Tekst van de Prof. mr. W.C.L. van der Grintenlezing, gehouden door de vice-president van de Raad van State, mr. J.P.H. Donner, op zaterdag 4 oktober 2014, Faculteit der Rechtsgeleerdheid, Radboud Universiteit Nijmegen
En de geschiedenis ging gewoon door. Inleiding We herdenken deze dagen veel; tweehonderd jaar Koninkrijk, honderd jaar begin Eerste Wereldoorlog, zeventig jaar het begin van de bevrijding. Bij al dat herdenken valt op dat we één periode lijken te vergeten; en nog wel één uit het recente verleden. Het is deze dagen vijfentwintig jaar geleden dat in Leipzig de demonstraties begonnen die in de daarop volgende maanden zo aan kracht en omvang wonnen dat ze nog voor het einde van het jaar tot de val van de muur leidden. Het slotstuk in de val van het IJzeren Gordijn en van het communistisch regime in Oost-Europa, van de ontmanteling van de USSR, de hereniging van Duitsland en van een verdubbeling van de omvang van de Europese Unie – die toen nog gewoon Europese Gemeenschappen heette.
Het is merkwaardig dat niemand nu lijkt stil te staan bij de dagen van toen, want toen leek het een omwenteling van minstens zo grote betekenis als die andere gebeurtenissen die we deze dagen herdenken. Het leek het definitieve einde van het Europa van de wereldoorlogen en de gevolgen daarvan en het begin van een nieuwe Europese orde die haar beslag moest vinden in een Europese Grondwet, een gemeenschappelijke munt en versterking van de Unie.
Sommigen dachten zelfs dat de politieke ontwikkeling hiermee een eindpunt had bereikt; er viel niets meer te verbeteren. Democratie, vrije markten en een beperkte overheid; wat wilde men nog meer? Dat was althans het denken en het gevoel dat Fukuyama verwoordde in zijn boek: ‘The end of history, the last man’. “What we may be witnessing is not just the end of the Cold War, or the passing of a particular period of post-war history, but the end of history as such: that is, the end point of mankind's ideological evolution and the universalization of Western liberal democracy as the final form of human government” (het eindpunt van de ideologische ontwikkeling en de wereldwijde introductie van de westerse liberale democratie als de uiteindelijke vorm van overheid).
Reden genoeg, zou men denken, om deze omwenteling te herdenken. Maar daar lijkt het niet op, want we zitten met de kater van de euforie van toen. De democratie lijkt nu niet
bepaald aan de winnende hand. De Arabische Lente heeft, buiten Tunesië waar zij begon, vooralsnog geleid tot chaos, burgeroorlog en versterking van autocratische regimes of militant fundamentalisme. Azië toont het succes van vrije markten zonder politieke vrijheden. Rusland oefent met nieuw zelfvertrouwen oude reflexen.
Niet alleen internationaal heeft democratie aan glans verloren; nationaal loopt zij vast in felle tegenstellingen, politieke verbrokkeling, afscheiding en radicale politiek. Veel kiezers in Europa nijgen tot de oplossing van China tweehonderd jaar geleden: grenzen dicht, buitenlanders eruit, angst voor alles wat vreemd is. Overal worstelen democratieën om na de crisis de tering naar de nering te zetten en zij lijken onmachtig tot werkelijke hervorming. Ook andere onderdelen van de visie van Fukuyama raken in diskrediet: open markten, beperkte overheden en een vrije samenleving. Kiezers willen de grenzen terug om zeggenschap te herwinnen; sommige economen, zoals de Fransman Piketty, lijken ze gelijk te geven. Overheden zijn niet beperkt en op afstand. Door de crisis zijn ze steeds dieper in de economie gezogen en vrees voor terrorisme leidt tot beperking van de open samenleving en van persoonlijke vrijheid.
Tegen deze achtergrond streeft men in veel landen radicale hervorming na. In een aantal gaat het daarbij om afscheiding, zoals in België, Spanje, Schotland, Oekraïne. Elders uit het vertrouwen in eigen kracht en identiteit zich in bewegingen tegen Europese samenwerking. In dezelfde geest past de nieuwste gedachte dat burgemeesters van steden eigenlijk het meest geschikt zijn om de vraagstukken van burgers op te lossen.
Alom discussie dus over de inrichting van democratieën en hun vermogen om te beantwoorden aan de vragen en behoeften van deze tijd. Er is al een hele literatuur over post-democracy. De geschiedenis is kortom gewoon doorgegaan en niet vijfentwintig jaar geleden opgehouden; we zijn nog steeds op zoek naar de juiste politieke organisatie van de samenleving.
Ook in Nederland is er debat en onvrede over het politieke bestel. Wientjes, oud voorman van VNO-NCW, was het meest uitgesproken. Hij klaagde over middelmatige politici en noemde de governance van Nederland een rommeltje. De Tweede Kamer klaagt dat de Eerste te politiek is en de Eerste Kamer klaagt dat de Tweede disfunctioneert als wetgever. De rechterlijke macht klaagt over het primaat van de politiek en politici willen rechterlijke toetsing van hun werk beperken. En de burger? Die herkent zich steeds minder in al het gebekvecht en blijft thuis bij verkiezingen. Ook Nederland biedt kortom niet de indruk van
2
een democratische rechtsstaat die uitontwikkeld is; ook hier gaat de geschiedenis gewoon door – zij het volgens sommigen pas vijftig jaar later (Convenent/Heine).
Het lijkt mij goed om dit jaar, in deze twaalfde Van der Grintenlezing, stil te staan bij dit debat en de aard van de staatsrechtelijke veranderingen die worden voorgesteld. Weliswaar was Van der Grinten civilist, maar hij was bovenmatig geboeid door de politiek. De organisatoren van vandaag vroegen bovendien om een ‘maatschappelijk thema’. Het liefst wilden zij dat ik concreet de rechtsstaat in staat van beleg zou verklaren, de Eerste Kamer overbodig zou achten en het disfunctioneren van politieke partijen aan de kaak zou stellen. In mijn functie moet ik echter een beetje oppassen. Krantenkoppen als: ‘vice-president voor opheffing Eerste Kamer en invoering kiesdrempel´ zijn minder bevorderlijk voor de ontvangst van de adviezen van de Raad. Los daarvan, dat soort oplossingen heeft het karakter van symptoombestrijding. Mogelijke bedreiging van de rechtsstaat los je niet op door in de Grondwet te schrijven dat we een rechtsstaat zijn. Als de Eerste Kamer haar taak naar behoren vervult, is opheffing geen adequate oplossing.
