip en heeft het recht het schip te beschermen onder het internationale recht. Het feit dat een schip een nationaliteit heeft, impliceert dat het schip zich in die staat heeft laten registreren en daarenboven het recht heeft onder diens vlag te varen.57 Het is nu aan de vlaggenstaat om ervoor te zorgen dat de schepen die onder zijn vlag varen, zich houden aan de internationale regels en standaarden en indien nodig maatregelen treft. Ook controle vanwege de havenstaat is mogelijk indien het schip zich vrijwillig in de haven heeft begeven.58 Het roept wel vragen op waarom dit artikel staat onder het deel van het Zeerechtverdrag betreffende de bescherming en behoud van het maritiem milieu. De registratie van een bepaald schip wordt gecontroleerd door de desbetreffende vlaggenstaat en bij betwisting is het deze vlaggenstaat die uitsluitsel geeft met betrekking tot de registratie.59 Wanneer een schip niet op de juiste manier werd geregistreerd dan zal haar nationaliteit dezelfde zijn als van haar eigenaars.60 Er bestaan verschillende soorten registers en elke staat kent wel één of andere vorm van registratie.61 . Eerst en vooral heb je de gewone nationale registers. Daar tegenover heb je de zogenaamde tweede of internationale registers (deze zullen worden besproken in hoofdstuk 2.7.C). Vervolgens heb je nog de open registers. Indien er geen of slechts een minimum aan nationaliteitsvereisten inzake eigendom, kapitein, officieren of bemanning zijn spreken we van een open registratie. Gesloten registraties vinden we terug in die staten die strikte voorwaarden hebben op het gebied van eigendom, beheer en de bemanning van schepen, voorbeelden hiervan zijn China en de VS.62 En tenslotte heb je nog de rompbevrachtingsregisters. Rompbevrachtingsregister (bareboatregister), ook wel gekend als parallel 57
ADEMUNI-ODEKE, Bareboat Charter (Ship) registration, Den Haag, Kluwer Law International, 1998, 13 en 20. 58 Art. 218 Zeerechtverdrag. 59 M. COGEN, Handboek Internationaal Recht, Mechelen, Kluwer, 2003 (derde uitgave), 152. 60 D.P. O'Connel, The International Law of the Sea, vol. III, Oxford, Clarendon Press, 1984, 756. 61 ADEMUNI-ODEKE, Bareboat Charter (Ship) registration, Den Haag, Kluwer Law International, 1998, 8. 62 K.X. LI en J. WONHAM, “ Registration of vessels”, IJMCL 1999, ( 137) 146-149.
12
register, bestaat niet in alle landen.63 In het geval van rompbevrachting staat het schip tegelijkertijd ingeschreven in twee registers. In het ene register is het schip ingeschreven onder de naam van de eigenaar van het schip en in het andere register onder de naam van de persoon of bedrijf die het schip chartert. Deze tijdelijke eigenaar heeft gedurende de periode waarin hij het schip huurt het recht om de vlag te voeren van de tweede staat, het recht om de vlag van de staat van de eigenaar te voeren wordt tijdelijk geschorst.64 Het schip heeft dus nooit het recht om tegelijkertijd onder twee vlaggen te voeren. Het tijdelijk registreren van een schip in een andere staat kan ondermeer van belang zijn in het geval van specifieke vrachten of handel in een bepaald gebied dat beperkt is tot schepen van een bepaalde vlag.65 Ook relevant om te vermelden is dat de Europese Commissie in 1989 een Communautair scheepsregister voorstelde als maatregel tegen het verkleinen van de Gemeenschapsvloot.66 Maar dit voorstel werd door de Commissie ingetrokken wegens weerstand van enkele lidstaten en onenigheid over bepaalde punten.67 In het groenboek van 2006 inzake het maritiem beleid wordt het voorstel tot het oprichten van een Eu-register door de Commissie terug op tafel gegooid.68 De Commissie had tot eind 2007 om een mededeling te doen met de nodige voorstellen aan het Europees Parlement en de Raad.69 Maar tot nu toe heeft de Commissie nog geen concrete voorstellen overgemaakt aan het Parlement en de Raad.
63
64 65
66
67
68
69
13
L. FRENCH, “ Introductie” in S. HARDWOOD (ed.), Shipping finance, London, Euromoney Institutional Investor Plc, 2006, (3) 10. ADEMUNI-ODEKE, Bareboat Charter (Ship) registration, Den Haag, Kluwer Law International, 1998, 27. L. FRENCH, “ Introductie” in S. HARDWOOD (ed.), Shipping finance, London, Euromoney Institutional Investor Plc, 2006, (3) 11. COM/89/266 def., Een toekomst voor de scheepsindustrie van de Gemeenschap: maatregelingen ter verbetering van de bedrijfsomstandigheden van de Communautaire Scheepvaart, Brussel 3 augustus 1989, 14. Zie Pb. C 2, 4 januari 1997, 2; G. DE LATTE, Teboekstelling en registratie van schepen, AntwerpenApeldoorn, Maklu, 2007, 89. COM(2006)275 def., Groenboek. Naar een toekomstig maritiem beleid voor de Unie: Een Europese visie op de oceanen en zeeën, Brussel 7 juni 2006, 27. G. DE LATTE, Teboekstelling en registratie van schepen, Antwerpen-Apeldoorn, Maklu, 2007, 89.
1.4 Nationaliteit Reeds vóór men het begrip nationaliteit kende beschouwden staten sommige schepen als eigen en andere als onbekende, vreemde schepen. Ze legden regels op aan hun schepen, die, indien die schepen op het territorium kwamen van andere staten, in strijd waren met de regels uitgevaardigd door de andere staten.70 Bijna gelijktijdig met de introductie van het concept van de nationaliteit van schepen werd het juridisch principe van vrijheid van volle zee definitief aangenomen in zijn meest complete vorm.71 Nationaliteit is een gevolg van het registreren van een schip in een bepaalde staat. Het woord “nationaliteit” staat voor een juridische verbinding tussen schip en vlaggenstaat.72 In de zaak Nottebohm werd door het Internationaal Gerechtshof gesteld dat op basis van de statenpraktijk, rechtspraak en rechtsleer de nationaliteit een juridische uitdrukking is van de feitelijke band die een individu heeft met de staat die van hem zijn onderdaan heeft gemaakt.
73
Het is een
wettelijke band met als basis een effectieve sociale band, samen
met
wederkerige rechten en plichten of zo zou het toch in ieder geval moeten zijn. Bij goedkope vlaggenschepen bestaat alleen de juridisch link tussen schip en staat, een effectieve sociale band ontbreekt. Synoniemen voor nationaliteit zijn: schepen die de vlag van de staat voeren, schepen die varen onder de vlag van een staat, de nationaliteit hebben van een bepaalde staat, schepen zijn van een staat..74 Het instituut van nationaliteit van schepen is onontbeerlijk ingevolge het principe van vrijheid van de volle zee en de nood aan het bewaren van de orde op volle zee.75 In het huidige internationale recht kan nationaliteit als concept alleen worden gedefinieerd door verwijzing naar de rechten en plichten van een staat. Nationaliteit is een specifieke relatie tussen staat en individu.76 Schepen worden 70 71 72
73 74 75 76
14
H. MEYERS, The nationality of ships, Den Haag, Martinus Nijhoff, 1967, 1. D.P. O' CONNEL, The international law of the Sea, vol. III, Oxford, Clarendon Press, 1984, 751. M. H. NORDQUIST (ed.), United Nations Convention on the Law of the Sea 1982: a commentary. Vol. III: art. 86-132 and documentary annexes, Den Haag, Martinus Nijhoff Publishers, 1995, 106. IGH, Nottebohm Case second phase(Liechtenstein v. Guatemala), Judgement, I.C.J. Reports 1955, 23. H. MEYERS, The nationality of ships, Den Haag, Martinus Nijhoff, 1967, 28. ADEMUNI-ODEKE, Bareboat Charter (Ship) registration, Den Haag, Kluwer Law International, 1998, 13. P. WEIS en H. LAUTERPACHT, Nationality and statelessness in international law, Alphen aan de Rijn,
onder de autoriteit van een staat geplaatst of soms onder de autoriteit van een internationale organisatie, deze staat dan in voor de naleving en de controle. De nationaliteit van een schip is één van de belangrijke waarborgen in het internationale recht voor wat betreft de vrijheid van scheepvaart en het gebruik van de zee ten opzichte van andere staten.77 Het vormt de basis voor de controle en de bescherming. De staten hebben het recht om zelf
de voorwaarden te bepalen voor het
toekennen van de nationaliteit aan een schip en de voorwaarden waaronder het schip wordt toegelaten om onder een bepaalde vlag te varen. 78 Beperking hierop is de vereiste van een wezenlijke band. Dit werd bevestigd door het Permanent Hof van Internationale Justitie in de Muscat Dhow zaak in 1905. Maar het Hof erkent ook dat dit recht beperkt kan worden door internationale verdragen.79 Het Internationaal Zeerechttribunaal bevestigt dit en stelt dat geschillen met betrekking tot de nationaliteit het onderwerp kunnen uitmaken van de procedures onder deel XV van het Zeerechtverdrag.80 Schepen hebben de nationaliteit van de staat wiens vlag ze gerechtigd zijn onder te varen.81 Er dient een wezenlijke band aanwezig te zijn tussen de staat en het schip dat onder diens vlag vaart.82 De meeste staten hebben voorwaarden die betrekking hebben op de nationaliteit van de eigenaars, de plaats waar het schip gebouwd is, de nationaliteit van de kapitein of de bemanning maar er zijn ook staten die zeer flexibel zijn op dat gebied en hun nationaliteit toekennen aan schepen die op geen enkele manier met hen verbonden zijn.83 Deze laatste zijn goedkope vlaggenstaten.
77 78 79
80
81 82 83
15
Sijthoff en Noordhoff, 1979, 239. E. SOMERS, Inleiding tot het Internationaal zeerecht, Mechelen, Wolters Kluwer Belgium, 2010, 247. Art. 91 lid 1 Zeerechtverdrag. Permanent Hof van Arbitrage, Muscat Dhow zaak ( Groot-Brittanië v. Frankrijk), The Hague Arbitration Cases 1915, 71 en 73. Internationaal Zeerechttribunaal De M/V “Saiga (No. 2) zaak ( St- Vincent and the Grendines v. Guinea),1 juli 1999, § 65 en 66, www.itlos.org. Art. 91 lid 1 Zeerechtverdrag. Art. 91 lid 1 Zeerechtverdrag. Y. VAN DER MENSBRUGGHE, “ De nationaliteit van zeeschepen in het Volkenrecht en in de Belgische wetgeving”, R.W. 1966-1967, (825) 825-826.
Er zijn vier voorwaarden die moeten worden voldaan opdat een staat een schip als eigen kan beschouwen ten opzichte van de andere staten:84 1) een bevoegde instantie van de staat dient een beslissing te nemen over de toekenning; 2) de beslissing dient bekend te worden gemaakt aan degene die belang hebben bij de wettelijke gevolgen van deze beslissing; 3) het schip mag niet onder de jurisdictie van een andere staat vallen op het ogenblik van het nemen van de beslissing tot toekenning; 4) de staat die de beslissing neemt dient over voldoende gezag te beschikken zodat hij in staat is de verplichtingen die hij heeft ten opzichte van de andere staten na te leven/uit te voeren. Bewijs van de nationaliteit gebeurt aan de hand van documenten die door de vlaggenstaat dienen te worden uitgereikt en natuurlijk de vlag.85 De vlag is het eerste uiterlijke kenteken van nationaliteit en is een bewijs van de nationaliteit van het schip. De vlag staat symbool voor de wettelijke regeling die van toepassing is op het schip op volle zee.86 Verdere specificatie omtrent inhoud of voorwaarden voor uitgave worden niet gegeven.87 Een schip mag slechts de vlag van één staat varen tenzij dit uitdrukkelijk is voorzien in internationale verdragen of het Zeerechtverdrag.88 Zoals bv. in het geval van een rompbevrachtingregister. Door het toekennen van nationaliteit wordt het schip onderworpen aan de rechtsmacht van de vlaggenstaat, het wordt drager van rechten en plichten en de vlaggenstaat staat in voor de gedragingen van het schip en de bescherming tegen misbruiken.89 De vlaggenstaat is verantwoordelijk voor het uitoefenen van toezicht, het nemen van maatregelen conform de internationale regelgeving en het uitvaardigen van sancties bij het vaststellen van schendingen. De vlaggenstaat van het schip wiens rechten werden geschonden kan acties
84 85
86
87
88 89
16
H. MEYERS, The nationality of ships, Den Haag, Martinus Nijhoff, 1967, 124-125. Art. 91 Zeerechtverdrag; R-J. DUPUY en D. VIGNES, Handbook on the new law of the sea, Dordrecht, Martinus Nijhoff Publishers, 1991, 401. N. SINGH, Maritime flag and international law, Leiden, A.W. Sijtfoff International Publishing Co., 1978, 3. M. H. NORDQUIST (ed.), United Nations Convention on the Law of the Sea 1982: a commentary. Vol. III: art. 86-132 and documentary annexes, Den Haag, Martinus Nijhoff Publishers, 1995, 108. Art. 92 lid 1 Zeerechtverdrag. Y. VAN DER MENSBRUGGHE, “ De nationaliteit van zeeschepen in het Volkenrecht en in de Belgische wetgeving”, R.W. 1966-1967, (825) 825-826.
ondernemen tegen de verantwoordelijke staten. 90 Schepen zonder nationaliteit lopen de kans dat ze niet worden toegelaten in havens en kunnen niet deelnemen aan commerciële activiteiten. Het schip zal geen beroep kunnen doen op consulaire diensten in het buitenland of diplomatiek beschermingsrecht.91 Maar het feit dat een schip geen nationaliteit heeft geeft andere staten niet het recht om hun rechtsmacht over hem uit te oefenen.92 Er bestaat een recht van onderzoek voor oorlogsschepen in die gevallen waarin een schip op volle zee zonder nationaliteit vaart of in het geval het schip onder een vreemde vlag vaart of weigert zijn vlag te tonen en het in werkelijkheid dezelfde nationaliteit heeft als het oorlogsschip.93 Het louter varen zonder vlag geeft een oorlogsschip niet het recht van onderzoek, een schip is niet verplicht om constant met geheven vlag te varen alhoewel het in praktijk toch vaak noodzakelijk en nuttig is gebleken om dit te doen.94 In ieder geval zal indien een schip om steun of bescherming zoekt bij zijn vlaggenstaat moeten worden vastgesteld of het werkelijk gaat om een onderdaan van die staat.95 Wanneer een schip zijn nationaliteit verliest dan is zijn positie afhankelijk van het nationaal recht van de eigenaars.96 De nationaliteit van de bemanning van het schip speelt geen rol. In de M/V Saiga case stelt het Internationaal Zeerechttribunaal dat het schip, met alles erop en eraan, alle personen betrokken in de uitbating van het schip gezien worden als één entiteit gelinkt aan de vlaggenstaat.97
90 91 92
93 94 95 96 97
17
H. MEYERS, The nationality of ships, Den Haag, Martinus Nijhoff, 1967, 90-107. M. COGEN, Handboek Internationaal Recht, Mechelen, Kluwer, 2003 (derde uitgave), 152. Z OYA ÖZÇAYIR, Liability for iol pollution and collisions, London, Lloyds of London Publishers, 1998, 20. Art. 110 lid 1, d en e Zeerechtverdrag. H. MEYERS, The nationality of ships, Den Haag, Martinus Nijhoff, 1967, 162-165. ADEMUNI-ODEKE, Bareboat charter (ship) registration, Den Haag, Kluwer Law International, 1998, 20. D.P. O' CONNEL, The International Law of the sea, Vol. III, Oxford, Clarendon Press, 1984, 756. Internationaal Zeerechttribunaal, De M/V “Saiga (No. 2) zaak ( St- Vincent and the Grenadines v. Guinea),1 juli 1999, § 106, www.itlos.org.
1.5 De wezenlijke band 1.5.A Wezenlijke band? De bezorgdheid omtrent de explosieve groei van het aantal goedkope vlaggen bereikte zijn hoogtepunt op het moment van de Zeerechtconferenties in Genève. Met de invoering van de wezenlijke band hoopten de traditionele maritieme staten en transportvakbonden een instrument te hebben gevonden om de opmars van het aantal tonnage in handen van goedkope vlaggenstaten tegen te gaan.98 Het introduceren van het concept wezenlijke band in het Zeerecht is niet verlopen zonder slag of stoot en heeft aanleiding gegeven tot talrijke discussies in de rechtsleer.99 Zo werd in de definitieve versie van de Overeenkomst van de Voedsel- en Landbouworganisatie (FAO) ter bevordering van de naleving van de internationale instandhoudings- en beheersmaatregelen door vissersvaartuigen op volle zee van 1993 de bepaling over de wezenlijke band die in het voorontwerp stond weggelaten, om er zo voor te zorgen dat de overeenkomst op tijd zou klaar zijn.100 De meeste pogingen om te komen tot een definitie van wat een wezenlijke band is faalden als gevolg van tegenstrijdige belangen tussen de traditionele maritieme landen en goedkope vlaggenlanden.101 Het was de bedoeling dat het concept van de wezenlijke band de belangrijkste factor werd voor het handhaven van discipline in de scheepvaart, het toewijzen van de verantwoordelijkheid, voor de uitoefening van rechtsmacht en toezicht door de vlaggenstaat in het algemeen.102 98
99
100
101
102
18
B.A. BOCZEK, Flags of convenience: international legal study, Cambridge, Harvard University Press, 1962, 72-73 en 83. R. R. CHURCHILL, 'The meaning of the 'genuine link' requirement in relation to the nationality of ships.' studie in opdracht van het ITF, oktober 2000, 33-37, http://www.oceanlaw.net/projects/consultancy/pdf/ ITF-Oct2000.pdf. Overeenkomst om de naleving van de internationale instandhoudings-en beheersmaatregelen door vissersvaartuigen op volle zee te bevorderen, Rome 24 november 1993, 2221 U.N.T.S. 91; A.G. OUDE ELFERINK, “ The genuine link concept: time for a post mortem?” in I.F. DEKKER en H.H.G. POST (eds.), On the foundations and sources of international law, Den Haag, TCM Asser Press, 2003, (41) 41. A.G. OUDE ELFERINK, “ The genuine link concept: time for a post mortem?” in I.F. DEKKER en H.H.G. POST (eds.), On the foundations and sources of international law, Den Haag, TCM Asser Press, 2003, (41) 42. M. H. NORDQUIST (ed.), United Nations Convention on the Law of the Sea 1982: a commentary. Vol. III: art. 86-132 and documentary annexes, Den Haag, Martinus Nijhoff Publishers, 1995, 102.
In de M/V Saiga zaak (1 juli 1999) werd het Internationaal Zeerechttribunaal geconfronteerd met het argument van Guinea dat er geen wezenlijke band aanwezig zou zijn tussen St-Vincent en het schip Saiga en dat Guinea dus de bevoegdheid van St-Vincent niet erkende. Het Internationaal Zeerechttribunaal onderzocht dit aan de hand van twee vragen.103 Ten eerste geeft de afwezigheid van een wezenlijke band tussen vlaggenstaat en schip een andere staat het recht om de nationaliteit van het schip niet te erkennen? En ten tweede is er sprake van afwezigheid van een wezenlijke band tussen de staat St-Vincent en het schip de Saiga? Met betrekking tot de laatste vraag werd deze negatief beantwoord wegens onvoldoende bewijs aangebracht door Guinea. Met betrekking tot de eerste vraag ging het Zeerechttribunaal als volgt te werk.104 Nergens in het Zeerechtverdrag kan men afleiden dat een staat het recht heeft om bij afwezigheid van een wezenlijke band de nationaliteit van een schip niet te erkennen. Art. 94 lid 2 tot 5 Zeerechtverdrag geeft de hoofdlijnen weer van de maatregelen die een vlaggenstaat dient te nemen om te komen tot een effectieve uitoefening van rechtsmacht en toezicht. In lid 6 staat dat indien een staat redelijke gronden heeft om aan te nemen dat een staat deze rechtsmacht en toezicht niet op effectieve wijze uitoefent, deze dit kan rapporteren aan de vlaggenstaat. Het Zeerechttribunaal stelt vervolgens dat deze visie niet wordt tegengesproken door andere verdragen en overeenkomsten.105 Hieruit afgeleid stelt het Zeerechttribunaal dat er geen wettelijke basis bestaat voor het nieterkennen van de nationaliteit van een schip bij de vaststelling van een gebrek aan wezenlijke band. Deze uitspraak ligt in de lijn van een opmerking gemaakt door de International Law Commission (ILC) tijdens de voorbereidende werkzaamheden in 1956, een regel die als gevolg heeft dat een staat unilateraal kan beslissen de nationaliteit van een schip niet te erkennen op basis van afwezigheid van een wezenlijke band. Echter dit schip behandelen als een staatloos schip zet de deur open voor misbruik en chaos op volle zee. 106 De 103
104
105
106
19
Internationaal Zeerechttribunaal, De M/V “Saiga” (No. 2) zaak ( St-Vincent and the Grenadines v. Guinea), 1 juli 1999 , §79, www.itlos.org. Internationaal Zeerechttribunaal, De M/V “Saiga” (No. 2) zaak ( St-Vincent and the Grenadines v. Guinea), 1 juli 1999, §78-87, www.itlos.org. Wordt ondermeer niet tegengesproken in het VN-verdrag inzake voorwaarden voor de registratie van zeeschepen, Genève 7 febrauri 1986, 26 ILM 1229 ( 1987), 1236; Overeenkomst over de toepassing van de bepalingen van het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht op zee van 10 december 1982 die betrekking hebben op de instandhouding en het beheer van grensoverschrijdende en over grote afstand trekkende visbestanden, New York 4 augustus 1995, 2167 U.N.T.S. 3; Overeenkomst om de naleving van de Internationale instandhoudings- en beheersmaatregelen door vissersvaartuigen op de Volle Zee te bevorderen, Rome 24 november 1993, 2221 U.N.T.S. 91. D. ANDERSON, “ Freedoms of the High Seas in the modern Law of the Sea” in D. FREESTONE, R. BARNES en
staten kunnen wel gebruik maken van één van de procedures voorzien in deel XV van het Zeerechtverdrag indien ze niet onderling tot een overeenkomst kunnen komen. De bewijslast is voor de staat die het gebrek aan wezenlijke band inroept. Er bestaat dus een weerlegbaar vermoeden dat de band wezenlijk is. Deze uitspraak is volgens A. G. Oude Elferink een bevestiging van het beperkt belang van voorwaarden met betrekking tot eigendom van het schip ter definiëring van het wezenlijk verband.107 Het is een spijtige zaak dat het Internationaal Zeerechttribunaal in de Saiga zaak de kans niet heeft genomen om meer duidelijkheid te brengen inzake de invulling van de vereiste en zich heeft beperkt tot het louter afwijzen op basis van een gebrek aan bewijs. De invulling en de gevolgen van de vereiste werden uitgebreid besproken in de rechtsleer.108 Bij goedkope vlaggenschepen is het de wezenlijke band die ontbreekt tussen schip en staat. Indien er wordt vastgesteld dat er geen wezenlijke band aanwezig is tussen schip en staat dan heeft dit tot gevolg dat derden de nationaliteit en de bevoegdheid van de vlaggenstaat niet hoeven te erkennen.109 Maar het betekent niet dat een schip staatloos wordt aangezien bepaald is dat het toebehoort aan de vlaggenstaat die de voorwaarden inzake registratie en toekenning van nationaliteit vast stelt.
107
108
109
20
D. ONG (eds.), The Law of the Sea: progress and prospects, Oxford, Oxford University Press, 2006, 335-336. A.G. OUDE ELFERINK, “ The genuine link concept: time for a post mortem?” in I.F. DEKKER en H.H.G. POST (eds.), On the foundations and sources of international law, Den Haag, TCM Asser Press, 2003, (41) 62-63. Zie ondermeer B. A. BOCZEK, Flags of convenience: international legal study, Cambridge, Harvard University, 1962, 6-18; R.M.F. COLES, Ship registration: Law and Practice, London, Lloyds of London Press, 2002, 18-19; A.G. OUDE ELFERINK, “ The genuine link concept: time for a post mortem?” in I.F. DEKKER en H.H.G. POST (eds.), On the foundations and sources of international law, Den Haag, TCM Asser Press, 2003, (41) 41-53; E. SOMERS, “ De nationaliteit van zeeschepen in het volkenrecht”, Stud. Dipl. 1976, 379-406. Y. VAN DER MENSBRUGGHE, “ De nationaliteit van zeeschepen in het Volkenrecht en in de Belgische wetgeving.”, R.W. 1966-1967, (825) 833-836.
1.5.B De zaak Nottebohm: het begin
In de Nottebohm zaak werd het Internationaal Gerechtshof geconfronteerd met de vraag of de nationaliteit die door Liechtenstein was toegekend aan Nottebohm ( die daarvoor de Duitse nationaliteit had) moest worden erkend door Guatemala, en zo Liechtenstein dus dhr. Nottebohm kon beschermen. Door het hof werd de link gelegd tussen de nationaliteit en het bestaan van een individuele wezenlijke verbinding, een sociaal feit van gehechtheid. Het hof stelde dat voor het bestaan of toekennen van een wettelijke, juridische band er vooraf moet sprake zijn van een feitelijke, effectieve band tussen individu en staat. Vervolgens ging het Hof na of Nottebohm voorafgaand aan zijn aanvraag tot naturalisatie inderdaad een effectieve band had met Liechtenstein.110 Deze vraag werd negatief beantwoord door het Hof, met het gevolg dat Guatemala de nationaliteit die door Liechtenstein aan Nottebohm was toegekend en de daarbij horende diplomatieke bescherming niet diende te erkennen. Tijdens de beraadslagingen van het ILC in 1956 naar aanleiding van de Zeerechtconferentie werd gesuggereerd om, naar analogie met de Nottebohm zaak, de wezenlijke band te introduceren als criterium voor zeeschepen.111 De mobiliteit in de maritieme wereld van individuen en bedrijven maakt het vandaag de dag wel moeilijker om vast te stellen wat dient te worden verstaan onder wezenlijke band dan in de tijd van de omschrijving die in de Nottebohm zaak door het Hof wordt vooropgesteld.112
110 111
112
21
IGH, Nottebohm Case second phase(Liechtenstein v. Guatemala), Judgement, I.C.J. Reports 1955, 23. ILC A/CN.4/99 and Add.1-9 (1956), 62-63 [Comments by governements on the provisional articles concerning the regime of the high seas and the draft articles on the regime of the territorial sea adopted by the International Law Commission at its seventh session]; D. ANDERSON, “Freedoms of the High Seas” in D. FREESTONE, R. BARNES en D. ONG (eds.), The Law of the Sea: progress and prospects, Oxford, Oxford University Press, 2006, 333. DR. ADEMUNI-ODEKE, Bareboat Charter (Ship) registration, Den Haag, Kluwer Law International, 1998, 20.
