Hervorming hoger onderwijs. Een tekstboek-blauwdruk Gepubliceerd als: Loek Groot, Hervorming in het hoger onderwijs: Een tekstboek-blauwdruk, Aelementair, jg. 5 (3), 2006, 20-23 Afgelopen maanden heb ik voor een economie-bachelorvak gedoceerd uit het boek The Economics of the Welfare State van Nicholas Barr. In deze bijdrage zal ik het hoofdstuk Higher Education eruit lichten, omdat het, zeker in het licht van de bescheiden hervorming van het hoger onderwijs zoals voorgesteld door Rutte, een pleidooi is voor een veel verdergaande hervorming. Van een tekstboek mag worden verwacht dat het een overzicht geeft van de stand van zaken op het vakgebied, met de verschillende posities die worden ingenomen. Zo komt in het hoofdstuk Political theory: Social justice and the state het hele linksrechts spectrum van marxisme, socialisme, liberaal-egalitarisme, utilitarisme en libertinisme voorbij. Het boek past voorts economische theorie toe op de verschillende onderdelen van de welvaartsstaat (sociale verzekeringen, armoedebestrijding, pensioenen, gezondheidszorg, onderwijs) aan de hand van twee deelvragen: Wat zijn de beleidsdoelen?; Met welke methoden kunnen zij het beste worden bereikt? Het gaat dan vooral om de (beleids)keuzen die worden gemaakt, met de bijbehorende dilemma’s, bijvoorbeeld de uitruil tussen efficiëntie en rechtvaardigheid. Het doel van hoger onderwijs is kennisoverdracht in de brede zin van het woord.1 Deze kennisoverdracht moet idealiter op zowel een efficiënte als billijke wijze plaatsvinden. Bij de efficiëntie gaat het niet alleen om de omvang en samenstelling van de sector (externe of allocatieve efficiëntie), maar ook om een doelmatige besteding van de middelen binnen universiteiten, faculteiten, departementen en leerstoelen (interne efficiëntie). Daarnaast moet sprake zijn van gelijke verwervingskansen (‘equality of opportunity’): toegang tot het hoger onderwijs moet zijn gebaseerd op talent en preferenties, niet op sociale status, ouderlijk inkomen, sexe of etniciteit. Binnen dit kader moet worden bezien of, en zo ja in welke mate, hoger onderwijs aan de markt kan worden overgelaten. De hoger onderwijs markt? “Post-compulsory education is more like food than health care… the days of central planning of higher education have gone” (Barr 2004: pp. 328-329). Barr stelt eerst vast dat hoger onderwijs goeddeels voldoet aan standaard marktvoorwaarden als perfecte informatie en perfecte competitie. Hoe beter de voorlichting (denk aan universiteitsgidsen, voorlichtingsdagen, websites, rankings, etc.), hoe begrijpelijker de informatie, hoe lager de kosten van een verkeerde studiekeuze en hoe diverser de preferenties van studenten, des te meer is aan de voorwaarde van perfecte informatie voldaan. Zelfs als aan deze voorwaarde maar
gedeeltelijk is voldaan, is het de vraag of een centrale planner valt te verkiezen boven consumentensoevereiniteit. Kortom, studenten kunnen in overgrote meerderheid worden beschouwd als goed geïnformeerde consumenten. Wat betreft de tweede voorwaarde, concurrentie, geldt dat in de meeste landen er een voldoende groot aantal hoger onderwijs instellingen is die met elkaar kunnen concurreren. In Nederland zijn er 13 universiteiten en ruim 60 hogescholen. Voorts is hoger onderwijs geen publiek goed en zijn er geen toenemende schaalvoordelen, zodat in dit opzicht geen sprake is van marktfalen. Onderwijs kent wel belangrijke positieve externe effecten, wat een overheidsbijdrage aan de financiering kan legitimeren. Hoe kan de markt voor hoger onderwijs nu worden vormgegeven? Zoals het citaat aan het begin van deze paragraaf duidelijk maakt, moet de besluitvorming over de inrichting van het hoger onderwijs liggen bij de consumenten en producenten zelf. De overheid heeft wel een rol in het op de been houden van ‘nonmarketable studies’ als muziek, toneel en enkele obscure talen. Universiteiten en hogescholen bepalen zelf de hoogte van het collegegeld (p. 337). Uniformiteit van het collegegeld legt zowel een prijsplafond als een prijsbodem in de markt, met alle negatieve gevolgen vandien: de prikkels tot kwaliteitsverbetering