Het vraagstuk in deze tijd Nu zijn merkwaardige oplossingen niet typisch Nederlands. De reactie in het Verenigd Koninkrijk op de uitkomst van het referendum over Schotse onafhankelijkheid wekt ook verbazing. Een meerderheid kiest er voor in het Verenigd Koninkrijk te blijven, en wat is de reactie? Meer autonomie en niet alleen in Schotland, maar in alle delen van het Verenigd Koninkrijk. Natuurlijk, meer autonomie was beloofd, dus men moet wel. Maar België laat zien dat meer autonomie doorgaans naar nog meer autonomie doet verlangen. Het referendum in Schotland volgde op een eerdere stap naar een eigen Schots parlement en een eigen regering. Voorstemmers zouden jongeren zijn of mensen met weinig maatschappelijk perspectief. Versterking van de band met het Verenigd Koninkrijk door economische ontwikkeling zou dan ook een logischer reactie geweest zijn en meer perspectief bieden bij een volgend referendum, dan meer autonomie. Want volgende referenda zullen er zeker zijn; tot ooit ja gestemd wordt, pas dan is de beslissing onherroepelijk, want afbreken is duurzamer dan opbouwen, oorlog maken is eenvoudiger dan vrede stichten.
Het zegt iets over de aard van het vraagstuk. De problemen nu vloeien vaak voort uit eerdere stappen die juist bedoeld waren om democratie, rechtsstaat of bestuur te bevorderen. Neem bijvoorbeeld het functioneren van de Tweede Kamer, waarin men zich uit lijkt te putten in spoeddebatten, Kamervragen, parlementaire enquêtes en achter het laatste nieuws aanhollen. Het is het gevolg van de eerdere beslissing om continue
3
televisieregistratie toe te staan en – toen niemand geïnteresseerd bleek – het Reglement van Orde van de Kamer te wijzigen teneinde het debat interessanter te maken voor de kijker. Dan moet men niet vreemd opkijken als het Kamerdebat verwordt tot kijkspel. Nu heeft men besloten om het nog weer interessanter te maken door de minister-president met veertien fractievoorzitters te laten debatteren. Men hoopt zo een Lagerhuisdebat te krijgen. Maar wij hebben die debatcultuur niet en ik ben dan ook bang dat het niet een Lagerhuisdebat wordt, maar een Nederlands verkiezingsdebat: over en weer wat roepen en verder langs elkaar heen praten.
Ook andere ontwikkelingen die nu zorgen baren, komen voort uit eerdere beslissingen die bedoeld waren als verbetering van democratie, rechtstaat of bestuur. De politiek is naast de burger gaan staan en heeft een antwoord beloofd op zijn zorgen en problemen, maar het leidt tot verlies aan vertrouwen en populisme. De rechter is beschikbaar geworden voor steeds meer geschillen, maar de rechtsstaat kreunt en zucht nu onder de lasten. We hebben ons geëmancipeerd van maatschappelijke structuren, maar maatschappelijke verantwoordelijkheid en burgerzin zijn daarmee ook verbleekt. Het streven naar welvaart heeft wereldmarkten geopend, maar we hebben steeds minder greep op de gevolgen daarvan.
Vraag is dan ook of de democratische rechtsstaat de problemen en uitdagingen kan oplossen die hij zelf oproept. Is hij nog in staat om tijdig de beslissingen te nemen en om de kracht te genereren die nodig is om de eigen vrijheid, welvaart en toekomst zeker te stellen? Kan hij de middelpuntvliedende krachten bijeenhouden die hij opwekt? Kan de democratie de nodige internationale ordening en bestuur scheppen ook als de eigen stem en identiteit daarin lijken te verdwijnen? Schept en versterkt de democratische rechtsstaat kortom de voorwaarden die nodig zijn voor haar eigen voortbestaan?
Verwacht geen concreet antwoord; we zitten nog midden in het proces, de geschiedenis zal uitsluitsel moeten geven. We moeten ook niet nodeloos somberen. Het is niet bijzonder dat volgende generaties geconfronteerd worden met de nare gevolgen van eerdere keuzen die ooit met de beste bedoelingen en hoge verwachtingen werden gemaakt. Dat heet geschiedenis. De democratie is daarin in de afgelopen eeuw levensvatbaarder gebleken dan velen dachten en verwachtten.
Maar wel moet onderkend worden, dat de veranderingen in de wereld nu van een andere orde zijn dan tot dusver. De halve eeuw sinds de wederopbouw heeft een revolutie in individuele vrijheid, emancipatie en pluriformiteit, welvaart en bestaanszekerheid opgeleverd.
4
Dat versterkt de middelpuntvliedende krachten in de samenleving. Dat kan best, mits middelpuntzoekende krachten gelijkelijk versterkt worden. Maar die zijn juist verzwakt of weggevallen. De binding van instituties als kerken, vakbonden en maatschappelijke verbanden is verbleekt; bestuurlijke, geografische en fysieke grenzen zijn door technische ontwikkelingen bijna verdwenen; externe druk en dreiging zijn in een ongekende periode van vrede en stabiliteit in Europa vervaagd.
Ons sociale denken wordt beheerst door concepten van individuele vrijheid, fundamentele rechten, markten die uit terugtred van de overheid zouden ontstaan en eigenbelang dat welvaart zou scheppen. Wie de wereld zo ziet, ziet minder goed dat individuele vrijheid een gemeenschap veronderstelt met het vermogen om de samenleving te ordenen en vrijheid te beschermen; dat stelt grenzen aan individuele vrijheid. Wie vooral in fundamentele rechten denkt, ziet minder goed dat deze rechten fundamentele plichten impliceren jegens medemensen en de gemeenschap. Wie alleen overheden en markten ziet, ziet minder goed dat in de dagelijkse praktijk samenwerking met anderen meer bepalend is. Samenwerking die wordt ingegeven door zorg en verantwoordelijkheid, saamhorigheid, loyaliteit of hulpvaardigheid en niet door overheidsplicht of eigenbelang. Het concept van de mens als autonoom, zelfredzaam, vrij individu, schept impliciet tegenstellingen tussen individuen en tussen individu en gemeenschap. Bij ons is ‘cogito ergo sum’ – ik denk dus ik ben – uitgangspunt uitgangspunt van het mensbeeld. Leg dat naast: ´ik ben, omdat wij zijn´, wat uitgangspunt van denken is in grote delen van Afrika, en u ziet welke invloed dit soort uitgangspunten heeft voor de wijze waarop we de wereld begrijpen. ´Ik ben, omdat wij zijn´ is een niet minder humanistisch mensbeeld dan het onze, maar het legt de nadruk op de wederzijdse relaties tussen mensen in plaats van hun tegenstellingen. Daarmee verdwijnt bijvoorbeeld de tegenstelling tussen individu en gemeenschap, tussen publiek en privaat, die centraal is in ons denken over de staat.
