Rapport Gemeentelijke Ombudsman
Geen bericht van Uitstroomtafel Gemeente Amsterdam Dienst Wonen, Zorg en Samenleven Geneeskundige en Gezondheidsdienst Dienst Werk en Inkomen
11 april 2012 RA120539
Samenvatting Bij de Uitstroomtafel bespreken de gemeente Amsterdam en de maatschappelijke opvang (MO) of een door de MO voorgedragen cliënt in aanmerking komt voor uitstroom naar een zelfstandige woning1. Een man verblijft in WTC2-Domselaerstraat en zijn zaak wordt aangemeld voor bespreking bij de Uitstroomtafel. De uitkomst is negatief, omdat de man niet voldoet aan de voorwaarden die gesteld worden ten aanzien van de schuldenproblematiek. Dit wordt de man mondeling meegedeeld door zijn begeleider van de MO-instelling waar hij verblijft. De man is het hier niet mee eens. Hij wil een schriftelijke en gemotiveerde beslissing van de Uitstroomtafel. Hij is het er verder niet mee eens dat hij niet zelf zijn verhaal heeft kunnen doen tijdens de bespreking. Ook beklaagt hij zich erover dat de Uitstroomtafel geen bezwaar- of klachtprocedure kent. Hij wendt zich tot de ombudsman. Deze organiseert een hoorzitting waarbij verschillende gemeentelijke diensten, de man en zijn begeleider van de MO-instelling aanwezig zijn. Duidelijk wordt dat cliënten die aan de Uitstroomtafel besproken worden niet schriftelijk geïnformeerd worden over de beslissing die genomen is. Ook kent de Uitstroomtafel geen klachtenregeling. De ombudsman acht het noodzakelijk dat de Uitstroomtafel de betrokken persoon schriftelijk informeert over de uitkomst van de bespreking. Ook moet er een klachtenregeling komen en de doelgroep moet hierover geïnformeerd worden. Dit is aanleiding voor de ombudsman om twee aanbevelingen aan het rapport te verbinden. De ombudsman acht het verder wenselijk dat de Uitstroomtafel kijkt op welke wijze de stem van de cliënten beter gehoord kan worden bij bespreking. De door de Uitstroomtafel gegeven motivering waarom de man niet in aanmerking komt voor uitstroom komt de ombudsman niet onbegrijpelijk voor.
1 2
al dan niet met begeleiding woontrainingcentrum
Datum : 11 april 2012 Rapportnummer: RA120539 Pagina : 2/9
Oordeel De onderzochte gedragingen zijn in strijd met het motiveringsvereiste en het vereiste van fair play en niet in strijd met het vereiste van goede voorbereiding.
Aanbevelingen 1- De ombudsman verzoekt de wethouder Zorg te bevorderen dat de Uitstroomtafel cliënten schriftelijk gemotiveerd informeert over de uitkomst van de bespreking van hun zaak; 2- De ombudsman verzoekt de wethouder Zorg te bevorderen dat de Uitstroomtafel een klachtenregeling opstelt en de doelgroep hierover informeert. Amsterdam, 11 april 2012
Ulco van de Pol Gemeentelijke Ombudsman
Datum : 11 april 2012 Rapportnummer: RA120539 Pagina : 3/9
Verzoek Het verzoek tot onderzoek is op 20 september 2011 op het spreekuur ingediend en betreft de gemeente Amsterdam, de Geneeskundige en Gezondheidsdienst, Dienst Wonen, Zorg en Samenleven en de Dienst Werk en Inkomen. Uitstroomtafel Een overleg waarbij wordt bekeken welke cliënten die zes maanden of langer in de maatschappelijke opvang verblijven klaar zijn om zelfstandig te gaan wonen, al dan niet met begeleiding. Aan tafel zit, onder voorzitterschap van de GGD, een aantal (gemeentelijke) partijen: Dienst Werk en Inkomen (DWI), Dienst Wonen, Zorg en Samenleven (WZS) en instellingen voor Maatschappelijke Opvang3 (MO). De MO-instellingen dragen de cliënten voor ter bespreking.