en investeringen verminderen want de kosten daarvan kunnen vanwege het prijsplafond toch niet worden verhaald op de afnemers in de vorm van een hoger collegegeld; de prikkels tot kostenefficiëntie verminderen want de voordelen van kostenefficiëntie kunnen vanwege de prijsbodem niet leiden tot een prijsdaling – een lager collegegeld – en daarmee een hogere instroom. De financiering van de studiekosten gebeurt door de verstrekking van ‘income-contingent loans’ (de student betaalt de lening pas later terug en het tempo waarin de lening wordt afgelost hangt af van het verdiende inkomen) voldoende om zowel collegegelden als de kosten van een realistische inschatting van de kosten van levensonderhoud te dekken.2 Er is geen goede reden de hoogte van de lening te beperken, bijvoorbeeld op basis van een inkomenstoets van de ouders. De rente op de lening moet marktconform zijn. Een gesubsidieerde, lagere dan marktconforme, rente verhoogt de fiscale kosten van hoger onderwijs. Bij een gegeven budget betekent dit lagere andere uitgaven aan hoger onderwijs en dat de leningen noodzakelijkerwijs lager zijn (wat niet alleen ten koste gaat van gelijke toegang omdat sommige studenten geen financiële ondersteuning van hun ouders ontvangen maar ook armoede onder studenten teweegbrengt, wat hen weer beweegt tot het verrichten van allerlei bijbaantjes, wat weer ten koste kan gaan van de studieinzet). Een subsidie op leningen werkt bovendien regressief omdat enerzijds kinderen uit gegoede milieus zijn oververtegenwoordigd in het hoger onderwijs en anderzijds zij later als overwegend goed-verdienende professionals minder hoeven terug te betalen.
De rol van de overheid De rol van de overheid in de markt voor hoger onderwijs beperkt zich dan tot de volgende onderdelen. Ten eerste kunnen subsidies aan universiteiten (bijvoorbeeld voor onderzoek) bekostigd uit belastinggelden worden verdedigd op grond van de positieve externe effecten van (hoger) onderwijs (het verhoogt niet alleen jouw productiviteit maar ook dat van anderen, het bevordert technologische ontwikkeling, etc., p. 298). Ten tweede dient de overheid de doelstelling van gelijke verwervingskansen te bevorderen (p. 327). Voor een groot deel moet dat al plaatsvinden in het voortraject van lager en middelbaar onderwijs, door verbetering van de kwaliteit van scholen3 en betere voorlichting van het belang van onderwijs aan ouders en kinderen uit minder bevoorrechte milieus. Daarnaast dient de overheid beurzen te verstrekken aan studenten uit armlastige milieus, om hun schuldaversie te compenseren (ibidem). Het probleem van schuldaversie is als volgt. Voor een aankomende student uit een familie zonder academici is niet alleen de onbekendheid van het goed (het behalen van een universitaire graad) waarvoor een lening moet worden aangegaan groter, maar ook de kans van slagen kleiner. Hoewel gemiddeld genomen het aangaan van de lening voor een studie een goede investering is, is de variantie in de private opbrengsten (bijvoorbeeld een hoger toekomstig loon) groot.4 Er is dus een aanzienlijk risico, dat groter is voor studenten uit armlastige en minder bevoorrechte milieus. Hoewel de inkomensafhankelijke lening in feite een verzekering biedt voor het risico van het niet kunnen terugbetalen van de lening, is er niettemin het gevaar dat bepaalde groepen studenten de baten van een universitaire studie onderschatten en de kosten overschatten. Kinderen uit rijke en gegoede milieus daarentegen zijn beter bekend met het belang van een universitaire graad voor de toegang tot aantrekkelijke functies en posities op de arbeidsmarkt en kunnen de financiële risico’s van een lening (als ze die al nodig hebben) gemakkelijker dragen. Ten derde dient de overheid zich te bezinnen op de vraag waar op het continuüm met als extremen enerzijds ‘red-in-tooth-and-claw’ concurrentie en anderzijds centrale planning de markt voor hoger onderwijs zich moet situeren (p. 331). De overheidsregulatie van de markt kan zich bijvoorbeeld beperken tot controle op een juiste informatievoorziening door universiteiten en hogescholen, zodat studenten alle informatie hebben ‘to vote with their feet’ (denk aan het door Rutte geïntroduceerde systeem van leerrechten). Hervorming van het hoger onderwijs Samenvattend, Barr bepleit een reeks van maatregelen om het hoger onderwijs als een markt te organiseren. Ten eerste, grootschalige financiering van het hoger onderwijs uit belastingmiddelen voorbij het punt van positieve externaliteiten en bevorderen van gelijke toegang moet worden vermeden. Omdat hoger onderwijs een privaat goed is