´Ik ben wie ik ben, vanwege wie wij zijn´ is een zienswijze waarin tal van maatschappelijke vraagstukken waar we nu tegenop lopen in een ander licht komen te staan. Versta mij wel, er komen ook een paar problemen bij. Maar het is een zienswijze die in menig opzicht beter lijkt aan te sluiten bij de werkelijkheid van een digitale wereld, waarin door internet en moderne communicatiemiddelen iedereen met iedereen in netwerken verbonden is. Een werkelijkheid waarin maatschappelijke vraagstukken over staatkundige grenzen heen steeds nauwer met elkaar verknoopt raken waardoor nationale overheden steeds minder invloed daarop hebben. In ons streven naar welvaart zijn grenzen afgeschaft, markten geliberaliseerd en is de productie geïnternationaliseerd. Maar de ontwikkeling van de overheidsstructuren die nodig zijn om op die markten de algemene belangen adequaat te behartigen, heeft daar
5
geen gelijke tred mee gehouden. Daardoor groeien problemen op het terrein van milieu, klimaat, energie, water of verdeling van welvaart ons boven het hoofd. De in dit opzicht meest succesvolle overheidsstructuur, de Europese Unie, is al lang niet meer toereikend om die vraagstukken adequaat op te pakken. Dat overal in Europa politieke bewegingen zich afzetten tegen zelfs deze beperkte vorm van samenwerking, laat de ernst van het politieke vraagstuk zien. Want men kan internationale overheidsstructuren wel als ondemocratisch afwijzen, maar dan zullen multinationals, Ngo’s en lobbygroepen in het vacuüm treden en gaan voorzien in de governance van internationale markten.
Dat bij alle verwarring, internationale crises en de opeenstapeling van onopgeloste vraagstukken er een groeiende groep kiezers in Europa en de Verenigde Staten is die dat allemaal de rug wil toekeren en zich daarvoor wil afsluiten, is op zichzelf niet vreemd. Terug naar de nationale staat en het vertrouwen op eigen kracht lijkt dan een oplossing. De feestelijke herdenking van tweehonderd jaar Koninkrijk is dan uiteraard wat misplaatst, want dan hebben we tweehonderd jaar geleden een foute beslissing genomen. Zeven afzonderlijke provincies zouden dan nog sterker hebben gestaan dan één Koninkrijk. De keuze voor één Koninkrijk werd echter ingegeven door de vrees dat we anders weer terug zouden vallen in de onmacht van de Republiek in de daaraan voorafgaande eeuw. Net als eertijds de provincie, is in de huidige tijd de soevereine, autonome, nationale staat een juridische fictie in een werkelijkheid waarin nationale staten op steeds minder terreinen nog effectief beleid kunnen voeren zonder internationale afspraken, regels en bestuurlijke kaders. Vóór de euro had Nederland soeverein besloten om onder alle omstandigheden de Duitse mark te volgen. Nauwe samenwerking binnen Europa op justitieel terrein is ontstaan toen landen moesten vaststellen dat zij steeds minder greep hadden op criminaliteit die steeds grensoverschrijdender te werk ging.
En waar nationale overheden nog wel naar eigen inzicht beslissen, biedt de praktijk weinig vertrouwen dat zij in staat zijn om tijdig noodzakelijke beslissingen te nemen als dit door veranderende omstandigheden nodig is. En dan doel ik niet op Italië of Frankrijk, maar op Nederland. Zes jaar na de val van Lehman Brothers zijn de overheidsuitgaven nog steeds hoger dan de inkomsten; wat we Griekenland op hoge toon verweten, hebben we zelf nog niet opgelost. We doen opgetogen over de kosten van gezondheidszorg die in 2015 zouden dalen, maar de Miljoenennota verwacht dat ze de jaren daarna weer tweemaal zo hard groeien als de economie. Als men onder een kaasstolp leeft, kan men zelf het tempo van veranderingen bepalen, maar met open grenzen komen veranderingen en mogelijkheden van buiten en heeft men in de regel slechts kort de tijd om nationaal bij te sturen. Daarna wordt men meegezogen. Daarom viel vijfentwintig jaar geleden de muur. Nu is er nog één
6
land dat achter hoge grenzen op eigen kracht vertrouwt: Noord-Korea. Als democratische rechtsstaat is dat een weinig inspirerend voorbeeld, maar een ander scenario voor ‘stop the world I want to get off’ is er niet.
De democratie is in de afgelopen halve eeuw in staat gebleken om groei te verdelen en rechten te geven. Tot dusver is niet gebleken dat zij ook in staat is om krimp succesvol te verdelen en rechten te beperken. En de noodzaak daartoe is niet ondenkbaar. Economische en politieke macht zijn aan het schuiven. Daarmee komt een einde aan een periode van vierhonderd jaar waarin Europa en later de Verenigde Staten de wereld domineerden en waarin welvaart en groei welhaast automatisch de richting van Europa op kwamen. Er zal harder voor gewerkt moeten worden en alerter gereageerd op veranderingen. Binnenlandse verhoudingen zullen sneller moeten worden hervormd om een tempo dat elders wordt gedicteerd bij te kunnen houden.
Het Nederlands debat Tegen die achtergrond moet het nationale debat over het functioneren van democratie en rechtsstaat bezien worden. Er ligt een grote en nog groeiende stapel voorstellen om de Grondwet te wijzigen, want we geloven sterk in structurele oplossingen. Democratie en rechtsstaat zouden plechtig in de Grondwet bevestigd moeten worden. Besluitvaardigheid zou verbeterd moeten worden door invoering van kiesdrempels en afschaffing van de Eerste Kamer. De rechter zou meer – of juist minder – moeten toetsen. Hoogleraren staats- en bestuursrecht willen meer regels in de Grondwet, maar de politiek wil meer onderwerpen uit de Grondwet, zoals de benoeming van burgemeesters.
Voorstellen die onderscheiden aspecten van het functioneren van de democratie beogen te verbeteren, maar minder verband lijken te hebben met drie eerder genoemde vraagstukken; hoe gaan we om met afnemende nationale binding, met de groeiende behoefte aan internationale ordening en met de noodzaak om tijdig noodzakelijke maatregelen te treffen? Er is meer algemeen weinig focus in het debat. Ieder kiest een eigen vertrekpunt. Nu eens is het de rechtsstaat die in gevaar is, dan weer schiet de democratie tekort, dan weer de fundamentele rechten, de bestuurskracht of het primaat van de politiek. Wat dat betreft doet het debat soms denken aan Procrustes, de herbergier uit de Griekse mythologie die reizigers uitnodigde om bij hem te overnachten, om hen, wanneer ze zich te ruste hadden gelegd, met geweld aan de lengte van het bed aan te passen. Was een gast te kort dan rekte hij de ledematen met geweld uit, was hij te lang dan hakte de gastheer er een stuk van af. Daar de behandeling doorgaans in de dood van de gast eindigde, kon Procrustes zich diens
7
bezittingen toe-eigenen. Op gelijke wijze wordt in het debat over het functioneren van de democratische rechtsstaat vaak één waarde gekozen die verder als archimedisch punt wordt gebruikt voor kritiek en voor verandering. Daarbij worden waarden als democratie, rechtsstaat, mensenrechten, primaat van politiek dan nog weer verder gereduceerd tot één aspect; democratie wordt gelijk aan directe verkiezing en besluiten bij meerderheid, rechtsstaat is al gauw wat rechters en juristen daarvan vinden, mensenrechten wat rechtvaardig heet en primaat van de politiek of een meerderheid in de volksvertegenwoordiging zijn zin door kan zetten. Duidelijk zal zijn dat men zo altijd wel punten van kritiek en verbetering vindt die urgent moeten worden aangepakt.