1.5.C Het Verdrag betreffende de Volle Zee ( VVZ) De vereiste van een wezenlijke band werd voor het eerst vastgelegd in de internationale regelgeving in art. 5 lid 1 VVZ.113 De motieven die aan de grondslag lagen voor het invoeren van de wezenlijke band waren tweeledig.114 Aan de ene kant zou het als instrument van het economisch beleid de herbevlagging van traditionele maritieme staten naar de goedkope vlaggenstaten beperken en aan de andere kant zou het de mogelijkheden van de registratiestaat met betrekking tot het effectief uitoefenen van toezicht op naleving van internationale regelgeving versterken. De invulling van de wezenlijke band heeft tijdens de beraadslagingen aanleiding gegeven tot vele discussies en heeft uiteindelijk geleid tot het aannemen van een vage bepaling namelijk de wezenlijke band.115 Het gehele VVZ is in feite een compromisverdrag geworden tussen staten die pleitten voor het bestaan van nationale vereisten met betrekking tot de eigenaar of bemanning van het schip en de tegenstanders van deze vereisten ( tegenstanders waren de goedkope vlaggenlanden, gesteund werden door de Verenigde Naties!).116 Het ontwerpartikel dat eerst door het ILC werd vooropgesteld hield in dat er sprake moest zijn van een minimum nationaal element opdat de nationaliteit van een schip erkend zou worden door andere staten.117 Tijdens de daaropvolgende zittingen werd het artikel nog drastisch gewijzigd wegens het feit dat de verschillen in statenpraktijk te groot waren. Sommige landen zijn van mening dat zij het recht hebben om hun vlag ongelimiteerd toe te kennen aan iedereen, andere staten, argumenteren dat iedere vrijheid dient te worden beperkt ten behoeve van het algemeen belang en vinden dat zij enkel het recht hebben om hun vlag toe te kennen aan schepen die eigendom zijn van hun onderdanen en dat alle staten dit principe zou moeten volgen.118 113 114
115
116
117 118
22
Verdrag van de Verenigde Naties inzake de Volle Zee, Genève 29 april 1958, 450 U.N.T.S 11, 257. A.H.A. SOONS, “ Comments” in I.F. DEKKER en H.H.G. POST (eds.), On the foundations and sources of international law, Den Haag, TCM Asser Press, 2003, (65) 66. Zeerechtconferentie, officiële documenten, Vol II: tweede comité (De volle zee: het algemeen regime), beknopte verslagen van vergaderingen en annexen, Genève 24/02- 27/04 1958, U.N. Doc. No. A/ CONF. 13/ L. 40 (1958). A.G. OUDE ELFERINK, “ The genuine link concept: time for a post mortem?” in I.F. DEKKER en H.H.G. POST (eds.), On the foundations and sources of international law, Den Haag, TCM Asser Press, 2003, (41) 43. E. SOMERS, “ De nationaliteit van zeeschepen en het volkenrecht.”, Stud. Dipl. 1976, (379) 389-391. B.A. BOCZEK, Flags of convenience: international legal study, Cambridge, Harvard University Press, 1962, 2.
Art 5 lid 1 VVZ bepaalt: “ Iedere Staat stelt de voorwaarden vast ... Er moet een wezenlijke band bestaan tussen staat en schip; in het bijzonder dient de staat op administratief, technisch en sociaal gebied zijn rechtsmacht en toezicht op doeltreffende wijze uit te oefenen.” In het artikel wordt direct de link gelegd met het op doeltreffende wijze uitoefenen van rechtsmacht en toezicht. De doeltreffende uitoefening van rechtsmacht en toezicht is één aspect (al dan niet het belangrijkste) van de wezenlijke band. Hetgeen onder effectieve uitoefening van rechtsmacht en toezicht dient te worden verstaan wordt volgens A.G. Oude Elferink in art. 10 VVZ vermeld, dit artikel bepaalt dat iedere staat de nodige maatregelen zal nemen voor schepen die onder hun vlag varen om de veiligheid op zee te garanderen met betrekking tot het gebruik van signalen, het onderhoud van communicatie en preventie van aanvaringen, het bemannen van de schepen, de arbeidsvoorwaarden, de zeewaardigheid van het schip, de uitrusting van het schip en de constructie van het schip. Hierbij rekening houdend met internationale standaarden en het nemen van eventuele maatregelen om hun naleving te verzekeren. Het artikel vormt het kaderwerk waartegen kan beoordeeld worden of de vlaggenstaat op doeltreffende wijze zijn rechtsmacht en controle uitoefent.119 Specifieke criteria of voorwaarden om te bepalen of een wezenlijke band aanwezig is ontbreken. Maar aan de hand van de bepalingen in art. 10 VVZ kan men wel nagaan of de vlaggenstaat in de praktijk zijn rechtsmacht en controle uitoefent over zijn schepen en dan onrechtstreeks of er een wezenlijke band aanwezig is zonder dewelke deze uitoefening van rechtsmacht en toezicht zo goed als niet mogelijk is. De wezenlijke band is een uitdrukking waaruit blijkt dat de staat waarmee de band bestaat, verschillende mogelijkheden ter beschikking heeft om zijn gezag over het schip uit te oefenen.120 Wanneer de vlaggenstaat niet in staat is om effectief zijn rechtsmacht of toezicht uit te oefenen over een schip dat onder zijn vlag vaart, dan is de kans groot dat er geen wezenlijke band aanwezig is. Maar afwezigheid van effectieve rechtsmacht en toezicht impliceert niet automatisch 119
120
23
A.G. OUDE ELFERINK, “ The genuine link concept: time for a post mortem?” in I.F. DEKKER en H.H.G. POST (eds.), On the foundations and sources of international law, Den Haag, TCM Asser Press, 2003, (41) 44. E. SOMERS, “ De nationaliteit van zeeschepen en het volkenrecht.”, Stud. Dipl. 1976, (379) 393.
dat er geen wezenlijke band is tussen schip en staat. Behalve een verwijzing naar de doeltreffende uitoefening van rechtsmacht en toezicht bevat het VVZ geen expliciete omschrijving van de wezenlijke band. Er zijn twee mogelijkheden van wat de precieze betekenis van wezenlijke band zou kunnen zijn:121 - het kan een vereiste zijn waaraan voldaan moet zijn op het moment van registratie en tijdens de gehele periode dat het schip in dat land is geregistreerd. Deze vereiste kan worden gecontroleerd via objectieve voorwaarden zoals o.a. de nationaliteit van de eigenaar en/of bemanning van het schip; - het kan staan voor een minimum standaard feitelijke uitoefening van toezicht over het schip door de vlaggenstaat gedurende de periode dat het schip geregistreerd staat in dat land. Naast het feit dat nergens wordt uitgelegd wat precies de invulling is van het principe van de wezenlijke band wordt ook nergens in het Verdrag bepaald wat de gevolgen of sancties zijn bij het toekennen van de nationaliteit zonder de aanwezigheid van een wezenlijke band.122 Wat een groter probleem is dan het gebrek aan invulling. Daar waar men voor de invulling nog kan terugvallen op het criterium van effectieve rechtsmacht en toezicht, heb je dit niet met betrekking tot de gevolgen. In de zaak betreffende de oprichting van de Maritieme Veiligheidscommissie ( de IMCO zaak) werd aan het Internationaal Hof van Justitie in 1960 een advisory opinion gevraagd met betrekking tot het niet selecteren van Panama en Liberia als lid van de Maritieme Veiligheidscommissie door de Vergadering, het hoogste orgaan van het IMO (toen nog de Intergouvernementele Maritieme Raadgevende Organisatie, IMCO) en of dit een schending was van art. 28 (a) Verdrag van 6 maart 1948 inzake de oprichting van een inter-gouvernementele Maritieme raadgevende organisatie.123 De Maritieme Veiligheidscommissie dient volgens art. 28 (a) te bestaan uit 14 leden, waaronder 8 staten die de “ largest 121
A.H.A. SOONS, “ Comments” in I.F. DEKKER en H.H.G. POST (eds.), On the foundations and sources of international law, Den Haag, TCM Asser Press, 2003, (65) 66. 122 R.M.F. COLES, Ship registration: law and practice., London, Lloyds of London Press, 2002, 11. 123 Verdrag inzake de oprichting van een Intergouvernementele Maritieme Raadgevende Organisatie, Genève 6 maart 1948, 289 U.N.T.S. 48.
24
shipowning nations” zijn. Door het Hof werd nagegaan wat diende te worden verstaan onder “ largest shipowning nations” en stelt dat met de staten met het grootste aantal schepen in eigendom de staten met het grootste aantal geregistreerde schepen wordt bedoeld.
124
Deze zaak heeft de juridische positie van goedkope vlaggenstaten bevestigd en versterkt.125 Er wordt gezegd dat deze zaak heeft bijgedragen tot het wegdrijven van het concept van de wezenlijke band naar het opstellen van meer bindende internationale regels en normen met betrekking tot de veiligheid van schepen.126 In 1977 kwam een intergouvernementele werkgroep van de UNCTAD met criteria om vast te stellen of er een band is tussen schip en vlag.127 “De volgende punten zijn normaal gezien van belang om vast te stellen of er sprake is van een wezenlijke band tussen een schip en zijn vlaggenstaat: 1. de koopvaardijvloot draagt bij aan de nationale economie van de staat; 2. opbrengsten en uitgaven voor scheepvaart en aan- en verkoop van schepen zijn opgenomen in de betalingsbalans; 3. de bemanning komt uit het land zelf; 4. de economische eigendom van het schip.”
1.5.D Het Zeerechtverdrag van 1982
De discussies rond de wezenlijke band waren veel minder bij het opstellen van het Zeerechtverdrag. Er was 1 ontwerpartikel (in tegenstelling tot vele andere artikels) en de veranderingen die doorheen de vergaderingen werden gemaakt waren niet van substantiële aard.128 Art. 5 VVZ werd zo goed als overgenomen in art. 91 Zeerechtverdrag.129 124
125 126
127 128
129
25
IGH,Constitution of the Maritime Safety Committee of the Inter-Governmental Maritime Cosultive Organization. Advisory Opinion (8 juni 1960), I.C.J. Reports 1960, 170-171. K.X. LI en J. WONHAM, “ Registration of vessels.”, IJMCL 1999, ( 137) 138. A.G. OUDE ELFERINK, “ The genuine link concept: time for a post mortem?” in I.F. DEKKER en H.H.G. POST (eds.), On the foundations and sources of international law, Den Haag, TCM Asser Press, 2003, (41) 46. R.M.F. COLES, Ship registration: Law and Practice, London, Lloyds of London Press, 2002, 16. A.G. OUDE ELFERINK, “ The genuine link concept: time for a post mortem?” in I.F. DEKKER en H.H.G. POST (eds.), On the foundations and sources of international law, Den Haag, TCM Asser Press, 2003, (41) 47. Verdrag van de Verenigde Naties inzake het Zeerecht, Montego Bay 10 december 1982, 1833 U.N.T.S.
Verschillende factoren liggen hier aan de grondslag.130 Zo was in de jaren 70 de focus verschoven van het tegengaan van goedkope vlaggenstaten naar het rechtstreeks aanpakken van het probleem inzake substandaard-schepen in het algemeen. Dit kwam tot uiting in art 94 Zeerechtverdrag dat een groter aantal en gedetailleerder bindende maatregelen bevatte die betrekking hebben op het verstevigen van de effectieve controle en jurisdictie van de vlaggenstaat over zijn schepen. De problematiek rondom de substandaard-schepen werd ook aangepakt door het vergroten van de rechtsmacht van de kuststaten en de havenstaten. Een andere reden was dat het punt van het wezenlijk verband nog behandeld zou worden op de Conferentie van de Verenigde Naties inzake handel en ontwikkeling. Art. 91 Zeerechtverdrag ( opvolger art. 5 VVZ) bepaalt: “ ... Er moet een wezenlijke band aanwezig zijn tussen schip en staat.” In tegenstelling tot art. 5 VVZ wordt in het artikel zelf niet de link gelegd met de effectieve uitoefening van rechtsmacht en controle. Die vinden we terug onder art. 94 lid 1 Zeerechtverdrag ( opvolger art. 10 VVZ), bij de verplichtingen van de vlaggenstaat. De weglating in art. 91 van de verwijzing naar de doeltreffende uitoefening van rechtsmacht en controle had geen achterliggende reden, de verwijzing leek overbodig omdat in art. 94 de plichten van de vlaggenstaat uitgebreider aan bod kwamen.131 De wijze waarop in art. 5 dan wordt verwezen naar de effectieve uitoefening van rechtsmacht en toezicht en meer bepaald met de woorden “ in het bijzonder” geven aan dat onder wezenlijke band effectief toezicht en rechtsmacht dient te worden verstaan. Deze link wordt in het Zeerechtverdrag verbroken door het uiteen trekken van deze zin in twee bepalingen, wat het concept van de wezenlijke band nog abstracter heeft gemaakt. Net zoals in het VVZ worden er in het Zeerechtverdrag geen criteria opgesomd aan de hand waarvan men zou kunnen bepalen of er al dan niet sprake is van een wezenlijke band, of wat de gevolgen zijn bij afwezigheid van een wezenlijke band. 3, 397. 130
131
26
A.G. OUDE ELFERINK, “ The genuine link concept: time for a post mortem?” in I.F. DEKKER en H.H.G. POST (eds.), On the foundations and sources of international law, Den Haag, TCM Asser Press, 2003, (41) 46-48. A.H.A. SOONS, “ Comments” in I.F. DEKKER en H.H.G. POST (eds.), On the foundations and sources of international law, Den Haag, TCM Asser Press, 2003, (65) 67.
Toch zijn er ook duidelijke verbeteringen in het Zeerechtverdrag. Er is een versterking van de handhaving van bevoegdheid van de kust- en havenstaten over schepen die de vlag voeren van andere staten.132 Art. 94 Zeerechtverdrag geeft een meer gedetailleerde en uitgebreidere opsomming van de verplichtingen van de vlaggenstaat. En bevatten de artikelen 211, 217 en 222 gedetailleerdere verplichtingen voor de vlaggenstaten wat betreft de aanneming en afdwinging van de regels met betrekking tot preventie van mariene verontreiniging door schepen die hun vlag voeren.
1.5.E Het Registratieverdrag van 1986133 Ondertussen was de Conferentie van de Verenigde Naties inzake handel en ontwikkeling al sinds de jaren 1970 bezig met het bekijken van de effecten van de registratievoorwaarden voor schepen in de internationale zeevaart. In 1984 zijn de onderhandelingen begonnen met betrekking tot een nieuw verdrag dat meer zou uitwijden over het concept van de wezenlijke band.134 Tijdens deze onderhandelingen bleek dat de ontwikkelingslanden voorstander waren van toevoeging van een economisch criterium (met de bedoeling meer controle te verkrijgen over hun export).135 Zij werden hierin gesteund door de socialistische landen. De ontwikkelde staten waren hier tegenstander van, evenals de goedkope vlaggenstaten maar alleen voor zover ze er zelf belang bij hadden. De originele ontwerpartikelen zouden tot gevolg hebben gehad dat de goedkope vlaggenstaten zouden worden geëlimineerd, maar deze bepalingen overleefden de onderhandelingen niet.136 Het Verdrag benadrukt in zijn preambule dat het aan de staten zelf is om de voorwaarden te bepalen waaronder men aan schepen hun nationaliteit kan 132
Art. 218 Zeerechtverdrag; A.G. OUDE ELFERINK, “ The genuine link concept: time for a post mortem?” in I.F. DEKKER en H.H.G. POST (eds.), On the foundations and sources of international law, Den Haag, TCM Asser Press, 2003, (41) 47. 133 VN-verdrag inzake voorwaarden van de registratie van schepen, Genève, 7 februari 1986, 26 ILM 1229 ( 1987), 1236. 134 135
136
27
Z. OYA ÖZÇAYIR, Liability for oil pollution and collisions, London, Lloyds of London Press, 1998, 51-52. A.G. OUDE ELFERINK, “ The genuine link concept: time for a post mortem?”in I.F. DEKKER en H.H.G. POST (eds.), On the foundations and sources of international law, Den Haag, TCM Asser Press, 2003, (41) 48. Z. OYA ÖZÇAYIR, Liability for oil pollution and collisions, London, Lloyds of London Press, 1998, 52.
geven, idem wat betreft de voorwaarden tot registratie voor schepen op hun territorium en het recht om onder hun vlag te varen. Het doel van het Verdrag is het versterken van het wezenlijk verband tussen schip en staat. De regels in het Verdrag zullen leiden tot het uitoefenen van effectieve controle en rechtsmacht wat betreft de identificatie en het aansprakelijk stellen van scheepseigenaars en exploitanten alsook wat betreft hun economische, technische, administratieve en sociale zaken.137 Het VN-verdrag omschrijft de wezenlijke band als volgt: 138 “Het bestaan van een competent nationale maritieme autoriteit in de vlaggenstaat en het effectief toezicht door deze autoriteit over de bedrijven die eigenaar zijn van de schepen die de nationale vlag voeren, zijn vanaf nu de verplichte minimum factoren om de link tussen schip en staat als wezenlijk te beschouwen.” De wezenlijke band is hier de economische link tussen de bedrijven en de staat waar ze gevestigd zijn. Grootste
vernieuwing
van
het
Registratieverdrag
is
de
internationale
verantwoordelijkheid die wordt toebedeeld aan een Nationale Maritieme Administratie.139 Het is de Nationaal Maritieme Administratie die zou instaan voor de afdwinging en controle van nationale en internationale standaarden. Het Registratieverdrag bevat ook een bepaling die betrekking heeft op de bescherming van arbeidsleverende staten.140 In art. 14 Registratieverdrag worden deze staten aangespoord om de maatregelen in Annex 1 betreffende de bescherming van de belangen van arbeidsleverende staten zo snel mogelijk aan te nemen. Het doel van deze bepaling is de uitbuiting van de bemanning tegen te gaan door bilaterale
overeenkomsten
arbeidsleverende staten,
af
te
sluiten
tussen
vlaggenstaten
en
de
is de regulering van agentschappen (die arbeiders
voorzien) om zo te zorgen dat de contracten die afgesloten worden de belangen van de zeevaarder niet schaden en organisaties van de VN (o.a. IAO en UNCTAD) de verplichting geven om assistentie te verlenen indien zij hierom 137 138
139
140
28
Art. 1 VN-verdrag betreffende de voorwaarden inzake registratie van schepen. Preambule VN-verdrag inzake de voorwaarden van de registratie van schepen; R-J. DUPUY en D VIGNES, Handbook on the new law of the sea, Dordrecht, Martinus Nijhoff Publishers, 1991, 404. Art. 5 VN-verdrag betreffende de voorwaarden inzake registratie van schepen ; M. H. NORDQUIST (ed.), United Nations Convention on the Law of the Sea 1982: a commentary. Vol. III: art. 86-132 and documentary annexes, Den Haag, Martinus Nijhoff Publishers, 1995, 108. Art. 14 VN-verdrag inzake de voorwaarden van de registratie van schepen.
worden gevraagd door de arbeidsverstrekkende landen. Resolutie 1 heeft al geleid tot collectieve overeenkomsten, zoals de Poolse overeenkomst met de Poolse zeevaardersvakbond of de Noorse overeenkomst met betrekking tot zeevaarders gerekruteerd in Scandinavische landen.141 Het belang van het Verdrag is echter beperkt. Door de tegenstrijdige interesses en moeizame onderhandelingen is het uiteindelijk verdrag een verdrag met vage bewoordingen waarbij bij sommige kernbepalingen een richtlijn om zich te onthouden werd geïncorporeerd.142 Het Verdrag is nog niet in werking getreden, tot nu toe werd het door 14 staten ondertekend en 14 staten geratificeerd of aanvaard, duidelijk een teken van zijn beperkt succes.143 Liberia was in 2005 de laatste die het verdrag nog heeft aanvaard.
1.5.F Periode na Registratieverdrag Na het Registratieverdrag is er nog maar weinig aandacht besteed aan het proberen definiëren van de wezenlijke band. De tegenstanders van de goedkope vlaggenstaten zijn van strategie veranderd. In plaats van directe regulering via het opstellen van voorwaarden inzake registratie koos men voor indirecte regulering door het opstellen van internationale standaarden, waardoor de klemtoon kwam te liggen op de juridische band eerder dan op de economische band.144 Nu wordt er veel aandacht besteed aan het zoeken naar manieren ter versterking van effectieve rechtsmacht en toezicht.145 Zoals bv. de oprichting van het SubCommittee on Flag State Implementation (FSI), Richtlijnen ter bevordering van implementatie van IMO instrumenten door vlaggenstaten en Internationale Veiligheidsmanagementcode (ISM-Code). Het proberen versterken van de effectieve controle en rechtsmacht door de vlaggenstaten kreeg niet met 141 142
143
144 145
29
Z. OYA ÖZÇAYIR, Liability for oil pollution and collisions, London, Lloyds of London Press, 1998, 60. A.G. OUDE ELFERINK, “ The genuine link concept: time for a post mortem?” in I.F. DEKKER en H.H.G. POST (eds.), On the foundations and sources of international law, Den Haag, TCM Asser Press, 2003, (41) 48. Status op 2 april 2011, http://treaties.un.org/pages/ViewDetails.aspxsrc=TREATY&mtdsg_no=XII-7&chapter=12&lang=en. ADEMUNI-ODEKE, Bareboat charter (ship) registration, Den Haag, Kluwer Law International, 1999, 20. A.G. OUDE ELFERINK, “ The genuine link concept: time for a post mortem?” in I.F. DEKKER en H.H.G. POST (eds.), On the foundations and sources of international law, Den Haag, TCM Asser Press, 2003, (41) 50-55.
dezelfde kritiek te maken.146 In oktober 2000 werd in opdracht van de Internationale Transportfederatie (ITF) onderzoek gedaan naar de betekenis van de vereiste van de wezenlijke band in relatie tot de nationaliteit van schepen. Deze studie kwam, niettegenstaande er geen consensus bestaat over de betekenis van de wezenlijke band, tot de volgende conclusies:147 - het registreren van een schip bij een staat doet een band ontstaan, maar het louter registreren maakt deze band niet wezenlijk. Er moeten omringende omstandigheden aanwezig zijn die aantonen dat de band echt is en niet kunstmatig, toevallig of onbeduidend; - de staat beschikt over de discretionaire bevoegdheid om te bepalen hoe hij de band wezenlijk maakt. Bv. door nationaliteitsvereisten, zijn vermogen om effectief toezicht uit te oefenen of een andere manier; - het uitoefenen van de effectieve rechtsmacht en toezicht is één van de belangrijkste criteria, doch geen verplicht criteria, om vast te stellen of er een wezenlijke band aanwezig is tussen staat en schip. Om dit aan te tonen dient de staat op het moment van het toekennen van de nationaliteit te beschikken over de mechanismen die de effectieve uitoefening mogelijk maken; - indien er geen wezenlijke band aanwezig is dan mag de staat geen diplomatieke bescherming bieden aan het schip. Er zijn verschillende argumenten voor de beperktere rol van het wezenlijk verband148: - het is niet noodzakelijk om de verplichting van effectieve controle en rechtsmacht te kaderen in het principe van de wezenlijke band (het direct focussen op het verbeteren van de effectiviteit laat ruimte voor meer flexibiliteit); - de zienswijze dat het belangrijkste aspect van de wezenlijke band erop neer komt de vlaggenstaat te verplichten nationaliteitsvereisten in te voeren voor 146
147
148
30
A.G. OUDE ELFERINK, “ The genuine link concept: time for a post mortem?” in I.F. DEKKER en H.H.G. POST (eds.), On the foundations and sources of international law, Den Haag, TCM Asser Press, 2003, (41) 55-58. R.R. CHURCHILL, 'The meaning of the “genuine link” requirement in relation to the nationality of ships.' studie in opdracht van het ITF., oktober 2000, http://www.oceanlaw.net/projects/consultancy/pdf/ITFOct2000.pdf. A.G. OUDE ELFERINK, “ The genuine link concept: time for a post mortem?” in I.F. DEKKER en H.H.G. POST (eds.), On the foundations and sources of international law, Den Haag, TCM Asser Press, 2003, (41) 56-58.
bemanning en eigendom van het schip als garantie voor een effectieve controle en rechtsbevoegdheid wordt niet bevestigd door de realiteit (het aantal goedkope vlaggenschepen dat wordt gearresteerd is niet beduidend meer dan het aantal schepen van traditionele maritieme staten dat wordt gearresteerd); - tenslotte geeft de afwezigheid van een wezenlijke band geen bijkomende mogelijkheden aan andere staten voor het nemen van maatregelen tegen schepen die inbreuken plegen tegen internationale standaarden.
Volgens A.H.A. Soons heeft dit concept vandaag de dag niet echt meer een reden van
bestaan en zorgt voor verwarring. Het zou enkel mogen worden
gezien als een uitdrukken van de plicht van de vlaggenstaat om feitelijk de controle en rechtsbevoegdheid uit te oefenen, 149 Wat toch wel een radicaal standpunt is.
1.6 Besluit Het principe van volle zee maakt het noodzakelijk dat schepen een nationaliteit bezitten om de orde te kunnen handhaven. Het is de staat zelf die de voorwaarden bepaalt inzake de registratie en het toekennen van de nationaliteit. Dit wordt echter beperkt door de vereiste van de wezenlijke band. De wezenlijke band werd in het internationaal recht verankerd door art. 5 VVZ en later in art. 91 Zeerechtverdrag. Geen van beide bepalingen bevat echter een omschrijving van wat dient te worden verstaan onder de wezenlijke band noch wat de gevolgen zijn bij afwezigheid van een wezenlijke band. De mogelijke betekenis van de wezenlijke band heeft geleid tot een groot aantal discussies en de meningen zijn dan ook verdeeld.
Het registreren van een schip creëert een band tussen de staat en het schip. Deze band ontstaat na het registreren en is een administratieve, juridische band, geen wezenlijke band. De wezenlijke band dient te bestaan op het moment van 149
31
A.H.A. SOONS, “ Comments” in I.F. DEKKER en H.H.G. POST (eds.), On the foundations and sources of international law, Den Haag, TCM Asser Press, 2003, (65) 68.
de aanvraag tot registratie en dient gedurende de gehele periode dat het schip in dat land geregistreerd staat te blijven bestaan .