waarvan de opbrengsten grotendeels bij de student neervallen, is het inefficiënt de kosten daarvan uit de belastingmiddelen te financieren. Bovendien werkt het regressief, omdat onderwijs in hoge mate een intergenerationele component bevat: “The children of poor parents tend to have lower-quality education, and less of it. Thus, the taxes of poor families contribute to consumption by the rich of a university education which helps to keep them rich” (p. 339). Ten tweede, een stelsel met rentedragende leningen, voldoende om zowel de kosten van levensonderhoud te dekken als het collegegeld, aangevuld met gerichte beurzen ter bestrijding van schuldaversie.5 Gesubsidieerde leningen werken regressief en bevorderen niet de doelstelling van gelijke toegang, omdat bij gegeven budget de leningen lager zullen zijn, wat in het nadeel werkt van studenten uit armere milieus. De collegegelden worden direct door de instellingen ontvangen (‘upfront payment’), maar pas later door de student met rente terug betaald (‘no upfront charge’, p. 341). Uniforme collegegelden worden vervangen door gedifferentieerde tarieven. Met name het uniforme collegegeld moet het bij Barr ontgelden (zie ook de nadelige effecten van een prijsplafond/bodem hierboven). Hij stelt dat het unfair is dat voor een doorsnee universiteit hetzelfde collegegeld moet worden betaald als voor een topuniversiteit als Oxford of Cambridge. Bovendien leidde het uniforme tarief ertoe dat Britse topuniversiteiten een financiële prikkel hebben om in plaats van Britse meer buitenlandse studenten toe te laten, omdat voor de laatste het collegegeld wel zelf kan worden vastgesteld. “[T]he flat-rate nature of the fee, in essence, enshrining continued central planning… variable fees improve not only efficiency but also equity (p. 338)”. Volgens Barr wordt marktwerking en diversiteit in het hoger onderwijs, alsmede investeringen in kwaliteit, bevorderd als universiteiten en hogescholen zelf de hoogte van hun collegegelden kunnen vaststellen. Evaluatie en conclusie Zoals duidelijk mag zijn uit het bovenstaande, zijn de hervormingsplannen van het hoger onderwijs zoals uiteengezet in de OC&W-nota Meer flexibiliteit, meer keuzevrijheid, meer kwaliteit: Financiering in het hoger onderwijs misschien stappen in de door Barr gewenste richting, maar tegelijk zeer bescheiden. Wat ik wil duidelijk maken is dat het voor de studenten nog een geluk is dat niet Barr, maar Rutte aan de knoppen draait. Ik maak een kleine selectie. Ten eerste, met enige welwillendheid kan het hele leerrechtenstelsel worden beoordeeld als overeenkomstig de voorstellen van Barr (het geven van een kwaliteitsimpuls door studenten in staat te stellen ‘to vote with their feet’). De bekostiging die instellingen in het hoger onderwijs ontvangen in de vorm van rijksbijdragen volgen de student, want afhankelijk van het aantal binnengehaalde leerrechten en het aantal afgegeven diploma’s, terwijl nu de rijksbijdragen neerslaan
bij welke instelling de student staat ingeschreven. Het is overigens de vraag of dit op geaggregeerd niveau voor de bekostiging zoveel zal uitmaken. Als studenten over en weer shoppen, zonder dat er grote verschuivingen optreden in de verdeling van de inschrijfduur van studenten over instellingen, blijft de bekostiging goeddeels ongewijzigd. Ten tweede, de contouren van het studiefinancieringsstelsel blijft grotendeels bestaan, met de basisbeurs (€248), aanvullende beurs (afhankelijk van het inkomen van de ouders maximaal €226) en rentedragende lening (€266, buiten het prestatiebeursregime maximaal €796), samen goed voor €740 per maand (zie www.ib-groep.nl). Het