Analyseren vanuit een archimedisch is punt soms nodig om greep te krijgen op een verscheidenheid aan verschijnselen. Anders komt men niet verder dan een beschrijving van goede en minder goede punten en de samenhang daartussen, met de diepe waarheid van Cruijff als conclusie: ieder nadeel heb zijn voordeel en ieder voordeel zijn nadeel. Maar bij een verschijnsel als de moderne democratische rechtsstaat komt men er met dit archimedisch denken niet. Vroeg of laat stuit men op de vraag naar de verhouding tussen de uitgangspunten. Wat weegt zwaarder: rechtsstaat of democratie? Juristen weten het: de rechtsstaat. Politici weten het ook: het algemeen belang, politieke noodzaak en democratisch draagvlak. En de wetenschap komt niet verder dan dat democratie en rechtsstaat in evenwicht moeten zijn. Maar ´evenwicht´ is een verlegenheidswoord. Om te bepalen of er evenwicht is, moet men het gewicht kennen van wat wordt afgewogen. Spreken van evenwicht tussen machten of tussen democratie en recht, tussen publiek en individueel belang, vrijheid en gemeenschap, besluitvaardigheid en bedachtzaamheid, veronderstelt een maatstaf: een gemeenschappelijk uitgangspunt of doel, waaraan het belang van iedere waarde op onderling vergelijkbare wijze kan worden vergeleken. En zo’n maatstaf is er niet.
De staat zoals wij die kennen, is niet een coherente constructie vanuit één gezichtspunt of één doel, maar de uitkomst van een historisch proces waarin vele inzichten en aspecten geleidelijk zijn geïntegreerd, in reactie op eerdere misstanden. Nederland is niet primair democratie of primair rechtsstaat, maar een democratische rechtsstaat. En die is medegevormd in reactie op de uitwassen van democratie en rechtsstaat. De Franse Revolutie en eerder al de Patriottische Revolutie in Nederland waren een reactie op een rechtssysteem dat in onveranderbare rechten en wetten was vastgelopen. Vandaar dat de Franse Revolutie de nadruk legde op democratie als mechanisme om wet en recht te veranderen. En dat gebeurde vervolgens op een wijze die zelfs voor de meest absolute vorst ondenkbaar zou zijn: belastingen werden hervormd, verkregen (feodale) rechten afgeschaft, het burgerlijk en strafrecht geüniformeerd en gemoderniseerd, de dienstplicht ingevoerd en
8
het overheidsbestuur van boven tot onder gereorganiseerd. Maar de prijs was: democratische terreur, willekeur en recht waar je geen staat op kan maken. Na net tien jaar democratie was er meer dan een halve eeuw nodig en concepten als rechtsstaat en vertegenwoordigende democratie, om democratie als politiek systeem weer salonfähig te maken. We denken nu wel dat de vertegenwoordigende democratie bedoeld is als second best voor directe democratie, maar het was bedoeld als afwijzing daarvan. De vertegenwoordiger treedt niet op namens de burgers, maar in de plaats daarvan. En dat was maar een van de waarborgen om het risico van democratische willekeur in te perken, naast andere zoals een twee kamerstelsel, adviescolleges, procedurele waarborgen.
De staatsontwikkeling is een kwestie van continuïteit en reactie op wat als knelpunt wordt ervaren. Zo werd tweehonderd jaar geleden, in 1814, aansluiting gezocht bij zowel de provinciale structuur van de Republiek als de centrale staat van de Franse tijd. Maar na een eeuw waarin de Republiek door niets doen en besluiteloosheid in verval was geraakt, stond het handelingsvermogen van de staat voorop. Een besluitvaardige monarchie leek het antwoord. De ervaring met de besluitvaardigheid van Koning Willem I leidde vervolgens tot bijstelling in de Grondwet van 1848. Evenzo waren de grondwetswijzigingen van 1917 en later een reactie op politieke strijd die daaraan voorafging.
Het historische proces waaruit de staat is ontstaan, levert weliswaar geen maatstaf op waaraan verschillende waarden kunnen worden gewogen, maar dat wil niet zeggen dat er geen focus is. Centraal staat de vraag: hoe kunnen we ons, bij alle pluriformiteit, als gemeenschap zodanig organiseren en besturen dat we in vrede veilig kunnen samenleven en samenwerken, zodanig dat ieder naar eigen diepste overtuiging tot recht kan komen en we internationaal mee kunnen komen? Een focus die geheel in het verlengde ligt van de drie eerder genoemde vraagstukken in deze tijd: afnemende saamhorigheid en burgerzin, een groeiende behoefte aan internationaal overheidsbestuur en de noodzaak om tijdig noodzakelijke maatregelen te treffen. Hoe gaan wij daar nu mee om?
Binding en saamhorigheid Als het gaat om sociale binding hebben we allemaal wel zorgen over verschijnselen die wijzen op verminderde saamhorigheid en burgerzin, maar toch kijken we soms meewarig naar landen die kampen met grote politieke afsplitsingsbewegingen. Die hebben wij tenminste niet denken we. Ten onrechte; en dan doel ik niet op de Friezen. Op twee van de drie Caribische eilanden die integraal deel zijn van Nederland: op Bonaire en St. Eustatius,
9
bestaat een meerderheid die een referendum wenst over meer zelfstandigheid of zelfs onafhankelijkheid. Op de drie eilanden die autonoom land zijn binnen het Koninkrijk: Aruba, Curaçao en St. Maarten bestaat een groeiende woede over de eigenmachtige wijze waarop Nederland, met minachting voor het Statuut van het Koninkrijk, zich mengt in wat constitutioneel hun bevoegdheden zijn. Tegelijk verhindert Nederland de totstandkoming van een regeling die het mogelijk maakt dit soort geschillen onafhankelijk te laten beoordelen, hoewel het Statuut dit voorschrijft. En dit alles, nadat op 10 oktober 2010 de staatsrechtelijke verhoudingen geheel gemoderniseerd werden, waarbij de drie BES-eilanden bestuurlijke eenheden (NB: geen gemeenten) in Nederland werden en Curaçao en St. Maarten autonome landen; Aruba was dat al. Nederland heeft kans gezien de verhouding die het zelf in hoge mate had bepaald, binnen vier jaar te laten verzuren. Dat is een record; de Schotten en de Engelsen deden er meer dan tweehonderd jaar over. Ons vorige record stond op vijftien jaar; dat was de verhouding met de Belgen.