Eén van de aspecten van de wezenlijke band is de effectieve uitoefening van rechtsmacht en toezicht. Aan de hand van de plichten van de vlaggenstaat opgesomd in art. 94 Zeerechtverdrag kan men nagaan of er sprake is van een effectieve uitoefening van rechtsmacht en toezicht door een staat. De afwezigheid van effectieve uitoefening van rechtsmacht en toezicht impliceert niet de afwezigheid van een wezenlijke band maar kan wijzen op een mogelijke afwezigheid van een wezenlijke band tussen schip en staat. Zo is in het geval van een schip geregistreerd bij staat X, eigendom van en bemand door onderdanen van staat X maar waarbij staat X niet in staat is om effectieve rechtsmacht en toezicht uit te oefenen, nog wel sprake van een wezenlijke band. Een louter economische band is op zich ook niet in alle omstandigheden voldoende, want wat in het geval met one-ship companies opgericht met als enige doel eigenaar te zijn van 1 schip? Deze bedrijven hebben geen enkele band met de registratiestaat behalve dat ze daar zijn gelokaliseerd. De wezenlijke band bestaat uit een geheel van omstandigheden die in feite per staat dienen te worden nagegaan. De effectieve uitoefening van rechtsmacht en toezicht is wel één van de belangrijkste criteria aan de hand waarvan men op het eerste zicht kan zien of er een wezenlijke band aanwezig is of niet.
Indien een staat van mening is dat er geen wezenlijke band aanwezig is tussen een schip en een andere staat dan heeft dit niet automatisch tot gevolg dat een staat de nationaliteit van een schip kan negeren (zo ook de diplomatieke bescherming die geboden wordt door zijn vlaggenstaat) en het schip als staatloos kan beschouwen. De staat dient zich te wenden tot het Internationaal Zeerechttribunaal (of een van de andere mogelijkheden opgesomd in art. 287 Zeerechtverdrag) en bewijs aanvoeren dat er geen wezenlijke band aanwezig is. Het is dan aan het Internationaal Zeerechttribunaal om aan de hand van het bewijs na te gaan of er al dan niet een wezenlijke band aanwezig is. Een specifieke omschrijving van een wezenlijke band is niet nodig, maar een niet-limitatieve opsomming van criteria waaruit een wezenlijke band zou kunnen 32
bestaan zou een grote verbetering zijn. Wat noodzakelijker is, is een bepaling met gevolgen van de afwezigheid van de wezenlijke band voor de andere staten en voor het schip zelf.
33
2
Het probleem van de goedkope vlaggen
Wanneer men aan goedkope vlaggenschepen denkt dan denkt men aan afwezigheid van wezenlijke band, substandaard-schepen, zo goed als geen controle op naleving van nationale en internationale regels of uitoefening van rechtsmacht ( dus in feite afwezigheid van een wezenlijke band), fiscale voordelen, misbruik van bemanning, het proberen omzeilen van visserijmaatregelen, anonimiteit,.... De laatste jaren is er een verandering aan de gang, veel goedkope vlaggenstaten leveren grote inspanningen om te voldoen aan alle internationale regelgeving en beschikken over een vloot die qua kwaliteit van schepen en het respecteren van verdragen en regels, niet moet onderdoen voor de traditionele maritieme staten. Het gaat om schepen die eigendom zijn van de ene staat en die zich laten registreren in een vreemde staat omwille van de voordelen die geboden worden door die staat op het vlak van belastingen en regulering. De link tussen schip en staat is een loutere formaliteit met als reden het bekomen van registratie en de nationaliteit van de goedkope vlaggenstaat.150 In deze gevallen werd vlagtransfer gereduceerd tot een louter administratieve formaliteit en is inschrijving in het register der registratie mogelijk zonder enige wezenlijke band.151 Grootste gevolg van de afwezigheid van de wezenlijke band is dat er door de vlaggenstaat ook geen effectieve rechtsmacht of toezicht op het schip worden uitgeoefend. Sinds de jaren 1970 zijn er twee trends merkbaar. Niet alleen stijgt het aantal schepen dat zich laat registreren in goedkope vlaggenstaten maar ook het aantal landen dat een open register heeft stijgt.152 Het bestaan van het gebruik van de goedkope vlaggen kan rekenen op een brede politieke verdediging en heeft een groot aantal sociale gevolgen die grosso modo kunnen worden onderverdeeld in een economisch, veiligheids- en
150
151
152
34
B.A. BOCZEK, Flags of convenience: international legal study, Cambridge, Harvard University Press, 1962, 3. Y. VAN DER MENSBRUGGHE, “ De nationaliteit van zeeschepen in het Volkenrecht en in de Belgische wetgeving.”, R.W. 1966-1967, (825) 827. M.L. MCCONNEL, “ ... Darkening confusion upon darkening confusions: the search for the elusive genuine link”, JMLC 1985, (365) 365.
arbeidsaspect.153
2.1 Definitie De term goedkope vlag stamt uit het midden van de jaren 1950 waar het door het OEEC (nu OECD) in een rapport werd gebruikt met betrekking tot de vlaggen van Panama, Honduras, Liberia en nog andere staten met soortgelijke vlaggen.154 Er bestaan een hele reeks van benamingen om deze vlaggenstaten aan te duiden waarbij in iedere benaming de nadruk wordt gelegd op de dominantste eigenschap van het fenomeen:155 vlag uit noodzaak (impliceert dat de eigenaar van het schip niet anders kon dan zijn schip onder te brengen onder zo'n soort vlaggen indien hij wilde standhouden tegen de concurrentie), open registers (ieder schip kan zich laten registreren ongeacht de nationaliteit van de eigenaar van het schip), gratis vlaggen of tax-free vlaggen ( de fiscale voordelen die men verkrijgt), weggelopen vlaggen of vlaggen van toevlucht ( vlagtransfer van het ene land naar het andere louter omwille van de voordelen), piratenvlaggen, valse maritieme vlaggen, fictieve vlaggen, opportuniteitsvlaggen, schaduwvlaggen.... Net zoals er een verscheidenheid aan benamingen bestaat, bestaat er ook geen eenvormige juiste definitie van wat een goedkope vlaggenstaat is. In de literatuur zijn er verschillende definities terug te vinden die elk een ander aspect benadrukken die volgens de auteur kenmerkend is voor goedkope vlaggen of waar hij het meeste belang aan hecht. Zo definiëren Coles en Boczek goedkope vlaggen als landen die registratie toelaten van schepen in buitenlandse eigendom en onder buitenlands toezicht onder voorwaarden die voordelig en gemakkelijk zijn, er is dus geen wezenlijke band aanwezig.156 Metaxas ziet 153
154 155
156
35
B.N. METAXAS, Flags of Convenience. A study of internationalisation., Aldershot, Gower Publishing Company Limited, 1985, 12. Z. OYA ÖZÇAYIR, Liability for oil pollution and collisions, London, Lloyds of London Press, 1998, 31. B.A. BOCZEK, Flags of convenience: international legal study, Cambridge, Harvard University Press, 1962, 5-6; B.N. METAXAS, Flags of Convenience. A study of internationalisation, Aldershot, Gower Publishing Company Limited, 1985, 14 ; Z. OYA ÖZÇAYIR, Liability for oil pollution and collisions, London, Lloyds of London Press, 1998, 31. B.A. BOCZEK, Flags of convenience: international legal study, Cambridge, Harvard University Press, 1962, 2-3; R.M.F. COLES, Ship registration: Law and Practice, London, Lloyds of London Press, 2002, 17-18; E. SOMERS, Inleiding tot het internationaal zeerecht, Mechelen, Kluwer, 2010, 260; ADEMUNIODEKE, Protection and the futur of international shipping, Dordrecht, Martinus Nijhoff Publishers,
goedkope vlaggen, vanuit het perspectief van de vlaggenstaat, als een dienst of een beleid dat door de vlaggenstaat wordt verkocht of, vanuit het perspectief van de scheepseigenaar, een manier om winsten te maximaliseren en kosten te minimaliseren door het vermijden van voorwaarden en wetgeving inzake productiefactoren.157 Hier is het hoofddoel het meedingen op de concurrentiële markt, niet het verlangen om belastingsverplichtingen te vermijden.158 In 1970 stelde een Brits onderzoekscomité, het Rochdale Comité, na het bestuderen van goedkope vlaggenstaten dat er 6 kenmerken/criteria zijn die men, niet noodzakelijk allemaal, terugvindt bij goedkope vlaggen:159 1. de registratiestaat aanvaardt dat eigendom en/of controle van zijn koopvaardijschepen berust bij onderdanen van een vreemde nationaliteit; 2. toegang tot de registratie is gemakkelijk, o.m. in consulaten in het buitenland; 3. er worden geen of lage belastingen geheven op de inkomsten afkomstig van schepen; normalerwijze wordt er enkel een jaarlijkse vergoeding en een registratievergoeding geëist, berekend op de tonnenmaat; 4. de registratiestaat is een kleine staat zonder nationale vereisten voor de geregistreerde schepen; 5. het inzetten van vreemde bemanning is vrij; 6. de registratiestaat bezit niet de macht, noch de administratieve mogelijkheden om nationale of internationale reglementeringen effectief op te leggen.
Het is belangrijk om goed het onderscheid te maken tussen goedkope vlaggenstaten en staten die louter een belastingsparadijs zijn. 160 Het gaat om staten zoals Bermuda, Gibraltar of de Nederlandse Antillen waarbij schepen die daar geregistreerd zijn, genieten van de fiscale voordelen maar op het gebied
157
158 159
160
36
1984,213. B.N. METAXAS, Flags of Convenience. A study of internationalisation., Aldershot, Gower Publishing Company Limited, 1985, 14. Z. OYA ÖZÇAYIR, Liability for oil pollution and collisions, London, Lloyds of London Press, 1998, 35. OECD,“ OECD study on the Flags of Convenience”, JMLC 1972-1973, (231) 232-233; E. SOMERS, Inleiding tot het internationaal zeerecht, Mechelen, Kluwer, 2010, 260. OECD,“ OECD study on the Flags of Convenience”, JMLC 1972-1973, (231) 233.
van regelgeving inzake bemanning, veiligheid en certificering onder de bevoegdheid vallen van Nederland of het Verenigd Koninkrijk. De Nederlandse Antillen, Bermuda en Gibraltar worden door de Internationale Arbeidsorganisatie aanzien als goedkope vlaggen. Quasi-goedkope vlaggen zijn vlaggenstaten die, met als reden om tonnage aan te trekken, bepaalde voordelen van de Rochdale criteria (of allemaal) aanbieden en beschikken over doeltreffende administratieve procedures om nationale en internationale regelgeving af te dwingen en ook nationale vereisten stellen. 161 Deze
quasi-goedkope
vlaggen
zijn
ontstaan
naar
aanleiding
van
de
veranderende houding tegenover de goedkope vlaggen. Bij het besef dat goedkope vlaggen nooit zullen verdwijnen en het teleurstellend resultaat van de pogingen ondernomen tegen goedkope vlaggen, zijn bepaalde staten ertoe gekomen om gelijksoortige voordelen te gaan aanbieden, zoals onder ander Griekenland en Singapore.162
2.2 Achtergrond163 Reeds van oudsher bestaat het gebruik om schepen te laten varen onder een vreemde vlag als achterpoortje voor het bekomen van voordelen of het vermijden van bepaalde verdragen of afspraken. Het overschakelen naar goedkope vlaggenstaten was oorspronkelijk een methode die het mogelijk maakte voor scheepseigenaars, die moeite hadden om het hoofd boven water te houden door de wetten en standaarden in hun eigen land,om toestemming te vragen om in een andere staat om hun schip te registreren.
161 162
163
37
E. SOMERS, Inleiding tot het internationaal zeerecht, Mechelen, Kluwer, 2010, 260-261. S. HODGES EN C. HILL, Principles of maritime law, London, Lloyds of London Publications, 2001, 29; B. J. ABRAHAMSSON, “ Book reviews: The impact of Flags of Convenience.”, JMLC 1979-1980, (147) 149. B.A. BOCZEK, Flags of convenience: international legal study, Cambridge, Harvard University Press, 1962, 6-25; R.M.F. COLES, Ship registration: Law and Practice, London, Lloyds of London Press, 2002, 18-19; E. DIMITRIOU, “ Flags of convenience and international law.” in D.S. CONSTANTOPOULOS (ed.), Thesaurus acroasium, VII, Thessoloniki, x, 1977, (535) 535; S. HODGES EN C. HILL, Principles of maritime law, London, Lloyds of London Press, 2001, 29-30; B.N. METAXAS, Flags of Convenience. A study of internationalisation., Aldershot, Gower Publishing Company Limited, 1985, 8-10; OECD,“ OECD study on the Flags of Convenience”, JMLC 1972-1973, (231) 231-237; Z. OYA ÖZÇAYIR, Liability for oil pollution and collisions, London, Lloyds of London Press, 1998, 33-36; N.R. READY, Ship register, London, Lloyds of London Press, 1991, 25-27; E. SOMERS, Inleiding tot het internationaal zeerecht, Mechelen, Kluwer, 2010, 261-263; B. A. BOCZEK, “Book reviews: Sovereignity for sale, the origin and evolution of the Panamanian and Liberian flags of convenience”, JMLC 1983, 123-126.
De geschiedenis van de goedkope vlaggen gaat terug tot de tijd van het Romeinse Rijk. Romeinse scheepseigenaars lieten hun schepen registeren onder de Griekse vlag om moeilijkheden te vermijden op de Middellandse zee die toen onder de controle stond van Griekenland. In de 16e en 17e eeuw schakelden de Engelse scheepseigenaars hun schepen over naar de Spaanse vlag met als doel de restricties opgelegd door Spaanse handelsmonopolies op de handel met West-Indië te vermijden. In de 17e Eeuw was het gebruikelijk voor Engelse vissers van bij de kust van Newfoundland om de Franse vlag aan te nemen om zo visserijbeperkingen opgelegd door Groot-Brittannië te omzeilen. In het midden van de 19e eeuw namen Britse vissers om dezelfde reden de Scandinavische vlag over. Ook in de 19e eeuw waren er verschillende scheepseigenaars die van vlag veranderden om de nadelen van decreten en protectionistisch beleid te vermijden en ook om zich te beschermen tegen de piraterij en confiscatie. Niettegenstaande het overschakelen naar vreemde vlaggen niets nieuws is, is het fenomeen van de goedkope vlaggen vooral een fenomeen van de 20e eeuw. De grote toename van de hedendaagse goedkope vlaggenstaten, de Panlibhon-landen situeert zich net voor en na WO II, grotendeels dankzij de houding van VS. De geschiedenis en de ontwikkeling van de hedendaagse goedkope vlaggen kan in principe in 5 fasen worden opgedeeld: 1) de Amerikaanse droogleggingwet van 1922; 2) stijging van de Amerikaanse arbeidskosten en de daaruit volgende stijging van de operationele kosten; 3) het interbellum en de dreiging van WOII; 4) de Amerikaanse neutraliteitswet van 1939; 5) de concurrentie op de mondiale scheepsvrachtmarkt na WOII. Het begon in 1919 toen een klein vrachtschip, gebruikt om rum te transporteren, overstapte van de Canadese vlag naar de Panamese vlag om het Amerikaans verbod tot verkoop of transport van alcoholhoudende dranken te omzeilen. In 1922 registreerde de United American Line twee passagiersschepen, de SS Resolute en de SS Reliance, onder de Panamese vlag om zo toch nog alcoholische dranken aan boord te kunnen serveren. De Amerikaanse droogleggingwet zorgde ervoor dat in de jaren 1920 nog meer schepen werden 38
ondergebracht onder de Panamese vlag. In 1925 stelde Panama zelfs een mild Maritiem recht vast specifiek gericht op het aantrekken van meer buitenlandse tonnage. De VS heeft een grote bijdrage geleverd aan de eerste successen van de Panamese vlag, veel van de eerste Patentes de Navegación zijn uitgevaardigd geweest door consuls van de VS.
Vervolgens zorgde de steeds groter wordende druk van de Amerikaanse vakbonden ervoor dat de vlaggen van Panama en Honduras vlaggen uit noodzaak werden. Onder druk van de vakbonden stegen de werkingskosten van de Amerikaanse schepen, vooral van oliemaatschappijen, die op hun beurt de kosten trachtten te drukken door over te stappen naar de Panamese vlag. Op die manier probeerden ze de gevolgen van de stijgende loonkosten van de bemanning en officieren, die aangesloten waren bij de Amerikaanse vakbond, te omzeilen. De start van de Hondurese goedkope vlag kwam door de transfer van de United Fruit co. vloot naar het Hondurese register. In de periode vóór WOII waren er transfers die direct te maken hadden met de dreiging van de volgende wereldoorlog. Zo werden er in 1935 25 schepen van Esso Shipping co onder de Panamese vlag ondergebracht, hierdoor kon de Duitse bemanning vervangen worden door een Amerikaanse bemanning. Tijdens de Spaanse burgeroorlog stapten veel Spaanse schepen en Griekse schepen over naar het Panamees register. In 1939 zorgden de Amerikaanse neutraliteitswetten, die het varen van Amerikaanse burgers en vrachtschepen in gevechtszones verboden, voor een verhoging van het aantal schepen dat onder Panamese vlag voer. Amerikaanse schepen werden, met oogluikende toelating van de Amerikaanse overheid, ondergebracht onder vlaggen van Panama of Honduras om zo toch oorlogsmateriaal te kunnen aanvoeren. Ook Europese scheepseigenaars wisselden van vlag om de zogenaamde oorlogsvorderingen te vermijden, zij kozen voor de vlag van Panama omdat die toen reeds de reputatie had een vlag uit noodzaak te zijn. Na de Tweede Wereldoorlog kende het aantal goedkope vlaggenstaten een substantiële groei, dit was het resultaat van het verlangen en de nood om 39
competitief te zijn op de wereldscheepvaartmarkt. De meeste scheepseigenaars droegen hun schepen over aan de staat die hun de meest milde registratiemogelijkheden, de meest voordelige taksen en andere voordelen kon bieden. Het aantal registraties in goedkope vlaggenstaten bleef stijgen tot zij in 1959 13,6% van de wereld bruto tonnage uitmaakten. Na de WOII ontstond er een groeiend ongenoegen met betrekking tot de Panamese vlag. Er kwam kritiek op de instabiliteit van de Panamese overheid en op de buitensporige toegiften aan consuls. Gevolg hiervan was dat Liberia zich in de strijd van de registratie wierp. Dit gebeurde door toedoen van de Stettinius Associates van New York, de Liberia Co., die de formaliteiten behandelde voor het toekennen van een Liberiaanse registratie onder mildere voorwaarden dan in Panama. Het eerste schip ingeschreven op het nieuw Liberiaans register was de World Peace in 1948. In het begin van de jaren 1960 was er een daling van het aantal registraties in goedkope vlaggenstaten, met als dieptepunt het jaar 1962, om dan in de jaren 1970 terug te stijgen. Op het einde van 2000 waren Liberia en Panama samen goed voor 7741 schepen, dat is een totaal van 165 833 187 GRT (gross register tonnage). Meer dan één vierde van de wereld tonnage. In een poging om de concurrentie aan te gaan op de goedkope vlaggenmarkt versoepelden bepaalde staten de registratievoorwaarden voor scheepseigenaars van de traditionele maritieme landen, zoals bv Singapore die de jaarlijkse belastingen verlaagde en de initiële registratiesommen liet vallen. Vandaag de dag is de hoofdreden van een scheepseigenaar om over te schakelen naar een goedkope vlag economisch van aard, het drukken van de kosten om zo competitief mogelijk te blijven op de wereldscheepvaartmarkt.164 Het overschakelen naar goedkope vlaggenstaten is in sommige gevallen nog nooit zo gemakkelijk geweest. Via het internet bekomt men alle informatie die men nodig heeft om de voordeligste vlaggenstaten op te zoeken, wat de registratievoorwaarden zijn en welke documenten men nodig heeft ( meestal kun je
die
dan
ook
direct
downloaden).
http://www.flagsofconvenience.com/
Zo
bestaat
er
de
website
waar in een paar muisklikken alles kan
worden geregeld. 164
40
Z. OYA ÖZÇAYIR, Liability for oil pollution and collisions, London, Lloyds of London Press, 1998, 35.
2.3 Enkele gegevens 2.3.A Lijst van goedkope vlaggenschepen van de ITF Door het Fair Practices Committee van het Internationaal Transportarbeiders Federatie (ITF) werd een lijst opgesteld van 32 landen die volgens hen goedkope vlaggenstaten zijn.165 Antigua en Barbuda, Bahamas,Barbados, Belize, Bermuda (UK), Bolivia, Burma, Cambodja, Cayman Islands, Comoros, Cyprus, Equatorial Guinea, French International Ship Register (FIS), German International Ship Register (GIS), Georgia, Gibraltar (UK), Honduras, Jamaica, Libanon, Liberia, Malta, Marshall Islands (USA), Mauritius, Mongolia, Netherlands Antilles, North Korea, Panama, Sao Tome and Príncipe, St Vincent, Sri Lanka, Tonga, Vanuatu. Het belangrijkste criterium dat door het ITF wordt gebruikt om goedkope vlaggenschepen te identificeren is het feit of de nationaliteit van de scheepseigenaar hetzelfde is als het land waar het schip geregistreerd staat. Indien het niet duidelijk is wie de feitelijke eigenaar is dan wordt gekeken naar de effectieve rechtsmacht en toezicht. Daarnaast houdt het ITF ook rekening met de naleving internationale sociale minimum standaarden, ratificatie en afdwinging van het aantal IAO-verdragen en veiligheids- en milieurapporten.166 Deze lijst bevat niet alle landen die de karakteristieken vertonen van goedkope vlaggen, de zogenaamde tweede registers (zie verder) komen er niet allemaal in voor, zoals bv. het Eiland Man en de Norwegian International Ship Register (NIS).167 Men dient hierbij wel in het achterhoofd te houden dat het niet is omdat een vlaggenstaat op de lijst staat van het ITF, dat deze dan ook automatische de internationale standaarden niet naleeft. Naast een lijst met goedkope vlaggenstaten heeft het ITF ook een zwarte lijst opgesteld.168 Momenteel bevat deze 5 scheepsbedrijven uit Oekraïne, Turkije, Griekenland, Rusland en de Filippijnen. 165 166 167 168
41
Geraadpleegd op 13 april 2011, http://www.itfglobal.org/flags-convenience/flags-convenien-183.cfm. ITF, 'Mexico City Policy on minimum conditions on merchant ships', 12-13, www.itfglobal.org. N.R. READY, Ship register, London, Lloyds of London Press, 1991, 61. Geraadpleegd op 14 april 20011, http://www.itfglobal.org/flags-convenience/flags-convenien-186.cfm.
2.3.B De witte, grijze, zwarte en banninglijst opgesteld in het kader van Paris MoU
Het Paris MoU vaardigt ieder jaar een witte, grijze en zwarte lijst uit, telkens nog eens onderverdeeld in laag, middel, hoog en zeer hoog risico. Deze lijsten worden beschouwd als een wereldwijde index inzake vlaggenstaatprestaties.169 Op de witte lijst bevinden zich de kwaliteitsvlaggen, die staten komen hun plichten het beste na en hebben het laagste aanhoudingspercentage. De grijze lijst bevat staten die de mogelijkheid hebben om te verbeteren en op de witte lijst terecht te komen maar indien ze slecht blijven presteren kunnen ze ook op de zwarte lijst gezet worden.170 Schepen op de grijze en zwarte lijst kunnen worden verboden te varen in de gebieden die vallen onder Paris MoU. 171 De lijst wordt samengesteld aan de hand van de beoordeling van de prestaties van een vlaggenstaat. Via een berekening van het aantal inspecties uitgevoerd op hun schepen en het aantal detenties wordt hun plaats op één van deze lijsten bepaald. De lijst van 2009 is terug te vinden op de site van Paris MoU onder publicaties.172 71% van de vlaggenstaten staat op de witte lijst, 16% op de grijze, 12% op de zwarte en 1% staat op geen lijst (secundaire registers).173 Als we deze lijst vergelijken met de lijst van goedkope vlaggen van de ITF dan zien we dat van de oorspronkelijke PanLibHonlanden enkel Honduras onderaan op de zwarte lijst staat, Panama staat op de grijze lijst en Liberia is terug te vinden op de witte lijst. Naast deze 3 lijsten vinden we ook een banninglijst.174 Het feit dat een schip op de banninglijst terechtkomt betekent niet direct dat dit schip de toegang is verboden tot de havens die vallen onder ParisMoU, maar is wel een eerste stap in die richting.175 Op de lijst staan 87 schepen van 24 verschillende nationaliteiten. 17% van de schepen vaart onder Panamese vlag! En onder de 169 170
171
172
173 174 175
42
ParisMoU,' Annual report 2009: Port state control in the offing', 7, www.parismou.org. D.N. DIMITROVA, Seafarers' rights in the globalized maritime industry, Alphen aan de Rijn, Kluwer, 2010, 80. Afdeling 4 Paris Memorandum of Understanding on Port State Control, Parijs 2 december 1980, www.parismou.org. Geraadpleegd op 21 april 2011, https://www.parismou.org/Content/PublishedMedia/58716936-815a-4df5-a861-2cb6d3b5b209/Flags %20BGW%20list%202009.pdf? ParisMoU,' Annual report 2009: Port state control in the offing', 35, www.parismou.org. Geraadpleegd op 16 mei 2011, http://www.parismou.org/Inspection_efforts/Bannings/Banning_list/. Zie Afdeling 4 Paris MoU.
24 nationaliteiten bevinden zich 11 goedkope vlaggenstaten.176 Het feit dat de Panamese vlag het meest voortkomt op de banninglijst maar toch op de grijze lijst staat heeft hoogstwaarschijnlijk te maken met het feit dat Panama ook het land is met de meeste schepen en dat dit in verhouding dient te worden gezien. De inspanningen geleverd door ParisMoU worden beloond. Sinds 2007 gaat het aantal detenties in dalende lijn. In 2009 bereikte het aantal detenties 4,4%, het laagste percentage ooit.177
2.3.C Tonnage en aantal schepen per land zoals vastgesteld op 1 januari 2010178
Het grootste registratieland is Panama met 22,63% van de totale deadweight tonnage en ook het meeste aantal schepen ( 8100; 7, 93%). Op de 2e plaats komt Liberia met 11,14% van de totale deadweight tonnage en 2456 schepen. Samen hebben Panama en Liberia 33,77% (1/3!!!!) deadweight tonnage ingeschreven staan. De landen die de top 5 vervolledigen zijn de Marshall Eilanden (6,10%), Honkong ( 5,84%) en Griekenland (5,30%). Interessant is dat de top drie enkel bestaat uit goedkope vlaggenstaten. In vergelijking met het jaar 2009 zag Panama zijn deadweight tonnage toenemen met 5,40% net zoals Liberia, Marshall Eilanden, Hong Kong en Griekenland. Indonesië heeft haar deadweight tonnage zien stijgen met liefst 49,04%. Dit is het gevolg van het feit dat veel in nationale eigendom zijnde schepen een vreemde vlag voerden maar zijn teruggekeerd naar hun nationaal register.179 Van de oorspronkelijk Panlibhonlanden komt Honduras niet meer voor in de tabel. Desalniettemin blijft Panama het grootste registratieland. Op het vlak van aantal schepen en deadweight tonnage steekt hij met kop en schouders boven de andere landen uit (tussen Panama en Liberia zit een verschil van maar liefst 176
Bolivië, Cambodia, Comoros, Cyprus, Georgia, Honduras, Noord-Korea, Libanon, Malta, Panama, StVincent. 177 ParisMoU,'Annual report 2009: Port state control in the offing', 7, www.parismou.org. 178 UNCTAD secretariaat, “Review of Maritime transport 2010”, United Nations Publications, tabellen 2.6 en 2.7, 41 en 43, www.unctad.org. 179 UNCTAD secretariaat, “Review of maritime transport 2010”, United Nations Publications, 42, www.unctad.org.