Bevindingen aanleiding Verzoeker verblijft sinds augustus 2010 in WTC4-Domselaerstraat. Zijn zaak wordt na negen maanden, op 25 mei 2011, aan de Uitstroomtafel besproken. De Uitstroomtafel neemt een negatieve beslissing over de uitstroom van verzoeker naar een woning. Dit wordt de man mondeling meegedeeld door zijn begeleider van de MO-instelling waar hij verblijft. Op 13 juni 2011 richt verzoeker zich tot de voorzitter van de Uitstroomtafel met het verzoek om een schriftelijke en gemotiveerde beslissing. Op 14 juli 2011 ontvangt verzoeker, namens de Uitstroomtafel en hiertoe gemachtigd door de voorzitter, een reactie van verzoekers contactpersoon bij de WTC-Domselaerstraat. Er wordt aangegeven dat verzoeker nog niet voldoet aan de voorwaarden die in het “draaiboek” UMO5 gesteld worden ten aanzien van de schuldenproblematiek. Verzoeker vraagt om een huurcontract voordat de WSNP6 is aangevraagd. Het is de normale gang van zaken dat, na afwijzing van de GKA7-bemiddeling, de WSNP wordt aangevraagd. Zodra verzoeker wordt uitgenodigd bij de rechter kan hij een aanvraag bij de Uitstroomtafel doen. Op 19 juli 2011 mailt verzoeker een document “Aanmerkingen en bezwaarpunten t.a.v. de UMO procesgang en beslissing inzake verzoeker” aan zijn contactpersoon bij de WTC-Domselaerstraat. Het document is gericht aan de Uitstroomtafel. Verzoeker stuurt dit aan zijn contactpersoon, omdat hij geen “zelfstandig” e-mailadres van de Uitstroomtafel kent. In het document brengt verzoeker onder andere de volgende punten op. Cliënten kunnen niet zelf hun verhaal doen bij de Uitstroomtafel. Ook kunnen zij geen schriftelijke toelichting geven. Hierdoor kan een verkeerd beeld ontstaan. Er bestaat grote behoefte bij cliënten om zelf hun verhaal te doen. Verzoeker stelt dat instellingen voor Maatschappelijke Opvang (MO) in het algemeen een te positief beeld schetsen zodat hun cliënten kunnen uitstromen; de beslissing van de Uitstroomtafel is voor cliënten van groot belang. Er bestaat echter geen onafhankelijke
Leger des Heils, Arkin, HvO Querido en Volksbond woontrainingcentrum 5 uitstroom maatschappelijke opvang 6 Wet Schuldsanering Natuurlijke Personen 7 Gemeentelijke Kredietbank Amsterdam 3 4
Datum : 11 april 2012 Rapportnummer: RA120539 Pagina : 4/9
(bezwaar- of beroepsprocedure), indien een cliënt het niet eens is met de beslissing van de Uitstroomtafel. De voorwaarde om eerst een WSNP-aanvraag te moeten doen alvorens voor uitstroom (naar een woning) in aanmerking te komen is niet zinvol en volgens het “procesboek uitstroom maatschappelijke opvang 2010” ook niet noodzakelijk. Er is ten onrechte uitgegaan van het procesboek 2011(waarin de regels zijn aangepast). Dit is pas sinds juni 2011 in gebruik en gezien de datum waarop verzoeker is aangemeld bij de Uitstroomtafel) zijn de regels van het procesboek 2010 van kracht; verzoeker stelt verder dat een aanvraag voor de WSNP niet zinvol is, omdat hij nu nog in een AWBZ8-inrichting verblijft. Zijn toekomstige woonsituatie is onzeker en hij heeft onvoldoende betalingscapaciteit. Zelfs als hij gaat werken heeft hij (gezien inkomensafhankelijke AWBZ-bijdrage) geen of een zeer geringe betalingscapaciteit. Het zou beter zijn als de volgorde wordt omgedraaid. Eerst een woning (waarbij begeleiding vanuit WTC-Domselaerstraat blijft), dan betaald werk en dan schuldsanering. Cliënten zijn niet geïnformeerd