normbudget wordt opgesplitst in kosten voor levensonderhoud en leermiddelen enerzijds en collegegeldkrediet anderzijds. Een significante verandering is dat het collegegeldkrediet uit het prestatiebeursregime gehaald wordt: alleen de basisbeurs, aanvullende beurs en de OV-studentenkaart worden bij het op tijd behalen van het diploma omgezet in een gift, het collegegeld en de rentedragende lening moet worden terugbetaald. Dit is weliswaar een kleine stap in de richting van het verschuiven van de kosten naar waar de baten neerslaan, maar Barr zou het ongetwijfeld anders willen: geen basisbeurs en aanvullende beurs, die voor het grootste deel worden omgezet in giften, maar een qua niveau adequate en universele rentedragende lening, het schrappen van giften en de daarmee bespaarde belastingmiddelen inzetten voor gerichte verstrekking van beurzen aan specifieke groepen en financiering van maatregelen in het voortraject om gelijke toegang tot hoger onderwijs te bewerkstelligen. De studentenorganisaties (zie bijvoorbeeld www.lsvb.nl) lopen te hoop tegen het voorstel dat bij overschrijding van de cursusduur plus 1,5 jaar6 de hogeschool of universiteit het instellingscollegegeld, hoger dan het wettelijk collegegeld van rond de €1500, mag vaststellen. Zolang dit instellingscollegegeld niet kostendekkend is wordt de student, in afwijking van wat Barr voorstaat, door de belastingbetaler gesubsidieerd. Ten derde, er blijft een uniform, wettelijk, collegegeld naast een beperkt toepasbaar variabel instellingscollegegeld voor studenten die buiten de inschrijftermijn vallen. De marktwerking blijft dus beperkt tot de effecten die uitgaan van het leerrechtenstelsel. De ontwikkeling van topuniversiteiten met hoge collegegelden naast andere universiteiten met lage entreeprijzen zoals die in Amerika bestaan is dus niet aan de orde. Vanuit de optiek van Barr is dat jammer, want hij is weliswaar tegenstander van “social elitism, which is abhorrent”, maar voorstander van “intellectual elitism, which is both necessary and desirable. There is nothing inequitable about intellectually elite institutions. The access imperative is a system in which the brightest students can study at the most intellectually demanding institutions irrespective of their socio-economic background (p. 340)”.
Je kan het er mee eens zijn of niet, maar dit is een (de?) tekstboekversie van het verhaal, dat volgens Barr vanaf de jaren 90 hard op weg is te evolueren naar een internationale consensus (p. 343). Dr. L.F.M. Groot Universitair hoofddocent Economie van de publieke sector Utrecht School of Economics, Universiteit Utrecht Literatuur Barr, Nicholas. 2004. The Economics of the Welfare State, 4e ed., Oxford: Oxford University Press. 1
Niet alleen kennis en vaardigheden, maar ook normen en waarden, en de bevordering van intellectuele vrijheid en diversiteit. Voorts noemt Barr nog ‘the pursuit of knowledge for its own sake’. 2 Een bijzondere vorm van een inkomensafhankelijke lening is een ‘graduate tax’, waarbij studenten na het afstuderen gedurende een vaste termijn (zeg 15 jaar) een additionele belasting betalen naar rato van het verdiende inkomen. Afgestudeerden die veel (weinig) verdienen betalen dan meer (minder) terug dan ze hebben geleend. 3 In feite kan het achterstandenbeleid in dit licht worden gezien. Basisscholen ontvangen een hogere overheidsbijdrage voor bijvoorbeeld kinderen waarbij beide ouders laag opgeleid zijn of allochtoon. 4 Voorzover het ouderlijk milieu ook behulpzaam is bij de transitie van onderwijs naar de arbeidsmarkt (‘de kruiwagen is het snelste vervoersmiddel’, ‘het gaat niet om kennis, maar om kennissen’) is bij gelijk getalenteerden de opbrengst van een universitaire graad hoger naarmate de student uit een meer bevoorrecht milieu komt. 5 “There should also be mechanisms for targeting taxpayer subsidies at particular students to promote access. However, the generality of students should contribute, because of the private benefits they receive” (p. 344, Barr’s cursiveringen). 6 Voor een drie-jarige bachelor een jaar en voor een een-jarige master een half jaar uitloop.