43
11,19%). België staat op de 31e plaats in de tabel met 246 registraties met 0,52% van het totale deadweight tonnage in de wereld. In vergelijking met 2009 heeft België een daling gekend van 0,85% ten opzichte van een stijging in 2009 van 2,45%.180
Van de 32 goedkope vlaggenstaten zitten er 10 binnen de 35 grootste registratielanden: Panama, Liberia, Marshall Eilanden, Bahamas, Cyprus, Antigua en Barbuda, Bermuda, FIS (Franse Internationaal Scheepsregister), Saint-Vincent en de Kaaimaneilanden. Wat de Internationale registers betreft komen NIS, DIS, FIS en het Eiland Man voor in de tabel. Dit voor zover men kijkt naar de verdeling van de deadweight tonnage volgens de staat van registratie. Een totaal ander beeld krijgen we indien we gaan kijken naar de verdeling op het vlak van werkelijke eigendom. Panama en Liberia komen dan zelfs niet voor bij de 35 grootste landen. Griekenland heeft het grootste aantal deadweight tonnage in zijn eigendom, 15,96 %. Wat wel heel verrassend is, is dat 69% daarvan geregistreerd staat in een buitenlands register en maar 31% vaart onder de nationale vlag. In schepen uitgedrukt, van de 3.150 schepen die in eigendom zijn van Grieken varen er 2.409 onder een vlag van een ander land. Op de tweede plaats staat Japan met 15,73% van het totale deadweight tonnage, waarvan maar liefst 92% onder een vreemde vlag vaart!!! Vervolgens heb je China ( 8,96%, waarvan 61% vaart onder een vreemde vlag), Duitsland (8,91%, 84% vaart onder een vreemde vlag) en om de top 5 af te maken de Republiek Korea (3,85%, 58% vaart onder een vreemde vlag). Samen zijn ze goed voor 53,41% van de wereld deadweigth tonnage. In deze tabel komen maar twee goedkope vlaggenstaten voor: Bermuda en Cyprus. Het overgrote deel van de staten die voorkomen in deze tabel heeft een vloot in eigendom waarvan meer dan 50% geregistreerd staat onder een vreemde vlag. Zo heeft Bermuda 180 schepen die eigendom zijn van zijn onderdanen maar die zijn allemaal geregistreerd onder een vreemde vlag, terwijl er toch 155 180
UNCTAD secretariaat, “Review of maritime transport 2009”, United Nations Publications, tabel 13, 55,
www.unctad.org. 44
(buitenlandse) schepen staan geregistreerd in dat land!?
De verschillen in deze twee tabellen zijn opmerkelijk. Het geeft niet alleen een duidelijk beeld van de grootte van de goedkope vlaggenstaten op de wereldscheepsmarkt maar ook van de verhoudingen nationale vlag - vreemde vlag. Hoewel Panama en Liberia inzake registraties samen goed zijn voor 33,76% van het totaal deadweight tonnage, komen ze op het vlak van nationale eigendom samen nog niet aan 1%. 2.3.D Achterlaten van zeevaarders Een ander fenomeen waarover het IAO nu recent gegevens bijhoudt zijn zeevaarders en schepen die worden achtergelaten in vreemde havens.181 Zij bevinden zich dan in een vreemd land waar ze de taal niet kennen, met weinig of geen geld op zak, niet goed wetend welke richting ze nu precies uit moeten en volledig afhankelijk zijn van de liefdadigheid van andere. Zoals bijvoorbeeld in het geval van de Aetea Sierra. De Aetea Sierria is een schip dat onder de vlag voer van de Kaaimaneilanden en aan de ketting werd gelegd in een haven in Algerije. De bemanning had nog achterstallig loon te goed van 4 à10 maanden. De kapitein probeerde al twee maanden de eigenaar te bereiken, evenals het ITF maar alle contact werd direct verbroken op het moment dat de eigenaar doorhad wie aan de lijn hing. Een ander voorbeeld is De Baltic Breeze I die onder Panamese vlag vaart. Het ging om een substandaard schip, de bemanning werd al 5 maanden niet betaald, er was geen drinkbaar water of noch voedsel aan boord. Het schip ligt in Vejle ( Denemarken) waar de crew in staking is gegaan op 27 mei 2009. De bemanning is nog altijd niet gerepatrieerd en het achterstallige loon werd ook nog niet betaald. Voorzieningen worden getroffen door de Deense vakbond. Vaak is de scheepseigenaar zelfs gewoon niet gekend zoals in het geval van de Bermuda I, die werd tegenhouden voor havencontrole na ontdekking van valse documenten. De vlaggenstaat Cambodja ontkent enige kennis te hebben van het bestaan van het schip in zijn registers en de eigenaar is onbekend. De omstandigheden en de staat van het schip waren erbarmelijk. De bemanning 181
45
Geraadpleegd op 25 april 2011, http://www.ilo.org/dyn/seafarers/seafarersBrowse.Home?p_lang=en.
werkte zonder contract. In het geval van de Capadocia is de eigenaar failliet gegaan en wacht de bemanning nog altijd om gerepatrieerd te worden en op de betaling van hun achterstallig loon.
Deze database (SECTOR) kwam tot stand met behulp van het IMO en de Internationale Vereniging van Scheepleveranciers (ISSA). Momenteel bevat de databank 152 meldingen die betrekking hebben op 43 verschillende vlaggenstaten tussen een periode van november 2007 en november 2010, van deze 152 meldingen zijn er ondertussen 36 opgelost. Bijna alle meldingen zijn gebeurd door het ITF (slechts 23 gevallen gebeurden door overheden of andere organisaties). 26% van de meldingen hadden betrekking op schepen onder Panamese vlag. De landen die nog in de database zitten zijn St-Vincent, Siërra Leone, Cambodja, Belize en Liberia, Zuid-Korea en Malta, Kaaimaneilanden, Marshall Eilanden, VS (werd door VS zelf gemeld en opgelost), Togo, Spanje, Rusland, Georgië, Frankrijk (werd door Frankrijk zelf gemeld en opgelost), Turkije, St. Kittens en Nevis, Maleisië, Mexico, Oekraïne, Koeweit, India, Letland, Honduras, Dominica, Slowakije, Moldavië, Antigua en Barbuda, Nicaragua, Nigeria, Bolivia, Nederlandse Antillen, Italië, Syrië, Mauritius, Nederland, Indonesië, Mongolië, Noord-Korea, Tanzania. De meest voorkomende redenen zijn schepen die aan de ketting worden gelegd wegens wanbetaling van de bemanning, de scheepseigenaar die in financiële problemen is geraakt, verwikkeld is in een rechtszaak met een andere scheepseigenaar of wegens onvoorziene technische problemen. Wanneer de nog uit te betalen lonen hoger liggen dan de waarde van het schip (wat zeer goed mogelijk is bij kleine schepen of schepen zonder cargo) dan bestaat er een zeer grote kans dat de eigenaar verdwijnt.182 Sommige goedkope vlaggenstaten moedigen het verdwijnen van de werkelijke eigenaars zelfs aan! Door te stellen dat de eigenaars op die manier het risico minimaliseren om te worden geconfronteerd met een persoonlijke aansprakelijkheid.183
182 183
46
A.D. COUPER, Voyages of abuse, London, Pluto Press, 1999, 42-43. D. FITZPATRICK en M. ANDERSON, Seafarers' rights, Oxford, Oxford University Press, 2005, 33.
2.4 Gevolgen voor de scheepvaartwereld De gevolgen die het bestaan van het fenomeen van de goedkope vlaggen heeft op de scheepsindustrie, kan men onderverdelen in 3 grote categorieën.184 Eerste categorie betreft de gevolgen op economisch vlak. De economie wordt scheefgetrokken door de lage belastingen die worden aangeboden door de goedkope vlaggenstaten. Een tweede categorie gevolgen heeft betrekking op de veiligheid. Het gebruik van substandaard-schepen, een emanning die onvoldoende gekwalificeerd is, te weinig bemanning,.... Als derde categorie hebben de goedkope vlaggen heel wat gevolgen gehad op het vlak van arbeidsomstandigheden en arbeidsvoorwaarden. Uitbuiting van zeevaarders, onderbetaling, op sommige schepen worden zeevaarders niet meer betaald, onvoldoende opgeleide zeevaarders, niet genoeg zeevaarders aan boord volgens het type schip. Eén van de meest negatieve en zwaarwegende permanente karakteristieken van goedkope vlaggen voor de scheepvaartwereld is het feit dat er altijd bedrijven zullen zijn die gebruik maken van de goedkope vlaggen om de economische en veiligheidsmaatregelen te omzeilen.185 Het registreren van zijn schepen in goedkope vlaggenstaten heeft voor de scheepseigenaar zowel voordelen als nadelen.186 De voordelen bestaan uit lage belastingen, het drukken van de transportkosten door aanwerving of/en misbruik te maken van goedkope werkkrachten, het ontwijken van bepaalde regels, standaarden of bepaalde opgelegde restricties. Bij het drukken van de arbeidskosten gaat het dan niet alleen om het loon op zich,
maar
ook
om
de
sociale
zekerheidsbijdragen
en
het
aantal
bemanningsleden dat per schip wordt tewerkgesteld. Ook een reden om over te schakelen naar een goedkope vlaggenstaat is het feit dat bepaalde eigenaars niet gelinkt willen worden aan een bepaald land. Keerzijde van de medaille is dat zij niet kunnen profiteren van bepaalde belastingsvoordelen die door sommige overheden worden toegekend (meestal 184 185
186
47
N.P. READY, Ship registration, London, Lloyds of London Press, 1991, 27-33. B.N. METAXAS, Flags of Convenience. A study of internationalisation, Aldershot, Gower Publishing Company Limited, 1985, 77. OECD,“ OECD study on the Flags of Convenience”, JMLC 1972-1973, (231) 247-248.
zijn dit overheden van de traditionele maritieme landen), worden uitgesloten van cabotage. Verder worden de goedkope vlaggenstaten niet in alle havens vertegenwoordigd, zo kan het soms moeilijk zijn om in sommige landen te kunnen rekenen op overheidsteun.
2.4.A Het economisch aspect
De scheepvaartmarkt is zoals iedere markt een spel van vraag en aanbod, waarbij de actoren concurreren met elkaar en trachtten hun kosten te minimaliseren en hun winsten te optimaliseren. Zoals al eerder vermeld is één van de aantrekkelijke aspecten van de goedkope vlaggenlanden van fiscale aard, zij bieden lage belastingstarieven aan. Naast de voordelen van fiscale aard zijn er ook de mogelijkheden van het drukken van de operatiekosten. Goedkope vlaggenstaten hebben meestal geen nationaliteitsvereisten wat betreft bemanning, hierdoor kan de scheepseigenaar beroep doen op goedkope werkkrachten. Het bestaan van goedkope vlaggen heeft gevolgen voor zowel de staten als voor de scheepseigenaars persoonlijk.187 Voor de staten zelf betekent het feit van de herbevlagging naar goedkope vlaggenlanden een verlies aan inkomsten en werkgelegenheid voor hun onderdanen. Het leidt tot onbillijke concurrentie en een verstoring van de betalingsbalans. Voor de scheepseigenaars zelf betekent het dat ze op de concurrentiemarkt niet op kunnen tegen de goedkope vlaggenstaten. In 1981 gaf de VN-Conferentie voor Handel en Ontwikkeling (UNCTAD), net zoals de Europese Commissie, de schuld voor de liberalisering van de fiscale voordelen en het toenemen van subsidies en aanmoedigingen van de overheden van de traditionele maritieme staten aan de goedkope vlaggen en hun zeer lage of onbestaande belastingen.188 Meestal zijn schepen die geregistreerd zijn in goedkope vlaggenstaten eigendom van een bedrijf dat speciaal is opgericht en waarvan de enige functie is eigenaar zijn van het schip (one-ship companies). Deze bedrijven zijn dan 187 188
48
OECD,“ OECD study on the Flags of Convenience”, JML, 1972-1973, (231) 249. R.M.F. COLES, Ship registration: Law and Practice, London, Lloyds of London Press, 2002, 25.
vanzelfsprekend gevestigd in de registratiestaat. Wanneer het gaat om meerdere schepen, dan zal men meerdere bedrijven oprichten, voor ieder schip 1 bedrijf. De economische eigendom blijft zo verborgen. Dit maakt het mogelijk voor de scheepseigenaar om te ontsnappen aan belastingsaansprakelijkheden in zijn land van vestiging.189
2.4.B Het veiligheidsaspect In 1981 publiceert het secretariaat van de VN-Conferentie voor Handel en Ontwikkeling (UNCTAD) een rapport dat 10 redenen bevat waarom er in goedkope vlaggenstaten minder controle was met betrekking tot naleving van veiligheidsvoorwaarden dan in traditionele maritieme landen.190 Zoals bv. het feit dat de echte eigenaars niet direct identificeerbaar zijn en zo in een betere positie verkeren om risico's te nemen in vergelijking met eigenaars die hun schepen wel hebben geregistreerd in de traditionele maritieme landen of bv. het feit dat de eigenaars niet geïnteresseerd zijn in het onderhouden van een goede verstandhouding met hun vlaggenstaat en dus ook geen behoefte hebben om hun medewerking te verlenen aan de inspecteurs van de vlaggenstaat Na WOII was een groot aantal schepen dat onder Panamese vlag voer substandaard.191 Door ouderdom en een gebrek aan verzorging waren deze schepen compleet verwaarloosd. De veiligheidsstandaarden aan boord van deze schepen lagen bijzonder laag. Onder druk van het ITF kwam hier verbetering in en de grootste goedkope vlaggenstaten hebben ervoor gezorgd dat hun schepen in overeenstemming waren met de internationale veiligheidsstandaarden.192 Sommige van de meest moderne schepen varen tegenwoordig onder een goedkope vlag en verschillende registers hebben stappen ondernomen om zeer oude schepen te weren en leeftijdsbeperkingen op te leggen.193 Voorbeeld van een land dat nu een leeftijdsbeperking oplegt is Panama, terwijl die staat in de 189 190
191
192
193
49
Z. OYA ÖZÇAYIR, Liability for oil pollution and collisions, London, Lloyds of London Press, 1998, 47. B.A. BOCZEK, Flags of convenience: international legal study, Cambridge, Harvard University Press, 1962, 28. B.N. METAXAS, Flags of Convenience. A study of internationalisation, Aldershot, Gower Publishing Company Limited, 1985, 52-53. R.M.F. COLES, Ship registration: Law and Practice, London, Lloyds of London Press, 2002, 20; Z. OYA ÖZÇAYIR, Liability for oil pollution and collisions, London, Lloyds of London Press, 1998, 40. N.R. READY, Ship register, London, Lloyds of London Press, 1991, 29.
jaren 1960 -1970 zeker aantrekkelijk was voor oudere schepen.194 Het incorporeren van veiligheidsregulering in de nationale wetgeving zal enkel resultaat hebben indien naleving van deze regels en standaarden effectief wordt afgedwongen en gecontroleerd.195 Of ligt de sleutel tot verbetering van de veiligheidstandaarden bij de eigenaars van de schepen zelf?196 Zo hebben bepaalde grote oliemaatschappijen zeer strenge controles ingevoerd met betrekking tot de conditie van de schepen die door hen worden gecharterd. Het aantal ongevallen of rampen met goedkope vlaggenschepen is aanzienlijk groter dan de ongevallen met schepen van de traditionele maritieme staten.197 Doch dit betekent zeker niet dat er geen rampen gebeuren met schepen geregistreerd in traditionele maritieme staten. De bekendste scheepsramp aller tijden is wel het vergaan van de RMS Titanic in 1912, die vaarde onder de vlag van het Verenigd Koninkrijk. Het eerste SOLAS verdrag dateert van 1914 en was het gevolg van de ramp met de Titanic.198 De ramp met de Exxon Valdez in 1989, die op dat moment onder Amerikaanse vlag voer, is één van de grootste olierampen aller tijden. Deze ramp heeft geleid tot de OPA 90 ( Oil Pollution Act van 1990).199 Zoals zo vaak gebeurt bij regelgeving: eerst dient er iets te gebeuren voor men een verdrag ontwikkelt of aanpast.
Sommige zijn van mening dat de alsmaar strenger wordende veiligheidsvoorwaarden en het strikter toezicht op de naleving niet tot gevolg zal hebben dat substandaard-schepen compleet verdwijnen maar tot gevolg zal hebben dat schepen van derde wereldlanden die niet over genoeg geld beschikken om hun schepen in overeenstemming te houden met de veiligheidstandaarden het meeste hieronder te lijden zullen hebben.200
Met betrekking tot de veiligheid van het schip bestaat er geen verplichting om partij te worden van verdragen. Wel rust de verplichting op de vlaggenstaat om 194 195 196 197
198 199
200
50
OECD,“ OECD study on the Flags of Convenience”, JMLC 1972-1973, (231) 237. OECD,“ OECD study on the Flags of Convenience”, JMLC 1972-1973, (231) 250. R.M.F. COLES, Ship registration: Law and Practice, London, Lloyds of London Press, 2002, 23. B.N. METAXAS, Flags of Convenience. A study of internationalisation, Aldershot, Gower Publishing Company Limited, 1985, 92-93. T. HILLIER, Sourcebook on Public International Law, London, Cavendish Publishing Limited, 1998, 390. I. CHRISTODOULOU-VAROTSI, Maritime Safety Law and policies of the European Union and the United States of America, Heidelberg, Springer-Verlag, 2009, 14. N.R. READY, Ship register, London, Lloyds of London Press, 1991, 30.
de veiligheidsstandaarden te aanvaarden die algemeen aanvaard zijn in die verdragen.201
2.4.C Het arbeidsaspect Arbeidskosten maken het grootste gedeelte uit van de directe productiekosten. Door zich te registreren in goedkope vlaggenstaten kunnen scheepseigenaars op die manier nationaliteitsvereisten en arbeidsstandaarden omzeilen om zo hun directe productiekosten zo laag mogelijk te houden.202 De omstandigheden en rechten van de bemanning worden uitgebreid besproken in hoofdstuk 3.
2.5 Internationale en nationale acties tegen goedkope vlaggenschepen De traditionele maritieme staten en internationale organisaties zijn niet blijven stilzitten maar in actie gekomen tegen de opkomst van de goedkope vlaggen. Doorheen de jaren zijn er verschillende maatregelen gekomen om de groei van goedkope vlaggen tegen te gaan. Het protest nam een aanvang in het begin van de jaren 1930 toen verschillende Amerikaanse bedrijven hun schepen registreerden in Panama om zo te kunnen ontsnappen aan de toenemende druk van de Amerikaanse arbeidersvakbonden.203 Tegen het einde van de jaren 1950 werd het de leiders van de zakenwereld duidelijk dat indien er geen stappen zouden worden ondernomen tegen de goedkope vlaggen, het instituut op zich uit zijn voegen zou barsten.204 De kosten gemaakt door firma's wiens schepen geregistreerd waren in goedkope vlaggenstaten lagen veel lager dan de kosten bij bedrijven met schepen 201
202
203 204
51
Art. 94 lid 3 en 5 Zeerechtverdrag; H. MEYERS, The nationality of ships, Den Haag, Martinus Nijhoff, 1967, 116. M.L. MCCONNEL,“ .... Darkening confusion upon darkening confusion: the search for the elusive genuine link.”, JMLC 1985, (365) 368. R.M.F. COLES, Ship registration: Law and Practice, London, Lloyds of London Press, 2002, 23. B.N. METAXAS, Flags of Convenience. A study of internationalisation., Aldershot, Gower Publishing Company Limited, 1985, 48-52.
geregistreerd in traditionele maritieme staten. 2.5.A Internationale maatregelen De maatregelen die op internationaal en regionaal niveau werden ontwikkeld en ingevoerd zijn door de jaren heen geëvolueerd. Van een directe aanpak, via het beperken van het recht van de vlaggenstaat om zelf de registratievoorwaarden en voorwaarden met betrekking tot toekenning van de nationaliteit, evolueren we naar een indirecte aanpak door standaarden te ontwikkelen met als doel het versterken van de uitoefening van effectief toezicht en rechtsmacht.205 Een andere ontwikkeling van de laatste jaren is dat men de aandacht is gaan vestigen op het bevorderen van de implementatie door de staten van bestaande verdragen en het uitwerken van vlaggenstaatcontrole en havenstaatcontrole. Want wat voor nut hebben verdragen en standaarden indien er geen sancties of gevolgen vasthangen aan de niet-naleving ervan?
In de afgelopen jaren werden er tal van soorten maatregelen ontwikkeld die de vlaggenstaten er moeten toe aanzetten ervoor te zorgen dat “hun” schepen in overeenstemming zijn met deze internationale verdragen en standaarden.206
Havenstaatcontrole is een ander belangrijk instrument in het wegwerken van schendingen van internationale standaarden. Ook vlaggenstaten die geen partij zijn bij de internationale verdragen kunnen in een haven worden onderworpen aan controle op overeenstemming met internationale voorschriften, wat toch wel een zeer belangrijk pluspunt is.207 Door een gebrek aan consistentie tussen de in de haven uitgevoerde controles ontstonden zogenaamde ports of conveniece. Hiertegen kwam reactie door regionale overeenkomsten te sluiten met betrekking tot havenstaatcontrole, zoals het Memorandum of Understanding van Parijs inzake Havenstaatcontrole van 2 december 1982 (werd ondertussen 32 keer 205
206
207
52
M.L. MCCONNEL, “... Darkening confusion upon darkening confusion: the search for the elusive genuine link.”, JMLC 1985, (365) 366. RAYFUSE, R., “ The anthropocene, autopoiesis and the disingenuousness of the genuine link: adressing enforcement gaps in the legal regime for areas beyond national jurisdiction.” in E.J. MOLENAAR en A.G. OUDE ELFERINK (eds.), The international legal regime of areas beyond national jurisdiction: current and futur developments, Leiden, Martinus Nijhoff Publishers, 2010, 179-184. Art. 218 Zeerechtverdrag.
geamendeerd, laatste amendement is in werking getreden op 1 januari 2011).208 Meer uitleg hierover volgt. Verschillende internationale verdragen bevatten nu bepalingen die betrekking hebben op havenstaatcontrole, voorbeeld hiervan is het STCW Verdrag.209
Andere instrumenten die ontstaan zijn, zijn dan weer gebaseerd op “naming and shaming”. Zoals de goedkope vlaggenlijst opgesteld door het ITF of hun zwarte lijst van individuele schepen die de rechten van de bemanning met de voeten treden. Andere lijsten zijn deze van ParisMoU de witte, grijze en zwarte lijst en niet te vergeten hun banninglijst. In art 3 FAO Overeenkomst inzake de bevordering van naleving van instandhoudings-en beheerstmaatregelen is opgenomen dat staten niet mogen toestaan dat vissersschepen, die voordien geregistreerd waren in een andere staat en daar een slechte reputatie hadden inzake het naleven van instandhoudings- en beheersmaatregelen, gebruikt worden om te vissen op volle zee.210 Deze maatregel is om te vermijden dat vissersschepen aan registratieshopping zouden doen.211 Omgekeerd zijn er ook positieve acties uit voort gekomen. De witte lijsten die door het IMO worden opgesteld in het kader van STCW-verdrag met de staten en die volledige uitvoering hebben gegeven aan de bepalingen in dat Verdrag zijn hier een voorbeeld van. Hiermee nauw verbonden is het in het bezit zijn van de vereiste certificaten en documenten die worden uitgereikt nadat men bepaalde controles achter de rug heeft. Zoals het blauw certificaat dat door het ITF wordt uitgevaardigd. Tenslotte zijn er ook nog altijd directe acties mogelijk tegen goedkope vlaggenschepen. Zo voorziet art. 110 in een recht van onderzoek door oorlogsschepen en kan men een procedure opstarten voor een rechtbank volgens deel XV van het Zeerechtverdrag.
208
ParisMoU, ' Organisation', www.parismou.org, geraadpleegd op 14 mei 2011. Hoofdstuk 1 Internationaal Verdrag betreffende de normen voor zeevaarders inzake opleiding, diplomering en wachtdienst, London 1 juli 1978, 1361 U.N.T.S. 2; geamendeerd door Protocol van 1995, 1969 U.N.T.S. 41. 210 Overeenkomst om de naleving van de internationale instandhoudings- en beheersmaatregelen door vissersvaartuigen op volle zee te bevorderen, Rome 24 november 1993, 2221 U.N.T.S. 91. 209
211
53
VOEDSEL- EN LANDBOUWORGANISATIE, “The Food and Agricultural Organisation of the United Nations Compliance Agreement”, IJMCL 1995, (412) 414.
2.5.B Regionale Overeenkomsten inzake Havenstaatcontrole
In 1978 werd door een aantal Europese staten het Memorandum van Den Haag opgesteld dat gericht was op de controle en het afdwingen van levens- en werkomstandigheden overeenkomstig het IAO Koopvaardijverdrag ( minimumnormen) van 1976. Maar net wanneer het memorandum in werking zou treden deed zich op 16 maart 1978 de ramp van de Amoco Cadiz voor. Een onmiddellijk gevolg van de ramp was dat er een vraag was naar striktere regels met betrekking tot de veiligheid van schepen. Daarop werd dan een nieuw memorandum opgesteld en aangenomen, het Paris Memorandum of Understanding (ParisMoU), dat vanaf dan ook bepalingen omvatte met betrekking tot veiligheidsstandaarden voor schepen. Het Verdrag van IAO nr 147 betreffende de minimumstandaarden op koopvaardijschepen werd opgenomen als annex. Het ParisMoU is een regionale overeenkomst bestaande uit 27 maritieme administraties en strekt zich uit over het kustgebied van de Europese kuststaten en het Noord-Atlantische bekken van Noord-Amerika naar Europa.212 Havenstaatcontrole vindt plaats aan de hand van inspecties in de 27 havens om te zien of schepen in overeenstemming zijn met de internationale standaarden inzake veiligheid, beveiliging en milieustandaarden en of de bemanning beschikt over redelijke leef- en werkomstandigheden. Na het ParisMoU werden ook in andere delen van de wereld regionale overeenkomsten gesloten, zoals bvb. Tokio MoU, Black Sea MoU, Indian MoU,... Vraag is echter in hoeverre deze standaarden identiek zijn. Of zal een schip onder de ene overeenkomst wel worden aangehouden en niet onder een andere overeenkomst.
