Gasrondjes
Masterclass 8 juni 2011
Van:
Datum: Document: Bijeenkomst: Tijd:
Centrum voor Energievraagstukken Mr. Gerrit Buist Dr. Simone Pront-van Bommel 8 juni 2011 Gasrondjes Masterclass 10.00 – 16.00 uur
Inhoudsopgave Gasrondjes.................................................................................................................................. 1 1. 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5
Introductie .................................................................................................................. 1 Inleiding ..................................................................................................................... 1 Gasrondjes.................................................................................................................. 1 Aanleiding .................................................................................................................. 3 Probleemstelling en doel van de masterclass ............................................................. 5 Opzet van de notitie (leeswijzer)................................................................................ 5
2. 2.1 2.2 2.3 2.4
Achtergronden............................................................................................................. 5 De ontwikkeling van de Gasrotonde .......................................................................... 5 Europese en nationale klimaat en milieudoelstellingen ............................................. 8 Bio-economie ........................................................................................................... 10 Andere Europese (inspannings-)verplichtingen; ambivalentie ................................ 10
3. 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8
Biogas en groen gas onder de loep........................................................................... 11 Biogas; inleiding ...................................................................................................... 11 Opwekmethode......................................................................................................... 11 Biomassa .................................................................................................................. 11 Samenstelling ........................................................................................................... 12 Aandeel en gebruik biogas ....................................................................................... 13 Opwaarderen tot groen gas....................................................................................... 15 Kosten van opwaardering tot groen gas ................................................................... 16 Tenslotte ................................................................................................................... 18
4. 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5
Voorwaarden voor ‘Gasrondjes’ .............................................................................. 18 Algemeen ................................................................................................................. 18 Groen certificaten..................................................................................................... 19 Balanceren................................................................................................................ 20 Subsidiering.............................................................................................................. 21 Kwaliteit ................................................................................................................... 22
5. 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.6 5.7
Europese en nationale gaswetgeving (overige)........................................................ 24 Inleiding ................................................................................................................... 24 Europese gaswetgeving ............................................................................................ 25 De Gaswet ................................................................................................................ 26 Net of installatie? ..................................................................................................... 26 Gasinstallatie ............................................................................................................ 27 Particuliere netten..................................................................................................... 27 Aansluiting op het openbare gasnet ......................................................................... 28
6. 6.1 6.2 6.3 6.4
Slotbeschouwing ...................................................................................................... 30 Inleiding ................................................................................................................... 30 Biogas of groen gas? ................................................................................................ 31 Algemene maatschappelijke kosten- en batenanalyse ............................................. 32 Onderzoek ................................................................................................................ 37
Bijlage 1 Praktijkvoorbeeld biogas .......................................................................................... 38
I
Figuuropgave Figuur 1: Systematische weergave van aardgas, biogas en groen gas ....................................... 2 Figuur 2: Historische biogasproductie en bijdrage aan totale energievoorziening…………...14 Figuur 3: Verspreiding biogas over Nederland ........................................................................ 14 Figuur 4: Schematische weergave van de groen gas route....................................................... 16 Figuur 5A: De beleidsdriehoek ................................................................................................ 33 Figuur 5B: Trias Energetica ..................................................................................................... 33 Figuur 6: Hiërarchisch optimalisatieproces van de energiemarkt............................................ 34 Figuur 7: Vergroting rentabiliteit van biogasketen…………………………………………...38 Tabelopgave Tabel 1: Gasopbrengsten en potentie van biomassa................................................................. 12 Tabel 2: Gascompositie voor verschillende soorten biogas…………………………………..13 Tabel 3 Voorlopige eisen aan groen gas voor invoeding in distributienet............................... 23 Tabel 4: Milieuefficiëntie van verschillende toepassingen van biogas.................................... 32
II
Gasrondjes
1.
Introductie
1.1
Inleiding
In Nederland bestaat de primaire energievoorziening voor 45% 1 uit gas. Bovendien zijn nergens in de wereld zijn zoveel huishoudens en bedrijven aangesloten op het gasnet als in Nederland, bijna 100%. Gas is daarnaast een belangrijke energiebron voor grote industrie, centrale (gascentrales) en decentrale WKK-elektriciteit opwek. De Nederlandse gasproductie, die 74 miljard kubieke meter ofwel bcm per jaar bedraagt, is goed voor 36% van de productie van de Europese Unie.2 De gasvoorziening bestaat nu nog grotendeels uit aardgas dat afkomstig is uit de Groningse gasvelden. De gasmarkt geldt daarbij nog steeds als een zeer geconcentreerde markt. Onmisbaarheid van de grootste speler is onveranderd groot: meer dan 60% van de tijd is deze speler nodig om in alle gasvraag te kunnen voorzien. 3 Deze mate van onmisbaarheid verandert door de jaren heen weinig, doordat de productie-, opslag- en transportcapaciteit van de overige marktspelers constant zijn gebleven. Gasterra heeft het exclusieve recht om gas uit het Groningenveld te vermarkten en verkrijgt met het kleineveldenbeleid ook het meeste gas uit de andere Nederlandse productievelden. Op grond van artikel 54 Gaswet hebben gasproducenten de mogelijkheid het door hen gewonnen gas tegen marktconforme prijzen aan Gasterra te verkopen, de zogenaamde afzetgarantie. Toetredingsdrempels houden een geconcentreerde marktstructuur in stand. Daarnaast ontwikkelt zich, zij het op nog zeer beperkte schaal, lokale en kleinschalige opwekcapaciteit van biogas. Biogas, heeft als bron biomassa en kan het volgende zijn: stortgas, biogas uit rioolwaterzuiveringsinstallaties, biogas op landbouwbedrijven en overig biogas.4 Deze kleinschalige duurzame gasvoorzieningen staan centraal in deze notitie ter voorbereiding van de masterclass ‘Gasrondjes’ van 16 juni 2011. Het Centrum voor Energievraagstukken UvA organiseert deze masterclass in samenwerking met Energy Delta Institute (EDI). De notitie is tot stand gekomen in samenwerking met EDI en TNO. 1.2
Gasrondjes
De term ‘Gasrondjes’ heeft geen vastomlijnde juridische of algemeen aanvaarde status. De notitie verwijst met de term ‘Gasrondjes’ naar lokale duurzame gasvoorzieningen. Het gaat bij ‘Gasrondjes’ om de lokale opwek van biogas, primair bedoeld om ook lokaal te worden verbruikt. Dit verbruik kan zijn: opwek van elektriciteit en warmte, of ‘eindverbruik’ als gas. Binnen ‘Gasrondjes’ kan biogas lokaal (direct) worden verbruikt, door de opwekker of een andere afnemer die is aangesloten op het ‘rondje’.
1
http://www.energydelta.org/en/mainmenu/edi-intelligence/Country-gas-profiles/country-gas-profilenetherlands. 2 Brief van de Minister van EL&I, Den Haag, 8 december 2010, Tweede Kamer II, 20/2011, 29 023, nr. 78, p. 1. 3 Energiekamer Nederlandse Mededingingsautoriteit, De Nederlandse energiemarkten in 2009 Streefbeeld knelpunten – maatregelen, Den Haag, december 2009, p. 5/6, 12, 17 e.v. en i.h.b. 36. 4 CBS, Hernieuwbare energie in Nederland 2009, Den Haag/Heerlen 2010, p. 31. 1
Indien meerdere marktpartijen en afnemers ‘deelnemen’ in het gasrondje zou voor de exploitatie van de opwek, de lokale afzet en belevering een lokaal gasbedrijf kunnen worden opgezet, waarin (een deel van de) betrokken partijen participeren. Deze mogelijkheid blijft verder in deze notitie onbesproken. Biogas kan niet direct op het regionale of landelijke net worden geïnjecteerd. Hiertoe zal het gas eerst moeten worden opgewerkt naar gas met een kwaliteit vergelijkbaar met die van aardgas. In de praktijk wordt het opgewerkte gas groen gas genoemd. Opwerken van biogas naar groen gas, en het op druk brengen kost veel energie. Bij direct lokaal verbruik valt het biogas meteen (vrijwel) ongezuiverd aan te wenden. Daarmee wordt een evenredig deel van de vraag naar aardgas verdrongen, er wordt efficiënter gebruik van het biogas gemaakt, waardoor het energetisch rendement hoger zal zijn. Het biogas dat binnen een ‘Gasrondje’ wordt gedistribueerd heeft een lagere energetische waarde dan aardgas, door de grotere hoeveelheid CO2 die dit gas bevat ten opzichte van aardgas. Daarnaast bevat biogas een aantal verontreinigingen dat de apparatuur waar het gas in wordt gebruikt kan beschadigen. Dit is een belangrijk nadeel. Het gaat bij ‘Gasrondjes’ om lokaal opgewekt gas dat, als dit niet direct ter plaatse wordt verbruikt, geïnjecteerd kan worden op het regionale openbare gasnetwerk, derhalve is opgewerkt naar groen gas. Deze aansluiting van een ‘Gasrondje’ op het openbare netwerk is ook van belang om de leveringszekerheid van gas veilig te stellen ingeval van (tijdelijke) onvoldoende lokale opwek van biogas. Om geïnjecteerd te worden op het openbare gasnetwerk is vereist dat het lokaal opgewekt ebiogas wordt opgewaardeerd tot gas met de wettelijke kwaliteitseisen die gelden voor door middel van het openbare netwerk te transporteren gas (Nederlandse aardgaskwaliteit). Dit opgewaardeerde biogas, krijgt in de praktijk het stempel ‘groen gas’.
Figuur 1: Systematische weergave van aardgas, biogas en groen gas5 Daarnaast dient het te injecteren gas aan de wettelijk voorgeschreven drukeisen te voldoen. Vooral de kwaliteitseis, en in mindere mate de drukeis, zijn van invloed op mogelijkheden om lokale gasvoorzieningen rendabel te exploiteren. Bij lokale distributie (leidingdruk 8 bar) zijn de kosten om te voldoen aan de compositionele eisen hoger dan de kosten om te voldoen aan de druk-eis. Als echter gekozen wordt voor toevoegen aan hoofdtransportleidingen van de landelijke netbeheerder GTS (ca 65 bar) dan is juist het op druk brengen duurder dan het op compositionele kwaliteit brengen.
5
http://renqi.nl/tiki-index.php?page=Flexigas. 2
De wijze van inrichting van het gasrondje heeft dus diverse consequenties; daarnaast ook zoals in de loop van de notitie zal blijken onder meer wat betreft de wettelijk vastgelegde en contractueel bepaalde kwaliteitseisen (zie paragraaf 4.5), de verplichting om een netbeheerder aan te wijzen en voor de wettelijk opgelegde taken van netbeheerders (paragrafen 5.4 en 5.5). Deze notitie heeft betrekking op zowel zelfvoorzienende lokale opwek als op ‘Gasrondjes’ die zijn aangesloten op het openbare netwerk. De notitie richt zich in het bijzonder op het distributienetwerk, bezien vanuit de lokale vraag en aanbod.6 Met ‘zelfvoorzienend’ (of zelfstandig) bedoelen wij, dat het lokaal opgewekte biogas binnen het betrokken geografische gebied, dat beperkt is, ook volledig wordt verbruikt. De distributie van het biogas is in dat geval uitsluitend lokaal. Aanvullend gas uit het openbare net is dan niet nodig. In de praktijk zal wel voor een aansluiting op het openbare net gekozen worden, in verband met eventueel benodigde noodcapaciteit. Lokale productie en lokaal verbruik zouden kunnen leiden tot verbruikers die onafhankelijk zijn in een gebied van (andere) gasleveranciers en van het openbare netwerk, mits natuurlijk de lokale opwek toereikend is om in de totale lokale gasbehoefte te voorzien, onder de eis van het kunnen balanceren tussen vraag en aanbod. Dan zou sprake zijn van een zelfstandig ‘micro grid’. De ontwikkeling van Gasrondjes wordt in deze notitie bezien als onderdeel van het nationale beleid inzake Nederland als Gasrotonde. 7 Met het woord ‘gasrotonde’ wordt bedoeld dat Nederland als internationaal logistiek knooppunt voor gasstromen fungeert. Dit beleid omvat diverse andere doelstellingen. Onder meer van belang wordt geacht het verkrijgen in Nederland van een gasmix, waarvan Nederlands aardgas, gas uit diverse andere landen en groen gas onderdeel zijn. Hiermee zou kunnen worden voorkomen dat Nederland afhankelijk wordt van één leverancier 8 of bron. 9 Een belangrijke bron voor groen gas is de lokale productie van biogas die eveneens lokaal wordt verbruikt. De gedachte achter de Gasrotonde gaat uit van diversificatie van gas voor de toekomst. Gasrondjes nemen nog steeds een marginale positie in de Nederlandse gasvoorziening in. Deze notitie hoopt een bijdrage te kunnen leveren aan de verbreding van die gasvoorziening door een beter inzicht in het verschijnsel gasrondjes te bieden. 1.3
Aanleiding
De notitie beoogt in kaart te brengen welke betekenis ‘Gasrondjes’ binnen de nationale gasvoorziening heeft. Deze masterclass vormt een vervolg op de eerdere masterclasses van het Centrum voor Energievraagstukken UvA: -
‘Private netten’ van 2 april 2008; ‘Smart grids’ van 29 april 2010; ‘Hoe groen zijn de Derde Energierichtlijnen?’ van 17 november 2009; ‘Decentrale energievoorzieningen’ van 20 januari 2011.
Het gaat ten aanzien van ‘Gasrondjes’ om een ontwikkeling die nog in de kinderschoenen staat, verhoudingsgewijs (nog) in verwaarloosbare mate bijdraagt aan de totale Nederlandse 6
En dus niet zo zeer vanuit de technisch definitie van leidingdruk tot 8 bar. Zie voor dat beleid bijv. de brief Minister van EL&I van 13 januari 2011, Kamerstukken II 2010/11, 29 023, nr. 79. 8 Zie in dat verband: Voorstel voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad betreffende maatregelen tot veiligstelling van de aardgasvoorziening en houdende intrekking van Richtlijn 2004/67/EG; Brussel, 16 juli 2009; COM(2009) 363 def. 9 Gasrotondebrief van de Minister van EZ van 23 oktober 2009, kenmerk ET/EM / 9182335, Kamerstukken II 2009/10, 29 023, nr. 73, p. 6 en 7. 7
3
gasvoorziening en in het kader van pilots voor slimme netten en decentrale projecten voor Lokale Duurzame Energievoorzieningen een ondergeschikte rol speelt. Deze ontwikkeling zal zich waarschijnlijk doorzetten. Voor beleidsvorming wordt uitgegaan van de verwachting dat het aandeel groen gas in 2030 zo’n 20% zal zijn.10 Als groen gas straks op vele plekken zou worden geproduceerd, ontstaat daarmee in feite een veelheid aan kleine gasbronnen. Deze ontwikkeling is overigens mede afhankelijk van onder meer de verdere technische innovatie, een optimale energiemix, de toenemende behoefte aan andere vormen van gaswinning dan die van de bestaande winning van aardgas, het ontstaan van betere financiële exploitatiemogelijkheden van opwek en distributie van biogas, die mede beïnvloed zijn door de prijsvorming van de aardgasprijs 11 en ook van (toekomstig) beleid en regelgeving. Door voortschrijdende technische innovaties wordt het technisch steeds beter mogelijk om (zelfvoorzienende) lokale gasvoorzieningen te realiseren. De vraag ligt voor welke plaats ‘Gasrondjes’ over pakweg tien tot twintig jaar binnen de gasvoorziening kunnen innemen. Voor toekomstig overheidsbeleid en -regelgeving zullen dienaangaande beslissingen moeten worden genomen. Nationaal gasbeleid en -wetgeving verschaffen op dit moment betrekkelijk weinig duidelijkheid over mogelijkheden tot inpassing van ‘Gasrondjes’ in de ‘totale’ Nederlandse gasvoorziening. Bestaande eisen inzake gastransport en -distributiesystemen kennen belangrijke belemmeringen voor inpassing daarvan. De bestaande netbeheerders staan voor belangrijke beslissingen voor inpassing van ‘Gasrondjes’ in het gastransport- en distributiesysteem. Zij worden met aansluitingsverzoeken geconfronteerd en moeten ter modernisering12 van hun vaak verouderde netten investeren. Deze investeringen hebben deels betrekking op inpassing van gas en de voor het in te voeden gas te hanteren kwaliteitseisen.13 De vraag is welke kosten daarmee gemoeid zijn en of deze dan gedekt kunnen (of moeten) worden uit de tarieven voor aansluiting en transport van gas, na aanpassing van de daarvoor geldende wetgeving. Voor partijen, die bij deze lokale energievoorzieningen betrokken zijn, is het van belang inzicht te hebben in de ontwikkelingen omtrent ‘Gasrondjes’. In beginsel heeft immers een ieder het recht op gas te produceren binnen de daarvoor geldende eisen voor milieu en ruimtelijke ordening en is iedere verbruiker vrij in de keuze van zijn gasleverancier. Hij dient daarbij ook voldoende keuzemogelijkheid te hebben met betrekking tot biogas en groen gas. Partijen ervaren op dit moment diverse belemmeringen van zowel technische als financiële aard. Voor (grote) verbruikers, die zijn aangesloten op het openbare net, is het van belang te weten wat de toekomstige kwaliteits- en samenstellingseisen van gas zijn met het oog op investeringen in ‘gas-aangedreven’ apparatuur. Opwaarderen van biogas naar op het openbare net invoedbaar gas is een kostbare aangelegenheid (paragraaf 3.7), maar ook investeringen in apparatuur die is aangepast op gas met een andere samenstelling dan dat van het huidige aardgas, kan een kostbare aangelegenheid zijn. Het Ministerie van EL&I staat voor een aantal afwegingen. Eén daarvan is het wegnemen van eventuele markttoetredingsdrempels voor handel in biogas door aanpassing van wetgeving en subsidiëring- en belastingregels en het (anderszins) extra stimuleren van ‘Gasrondjes’. Een 10
ECN (2007), “Vol Gas Vooruit!” De rol van gas in de Nederlandse energiehuishouding, p. 9. ECN (2006)“Elektriciteits- en brandstofprijzen. Achtergrondstudie ter ondersteuning van onrendabele top berekeningen voor 2008”, p. 9. 12 GastTransportService B.V. (GTS), Rapport Voorzieningszekerheid Gas 2009, p. 3. 13 Gasrotondebrief van de Minister van EZ van 23 oktober 2009, kenmerk ET/EM / 9182335, Kamerstukken II 2009/10, 29 023, nr. 73, p. 8. Zie ook Energiekamer NMa, Zorgen voor optimale energiedistributienetten, Visie van de toezichthouder op het reguleringskader, Den Haag februari 2010, p. 5 en 7. 11
4
andere afweging betreft de eisen met betrekking tot milieu, veiligheid, (kosten-)efficiëntie van het totale gastransport- en distributiestelsel en het zo kosteneffectief mogelijk veilig stellen van de Nederlandse gasvoorziening voor de komende decennia. Dit alles in samenspraak met de gassector: verbruikers, (lokale) producenten, netbeheerders en andere betrokkenen. Een en ander is aanleiding voor dit onderzoek naar ‘Gasrondjes’ en de masterclass ten behoeve waarvan dit onderzoek is gedaan. 1.4
Probleemstelling en doel van de masterclass
Inzet van de discussie tijdens de masterclass ‘Gasrondjes’ is de vraag of het nodig is dat het Ministerie van EL&I een integrale visie ontwikkelt ten aanzien van ‘Gasrondjes’ en de ontwikkeling van ‘Gasrondjes’ stimuleert. Een daarmee verband houdend discussiepunt voor de aankomende masterclass ‘Gasrondjes’ is, of vele gasrondjes onderdeel zullen en kunnen uitmaken van een grote Gasrotonde. Dat is afhankelijk van vele factoren, waarvan deze notitie de belangrijkste behandelt. 1.5
Opzet van de notitie (leeswijzer)
Om deze vragen te kunnen beantwoorden is het in ieder geval noodzakelijk de ontwikkelingen inzake ‘Gasrondjes’ in kaart te brengen. Deze notitie en de masterclass hebben onder meer dit ten doel. Hoofdstuk 2 beschrijft daartoe de achtergronden en hoofdstuk 3 brengt (mede ter inleiding van de volgende hoofdstukken) de stand van de techniek, productieprocessen en enkele relevante kostenaspecten in kaart. De implicaties van ‘Gasrondjes’ worden daarbij mede bezien tegen het licht van Europese en nationale wetgeving (hoofdstukken 4 en 5.). Het wettelijk kader bestaat uit een palet van regels: diverse Europese energierichtlijnen14, subsidieregelingen en ook regels met betrekking tot ruimtelijke ordening en milieu. Deze regels zijn mede bepalend voor de exploitatiemogelijkheden van ‘Gasrondjes’. Wij concentreren ons in dit verband vooral op de Europese en nationale gaswetgeving. De notitie beschrijft vanwege het belang voor de handel in biogas en groen gas daarnaast ook het certificeringsysteem (groencertificaten) (zie paragraaf 4.2). De regels inzake subsidiëring komen eveneens aanbod (paragraaf 4.4).