over de wijziging van de regels in het procesboek 2011 hoewel deze wel van belang voor hen is. klachtomschrijving Het onderzoek van de ombudsman richt zich op: de gang van zaken bij de Uitstroomtafel. hoorzitting Naar aanleiding van de zaak organiseert de ombudsman op 14 november 2011 een hoorzitting. Hierbij zijn aanwezig verzoeker, een vertegenwoordiger van de Belangenbehartiging Amsterdamse Dak- en Thuislozen, verzoekers contactpersoon bij WTC-Domselaerstraat, drie medewerkers van de dienst Wonen, Zorg en Samenleven (WZS), twee medewerkers van de Dienst Werk en Inkomen (waaronder een medewerker van het team Fibu9 (Fibu)) en een medewerker van de GGD. Tijdens de hoorzitting wordt, samengevat, het volgende besproken. bespreking van een zaak door de Uitstroomtafel algemeen De GGD geeft aan dat met alle betrokkenen is afgesproken dat de cliënten worden voorgedragen bij de Uitstroomtafel door de MO-instelling waar zij verblijven. Indien cliënten wel aanwezig zouden zijn dan zou dit vertragend kunnen werken. Als men dit wil veranderen dan moet dit op een ander niveau beslist worden. Cliënten ontvangen geen schriftelijk bericht van de Uitstroomtafel over de afloop van de bespreking. Er is voor gekozen dat de MO-instelling de cliënt informeert. Het Fibu geeft aan dat de MO-instelling de klant “brengt” en de zaak in hoofdlijnen uiteenzet. verzoekers zaak Verzoeker geeft aan dat hij het prettig zou hebben gevonden als hij zijn zaak kort had kunnen presenteren. Hij heeft nu in de notulen een tweetal fouten gevonden. De medewerker van WTCDomselaerstraat geeft aan dat hem is aan te rekenen dat dit niet gecorrigeerd is. Een korte presentatie had dit echter waarschijnlijk niet voorkomen.
8 9
Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten team Financiële dienstverlening en budgetbeheer. Fibu maakt onderdeel uit van DWI
Datum : 11 april 2012 Rapportnummer: RA120539 Pagina : 5/9
Verzoeker geeft aan dat hij nog steeds in de maatschappelijke opvang zit. Hij ontvangt zak- en kleedgeld. Dit is een bedrag van ongeveer € 292,- per maand. Daarnaast ontving verzoeker € 45,zorgcompensatie. Hij heeft zijn schuldeisers dan ook niets te bieden, zeker niet gezien de hoogte van zijn schuld die € 45.000,- bedraagt. Een dwangakkoord is ook niet mogelijk nu de grootste schuldeiser niet akkoord is gegaan. Verzoeker geeft aan dat hij geen aanvraag wil doen voor de WSNP zolang hij andere mogelijkheden niet heeft geprobeerd, omdat het WSNP regime een aantal nadelen kent. Zo wordt bijvoorbeeld de post dan ingekeken door een bewindvoerder. Ook kan het aflossingbedrag worden bijgesteld. Zolang hij in de MO-opvang blijft zal verzoeker weinig financieel voordeel hebben als hij gaat werken. Hij zal dan 90% van zijn inkomsten moeten afstaan voor de eigen bijdrage AWBZ en heeft hij de schuldeisers nog steeds niets te bieden. Hij staat nu op een wachtlijst bij het Leger des Heils voor het huren van een woning (met begeleiding). Hij betaalt dan huur en hoeft geen eigen bijdrage voor de AWBZ te voldoen. Deze woning van het Leger des Heils zal dus niet op verzoekers naam komen te staan. Wel kan verzoeker hier voor langere tijd, die benodigd is voor het oplossen van zijn schuldenproblematiek, verblijven. De woning van het Leger des Heils is niet via de Uitstroomtafel geregeld. Als verzoeker een eigen woning heeft en werkt, dan wordt zijn aflossingcapaciteit