Men kan de schouders ophalen over dit soort ruzies vanwege de geringe omvang van de eilanden, maar dan bestaat het risico dat Nederland zich in korte tijd in New York moet verantwoorden voor de dekolonisatiecommissie. Oplossingen worden daar vermoedelijk vele malen duurder en pijnlijker. Nog los daarvan is het beschamend voor een rechtsstaat dat een functionaris in hongerstaking moet gaan, bij gebrek aan een mogelijkheid zijn geschil op redelijke wijze te doen beoordelen. Het laat zien dat Nederland weinig reden heeft om meewarig naar andere landen te wijzen als het gaat om dit soort problemen; we doen het aanzienlijk slechter.
De ruzies zijn in hoge mate mede gevolg van archimedisch denken. Men heeft in het geval van de BES-eilanden de eenheid wel goed geregeld en in het geval van de ´landen´ de autonomie. Maar bij de BES-eilanden is niet gezien dat binnen die eenheid vooral ook de verscheidenheid behoorlijk geregeld moet worden. En in het geval van de autonome landen is miskend dat autonomie binnen een staatkundig verband een regeling vergt die ingrijpen mogelijk maakt en de mogelijkheid om geschillen daarover te kunnen doen beoordelen.
In 2010 zijn de BES-eilanden integraal onderdeel van Nederland verklaard, maar de Nederlandse wetgeving is maar beperkt van toepassing. Sociale voorzieningen (minimumloon, uitkeringen, AOW) zijn er aanzienlijk lager dan in Nederland, hoewel levensmiddelen nauwelijks goedkoper zijn dan in Nederland. Dat niet alle Nederlandse wetgeving op de eilanden van toepassing is verklaard, is begrijpelijk. Men zou omkomen in de regels en bovendien zou het discriminerend zijn; want van discriminatie is niet alleen sprake als gelijke gevallen ongelijk behandeld worden, maar ook als ongelijke gevallen gelijk
10
behandeld worden. En er zijn grote verschillen tussen Europees en Caribisch Nederland. Maar dat vergt een maatstaf om te bepalen of gevallen gelijk zijn of ongelijk; die is er niet. Zo leeft op de eilanden het gevoel dat uitkeringen net zo hoog zouden moeten zijn als in Europa, maar dat invoering van een gelijk minimumloon de economie zou nekken; toch hangen die twee nauw samen. Bij gebrek aan duidelijkheid over dit soort vragen, verzuurt de verhouding echter snel.
Juridisch is het vraagstuk van de Caribische eilanden uiterst ingewikkeld en op de eilanden uiterst gevoelig. Toch is het niet onze grootste test waar het maatschappelijke binding betreft; dat zal zijn hoe wordt omgegaan met het gif van haat en achterdocht die gevolg zijn van het geweld van fanatici in Irak en Syrië. Want dat is gif in een democratie. U ziet het nu al. Met de beste bedoelingen wordt opgeroepen dat gematigde moslims afstand zouden moeten nemen van het geweld dat in naam van de islam wordt bedreven. Moslims hebben zelf de actie: ´niet in mijn naam´. Het is een reactie die als geruststelling is bedoeld, maar juist bevestigt wat ze bedoelt te ontkennen. Want door van moslims te verwachten dat ze zich collectief en individueel van de terreur in Syrië en Irak distantiëren, verdenken we ze er impliciet collectief van dat ze het daarmee eens zijn. In de hoogtijdagen van het geweld in Noord-Ierland werden katholieken en protestanten in Nederland ook niet opgeroepen om zich daar van te distantiëren; dat was vanzelfsprekend. Dat moslims per definitie gevaarlijk radicaal zijn omdat ze anders geen moslim zijn, is een beeld dat sommigen graag suggereren. Maar die gedachte leidt onherroepelijk tot scheiding in de samenleving langs religieuze scheidslijnen en dat zijn de gevaarlijkste als ze bovenop economische, sociale en culturele scheidslijnen komen. En het giftige van de terreur die nu bedreven wordt, is dat de dreiging daarvan niet ver van huis blijft, in het Midden-Oosten, maar tot in de huiskamers van gewone moslims in Nederland reikt. De fanatici zijn onder hen en de staat kan daar niet echt tegen beschermen. Indien dan ook niet wordt vastgehouden aan het uitgangspunt dat mensen niet enkel vanwege hun geloofsopvatting verdacht zijn, dan houdt een vrije, democratische samenleving snel op.
De moeite om op dit terrein een adequate aanpak te vinden, is indicatief voor het toenemende ongemak van een seculiere samenleving en politiek met het verschijnsel godsdienst en religie. Discussies over ritueel slachten, de gewetensbezwaarde trouwambtenaar, besnijdenis van jongens en uitingen van geloofsovertuiging op kleding, geven blijk van een groeiende moeite om met andere levensbeschouwingen dan de algemeen seculiere, om te gaan. Men vlucht dan al gauw in het verweer dat godsdienst een privézaak is en niet in het publiek domein hoort; dat godsdienst achter de voordeur mag, maar niet op straat. Dat was ook de godsdienstvrijheid van de Unie van Utrecht ten tijde van
11
de Republiek; de gereformeerde godsdienst mocht in het openbaar, andere geloven mochten als ze maar niet zichtbaar waren op straat. Ik leerde op de universiteit dat dat geen godsdienstvrijheid was. Maar je ziet die houding geleidelijk weer terugkomen. Risico is dat vergeten wordt dat mensen hun diepste overtuiging uiteindelijk meer gehoorzaam zullen zijn, dan de bevelen van wie ook; goden meer gehoorzaam, dan mensen. Om de lieve vrede zijn mensen tot veel accommodatie bereid, maar men moet ze niet dwingen om afstand te doen van hun diepste overtuiging. Daar hadden we het leerstuk van de gewetensbezwaren voor.
Ook hier ziet men het gevaar van archimedisch denken: de een meent dat meningsvrijheid boven alles gaat, ook als het iedereen ten diepste kwetst, de ander dat het primaat van de politiek boven alles gaat, en nog weer anderen dat alles moet wijken voor godsdienstvrijheid. Zo zijn we de vaardigheid om in een land met verschillende levensbeschouwingen samen te leven snel aan het verleren. Soms is de aanpak van de burgemeester van Den Haag de beste, ook als zij juridisch niet helemaal zou kloppen: ´en nou houdt iedereen eens even zijn mond en wie zo nodig wil demonstreren, komt niet van zijn plaats af.´ Het lost het probleem niet op, maar kan de voortdurende aanscherping van het debat voorkomen. Dat is nodig, maar dan zullen ondertussen de krachten die onderlinge binding in de samenleving bevorderen, moeten worden versterkt, want anders ontdekken we op een goede morgen dat we een ´point of no return´ zijn gepasseerd en onherroepelijk maatschappelijk vertrouwen aan het verliezen zijn. En dat antwoord hebben we nog niet.