2.
Achtergronden
2.1
De ontwikkeling van de Gasrotonde
Het Ministerie van EL&I heeft in 2010 een speciaal platform opgericht: het Platform Gasrotonde15 met als hoofddoel de bevordering van de - hiervoor al genoemde - Nederlandse
14
Zie onder meer: Richtlijn 2009/73/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende gemeenschappelijke regels voor de interne markt voor aardgas en tot intrekking van Richtlijn 2003/55/EG (de De Derde Gasrichtlijn), welke op 3 maart 2011 met als uiterste implementatiedatum 3 maart 2011; Directive 2009/28/EC of the European Parlement and the Council of 23 April 2009 on the promotion of the use of energy from renewable sources and amending and subsequently repealing Directives 2001/77/EC and 2003/30/EC. 15 In de brief “Visie op de gasmarkt” van maart 2006 werd het begrip “Gasrotonde” geïntroduceerd. Zie de Brief van de Minister van Economische Zaken van 17 maart 2006, Kamerstukken II, 2005/06, 29 023, nr. 22. Zie verder het Energierapport 2008 over de Gasrotonde, Kamerstukken II 2007/08, 31 510, nr. 1,p. 3 5
Gasrotonde. Dat moet gepaard gaan met een specifiek programma. Eén van de doelstellingen daarvan is de beschikbaarheid van gas veilig te stellen.16 De Minister van EL&I gaat er daarbij vanuit, dat Nederland voor de komende decennia voor zijn voorzieningszekerheid afhankelijk zal blijven van fossiele brandstoffen. Aardgas is in Nederland voor elektriciteitsopwekking de belangrijkste energiebron. Meer dan 50% van de Nederlandse elektriciteitsopwekking is daarop gebaseerd. Aardgas heeft als kenmerk de schoonste fossiele brandstof te zijn. Hierdoor blijft aardgas, volgens de Minister van EL&I naast andere energiebronnen, een essentiële plaats innemen in onze energievoorziening. Daarnaast kan aardgas een belangrijke rol spelen in de verduurzaming van de Nederlandse samenleving. Allereerst als energiebron voor flexibele energieproductie ter balancering van de intermitterende, onzekere, opwekking van wind- en zonne-energie. 17 Anders dan elektriciteit valt gas namelijk ‘op te slaan’ op economisch rendabele wijze en kan gas als bron van elektriciteit een tijdelijk gebrek aan voldoende wind- en zonne-energie opvangen. Voorts zou gas kunnen dienen als drager van duurzame gassen als biogas en als grondstof voor de productie van waterstof. Bij het opraken van de gasvoorraden in Nederland de komende decennia, 18 zal de beschikbaarheid van gas in belangrijke mate moeten komen uit import van gas, aan te voeren per pijpleiding en schip. Voorts zouden ook nieuwe vormen van gaswinning in Nederland, meer lokaal georiënteerd, daaraan kunnen bijdragen. Opwek van biogas is in dat verband relevant.19 Op dit moment wordt vanuit Nederland, vooral dankzij het Groningenveld en de daaraan verbonden ondergrondse gasopslagen, ‘flexibel’ gas geleverd.20 De komende jaren zullen de flexibele productiemogelijkheden van het Groningenveld afnemen, waardoor behoefte ontstaat aan aanvullende faciliteiten voor het flexibel leveren van gas. 21 16
Dit platform heeft verder ten doel een goede afstemming van het beleid en de uitvoering daarvan tussen de Nederlandse overheid en de Nederlandse gassecto. Dit vormt volgens de Minister een belangrijke voorwaarde voor een efficiënte en effectieve implementatie van de Gasrotonde strategie. Gasrotondebrief van 23 oktober 2009, kenmerk ET/EM / 9182335, Kamerstukken II 2009/10, 29 023, nr. 73, p. 14. 17 Brief van de Minister van EL&I van 28 maart 2011, “Rapport over de gassamenstelling”, kenmerk ETM/EM / 11045169, Kamerstukken II, 2010/11 29 023, nr. 8 18 EBN (2009) “Focus on Dutch gas 2009”, p.9 19 Voor alle duidelijkheid: ook van groot belang zou kunnen zijn de mogelijke productie van schaliegas, z.g. ‘tight gas’ en steenkoolgas (coal bed methane). Van deze categorieën zouden de voorraden zeer aanzienlijk kunnen zijn (ref. EBN/TNO rapport 2010). 20 GTS is verantwoordelijk voor de pieklevering aan kleinverbruikers voor het temperatuurbereik -9 °C tot -17 °C. Hiervoor is het Besluit Leveringszekerheid Gaswet (Staatsblad 2004, nr. 170) opgesteld. Om te voorkomen dat kleinverbruikers tijdens een extreem koude dag in de kou komen te staan door een tekort aan productie- en transportcapaciteit is in dit besluit opgenomen dat de netbeheerder van het landelijk gastransportnet de verantwoordelijkheid heeft om het (extra) volume en de capaciteit te reserveren voor de extra vraag van kleinverbruikers als de effectieve etmaaltemperatuur lager dan -9 °C is. De pieklevering beperkt zich tot de uren waarin het uurverbruik van kleinverbruikers boven het maximale uurverbruik ligt van een “min 9 gradendag”. De vergunninghouder betrekt dit volume en de capaciteit verplicht via de netbeheerder van het landelijk gastransportnet. Samen met de vrij te contracteren basislevering tot -9 °C , kan de vergunninghouder zodoende een complete levering tot en met -17 °C aan kleinverbruikers aanbieden. Zie GastTransportService B.V., Rapport Voorzieningszekerheid Gas, 2009, p. 20. Dit rapport bevat een analyse van de relevante ontwikkelingen van de gasmarkt in Noord-West Europas, zowel de binnenlandse markt als de exportverplichtingen; en daarin wordt ingegaan op de voorzieningszekerheid voor Nederland. Daaronder wordt verstaan de mate van zekerheid dat op korte en lange termijn voldoende gas op het goede moment en op de goede plaats beschikbaar is om aan de marktvraag te voldoen (p. 2). Uit de analyse blijkt dat de gasvraag en exportverplichtingen in Nederland in 2010 voor 92% worden gedekt door zeker aanbod (gecontracteerde binnenlandse productie plus gecontracteerde import), in 2015 voor 79% en in 2020 voor 70%. 21 Heden kan vooral door de productie van de Groningse gasvelden worden voorzien in deze flexibiteit. Deze mogelijkheid neemt naar verwachting de komende decennia sterk af en zal, zo is de inzet van overheidsbeleid en dat van GTS, moeten worden ondervangen door gebruik van bergingen. GastTransportService B.V., Rapport Voorzieningszekerheid Gas 2009, p. 16 e.v. 6
Het Ministerie van EL&I streeft ernaar onderzoek uit te voeren naar de mogelijkheid dat Nederland de Gasrotonde van Noordwest-Europa wordt.22 Het gaat daarbij om zaken zoals de beschikbaarheid van transportcapaciteit, de diversificatie van de aanvoer van gas en flexibiliteit in de levering aan consumenten en het realiseren van marktwerking. 23 Vooral flexibiliteit en het aanbod van verschillende gasmogelijkheden voor diversificatie van de gasvoorziening zijn voor de masterclass relevant. Tevens wat de rol van lokale opwek van biogas binnen de nationale gasvoorziening kan en (volgens beleid) dient te zijn. Wij voegen aan dit lijstje ook beleid en regelgeving toe. Deze zijn mede bepalend of Nederland deze gasrotonde wordt en of daarbinnen daadwerkelijk plaats is voor ‘Gasrondjes’. De noodzaak is geconstateerd, dat een gasmix ontstaat met als integraal onderdeel Nederlands aardgas, gas uit diverse andere landen, en - dit is voor dit onderzoek van belang24 - groen gas. Een van de doelstellingen daarvan is te voorkomen dat Nederland al te zeer afhankelijk wordt van een beperkt aantal leveranciers. De productie van biogas werd daarbij gestimuleerd met de Stimuleringsregeling Duurzame Energieproductie (SDE-regeling), de opvolger van de regeling Milieukwaliteit van de Elektriciteitsproductie (MEP). De bedoeling is dat de SDE-regeling wordt voorgezet met de SDE+ regeling, waarvan de inhoud overigens nog niet bekend is. Het Innovatieprogramma Nieuw Gas zou er daarbij voor moeten zorgen dat een kostendaling van productie van groen gas uit vergisting van biomassa optreedt door verdere ontwikkeling van kennis. De bedoeling is dat de productie van groen gas op den duur een rendabele activiteit wordt en kan leiden tot een steeds groter aandeel van gas met een niet-fossiele oorsprong in de energiemix. De vraag is of dit een realistisch scenario is.25 De markt voor groen gas bedroeg in 2009 15 miljoen kubieke meter (mcm) en zal naar verwachting de komende jaren verder toenemen. Dit wordt geïllustreerd door de cijfers van 2010: toen werd er 37 miljoen kubieke meter geproduceerd. De betekenis hiervan dient overigens op landelijke schaal, in ieder geval op dit moment, nog sterk te worden gerelativeerd. Dit blijkt uit een vergelijking met de consumptie van aardgas, in 2009 werd 48.796 miljoen kubieke meter aardgas geproduceerd. Minder dan 10 installaties in Nederland voedden daarbij gas uit hernieuwbare bronnen (opgewerkt tot aardgaskwaliteit) in op het gasnet. Een aantal bestaat al enige jaren, maar qua omvang is de betekenis daarvan zeer beperkt.26 De verwachting is, mede vanwege de nieuwe SDE+ regeling, dat de productie snel zal stijgen. De Minister van EL&I gaat er voor de toekomst vanuit dat het onvermijdelijk is, dat de gaskwaliteit anders wordt. 27 Oorzaak daarvoor is niet alleen een groter aandeel van 22
“Economic Impact of the Dutch Gas Hub Strategy on the Netherlands”, Report for the Ministry of Economic Affairs, Agriculture and Innovation by the Brattle Group, London: The Brattle Group Halton 2010. Dit rapport bevat een kosten-batenanalyse van de gasrotonde. In het ‘succesgasrotonde scenario dat deze onderzoeksorganisatie schetst is geen tot nauwelijks plaats ingeruimd voor locale biogas en groengasvoorzieningen. 23 Gasrotondebrief van 23 oktober 2009, kenmerk ET/EM / 9182335, Kamerstukken II 2009/10, 29 023, nr. 73, p. 2 e.v. en p. 12 en 13: “De productie van Groen Gas wordt gestimuleerd met de Stimuleringsregeling Duurzame Energieproductie (SDE). Het Innovatieprogramma Nieuw Gas moet zorgen voor een kostendaling van de productie van Groen Gas uit vergisting en vergassing van biomassa”. 24 Zie ook Zie Brief van de Minister van EL&I Verhagen aan de Eerst Kamer van 8 december 2010, ETM/EM / 10184836, p. 2. 25 Stichting Natuur en Milieu, Heldergroen gas, Een visie op de duurzaamheid van groen gas, opgesteld in opdracht van Platform Nieuw Gas, Utrecht mei 2011. 26 Nationaal actieplan voor energie uit hernieuwbare bronnen, juni 2010, p. 54. 27 Kema en Kiwa, Gaskwaliteit voor de toekomst, Deelrapport 1 en II: Technisch/economische inventarisatie van gevolgen gaskwaliteitsvariaties voor eindgebruikers, Groningen, 27 januari 2011. Het rapport beschrijft dat aanpassing bij de eindgebruikers strategisch de beste keuze is. De onderzoekers geven aan dat juist door tijdig deze transitie bij de gebruikers te beginnen het nieuwe gas op een verstandige manier ingepast kan worden. Hierdoor voorkomen we dat Nederland in Europa een eiland wordt qua gaskwaliteit. 7
aardgassen uit ander bronnen, zoals uit Rusland en Noorwegen en aanvoer van LNG, maar ook de productie van biogas en opwerking tot groen gas.28 Uit beleidsstukken en daaraan ten grondslag liggend onderzoek valt op te maken, dat daarbij in de eerste plaats gestuurd gaat worden op aanpassingen in het landelijk gastransportnet 29 en bij de industrie. De kwaliteitsmarges, die nu worden gehanteerd op basis van de Gaswet, de Regeling kwaliteitsaspecten netbeheer elektriciteit en de op de Gaswet gebaseerde code ‘Aansluitingsen transportvoorwaarden’ (zie paragraaf 4.5 van deze notitie), dienen te worden aangepast.30 Voorts is nodig de aanpassing van apparatuur, die afhankelijk is van gas. In Nederland wordt bijvoorbeeld aan huishoudelijke klanten het zogeheten G-gas (laag calorisch gas) geleverd. Er zijn aan Nederlandse huishoudens tot nu toe altijd apparaten geleverd die geoptimaliseerd zijn voor G-gas. Biogas heeft echter een andere samenstelling dan G-Gas (zie paragrafen 3.7 e.v. en 4.5 inzake de kwaliteitseisen). Ook is de vlamsnelheid lager: de grotere hoeveelheid CO2 in biogas heeft een vertragend effect op de verbrandingssnelheid van biogas. Dit betekent dat biogas in de standaard branders niet gebruikt kan worden; de kans bestaat dat de vlam afblaast. Als dit onopgemerkt zou blijven levert dit gevaarlijke situaties op. Aanpassing bij de eindverbruikers met inachtneming van een ruime overgangsperiode zou volgens de Minister van EL&I de beste strategische keuze zijn. Het gaat daarbij vooral om de industrie. De bedoeling is dat aan consumenten 31 van laag calorisch gas (waarvan de distributie plaats vindt via de regionale gasnetten) zolang mogelijk dezelfde gassamenstelling wordt gegarandeerd. De overgangsperiode daartoe is verlengd. 2.2
Europese en nationale klimaat en milieudoelstellingen
Het kabinet heeft zich vastgelegd op een doel van 14% duurzame energie in 2020 en wil dat doel halen door ruim 35% van de elektriciteitsvraag uit duurzame wind-, biomassa- en zonneenergie te voorzien.32 Opwek van biomassa betreft in dit verband overigens niet alleen de opwek van biogas. Biomassa wordt bijvoorbeeld op veel grotere schaal ingezet voor het bijstoken van elektriciteitscentrales, lokale opwek van elektriciteit en opwek van warmte. Het begrip ‘duurzaam’ betekent ‘hernieuwbaar’, overeenkomstig de definitie in de Richtlijn ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen (hierna: “RES richtlijn”, Nederland behoudt dan zijn belangrijke internationale rol en garandeert ook de gasvoorziening door import voor onze industrie en huishoudens op de lange termijn. Dit rapport heeft overigens geen betrekking op duurzame gassen (Deel I, p. 13). Onderzoek naar kwaliteitsaspecten van deze gassen is nu voorwerp van onderzoek in het mede door het ministerie van EL&I gesubsidieerde onderzoeksprogramma EDGaR. Het Kabinet onderschrijft de uitkomsten van dit rapport. Zie de brief van Minister van EL&I d.d. 28 maart 2011, kenmerk ETM/EM / 11045169, p. 2 : De aanpassingen zullen vooral nodig zijn bij de industrie. Niet bij de huishoudelijke consumenten, wat Verhagen betreft. “Ten eerste werk ik er hard aan om voor consumenten en de andere gebruikers van laagcalorisch gas zo lang mogelijk dezelfde gassamenstelling te garanderen. …….” Zie ook p. 7 van de brief: De kosten voor aanpassing van de installaties van eindgebruikers komen bij de eindgebruikers terecht 28 Kamerstukken II 2010/11, 29 023, nr. 81, p. 1 29 Op het landelijk hogedruk gasnet zijn ongeveer 80 grote industriële eindgebruikers aangesloten. Zie de brief van Minister van EL&I d.d. 28 maart 2011, kenmerk ETM/EM /11045169, p. 4 30 Dit zal gepaard gaan met een verminderd energetisch rendement van de apparatuur. Per MWh elektriciteit zal dus meer aardgas verbruikt moeten worden hetgeen leidt tot grotere CO2 emissies. 31 Het begrip consument komt niet in de Gaswet voor. Onder consumenten verstaan wij in dit verband afnemers die naar een op het verbruik in voorgaande jaren gegronde verwachting minder dan 170 000 m3 gas per jaar verbruiken (kleinverbruikers). Voor levering aan hen is in beginsel een leveringsvergunning vereist (art. 43 Gaswet). 32 ECN (2009), “Verkenning schoon en zuinig. Effecten op energiebesparing, hernieuwbare energie en uitstoot van broeikasgassen”, p. 9. ECN (2009), Brandstofmix elektriciteit 2020. Inventarisatie, mogelijke problemen en oplossingsrichtingen”, p. 24 8