groter en kan er wellicht een minnelijke schikking getroffen worden. Verzoeker is van mening dat het procesboek 2010 wel ruimte biedt voor de door hem voorgestelde oplossing. Dit was nog van kracht toen hij werd voorgedragen voor de Uitstroomtafel. DWI/Fibu laat weten dat het in principe mogelijk is dat een minnelijke schikking getroffen wordt met de schuldeisers op basis van het zak- en kleedgeld. Voor zo een minnelijke schikking is minimaal € 44,- betalingscapaciteit noodzakelijk. Als verzoeker werk vindt terwijl hij nog in een AWBZ-instelling verblijft mag hij 10%10 van zijn inkomsten houden. Dit bedrag komt dan bovenop het zak- en kleedgeld waardoor zijn betalingscapaciteit toeneemt. WZS laat weten dat het procesboek interne regels bevat die niet bedoeld zijn voor de cliënten. In het procesboek 2010, staat dat de schuldenproblematiek geregeld moet zijn alvorens met voorrang een woning kan worden toegewezen. Omdat de voorwaarden ten aanzien van de schuldenproblematiek niet scherp genoeg geformuleerd zijn heeft in 2011, na overleg met DWI en de GGD een aanscherping plaatsgevonden. Cliënten worden met voorrang geplaatst in een woning. Vaak is er in het verleden sprake geweest van een huurschuld. Fibu geeft aan dat een oplossing voor de schuldenproblematiek ook van belang is als een cliënt een eigen woning krijgt. De betrokkene moet zich hier dan inschrijven en de kans is groot dat de schuldeisers en de deurwaarders aan de deur komen. Dit kan voor problemen en stress zorgen. WZS onderschrijft dit. Cliënten moeten gesaneerd op een woning terecht komen. Dit geeft rugdekking. Verzoeker geeft in de reactie op het verslag van bevindingen aan dat de Uitstroomtafel, zonder een cliënt zelfs gehoord te hebben, geen oordeel behoort en kan vellen of een cliënt bestand is tegen de zogenaamde stress. WZS geeft aan dat in het procesboek niet als voorwaarde wordt gesteld dat de WSNP al uitgesproken is. Wel moet er een aanvraag liggen bij de rechter. Desgevraagd door de 10 Verzoeker laat weten dat de berekening (door CAK) van de eigen bijdrage niet geheel duidelijk is. Hij is van mening dat 10% een redelijke benadering is.
Datum : 11 april 2012 Rapportnummer: RA120539 Pagina : 6/9
ombudsman geven WZS en GGD aan dat de woningcorporaties als voorwaarde hebben gesteld dat de schuldenproblematiek geregeld moet zijn. Dit betekent dat er een (minnelijke) afbetalingsregeling gestart moet zijn. GGD geeft aan dat de huisvesting van verzoeker in een woning van het Leger des Heils geen idee is van de Uitstroomtafel. Indien verzoeker via het Leger des Heils met voorrang een woning krijgt, zullen zijn schulden volgens de GGD ook gesaneerd dienen te zijn. klachtafhandeling WZS geeft aan dat klachten over de Uitstroomtafel kunnen worden ingediend bij de MO-opvang die de betreffende cliënt inbrengt bij de Uitstroomtafel. De GGD geeft aan dat er nog geen klachtenregeling is bij de Uitstroomtafel maar dat er wordt nagedacht hoe de klachtafhandeling vorm gegeven kan worden. Mede door deze zaak is dit weer hoog op de agenda gekomen. WZS geeft aan dat dit ook bij deze organisatie leeft. Wel is het streven naar zo min mogelijk bureaucratie. Zowel GGD als WZS onderkennen het belang van een goede klachtenregeling. reacties op bevindingen Het resultaat van het onderzoek is als verslag van bevindingen naar verzoeker, de GGD en WZS gestuurd om na te gaan of de