Eenheid en verscheidenheid Sociale binding in de samenleving zal de komende jaren ook onder druk staan van de decentralisatie van overheidstaken en -voorzieningen. Die decentralisatie is niet, zoals in België of het Verenigd Koninkrijk, een antwoord op sociale of culturele pluriformiteit, maar uitsluitend een bestuurlijke oplossing voor de onhoudbaarheid van centrale voorzieningen. Decentralisatie heeft tot gevolg dat voorzieningen van gemeente tot gemeente zullen gaan verschillen. Verschillen in financiële draagkracht zullen daarbij een rol spelen. Nu was een van de pijlers onder het gevoel van nationale saamhorigheid dat men van Delfzijl tot Sluis gelijke sociale aanspraken en rechten had. Welvarende gebieden betaalden daarbij voor minder welvarende. Dat maakte het ook aanvaardbaar dat in armere gebieden dezelfde regels golden voor bedrijven als in rijkere gebieden. Die basis voor saamhorigheid zal worden aangetast. Niet is uitgesloten dat er in de komende tijd gepleit zal gaan worden om ook het belastinggebied van gemeenten te verruimen om zo de middelen te krijgen voor hun nieuwe taken. Maar dat verscherpt het probleem. Gemeenten met relatief veel armlastigen en werklozen, hebben doorgaans ook minder belastingopbrengsten.
12
Zie dit niet als pleidooi voor centrale voorzieningen; dan zullen de bestuurlijke lasten en kosten van zorg en sociale voorzieningen nog minder beheersbaar zijn. Maar net als bij de herinrichting van het Koninkrijk op 10-10-10 is de keerzijde van de beoogde ontwikkeling minder goed doordacht. Kranten zullen met schrijnende situaties komen die gevolg zijn van verschillen in voorzieningen tussen gemeenten. Als de nationale politiek die verschillen weg wil werken, is decentralisatie slechts een dure methode om centrale voorzieningen te onderhouden. Of het Rijk en de politiek de vereiste terughoudendheid op kunnen brengen moet nog blijken. De reactie op de recente mededeling van de gemeente Enschede dat bijstandsgerechtigden eerst hun pensioen moeten ‘opeten’, is weinig hoopgevend. Men viel bijna over elkaar heen in de haast om Enschede terug te fluiten. Maar dat neemt niet weg dat er verschillen zullen zijn die burgers en gemeenten het gevoel geven dat ze in de kou worden gezet en die daarmee de nationale saamhorigheid aantasten. Zou dan niet worden ingegrepen, dan dreigt het opgebouwde kapitaal aan maatschappelijke solidariteit te verdampen. Daarom moet nu reeds worden gedefinieerd waar de grenzen liggen, wanneer wordt ingegrepen en welke vangnetten er zijn. Om decentralisatie tot een succes te maken, behoeft ook de bestuurlijke inrichting van het land en de bestuurskracht van gemeenten dringend aandacht en ook daar loopt de politiek met een boog omheen.
Decentralisatie en internationaal overheidsbestuur van het grensoverschrijdend maatschappelijk verkeer zijn spiegelbeeldige vraagstukken. Decentralisatie introduceert bestuurlijke verscheidenheid in wat als nationale eenheid wordt ervaren. Europese en internationale samenwerking introduceert bestuurlijke eenheid in wat als politieke verscheidenheid wordt ervaren. Een alternatief voor die samenwerking is er niet. Economische groei en nieuwe technieken hebben de betekenis van grenzen en afstand doen verdwijnen. Het waarborgen van publieke algemene belangen kan nog alleen door samenwerking en overdracht van bevoegdheden. Maar de politieke en publiekrechtelijke grenzen zijn nog in volle scherpte aanwezig; vandaar de vrees dat nationale identiteit en belangen verloren dreigen te gaan bij internationale samenwerking en bestuurlijke integratie. Die weerstand wordt gevoed door het gegeven dat de juridische en bestuurlijke mechanismen, die voor samenwerking worden gebruikt, eenheid zullen benadrukken boven verscheidenheid. Waar bij decentralisatie grenzen nodig zijn aan de verscheidenheid zou het omgekeerde wel eens een antwoord kunnen bieden in het kader van de organisatie van internationale overheidsstructuren. Het gaat erom structuren en instituties te vinden die, waar mogelijk, ruimte scheppen voor nationale afwijking, waarbij de afwijkende staat dan wel de volle consequenties draagt van de afwijkende keuze. Meestal is dat laatste al voldoende om het gebruik van de afwijking tot een minimum te beperken.
13
Internationale bestuurlijke ordening wordt vanuit een archimedische denkwijze doorgaans als ‘zero sum game’ begrepen; de winst van de een is per definitie het verlies van de ander. In die zienswijze is iedere overdracht van bevoegdheden ook gelijk verlies van nationale bevoegdheden. In werkelijkheid is het als bij decentralisatie: internationale ordening en bestuurlijke mechanismen scheppen de noodzakelijke voorwaarden voor nationale staten om hun taak naar behoren te kunnen vervullen.
Besluitvaardigheid en kwaliteit van de besluitvorming Nationale besluitvaardigheid wordt bij dat alles steeds belangrijker, want onderschat het belang daarvan voor de versterking van sociale binding en maatschappelijk vertrouwen niet. Die worden mede bepaald door het zichtbare vermogen van de staat om dreiging af te weren en bestaanszekerheid te bieden.
Besluitvaardigheid stond al centraal bij de vestiging van het Koninkrijk in 1814. In de jaren nadien is het inzicht gegroeid dat besluitvaardigheid op zichzelf niet voldoende is; dat de kwaliteit van besluitvorming minstens zo belangrijk is, in de zin van democratische betrokkenheid, rechtmatigheid, doelmatigheid, consistentie. Want men kan de slagvaardigheid van de staat wel versterken, maar daarmee neemt ook de kans op misslagen toe; tot schade van de samenleving en particuliere belangen.
Het belang van besluitvaardigheid en besluitvorming voor het functioneren van de democratische rechtsstaat wordt ook in onze dagen onderkend. Dat wordt onderstreept door het feit dat de voorstellen voor staatkundige vernieuwing en verbetering vrijwel alle daar betrekking op hebben.