naar het Engelse Renewable Energy Sources).33 Hernieuwbaar ziet op opwekking van energie uit zon, wind, geo- en hydrothermie, biomassa, biogas etc. De Gaswet en Derde Gasrichtlijn bevatten daarentegen (anders dan de Elektriciteitswet) geen definitie van duurzame energie. Het begrip ‘duurzaam’ heeft overigens in beleidsstukken veelal een veel ruimere betekenis gekregen, zodanig dat het tevens conventionele opwekking kan omvatten. 34 Dit kan tot verwarring leiden. Wij beperken ons tot de wettelijke definitie. De vraag is relevant of elke soort biomassa daadwerkelijke duurzaam is. Productie van biomassa kan, afhankelijk van de gebruikte grondstoffen, uit oogpunt van duurzaamheid vergaande negatieve effecten hebben. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om de concurrentie met productie van voedsel (uit gewassen), kappen van bomen en vervoer over lange afstanden van de biomassa dat gepaard gaat met CO2-uitstoot. In de bestaande Europese gaswetgeving is echter (vooralsnog) voor het bepalen van het duurzame karakter van biomassa met deze mogelijke negatieve neveneffecten geen rekening gehouden.35 De doelstelling van 14%36 komt overeen met de verplichting die Nederland tot verbruik van hernieuwbare energie (duurzame) heeft op grond van de eerdergenoemde RES richtlijn. Praktisch gezien zal in dit percentage van verbruik van duurzame energie vooral moeten worden voorzien met duurzame energie die in Nederland is geproduceerd.37 Het aandeel van hernieuwbare energie in het binnenlandse energieverbruik is in 2009 gestegen naar 3,8 procent. Dat kwam vooral door de groei van de productie van hernieuwbare elektriciteit uit biomassa en windenergie en door een toename van het verbruik van biobrandstoffen in het wegverkeer. In 2009 was de binnenlandse netto hernieuwbare elektriciteitsproductie 8,9 procent van het netto elektriciteitsverbruik. 38 Het Nederlandse energiebeleid gaat daarbij ook uit van productiedoelstellingen en niet van het percentage verbruik. In 2020 moet 14% van de energie in Nederland duurzaam zijn opgewekt.39 Het aandeel van productie van duurzame energie bedroeg in 2009 9% en in 2008 7,5 %.40 Vergelijking met de hiergenoemde gebruikspercentage maakt duidelijk dat een deel van de in Nederland opgewekte energie kennelijk niet bij de eindverbruikers in Nederland terecht komt. 33
Art. 2 sub a Richtlijn 2009/28/EG. Zie art. 1 lid 1 aanhef en sub u, Elektriciteitswet en art. 1 lid 1 aanhef en sub c, Besluit stimulering duurzame energieproductie (Stb. 2007, 410). Zie ook art. 2 sub 30 Derde Elektriciteitsrichtlijn (Richtlijn 2009/72/EG). 34 Zie het SER rapport uit 2006, Naar een duurzame en kansrijke energievoorziening. Zie ook: Energierapport 2008 van het ministerie van EZ d.d. 18 juni 2008, p. 10, noot 4. In het Energierapport van juni 2008 betekent ‘duurzaam’ zowel ‘, als ‘houdbaar’ en kan ook betrekking hebben op kolen- en kerncentrales. Zie het SER rapport uit 2006, Naar een duurzame en kansrijke energievoorziening. Zie ook: Energierapport 2008, p. 10, noot 4. 35 Zie voor kritische beschouwingen daarover in relatie tot groen gas: Stichting Natuur en Milieu, Heldergroen gas, Een visie op de duurzaamheid van groen gas, opgesteld in opdracht van Platform Nieuw Gas, Utrecht mei 2011, hoofdstuk 2. 36 Zie art. 3 en Bijlage I, sub A van Richtlijn 2009/28/EG van 23 april 2009 ter bevordering van het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen, Pb EU L 140/28, 5 juni 2009. 37 Zie de notitie ‘Hoe groen zijn de Derde Energierichtlijnen?’, ter voorbereiding van de masterclass d.d. 17 november 2009, p. 8 en 9. 38 CBS, Hernieuwbare energie in Nederland 2009, Den Haag/Heerlen 2010, p. 6, hoofdstuk 2 (i.h.b. p. 11 en 13). Dit rapport beschrijft ook de methoden om het landelijk percentage verbruik van duurzame energie te bepalen. Dit geschiedt niet op basis van de zogeheten groencertificaten die Vertogas uitgeeft. Zie verder: Simone Pront-van Bommel, Juridische mogelijkheden en beperkingen voor windenergie op land, in: Duurzame energie. Juridische kansen en belemmeringen (red. B. Krot en L. van Middelkoop), Congresbundel Centrum voor Milieurecht UvA 2010, p. 67-86; Simone Pront-van Bommel, Ruimtelijke inpassing van grote energieprojecten, Tijdschrift voor Bouwrecht oktober 2009, p. 978-988. 39 Zie notitie ten behoeve van de master class “Hoe groen zijn de Derde Energie Richtlijnen” van 18 november 2009. 40 idem. 9
De duurzaamheidsdoelstelling lijkt vooralsnog bij lange na niet gehaald te kunnen worden, of er moeten de komende jaren grote veranderingen optreden, ook wat betreft de gasvoorziening. 2.3
Bio-economie
Toename van productie van biogas en verbruik daarvan zou goed passen in overgang naar een duurzame economie waarin verwerking van biomassa een centrale rol vervult. In de visie die aan de “bio-based economy” ten grondslag ligt, is biomassa de centrale grondstof en fotosynthese het belangrijkste productiemechanisme. Daarbij valt te denken aan planten, hout en algen, maar ook aan slachtafval. Dergelijke grondstoffen worden in een proces van bioraffinage met behulp van bijvoorbeeld enzymen of bacteriën bewerkt tot suikers, vezels, eiwitten en synthetisch gas, waarna er producten als biobrandstoffen, bio-kunststoffen of medicijnen van gemaakt worden. Ze kunnen ook thermisch bewerkt worden om met behulp van warmte elektriciteit op te wekken. Vijf argumenten worden veelal gehanteerd om de overgang naar een bio-economie te stimuleren: duurzaamheid, klimaatverandering, energiezekerheid, zelfvoorziening en economische kansen. Stimuleren van aspecten als bio-raffinage, biogas en hoogwaardige toepassingen van biomassa en duurzame productie zouden daarbij een grote bijdrage aan de Nederlandse economie kunnen leveren. 2.4
Andere Europese (inspannings-)verplichtingen; ambivalentie
Ten slotte noemen wij de inspanningsverplichting die Nederland heeft op grond van de Derde Gasrichtlijn. Op grond daarvan dienen de lidstaten concrete maatregelen te nemen ter ondersteuning van een breder gebruik van biogas en uit biomassa verkregen gas en om te waarborgen dat aan de producenten van biogas zonder discriminatie toegang tot het gasnet wordt verleend, mits die toegang permanent verenigbaar is met de relevante technische voorschriften en veiligheidsnormen. 41 Het gaat hierbij echter nog niet om een geconcretiseerde bindende verplichtingen voor lidstaten, maar om in de considerans van de Derde Gasrichtlijn gestelde doelstellingen. Deze doelstelling is vervolgens wel bepalend voor hoe verplichtingen uit de Derde Gasrichtlijn die wel bindend zijn, onder andere inzake nondiscriminatoire toegang tot het gasnet, moeten worden uitgelegd. Deze regels en veiligheidsnormen moeten het technisch mogelijk en veilig maken dat deze gassen worden ingevoerd op en getransporteerd via het aardgasnet, en moeten ook rekening houden met de chemische kenmerken van deze gassen.42 Daarnaast heeft een lidstaat de verplichting op grond van de Derde Gasrichtlijn er voor te zorgen dat de burgers van de Europese Unie en, waar dit door de lidstaten opportuun wordt geacht, ook kleine ondernemingen, kunnen profiteren van openbare dienstverplichtingen, vooral waar het gaat om leverings- en voorzieningszekerheid en redelijke tarieven.43 Inpassing van productie en verbruik van biogas in de energievoorziening mag niet ten koste gaan van deze eisen inzake openbare dienstverlening. Concreet kan dit bijvoorbeeld betekenen dat zal moeten worden bezien of de kosten van aansluiting van installaties voor opwek van biogas (groen gas) en distributie en transport daarvan ten laste van de gemeenschap kunnen worden gebracht en gedekt moeten worden uit de tarieven voor aansluiting en transport of dat de kosten daarvan (in belangrijke mate) ten laste dienen te komen van degene die het biogas (of groen gas) op het openbare net wil invoeden.
41
Zie overweging 26 van Considerans van de Derde Gasrichtlijn. Overweging 41 van de Considerans van de Derde Gasrichtlijn. 43 Art.2 lid 2 Derde Gasrichtlijn en overweging 47 van de Considerans van de Derde Gasrichtlijn. 42
10
3.
Biogas en groen gas onder de loep
3.1
Biogas; inleiding
Biogas wordt geproduceerd door vergisting van onder meer gewasresten en vloeibare organische reststromen, vaak in combinatie met dierlijke mest.44 Vergisten is het biologisch afbreken van organische materialen door micro-organismen in een anaeroob45 proces. Biogas kan tevens gewonnen worden bij rioolwaterzuiveringsinstallaties en vuilstortplaatsen. Tenslotte kan biogas ook geproduceerd worden via vergassing van biologische materialen. Aangezien deze technologie momenteel nog niet economisch beschikbaar is, wordt deze in deze notitie verder buiten beschouwing gelaten. Om het gasverbruik van een gemiddeld huishouden (1576m3/jaar, of ongeveer 52,5Gj/jaar) uit biogas te halen is veel biomassa nodig (zie voor biomassa de volgende paragraaf). Als dit opgewekt zou worden uit bijvoorbeeld koemest, is hiervoor zo’n 14,5 ton droge mest voor nodig. Indien het gas wordt opgewekt uit resten van de levensmiddelen industrie, dan is hier alsnog bijna 3,8 ton per huishouden voor nodig. Op het productieproces wordt hierna verder ingegaan.46 3.2
Opwekmethode
Biogas ontstaat bij de vergisting van organisch materiaal in de afwezigheid van lucht. Het biogas kan op drie manieren verkregen worden. Meer dan de helft van het biogas, 52%, wordt verkregen door vergisting in speciaal daarvoor bestemde installaties (zoals mestvergistingsinstallaties). 35,9% van de totale hoeveelheid biogas wordt opgevangen bij vuilstortplaatsen en de overige 12,1% is afkomstig van rioolwaterzuiveringsinstallaties (RWZI). 47 Bij RWZI’s wordt eerst het slib gescheiden van het water. Uit dit slib wordt vervolgens het biogas gewonnen via anaerobe vergisting. De productiesnelheid van een vergister kan omhoog gebracht worden door de temperatuur te verhogen. Daarnaast kan de productiviteit verhoogd worden door de inhoud van de vergister te mixen.48 3.3
Biomassa
De grondstof voor biogas is biomassa. Er bestaan veel verschillende vormen van biomassa die worden gebruikt om biogas te produceren. Het meeste biogas wordt gewonnen uit vergisting. Dit kan met dierlijke mest worden gedaan. Dierlijke mest alleen heeft echter een lage energie inhoud. Om deze reden wordt er vaak gekozen voor co-vergisting. Bij co-vergisting worden landbouwgewassen toegevoegd, bijvoorbeeld maïs. Maïs levert per ton materiaal 9 maal zoveel energie als mest. 49 Er kan zo dus met dezelfde vergister meer energie verkregen worden. 44
http://www.energietransitie.nl/sites/default/files/Factsheet%20Terminologie%20methaangassen,%20augustus %202010.pdf 45 Afwezigheid van lucht. 46 Zie ook L.P.L.M. Rabou, A. van der Drift, C.M. van der Meijden, B.J. Vreugdenhil, A. Bos, C. Lievens, R. Smit, R.W.R. Zwart (ECN), J. Winkelman (RUG), R.P. Balegedde Ramachandran (UT), BioGG Substituut aardgas (SNG) uit biomassa, ECN, Juni 2009: Het experimentele onderzoek in deze eerste fase is beperkt tot het vergassingsproces, de gasreiniging en de productie van methaan op laboratorium schaal en bij atmosferische druk. Daarnaast is een studie uitgevoerd naar commercieel beschikbare technieken voor gasreiniging en opwerking. Daarbij is ervan uitgegaan dat bij grootschalige implementatie installaties zullen worden gebouwd op een schaal van 100 MWth tot 1000 MWth. 47 http://www.eurobserv-er.org/pdf/barobilan10.pdf. 48 https://lirias.kuleuven.be/bitstream/123456789/224773/1/paper.pdf (6 van 27). 49 http://www2.alterra.wur.nl/Webdocs/PDFFiles/Alterrarapporten/AlterraRapport1437.pdf 11
Verder kunnen ook GFT-afval, reststromen uit de voedingsmiddelenindustrie, natte gewasresten uit de akkerbouw, gewasresten uit de tuinbouw of natuur en bermgras in het vergistingsproces gebruikt worden. Zoals eerder genoemd kan biogas ook gewonnen worden op een vuilstortplaats of bij een rioolwaterzuiveringsinstallatie. In het eerste geval ontstaat het biogas uit etensresten en ander organisch materiaal dat weggegooid is, in het tweede geval is het biogas afkomstig uit slib dat is ontstaan uit menselijke ontlasting. Verschillende soorten biomassa hebben ook verschillende opbrengsten. In onderstaande tabel staat aangegeven hoeveel Gigajoule energie er verkregen kan worden per 1000 kilo droge massa. Deze hoeveelheid is lager dan de totale energie die de biomassa bevat. Dit komt omdat er via het vergistingsproces niet alle aanwezige energie in methaan omgezet kan worden (zie volgende paragraaf). Afvalresten uit de voedingsmiddelenindustrie resulteren in de grootste gasopbrengst. Hout kan niet omgezet worden in biogas, dit omdat de lignine inhoud niet kan worden afgebroken door de bacteriën in de vergister. Om hout om te zetten in biogas, kan de vergassingstechnologie gebruikt worden. Aangezien deze technologie nu nog niet economisch beschikbaar is, wordt het in deze notitie verder buiten beschouwing gelaten. Sector
soort biomassa
Landbouw
Stro Broeikas fruit Veiling Natte reststromen Koemest varkensmest voedingsmiddelen industrie berm gras overig gras bosbeheer snoeihout industrieel afval hout sloophout hout producten vuilstortplaatsen Rioolwaterzuivering
Vee
Industrie en tuinafval
Hout
Afval
gasopbrengst Gj/ton dm 7,1 10,6 10,6 10,6 12,4 3,6 5,3
Gas potentie (PJ) 2010 2030 0 0 0 0,6 0,9 0,4 0,2 0,1 0 1,6 31,1 22,3 11,5 10,3
16 13,9 13,9 4 3,2 10,4 10,4 9,6 -
0 0,1 0 2,1 5,1 2,9 15,8 0 0,5 0,7
0 2,5 0 3,4 3,6 3,8 6,6 0 0,5 0,7
Tabel 1: Gasopbrengsten en potentie van biomassa50 3.4
Samenstelling
Zoals in onderstaande tabel te zien is, bestaat biogas voornamelijk uit methaan (CH4) en CO2. De verhouding tussen CO2 en CH4 is afhankelijk van het gebruikte organische materiaal en de opwekmethode. De hoogste gemiddelde methaanhoeveelheid wordt bereikt met anaerobe vergisting. Dit komt door de voedingssamenstelling die in de vergister gebruikt wordt. Bij 50
A. Braaksma, G-gas: from Groningen gas to Green gas? An assessment of the Dutch green gas potential and its delivery to the natural gas system based on Groningen gas quality, IVEM 2010. 12
stortgas en afvalwaterzuivering is ook sprake van anaerobe vergisting, maar door de voedingsamenstelling is de hoeveelheid methaan in het biogas iets lager. Naast CO2 en CH4 zit er in biogas een aantal componenten die over het algemeen als onwenselijk worden ervaren. Dit zijn waterstofsulfide (H2S), ammoniak (NH3), overtollig water en mogelijk siloxaan. De laatste kan ernstige schade veroorzaken aan motoren en boilers van eindgebruikers door de vorming van microkristallijn siliciumoxide.51
Component
BIOGAS
Unit 3
Caloric value Wobbe index Methane nr. Methane
MJ/Nm MJ/Nm3
Carbon dioxide
%
Sulphur (total) H2S
mg/Nm3 mg/Nm3
NH3
mg/Nm3
Chlorine bindings Fluorine bindings HCl HCN CO BTXa Aromatic hydrocarbons Oxygen Hydrogen
mg/Nm3
Siloxane THT Nitrogen Dust Tar
%
mg/Nm3 ppm ppm Mol% ppm Mol% Mol% Vol%/N m3 ppm mg/Nm3 Mol% mg/Nm3 mg/Nm3
AD 21.5 20 >130 60 (5075) 40 (25-50)
Landfill 16 20 >135 54
SWTP 20 20 >135 55
33 (15-40)
37 (34-38)
<600 (1001000) 100 (0-100) (0-100)
139 (0-427)
29 (0-62)
0.5 (0-100)
NATURAL GAS G-gas 31.67 43.46-44.41 (>80)
0.89 0.9 0.8
5 (0-5)
3
(0-800)
50
10 (0-800)
25
0
0
1 10 1 500 1
1 (0-5) 0
0-3
0.01 12
0-50
0-50
0 10 14.32 <0.5 0.1
8 (<1-17) 0 (0-13)
4 (<2-8)
Tabel 2: Gascompositie voor verschillende soorten biogas52 3.5 Aandeel en gebruik biogas
51
https://lirias.kuleuven.be/bitstream/123456789/224773/1/paper.pdf. Grond, L. Optimization of the green gas supply chain. “Identification of critical choices in designing an efficient (from an energetic and economic perspective) green gas supply chain. CIO/IVEM 2010.