Tijdens de 43e samenkomst in Dublin van 10 -14 mei 2010 werd een Nieuw Inspectieregime (NIR) aangenomen dat in werking trad op 1 januari 2011.213 Het Nieuw Inspectieregime werd ontwikkeld na een analyse van het bestaande systeem en is een op risico gericht mechanisme dat de kwaliteitsvolle schepen beloont en zich concentreert op schepen die zullen getagd worden als risicovol. 212
ParisMoU, 'Welcome to the ParisMoU', www.parismou.org, geraadpleegd op 14 mei 2011. Press release: The Paris MoU adopts new inspectionregime, 17 mei 2010, http://www.parismou.org/Publications/Press_releases/. . 213
54
Het Nieuw Inspectieregime wordt ondersteund door een nieuw informatiesysteem THETIS. Het regime is tot stand gekomen in samenwerking met de EU, de scheepvaartindustrie en EMSA en is in overeenstemming met de nationale wetgeving van de partijstaten en met de nieuwe richtlijn van de EU inzake havenstaatcontrole214 Schepen zullen worden onderverdeeld in hoog, middel en laag risico en banmaatregelen zullen kunnen worden opgelegd aan alle types schepen en aan schepen op de zwarte en grijze lijst (name and shame). Op die manier hoopt men schepen, die erin slagen te blijven varen, na verscheidene aanhoudingen tegen te houden.215 Als schepen blijvend overtredingen begaan kan dit uiteindelijk leiden tot een permanent verbod om de havens die onder het ParisMoU vallen, binnen te varen. Havenstaatcontrole is een doeltreffend en onmisbaar instrument in het vaststellen van misbruiken door scheepseigenaars. Als een soort secundaire controle heeft het als doel het detecteren en verhelpen van misbruiken die niet door een vlaggenstaat worden aangepakt. Het is een belangrijk drukkingsmiddel zowel op de scheepseigenaars als op de vlaggenstaten.
2.5.C Nationale maatregelen Tijdens de periode rond en na de Geneva Conventie van 1958 ontstond er een druk vanuit de internationale gemeenschap wiens interesses negatief beïnvloed werden door de goedkope vlaggenschepen om open registers te beperken via strikt nationale voorschriften.216
In 1990 kwam een rapport uit van een Gezamenlijke Werkgroep waarin de 4 belangrijkste nationale steunmaatregelen vanwege de overheid aan scheepseigenaars worden opgesomd:217 - rechtstreekse investeringssubsidies aan scheepsbedrijven voor nieuwe en/of 214
Press release: Paris MoU inspection regime launched in two weeks time, 14 december 2010, http://www.parismou.org/Publications/Press_releases/. 215 Press release: Paris MoU announces annual report, 6 juli 2010, http://www.parismou.org/Publications/Press_releases/. 216 ADEMUNI-ODEKE, Bareboat Charter (Ship) registration, Den Haag, Kluwer Law International, 1998, 21-22. 217 R.M.F. COLES, Ship registration: Law and Practice, London, Lloyds of London Press, 2002, 45.
55
tweedehands schepen; - leningen met een lage rentevoet of uitstel van betaling gefinancierd door de overheid; - een fiscale positie voor rederijen waar de overheid voorziet in versnelde afschrijvingen, lage of geen bedrijfsbelastingen en beschikbaarheid van belastingsvrije diensten; - gunstige fiscale behandeling van individuen en partnerschappen die investeren in de scheepsindustrie. Het zijn hier allemaal maatregelen als tegengewicht voor de fiscale voordelen aangeboden door de goedkope vlaggenstaten.
Een opmerkelijk gevolg van goedkope vlaggen is het ontstaan van de zogenaamde tweede of internationale registers als nationale maatregel tegen die goedkope vlaggen.
2.5.D Het internationaal register of tweede register Sommige van deze internationale registers, zoals in het geval van het Eiland Man, zijn historisch gegroeid. Andere zijn ontstaan als een gevolg van en reactie op de goedkope vlaggenproblematiek om ervoor te zorgen dat het verlies aan werkgelegenheid voor de nationale zeevaarders en hun aandeel in de wereldscheepsmarkt beperkt word.218 Het oprichten van een tweede register had niet als doel op zich om de goedkope vlaggenschepen te laten verdwijnen, maar was eerder gericht op zelfbescherming, het verhogen van aantal registraties onder hun bevoegdheid en om de negatieve gevolgen van goedkope vlaggen op economisch vlak tegen te gaan. De tweede registers hebben beperkte kenmerken van de goedkope vlaggen maar de band tussen de scheepseigenaar en het land blijft behouden.219 Deze zogenaamde tweede registers werven zeevaarders aan, aan een 218
219
56
N.P. READY, Ship registration, London, Lloyds of London Press, 1991, 34; Z. OYA ÖZÇAYIR, Liability for oil pollution and collisions, London, Lloyds of London Press, 1998, 47. R.M.F. COLES, Ship registration: Law and Practice, London, Lloyds of London Press, 2002, 26.
verminderd tarief en nemen regelmatig zeevaarders aan uit de derde wereld als lagere bemanning, de officieren zijn meestal onderdanen van het land zelf. Zo verschuift de focus van een maatregel tegen goedkope vlaggen naar een maatregel om terug schepen aan te trekken. Landen met een tweede register zijn onder andere Noorwegen ( Norwegian international ship registration, NIS), Denemarken (DIS), Duitsland (GIS), Nederlandse antillen, Madeira (MAR), Canarische eilanden voor Spanje.
Het ITF staat negatief ten op zichte van deze tweede registers en is gekant tegen de landen die via hun nationale wetgeving deze tweede registers hebben opgericht.220 Maar toch wil het ITF ze niet automatisch kwalificeren als goedkope vlaggen (behalve DIS en de Canarische eilanden). Ieder schip wordt apart bekeken om te zien of het een goedkoop vlaggenschip is, is er geen band aanwezig dan wordt het schip beschouwd als een goedkoop vlaggenschip. Bij keuze tussen de twee wordt de voorkeur gegeven aan tweede registers boven goedkope vlaggenstaten omdat in het geval van tweede register het tonnage blijft bij de traditionele maritieme schepen.221
220 221
57
Z. OYA ÖZÇAYIR, Liability for oil pollution and collisions, London, Lloyds of London Press, 1998, 48. R.M.F. COLES, Ship registration: Law and Practice, London, Lloyds of London Press, 2002, 29.
3
De bemanning op goedkope
vlaggenschepen
Het vechten voor de rechten van de bemanning is en blijft een actueel thema. Zeker de voorbije jaren tracht men het beroep van zeevaarder terug aantrekkelijk te maken via een betere effectieve bescherming van de rechten van zeevaarders. 2010 was het jaar van de zeevaarder en het IMO verklaarde 25 juni als dag van de zeevaarder. In 2006 werd door het IAO, het Maritiem Arbeidsverdrag aangenomen dat een zeer grote stap voorwaarts betekent en grote inspanningen worden geleverd om het Verdrag in werking te laten treden. De rechten van de bemanning vindt men verspreid terug in verschillende verdragen van verschillende organisaties en overheden. In dit hoofdstuk worden enkel het IMO, het IAO, het ITF, de fundamentele mensenrechten en het Gemeenschapsrecht besproken.
3.1 Situering Een onderzoek uitgevoerd door Fairplay leidde tot bepaalde conclusies aangaande de samenstelling van de crew op nationale vloten222: - het aantal bemanningsleden op een vrachtschip is niet alleen afhankelijk van het type en de grootte van het schip, maar ook van de vlag die het schip voert; in het algemeen is het aantal bemanningsleden op de goedkope vlaggenschepen lager geschoold dan op schepen van hetzelfde type en grootte geregistreerd in de traditionele maritieme landen. - bovendien zijn de bemanningsleden van de goedkope vlaggenstaten niet evenwaardig gecertificeerd of competent bevonden als bemanningsleden op traditionele maritieme vlaggenschepen; - de vloten van de goedkope vlaggenstaten zijn niet homogeen wat betreft de 222
58
B.N. METAXAS, Flags of Convenience. A study of internationalisation, Aldershot, Gower Publishing Company Limited, 1985, 27-28; Metaxas stelt wel dat de resultaten bekomen door fairplay niet mogen worden gezien als determinerend, de respons lag daarvoor te laag. Wel kunnen er volgens hem bepaalde conclusies worden getrokken uit de bekomen gegevens en de algemene informatie die in de scheepvaartwereld ter beschikking is.
afstemming van de bemanning op de functies van hun schepen.
In 2010 waren er zo'n 624.000 officieren en 747.000 lagere bemanningsleden werkzaam in de scheepvaart. Er bestaat een permanente vraag naar goed opgeleide en gekwalificeerde zeevaarders en verwacht wordt dat deze vraag zal stijgen naarmate de scheepsindustrie zich herstelt na de economische crisis.223 Vandaag zijn de grootste leveranciers van arbeidskrachten de Filippijnen en Indonesië.224 Zeevaarders bevinden zich in een zeer kwetsbare positie ( meer dan andere arbeiders), ze zitten vast op een schip soms voor maanden, varen de hele wereld rond, waarbij ze alleen in vreemde havens aan land komen. Het schip heeft meestal een bemanning die bestaat uit verschillende nationaliteiten, dit maakt onderlinge communicatie soms zeer moeilijk en geeft aanleiding tot sociale isolatie, stereotypering en spanningen aan boord. Het schip wordt dikwijls beheerd door een bedrijf dat speciaal is opgericht in het registratieland.
De
arbeidsomstandigheden waarin zeevaarders dienen te werken hangen dan ook volledig af van de vlaggenstaten en de scheepseigenaars.225 Door het internationaal karakter van de scheepvaartindustrie dienen de rechten van de bemanning dan ook op internationaal niveau te worden vastgelegd. Het is in de eerste plaats de vlaggenstaat zelf die moet instaan voor de bescherming van de zeevaarders tegen misbruik door scheepseigenaars of agentschappen. Groot probleem bij de goedkope vlaggenstaten is dat zij of niet beschikken over de nodige rechtsmacht noch controle om deze bescherming effectief af te dwingen of dat zij er geen aandacht aan schenken. Naast de controle door de vlaggenstaat, kunnen havenstaten onderzoeken of het schip in overeenstemming is met de internationale regels inzake de veiligheid van schepen, de gezondheid en het welzijn van de bemanning en de preventie 223
224
225
59
BIMCO/ISF, 'Manpower 2010 update. The worldwide demand for and supply of seafarers.', https://www.bimco.org/~/media/Press/Manpower_Study_handout_2010.ashx. DIMITROVA, D.M., Seafarer's Rights in the globalized Maritime Industry, Alphen aan de Rijn, Kluwer, 2010, 29. R. DÜRLER, “ The Maritime Labour Convention. A major step forward in maritime law.” in N.A. MARTINEZ GUTIÉRRIEZ (ed.) , Serving the rule of international maritime law, Oxford, Routledge, 2010, ( 297) 299-300.
van verontreiniging van het maritiem milieu. Als er een inbreuk wordt vastgesteld dan kan de havenstaat de vlaggenstaat hiervan op de hoogte brengen en het schip in de haven vasthouden tot de inbreuken zijn opgelost. De controle door de havenstaat heeft zich in het Zeerechtverdrag vooral ontwikkeld op het vlak van preventie van maritieme verontreiniging.226 Regionale overeenkomsten en specifieke overeenkomsten van internationale organisaties daarentegen voorzien in havenstaatcontrole op het gebied van arbeidsomstandigheden. Misbruik tegen zeevaarders kan vele vormen aannemen. De meest gehoorde klachten betreffen het niet-betalen van loon, achterlating, weigering van repatriëring, intimidatie, weigering van medische hulp, seksueel misbruik van vrouwen, politieke druk vanwege de overheid (zoals het gebeurt door Chinese overheid), onveilige schepen.227 De meeste zeevaarders worden gerekruteerd via agentschappen. En sommige vallen ten prooi aan misbruik door de agentschappen.228 Bv. na het ondertekenen van een contract (volgens ITF standaarden) met het agentschap worden sommige zeevaarders verplicht op het schip een tweede contract of scheepsclausules te ondertekenen met voorwaarden die veel slechter zijn dan hetgeen in het oorspronkelijke contract.229 Er bestaan verschillende redenen waarom zeevaarders niet ingaan tegen misbruiken door scheepseigenaars.230
Het dreigen met wraakacties tegen
familieleden in het thuisland of het vermelden op de zwarte lijst van agentschappen houdt veel zeevaarders tegen om hulp te zoeken en inspectiediensten te verwittigen. Zeevaarders zijn vaak ook niet op de hoogte van hun rechten en mogelijkheden en verblijven meestal voor een korte periode in havens. Zij spreken amper of geen Engels (standaardtaal in de scheepvaart), zodat het bijna onmogelijk is voor hen om informatie te vinden. Tenslotte beschikken zij ook niet over de middelen om een rechtszaak te beginnen en maar weinig landen beschikken over een systeem van gratis juridische bijstand. 226
227
228
229 230
60
DR. ADEMUNI-ODEKE, Bareboat Charter (Ship) registration, Den Haag, Kluwer Law International, 1998, 18-19. ITF, 'Out of sight, out of mind. Seafarers, fishers and Human Rights', 8 juni 2006, 17, http://www.itfglobal.org/files/publications/2259/HumanRights.pdf. ITF, 'Out of sight, out of mind. Seafarers, fishers and Human Rights', 8 juni 2006, 24-26, http://www.itfglobal.org/files/publications/2259/HumanRights.pdf. D. FITZPATRICK EN M. ANDERSON, Seafarers' rights, Oxford, Oxford University Press, 2005, 64. A.D. COUPER, Voyages of abuses, London, Pluto Press, 1999, 46-47 en 154-157.
Op volle zee is het sociaal recht van de vlaggenstaat van toepassing op de bemanning, ongeacht hun nationaliteit. Zoals eerder vermeld stelde het Internationaal Zeerechttribunaal dat het schip met alle bemanningsleden erop moet gezien worden als 1 entiteit.231 Groot nadeel hierbij is dat bij contractbreuk of juridische disputen tussen zeevaarders en eigenaars het de vlaggenstaat is, die bevoegd is. De landen van herkomst van de bemanning kunnen weinig doen om hen te beschermen.
Niettegenstaande al het voorgaande biedt het varen met goedkope vlaggenschepen ook voordelen bv. voor de ontwikkelingslanden.232 Het verschaft werkgelegenheid voor landen die nationaal met een zeer hoge werkloosheid zitten en zonder open registers zouden zeevaarders uit de Filippijnen en Indonesië veel minder werk vinden in het buitenland.
3.2 Fundamentele Rechten van de Mensen en het verbod van slavernij Vooraleer wordt ingegaan op de specifieke verdragen ter bescherming van zeevaarders is het van belang om eerst stil te staan bij de basisrechten waarover alle mensen beschikken voortvloeiend uit het enkele feit mens te zijn, de fundamentele rechten van de mens. De rechten van de mensen zitten ingekaderd in het internationaal gewoonterecht, internationale verdragen, regionale verdragen en nationale wetgeving. Het bekendste verdrag is de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens (UVRM) van de VN van 1948.233 De rechten opgenomen in de Universele Verklaring dienen als algemene standaard die door alle volkeren en naties moet worden nagestreefd.234 Daarnaast bestaan er ook nog VN-verdragen inzake mensenrechten die de Universele Verklaring aanvullen bv. het Internationaal 231
232
233
234
61
Internationaal Zeerechttribunaal, De M/V “Saiga (No. 2) zaak ( St- Vincent and the Grenadines v. Guinea), 1 juli 1999, § 106, www.itlos.org. DIMITROVA, D.M., Seafarer's Rights in the globalized Maritime Industry, Alphen aan de Rijn, Kluwer, 2010, 24. Universele Verklaring inzake de Rechten van de Mens, Parijs 10 december 1948, G.A. res. 217A (III), U.N. Doc A/810 at 71 (1948). Preambule UVRM.
Verdrag inzake Burgerlijke en Politieke Rechten, 1966 (BUPO )235 en het Internationaal Verdrag inzake Sociaal, Economische en Culturele rechten, 1966 (ECOSOC)236, en regionale verdragen die de mensenrechten verankeren in Europa, Amerika en Azië.237 Deze regionale verdragen verbinden echter alleen de staten die partij zijn bij het verdrag. Vele basismensenrechten vallen onder het Internationaal Gewoonterecht ( bv. het recht op leven en vrijheid van gedwongen arbeid) en staten zijn verplicht deze te respecteren en te beschermen, ook al zijn ze zelf geen partij bij de verdragen.238 Art 4 Universele Verklaring voor de Rechten van de Mens bevat een verbod op slavernij en horigheid, art. 23 bevat het recht op werk, vrije keuze inzake beroep, recht op rechtvaardige en gunstige arbeidsvoorwaarden en bescherming tegen werkloosheid.239 Het IAO heeft twee verdragen uitgevaardigd die betrekking hebben op slavernij en gedwongen arbeid. Namelijk het Verdrag inzake Gedwongen Arbeid van 28 juni 1930 en het Verdrag inzake de afschaffing van gedwongen arbeid van 25 juni 1957.240 Art. 2 lid 1 IAO-verdrag n°29 bevat een definitie van gedwongen arbeid: “ Alle werkzaamheden en diensten die men eist van een individu onder bedreiging van een boete of die het individu niet zelf vrijwillig heeft aangeboden”. In sommige gevallen gaat de mishandeling van de zeevaarders zo ver dat men kan spreken van gedwongen arbeid of zelfs een vorm van moderne slavernij. Zoals bv. het geval was met het schip Taelim Jasmine.241 De Taelim Jamsine was een schip dat de Zuid Koreaanse vlag voer met 8 bemanningsleden van 3 235
236
237
238 239
240
241
62
Internationaal Verdrag inzake Burgerlijke en Politieke Rechten, New York 16 december 1966, 999 U.N.T.S. 171. Internationaal Verdrag inzake Sociale, Economische en Culturele Rechten, New York 16 december 1966, 993 U.N.T.S. 3. Europees Verdrag inzake de Rechten van de Mens van 4 november 1950 en bijbehorende Protocols, het Europees Sociaal Handvest zoals herzien in 1999, het Amerikaans Verdrag inzake de Rechten van de Mens van 1969 en bijbehorende Protocols en het Afrikaans Charter inzake Mensenrechten van 1981 en bijbehorend Protocols; D. FITZPATRICK EN M. ANDERSON, Seafarers' rights, Oxford, Oxford University Press, 2005, 45. FITZPATRICK EN M. ANDERSON, Seafarers' rights, Oxford, Oxford University Press, 2005, 46. Een opsomming van alle rechten van de mens en de rechten van de zeevaarders is terug te vinden in ITF,' Out of sight, out of mind. Seafarers, fishers and Human Rights', 8 juni 2006, 8, http://www.itfglobal.org/files/publications/2259/HumanRights.pdf. IAO-verdrag n°29 inzake gedwongen arbeid, Genève 28 juni 1930, 39 U.N.T.S. 55 ;IAO-verdrag n°105 inzake de afschaffing van gedwongen arbeid, Genève 25 juni 1957, 320 U.N.T.S. 291. IAO, ' Database van gerapporteerde achterlatingen van zeevaarders', http://www.ilo.org/dyn/seafarers/seafarersBrowse.Home?p_lang=en, geraadpleegd op 20 mei 2011.
verschillende nationaliteiten (Indonesië, Republiek Korea en de Filippijnen). Sommige van deze bemanningsleden werden 8 maanden niet betaald, van anderen waren de arbeidscontracten afgelopen en nog anderen waren ontslagen. De bemanning moest 14 uur per dag werken en de eigenaars van het schip weigerden om aan de bemanning pasjes te verlenen zodat ze aan wal zouden kunnen gaan. Doordat de bemanning echter niet over deze pasjes beschikte konden zij ook geen klacht neerleggen tegen hun behandeling. Het inhouden van lonen, het niet uitbetalen van overuren, het weigeren van repatriëring zijn allemaal voorbeelden die dicht aanleunen bij gedwongen arbeid.242
3.3 Internationale Arbeidsorganisatie (IAO) 3.3.A Achtergrond Het IAO is een gespecialiseerd agentschap van de VN dat zich bezighoudt met het opstellen, uitvaardigen en de controle op de naleving van internationale arbeidsstandaarden. Het IAO werd opgericht in 1919. Het is het enige orgaan van de Verenigde Naties met een tripartiete structuur bestaande uit werknemersvertegenwoordigers, werkgeversvertegenwoordigers en overheden.243 Dit zorgt voor een uniek forum waarop de 183 ledenstaten kunnen overleggen en waarbij rekening wordt gehouden met alle betrokken belangen. Het IAO voert zijn werk uit via 3 grote organen:244 de jaarlijks in Geneva gehouden Internationale Arbeidsconferentie, de Raad van Beheer en het Internationaal Arbeidsbureau. Het Internationaal Arbeidsbureau bestaan op zijn beurt uit het IAO secretariaat, een onderzoekscentrum en een uitgeverij.245 Administratie en dagelijks beheer zijn gedecentraliseerd in regionale gebieden en vestigingen met aan het hoofd een directeur-generaal.
242 243
244 245
63
FITZPATRICK EN M. ANDERSON, Seafarers' rights, Oxford, Oxford University Press, 2005, 54. Art. 3 lid 1 Handvest Internationale Arbeidsorganisatie, 1 april 1919, 15 U.N.T.S. 35, www.ilo.org; IAO, ' Hoe de IAO werkt', http://www.ilo.org/global/about-the-ilo/how-the-ilo-works/lang-en/index.htm, geraadpleegd op 20 mei 2011. Art 2 Handvest IAO. IAO, ' Hoe het IAO werkt', http://www.ilo.org/global/about-the-ilo/how-the-ilo-works/lang-en/index.htm, geraadpleegd op 20 mei 2011.
De wijze waarop het IAO tewerk gaat kan worden opgedeeld in een normatieve en operationele component.246 De normatieve component bestaat uit alle uitgevaardigde verdragen en aanbevelingen en de operationele component bestaat uit een technische samenwerking met de lidstaten en het uitvoeren van grondige analyses en onderzoeken.
3.3.B Verdragen Sinds haar ontstaan in 1919 heeft het IAO een hele reeks van verdragen, aanbevelingen en richtlijnen uitgevaardigd die betrekking hebben op de rechten van arbeiders. Verdragen worden aangenomen tijdens de jaarlijkse Internationale Arbeidsconferentie ( ILC), het ILC bepaalt ook of het voorstel de vorm zal krijgen van een verdrag of een aanbeveling.247 Voordeel van deze verdragen is dat zij rechten creëert voor arbeiders, dit in tegenstelling tot de verdragen van het IMO.
In haar Verklaring inzake fundamentele principes en rechten op het werk stelt het IAO dat er 8 kernverdragen zijn die door de ledenstaten dienen te worden nageleefd, ook al hebben zij deze verdragen niet geratificeerd.248 In haar Verklaring inzake globalisering van sociale rechtvaardigheid van 2008 werd dit bevestigd en werd verwezen naar de verklaring van 1998.249 Het gaat om volgende verdragen: - IAO verdrag nr. 87 inzake vrijheid van vereniging en bescherming van het recht zich te organiseren van 1948 en IAO verdrag nr. 98 inzake recht op organisatie en collectieve onderhandelingen van 1949; - IAO verdrag nr. 29 inzake dwangarbeid van 1930 en IAO verdrag nr. 105 inzake de afschaffing van dwangarbeid van 1957; - IAO verdrag nr. 138 inzake minimum leeftijd van 1973 en IAO verdrag nr. 182 inzake de ergste vormen van kinderarbeid van 1999; - IAO verdrag nr. 100 inzake gelijk loon voor gelijk werk van 1951 en IAO verdrag 246
247 248
249
64
S. VAN ROOSBROECK, De Belgische vakbonden en de Internationale Arbeidsorganisatie ( 1945-1960), onuitg. Licentiescripte Geschiedenis KU Leuven, 2004-2005, www.thesisnet.be. Art. 19 Handvest IAO. Puntje 2 IAO-verklaring inzake fundamentele principes en rechten op het werk, Genève 18 juni 1998 ( Annex werd herzien op 15 juni 2010), www.ilo.org. IAO verklaring inzake globalisering van sociale rechtvaardigheid, Genève 10 juni 2008, 6, www.ilo.org.
nr. 111 inzake discriminatie ( werk en beroep).
Naast deze kernverdragen bestaan er nog meer dan 40 verdragen en 29 aanbevelingen die specifiek betrekking hebben op zeevaarders.250 Eén van de belangrijkste verdragen is IAO verdrag nr. 147 inzake Minimumstandaarden voor de Koopvaardij 1976 ( in werking getreden 28 november 1981) en het Aanvullend Protocol van 1996 ( in werking getreden 10 januari 2003).251 Art. 2 van het Verdrag doet denken aan art. 94 Zeerechtverdrag en legt de vlaggenstaat de verplichting op maatregelen uit te vaardigen met betrekking tot de veiligheid van schepen, de werkomstandigheden van zeevaarders en de sociale zekerheid van zeevaarders en het uitoefenen van effectieve controle op de naleving ervan. Dit Verdrag was op het moment van zijn totstandkoming in 1976 een doorbraak omdat het twee vormen van controle bevat.252 Art. 2 IAO verdrag nr. 147 heeft betrekking op de controle door de vlaggenstaat. In art. 4 wordt aan de havenstaat de bevoegdheid gegeven om de schepen, die vrijwillig hun haven, aandoen aan een onderzoek te onderwerpen ten gevolge van een binnengekomen klacht of bij het verkrijgen van een bewijs dat het schip de standaarden, opgelegd in het verdrag, overtreedt. Dit verdrag werd opgenomen in het Paris MoU en als bijlage bij de overeenkomst gevoegd. Sindsdien is havenstaatcontrole opgenomen in meerdere verdragen.