De besluitvaardigheid van de staat wordt in deze jaren belast door: 1) politieke versplintering die het moeilijk maakt om politieke meerderheden te vormen, 2) door gebrek aan consensus over wat de problemen zijn en wat de oplossingen en 3) door de procedures van besluitvorming die we in de loop van de tijd hebben ontwikkeld; of het nu wetgeving, besturen of feitelijk handelen betreft. De eerste twee factoren, politieke verbrokkeling en gebrek aan overeenstemming, zijn in essentie politiek van aard. Maar we hebben in Nederland sterk de neiging om ook in essentie politieke problemen te willen oplossen door structuren, regels en procedures. De lange en ingewikkelde weg bij wetgeving en besluitvorming is vaak het gevolg van politieke verschillen en de zorg voor bepaalde publieke belangen, die we in extra procedures, voorwaarden of regels hebben laten stollen; een extra vergunning, een aanvullend onderzoek, een verplicht
14
advies, instemming, enzovoort. Maar juist waar het om in essentie politieke verschijnselen gaat, is het maar de vraag of deze zich laten weg organiseren.
Neem de politieke verbrokkeling. Deze is ontegenzeggelijk hoog. Er zijn veertien fracties in de Tweede Kamer (10% van de Kamerleden is voorzitter of fractievoorzitter). Vandaar het pleidooi voor invoering van een kiesdrempel als antwoord op de politieke verscheidenheid. Maar politieke verscheidenheid is in hoge mate onze volksaard; zie slechts de geschiedenis van de gereformeerden in de afgelopen twee eeuwen. De Fransen hebben daar een gezegde voor: ´één Nederlander dat is een geloof, twee Nederlanders dat is een kerk en drie Nederlanders dat is een kerksplitsing´. Er wordt wel gesteld dat een districtenstelsel voor verkiezingen beter werkt om tot grote politieke partijen te komen. Maar Nederland kende tot 1918 een districtenstelsel en dat leidde tot een dusdanige politieke versplintering dat zelfs de uitzonderlijke omstandigheden van de Eerste Wereldoorlog geen meerderheidscoalitie opleverden. In de hele periode 1914-1918 werd Nederland door een minderheidskabinet bestuurd, dat evenredige vertegenwoordiging invoerde om uit de versplintering te komen. Het is dus maar de vraag of die politieke verscheidenheid zich zo makkelijk door een kiesdrempel laat oplossen en tot meer politieke stabiliteit zal leiden. Feit is dat de meeste kleine fracties in de Kamer door afsplitsing zijn ontstaan en dat in de afgelopen decennia nieuwe partijen vaak de eerste keer al met een groot aantal Kamerleden in de Kamer verschenen: D66, LPF, PVV. De kleine fracties die werkelijk door een kiesdrempel geraakt zouden worden, behoren juist tot het meest stabiele element in de politiek met een eigen geluid dat gemist zou worden, terwijl zij kabinetten van welke signatuur dan ook regelmatig aan een meerderheid helpen.
De politieke verbrokkeling heeft ook tot gevolg dat de meerderheden in Eerste en Tweede Kamer verschillen, hetgeen het kabinet dwingt om in de Tweede Kamer met enkele oppositiepartijen tot overeenstemming te komen. Vandaar dat er nu opeens discussie is of de Eerste Kamer niet een anachronisme is, dat maar beter kan worden afgeschaft of herzien. Inderdaad dwingt de situatie tot brede coalities, maar het is de vraag of dat niet een zegen is uit een oogpunt van continuïteit en draagvlak. Juist gegeven de politieke verbrokkeling en de snel fluctuerende electorale voorkeur, biedt de noodzaak om met een brede coalitie te werken meer garanties dat door één kabinet ingezet beleid niet enkele jaren later door een andere coalitie al weer wordt veranderd.
Los daarvan heeft de Eerste Kamer door samenstelling, werkwijze en de afwezigheid van het recht van amendement, een eigen functie in het proces van wetgeving. Zij vormt als het ware de kwaliteitscontrole, met een bijzondere nadruk op de constitutionele rechtmatigheid
15
en juridische consistentie van wetsvoorstellen. Neem die kwaliteitscontrole weg en er zal op andere wijze in voorzien moeten worden, of de samenleving wordt geconfronteerd met minder deugdelijke wetgeving met alle schade van dien. Zo zal bij het afschaffen van de Eerste Kamer op andere wijze voorzien moeten worden in de constitutionele toetsing van wetten, een rol die de Kamer nu vrij adequaat vervult in samenspel met de Raad van State. Door die nieuwe aanvullende voorzieningen zal de winst aan besluitvaardigheid snel verdampen. Een terugzendrecht voor de Eerste Kamer lost deze bezwaren niet op. Ondeugdelijkheden die bij de Eerste Kamer op bezwaar stuiten, zijn meestal ook al door de Raad van State genoemd, maar hebben regering en Tweede Kamer niet op andere gedachten gebracht. Een terugzendrecht dat alleen tot heroverweging leidt, zal dat dan ook niet doen; dat is de prijs van de nauwe verwevenheid van de politieke meerderheid en het landsbestuur.
Een derde factor die de besluitvaardigheid beperkt, is de lengte en complexiteit van procedures van wetgeving of besluitvorming. De grondwetten van 1814 en 1848 kwamen van tekentafel tot invoering binnen enkele maanden tot stand. De grondwetswijziging van 1983 vergde meer dan tien jaar van ontwerp tot invoering. Die toenemende duur van de besluitvorming vindt mede haar oorsprong in zorg over de kwaliteit daarvan tegen de achtergrond van de enorme uitbreiding van de taken van de overheid. Die zorg heeft geleid tot uitbreiding van mechanismen die de kwaliteit van de besluitvorming moeten waarborgen; via parlementaire betrokkenheid, uitbreiding van rechtsbescherming, inspraakprocedures, consultatie, advies. Waarborgen die vaak in het proces van besluitvorming zijn georganiseerd als tegenmacht of veto, dan wel als procedurele voorwaarden, vereisten van instemming, rechtscriteria, beroepsmogelijkheid, toezicht, enzovoort. Gevolg is dat die besluitvorming vaak het karakter heeft van een hordeloop, waarbij de besluitvorming makkelijk kan vastlopen in blokkades, impasses of vernietiging. Een juiste beslissing is zo de optelsom geworden van regels, procedurele waarborgen en rechtsbescherming, hetgeen niet garandeert dat het objectief gezien ook een goede beslissing is. Het systeem genereert vooral inzet om procedurele fouten te voorkomen; of de uiteindelijke beslissing daardoor minder doelmatig en doeltreffend is, is dan van minder zorg. Ook de zorg voor de rechtmatigheid van overheidshandelen dreigt zo te veranderen van interne kwaliteitscontrole naar een externe kwestie voor de rechter. Recht verwordt zo tot randvoorwaarde van beleid in plaats van essentieel kenmerk daarvan, dat het in de rechtsstaat zou behoren te zijn.