52
13
In onderstaande tabel is de historische biogasproductie in Nederland weergegeven, samen met het percentage dat biogas bijdraagt aan de totale Nederlandse energiebehoefte.
Figuur 2: Historische biogasproductie en bijdrage aan totale energievoorziening53 Op de onderstaande landkaarten is te zien hoe de productie van biogas is verspreid over Nederland.
Co-vergisting
RWZI/AWZI
Stortgasinstallatie
Figuur 3: Verspreiding biogas over Nederland54 Het overgrote deel van het in Nederland opgewekte biogas wordt gebruikt in een installatie voor warmte-krachtkoppeling (WKK), het alternatief is om het op te werken naar aardgaskwaliteit. In Nederland wordt momenteel 318 mcm aardgaseenheden biogas opgewekt. Van deze hoeveelheid biogas (aardgas equivalent), wordt 37 mcm omgezet in groen gas. Er mag aangenomen worden dat de overige 281 mcm direct wordt gebruikt in een WKK. In een WKK wordt biogas omgezet in groene elektriciteit en duurzame warmte. Indien de duurzame warmte optimaal kan worden ingezet, is dit energetisch de meest efficiënte oplossing. De warmte zou gebruikt kunnen worden in een warmtenet, waarmee de huizen die 53
http://www.nen.nl/web/file?uuid=5cf9e836-6321-4263-b128-a5093bc9cbf9&owner=f50133c4-bcc5-47cf8f36-1810f27a5a8f. 54 http://www.b-i-o.nl/default.aspx.
14
zijn aangesloten op dit warmtenet verwarmd worden. Een alternatief is het gebruik voor het opwarmen van een zwembad, of voor andere toepassingen waar geen erg hoge temperatuur voor nodig is. Elektriciteit kan helaas nog maar heel beperkt opgeslagen worden, voor warmte is dit al wel een optie. Het gebruik van biogas in een WKK is een mooie middenweg tussen biogas en groen gas. Het enige nadeel is dat de warmte, vaak niet economisch en/of efficiënt afgezet kan worden. Dit door de gemiddelde locatie van boerderijen; deze staan doorgaans ver van woonwijken af, waardoor warmte over langere afstanden gedistribueerd moet worden. Daarentegen beschikt gas over een aantal eigenschappen die het superieur maken aan elektriciteit. Ten eerste kan het, in tegenstelling tot elektriciteit goed opgeslagen worden. Ten tweede kent gas ook hoogwaardigere toepassingen dan het verwarmen van huizen of de productie van elektriciteit. 3.6
Opwaarderen tot groen gas
Voor invoeding van biogas op het openbare net is vereist dat dit wordt geconventeerd naar groen gas. Als eerste wordt daartoe CO2 uit het biogas verwijderd. Daarnaast, zoals ook in tabel 3 te zien is (zie paragraaf 3.4), bevat biogas aanzienlijk meer H2S en NH3 dan aardgas. Dit dient ook uit het biogas verwijderd te worden. De verschillende opwaardeermethodes en de bijbehorende kosten worden in paragraaf 3.7 besproken. In de meeste reinigingsprocessen is het noodzakelijk dat het gas op druk gebracht wordt. Indien dit nog niet het geval is, moet het gas op druk gebracht worden om in het gasnet te kunnen worden ingevoed. Ook moet het gas geodoriseerd worden, zodat het gas ruikbaar wordt. Dan dient een keuze gemaakt te worden of het gas in het landelijk transportnetwerk of in het regionale distributienetwerk geïnjecteerd wordt. Op het landelijke net kan meer gas worden geïnjecteerd. Dit komt zowel doordat er simpelweg meer ruimte in de pijpleidingen zit als door het feit dat er meer wordt afgenomen dan van een distributienetwerk. Als het een klein distributienetwerk is met weinig afname, dan kan er dus weinig groen gas afgezet worden. Als dat dan toch gebeurt zou het netwerk overbelast raken. In de praktijk komt dit scenario niet voor, omdat gas niet mag worden afgezet in geval er onbalans op het net dreigt. De keuze voor groen gas of biogas is afhankelijk van de lokale omstandigheden. De keuze hangt af van zowel de grootte van de opwekinstallatie als de grootte van het netwerk waar aan geleverd wordt. Indien het distributienet een groot netwerk is, of simpelweg een netwerk met constante afname, dan kan er meer groen gas geleverd worden. Het voordeel van injectie in het landelijk netwerk is dat er, zoals eerder genoemd, meer groen gas in het net kan worden geïnjecteerd zonder dat dit tot overbelasting van het netwerk leidt. Een tweede voordeel is dat het gas theoretisch overal in Nederland beschikbaar is. Het nadeel is echter dat het gas dan wel op hoge druk gebracht dient te worden, minimaal 60 bar voor het hoge druk net. Dit kost zo’n 5-10 cent per m3.55 Een ander nadeel zou kunnen zijn dat transport over lange afstanden zou leiden tot extra netverlies en daarmee tot energieinefficiëntie. In de praktijk gaat echter bijna geen gas verloren. Een reëel nadeel is de benodigde compressie om het gas op druk te krijgen. Gas beweegt van hoge druk naar lagere druk in de leiding. Deze compressie kost energie. Deze kosten zijn al in voornoemde 5-10 cent meegenomen. Gastransport is derhalve vrij efficiënt. Er kan eventueel ook gekozen worden om het groene gas in het regionale transportnetwerk te injecteren (40bar). Het opnamevermogen van het net en het bereik zijn dan lager, maar de vereiste druk van het gas, en bijbehorende kosten, zijn dan ook lager. 55
http://www.groengasboek.nl/. 15
Tenslotte kan er nog voor gekozen worden om het groene gas in een nabijgelegen lokaal distributienet in te voeden (mits aanwezig, want er geldt geen aanlegplicht). Het voordeel is dat het gas dan niet op erg hoge druk gebracht hoeft te worden, variërend van 100 millibar tot 8 bar. Het nadeel is dat de moleculen groen gas dan alleen in dat lokale distributienet gebruikt kunnen worden. Een belangrijker nadeel is dat er maar een beperkte hoeveelheid groen gas ingevoed kan/mag worden. De maximale hoeveelheid invoeding is gelijk aan het gebruik. De minimum hoeveelheid over een jaar gezien is het verbruik gedurende de nacht van een zomerweekend.56 In het algemeen is de gasproductie in de vergister constant, waardoor er een niet invoedbaar deel van het gas overblijft. Er kan eventueel overwogen worden om iets meer dan deze hoeveelheid te produceren, dan zal echter op het moment dat de gasvraag heel laag is een andere toepassing voor het gas gevonden moeten worden. Het is ook mogelijk om een aantal lokale distributienetten te koppelen, zodat er meer gas ingevoed kan worden.
Figuur 4: Schematische weergave van de groen gas route 3.7
Kosten van opwaardering tot groen gas
Om een indicatie te geven van de kosten, is gebruikt gemaakt van het productiekosten overzicht dat ECN jaarlijks samenstelt, 57 waarop de jaarlijkse subsidiebedragen worden gebaseerd.58 De kosten voor het opwerken van biogas naar aardgaskwaliteit verschillen per gebruikte methode. Ook de efficiëntie van zuivering verschilt. De methodes met het hoogste 56
http://www.groengasboek.nl/. http://www.ecn.nl/docs/library/report/2010/e10060.pdf. 58 Het complete overzicht van de kosten van opwaardeermethodes is te vinden in Appendix C. 57
16
methaanrendement zijn ook het duurst. Een laag methaanrendement heeft twee nadelige gevolgen. Ten eerste betekent dit dat een deel van de opgewekte energie alsnog verloren gaat, omdat dit in het restgas blijft zitten. Daarnaast is methaan een ruim twintig keer zo krachtig broeikasgas als koolstofdioxide. Als dit vrijgelaten wordt in de atmosfeer, kan bij een laag methaanrendement het opwekken van biogas zelfs een negatief milieueffect hebben. Er zijn vier opwaardeermethodes te onderscheiden:59 1. Gaswassing/absorptie: Het gas wordt op druk gebracht en vervolgens door een waternevel geleid, waardoor de CO2 oplost in het water. De CO2 kan weer uit het water worden gehaald door de druk terug te brengen (97-98% methaanrendement). Eventueel kunnen er chemicaliën aan het water worden toegevoegd om het rendement te verhogen naar 99,9%. De druk waarbij de absorptie plaatsvindt hoeft dan minder hoog te zijn. Of dit een voordeel is hangt af van het feit of het gas na reiniging wel of niet in een hoge druk net wordt ingevoed. Om de chemische oplossing te regenereren is echter warmte nodig, daardoor is deze methode iets duurder. 2. Membraanfiltratie: Er kan ook een membraan gebruikt worden om CO2 en CH4 te scheiden. Het membraan laat de moleculen van de ene stof iets makkelijker door dan van de andere. Deze scheiding is niet absoluut, daardoor wordt een gemiddeld methaanrendement van 80% behaald. 3. Adsorptie/VPSA: Bij adsorptie wordt het biogas door een vaste stof geleid (moleculaire zeef), waaraan de CO2 wel hecht, maar methaan wordt doorgelaten. Als de vaste stof verzadigd is, dan wordt de druk verlaagd, zodat de CO2 weer loslaat en kan worden afgevoerd en de vaste stof opnieuw kan worden gebruikt voor adsorptie. Aangezien biogas continu geproduceerd wordt dienen er minimaal twee adsorbers geplaatst te worden. Hiermee wordt een methaanrendement van 97% behaald. 4. Cryogene scheiding: Bij cryogene scheiding wordt gebruik gemaakt van de verschillende condensatie en stollingstemperaturen van methaan en koolstofdioxide. Omdat CO2 bij het verlagen van de temperatuur sneller vloeibaar wordt dan methaan, is het daarna makkelijk te scheiden. Het methaanrendement van cryogene scheiding is hoger dan 99%. Zowel de aanschaf van de installatie als de energie die nodig is om deze processen te laten functioneren is een kostbare aangelegenheid. Cryogene scheiding is een relatief nieuwe technologie en wordt nog niet op grote schaal toegepast. Voor membraanseparatie bij een stortgasinstallatie bedraagt de aanschaf voor een installatie van 150 Nm3/h biogas €802.500. Daarnaast wordt er per kubieke meter 2 cent aan elektriciteit verbruikt voor de gasreiniging. Bij rioolwater of afvalwater zuiveringsinstallaties wordt uitgegaan van gaswassing met chemische toevoeging. Voor een installatie van 150 NM3/h biogas bedraagt de investering €958.500 Daarnaast wordt per kubieke meter biogas 1,8 cent aan elektriciteit verbruikt en wordt in het totale proces 15% van het biogas verbruikt voor zowel verwarming van de vergister als het regenereren van de chemicaliën die gebruikt worden voor het verwijderen van CO2. Bij vergisting wordt ook uitgegaan van gaswassing met chemische toevoeging, ditmaal voor een installatie met een capaciteit van 505 Nm3/h biogas. De investering voor de 59
http://www.ecn.nl/docs/library/report/2008/e08004.pdf. 17
opwerkinstallatie kost voor dit volume €1.525.100. Voor het verwarmen van de vergister en het regenereren van de chemicaliën wordt in dit geval 10% van de biogasproductie verbruikt. De elektriciteitsconsumptie is in dit geval 3.5 cent per m3 biogas. 3.8
Tenslotte
Zoals hierboven beschreven, is het opwerken van biogas naar groen gas een kostbare inspanning. Tot 2011 nog kunnen kosten daarvan deels gedekt worden door subsidiering op basis van de SDE, die in 2011 zal worden opgevolgd door de SDE+ regeling (paragraaf 4.4 van de notitie). Een en ander kan aanleiding zijn voor implementatie van de groen gas ‘hubs’.60 Daarmee vallen in het opwerkingsproces significante schaalvoordelen te behalen worden. Dit kan worden gerealiseerd door op een centrale locatie een opwerkingsinstallatie te bouwen, en vervolgens het biogas uit de regio via speciaal hiervoor bestemde (lage druk) pijpleidingen naar dit knooppunt te transporteren. De kosten voor het opwerken van biogas naar groen gas zijn hierdoor per kubieke meter lager. Op die manier kan er ook een schaalvoordeel behaald worden bij het invoeden van het groene gas in het netwerk. In Noordoost Friesland is reeds gestart met het bouwen van een ‘biogas ringleiding’. In totaal zijn er in Noord Nederland 5 concrete plannen voor groen gas hubs.61
4.
Voorwaarden voor ‘Gasrondjes’
4.1
Algemeen
Hiervoor worden diverse factoren beschreven die van invloed zijn op de verdere ontwikkeling inzake ‘Gasrondjes’, uiteenlopend van wettelijke - en beleidsdoelstellingen inzake duurzame energie, andere politieke ontwikkelingen, de ontwikkeling van de techniek en dergelijke. De verdere ontwikkeling van ‘gasrondjes’ is daarnaast ook afhankelijk van de volgende voorwaarden: Financieel-economische: Op dit moment ligt de marktprijs voor biogas hoger dan de die van aardgas en is (veelal) subsidie nodig voor rendabele exploitatie van ‘Gasrondjes’. Dit is een belangrijke belemmering voor de ontwikkeling van ‘Gasrondjes’, die weggenomen kan worden door toekenning van SDE(+)-subsidie. Voorts is het kunnen verkrijgen van groencertificaten voor productie van biogas als een belangrijke voorwaarde ervaren voor het rendabel kunnen exploiteren van ‘Gasrondjes’. Dit hoofdstuk beschrijft het certificeringssysteem (zie paragraaf 4.2) en gaat kort in op subsidiewetgeving (zie paragraaf 4.4). De rendabiliteit van productie en levering van biogas en groen gas is verder bijvoorbeeld afhankelijk van handelsmogelijkheden, zoals het kunnen deelnemen aan het wettelijk en het door GTS te beheren balanceringsysteem. In dit hoofdstuk wordt het balanceringsysteem en handelsmogelijkheden daartoe beschreven. Tijdens de masterclass komen ook andere handelsfaciliteiten en mogelijk markttoegangsdrempels aan de orde. 60
Wij definieren als een “Groene Gas Hub” een slim en efficiënt productievoorziening voor grootschalige groen gas productie. Decentrale producenten van biogas kunnen via een leiding leveren een centrale installatie waar het biogas wordt opgewaardeerd naar aardgaskwaliteit (groen gas). Alsdan kan het worden ingevoed in het aardgasnet. 61 http://www.gic.nl/nieuws/groen-gas-voor-300000-huishoudens-in-noorden. 18
Kwaliteit en veiligheid: Op grond van milieuwetgeving gelden strikte en vergaande eisen inzake onder meer veiligheid van productie van biogas. Deze komen echter in deze notitie slechts zijdelings aan de orde. 62 Dat neemt niet weg dat in de praktijk marktpartijen de complexiteit en ‘inconsistentie’ van milieuwetgeving als een belangrijke belemmering ervaren. Wetgeving inzake (verwerking) van bijvoorbeeld afval- en meststoffenwetgeving kennen diverse beperkingen voor verbranding en vergisting van grondstoffen tot biogas. Deze voorwaarden staan overigens in nauw verband met de technische ontwikkelingen, die immers mede bepalend zijn of aan kwaliteits- en veiligheidseisen kan worden voldaan en of rendabele exploitatie van productieprocessen (al) kan plaatsvinden. Hierna zal wel verder ingegaan worden op de kwaliteitseisen bezien van uit wet- en regelgeving (zie paragraaf 4.4) in een vervolg op paragraaf 2.7. Wij gaan hierna nader in op de certificering, het balanceringsysteem, mogelijkheden tot subsidiëring en de kwaliteitseisen 4.2
Groen certificaten63
Op grond van de RES richtlijn zijn Lidstaten verplicht om een bestuur aan te wijzen dat verantwoordelijk is voor de certificering van installaties die gebruikmaken van energie uit hernieuwbare bronnen.64 Deze geeft de garanties van oorsprong voor elektriciteit, warmte en koeling uit hernieuwbare bronnen uit.65 De gebruikte procedure moet objectief, transparant, niet-discriminerend en evenredig zijn bij de toepassing van de voorschriften op specifieke projecten. Deze regeling heeft tot doel mogelijk te maken om “de eindafnemer aan te tonen dat een bepaald aandeel of een bepaalde hoeveelheid energie geproduceerd is uit hernieuwbare bronnen”. 66 Met de garantie van oorsprong kan de energieleverancier zijn aandeel uit hernieuwbare bronnen in zijn energiemix aantonen.67 Nederland kent een vergelijkbaar systeem voor gas. De N.V. Nederlandse Gasunie heeft op 2 juli 2009 de certificeringorganisatie Vertogas68 opgericht. Vertogas certificeert productie van hernieuwbaar gas dat aan de door Vertogas gestelde voorwaarden voldoet. Maar het Vertogas-systeem is strikt genomen niet volgens een Europese standaard opgezet. Het heeft ook geen wettelijke basis. Materieel komt het (grotendeels) overeen met het Europees wettelijk voorgeschreven systeem. De aanleiding voor oprichting van Vertogas was het gegeven dat sommige partijen bereid zijn meer te betalen voor groen gas dan voor aardgas. Als hernieuwbaar gas in het netwerk wordt geïnjecteerd, zullen groen gas moleculen zich vermengen met aardgas moleculen. Hierdoor is het onmogelijk om bij te houden wie precies het duurzame gas verbruikt. Tenzij een netwerk voorhanden is dat alleen bestemd is voor groen gas, is het onmogelijk om rechtstreeks groen gas te leveren. Met behulp van de groencertificaten kunnen verbruikers (virtueel) toch groen gas consumeren en daarmee aan (hun) duurzaamheidsdoelstellingen bijdragen.