feiten juist zijn weergegeven. De reacties van verzoeker, WZS, GGD en DWI zullen hierna, voor zover relevant (samengevat) weergegeven worden. Verder zijn een aantal opmerkingen verwerkt in het verslag van bevindingen. GGD heeft één opmerking. Deze is verwerkt in het verslag van bevindingen. reactie verzoeker op verslag van bevindingen De woningcorporaties geven aan dat de schuldenproblematiek geregeld moet zijn en dat er een afbetalingsregeling gestart moet zijn. Indien men enkel met een zittingsdatum (ombudsman: voor de aanvraag van WSNP) via de UMO een woning toegewezen krijgt is het niet zeker dat de rechter de persoon tot de WSNP toelaat. De Gemeentelijke Kredietbank heeft geprobeerd met een betalingscapaciteit van € 44,- een minnelijke schikking te treffen met verzoekers schuldeisers. Deze hebben dit bod afgewezen. Verzoeker geeft aan dat het in de MO-opvang onmogelijk is om voldoende controle te houden over het werk/ontspannings/slaapritme. Dit komt onder meer door geluidsoverlast van staf en medebewoners. Dit speelt zeker indien een cliënt gedwongen wordt (door de bewindvoerder/rechter) ook ’s nachts te werken. Dit kan ertoe leiden dat de WSNP vroegtijdig beëindigd moet worden. Verzoeker benadrukt nogmaals dat een geformaliseerde klachtenprocedure ontbreekt. reactie WZS op verslag van bevindingen In het procesboek staat dat de schuldenproblematiek van een cliënt geregeld moet zijn alvorens met voorrang een woning kan worden toegewezen. Er moet een afbetalingsregeling voor de totale schuld geregeld zijn. Dit is zo ook afgesproken met de woningbouwverenigingen (die eigenaar zijn van de woningen die met voorrang worden toegewezen). Een cliënt moet een oproep hebben van de rechtbank voor een zitting omdat hieruit blijkt dat het verzoekschrift voor de WSNP compleet is en geaccepteerd is door de rechtbank. WZS heeft in 2011 een werkproces opgezet voor klachten in de MO, waar de Uitstroomtafel onderdeel van is. Dit werkproces is nog niet ingevoerd maar zal in maart 2012 besproken worden tijdens het proceshoudersoverleg11.
11
In dit overleg bespreken de managers van betrokken instellingen en diensten de voortgang en de knelpunten
Datum : 11 april 2012 Rapportnummer: RA120539 Pagina : 7/9
reactie DWI/Fibu op verslag van bevindingen Fibu geeft aan dat schuldenproblematiek ‘stressor’ nummer 1 is als klanten zelfstandig gaan wonen. Een klant schrijft zich in op het adres en schuldeisers (waaronder deurwaarders en incassobureaus) zien eindelijk een adres verschijnen waar ze verhaal kunnen halen. Klanten hebben vaak, een gedeeltelijk gefinancierde inboedel, waarop beslag gelegd kan worden. Deze situatie is, zowel voor de klant als voor de buurt, onwenselijk en veroorzaakt veel onrust. DWI/Fibu acht het dan ook van groot belang dat hun klanten gesaneerd op een woning terechtkomen. Dit geeft rust en rugdekking. Voor het overige heeft DWI geen op- of aanmerkingen op het verslag van bevindingen.
Beoordeling De ombudsman beoordeelt of het bestuursorgaan zich in de door hem onderzochte aangelegenheid behoorlijk heeft gedragen12.
Behoorlijkheidsvereisten Indien naar het oordeel van de ombudsman de gedraging niet behoorlijk is, vermeldt hij in het rapport welk vereiste van behoorlijkheid is geschonden13. In dit onderzoek toetst hij de gedragingen aan het motiveringsvereiste, het fairplayvereiste en het vereiste van goede voorbereiding.