Die ontwikkeling hangt samen met onze archimedische denkwijze, waarbij iedere waarde een eigen invalshoek vormt met eigen waarborgen. De voorstellen voor verbetering hebben
16
dat kenmerk doorgaans ook sterk. Dat is niet nodig of onvermijdbaar; er zijn goede alternatieven waarbij waarborgen op natuurlijke wijze zijn geïntegreerd in de besluitvorming. Een voorbeeld is de Eerste Kamer. Ik wees er net al op dat die nu een kwaliteitscontrole oplevert die integraal onderdeel is van de besluitvorming. Schaf haar af en binnen de kortste keren krijgt u andere waarborgen die bovenop de besluitvorming komen en deze daardoor vermoedelijk meer bemoeilijken en belasten. De advisering door de Raad van State functioneert evenzo als onderdeel van de besluitvorming. De vele adviesraden die begin jaren negentig werden opgeheven met de zogenaamde ´Woestijnwet´ vormden veelal een instrument voor overleg met betrokkenen over maatregelen en beslissingen, voor afstemming en afspraken en voor democratische betrokkenheid bij het beleid. Nu wordt die functie vervuld door inspraakprocedures, consultatierondes, bestuurlijk overleg, voorhangprocedures in de Kamer en bestuursakkoorden met de sector; men is er vermoedelijk nu meer tijd en mankracht aan kwijt dan vroeger. Hetzelfde geldt voor de opheffing van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie; wat een geïntegreerd proces van betrokkenheid, deskundigheid, besluitvorming en uitvoering was, moet nu worden verdeeld over vele instanties.
We kenden vroeger het Kroonberoep en de beslissing op geschillen van bestuur; nu moeten daarvoor veelal diverse instanties via de rechter worden doorlopen en eventueel moet een bestuurlijk lus worden toegepast om tot een besluit te komen dat vroeger in één procedure kon worden gegeven. Geheel verdwenen is het nog niet. Zo is er bijvoorbeeld het verplichte advies van de Raad van State over onteigeningsbesluiten, waardoor wordt voorkomen dat besluiten achteraf weer moeten worden teruggedraaid. Zo is er nog steeds de advisering bij geschillen tussen gemeenten over wie verantwoordelijk is voor bijstand. In het kader van het financieel toezicht op Curaçao en St. Maarten is het oude Kroonberoep opnieuw geïntroduceerd, als de snellere en doelmatiger wijze om bestuursgeschillen te beslechten.
Waarborgen voor de kwaliteit van besluitvorming kunnen veelal heel wel daarin worden geïntegreerd in plaats van los daaraan te worden toegevoegd. Het biedt een mogelijkheid om besluitvaardigheid aan kwaliteit van besluitvorming te koppelen. Voorwaarde is wel dat we besluitvorming niet op archimedische wijze in aspecten en functies uiteenleggen, maar als geïntegreerd proces zien.
Tot besluit Ik kan nog verder gaan met andere bestuurlijke vernieuwingen, zoals de gekozen burgemeester, waar we later weer spijt van krijgen als we dat bovenop bestaande
17
mechanismen introduceren, maar de tijd is op. Duidelijk moge zijn dat we vijfentwintig jaar geleden niet het einde hebben bereikt van de ontwikkeling van het politieke denken en de politieke organisatie. De geschiedenis is gewoon doorgegaan. De gedachte dat deze was afgerond, is vergelijkbaar met de middeleeuwse mens die meende dat indien men ver de zee op ging, men van de aarde af zou vallen omdat dit een schijf was die eindig moest zijn. Zo blijkt het gedachte ´einde van de geschiedenis´, niet meer dan de grens van het voorstellingsvermogen van een bepaald mens en wereldbeeld. Verander het mensbeeld, bijvoorbeeld in: ´ik ben omdat wij zijn´, en wat een einde lijkt, is niet meer dan het einde van het begin.
In plaats van aan het einde, staan we voor niet onaanzienlijke uitdagingen die mede gevolg zijn van veranderingen die vijfentwintig jaar geleden in gang werden gezet. Hoe kan de democratie saamhorigheid en burgerzin versterken? Hoe kan democratisch internationaal overheidsbestuur worden georganiseerd? Op welke wijze kan het vermogen om tijdig noodzakelijke beslissingen te nemen, worden versterkt? Dat betekent niet, dat dus de democratische regeringsvorm heeft afgedaan. Dan zouden niet tienduizenden Chinezen in Hong Kong de straat op gaan om voor meer democratie op te komen. Of de twee andere pijlers van het vrederijk van Fukuyama: beperkte overheden en open markten, ook nog steeds even aantrekkelijk zijn, is twijfelachtiger. De tijd zal het moeten leren. In een mammoettanker laat men de olie ook niet vrij rondklotsen door het ruim, maar stopt deze in afzonderlijke tanks om de stabiliteit van het schip te waarborgen.
We kunnen Fukuyama zijn denkwijze echter moeilijk verwijten. In het vaderlandse debat over het functioneren van de staat geven we blijk van eenzelfde denkwijze, de Archimedische. De kritiek en voorstellen voor oplossing berusten doorgaans op de keuze van één bepaald gezichtspunt of waarde, zonder dat rekening wordt gehouden met andere mogelijke gezichtspunten. Zo leggen we de staatkundige werkelijkheid uiteen in afzonderlijke stukken van de puzzel, om die dan nog eens goed op te poetsen. Maar het wordt steeds moeilijker om de puzzel te leggen, want we hebben geen puzzelplaat meer. We weten daarom zelfs niet of de stukjes die we hebben wel van dezelfde puzzel zijn. Zo ontwikkelt ieder zijn eigen puzzelstukjes in het staatsrecht, maar ontberen we de plaat van een gemeenschappelijke staatsleer. Het is vermoedelijk wetenschappelijk, maar het is weinig bevredigend.
De staat, zoals wij die kennen, is niet een afgerond project, maar de uitkomst van een historisch proces. Een ontwikkeling rond het thema: hoe kunnen we ons, bij alle pluriformiteit, als gemeenschap organiseren en besturen opdat we in vrede, veilig kunnen samenleven en samenwerken, zodanig dat ieder naar eigen diepste overtuiging tot recht kan komen en we
18
internationaal mee kunnen komen? Daar moeten wij mee verder. Niet door ieder facet apart steeds mooier op te poetsen; dan krijg je misschien een diamant, maar daarvoor geldt wat Hölderlin opmerkte; ‘Das hat gerade der Staat zur Hölle gemacht, das der Mensch ihn zum Himmel machen wollte’ (dat heeft de staat tot hel gemaakt dat mensen er een hemel van wilden maken).
Nee, alleen door verschillende facetten in onderlinge samenhang te bezien en te combineren zullen we verder komen. Zoals Pascal ooit schreef: ´Recht zonder macht is krachteloos; macht zonder recht is tiranniek. Men moet dus macht met recht verenigen en het zo maken dat hetgeen rechtvaardig is, machtig is of hetgeen machtig is, rechtvaardig zal zijn.`
Dank u.
19