62
M. Middelkoop, Recente ontwikkelingen op Europees en Nederlands niveau inzake de relatie duurzame energie en afval, in: Duurzame energie. Juridische kansen en belemmeringen (red. B. Krot en L. van Middelkoop), Congresbundel Centrum voor Milieurecht UvA 2010, hoofdstuk 10. AgentschapNl en Ministerie van VROM, Handreiking (co-) vergisting van mest, Den Haag, 7 juli 2009. 63 Zie voor een beschrijving: Agentschap NL (2010), “Conceptcriteria voor duurzaam inkopen van gas”, versie 2.0, oktober 2010. 64 Overweging 40 van de considerans van de RES. 65 Artikel 15 van de RES richtlijn. 66 Overweging 52 van de considerans van de RES. 67 Art. 15 lid 7 RES. 68 http://www.vertogas.nl/hoofdmenu/nieuws/start-groen-gasmarkt. 19
De voorwaarden die Vertogas hanteert voor uitgave van de certificaten zijn vastgelegd in de door Vertogas vastgestelde de Procesvoorwaarden Hernieuwbaar Gas.69 Om certificaten voor het geproduceerde gas te ontvangen moet de producent in elk geval kunnen aantonen dat:70 -
de voeding van de reactor als duurzaam erkend wordt; het gas duurzaam is geproduceerd; de meetapparatuur accuraat is.
Belangrijke punten hierin zijn de wijze waarop de energie gemeten wordt en of de productieinstallatie, inclusief de gebruikte grondstoffen, geschikt is voor de productie van hernieuwbaar gas. Verder geldt dat het gas economisch aangewend dient te worden, wat hierna zal worden toegelicht. Ook is vereist dat het gas het gebruik van fossiel gas verdringt. Het gaat derhalve niet alleen om biogas dat opgewerkt is naar groen gas, maar ook om biogas dat niet is opgewerkt. Tevens maakt het niet uit of het gas ter plekke dan wel elders via een speciale pijpleiding in plaats van aardgas wordt gebruikt. Om voor een certificaat in aanmerking te komen moet hernieuwbaar gas volgens de Procesvoorwaarden Hernieuwbaar Gas ook nog aan de volgende voorwaarden voldoen. Het is niet nodig dat deze van ‘aardgas’ kwaliteit is. Ook hoeft geen sprake te zijn van invoeding op het openbare net. Wel is vereist dat sprake is van economische aanwending van het geproduceerde hernieuwbare gas. Dit wordt in ieder geval verondersteld het geval te zijn bij invoeding op het openbare net, waarvoor opwaardering tot groen gas nodig is (zie paragraaf 5.1.6). In geval van verbruik binnen een installatie en binnen een particulier net wordt dit slechts verondersteld ‘economisch te zijn aangewend’ in een aantal specifiek genoemde gevallen, waar niet elk verbruik onder valt. Na consumptie (verbruik) van het hernieuwbare gas worden de certificaten die daarop betrekking hebben door Vertogas afgeboekt. Certificaten zijn ook ‘los’ verhandelbaar. Deze kunnen handelaren aan andere handelaren overdragen mits de geldigheidsduur niet is verstreken (paragraaf 6.9 e.v.). Volgens de in de procesvoorwaarden van toepassing verklaarde begrippenlijst van Vertogas is een handelaar een bij de GBIG (onderdeel Vertogas) geregistreerde partij, die bevoegd is om door de GBIG uitgegeven certificaten over te dragen of te ontvangen. Erkenning van duurzaamheid van biogas of groen gas is tevens een voorwaarde om voor SDE-subsidiering in aanmerking te komen. 4.3
Balanceren
De netwerkbeheerder van het gasnetwerk in Nederland, GTS, draagt de verantwoordelijkheid voor de balanshandhaving van de gasvoorziening. Te allen tijde moet kunnen worden voldaan aan een flexible, veilige en economisch verantwoorde gasvoorziening. Tot nu toe was de aandacht daarbij gericht op de vraag naar gas. Met gasrondjes speelt de aanbodkant in de balansvergelijking een grotere rol. Evenals bij elektriciteit dient vraag en aanbod van gas in evenwicht te zijn. Zonder deze balans kan de leveringszekerheid niet worden gegarandeerd. Als de stroomvoorziening in onbalans is gaat het licht uit en wordt de veiligheid bedreigd. Bij de onbalans in de gasvoorziening kan ongebruikt gas ontploffen. Lucht in de pijpleiding zorgt voor een explosieve combinatie, waardoor er sprake is van acuut gevaar. De verantwoordelijkheid voor het afstemmen van vraag en aanbod is daarom bij gas niet alleen een kwestie van kosten en baten, maar evenzeer een veiligheidsafweging.71 69 70
Vertogas (2009), “Procesvoorwaarden HG-Certificatensysteem”, augustus 2009. http://www.vertogas.nl/hoofdmenu/wat-doet-vertogas/eisen-aan-een-certificaat. 20
Het zogenaamde “swingvermogen” van het Groningenveld zorgde tot voor kort voor de balans in het Nederlandse gasnet. Dit was een in de praktijk veilig instrument voor de gasbalanshandhaving. Deze toepassing werd kostenefficiënt geacht. Een open en vrije gasmarkt vergt deelname van marktpartijen aan de instandhouding van de gasbalans. De opkomst van de gasrondjes zal ofwel moeten passen binnen het systeem van gasbalanshandhaving, of dit systeem zal zich moeten aanpassen aan de gasrondjes. Per 1 april 2011 is een nieuw balanceringssysteem vastgesteld voor de Nederlandse markt onder de verantwoordelijkheid van GTS. Onder dit systeem is iedere marktpartij verantwoordelijk voor de eigen onbalanspositie en moet in staat zijn deze positie te herstellen. GTS zal zo nodig op systeemniveau de balans herstellen op basis van door GTS te vergaren informatie waarbij marktpartijen worden aangemoedigd GTS te helpen bij het in stand houden en, indien nodig, herstellen van de systeembalans. De partijen kunnen hiervoor worden beloond, dan wel belast op basis van de kosten. 72 Dit balanceringsregime kent enkel en alleen op grond van zijn aard geen vaste balansperiode en een onbalanspositie kan enige tijd zonder consequenties blijven. Wat de gevolgen zijn van dit nieuwe balanceringsregime voor de gasrondjes valt te bezien. Gasleidingen en gasmarkten kunnen, net als de koppeling van elektriciteitsnetten aan elkaar gekoppeld worden. Hiervoor is afstemming noodzakelijk en wordt balanceren beter mogelijk. Balanceren is tot nu toe bezien vanuit een kostenperspectief in een sterk centraal georganiseerd systeem van gasbalanshandhaving. Kosten van de balanshandhaving zijn aanzienlijk, maar er bestaat nog geen goed inzicht in de inkomstenkant van de balanshandhaving. Zoals bleek bij de ontwikkeling van de markt voor programmaverantwoordelijkheid van elektriciteit, werd het voor marktpartijen mogelijk opbrengsten te genereren door het juist benutten van inzichten van vraag en aanbod op de elektriciteitmarkt. Voorstelbaar en te verwachten is dat bij de ontwikkeling van de decentrale gasvoorziening ook hier mogelijkheden ontstaan voor partijen om er hun voordeel mee te doen, terwijl gelijktijdig de gasbalans verbeterd wordt. Flexibiliteit in de gasvoorziening is essentieel voor een efficiënt systeem van gasbalanshandhaving. Daar gaan praktische zaken aan vooraf: handelsplaatsen, transport, opslag, productie, conversie en in- en verkoop zijn kwesties van belang bij gas. 4.4
Subsidiering
In de oude subsidieregeling Milieukwaliteit van de Elektriciteitsproductie (MEP-regeling), was het voordelig om biogas direct om te zetten in elektriciteit. Productie van biogas zelf kwam niet in aanmerking voor subsidiëring. De MEP regeling is opgevolgd door de Stimuleringsregeling Duurzame Energie, de SDE-regeling (een AMvB) met een grotere reikwijdte. Op grond van de SDE-regeling kon ook subsidie worden verstrekt voor productie van biogas. De Minister van EZ (later: EL&I) verstrekte op aanvraag subsidie aan producenten van hernieuwbaar gas.73 Niet elke vorm van biogas kwam in aanmerking voor subsidie. Deze diende afkomstig te zijn uit de limitatief opgesomde bronnen.74 71
`Privatization, restructuring and regulation of network utilities`, David Newberry, MIT Press Cambridge, 2001, p. 353 72 http://www.gastransportservices.nl/nl/markttransitie/over_transitie 73 Art. 47 van de Regeling. 74 Artikel 54 va de Regeling: 1. De minister verstrekt op aanvraag subsidie aan producenten van hernieuwbaar gas geproduceerd door een productie-installatie voor de productie van hernieuwbaar gas met gebruik van uitsluitend: a. biogas uit vergisting van groente, fruit- en tuinafval, waarbij ten hoogste 50 procent van de massa bestaat uit biomassastromen als bedoeld in de NTA 8003:2008, met uitzondering van de nummers 410, 420, 430, 500, 550 tot en met 559, 587 en 592; 21
De SDE-regeling is aangepast en de nieuwe regeling wordt de SDE+ regeling genoemd. Hierin zijn bedragen voor hernieuwbaar gas opgenomen. De financiering van de SDE+ vindt plaats door een opslag op de energierekening. De subsidie per kubieke meter groen gas zal minimaal 79 cent en maximaal 132 cent bedragen.75 4.5
Kwaliteit
Op dit moment worden kwaliteitseisen die gesteld worden aan het gas dat op het openbare net wordt ingevoed, als toetredingsdrempels voor distributie voor biogas ervaren. De kwaliteit van de gaslevering ziet op de transportzekerheid (beschikbaarheid van het gas), veiligheid (vrijwaring van risico’s), productkwaliteit en de kwaliteit van de dienstverlening.76 In dit verband is vooral de productkwaliteit van belang, die betrekking heeft op de eigenschappen van het geleverde gas. Anderen noemen als componenten van de kwaliteit van gas: de netkwaliteit, toepassingskwaliteit, de verrekeningskwaliteit die ziet op de calorische waarde, de leveringstemperatuur en de leveringsdruk.77 Vooral deze laatste component is voor voeding van biogas in het openbaar net van belang. Deze kwaliteitseisen worden op diverse niveaus geregeld: 1) in de Gaswet; 2) in de Regeling kwaliteitsaspecten netbeheer elektriciteit en gas; 3) in de technische codes – en hier gaat het om de Aansluit- en transportvoorwaarden Gas – RNB; onderdeel van de voorwaarden als bedoeld in artikel 12b van de Gaswet; 4) in de NEN-normen (normen van het Nederlands Normalisatie Instituut) en; 5) in algemene en contractuele voorwaarden die netbeheerders hanteren.78 Volgens de Aansluitings- en transportvoorwaarden (wetgeving gebaseerd op de Gaswet) moet gas dat wordt aangeboden voor transport via het openbare net een aantal eigenschappen hebben. Voor biogas gelden specifieke in een bijlage genoemde vereisten.79 Voorts kan de regionale netbeheerder op grond van de Aansluitings- en transportvoorwaarden voor het op zijn net in te voeden biogas aanvullende eisen stellen aan bepaalde componenten in het gas (par. 3.3.2. van de Code). Deze aanvullende voorwaarden moeten de integriteit van b. biogas uit vergisting en co-vergisting van dierlijke mest; c. biogas uit overige vergisting. 2. Aanvragen om subsidie als bedoeld in het eerste lid, worden ontvangen in de periode van 1 maart 2010 tot en met 1 november 2010, 17:00 uur. 75 http://www.rijksoverheid.nl/bestanden/documenten-en-publicaties/kamerstukken/2010/11/30/stimuleringduurzame-energie/kamerbrief-stimulering-duurzame-energie.pdf. 76 Energiekamer NMa, Zorgen voor optimale energiedistributienetten Visie van de toezichthouder op het reguleringskader, Den Haag februari 2010, p. 23. 77 Ministerie van EL&I (2011). “Rapport Gaskwaliteit voor de toekomst. Deelrapport 1: Technisch/economische inventarisatie van gevolgen gaskwaliteitsverlies voor eindgebruikers”, januari 2011, p. 6. 78 Aanvullend hierop hebben de netbeheerders de ‘aanvullende voorwaarden Regionale Netbeheerders (RNB) groen gas invoeders’ gepubliceerd. Deze zijn momenteel nog in concept. Regionale Netbehreerders (2009). “Aanvullende voorwaarden RNB groen gas invoeders”, 15 januari 2009 79 Par. 3.3.1: Het gas dat wordt aangeboden voor transport voldoet aan de volgende hoedanigheden: a. de Wobbe-index ligt tussen 43,46 MJ/m3 en 44,41 MJ/m3; b. het gehalte zuurstof is niet hoger dan 0,5 mol%; c. de gehaltes van de volgende stoffen zijn niet hoger dan de genoemde gewichtshoeveelheden (vóór odorisatie): - totaal zwavel 45 mg/m3(n) - anorganisch gebonden zwavel 5,0 mg/m3(n) - zwavel gebonden in mercaptanen 10,0 mg/m3(n) Par. 3.3.9: “In afwijking van 3.3.1 voldoet, in geval van invoeding van biogas, het gas dat wordt aangeboden voor transport aan de gashoedanigheden, zoals vermeld in bijlage 3”. 22
het desbetreffende regionale net, en ook dat van eventuele achterliggende gastransportnetten (bijvoorbeeld het H-net) waarborgen. Tevens moeten deze voorwaarden het goed en veilig functioneren van gasinstallaties en toestellen van aangeslotenen op het desbetreffende regionale net dienen. Deze mogen geen hinder ondervinden van het in te voeden gas. Deze bepalingen bieden de regionale netbeheerder de nodige ruimte om ten aanzien van invoeders van biogas vergaande aanvullende eisen te stellen aan het in te voeden gas. Deze eisen kunnen bovendien per regio verschillen. De NEN-normen komen in de private sector tot stand en hebben geen wettelijk bindende werking. Zij krijgen pas bindende werking wanneer deze in aansluitings- en transportovereenkomsten worden opgenomen. Bij toepassing van de NEN-normen gaat het om zelfregulering.80 Er is een nieuwe NTA-norm (Nederlandse Techische Afspraak) in ontwikkeling. In de tussentijd geldt nog het onderstaande overzicht. De eisen worden gesteld om zeker te zijn dat het gas dat wordt ingevoed geen schade aanricht aan de gasleidingen en apparatuur en gezondheid van eindgebruikers.
Tabel 3 Voorlopige eisen aan groen gas voor invoeding in distributienet81 In de Gaswet staat niet expliciet wie er verantwoordelijk is voor de kwaliteit van het gas: de netbeheerder of degene die het gas wil invoeden. In artikel 10a, eerste lid, onder c, staat, dat vanaf 1 april 2011 weliswaar dat GTS “gas in gewenste samenstelling moet brengen”.82 GTS 80
Energiekamer NMa (2010), “Zorgen voor optimale energiedistributienetten. Visie van de toezichthouder op het reguleringskader”, februari 2010, p. 25. 81 http://www.host.nl/wp/wp-content/uploads/2011/01/Informatiemap-Microferm.pdf. 82 Kamerstukken II 2009/10, 31 904, D, p. 2 23
heeft echter geen taak ten aanzien van het bewaken van de kwaliteit van het gas op de regionale netten, waarop het groen gas veelal zou moeten worden ingevoed.83 Bij de behandeling van het wetsvoorstel tot wijziging van de Gaswet op dit punt kwam ter sprake dat dit onderdeel betrekking heeft op kwaliteitsconversie. De Minister van EL&I heeft aangekondigd een wetstraject starten waarin expliciet bepaald wordt dat de gaskwaliteit een taak is van GTS.84 Als beleidsuitgangspunten voor de kwaliteit van het gas gelden nu:85
Veiligheid van consument en andere afnemer Energievoorzieningszekerheid Laagst mogelijke maatschappelijke kosten Handhaving bestaand veiligheid- en emissieniveau Zekerheid voor invoerders, netbeheerders en afnemers
Deze beleidsuitgangspunten zijn ook van belang voor nieuwe normering van de kwaliteit van het in te voeden hernieuwbaar gas. Gelet daarop ligt onder meer een belangenafweging in de rede tussen enerzijds ‘gelijke’ aansluit- en transportkosten voor invoeders van biogas. Maar anderzijds geen ‘onevenredige’ verhoging van de maatschappelijke kosten van de openbare gasnetten in de vorm van een algemene substantiële tariefverhoging die daar het gevolg van zou zijn. Zonder een duidelijk inzicht in de betrokken kosten valt een dergelijke afweging niet te maken.