Overwegingen Bij het handelen van de gemeente mag geëist worden dat de motivering is toegesneden op het individuele geval. De motivering moet ook kenbaar zijn voor de betrokken burger. Het motiveringsvereiste ziet niet alleen toe op formele besluiten maar ook op andere handelingen van de gemeente. Aan de Uitstroomtafel nemen, onder voorzitterschap van de GGD, verschillende gemeentelijke en niet gemeentelijke organisaties deel. De uitkomst van de bespreking van de Uitstroomtafel is van belang voor het verdere traject dat door de cliënt gevolgd gaat worden. Er mag dan ook verwacht worden dat deze hierover schriftelijk geïnformeerd wordt door de voorzitter van de Uitstroomtafel of de MO-instelling die de klant “ingebracht” heeft. Hierbij moet ook een onderbouwing van het standpunt van de Uitstroomtafel worden gegeven. Vast staat dat verzoeker na de bespreking van zijn zaak in eerste instantie niet schriftelijk geïnformeerd is door de Uitstroomtafel over de uitkomst van de bespreking. Pas nadat hij bij de voorzitter van de Uitstroomtafel om een schriftelijk reactie vraagt, ontvangt hij, zeven weken nadat zijn zaak besproken is, een schriftelijke reactie die (namens de Uitstroomtafel) is opgesteld door de MO-instelling waar verzoeker verblijft. Verder is gebleken dat cliënten, wier zaak besproken wordt aan de Uitstroomtafel, niet schriftelijk door de voorzitter van de Uitstroomtafel of de betrokken MO-instelling geïnformeerd worden
12 13
artikel 9:27 lid 1 Algemene wet bestuursrecht artikel 9:36 lid 2 Algemene wet bestuursrecht
Datum : 11 april 2012 Rapportnummer: RA120539 Pagina : 8/9
over de uitkomst van de bespreking. Dit is aanleiding voor de ombudsman om een aanbeveling aan het rapport te verbinden. De ombudsman acht de door de Uitstroomtafel gegeven motivering waarom verzoeker op dit moment niet in aanmerking komt voor uitstroom overigens niet onbegrijpelijk. Het fairplayvereiste bepaalt dat burgers hun procedurele kansen kunnen benutten. Dit betekent dat burgers toegang moeten hebben tot een laagdrempelige gemeentelijke klachtprocedure. Indien meerdere gemeentelijke organisaties betrokken zijn bij de handeling waartegen de klacht zich richt dan moet er een gecoördineerde klachtafhandeling plaatsvinden. Aan de Uitstroomtafel nemen, onder voorzitterschap van de GGD, meerdere gemeentelijke en niet gemeentelijke organisaties deel. Indien een klacht betrekking heeft op het handelen van de Uitstroomtafel, dan mag verwacht worden dat de betrokken gemeentelijke diensten deze klacht, conform de vereisten van de Algemene wet bestuursrecht, in behandeling nemen. Tijdens de hoorzitting blijkt dat de GGD en WZS het belang van een goede klachtenregeling onderkennen. Ook op dit onderdeel zal de ombudsman een aanbeveling aan het rapport verbinden. Het vereiste van goede voorbereiding schrijft voor dat gemeentelijke organisaties bij de voorbereidingen van hun handelingen de benodigde informatie verwerven. Bij de Uitstroomtafel wordt de zaak “ gebracht” door de MO-instelling waarin de betreffende cliënt verblijft. De ombudsman acht dit op zich niet onbegrijpelijk, nu verwacht mag worden dat deze instelling voldoende op de hoogte is van de achtergrond van de zaak. Het is hierbij wel van belang dat, zoals hiervoor overwogen is, cliënten achteraf goed geïnformeerd worden over de besluitvorming aan de Uitstroomtafel en dat er een kenbare klachtenregeling is. Dit hoeft er niet aan in de weg te staan dat de “stem” van een cliënt ook gehoord wordt. Bijvoorbeeld door de cliënt voorafgaand aan de bespreking en op diens verzoek, de kans te geven om (mondeling dan wel schriftelijk) zijn verhaal te doen . De ombudsman acht de huidige werkwijze van de Uitstroomtafel, waarbij de MO-instelling de cliënt brengt, niet in strijd met het vereiste van goede voorbereiding. Het is wel wenselijk dat (gemeentelijke) organisaties kijken op welke wijze de stem van de cliënten beter gehoord kan worden bij de bespreking.
Oordeel De onderzochte gedragingen zijn in strijd met het motiveringsvereiste en het vereiste van fair play en niet in strijd met het vereiste van goede voorbereiding.
Datum : 11 april 2012 Rapportnummer: RA120539 Pagina : 9/9
Aanbevelingen 1- De ombudsman verzoekt de wethouder Zorg te bevorderen dat de Uitstroomtafel cliënten schriftelijk gemotiveerd informeert over de uitkomst van de bespreking van hun zaak; 2- De ombudsman verzoekt de wethouder Zorg te bevorderen dat de Uitstroomtafel een klachtenregeling opstelt en de doelgroep hierover informeert.