3.3.C Maritiem Arbeidsverdrag 2006 (MAV)
Met het MAV tracht het IAO te beginnen aan een nieuw hoofdstuk in de bescherming van de zeevaarders253. Doelstelling is “ Het verlangen om 1 coherent instrument te creëren dat alle up-to-date, in zoverre dit mogelijk is, standaarden 250
van
bestaande
Internationale
Maritieme
Verdragen
en
D.M. DIMITROVA, Seafarer's Rights in the globalized Maritime Industry, Alphen aan de Rijn, Kluwer, 2010, 72; een lijst van alle verdragen is te vinden op de site van het IAO, www.ilo.org. 251 IAO-verdrag n°147 inzake Minimumstandaarden voor de Koopvaardij, Genève 29 oktober 1976, 1259 U.N.T.S. 335; Protocol bij IAO-verdrag n°147 inzake Minimumstandaarden voor de Koopvaardij, Genève 22 oktober 1996, 2206 U.N.T.S. 106, www.ilo.org. Een volledige lijst van alle verdragen en aanbevelingen is terug te vinden op de site van IAO, www.ilo.org. 252 DIMITROVA, D.M., Seafarer's Rights in the globalized Maritime Industry, Alphen aan de Rijn, Kluwer, 2010, 73. 253 Maritiem Arbeidsverdrag, Genève 23 februari 2006, 45 ILM 792 (2006), www.ilo.org.
65
Aanbevelingen omvat, alsook fundamentele beginselen en rechten die terug te vinden zijn in andere Internationale Arbeidsverdragen.”
254.
Het MAV betekent een
stap voorwaarts en zal een directe impact hebben op de nationale wetgeving van iedere staat die het Verdrag ratificeert.255
Zoals net gezegd is het doel van het MAV het creëren van 1 coherent verdrag dat alle maritieme arbeidsverdragen en aanbevelingen bevat. In het Verdrag wordt een verwijzing gemaakt naar verdragen van het IMO. Het verdrag bestaat uit artikels, reguleringen en een code. Deze code bestaat uit twee delen, deel A is verplicht en deel B niet.
Maar het belangrijkste aspect van het Verdrag is evenwel dat het een veel sterker en uitgebreider afdwingingsmechanisme bevat dan alle vorige maritieme IAO verdragen256. In de eerste plaats staat de vlaggenstaat in voor de naleving van standaarden opgenomen in het MAV en het zorgen voor inspecties op regelmatige basis. Daarnaast dient de vlaggenstaat ervoor te zorgen dat ieder schip in het bezit is van een maritiem arbeidscertificaat aangevuld met de verklaring inzake overeenstemming met maritieme arbeidsstandaarden. Dit certificaat dient als prima faciebewijs dat het schip werd gecontroleerd en in overeenstemming is met het MAV en is geldig voor een periode van 5 jaar. De vlaggenstaat dient te zorgen voor een on-board complaint procedure waar zeevaarders terecht kunnen met hun klachten. Zeevaarders moeten direct hun klacht te kennen kunnen geven aan de kapitein of indien ze dit willen aan de bevoegde externe autoriteiten. De havens hebben het recht ieder schip dat vrijwillig in hun haven binnenvaart te onderwerpen aan een inspectie. Deze inspectie zal beperkt zijn indien het schip in het bezit is van een maritiem arbeidscertificaat en de verklaring inzake overeenstemming met maritieme arbeidsstandaarden. In de havens dienen er voor deze zeevaarders ook klachtenprocedures voor handen te zijn. Aan de arbeidsleverende staten worden ook bepaalde plichten opgelegd met betrekking tot de zeevaarders die hun 254 255
256
66
Preambule Maritiem Arbeidsverdrag. R. DÜRLER, “ The Maritime Labour Convention 2006. A major step forward in the maritime law.” in N.A. MARTINEZ GUTIÉRRIEZ (ed.), Serving the rule of internationale maritime law, Oxford, Routledge, 2010, ( 297) 297. Art. 5 en titel 5 Maritiem Arbeidsverdrag; J. HARRISON, “ Current legal developments International Labour Organization”, IJMCL 2008, ( 125) 128-130.
nationaliteit hebben. Iedere vlaggenstaat dient ervoor te zorgen dat schepen van vlaggenstaten die het MAV niet ratificeren geen gunstiger behandeling krijgen dan de schepen van vlaggenstaten die wel het MAV ratificeren.
Het Maritiem Arbeidsverdrag werd met een unanimiteit van stemmen goedgekeurd. Met als doel het bekomen van een snelle wijdverspreide ratificatie en implementatie van het Maritiem Arbeidsverdrag heeft het IAO ook een actieplan voor het eerst gepubliceerd in 2007 en dan nogmaals aangepast uitgegeven op 15 november 2010.257 Het Verdrag treedt in werking 12 maanden na de datum waarop ten minste 30 Leden, die tezamen een aandeel hebben van 33% in het wereldbrutoscheepstonnage, het Verdrag hebben geratificeerd.258 Tot nu toe hebben nog maar 12 landen het Verdrag geratificeerd.259 De tweede voorwaarde van ratificatie is al vervuld: door ratificatie van het verdrag, door Panama en Liberia ( zijn samen goed voor 33,76% van Brutowereldscheepstonnage) is al voldaan aan het aandeel van 33%. Tot nu toe heeft België het Maritiem Arbeidsverdrag nog niet geratificeerd. Gehoopt wordt dat het nodige aantal ratificaties bereikt zal worden tegen augustus 2011 en het MAV in werking zal treden in 2012.260 Maar aangezien we nu eind mei zijn en er nog 17 ratificaties nodig zijn is de kans groot dat dit een deadline is die niet zal worden gehaald. Als het MAV in werking treedt dan zal het, naast MARPOL (Internationaal Verdrag ter voorkoming van verontreiniging door schepen van 1973), SOLAS en STCW, de vierde pijler worden tussen de belangrijkste internationale maritieme verdragen. 261
257
258 259 260
261
67
IAO, 'Maritime Labour Convention 2006: Action Plan 2006-2011', 15 november 2010, http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/@ed_norm/@normes/documents/publication/wcms_088034. pdf. Art. 8 Maritiem Arbeidsverdrag. Geraadpleegd op 20 mei 2011, http://www.ilo.org/ilolex/cgi-lex/ratifce.pl?C186. DIMITROVA, D.M., Seafarer's Rights in the globalized Maritime Industry, Alphen aan de Rijn, Kluwer, 2010, 86. R.DÜRLER , “ The Maritime Labour Convention 2006. A major step forward in maritime law” in N.A. MARTINEZ GUTIÉRREZ (eds.), Serving the rule of international maritime law, Oxford, Routledge, 2010, 297-305.
3.3.D Samenwerking met Europese Unie en IMO Tussen de Europese Unie en het IAO bestaat er een nauw samenwerkingsverband. De Europese Unie heeft actief meegewerkt bij de voorbereiding van het Maritiem Arbeidsverdrag en benadrukt het belang van het wegwerken van oneerlijke concurrentie en het wereldwijd versterken van de sociale zekerheden en minimum arbeidstandaarden voor zeevaarders. Ook benadrukt de Europese Unie dat het noodzakelijk is dat er geen tegenstrijdigheden bestaan tussen het Verdrag en het Gemeenschapsrecht.262 Tussen het IAO en het ILO werd in 1959 een overeenkomst afgesloten met betrekking tot samenwerking, adviesverlening, wederzijdse vertegenwoordiging bij samenkomsten, oprichten van gezamenlijke commissies en uitwisseling van informatie.263 Zo zijn ze in een gezamenlijke ILO/IMO ad hoc werkgroep inzake rechtvaardige behandeling van zeevaarders in het geval van een maritiem ongeval, gekomen tot het aannemen van richtlijnen ter zake.264 Tot op een bepaald niveau overlapt het werk van IAO met het werk van het IMO.265 Het IAO gaat echter verder want bepaalde verdragen bevatten ook bepalingen inzake wachtdienst of opleiding.
3.3.E Afdwinging Het controlemechanisme van het IAO bestaat uit twee soorten procedures.266 Aan de ene kant heb je periodieke (jaarlijkse) rapporten die door de staten zelf worden opgesteld en doorgestuurd met daarin de maatregelen en stappen die ze ondernemen om de internationale arbeidstandaarden te implementeren en observaties in verband hiermee door werknemers- en werkgeversorganisaties.267 Deze rapporten worden dan onderzocht door het comité van experten inzake de 262
263
264
265 266
267
68
COM (2006) 287 def., communicatie van de Commissie onder art. 138(2) EG-verdrag inzake het versterken van de maritieme arbeidsstandaarden, Brussel 15 juni 2006, 6-7. Overeenkomst tussen Internationale Arbeidsorganisatie en Intergouvernementele Maritieme Consultatieve Organisatie, 16 januari 1959, 327 U.N.T.S. 309. Resolution LEG.3(91) van het IMO, Adoption of guidelines on fair treatment of seafarers in the event of a maritime accident, 27 april 2006. D.A. COUPER, Voyages of abuse, London, Pluto Press, 1999, 140-141. IAO, ' hoe het IAO werkt', http://www.ilo.org/global/about-the-ilo/how-the-ilo-works/ilo-supervisorysystem-mechanism/lang--en/index.htm, geraadpleegt op 20 mei 2011. Art. 22 Handvest IAO.
toepassing van verdragen en aanbevelingen en het tripartiete comité van de Internationale Arbeidsconferentie inzake de toepassing van verdragen en aanbevelingen. Aan de andere kant heb je 3 speciale procedures, deze worden opgestart naar aanleiding van een protest of een klacht: - een protestprocedure met betrekking tot de toepassing van de geratificeerde verdragen268: in het geval van het niet verzekeren van effectief toezicht op de naleving van de verdragen waarvan de staat partij is, kan iedere industriële vereniging van werknemers of werkgevers protest aantekenen; - een klachtenprocedure met betrekking tot de geratificeerde verdragen:269 iedere ledenstaat kan een klacht neerleggen indien hij van mening is dat een andere partij geen effectief toezicht uitoefent op de naleving van verdragen waar ze beiden partij van zijn; - een specifieke procedure voor klachten die betrekking hebben op de vrijheid van vereniging. Deze procedure kan alleen worden gebruikt in geval van schendingen van IAO verdrag nr. 87 inzake vrijheid van vereniging en bescherming van het recht zich te organiseren en IAO verdrag nr. 98 inzake het recht op organisatie en collectieve onderhandelingen. Vervolgens wordt door de onderzoekscommissie een rapport opgesteld die aanbevelingen bevat.270 Dit rapport wordt overgemaakt aan de betrokken overheden die dan over een periode van 3 maanden beschikken om te beslissen of ze tevreden zijn wat betreft de aanbevelingen of dat ze met hun klacht naar het Internationaal Hof van Justitie trekken die dan een finale beslissing zal nemen.271 Bij niet-naleving van het rapport van de onderzoekscommissie of het arrest van het Internationaal Hof van Justitie is het Raad van Beheer die aanbevelingen doet aan het ILC inzake de maatregelen die er dienen te worden genomen.
De verdragen van het IAO dienen eerst door staten te worden geratificeerd en geïmplementeerd vooraleer zij bindend zijn. Grootste hinderpaal hierbij is dat niet 268 269 270 271
69
Art. 24 en 25 Handvest IAO. Art. 26 Handvest IAO. Art. 28 Handvest IAO. Art. 29 en 32 Handvest IAO.
alle verdragen in werking zijn getreden. We stellen ook vast dat er een grote discrepantie is in het aantal ratificaties per verdrag. Dit zorgt voor verwarring en onoverzichtelijkheid. In het Handvest van het IAO zijn geen sancties opgenomen met betrekking tot staten die geen jaarlijkse rapporten opsturen. En de protesten klachtenprocedure bestaan enkel voor verdragen die geratificeerd zijn door de desbetreffende staat. Heeft de staat geen verdragen geratificeerd of geïmplementeerd dan kan men deze procedures ook niet opstarten. En wat indien de betrokken staat beslist om de aanbevelingen van het Internationaal Hof van Justitie niet te volgen?
3.4 Internationale maritieme organisatie (IMO)
3.4.A Achtergrond Daar waar Mensenrechten en de verdragen van het IAO rechten creëren voor individuen die zich daarop kunnen beroepen ten opzichte van de staat voor een nationale of internationale rechterlijke instantie, creëert het IMO verdragen gericht op het opleggen van plichten aan staten die dan in sommige gevallen voordelen bevatten voor de zeevaarders.272 Deze verdragen hebben allemaal betrekking op de technische aspecten van de veiligheid op zee en de zeevaarders. Net zoals het IAO is het IMO een gespecialiseerd agentschap van de Verenigde Naties gevestigd in Londen.273 Het IMO heette voorheen het IMCO ( Intergouvernementele Maritieme Raadgevende Organisatie) maar dit werd gewijzigd in 1982.274 De organisatie werd formeel opgericht via een verdrag tijdens een conferentie in Genève in 1948. Het verdrag trad in werking in 1958 en het jaar daarop kwam het IMO voor de eerste maal samen. Tegenwoordig heeft het IMO 169 ledenstaten en 3 geassocieerde leden waaronder 27 goedkope vlaggenstaten.275 272
D. FITZPATRICK en M. ANDERSON (eds.), Seafarers' Rights, New York, Oxford University Press, 2005, 48. Art. 58 en 59 Verdrag inzake de Internationale Maritieme Organisatie, Genève 6 maart 1948, 289 U.N.T.S. 48. 274 IMO, ' geschiedenis', http://www.imo.org/About/HistoryOfIMO/Pages/Default.aspx, geraadpleegd op 21 mei 2011. 275 IMO, ' lidmaatschap', http://www.imo.org/About/Membership/Pages/Default.aspx, 273
70
Doel van het IMO is het streven naar een veilige scheepvaart en de strijd aanbinden tegen de verontreiniging van het mariene milieu in het algemeen via het maken van internationale afspraken. Het IMO biedt een platform aan de verschillende leden waarop overleg kan worden gepleegd en verdragen worden aangenomen.276 Het is dan aan de individuele staten om te zorgen voor de ratificatie, implementatie en toezicht op naleving. Structureel gezien bestaat het IMO uit een algemene vergadering, een algemene raad, 5 commissies en ondersteunende subcommissies en een secretariaat.277 De algemene vergadering is het hoogste bestuursorgaan en is samengesteld uit alle leden van het IMO.278 De algemene raad is het uitvoerend orgaan en wordt verkozen door de vergadering voor een termijn van 2 jaar en bestaat uit 3 categorieën van raadsleden.279 De 5 commissies zijn de commissie voor maritieme veiligheid en zijn subcommissies, de commissie voor de bescherming van het maritieme leefmilieu en zijn subcommissies, een juridische commissie, een technische coördinatiecommissie en de commissie voor administratieve vereenvoudiging. En tenslotte heb je nog het secretariaat met aan het hoofd een secretaris-generaal die wordt aangesteld door de raad. 6 organen van het IMO zijn betrokken in het proces van aannemen en implementeren van hun verdragen: de Algemene Vergadering, de Algemene Raad, de Commissie voor Maritieme Veiligheid, de Commissie ter Bescherming van het Maritieme Leefmilieu, de Juridische Commissie en de Commissie voor Administratieve Vereenvoudiging.280
geraadpleegd op 21 mei 2011; Noort-Korea, Kaaimaneilanden, Gibraltar, Bermuda en Burma niet. 276 277 278 279
280
71
Art. 1 IMO Verdrag; A.D. COUPER, Voyages of abuse, London, Pluto Press, 1999, 140. Art. 11 IMO Verdrag. Deel 5 ( Algemene Vergadering) IMO Verdrag. Deel 6 ( Raad) IMO Verdrag; Catgorie a: de 10 staten met het grootste belang bij het verstrekken van internationale scheepvaartdiensten ( voor 2010-2011: China, Japan, Griekenland, Noorwegen, Italië, Panama, de Republiek Korea, Russische Federatie, VK, VS); categorie b: 10 staten met het grootste belang in de internationale handel over zee ( voor 2010-2011: Argentinië, Bangladesh, Brazilië, Canada, Frankrijk, Duitsland, India, Nederland, Spanje, Zweden); categorie c: 20 staten die niet behoren tot categorie a of b maar die speciale belangen hebben in de scheepvaart en waardoor alle belangrijke geografische gebieden vertegenwoordigd zullen zijn in de Raad ( voor 2010-2011: Australië, Bahamas, België, Chili, Cyprus, Denemarken, Egypte, Indonesië, Jamaica, Kenia, Maleisë, Malta, Mexico, Nigeria, Fillipijnen, Saoudi-Arabië, Singapore, Zuid-Afrika, Thailand, Turkije) , www.imo.org. IMO, ' Conventions', http://www.imo.org/About/Conventions/Pages/Home.aspx, geraadpleegd op 21 mei 2011.
Het IMO is sinds de jaren 1980 meer aandacht gaan besteden aan het menselijk aspect van de zeevaart.281 Het IMO benadrukt dat het menselijke aspect onmisbaar is in het verhogen van de standaarden van veiligheid, zekerheid en bescherming van het milieu en een daling van het aantal ongevallen op zee.282 In november 2008 werd in samenwerking met onder andere Het IAO, het ITF en de Internationale Chamber of Shipping een Go to Sea campagne opgestart om mensen aan te trekken voor een beroep in de scheepvaart.283 In het kader van deze campagne werd tijdens de conferentie in Manilla ( Filippijnen) in 2010 een resolutie aangenomen die 25 juni uitroept als dag van de zeevaarder. 2010 was door het IMO uitgeroepen als jaar van de zeevaarder.284
3.4.B Belangrijkste verdragen van het IMO voor zeevaarders
Het Internationaal Verdrag betreffende de beveiliging van mensenlevens op zee (SOLAS) van 1974 is van belang met betrekking tot de veiligheid van de zeevaarders op zee.285 Het verdrag werd voor het eerst aangenomen in 1914 werd vervolgens viermaal herzien, 36 maal geamendeerd en er werden twee protocols aan toegevoegd.286 Het doel van het SOLAS verdrag is het creëren van minimumstandaarden inzake constructie, uitrusting en exploitatie.287 Vandaag is SOLAS nog altijd het belangrijkste instrument inzake maritieme veiligheid, het verdrag werd door 160 landen geratificeerd die samen 99% van de totale wereldtonnage uitmaken.288
281
282
283
284
285
286
287
288
72
IMO, ' Human element', http://www.imo.org/OurWork/HumanElement/Pages/Default.aspx, geraadpleegd op 21 mei 2011. Resolutie A. 947(23) van het IMO, Human element vision, principles and goals for the organization, 27 november 2003. 'Go to Sea! A campaign to attract intrants to the shipping industry', november 2008, http://www.imo.org/ OurWork/HumanElement/GoToSea/Documents/Gotosea!campaigndocument.pdf. IMO, ' Go to Sea Campaing!', http://www.imo.org/OurWork/HumanElement/GoToSea/Pages/Default.aspx, geraadpleegd op 21 mei 2011. Internationaal Verdrag inzake de veiligheid van mensenlevens op zee, London 1 november 1974, 1184 U.N.T.S. 2. IEA, ' Database', http://iea.uoregon.edu/page.php?query=treaties_lineage&lineage=Safety%20of %20Life%20at%20Sea, geraadpleegd op 21 mei 2011. IMO, ' International Convention for the Safety of Life at Sea', http://www.imo.org/About/Conventions/ListOfConventions/Pages/International-Convention-for-theSafety-of-Life-at-Sea-(SOLAS),-1974.aspx, geraadpleegd op 21 mei 2011. E. E. MITROPOULUS, “ IMO: 60 years in the service of shipping.” in N. A. MARTINEZ GUTIÉRREZ (ed.), Serving the rule of international maritime law, Oxford, Routledge, 2010, (7) 7-8.
In juli 2004 trad een nieuw veiligheidsregime in werking. Deze Internationale Code inzake Veiligheid van schepen en havenfaciliteiten (ISPS code) werd als een reeks amendementen aan het SOLAS verdrag toegevoegd.289 Hoofdstuk XI-2 bevat speciale maatregelen ter verhoging van de maritieme veiligheid in havens en op schepen, geeft aan de overheden, scheepseigenaars en havens de mogelijkheid om preventieve maatregelen te nemen om zo de veiligheid in havens te garanderen. In sommige staten wordt het moeilijker voor de bemanning om in havens aan land te komen, zoals bv. in de Verenigde Staten.290 Omwille van veiligheidsredenen wordt het hen soms verboden om aan land te gaan alhoewel zij hierop recht hebben ingevolge andere verdragen (bv. IAO verdrag nr. 108 inzake identificatiedocumenten van zeevaarders van 1958).291 Daarnaast heeft de ISPS code gezorgd voor een verhoging van werklast en verantwoordelijkheden zonder hiervoor meer betaald te worden en in sommige gevallen heeft het de toegang tot de haven voor inspecteurs van vakbonden moeilijker gemaakt.292 In 1993 werd door het IMO de internationale veiligheidscode voor de scheepvaart en ter voorkoming van verontreiniging ( ISM code) aangenomen.293 Deze Code werd verplicht gemaakt onder hoofdstuk 9 SOLAS verdrag. De code benadrukt dat één van de belangrijkste werkwijzen om rampen te voorkomen ligt in de exploitatie van het schip door een adequaat opgeleide bemanning in overeenstemming met internationale verdragen en standaarden.294 Ieder bedrijf dient een systeem inzake veiligheidsmanagement te ontwikkelen. Dit houdt ondermeer in dat ieder schip bemand wordt door gekwalificeerde, gecertificeerde en medisch goedgekeurde zeevaarders in overeenstemming met nationale en internationale vereisten.295 Eén van de belangrijkste verdragen van het IMO met betrekking tot zeevaarders is het Internationaal Verdrag inzake de Normen voor Zeevaarders inzake Opleiding, Diplomering en Wachtdienst van 1978 (STCW met de code ter 289 290
291 292
293
294 295
73
D. FITZPATRICK en M. ANDERSON, Seafarers' rights, Oxford, Oxford University Press, 2005, 50. J. JUMP, “ Acces denied”, 23 Transport International Online, april 2006, http://www.itfglobal.org/transport-international/ti23access.cfm. D. FITZPATRICK en M. ANDERSON, Seafarers' rights, Oxford, Oxford University Press, 2005, 33. J. JUMP, “ Acces denied”, 23 Transport International Online, april 2006, http://www.itfglobal.org/transport-international/ti23access.cfm. Resolution A. 741(18) van het IMO, International Magament Code for the Safe Operations of Ships and Pollution Prevention, 17 november 1993. Preambule IMO Resolution A. 741(18). 6.2 IMO Resolution A. 741(18).
ondersteuning), zoals geamendeerd in 1995 en 2010.296 Het was het eerste verdrag dat minimum normen inzake opleiding, diplomering en wachtdienst invoerde op internationaal niveau en het is het enige IMO verdrag waar de organisatie daadwerkelijk een directe rol heeft in de implementering.297 Het bevat minimumstandaarden die door de ledenstaten dienen te worden nageleefd. Hoofdstuk 1, resolutie I/7 (ingevoegd door de amendementen van 1995) legt aan de staten de verplichting op om informatie te verschaffen aan het IMO omtrent de maatregelen die ze nemen om te komen tot naleving van het STCW. Deze informatie wordt onderzocht door het Maritiem Veiligheidscomité en de staten die het STCW goed hebben geïmplementeerd komen terecht op de Witte Lijst ( de lijst van de bevestigde partijen). Het feit dat de staten op de Witte Lijst staan impliceert dat de certificaten door deze staten uitgereikt in overeenstemming zijn met het STCW.298 Momenteel staan er 121 landen op de lijst.299 De zogenaamde Manilla amendementen werden aangenomen op 25 juni 2010 en bevatten een aantal belangrijke wijzigingen van het STCW en de code.300 Hierdoor werd het STCW up-to-date gebracht: er werd rekening gehouden met nieuwe technologieën en nieuwe maatregelen tegen frauduleuze praktijken met betrekking tot de certificaten ingevoerd. De inwerkingtreding van de amendementen is niet afhankelijk van een bepaald aantal ratificaties. De amendementen treden sowieso in werking op een bepaalde datum (hier 1 januari 2012), indien eventueel een bepaald aantal ratificaties is bereikt voor deze datum dan zullen de amendementen vroeger in werking treden. Dit is bekend als de tacit acceptance amendment procedure en een manier van het IMO om de naleving te verzekeren.301 Deze procedure werd ook overgenomen in het MAV.302
296
297 298 299
300
301
302
74
Internationaal Verdrag betreffende de normen voor zeevaarders inzake opleiding, diplomering en wachtdienst, London 1 juli 1978, 1361 U.N.T.S. 2; geamendeerd door Protocol van 1995, 1969 U.N.T.S. 41. D. FITZPATRICK en M. ANDERSON, Seafarers' rights, Oxford, Oxford University Press, 2005, 52. D. FITZPATRICK en M. ANDERSON, Seafarers' rights, Oxford, Oxford University Press, 2005, 106-107. IMO MSC.1/Circ.1163/Rev.6, Parties to the STCW as confirmed by the Maritime Safety Committee, 7 december 2010. IMO, ' International Convention on standards of training, certification and watchkeeping for seafarers', http://www.imo.org/About/Conventions/ListOfConventions/Pages/International-Convention-onStandards-of-Training,-Certification-and-Watchkeeping-for-Seafarers-(STCW).aspx, geraadpleegd 21 mei 2011. IMO, ' Conventions', http://www.imo.org/About/Conventions/Pages/Home.aspx, geraadpleegt op 21 mei 2011. Art. 13 Maritiem Arbeidsverdrag.
3.4.C Controle op naleving Zoals reeds gezegd zijn het de staten zelf die instaan voor de implementering en toezicht op de naleving. Maar niet alle staten zijn hier even goed in. Soms beschikken ze niet over de noodzakelijke ervaring/middelen of besteden ze eenvoudigweg niet genoeg aandacht aan het uitoefenen van toezicht. Naast de Witte lijst in het STWC verdrag, de vereiste van certificaten , het systeem inzake veiligheidsmanagement in het SOLAS-verdrag, de tacit acceptance amendment procedure en bepalingen in verschillende verdragen met betrekking tot havenstaatcontrole beschikt het IMO nog over andere instrumenten om ratificering, implementering en naleving af te dwingen.