5.
Europese en nationale gaswetgeving (overige)
5.1
Inleiding
Mogelijkheden voor ontwikkeling van ‘Gasrondjes’ worden daarnaast ook bepaald door bepalingen in wet- en regelgeving. Deels kwam dit al er sprake in het vorige hoofdstuk. Wij gaan hierna nader in op andere, belangrijke, nog niet vermelde juridische voorwaarden voor ‘Gasrondjes’ en beperken ons daarbij tot de gaswetgeving. In de eerste plaats zullen wij nagaan of gasrondjes onder de reikwijdte daarvan vallen, om dan te bezien wat de consequenties daarvan zijn. Ter vaststelling of Europese en nationale gaswetgeving van toepassing is, is het in de eerste plaats nodig om na te gaan of biogas, een gas is in de zin van de Derde Gasrichtlijn en de Gaswet. 83
De verantwoordelijkheid van GTS eindigt bij het gasontvangsstation, vanaf hier zijn de netwerkbeheerders verantwoordelijk 84 Zie Brief van de Minister van EL&I van 28 maart 2011, kenmerk ETM/EM / 11045169, Kamerstukken II, 2010/11, 29 023, nr. 83, p. 9: Gelet op het bovenstaande voorzie ik, naast het inzetten van het wetstraject, het volgende: 1. Ik zal bij ministeriële regeling de samenstelling van het G-gas vastleggen op de exit-punten die gedurende de transitieperiode gehandhaafd blijft. Daarbij zal ik aansluiten bij de overwegingen over veiligheidsgrenzen uit het rapport van Kema-Kiwa. De ministeriële regeling zal, na een consultatie van de markt, bij uw Kamer worden voorhangen op grond van artikel 12, derde lid, van de Gaswet. 2. Ik verken samen met partijen in de sector of het mogelijk is de transitieperiode te verlengen. 3. Er moet op basis van zorgvuldig onderzoek duidelijkheid komen over de toekomstige gassamenstelling. Zodra deze samenstelling bekend is, begint de transitieperiode van tien of meer jaar. 85 Zie het rapport Gaskwaliteit voor de toekomst, p. 12. 24
5.2
Europese gaswetgeving
In hoofdstuk 2 kwam aan de orde dat de Derde Gasrichtlijn diverse verplichtingen aan lidstaten oplegt met betrekking tot biogas. Het betreft geen ‘harde’ verplichtingen. Deze worden in feite alleen maar genoemd in de overwegingen van de richtlijn. De diverse bepalingen uit de Derde Gasrichtlijn hebben primair betrekking op aardgas. Volgens de Derde Gasrichtlijn is levering bijvoorbeeld de “verkoop, wederverkoop daaronder begrepen, van aardgas, met inbegrip van LNG, aan afnemers”.86 Een en ander geldt ook voor distributie blijkens de definitie daarvan in deze richtlijn. 87 Gasbedrijven zijn volgens de richtlijn per definitie aardgasbedrijven.88 Bovendien zijn huishoudelijke afnemers, afnemers die aardgas kopen voor huishoudelijk gebruik. 89 Zo zijn nog vele andere voorbeelden te noemen. Maar, en dat is belangrijk, artikel 2 lid 2 van de richtlijn verklaart vervolgens alle voorschriften voor aardgas, tevens op niet-discriminerende wijze van toepassing op biogas en uit biomassa verkregen gas, voor zover het technisch mogelijk en veilig is dergelijke gassen te injecteren in en te transporteren via het aardgassysteem. Wat de consequenties daarvan precies zijn is niet duidelijk. Het lijkt erop dat de Europese wetgever slechts is uitgegaan van de situatie dat het geproduceerde biogas op een distributienet, waarvoor een netbeheerder moet worden aangewezen, wordt ingevoed en deel gaat uitmaken van het algemene distributiesysteem. En dan zijn in beginsel de bepalingen van de Derde Gasrichtlijn ook op biogas van toepassing. Aan zelfvoorzienende ‘Gasrondjes’ met verscheidene aangeslotenen, lijkt de Europese wetgever niet direct gedacht te hebben: moet daarvoor in beginsel ook een netbeheerder worden aangewezen? Wij nemen aan dat gelet op de systematiek van de Derde Gasrichtlijn in ieder geval wel de diverse rechten en waarborgen90 in de Derde Gasrichtlijn inzake verbruik door huishoudens en aansluiting van producenten ook voor belevering binnen zelfvoorziende/zelfstandige ‘Gasrondjes’ gelden. Dit betekent ook dat opwek van biogas, belevering daarvan van huishoudens onder het verplichte Europese toezicht op de gassector valt, eveneens ingeval van een zelfvoorzienend ‘micro grid’ met diverse aangeslotenen. Het lijkt erop dat de Europese wetgever en beleidsmakers nog niet goed raad weten met het ‘plaatsen’ van biogas in het ‘systeem’. We staan aan het begin van een ontwikkeling met betrekking tot biogas, waarvan de Europese wetgever blijkens onder meer de considerans van de richtlijn het belang onderschrijft. Dit begin is nog zo pril, dat niet duidelijk is hoe de vertaling daarvan in de ‘harde kern’ van de wetgeving moet plaats vinden.
86
Art. 1 sub 7 Derde Gasrichtlijn. Art. 1 sub 5 Derde Gasrichtlijn: distributie is transport van aardgas langs lokale of regionale pijpleidingnetten met het oog op de belevering van afnemers, de levering zelf niet inbegrepen. Een 88 Zie bijvoorbeeld art. 1 sub 1 en 19 van de Derde Gasrichtlijn: „aardgasbedrijf” is een natuurlijke persoon of rechtspersoon die ten minste een van de volgende functies vervult: productie, transmissie, distributie, levering, aankoop of opslag van aardgas, met inbegrip van LNG, en die verantwoordelijk is voor de met deze functies verband houdende commerciële, technische en/of onderhoudswerkzaamheden, maar die geen eindafnemer is; een „geïntegreerd aardgasbedrijf” is een verticaal of horizontaal geïntegreerd bedrijf. 89 Art. 1 sub 25 Derde Gasrichtlijn. 90 Zie bijv. art. 2 lid 3 Derde Gasrichtlijn; “De lidstaten nemen passende maatregelen om eindafnemers te beschermen en voorzien met name in adequate waarborgen voor de bescherming van kwetsbare afnemers. In dit verband definieert elke lidstaat het begrip kwetsbare afnemers, dat kan verwij- zen naar energiearmoede en onder meer naar het verbod op afsluiting van de gastoevoer van dergelijke afnemers in moeilijke tijden.…… Zij zorgen voor een hoog niveau van consumentenbescherming, met name met betrekking tot de transparantie van contractvoorwaarden, alge- mene informatie en mechanismen voor geschillenbeslechting.” En art. 2 lid 5 Derde Gasrichtlijn: “De lidstaten zorgen ervoor dat alle afnemers die aangesloten zijn op het gasnet, aanspraak hebben op gasvoorziening door een leverancier”. 87
25
5.3
De Gaswet
En vallen biogas en ‘Gasrondjes’ onder de reikwijdte van de Gaswet? In de Gaswet ontbreekt daarvoor een duidelijke bepaling die vergelijkbaar is met artikel 2 lid 2 Derde Gasrichtlijn. Uit de wetsgeschiedenis waarin wordt ingegaan op implementatie van Europese gaswetgeving valt echter af te leiden dat dit het geval is, mits dit gas aan bepaalde in de wet genoemde kwalificaties voldoet.91 Gas is in de Gaswet ruim gedefinieerd.92 Die kwalificaties zijn: dat het gaat om een stof die bij een temperatuur van 15° Celsius en bij een druk van 1,01325 bar in gasvormige toestand verkeert en in hoofdzaak bestaat uit methaan of een andere stof die vanwege haar eigenschappen aan methaan gelijkwaardig is. De vraag is opportuun of biogas onder de definitie valt. Als de Gaswet inderdaad van toepassing is, heeft dit vergaande consequenties voor ‘Gasrondjes’. Daarop zijn dan alle bepalingen van toepassing inzake netbeheer, tarifering, aansluiting en de vereiste leveringsvergunning, die in de regel is vereist voor levering aan kleinverbruikers/consumenten. 93 Sommige bepalingen zijn vervolgens voor biogas uitdrukkelijk uitgezonderd, zoals de wettelijke administratieverplichtingen voor het gasbedrijf.94 5.4
Net of installatie?
Voor de toepassing van de bepalingen uit de Gaswet is het voorts van belang via welk systeem het biogas gedistribueerd en beleverd wordt. Daarvoor is van belang om na te gaan of de distributie van het lokaal opgewekte gas voor lokaal verbruik plaatsvindt binnen een installatie, dan wel wordt getransporteerd of kan worden getransporteerd langs een ‘net’. In dat geval is de vraag of dat net dan een ‘openbaar gasnet’ dan wel een zogeheten ‘particulier gasnet’ is. Het belang van dit onderscheid is dat voor deze drie te onderscheiden vormen van distributienetwerken een uiteenlopend rechtsregime geldt. Wij verstaan onder een openbaar gasnet een gasnet in de zin van artikel 2 Gaswet waarvoor een netbeheerder is aangewezen. De eigendom van een gastransportnet dient of rechten op een gastransportnet dienen direct of indirect bij de staat, provincies, gemeenten of andere openbare lichamen te rusten, evenals het economisch eigendom daarvan. 95 Het openbaar netwerk wordt door een aangewezen netbeheerder geëxploiteerd, die daarbij de hem wettelijk opgelegde taken moet uitvoeren. 96 Daarop zijn de regels voor netbeheerders en netbeheertaken uit de Gaswet van toepassing.
91
Art. 1 lid 1 onder d. Kamerstukken II 1998/99, 26 463, nr. 3, Memorie van toelichting, p.28: “Hoewel de richtlijn alleen over aardgas spreekt is dit wetsvoorstel gezien de toenemende productie van ander gas ook van toepassing op ander gas dat aan dezelfde kwalificaties voldoet, zoals biogas en stortgas. Deze soorten gas worden soms in de normale gasdistributieleidingen opgenomen en volgen bij het transport en de levering eenzelfde traject als aardgas. Dit gas dient dus ook van een kwaliteit te zijn die het mogelijk maakt dat het door de gasleidingen getransporteerd kan worden.” 93 Art. 43 Gaswet. 94 Art. 32 lid 9 Gaswet. 95 Art. 85 lid 2 Gaswet: De eigendom van een gastransportnet of rechten op een gastransportnet berusten direct of indirect bij de staat, provincies, gemeenten of andere openbare lichamen. Ook voor de netbeheerder geldt dat de aandelen daarvan direct of indirect bij de staat, provincies, gemeenten of andere openbare lichamen berusten (art. 85 lid 3). Zie verder art. 3b lid 1 Gaswet: Een netbeheerder, met uitzondering van de netbeheerder van het landelijk gastransportnet, beschikt over de economische eigendom van het door hem beheerde gastransportnet. 96 Deze zijn limitatief beschreven in artikel 10 Gaswet e.v. 92
26
In bepaalde hierna te bespreken gevallen bestaat daarop een uitzondering: ingeval van een ‘installatie’ of van een ‘particulier net’. Een voordeel voor betrokkenen van een uitzondering op de regels voor gastransportnetten is dat dit de exploitatie van het gasrondje technisch en financieel-economisch aantrekkelijker is en rendabel maakt en dat dit leidt tot minder (wettelijke) administratielasten. 5.5
Gasinstallatie
Er kan sprake zijn van een installatie. Dit is volgens de door de Energiekamer vastgestelde Begrippenlijst ‘het samenstel van gastechnisch materiaal en leidingen in gebruik bij een verbruiker na het overdrachtspunt bezien vanuit het gastransportnet’. Op zichzelf brengt deze in de Begrippenlijst Gas genoemde definitie nog niet veel helderheid. Er bestaat nog al wat interpretatieruimte in de definitie van het overdrachtspunt. Deze omschrijving maakt niet duidelijk of een installatie meerdere percelen kan omvatten, diverse afnemers kan verbinden en/of door een derde marktpartij valt te exploiteren. Mede gelet op de restrictieve interpretatie van dit begrip ‘installatie’ door de Energiekamer ligt zo’n ruime interpretatie niet in de rede. In feite wordt alleen een installatie aangenomen als sprake is van een stelsel van pijpen en de daarbij behorende voorzieningen dat ten dienste is van één onroerend goed in de zin van Wet waardering onroerende zaken. Indien daarop diverse afnemers zijn aangesloten zal vanwege deze interpretatie bijvoorbeeld al gauw zijn voldaan aan de definitie van een gastransportnet,97 waarvoor een netbeheerder moet worden aangewezen (artikel 2 lid 1). Dit geldt ook voor zelfvoorzienende/zelfstandige ‘gasmicro grids’. Hierna wordt nader bekeken wanneer sprake is van een gastransportnet en welke consequenties dit heeft. Een installatie en een particulier net zijn overigens (veelal) aangesloten op een openbaar gasnet. Maar een geïsoleerd (opzichzelfstaand) gasnetwerk is technisch, ‘praktisch’ en naar onze mening ook juridisch mogelijk. Een duidelijke plicht tot aansluiting (van een installatie) is immers nergens in de wet te vinden. Opvallend genoeg lijkt de Gaswet er echter impliciet vanuit te gaan dat wel altijd aansluiting op het openbare net plaatsvindt of moet vinden. Dat blijkt uit de bepalingen met betrekking tot ontheffing verlening voor een particulier net. Daarin wordt de voorwaarde van aansluiting op het net gehanteerd. 5.6
Particuliere netten
Een particulier net is een net waarvoor ontheffing door de minister van EL&I is verleend van de wettelijke plicht om een netbeheerder aan te wijzen (artikel 2a Gaswet). Voor ‘Gasrondjes’ zal het veelal een onevenredige belasting zijn indien daarop alle regels inzake netbeheerders en netbeheertaken van toepassing zijn. Daarvoor zou wellicht de mogelijkheid voor het verlenen van een ontheffing door de Minister van EL&I een uitkomst zijn. Wij nemen aan dat deze ontheffing veelal ook nodig zal zijn voor zelfvoorzienende, niet op het openbare net aangesloten, ‘Gasrondjes’, omdat is voldaan aan de wettelijke definitie van een net. Op één van de volgende gronden kan men daarvoor in aanmerking komen, indien: 1) het gastransportnet bestemd is om de aanvrager te voorzien van gas dan wel om het centrale bedrijfsproces van de aanvrager te ondersteunen, of 97
Art. 1 onder d Gaswet. 27
2) het gastransportnet bestemd is om een aantal samenwerkende natuurlijke personen of rechtspersonen te voorzien van gas en de samenwerking van deze personen een betrouwbaar, duurzaam, doelmatig en milieuhygiënisch verantwoord functionerende energiehuishouding in hun vestigingen ten doel heeft, of 3) ten aanzien van het gastransportnet kwaliteitseisen van toepassing zijn die in betekenende mate afwijken van de kwaliteitseisen die voor een gastransportnet gebruikelijk zijn, en 4) de aanvrager geen netbeheerder is en niet in een groepsmaatschappij met een netbeheerder verbonden is. Het laat zich denken dat ingeval van een ‘Gasrondje’ veelal één van deze gronden zich voordoet. De ontheffing leidt er onder meer toe dat het betreffende gasnet door een particulier mag worden geëxploiteerd, deze exploitatie deel kan uitmaken van een geïntegreerd gasbedrijf (omdat de splitsingsregels niet van toepassing zijn) en tenslotte dat de regels inzake regulering van tarieven niet van toepassing zijn. Ook geldt dan niet het vereiste van een leveringsvergunning vanwege de in artikel 43 lid 2 onder b Gaswet gestelde uitzondering voor de vergunningplicht voor levering aan kleinverbruikers/gasconsumenten. Ingeval een van deze gronden van toepassing is heeft de exploitant van het ‘Gasrondje’ overigens niet automatisch recht op de ontheffing. De Minister van EL&I komt dan nog beleidsvrijheid toe, en daarmee ruimte voor een nadere belangenafweking (zie de Beleidsregel van 9 januari 2009, nr. WJZ/9000550). 98 De regelgeving voor particuliere netten wordt naar verwachting binnenkort aangepast bij implementatie van de Derde Elektriciteitsrichtlijn. Het ontwerp voor deze nieuwe nationale regels is nog niet bekend. Het is van belang om dit in de gaten te houden en na te gaan welke regels gaan gelden 5.7
Aansluiting op het openbare gasnet
Recentelijk is ten behoeve van kleinverbruikers een aansluitplicht in de wet opgenomen.99 De gasnetbeheerder is sinds 1 april 2011 verplicht op verzoek van een kleinverbuiker een aansluiting op basis van wettelijk vastgelegde criteria (in de Gaswet en de Codes) te realiseren op het voor deze kleinverbruiker dichtst bijgelegen punt.100 Bescherming van kleinverbruikers 98
Simone pront van Bommel, Particuliere elektriciteitsnetten onder communautair vuur? Sociaal Economisch Weekblad 2009, p. 244-252. 99 Art. 1 onder m Gaswet: aansluiting: één of meer verbindingen tussen een gastransportnet en een onroerende zaak als bedoeld in artikel 16, onderdelen a tot en met e, van de Wet waardering onroerende zaken. Kamerstukken II 1998/99, 26 463 nr. 3 (MvT), p. 29: De definitie van aansluiting in onderdeel m komt grotendeels overeen met de definitie van hetzelfde begrip in de Elektriciteitswet 1998. Anders dan bij elektriciteit, waar het mogelijk is dat meerdere verbindingen tezamen één aansluiting vormen, is bij gas sprake van een aansluiting als één leiding verbonden is met een onroerende zaak. 100 Art. 10 Gaswet: 5. Een netbeheerder heeft, in aanvulling op de in het eerste en derde lid genoemde taken, in het voor hem krachtens artikel 12f vastgestelde gebied tevens tot taak om: a. een ieder die verzoekt om een aansluiting die een doorlaatwaarde heeft kleiner dan 40 m3 per uur te voorzien van deze aansluiting; b. een ieder die verzoekt om een aansluitpunt ten behoeve van een aansluiting die een doorlaatwaarde heeft groter dan 40 m3(n) per uur te voorzien van een aansluitpunt op het dichtstbijzijnde punt van het gastransportnet met een voor die aansluiting geschikte druk en voldoende capaciteit. Dit artikel is ingevoerd sinds 2010 en inwerking getreden op 1 april 2011; zie voor bekendmaking en inwerkingtreding Stb. 2010, 810 en Stb. 2011, 11. Zie verder de Aansluit- en transportvoorwaarden RNB van 14 november 2010, par. 2 i.h.b. 2.1.2.3: Zolang de technische voorwaarden ten aanzien van taken, rechten en plichten van de regionale netbeheerder en de afnemer met betrekking tot de aanleg, beheer en onderhoud van de aansluiting nog niet door de raad zijn vastgesteld, 28
tegen onder meer onveilige situaties en forse, niet te rechtvaardigen prijsverhogingen voor aansluitingen waren aanleiding voor deze wetswijziging. Daarnaast voorziet de TarievenCode in regulering van aansluittarieven voor kleinverbruikers.101 Aansluiten van kleinverbruikers is daarmee een exclusieve netbeheerstaak geworden. Een ander mag niet de aansluiting realiseren. Dit is volgens de wetgever gerechtvaardigd, aangezien het aansluiten van kleinverbruikers (nu) als een dienst van algemeen economisch belang geldt.102 Voor kleinschalige lokale gasproductieaansluitingen geldt dus een recht op aansluiting op het openbare net voor zover het om een kleinverbruikersaansluiting gaat. Of dit het geval is, hangt af van de situatie. Doorslaggevend zullen de kenmerken van de betreffende kleinschalige gasproductieaansluitingen zijn. Dit recht op aansluiting betreft niet alleen een recht op afname maar ook op invoeding. Daaraan kunnen vervolgens wel weer allerlei beperkingen zijn gesteld. Bij of krachtens de Gaswet kunnen immers diverse nadere eisen worden gesteld, wat ook is gebeurd, ten aanzien van bijvoorbeeld de kwaliteit (zie de paragrafen 3.7 en 4.5). Voorts kan de gasnetbeheerder vanwege capaciteitstekort (tijdelijk) het transport weigeren, mits hij dit deugdelijk motiveert. Iedere aangeslotene heeft recht op transport op basis van redelijke, transparante, non-discriminatoire voorwaarden, tenzij er sprake is van een (tijdelijk) capaciteitstekort.103 Een vraag van andere orde is of de netbeheerder de verplichting heeft om in zijn gebied een (toereikend) gasnet aan te leggen. Zonder aanwezigheid van een net, heeft het recht op aansluiting weinig betekenis. Het komt voor dat in nieuwbouwwijken - bijvoorbeeld te Vathorst in Amersfoort - alleen een warmtenet en geen gasnet is aangelegd. Anders dan ten aanzien van elektriciteitsnetten is er in de wet geen plicht voor netbeheerders opgenomen om een net aan te leggen. Zo bezien lijkt er een keuzemogelijkheid te zijn om een gasnet aan te leggen. Sinds 1 april 2011 geldt echter voor een netbeheerder voor het hem toegewezen gebied, in beginsel wel de plicht om aansluiting te verzorgen. Hierin ligt impliciet de plicht om een gasnet aan te leggen besloten. Maar daarop is vervolgens een belangrijke uitzondering gemaakt; bepaalde gebieden kunnen worden uitgezonderd indien zich in dat gebied een warmtenet als bedoeld in artikel 1, onderdeel c, van de Warmtewet bevindt of gaat bevinden geldt dat de regionale netbeheerder de fysieke verbinding of desgewenst de gehele aansluiting binnen 18 weken na ontvangst van een aanvraag daartoe, realiseert. Indien realisatie van de aansluiting binnen deze termijn niet mogelijk is, informeert de regionale netbeheerder binnen een week na constatering van deze onmogelijkheid de aangeslotene daaromtrent onder opgaaf van redenen en zo mogelijk met vermelding van de termijn waarop de aansluiting wel gerealiseerd kan worden. Kamerstukken II 31 904, nr. 3 (MvT), par. 5.3: “Het wettelijk regime voor gasaansluitingen voor kleinverbruikers was niet expliciet gereguleerd. De aansluiting wordt in de praktijk vrijwel altijd verzorgd door de regionale netbeheerder….. De Gaswet en betrokken regelgeving vereisen evenmin expliciet dat de NMa gereguleerde aansluittarieven vaststelt…… De NMa heeft signalen ontvangen dat de aansluittarieven de laatste jaren fors zijn gestegen en niet in verhouding staan tot de hiervoor gemaakte kosten. De huidige «vrije markt» bij gasaansluitingen voor kleinverbruikers werkt niet goed en leidt in ieder geval niet tot redelijke, kostengeoriënteerde tarieven. Daarnaast dient uit veiligheidsoverwegingen de fysieke aansluiting op het gastransportnet van de netbeheerder (het aansluitpunt of «de knip») altijd door de netbeheerder zelf gemaakt te worden. 101 Zie de TarievenCode, par. 2.5. 102 Opvallend is echter dat deze nieuwe bepaling niet gebaseerd is op Europees recht. In de Derde Gasrichtlijn wordt van een dergelijke verplichting niet gesproken. Enkel is de transmissiesysteembeheerder (landelijke netbeheerder) verplicht om transparante en efficiënte procedures en tarieven op te stellen voor de nietdiscriminerende aansluiting van opslaginstallaties, LNG-hervergassingsinstallaties en industriële afnemers op het transmissiesysteem. Ook mag de transmissiebeheerder dergelijke aansluiting niet weigeren en dient zij te zorgen voor voldoende entry- en exitcapaciteit voor de nieuwe aansluiting, artikel 23 lid 1 en 2 Derde Gasrichtlijn. 103 Artt. 14 en 15 Gaswet. 29
of indien het een gebied betreft waar een netbeheerder niet op economische voorwaarden een gastransportnet in werking kan hebben, onderhouden of ontwikkelen. De keuze om geen gasnet aan te leggen vereist derhalve nu uitdrukkelijke besluitvorming en motivering. Door geen gasnet aan te leggen, zijn kleinverbruikers noodgedwongen voor hun warmtevoorziening op het warmtenet aangewezen. Verder zullen zij zijn aangewezen op elektriciteitsverbruik om in hun energiebehoefte te voorzien. Voor andere marktpartijen dan kleinverbruikers geldt nog steeds een vrije markt voor aansluitingen en ontbreekt een recht op aansluiting jegens de openbare netbeheerder. Wel zal deze gehouden zijn om in onderhandeling te treden als de desbetreffende marktpartij daartoe verzoekt. Tevens is hij verplicht om een redelijk aanbod te doen.104 De marktpartij kan ook zelf in de aansluiting voorzien, mits deze voldoet aan de door de netbeheerder te stellen kwaliteitseisen en andere eisen die hij moet en mag hanteren op basis van de Gaswet en Codes. Het aanleggen van het aansluitingspunt (realisatie van de knip in de gaspijp) is in alle omstandigheden een exclusieve taak van de gasnetbeheerder, die op die manier de daadwerkelijke toevoer van gas naar de door hem te beheren gasleidingen en -pijpen kan beheren. Een en ander leidt tot de conclusie, dat met name vanwege de wettelijke kwaliteitseisen en de aanvullende kwaliteitseisen die de netbeheerder mag stellen (zie paragraaf 4.5), in feite geen recht op toegang voor biogas op het openbare net bestaat. Deze zal eerst, veelal tegen hoge kosten, moeten worden omgezet in aardgaskwaliteit.
6.
Slotbeschouwing
6.1
Inleiding
Centraal stond in deze notitie de vraag: Welke plaats nemen ‘Gasrondjes’ in relatie tot de bestaande Nederlandse gasvoorziening en de door de Minister van EL&I beoogde Gasrotonde? Het beleid van de Minister van EL&I met betrekking tot de ontwikkeling van een gasrotonde heeft betrekking op investeringen en innovatie, regulering en communicatie. Voor alle drie de deelgebieden is het van belang na te gaan wat de betekenis is van ‘gasrondjes’ in dat verband. Bijvoorbeeld of innovatiegelden onder meer voor het ontwikkelen daarvan moeten worden bestemd en of bestaande gaswetgeving aanpassing behoeft om toetredingsdrempels ten aanzien van Gasrondjes weg te nemen. Drempels betreffen onder meer de aansluiting op het openbare net, de regels voor netbeheer, de kwaliteitseisen en het certificeringsysteem. De wettelijk verankerde kwaliteitseisen voor het toelaten van biogas op het openbare net zijn beperkend en nopen tot het opwerken van het in te voeden van biogas tot groen gas met aardgaskwaliteit. Daarmee zijn veelal hoge kosten gemoeid die rusten op de invoerders. Initiatiefnemers van ‘Gasrondjes’ ervaren dienaangaande als een andere belangrijke belemmering de onzekerheid omtrent het reguleringskader.105 Dat geldt ook voor verbruikers die voor grote investeringen in gas aangedreven apparatuur staan. Mede vanwege de hiervoor genoemde Europeesrechtelijke (paragraaf 2.4) inspanningsverplichting van de Nederlandse energiewetgever om zonder discriminatie biogas toegang tot het gasnet te geven, zal deze alleen daarom al deze wetgeving omtrent te hanteren kwaliteitseisen opnieuw moeten beoordelen.
104 105
Kamerstukken II 1998/99, 26 463 nr. 3 (MvT). Vgl. Energiekamer, Visiedocument, p. 35. 30
De eisen voor gaskwaliteit voor de toekomst zijn aan veranderingen onderhevig. Maatregelen zijn nodig om de inpassing van rijkere aardgassen goed te laten verlopen met het oog op veiligheid, milieu, efficiency en voorzieningszekerheid. Feitelijk is van een duidelijk beleid met betrekking tot ontwikkeling van biogas en groen gas geen sprake, wat mede in verband valt te brengen met het feit dat het om een relatief nieuwe ontwikkeling gaat, en deze gasvoorziening verhoudingsgewijs (nog) een marginale betekenis heeft voor de energievoorziening. Op zich hoeft en mag dit geen reden zijn om beleid en regelgeving daarop niet te betrekken. Mogelijk is het om diverse redenen, mede vanwege Europese (wettelijke) grondslagen, wenselijk om mogelijke belemmeringen voor verdere ontwikkeling daarvan zoveel mogelijk weg te nemen. Dit niet alleen vanwege klimaat- en milieudoelstellingen, maar ook op grond van het uitgangspunt van een goede marktwerking en het recht van iedere marktpartij tot non-discriminatoire toegang tot de gasmarkt. 6.2
Biogas of groen gas?
Wij noemen hierna mogelijke andere overwegingen die medebepalend zijn voor toekomstig beleid. Financiële overwegingen: Per situatie moet een inventarisatie gemaakt worden van de kosten die benodigd zouden zijn om de omgeving aan het gas aan te passen. Dit kan vervolgens afgezet worden tegen de extra kosten van het opwaarderen en injecteren van groen gas. De uitkomsten zullen per situatie verschillen. Milieuaspecten: Bij de keuze tussen het gebruik van groen gas of biogas dient ook het milieu in ogenschouw genomen te worden. Als baselinescenario wordt uitgegaan van het gebruik van aardgas. Energetische efficiëntie en milieu-impact zijn direct aan elkaar gerelateerd. Als het biogas zo efficiënt mogelijk wordt gebruikt, wordt er immers het meeste aardgas gesubstitueerd. Verreweg de meest energie efficiënte toepassing van biogas is in de WKK-installatie. Zoals in onderstaande tabel staat aangegeven zou dit, voor een vergister die 100m3 per uur produceert, ten opzichte van het gebruik van aardgas een CO2-besparing opleveren van 1732 ton per jaar. Dit op voorwaarde dat alle warmte efficiënt/economisch zou kunnen worden gebruikt. Indien de warmte niet nuttig aangewend kan worden dan zakt de CO2-besparing snel, naar 654 ton per jaar. Vanuit milieuoogpunt is het voor verschillende toepassingen dus beter om het biogas op te werken naar groen gas, tenzij de geproduceerde warmte daadwerkelijk effectief ingezet kan worden.
31
Tabel 4: Milieuefficiëntie van verschillende toepassingen van biogas106 Er kan ook overwogen worden om een biogas pijpleiding aan te leggen naar een woonwijk. Het gas kan dan hier in een WKK-installatie gebruikt worden. De warmte kan dan, in ieder geval gedurende de wintermaanden, economisch toegepast worden in de vorm van een warmtenet. Vanwege de hoge kosten van het in een bestaande wijk aanleggen van een warmtenet zal dit vaker gebeuren in nieuwbouwwijken dan in bestaande bouw. Praktische aspecten: In de praktijk zal er per situatie een inschatting gemaakt moeten worden welke route de optimale is. Voor zowel biogas als groen gas zijn de voor- en nadelen benoemd. Het doel van deze notitie is om de grote lijnen te schetsen, en de mogelijkheden en onmogelijkheden aan te geven. Tijdens de masterclass zal bediscussieerd worden welke van deze routes het best is, en hoe de politiek dit zou kunnen sturen. 6.3
Algemene maatschappelijke kosten- en batenanalyse
Energiebeleid en beleidsinstrumenten Bijgaande paragraaf beziet gasrondjes in het licht van de energietransitie en behandelt enkele methodologische aspecten om goed licht op de veranderingen te kunnen laten schijnen. Energiebeleid heeft betrekking op het van overheidswege stimuleren van de transitie van het huidige (inter)nationale evenwicht in de energiebeleidsdriehoek (zie figuur 5A hieronder) naar een nieuw, gewenst evenwicht in deze driehoek. De energiebeleidsdriehoek illustreert de te bereiken doelen. Daarnaast, in figuur 5B, is weergegeven welke middelen kunnen worden ingezet voor het bereiken van deze doelen. Daarin zijn de de veelal genoemde beleidsprioriteiten aangegeven (‘Trias Energetica’).