In 1992 richtte het IMO de Subcommissie inzake Implementatie door de Vlaggenstaten (FSI) op met als taak het verbeteren van de prestaties van overheden.303 Het IMO beschikt over een uitgebreid technisch coördinatieprogramma dat valt onder de technische coördinatiecommissie, om staten te helpen bij het implementeren van verdragen.304 Het programma bestaat om de ontwikkelingslanden te helpen zodat ze uiteindelijk zelf over de ervaring, kunde en instrumenten beschikken om efficiënt en doeltreffend te kunnen instaan voor de naleving van de verdragen. Meer specifiek ligt de focus op het opleiden en trainen van human recourses. Daarnaast heb je nog het Voluntary IMO member state Audit Scheme.305 Hierbij wordt nagegaan hoe effectief de verdragen worden geïmplementeerd en nageleefd door een bepaalde lidstaat. Na het onderzoek wordt feedback gegeven over eventuele probleempunten en hoe men deze het beste kan aanpakken of hoe men kan komen tot een betere naleving. Het IMO is van plan om de audit verplicht te maken en hoopt dat deze de verplichting in werking kan treden in 2015. Tijdens de 19e sessie van FSI tussen 21-25 februari 2011 werd grote vooruitgang geboekt op dat vlak en werd een akkoord bereikt over een 303
304
305
75
IMO, ' Maritime Safety', http://www.imo.org/ourwork/safety/implementation/Pages/Default.aspx, geraadpleegd op 21 mei 2011. IMO, ' Technical coöperation', http://www.imo.org/OurWork/TechnicalCooperation/Pages/Default.aspx, geraadpleegt op 21 mei 2011. Resolution A.974(24) van het IMO, Framework and procedures for the voluntary IMO member state audit scheme, 1 december 2005.
ontwerp van de IMO-instrumenten Implementatiecode (IIIC), dit is de voorgestelde titel van de verplichte IMO Member State Audit scheme.306 Basis van deze Audt Scheme wordt gevormd door de Code inzake Implementatie van Verplichte IMO instrumenten.307
3.5 De Internationale Transportarbeiders Federatie (ITF) Doorheen de jaren heeft het ITF een grote rol gespeeld in de strijd voor betere werkomstandigheden en behandeling van zeevaarders. Ze zijn ondertussen een onmisbaar aanspreekpunt geworden voor zeevaarders in problemen. Het organiseren van boycotten en het uitoefenen van druk op overheden en internationale organisaties hebben geleid tot het uitvoeren van studies en conferenties en zo ook tot het ontstaan van nieuwe overeenkomsten en verdragen.
3.5.A Achtergrond Het ITF is een wereldwijde koepelorganisatie die bestaat uit 781 transportvakbonden uit 155 verschillende landen die samen 4 600 000 mensen vertegenwoordigen.308 Zij streeft de vereniging van alle transportwerkersvakbonden na ongeacht kleur, nationaliteit, afkomst of ras. Het ITF werd opgericht in 1896 in London (waar nog altijd het hoofdkwartier gevestigd is) door leiders van de Europese vakbonden van zeevaarders en dokwerkers uit nood aan een organisatie op internationaal vlak.309 Vandaag vertegenwoordigt het ITF niet alleen zeevaarders maar ook dokwerkers in havens, spoorwegen, wegvervoer, binnenwateren, visserijen, toerisme en burgerlijk luchtvervoer.310 Het ITF is verbonden aan het International Trade Union 306
307
308 309 310
76
FSI 19/19, Report to the Mariteme Safety Committee and the Marine Environment Protection Committee, 4 maart 2011, 39-41. Reolutie 973(24) van het IMO, Code for the Implementation of Mandatory IMO Instruments, 1 december 2005. ITF, ' About the ITF', http://www.itfglobal.org/about-us/moreabout.cfm, geraadpleegd op 21 mei 2011. ITF, ' What is the ITF', http://www.itfglobal.org/about-us/whatis.cfm, geraadpleegd op 21 mei 2011. Preambule Handvest Internationale Transportfederatie, zoals goedgekeurd door het 42th Congres in 2010, www.itfglobal.org.
Confederation, via hen neemt zij deel aan onderhandelingen in het IMO en IAO.311
De activiteiten van het ITF kunnen worden onderverdeeld in 3 blokken: vertegenwoordiging, informatie en praktische solidariteit.312 De federatie vertegenwoordigt en verdedigt op internationaal niveau de rechten van werkers in de transportsector via het voeren van campagnes en onderlinge solidariteit. Zij biedt een forum waar vakbonden kunnen samenkomen, informatie uitwisselen en problematieken of strategieën bespreken. Internationale acties en het uitoefenen van druk hebben bewezen effectief te zijn in het bekomen van door het ITF vooropgestelde doelstellingen. Het ITF voert ook wereldwijd campagnes, waarvan de bekendste is de campagne tegen goedkope vlaggenschepen.
3.5.B De goedkope vlaggencampagne Het probleem van de goedkope vlaggenschepen is dat zij geen echte nationaliteit hebben, waardoor zij buiten het bereik vallen van 1 enkele nationale vakbond. Dit heeft tot gevolg dat het ITF deze rol op zich nam en het opneemt voor de belangen van de bemanning op goedkope vlaggenschepen. Het ITF voert al 50 jaar een strijd tegen goedkope vlaggenschepen via de verschillende zeevaardersvakbonden en dokwerkersvakbonden over de hele wereld.313 De zeevaardersafdeling van het ITF biedt internationale steun en coördinatie aan zijn vakbonden en individuele zeevaarders via betrokkenheid in het ILO, IMO en andere internationale organisaties. Een netwerk van meer dan 100 ITF inspecteurs verspreid over de hele wereld gaan de werkomstandigheden en -voorwaarden na en onderhandelen met scheepseigenaars en vlaggenstaten om probleemsituaties op te lossen. ITF overeenkomsten gesloten tussen scheepseigenaars en het ITF die de minimumvoorwaarden en - omstandigheden 311
312 313
77
D.N. DIMITROVA, Seafarers' rights in the globalized maritime industry., Alphen aan de Rijn, Kluwer, 2010, 43. Regel 1 Handvest ITF. ITF, ' Flags of convenience', http://www.itfglobal.org/flags-convenience/index.cfm, geraadpleegd op 21 mei 2010.
waaronder de bemanning werkt, specificeren, zoals ondermeer loon, het voeren van een beleid via comités waarin vertegenwoordigers zetelen van de vakbonden die lid zijn van het ITF, het bieden en verspreiden van informatie. Doelstellingen van de goedkope vlaggencampagne zijn het elimineren van het systeem van de goedkope vlaggen, het elimineren van substandaard-schepen, het beschermen van de werkomstandigheden van alle maritieme werknemers en tenslotte het versterken van de individuele vakbonden die lid zijn van het ITF.314 Tijdens het 42e ITF congres in augustus 2010 in Mexico City werd een nieuw goedkope vlaggenbeleid aangenomen, het Mexico City-beleid.315 Dit volgt het Delhi-beleid op dat dateert van 1998. Het Mexico City-beleid was het gevolg van een hele reeks van ontwikkelingen in de jaren voorheen zowel extern, als intern waardoor een nieuw beleid noodzakelijk werd. Intern was binnen het ITF het Internationaal Overlegforum (IBF) ontstaan, de inspecteurs waren zowel in aantal als in organisatie vooruitgegaan en een nieuwe campagne was opgestart tegen goedkope vlaggenhavens ( POC, Port of Convenience). Extern was de scheepsindustrie ook enorm veranderd. Hierdoor ontstond de nood om het Delhibeleid te herzien en een goedkope vlaggencampagne in te voeren. Na 4 jaar van onderzoek en overleg werd dan in augustus 2010 het Mexico City-beleid aangenomen. Dit beleid is de ruggengraat van de goedkope vlaggencampagne. De goedkope vlaggencampagne is formeel gelanceerd in 1948, tijdens het wereldcongres in Oslo. De campagne bestaat uit 2 delen.316 Enerzijds een politieke campagne gericht op het bekomen van een internationale overeenkomst met betrekking tot het vestigen van een wezenlijke band tussen vlaggenstaat en scheepseigenaar om zo in het geheel de goedkope vlaggenstaten te elimineren. Het ITF heeft in oktober 2000 een studie laten uitvoeren over de betekenis van de vereiste van de wezenlijke band in relatie tot de nationaliteit.317 En anderzijds een industriële campagne die focust op de 314
315
316
317
78
ITF, ' Flags of convenience', http://www.itfglobal.org/flags-convenience/index.cfm, geraadpleegd op 21 mei 2010. TF, 'Mexico City Policy on minimum conditions on merchant ships', 7 maart 2011, 6, http://www.itfglobal.org/files/publications/28141/MCP_english_inside.pdf. ITF, Mexico City Policy on minimum conditions on merchant ships, 7 maart 2011, 10-11,http://www.itfglobal.org/files/publications/28141/MCP_english_inside.pdf. R.R. CHURCHILL, The meaning of the genuine link requirement in relation to the nationality of ships, studie in opdracht van het ITF, oktober 2000, http://www.oceanlaw.net/projects/consultancy/pdf/ITF-
bescherming van de zeevaarders zelf, ongeacht hun nationaliteit. Met betrekking tot dit deel heeft het ITF een collectieve overeenkomst gecreëerd dat de ITF standaarden inzake loon en werkomstandigheden omvat.318 Het uitvaardigen en toezicht houden op ITF goedgekeurde overeenkomsten gebeurt door de speciale zeevaardersafdeling binnen het ITF.319 Het ITF beschikt over een uitgebreid netwerk van inspecteurs die verdachte schepen onderzoeken. Uit hun rapporten komen verschillende soorten misbruiken tot uiting. Van zeer lage lonen, niet betaald worden, erbarmelijke omstandigheden aan boord van het schip, een gebrek aan proper drinkwater en eetbaar voedsel, lange werkuren zonder genoeg rustpauzes die leiden tot oververmoeidheid en een groter gevaar op ongelukken, het ontzegd worden van medische behandeling,.... De zeevaardersafdeling en de dokwerkersafdeling werken samen aan de goedkope vlaggencampagne en het Fair Practice Committee (FPC) biedt een forum aan waar beide afdelingen kunnen samen komen en de dagelijkse ontwikkelingen en vooruitgang bespreken. De betrokkenheid van de dokwerkers is essentieel voor het succes van de campagne of het nu is door directe actie of door samenwerking met de zeevaardersvakbonden.320 Het Fair Practice Committee komt eenmaal per jaar samen en is de sturingsgroep die instaat voor het dagdagelijks bestuur en beheer van de goedkope vlaggencampagne ( het goedkeuren van de collectieve overeenkomsten, toezicht houden op de activiteiten van de ITF inspecteurs,...) In tegenstelling tot de politieke campagne is de industriële campagne een succes. Het ITF is een vaste waarde geworden en een eerste aanspreekpunt voor misbruikte zeevaarders wereldwijd of ze nu lid zijn van een vakbond of niet. En dit heeft te maken met de toegankelijkheid en vertegenwoordiging over de hele wereld van het ITF.
318
319
320
79
Oct2000.pdf. D.N. DIMITROVA, Seafarers' rights in the globalized maritime industry, Alphen aan de Rijn, Kluwer, 2010, 43-44. ITF, 'Flags of convenience campaign', http://www.itfglobal.org/flags-convenience/flagsconvenien-189.cfm, geraadplegd op 21 mei 2011. ITF, 'Mexico City Policy on minimum conditions on merchant ships', 7 maart 2011, 11, http://www.itfglobal.org/infocentre/pubs.cfm/detail/28141.
3.5.C Collectieve Standaardovereenkomsten
Gedurende de afgelopen jaren hebben de maritieme afdelingen van het ITF een reeks strategieën ontwikkeld met het oog op het vormen van algemeen aanvaarde minimumstandaarden die toepasselijk zijn op de bemanning van goedkope vlaggenschepen.321 Deze strategieën vormen de basis voor een ITF Standard Collective Agreement die het loon en de werkomstandigheden bepaalt van alle bemanningsleden aan boord van een goedkoop vlaggenschip ongeacht de nationaliteit van de bemanning. Indien een scheepseigenaar te maken krijgt met industriële acties ( werkstakingen) dan is de ITF collectieve standaardovereenkomst de enige uitweg. Alle goedkope vlaggenschepen dienen te worden gedekt door een door het ITF goedgekeurde Collectieve Onderhandelingsovereenkomst. Een collectief Onderhandelingsakkoord omvat 3 aspecten.322 De overeenkomst dient te voldoen aan de ITF collectief standaardovereenkomst of andere standaarden die door het ITF worden goedgekeurd na onderhandelingen met de scheepseigenaar. Deze overeenkomsten dienen herbekeken te worden op regelmatige basis en geen onderhandelingsovereenkomst mag worden ondertekend vooraleer de vakbonden van de vlaggenstaat werden geraadpleegd. Aan ieder schip dat gedekt is door een Collectief Onderhandelingsovereenkomst wordt een blauw certificaat uitgereikt.323 Het blauw certificaat is het bewijs dat de lonen en werkomstandigheden op het schip overeenkomen met de standaarden die door het ITF worden gehanteerd. Er bestaat een Collectieve standaarovereenkomst voor alle schepen en een Collectieve standaardovereenkomst die alleen bedoeld is voor goedkope vlaggenschepen. De bepalingen hebben betrekking op alle aspecten van het arbeidsleven, lonen, werkuren, rustperiodes tot verzekeringsdekking, repatriëring en betaald verlof.324 Daarnaast bestaat er nog een Offshore Collectieve 321
322
323
324
80
ITF,' Flags of Convenience', http://www.itfglobal.org/flags-convenience/index.cfm, geraadpleegd op 21 mei 2011. ITF, 'Mexico City Policy on minimum conditions on merchant ships', 7 maart 2011, 24-25, http://www.itfglobal.org/infocentre/pubs.cfm/detail/28141. D.N. DIMITROVA, Seafarers' rights in the globalized maritime industry, Alphen aan de Rijn, Kluwer, 2010, 44. De 2 standaarovereenkomsten zijn terug te vinden op www.itfglobal.org.
Standaardovereenkomst. De naleving van deze door het ITF goedgekeurde overeenkomsten wordt gecontroleerd door één van de 130 ITF inspecteurs.325 De ITF inspecteurs zijn ambtenaren van de vakbond die ofwel voltijds ofwel deeltijds rechtstreeks samenwerken met het ITF. Bij niet-naleving zal de inspecteur maatregelen nemen, onder andere zorgen dat het schip niet meer kan vertrekken. Op dat vlak is de samenwerking met de dokwerkersvakbonden essentieel. De inspecteur zal indien het schip niet beschikt over een blauw certificaat dreigen met acties van havenarbeiders in landen met een machtige nationale handelsvakbonden.326 Het Blauwe certificaat dat uitgevaardigd wordt door het ITF indien het schip in overeenstemming is met ITF standaarden wordt ook meer en meer gevraagd door toekomstige charterers.327
3.6 Maritiem beleid van Europa inzake zeevaarders
Europa wil het aantal en de kwaliteit van jobs op zee verhogen om op die manier meer mensen aan te trekken en zo het groeiend tekort van gekwalificeerde zeevaarders tegen gaan. De manier om dit te bereiken is het verbeteren van het personeelsbeleid en arbeidsomstandigheden en de commissie ging dan ook de EU arbeidsregelgeving evalueren.328 Wegens de internationale aard van de scheepsindustrie is het noodzakelijk dat het Europees maritiem beleid ontwikkeld wordt binnen het kaderwerk van het internationaal recht ter zake.329 Het Europees Maritiem beleid is gericht op het verhogen van trainingsstandaarden, werkomstandigheden, arbeidsrechten en hun afdwinging en tenslotte het voortzetten van het sociaal overleg.330 325
326
327 328
329
330
81
ITF, ' Flags of Convenience', http://www.itfglobal.org/flags-convenience/index.cfm, geraadpleegd op 21 mei 2011. D.N. DIMITROVA, Seafarers' rights in the globalized maritime industry., Alphen aan de Rijn, Kluwer, 2010, 44. B. J. ABRAHAMSSON,” Book review: the impact of flags of convenience.”, JMLC 1979-1980, (147) 149. COM(2007)575 def., An Integrated Maritime Policy for the European Union, Brussel 10 oktober 2007, 9; COM(2009)8 def., Strategische doelstellingen en aanbevelingen voor het zeevervoersbeleid van de EU tot 2018, Brussel 21 januari 2009, 4-5. COM(2006)275 def., Groenboek. Naar een toekomstig maritiem beleid van de Gemeenschap: een Europese visie voor oceanen en zeeën, Brussel 7 juni 2006, 3. Raad 11510/06 ADD 2, Annex bij het groenboek: Werkgelegenheid, sociale en trainingsaspecten van de maritieme en vissersindustrie en aanverwante sectoren, Brussel 11 juli 2006, http://www.unimannheim.de/edz/pdf/sek/2006/sek-2006-0689(01)-en.pdf.
Het verbeteren van de kwaliteit van de zeevaarders zorgt voor een veiliger werkomgeving en minder ongevallen. Richtlijn van 2008/106/EG inzake de Minimumstandaarden van Training van Zeevaarders streeft ernaar om de minimumstandaarden voor alle EU-lidstaten gelijk te maken en deze in overeenstemming te brengen met de internationaal aanvaarde standaarden zoals vastgelegd in het STCW verdrag van het IMO.331 Dit is geen nieuwe richtlijn maar een herziening van de Richtlijn 2001/25/EG, die op zijn beurt een herziening was van Richtlijn 94/58/EG.332 De EU-havens mogen ieder schip dat in hun haven komt aan een controle op overeenstemming onderwerpen.333 In bepaalde door de Richtlijn voorgeschreven gevallen kan het schip worden vastgehouden in de haven.334 Het Gemeenschapsrecht bevat een groot aantal algemene bepalingen met betrekking tot het arbeidsrecht die, met uitzondering van bepaalde richtlijnen, ook van toepassing zijn op zeevaarders. Zoals bv. de Richtlijn van 23 november 1993 betreffende de bepaling van
werktijden. In veel richtlijnen echter werd de
maritieme sector uitgesloten.335 Wat tot gevolg had dat de zeevaarders onbeschermd bleven. Om die reden zijn de volgende 2 richtlijnen aangenomen: - Richtlijn van de Raad van 21 juni 1999 betreffende de organisatie van arbeidstijd van zeevaarders (geamendeerd door Richtlijn 2009/13/EG van de Raad).336 De IAO heeft in die periode ook verdragen aangenomen die deze materie betroffen en het was duidelijk dat er op Europees niveau evenzeer nood was aan regelgeving omtrent deze materie. Deze richtlijn
heeft als doel het
implementeren van de overeenkomst die op 30 september 1998 werd gesloten 331
332
333 334 335
336
82
Richtlijn Europees Parlement en de Raad 2008/106/EG, 19 november 2008 inzake de minimumopleiding van zeevaarders ( herziening), Pb. L 323, 3 december 2008, 33. Richtlijn Raad 94/58/EG, 22 november 1994 inzake het minimumopleidingsniveau van zeevaarders, Pb. L 319, 12 december 1994, 28; Richtlijn Europees Parlement en de Raad 2001/25/EG inzake het minimumopleidingsniveau van zeevaarders, Pb. L 136, 18 mei 2001, 17. Art. 22 Richtlijn 2008/106/EC. Art. 24 Richtlijn 2008/106/EC. Raad 11510/06 ADD 2, Annex bij het groenboek: Werkgelegenheid, sociale en trainingsaspecten van de maritieme en vissersindustrie en aanverwante sectoren, Brussel 11 juli 2006, 6-7, http://www.unimannheim.de/edz/pdf/sek/2006/sek-2006-0689(01)-en.pdf. Richtlijn Raad 1999/63/EG, 21 juni 1999 betreffende de overeenkomst inzake de bepaling van werkuren van zeevaarders overeengekomen door Associatie van reders van de Europese Gemeenschap( ECSA) en de Federatie van bonden van transportwerkers in de Europese Unie (FETT), Pb. L 167, 2 juli 1999, 33; Richtlijn Raad 2009/13/EG, 16 februari 2009 tot tenuitvoerlegging van de overeenkomst tussen de Associatie van reders van de Europese Gemeenschap (ECSA) en de Europese Federatie van vervoerswerknemers (ETF) inzake het verdrag betreffende maritiem arbeid van 2006 en tot de wijziging van Richtlijn 1999/63/EG, Pb. L 124, 20 mei 2009, 30.
door ECSA en FST.337 De overeenkomst bevat zowel bepalingen die terug te vinden in zijn IAO-Verdrag nr. 180 als andere bepalingen. - Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 1999 betreffende de arbeidstijd van zeevaarders aan boord van schepen die EUhavens aandoen.338
In de Richtlijn wordt expliciet verwezen naar het IAO-
Verdrag van 1996 betreffende de werktijden van zeevaarders en de bemanning en het Protocol van 1996 bij het IAO-Verdrag van 1976 betreffende de minimumnormen op koopvaardijschepen. Deze richtlijn is interessant omdat deze Richtlijn de bevoegdheid geeft aan EU-lidstaten om schepen die hun havens aandoen te controleren of ze in overeenstemming zijn met Richtlijn 1999/63/EG en indien het gaat om schepen die niet geregistreerd zijn in EU-lidstaten te controleren op de naleving van de bepalingen van IAO-Verdrag nr. 180 en Protocol bij IAO-Verdrag nr. 147 die in de Richtlijn zijn opgenomen. De lidstaat kan de nodige maatregelen voorschrijven om de tekortkomingen weg te werken en eventueel indien nodig een uitvaartverbod op te leggen.
Het gebrek aan controle vanwege de goedkope vlaggenstaten op hun schepen heeft ertoe geleid dat men in het Europees beleid aandacht is gaan besteden aan havenstaatcontrole. Het Europees Parlement en de Raad hebben in 1995 een richtlijn goedgekeurd inzake havenstaatcontrole, die verscheidene keren werd geamendeerd en die dan in 2009 ten behoeve van de duidelijkheid werd herschreven.339 De richtlijn is opgesteld naar het voorbeeld van Paris MoU Port State Control en naar het voorbeeld van de bepalingen inzake havenstaatcontrole die men terug vindt in verschillende IAO verdragen. Indien de schendingen zwaar zijn dan kan het schip worden vastgehouden in de haven. Gedachtegang hier is dat dit een soort van back-up controle is, een soort van tweedelijns controle voor die vlaggenstaten die falen in het uitoefenen van effectief toezicht.340 Ook de Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad 337 338
339
340
83
Art. 1 Richtlijn Raad 1999/63/EG. Richtlijn Europees Parlement en Raad 1999/95/EG, 13 december 1999 betreffende de handhaving van de bepalingen inzake de arbeidstijd van zeevaarders aan boord van schepen die havens in de Gemeenschap aandoen, Pb. L 14, 20 januari 2000, 29. Richtlijn Europees Parlement en Raad 1995/21/EG, 19 juni 1995 inzake havenstaatcontrole op schepen, Pb. L 157, 7 juli 1995, 1; Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad 2009/16/EG, 23 april 2009 inzake havenstaatcontrole (herschreven), Pb. L 131, 28 mei 2009, 57. Preambule Richtlijn 2009/16/EG.
van 13 december 1999 betreffende de arbeidstijd van zeevaarders aan boord van schepen die EU-havens aandoen is in deze context aangenomen. Naast deze twee richtlijnen heeft men ook een richtlijn aangenomen die betrekking heeft op regels en standaarden inzake scheepsinspecties en schouwingen.341 Hiervoor bestonden geen uniforme regels en standaarden waar de schepen tijdens het bouwen en hun verdere leven moesten aan voldoen wat betreft de scheepsromp, machines en controle-installaties.342
De EU-voorstanders van het Maritiem Arbeidsverdrag van 2006 en de Commissie hebben vanaf het begin meegewerkt aan de totstandkoming. Dit was van groot belang om ervoor te zorgen dat het Verdrag en de communautaire wetgeving in overeenstemming waren om zo problemen bij ratificatie te vermijden.343 Het MAV is cruciaal in het creëren van adequate leef- en werkomstandigheden voor zeevaarders.344 Daar de scheepvaartindustrie een wereldindustrie is, is het dan ook noodzakelijk en in het belang van alle betrokken partijen, om internationale standaarden inzake tewerkstelling, veiligheid en gezondheid te ontwikkelen af te dwingen . 345 Om te komen tot implementatie van het Maritiem Arbeidsverdrag heeft de Raad in 2007 een beschikking opgesteld die de lidstaten machtigt zo vlug mogelijk het Maritiem Arbeidsverdrag aan te nemen aangezien de EU zelf het verdrag niet kan ratificeren.346 En dit dan nog liefst voor 31 december 2010. Wat door het overgrote deel van de lidstaten niet is gebeurd.
341
342 343
344
345
346
84
Richtlijn Raad 1994/57/EG, 22 november 1994 inzake gemeenschappelijke regels en standaarden voor scheepsinspecties en schouwingen en voor andere relevante maritieme administratieve activiteiten, Pb. L 319, 12 december 1994, 20. Preambule Richtlijn 1994/57/EG. COM(2006)287 def., communicatie van de Commissie onder art. 138(2) EG-verdrag inzake het versterken van de maritieme arbeidsstandaarden, Brussel 15 juni 2006, 6. COM(2006)275 def., Groenboek. Naar een toekomstig maritiem beleid van de Gemeenschap: een Europese visie voor oceanen en zeeën, Brussel 7 juni 2006, 19. COM(2008)422 def., Richtlijn van de Raad tot tenuitvoerlegging van de overeenkomst tussen de Associatie van reders van de Europese Gemeenschap (ECSA) en de Europese Federatie van vervoerswerknemers (ETF) inzake het verdrag betreffende maritieme arbeid van 2006 en tot wijziging van Richtlijn 1999/63/EG, Brussel 7 juli 2008, 2. Beschikking Raad 2007/431/EG, 7 juni 2007 waarbij de lidstaten worden gemachtigd in het belang van de Europese gemeenschap het geconsolideerd Verdrag 2006 van de Internationale Arbeidsorganisatie betreffende maritieme arbeid te bekrachtigen, Pb. L 161, 22 juni 2007, 63.
De Raad van de Europese Unie heeft in 2009 een richtlijn aangenomen met als doel bepaalde artikels van het Maritiem Arbeidsverdrag te implementeren. 347 In dezelfde richtlijn worden bepalingen van richtlijn 1999/63/EC geamendeerd om het Maritiem Arbeidsverdrag te incorporeren.348 Richtlijn 2009/13/EC zal pas in werking treden op het moment dat het Maritiem Arbeidsverdrag in werking zal treden. In de Richtlijn wordt expliciet vermeld dat er geen afbreuk zal worden gedaan aan de Richtlijn van de Raad 89/391/EEC betreffende de introductie van maatregelen ter bevordering van verbeteringen inzake veiligheid en gezondheid van werknemers op het werk, de Richtlijn van de Raad 1992/29/EEC inzake Minimum Veiligheids- en Gezondheidsvereisten voor een betere
Medische
Behandeling aan boord en Richtlijn 1999/63/EC.349 Ook in de toekomst zal door de Europese Unie veel aandacht worden besteed aan het bestrijden van misbruik van bemanningsleden aan boord van schepen die in een EU-haven aanmeren, het verbeteren van de sociale voorwaarden en om in het algemeen het beroep van zeevaarder in een beter daglicht te stellen. De Commissie is van plan een sociale agenda inzake maritiem transport op te stellen in 2011 waarin het verbeteren van de positie van de zeevaarder en de bescherming van zijn rechten centraal staan. Een deel van het initiatief zal gericht zijn op het afdwingen van het Maritiem Arbeidsverdrag van het IAO door havenstaatcontrole en het opnemen van het STCW verdrag in de Europese Wetgeving.350
347
348 349 350
85
Richtlijn Raad 2009/13/EG, 16 februari 2009 inzake de implementering van de overeenkomst bekomen tussen de Associatie van reders van de Europese Gemeenschap (ECSA) en de Europese Federatie van vervoerswerknemers (ETF) inzake het Maritiem Arbeidsverdrag 2006 en de amendering van Richtlijn 1999/63/EC, Pb. L 124, 20 mei 2009, 30. Art. 7 Richtlijn 2009/13/EG. Slotbepalingen Richtlijn 2009/13/EG. Europese Commissie,' Maritime transport', http://ec.europa.eu/transport/maritime/seafarers/seafarers_en.htm, geraadpleegd op 18 mei 2011.
4
Besluit
Het is duidelijk dat de goedkope vlaggen een hele evolutie hebben ondergaan vanaf hun ontstaan tot op vandaag. Niet alleen zijn de redenen om over te schakelen naar een goedkope vlaggenstaat doorheen de jaren gewijzigd ook op het vlak van maatregelen is men van strategie veranderd. De scheepvaartindustrie is een zeer concurrentiële markt waarbij de goedkope vlaggenstaten zoveel mogelijk klanten, scheepseigenaars willen aantrekken. Derhalve zal het fenomeen op zich, staten die financieel voordelige voorwaarden aanbieden, hoogstwaarschijnlijk nooit verdwijnen. Opportuniteit is er voor te zorgen dat de negatieve gevolgen verbonden aan het bestaan van goedkope vlaggen langzaam maar zeker verdwijnen. De maatregelen vanuit internationaal en nationaal perspectief dienen zich dan ook hoofdzakelijk te richten op het versterken van de effectieve controle en rechtsmacht (om zo de negatieve gevolgen tegen te gaan), niet op het proberen wegwerken van goedkope vlaggenstaten op zich. Eén van de gevolgen van goedkope vlaggenschepen is dat de bemanning aan boord onthouden wordt van hun basisrechten: lange werkdagen, geen of een minimum aan rust, loon onder de internationaal aanvaarde standaard, ontzegging van medische hulp,.... Daarnaast zijn zeevaarders zich vaak niet bewust van hun rechten of mogelijkheden. Ze weten niet waar ze terecht kunnen, zijn bang voor represailles en de zwarte lijst die sommige agentschappen hanteren. Ze komen in havens terecht waar men hun taal niet spreekt of ze worden opgelicht door de scheepseigenaars of de agentschappen, ook circuleren er vaak valse certificaten. Dit zijn maar enkele van de problemen waarmee de hedendaagse zeevaarders worden geconfronteerd. Wegens het internationaal karakter van de scheepsindustrie was het nodig dat er op internationaal niveau standaarden en regelgeving kwam ter bescherming van de zeevaarders. Deze kwamen hoofdzakelijk tot stand via verdragen uitgevaardigd door het IAO en het IMO. Vandaag de dag bestaan er op internationaal niveau een hele reeks verdragen die als doel hebben het vastleggen van de basisrechten en de
86
minimumstandaarden inzake zeevaarders. Maar hoeveel verdragen men ook uitvaardigt, deze hebben geen enkel effect zolang zij niet op een efficiënte wijze worden geïmplementeerd en afgedwongen. Een verdrag of bepaling wordt maar zo strikt nageleefd als de straf of indien de gevolgen van het niet-naleven voldoende zwaar zijn en er ook effectief controle is. Het kernpunt van de zaak ligt, wat ook meteen het grootste probleempunt is, bij goedkope vlaggenschepen, een gebrek aan implementering en effectieve uitoefening van rechtsmacht en toezicht. De verantwoordelijkheid van implementatie, naleving en afdwinging van internationale standaarden en verdragen ligt bij de vlaggenstaten. In de eerste instantie dienen internationale organisaties al het mogelijke te doen om ervoor te zorgen dat hun verdragen door zoveel mogelijk staten worden geïmplementeerd. Bepalingen in verdragen zoals het niet verschaffen van een gunstiger behandeling voor schepen wiens staten de verdragen niet hebben geratificeerd en tacit amendement acceptance procedure zijn hiervoor bedoeld. Vervolgens, indien de vlaggenstaat faalt in haar plichten inzake naleving en/of controle, men kan staten immers niet dwingen controle en rechtsmacht uit te oefenen, is het noodzakelijk dat op dit gebied de nationale staat van de bemanningsleden of havenstaten dit kunnen opvangen. Havenstaatcontrole is een zeer belangrijk instrument in de strijd tegen het misbruik op de goedkope vlaggenschepen, net zoals de inspecties die worden uitgevoerd door de internationale organisaties. Havenstaatcontrole zal echter enkel leiden tot de beste resultaten indien alle havens controles uitvoeren
en uniformiteit bestaat inzake toepasselijke
verdragen. Regionale overeenkomsten kunnen hiertoe bijdragen, maar kunnen als nadeel hebben dat er een diversiteit ontstaat op het vlak van standaarden tussen de verschillende regio's. Het is ook van belang de zeevaarders zelf te informeren over hun rechten en mogelijkheden en te zorgen voor aanspreekpunten waar ze terecht kunnen met hun klachten en problemen. Het ITF voert al van in het prille begin campagne tegen de goedkope vlaggenschepen en is onmisbaar geworden in de strijd voor de bescherming van de zeevaarders. Het imago dat het ITF heeft ontwikkeld naar een bereikbaar en dicht bij de zeevaarders staande organisatie heeft ertoe geleid dat het overgrote deel van klachten daadwerkelijk terechtkomen bij het 87
ITF. Zij vormen een eerste aanspreekpunt. Een grote beperking is echter dat de ITF geen schepen kan controleren die geen lid zijn van de organisatie en het ITF niet altijd kan rekenen op de medewerking van de havens.
Samenwerking
tussen alle actoren is en zal altijd een cruciale spil zijn in het verbeteren van de werkomstandigheden en de sociale rechten van de zeevaarders. Ook belangrijk is de regeling van de praktische zaken, bv. een uitbreiding van het netwerk van inspecteurs, invoeren kwaliteitsvereisten van inspecteurs, het tegengaan
van
valse
certificaten,
zorgen
voor
standaarden
voor
inspectiebureaus, dat informatie wordt uitgewisseld tussen de verschillende organisaties en dat zij samenwerken. Het Maritiem Arbeidsverdrag zal bij haar inwerkingtreding een zeer grote stap vooruit zijn. Het Verdrag zorgt eerst en vooral voor een overzichtelijke geheel aan rechten en plichten, dit draagt bij tot de duidelijkheid voor zowel staten als zeevaarders. Daarnaast beschikt het over een uitgebreid en sterk afdwingingsmechanisme. Het bevat een systeem van periodieke inspecties en certificering, havenstaatcontrole, de oprichting van een on board complaintprocedure, oprichting van een klachtenprocedure in de havens en het tacit acceptance amendment procedure, deze maatregelen moeten zorgen voor een betere werkomgeving en -voorwaarden. Het is belangrijk dat men blijft hameren op de ratificering van dit Verdrag ,zoals bv. ook gebeurt door o.a. de internationale organisaties en de Europese Unie. Er zullen in de praktijk altijd misbruiken blijven bestaan, niet alleen in de scheepsindustrie maar op alle arbeidsmarkten. Arbeiders uit ontwikkelingslanden zijn het meeste kwetsbaar. Net zoals er altijd scheepseigenaars zullen zijn die van hen profiteren in hun jacht naar winst. Het doel is het misbruik tot een absoluut minimum te reduceren.
88
Bibliografie Verenigde Naties - Universele Verklaring voor de Rechten van de Mens, Parijs 10 december 1948, G.A. Res. 217A (III), U.N. Doc A/810 at 71 (1948). - Verdrag van de Verenigde Naties inzake de Volle Zee, Genève 29 april 1958, 450 U.N.T.S 11, 257. - Internationaal Verdrag inzake Sociale, Economische en Culturele Rechten, New York 16 december 1958, 993 U.N.T.S. 3. - Internationaal Verdrag inzake Burgerlijke en Politieke Rechten, New York 16 december 1966, 999 U.N.T.S. 171. - Verdrag van de Verenigde Naties inzake het Zeerecht, Montego Bay 10 december 1982, 1833 U.N.T.S. 3, 397. - Verdrag van de Verenigde Naties inzake voorwaarden van registratie van schepen, Genève 7 februari 1986, 26 ILM 1229 ( 1987), 1236.
- ILC A/CN.4/99 and Add.1-9 (1956), 62-63 [Comments by governements on the provisional articles concerning the regime of the high seas and the draft articles on the regime of the territorial sea adopted by the International Law Commission at its seventh session]. - VN Conferentie inzake Zeerecht. Officiële documenten. Volume IV: Tweede comité ( Volle Zee: algemene regeling). Samenvattingen van vergaderingen en bijlagen. Geneva 24 -37 april 1958, New York, United Nations Publications, 1958, p. 153. - Derde VN Conferentie inzake Zeerecht. Officiële documenten. Samenvattinen van vergaderingen, Vol II, New York, United Nations Publications, 1975, p. 385.
89
- Overeenkomst tussen de Internationale Arbeidsorganisatie en Intergouvernementele Maritieme Consultatieve Organisatie, 16 januari 1959, 327 U.N.T.S. 309. - Overeenkomst om de naleving van de internationale instandhoudings- en beheersmaatregelen door vissersvaartuigen op volle zee te bevorderen, Rome 24 november 1993, 2221 U.N.T.S. 91. - Overeenkomst voor de uitvoering van de bepalinge van de internationale instandhouding en beheer van grensoverschrijdende visbestanden en over grote afstand trekkende visbestanden, New York 4 augustus 1995, 2167 U.N.T.S. 3.
Internationale Arbeidsorganisatie - Handvest Internationale Arbeidsorganisatie, 1 april 1919, 15 U.N.T.S. 35, www.ilo.org. - IAO-verdrag n° 7 inzake minimumleeftijd op zee, Genève 9 juli 1920 ( herzien in 1936), 38 U.N.T.S. 109, www.ilo.org. - IAO-verdrag n° 29 inzake gedwongen arbeid, Genève 28 juni 1930, 39 U.N.T.S. 55, www.ilo.org. - IAO-verdrag n° 70 inzake sociale zekerheid voor zeevarenden, Genève 28 juni 1946, www.ilo.org. - IAO-verdrag n° 105 inzake de afschaffing van gedwongen arbeid, Genève 25 juni 1957, 320 U.N.T.S. 291, www.ilo.org. - IAO- verdrag n° 147 inzake minimumstandaarden voor de koopvaardij, Genève 29 oktober 1976, 1259 U.N.T.S. 335, www.ilo.org. - Protocol bij IAO-verdrag n° 147 inzake minimumstandaarden voor de koopvaardij, Genève 22 oktober 1996, 2206 U.N.T.S. 106, www.ilo.org. - Maritiem Arbeidsverdrag, Genève 23 februari 2006, 45 ILM 792 (2006), www.ilo.org.
90
- IAO-verklaring inzake fundamentele principes en rechten op het werk, Genève 18 juni 1998 ( Annex werd herzien op 15 juni 2010), www.ilo.org. - IAO-verklaring inzake globalisering van sociale rechtvaardigheid, Genève 10 juni 2008, http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/--cabinet/documents/publication/wcms_099766.pdf.
- IAO, ' Maritime Labour Convention 2006: Action Plan 2006-2011', 15 november 2010, http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/@ed_norm/@normes/documents/ publication/wcms_088034.pdf.
Internationale Maritieme Organisatie - Verdrag inzake de oprichting van een Intergouvernamentele Maritieme Raadgevende Organisatie, Genève 6 maart 1948, 289 U.N.T.S. 48. - Internationaal Verdrag inzake de veiligheid van mensenlevens op zee, London 1 november 1974, 1184 U.N.T.S. 2. - Internationaal Verdrag betreffende de normen voor zeevaarders inzake opleiding, diplomering en wachtdienst, London 1 juli 1978, 1361 U.N.T.S. 2; geamendeerd door Protocol van 1995, 1969 U.N.T.S. 41.
- Resolutie A. 741(18) van het IMO, International Management Code for the Safe Operations of Ships and Pollution Prevention, 17 november 1993. - ResolutieA. 947(23) van het IMO, Human element: vision, principles and goals for the organisation, 27 november 2003. - ResolutieA.973(24) van het IMO , Code for the Implementation of Mandatory IMO Instruments, 1 december 2005. - Resolutie A.974(24) van IMO, Framework and procedures for the Voluntary IMO Member State Audit Scheme, 1 december 2005. - Resolutie LEG.3(91) van het IMO, Adoption of guidelines on fair treatment of seafarers in the event of a maritime accident, 27 april 2006.
91
- IMO LEG/MISC/4 (2005), 3-5 [Implications of the United Nations Convention on the Law of the Sea for the International Maritime Organisation]. - IMO MSC.1/Circ. 1163/Rev.6, Parties to the STCW as confirmed by the Maritime Safety Committee, 7 december 2010. - FSI 19/19, Report to the Maritime Safety Committee and the Marine Environment Protection Committee, 4 maart 2011.
Europese Unie - Richtlijn Raad 1994/57/EG, 22 november 1994 inzake gemeenschappelijke regels en standaarden voor scheepsinspecties en schouwingen en voor andere relevante maritieme administratieve achtiviteiten, Pb. L 319, 12 december 1994, 20. - Richtlijn Raad 1994/58/EG, 22 november 1994 inzake het minimumopleidingsniveau van zeevarenden, Pb. L 319, 12 december 1994, 28. - Richtlijn Europees Parlement en Raad 1995/21/EG, 19 juni 1995 inzake havenstaatcontrole op schepen, Pb. L. 157, 7 juli 1995, 1. - Richtlijn Raad 1999/63/EG, 21 juni 1999 betreffende de overeenkomst inzake de bepaling van werkuren van zeevaarders overeengekomen door European Community Shipowners' association ( ECSA) Federatie van bonden van transportwerkers in de Europese Unie (FST), Pb. L 167, 2 juli 1999, 33. - Richtlijn Europees Parlement en Raad 1999/95/EG, 13 december 1999 betreffende de handhaving van de bepalingen inzake de arbeidstijd van zeevarenden aan boord van schepen die havens in de Gemeenschap aandoen, Pb. L 14, 20 januari 2000, 29. - Richtlijn Europees Parlement en de Raad 2001/25/EG inzake het minimumopleidingsniveau van zeevarenden, Pb. L 136, 18 mei 2001, 17.
92
- Richtlijn Europees Parlement en de Raad 2008/106/EG, 19 november 2008 inzake de minimumopleiding van zeevarenden ( herziening), Pb. L 323, 3 december 2008, 33. - Richtlijn Raad 2009/13/EG, 16 februari 2009 tot tenuitvoerlegging van de overeenkomst tussen de Associatie van reders van de Europese Gemeenschap (ECSA) en de Europese Federatie van vervoerswerknemers (ETF) inzake het verdrag betreffende maritiem arbeid van 2006 en tot de wijziging van Richtlijn 1999/63/EG, Pb. L 124, 20 mei 2009, 30. - Richtlijn Europees Parlement en de Raad 2009/16/EG, 23 april 2009 inzake havenstaatcontrole ( herziening), Pb. L 131, 28 mei 2009, 58.
- Beschikking Raad 2007/431/EG, 7 juni 2007 waarbij de lidstaten gemachtigd worden in het belang van de Europese Gemeenschap het Geconsolideerd Verdrag 2006 van de Internationale Arbeidsorganisatie betreffende maritieme arbeid te bekrachtigen, Pb. L 161, 22 juni 2007, 63.
- COM/89/266 def., Een toekomst voor de scheepsindustrie van de Gemeenschap: maatregelingen ter verbetering van de bedrijfsomstandigheden van de Communautaire Scheepvaart, Brussel 3 augustus 1989. - COM(2006)275 def., Groenboek. Naar een toekomstig maritiem beleid van de Gemeenschap: een Europese visie voor oceanen en zeeën, Brussel 7 juni 2006. - Raad 11510/06 ADD 2, Annex bij het groenboek: Werkgelegenheid, sociale en trainingsaspecten van de maritieme en vissersindustrie en aanverwante sectoren, Brussel 11 juli 2006. - COM(2006)287 def., communicatie van de Commissie onder art. 138(2) EGverdrag inzake het versterken van de maritieme arbeidsstandaarden, Brussel 15 juni 2006. - COM(2008)422 def., Richtlijn van de Raad tot tenuitvoerlegging van de overeenkomst tussen de Associatie van reders van de Europese Gemeenschap (ECSA) en de Europese Federatie van vervoerswerknemers (ETF) inzake het verdrag betreffende maritieme arbeid van 2006 en tot wijziging van Richtlijn 1999/63/EG, Brussel 7 juli 2008.
93
Regionale Overeenkomsten
- Paris Memorandum of Understanding on Port State Control, Parijs 2 december 1980, www.parismou.org.
Internationale Transportfederatie - Handvest Internationale Transportfederatie, zoals goedgekeurd door het 42th Congres, augustus 2010, http://www.itfglobal.org/files/extranet/-1/3164/Conts_Eng_2010.pdf.
- CHURCHILL, R.R., The meaning of the 'genuine link' requirement in relation to the nationality of ships, studie in opdracht van het ITF, oktober 2000, http://www.oceanlaw.net/projects/consultancy/pdf/ITF-Oct2000.pdf. - ITF, ' Out of sight, out of mind. Seafarers, fishers and Human Rights', 8 juni 2006, http://www.itfglobal.org/files/publications/2259/HumanRights.pdf. - ITF, ' Mexico City Policy on minimum conditions on merchant ships', 7 maart 2011, http://www.itfglobal.org/files/publications/28141/MCP_english_inside.pdf.
Rechtspraak
- Permanent Hof van Arbitrage, Muscat Dhow zaak ( Groot-Brittanië v. Frankrijk), The Hague Arbitration Cases 1915, 65. -Internationaal Zeerechttribunaal, De M/V “Saiga (No. 2) zaak ( St- Vincent and the Grendines v. Guinea),1 juli 1999, www.itlos.org. - PHIJ, SS. Lotus (Frankrijk tegen Turkije), PCIJ Series A, n°10, 1927,169. - IGH,Constitution of the Maritime Safety Committee of the Inter-Governmental Maritime Cosultive Organization. Advisory Opinion (8 juni 1960), I.C.J. Reports 94
1960, p. 150. - IGH, Nottebohm Case. Second phase (Liechtenstein v. Guatemala), ICJ Reports 1955, 4.
Literatuur
Boeken - ADEMUNI-ODEKE, Bareboat Charter (Ship) registration, Den Haag, Kluwer Law International, 1998, p. 633. -BOCZEK, B. A., Flags of convenience: international legal study, Cambridge, Harvard University, 1962, p. 323. - BROWN,E.D. , The International Law of the Sea. Volume I. Introductory manual, Aldershot, Darthmouth Publishing Company, 1994, p. 494. - CHRISTODOULOU-VAROTSI, I., Maritime Safety Law and policies of the European Union and the United States of America, Heidelberg, Springer-Verlag, 2009, p. 162. - COGEN, M. , Handboek Internationaal Recht, Mechelen, Kluwer, 2003 ( derde uitgave), 152. - COLOMBOS, C.J. , The International law of the Sea, London, Longmans, Green and Co, 1951, p. 678. - COLES, R.M.F. , Ship registration: Law and Practice, London, Lloyds of London Press, 2002, p. 590. - COUPER, A.D., Voyages of Abuse, London, Pluto Press, 1999, p. 211. -DIMITROVA, D.M., Seafarer's Rights in the globalized Maritime Industry, Alphen aan de Rijn, Kluwer, 2010, p. 150. - DE LATTE, G., Teboekstelling en registratie van schepen, Antwerpen-Apeldoorn, Maklu, 2007, p. 305. -DUPUY, R-J. EN VIGNES, D., Handbook on the new law of the sea, Dordrecht, Martinus Nijhoff Publishers, 1991, p. 832. -FITZPATRICK D. en ANDERSON M. (eds.), Seafarers' Rights, New York, Oxford University Press, 2005, p. 622. - HILLIER, T., Sourcebook on Public International Law, London, Cavendish 95
Publishing Limited, 1998, p. 883. - HODGES, S. en HILL, C., Principles of maritime law, London, Lloyds of London Press, 2001, p. 689. - IMO, Flag state Implementation. Edition 2010, London, CPI Books Limited, 2010, p.139. - METAXAS, B.N., Flags of Convenience. A study of internationalisation., Aldershot, Gower Publishing Company Limited, 1985, p. 107. - MEYER, H., The nationality of ships, Den Haag, Martinus Nijhoff, 1967, p. 399. -NORDQUIST, M.H, United Nations Convention on the Law of the Sea 1982: a commentary, Vol. II: art. 1-85 and documentary annexes, Den Haag, Martinus Nijhoff Publishers, 1995, p. 1043. -NORDQUIST, M.H, United Nations Convention on the Law of the Sea 1982: a commentary, Vol. III: art. 86-132 and documentary annexes, Den Haag, Martinus Nijhoff Publishers, 1995, p. 687. - O' CONNEL, D.P., The international law of the sea, vol.III, Oxford, Clarendom Press, 1984, p. 1201. -ÖZÇAYIR, Z., OYA , Liability for oil pollution and collisions, London, Lloyds of London Press, 1998, p. 573. - READY, N.R. , Ship register, London, Lloyds of London Press, 1991, p. 216. -ROTHWELL, D.R. en STEPHENS, T., International Law of the Sea, Oxford, Hart Publishing, 2010, p. 499. -SINGH, N., Maritime flag and international law, Leiden, A.W. Sijthoff International Publishing Co, 1978, p. 166. - SOMERS, E., Inleiding tot het Internationaal Zeerecht, Mechelen, Wolters Kluwer Belgium, 2010, p. 491. -WEIS, P. en LAUTERPACHT, H., Nationality and statelessness in international law, Alphen aan de Rijn, Sijthoff en Noordhoff, 1979, p. 345.
Bijdragen in verzamelwerken - ANDERSON,D.
, “Freedoms of the High Seas” in D.FREESTONE, R.BARNES en D.ONG
(eds.), The Law of the Sea: progress and prospects, Oxford, Oxford University Press, 2006, 327-346. - DIMITRIOU, E., “ Flags of convenience and international law.”, in D.S. 96
CONSTANTOPOULOS (ed.), Thesaurus acroasium, VII, Thessoloniki, x, 1977, 535-546. - DÜRLER; R., “ The Maritime Labour Convention 2006. A major step forward in maritime law” in N.A. MARTINEZ GUTIÉRREZ (eds.), Serving the rule of international maritime law, Oxford, Routledge, 2010, 297-305. - FRENCH, L., “ Introductie”, in S. HARDWOOD (ed.), Shipping finance, London, Euromoney Institutional Investor Plc, 2006, 1-14 . - MITROPOULOS, E.E.,” IMO: 60 years in the service of shipping” in N.A. MARTINEZ GUTIÉRREZ (eds.), Serving the rule of international maritime law, Oxford, Routledge 2010, 7-22. - OUDE ELFERINK, A.G., “ The genuine link concept: time for a post mortem?”, in I.F. DEKKER en H.H.G. POST (eds.), On the foundations and sources of international law, Den Haag, TCM Asser Press, 2003, p.199. - RAYFUSE, R., “ The anthropocene, autopoiesis and the disingenuousness of the genuine link: adressing enforcement gaps in the legal regime for areas beyond national jurisdiction.” in E.J. MOLENAAR en A.G. OUDE ELFERINK (eds.), The international legal regime of areas beyond national jurisdiction: current and futur developments, Leiden, Martinus Nijhoff Publishers, 2010, 165-191. - SOONS,A.H.A., “ Comments”, in I.F. DEKKER en H.H.G. POST (eds.), On the foundations and sources of international law, Den Haag, TCM Asser Press, 2003, p. 199.
Bijdragen in tijdschriften - FAO, “The Food and Agricultural Organisation of the United Nations Compliance Agreement”, IJMCL 1995, 412-416. - LI, K.X. EN WONHAM, J., “ Registration of vessels”, IJMCL 1999, 137-154. - HARRISON, J., “ Current legal developments International Labour Organization”, IJMCL 2008, 125-135. - OECD, “ OECD study on the Flags of Convenience”, JMLC, 1972-1973, (231) 231-253. - ABRAHAMSSON, B. J. ,” Book review: the impact of flags of convenience.”, JMLC 1979-1980, 147-149. 97
- B.A. BOCZEK, “ Book Reviews: Sovereignty for sale”, JMLC 1983, 123-126. - MCCONNEL, M.L., “ ... Darkening confusion upon darkening confusions: the search for the elusive genuine link”, JMLC 1985, 365-396.
-VAN DER MENSBRUGGHE, Y., “ De nationaliteit van zeeschepen in het Volkenrecht en in de Belgische wetgeving”, R.W. 1966-1967, (825) 825-826.
- SOMERS, E., “ De nationaliteit van zeeschepen in het volkenrecht”, Stud. Dipl. 1976, 379-406.
- Jump, J., “ Acces denied”, 23 International Transport online april 2006, http://www.itfglobal.org/transport-international/ti23access.cfm.
Overige - BIMCO/ISF, ' Manpower 2010 update. The worldwide demand for and supply of seafarers.', http://www.marisec.org/Manpower%20Study.pdf. - ParisMoU, Port state control in the offing: annual report 2009, www.parismou.org. - Press release: Paris MoU adopts New Inspection Regime, 17 mei 2010, http://www.parismou.org/Publications/Press_releases/. - Press release: Paris MoU announces annual report 2009, 6 juli 2010, http://www.parismou.org/Publications/Press_releases/. - Press release: Paris MoU launched in two weeks time, 14 december 2010, http://www.parismou.org/Publications/Press_releases/.
-UNCTAD secretariaat, Review of maritime transport 2009, United Nations Publications, www.unctad.org. -UNCTAD secretariaat, Review of maritime transport 2010, United Nations 98
Publications, www.unctad.org.
-VAN ROOSBROECK S., De Belgische vakbonden en de Internationale Arbeidsorganisatie ( 1945-1960), onuitg. Licentiescripte Geschiedenis KU Leuven, 2004-2005, www.thesisnet.be.
Geraadpleegde websites - http://ec.europa.eu/ (website Europese Commissie). - http://europa.eu/ (website van de Europese Unie). - http://treaties.un.org/ (website databand VN-verdragen). - www.icj-cij.org (website Internationaal Hof van Justitie). - www.ilo.org (website Internationale Arbeidsorganisatie). - www.imo.org (website Internationale Maritieme Organisatie). - www.itfglobal.org (website Internationale Transportfederatie). - www.itlos.org (website van het Internationaal Zeerechttribunaal). - www.marisec.org (International Chamber of Shipping, International Shipping Federation). - www.parismou.org (website Paris Memorandum of Understanding on Port State Control). - www.un.org. (website van de Verenigde Naties). - www.unctad.org (website van Conferentie van de VN inzake Handel en Ontwikkeling).
99