106
http://www.r-e-a.net/document-library/policy/policybriefings/Biomethane%20Injection%20full%20REA%20briefing%20F.pdf. 32
Supply security
vs ar cle nu s. sv bl e wa ne Re
s ain s ch et l y a rk pp m s u rgy i fy e rs en v e nt Di icie f Ef
.g
as
(Immediate – long term)
Affordability
Sustainability (Environmental impact)
Renewable vs. fossil resources
(End-user price)
Figuur 5A: De beleidsdriehoek: de doelstellingen Figuur 5B: Trias Energetica: prioritering van energie beleid; deze zijn (deels) strijdig. van in te zetten middelen om de beleidsdoelstellingen te behalen. De Trias Energetica impliceert een concept van wat maatschappelijk ‘optimaal’ zou zijn: eerst inzetten op energiebesparing (zuinigere motoren etc.), vervolgens op duurzame bronnen, en pas daarna op ‘schoon fossiel’ (afvang van CO2 bij vaste installaties die gebruik maken van fossiele brandstoffen, zoals electriciteitscentrales en hoogovens, met vervolgens ondergrondse berging van de CO2). Het klinkt aannemelijk, maar wat maatschappelijk optimaal is ligt niet zo eenvoudig. Zo lijkt kernenergie geen duidelijke plaats te hebben in de Trias Energetica, en ‘vuil fossiel’ evenmin. Wat echter vooral onduidelijk is, is of de genoemde prioriteiten wel leiden tot een maatschappelijk aanvaardbare positie in de beleidsdriehoek. Bovendien dient men rekening te houden met het aspect tijd: zullen de genoemde prioriteiten leiden tot een tijdige realisatie van de gewenste positie in de beleidsdriehoek? Op beide vragen is het antwoord zeer waarschijnlijk ontkennend. Laten wij daarom nader onderzoeken hoe het verband tussen middelen en doelen beschouwd kan worden. Systeemdenken Energiesystemen zijn complexe systemen die kunnen worden bezien vanuit de “systeemdynamica”: Dergelijk systemen hebben een aantal kenmerken: 1) veel componenten van diverse aard; 2) voorraden en stromen per component (‘stocks & flows’); 3) complexe, non-lineaire relaties tussen die componenten; 4) verschillende hiërarchische niveaus waarop die relaties geëvalueerd dienen te worden; 5) korte- en langetermijn terugkoppeling (‘feedback loops’), waardoor gevolg weer oorzaak wordt. Het is bekend, dat het menselijk bevattingsvermogen en intuïtie bij dit soort systeemcomplexiteit tekort schieten.107 Vaak wordt derhalve gebruik gemaakt van systeemdynamische rekenmodellen, die de bestudeerder van zo’n systeem diepgaander inzicht kunnen verschaffen en vermeende averechtse oplossingen kunnen identificeren. Bovendien kunnen die modellen op veel completere wijze inzicht bieden in het realiteitsgehalte van gestelde doelen. Het moge vreemd klinken, maar een goed model voor het evalueren van beleidsmaatregelen die de energietransitie in Nederland zouden moeten bespoedigen bestaat niet. Op componentniveau, mogelijk op sub-systeemniveau, bestaan enkele modellen. Echter op macro-niveau bestaan slechts evenwichtsmodellen, terwijl transities bij uitstek beschreven zouden moeten worden door non-equilibrium modellen. Als een degelijk instrumentarium 107
Sterman, John; “All models are wrong: reflections on becoming a systems scientist”; System Dynamics Review Vol. 18, No. 4, (Winter 2002): 501–531 33
ontbreekt, in de wetenschap dat het menselijk bevattingsvermogen bij dit soort systeemcomplexiteit tekort schiet, dan begeeft men zich waarschijnlijk op glad ijs. In deze paragraaf wordt gesteld dat voor de energietransitie geen robuuste (betrouwbareeffectieve-efficiënte) beleidsmaatregelen kunnen worden ontworpen zonder dat de interacties van het gehele systeem goed worden begrepen. De kans op sub-optimaliteit c.q. op averechtse werking, alsmede op een sub-kritisch gehalte van de maatregelen, is simpelweg te groot. Toch kan men ook bij gebrek aan een rekenmodel proberen het denkraam zodanig op te rekken dat bepaalde belangrijke relaties niet over het hoofd worden gezien. Hoewel men dan nog niet weet hoeveel effect een beleidsmaatregel heeft en hoe efficiënt die is, kan men zo wellicht beter beredeneren of een maatregel op termijn waarschijnlijk positief, neutraal of negatief uitpakt. Het besturingsmodel in Nederland is traditioneel gefragmenteerd, met een sterk hiërarchisch en top-down gedreven innovatie.108 De energietransitie echter is bij uitstek afhankelijk van een innovatieproces dat geënt is op multi-sectorale, multi-stakeholder acceptatie. De traditionele ‘silo-mentaliteit’ is hiertoe ongeschikt en dient vervangen te worden door ‘systeemdenken’. Een vaak gehoord geluid is dat Nederland te weinig van dit soort systeemdenkers kent en dat daardoor de energietransitie nog geen grote vlucht heeft genomen. Een manier van denken die beleidsmakers uitgebreider in het vizier zouden kunnen nemen is geïllustreerd in het volgende diagram (figuur 6). Hierin wordt gepoogd het energiesysteem te beschrijven als een hiërarchisch optimalisatieproces, waarin actoren gedreven worden door doelen en (een cascade van) randvoorwaarden. Om te begrijpen hoe al deze actoren samen de energietransitie kunnen bewerkstelligen en hoe deze op samenhangende wijze door overheidsbeleid (nationaal, provinciaal, gemeentelijk) kunnen worden gestuurd naar een gewenst punt in de beleidsdriehoek, binnen de gewenste tijd, is vergaand inzicht nodig in de relaties tussen deze actoren. Ze reageren dynamisch op elkaar, maar hoe precies, en op welke termijn, wordt bij markten in transitie nog maar slecht begrepen.
Supply Security Emission targets
national regional
Affordability
municipal
Energy Company Regulatory Framework
Profit
Consumer (companies, households) Supply security Regulatory FW, “Hassle factor”
Price
Objectives propagate upwards
Constraints cascade downwards
(Regulatory) authorities
Figuur 6: Hiërarchisch optimalisatieproces van de energiemarkt Traditionele analyses, zoals maatschappelijke kosten-baten analyses (MKBA) met behulp van evenwichtsmodellen schieten, zoals eerder gezegd, tekort bij markten in transitie. Analyses van systeemcomponenten of van sub-systemen schieten vaak ook weer tekort doordat 108
Meijer, Wim; Schouten, Rob; “Nederland moet nu kantelen; nieuwe vormen van samenwerking tussen bedrijven, overheid en kennisinstituten”; Financieel Dagblad, April 7th, 2011. 34
essentiële interacties met andere componenten of sub-systemen, of met hogere/lagere hiërarchische niveaus, niet worden meegenomen. Het kan beleidsmakers helpen tot beter beleid te komen indien deze relaties althans conceptueel in kaart gebracht worden. Maar een kwantitatief model vermag in principe nog veel meer. Uiteindelijk is een dergelijk systeemmodel bedoeld om een completere en ‘robuustere’ afweging tussen beleidsalternatieven mogelijk te maken. Mogelijke voorbeelden van te beperkte analyses bij het ontwerpen van wet- en regelgeving Hieronder volgen enkele mogelijke voorbeelden van wet- en regelgeving die averechtse gevolgen zouden kunnen hebben, of kunnen blijven steken in ineffectiviteit. Ze zijn vooral bedoeld om een discussie te uit te lokken. 1. Verplichten van toegang van groen gas tot het openbare gasdistributienet. Doordat groen gas t.o.v. aardgas een andere moleculaire samenstelling kan hebben, die bovendien nog eens niet erg stabiel hoeft te zijn, zou dat kunnen betekenen dat eindapparatuur een grotere bandbreedte dient te hebben. Echter, breedbandapparatuur is energetisch minder efficiënt en verbrandt per opgewekte hoeveelheid warmte meer aardgas, hetgeen weer resulteert in meer CO2-emissies. Dit zou de vermeden CO2-emissies ten gevolge van het inzetten van groen gas (meer dan) teniet kunnen doen. (NB: gasgestookte elektriciteitscentrales maken zich inderdaad al zorgen over dit effect en hebben het kostenverhogende effect van breedbandapparatuur, doordat per geleverde MWh meer emissierechten dienen te worden gekocht). 2. Het huidige ‘non-level playing field’ ten gunste van grillige windenergie (windenergie heeft voorrang op het elektriciteitsnet) verlegt de kosten van onbalans in het elektriciteitsnet naar het gehele systeem en naar de eindverbruiker van aardgas. Immers, het elektriciteitsnet en het aardgassysteem mogen opdraaien voor de balanceringskosten. Economisch is het echter niet efficiënt om dit soort kosten te socialiseren, noch om grillige levering van energie een marktvoordeel te geven t.o.v. betrouwbare base-load levering, laat staan flexibele levering. Omdat wind een slechte leveringszekerheid heeft en hiervoor niet beboet wordt in termen van een lagere marktprijs, en het totale systeem ieder moment in balans moet zijn, zullen de balanceringskosten moeten worden gedragen door o.a. de gastransporteur en het gehele gassysteem (opslagen, extra gasturbines etc.). Energieverbruikers zullen deze verborgen kosten betalen via hun rekening voor gastransport en –levering. In plaats van dat prijzen de schaarste of de overvloed van het moment vertegenwoordigen, wordt dus gekozen voor een prijsmechanisme dat neerkomt op kruissubsidie. Dit kan weer suboptimaal gedrag van actoren tot gevolg hebben. Dit soort marktverstoring wordt nog twijfelachtiger doordat er gekozen is voor het Emission Trading System (ETS). Dit emissiehandelssysteem van de EU is bedoeld om marktpartijen in plaats van de overheid te laten kiezen welke technologieën dienen te worden ingezet ter vermijding van CO2-emissies. 3. Nationale stimuleringsmaatregelen, zoals belastingvoordelen en subsidies, voor CO2reductie technologieën die al onder het ETS-regime vallen komen neer op het ondermijnen van het ETS. Het effect dat deze maatregelen hebben is dat industriële partijen minder emissierechten hoeven te kopen, waardoor de EUA-prijs (EU Allowance: het recht om 1 ton CO2 uit te stoten) laag blijft en de marktwerking, en dus ook het behalen van de ETS-doelstellingen, uitgesteld worden.109 Overheden zouden een heldere 109
Mulder , A.J., Bos, C.F.M., “Current design of EU ETS clashes with its own objectives”, Energy Delta Institute Quarterly Newsletter, vol. 2 issue 2 (June 2010), p12-16. 35
keuze moeten maken: hetzij marktwerking bottom-up doen ontstaan, hetzij top-down industriepolitiek voeren (met andere woorden door de overheid bepaalde voorkeursinvesteringen laten uitvoeren). Een hybride aanpak, zoals momenteel het geval is, lijkt niet optimaal, tenzij die stimuleringsmaatregelen goed zijn afgestemd op het versneld aflopen van de technologie leercurve (ontwikkeling van kostprijs vs. beschikbaar potentieel tot vermijding van CO2-uitstoot). Ongeduld om de ETS-doelstellingen tijdig te behalen zou niet moeten worden vertaald in lokale maatregelen die het ETS nog verder ondermijnen. Indien men wil dat het EU-ETS zijn werk doet, kan men wellicht beter het aantal jaarlijks uit te geven emissierechten (sneller) reduceren. 4. De prioritering van in te zetten emissiereductietechnologieën, zoals gesuggereerd door de ‘Trias Energetica’, vermijdt de cruciale relatie van deze middelen met de doelstellingen van energiebeleid, t.w. een acceptabel punt in de beleidsdriehoek. Met name de effecten op eindverbruikerskosten en op leveringszekerheid worden hierdoor niet expliciet gemaakt. 5. Met betrekking tot de verwachte toename in aanbodgrilligheid van elektriciteit (ten gevolge van een toenemend marktaandeel wind- en zonneënergie) en de daartoe noodzakelijke extra investeringen in flexmaatregelen (elektriciteitsnet, gasnet), dient de investeringsbereidheid van actoren verzekerd te zijn door een adequaat stelsel van marktprikkels en tariefstellingen. Een en ander moet worden gezien in het licht van een geleidelijk afnemende flexibiliteit van het Groningenveld, de noodzaak van meer Nederlandse gasopslagen waarvoor grote volumes aardgas dienen te worden geïmporteerd, de ambitie van Nederland om de gasrotonde van NW Europa te worden, etc. Ook zouden er wellicht meer pijpleidingen moeten komen ter bevordering van de handel (arbitrage) en transportflexibiliteit. Meer windenergie kan betekenen dat er ook meer geïnvesteerd moet worden in gas. De toezichthouder (NMa) dient de tariefstellingen voor gas, dat deels de meerkosten van onbalans ten gevolge van wind op zich moet nemen, te zien in het grotere geheel van de energietransitie. Beleidsmakers dienen een en ander in samenhang te zien en het voortouw nemen in het publieke debat ten aanzien van de logische implicaties van bepaalde keuzes. 6. Indien de overheid kiest voor het stimuleren van CCS (Carbon Capture and Storage), dient er voor bestaande gasvelden ook een consistent beleid te komen ten aanzien van het omzetten van winningsvergunningen naar opslagvergunningen. Er zijn vele fiscale, aansprakelijkheids-, en regulatorische zaken die nog niet helder zijn vastgesteld. Dit maakt partijen terughoudend. Bovendien zou helderder moeten worden per wanneer het ETS kan zorgen dat CCS economisch wordt zonder aanvullende subsidiëring. 7. Inzetten op kolencentrales met CCS, terwijl gasgestookte centrales met CCS goedkoper kunnen zijn zou averechts kunnen werken. Indien de lange termijn voorzieningszekerheid van gas een zorg is, dan dient ook binnenlands non-conventioneel gas te worden meegenomen in de vergelijking. In de VS heeft non-conventioneel gas de markt drastisch beïnvloed. In Nederland, en in de EU (van het VK tot en met Polen) liggen in principe enorme volumes non-conventioneel gas opgesloten in moeilijk te ontginnen gesteenten. Bovenstaande voorbeelden zijn slechts enkele illustraties van hoe tweede en derde orde effecten de effectiviteit van bepaalde overheidsmaatregelen kunnen beïnvloeden, c.q. van hoe een gebrek aan consistent beleid de energietransitie kan frustreren.
36
Tenslotte Het nationale energiesysteem is een complex stelsel van communicerende vaten: alles beïnvloedt elkaar. Beleid dient rekening te houden met al deze wederzijdse beïnvloedingen. Energiemix-optimaliteit is daardoor een lastig begrip. De overheid lijkt enerzijds te kiezen voor bepaalde technische opties, terwijl het anderzijds heeft besloten de markt deze keuzes te laten maken via het ETS. In hoeverre de overheid een samenhangend beleid heeft ten aanzien van het inzetten van subsidies ter bespoediging van kostenreducties van bepaalde technologieën (leercurve), hoeveel CO2-emissies hiermee vermeden kunnen worden, wanneer marktpartijen een en ander als zelfstandige economische activiteit kunnen overnemen, en hoe dit alles weer samenhangt met het emisshandelssysteem, is zacht gezegd weinig helder. Waar het energiemix-optimum ligt kan volgens het huidige denken beter aan de markt worden overgelaten. Overheden dienen zich te beperken tot het vaststellen van de energiebeleidsdoelen (fig. 5A) en wet- en regelgeving ontwerpen die tot die doelen leidt. De marktpartijen zullen vervolgens zelf een energiemix vaststellen als functie van de (consistentie in) wet- en regelgeving. Overheden dienen dit proces beter te doorgronden i.p.v. een woud aan regels en subsidiemaatregelen te ontwikkelen, waarvan de relatie met marktwerking en het ETS niet helder is. In dit licht dienen ook biogas en groen gas te worden gezien: eerst dient de overheid de grote kaders helder te stellen en vervolgens op lagere niveaus (bijvoorbeeld bij de inpassing van biogas) detail wet- en regelgeving te ontwerpen, zodanig dat dit samenhangend is en blijft met de grotere kaders. Zonder hiërarchische consistentie zullen marktpartijen de risico’s te groot blijven vinden en zal de energietransitie moeizaam op gang komen, of terugvallen in het oude equilibrium. Immers, duurzame energie die duurzaam afhankelijk is van subsidies is niet duurzaam. 6.4
Onderzoek
Het is van belang dat verder onderzoek wordt gedaan naar de belemmeringen, divers van aard, voor ontwikkeling van ‘Gasrondjes’. Op dit moment is er een groot onderzoeksproject genaamd Flexigas gaande. Dit onderzoeksprogramma probeert de bottlenecks van het direct gebruik van biogas weg te nemen. Vooralsnog zijn hier geen resultaten van naar buiten gebracht. De verwachting is dat dit programma resulteert in een aantal oplossingen voor de hieronder benoemde bottlenecks. Meer informatie over dit onderzoeksprogramma is te vinden in Appendix A. In het Flexigas project wordt ook de mogelijkheid van ‘breedband’ branders onderzocht. Deze zouden bij variërende Wobbe Indexen en vlamsnelheden wel blijven branden. Maar dergelijk onderzoek is niet voldoende. Tevens zal voor heroriëntatie op beleid en regelgeving nodig zijn om een meer algemene maatschappelijke kosten- en batenanalyse te maken, die zich overigens niet alleen beperkt tot de kosten van aansluiting van gasrondjes op het openbare net, maar daarin ook algemene uitgangspunten als het recht van elke marktpartij op toegang tot de markt op non discriminatoire wijze, het belang van technische innovatie en leverings- en voorzieningszekerheid op de lange termijn.
37
Bijlage 1 Praktijkvoorbeeld biogas110 Ter illustratie van de toepassing van biogas wordt hieronder een pilot besproken. In deze pilot wordt beoogd decentrale productie en verbruik van biogas toe te passen. Het opwerken van biogas tot groen gas (gas van aardgaskwaliteit) wordt door de initiatiefnemers niet noodzakelijkerwijs tot de meest economische keten gerekend.
Figuur 7: Vergroting rentabiliteit van biogasketen Een groep met verschillende soorten ondernemingen (waaronder het midden- en kleinbedrijf en kennisinstellingen) zijn een samenwerkingsverband aangegaan om gezamenlijk aan de realisering van een smart biogas grid te werken. Dit biogasnet moet de afzetmogelijkheden van biogas vergroten en de marktpositie van Nederlandse bedrijven in de biogaskolom (biogasproducenten, leveranciers, fabrikanten en netwerkbeheerders) verbeteren. Doelstelling van de samenwerking is onder meer om verschillende technieken te ontwikkelen en op de markt te brengen. Voorbeelden hiervan zijn; compacte vergisters, goedkope opwerkingstechnologie om de verbrandingswaarde van biogas te verhogen en een installatie voor CO2-opvang, om CO2 die vrijkomt bij opwerking te kunnen hergebruiken. Daarnaast wordt beoogd de economische rentabiliteit van biogasketens te vergroten door het inbouwen van kwalitatieve en kwantitatieve flexibiliteit in de keten. Het vertrekpunt is decentrale productie van biogas. Biogas wordt nu ofwel op kleinschalig niveau voor de opwek van elektriciteit gebruikt, tegen laag economisch- en milieurendement, of opgewerkt tot groen gas. De tweede optie rendeert kostentechnisch alleen bij grootschalige opwerkingsinstallaties (waarbij groen gas ingebracht mag worden in het aardgasnet). De inzet is om te komen tot een smart biogas grid waarbij afstemming van vraag- en aanbod patronen economisch geoptimaliseerd worden en waarbij niet (noodzakelijkerwijs) opgewerkt wordt tot groen gas kwaliteit. Daarnaast wordt een ontwikkelplatform voor innovaties aangeboden aan ondernemers in de biogas waardeketen. Kennisinstellingen en bedrijven werken gezamenlijk aan ontwikkeling en testen van nieuwe technologie. Tevens wordt industrieel onderzoek uitgevoerd om te achterhalen wat kansrijke biogas business cases zijn. Dit wordt door middel van praktijkexperimenten onderzocht. 110
Van de praktijkvoorbeelden maken we bijlagen, zodat we in het stuk daarnaar kunnen verwijzen: ‘zie ter illustratie appendix …’. We hebben ervoor gekozen om twee praktijkvoorbeelden te nemen; één van biogas en één van groen gas. Als we enkel voorbeelden beschrijven van biogas kan het lijken alsof we daar de voorkeur aan geven. 38
