Eindrapport. Stedelijke Vernieuwing in Frankrijk

Eindrapport

Stedelijke Vernieuwing in Frankrijk

Delft, juli 2006

Eindrapport

Stedelijke Vernieuwing in Frankrijk

Auteurs: Frank Wassenberg Roelof Verhage Leeke Reinders

Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Jaffalaan 9, 2628 BX Delft Postbus 5030, 2600 GA Delft Fax (015) 278 44 22 http://www.otb.tudelft.nl Delft, 10 juli 2006

Inhoudsopgave

1

Inleiding ........................................................................................... 3

2

Wonen in de banlieue ....................................................................... 6

3

Bestuur en beleid ........................................................................... 13

4

Beleid voor achterstandswijken ..................................................... 16

5

Huidig beleid stedelijke vernieuwing ............................................ 24

6

Organisatie en financiering............................................................ 28

7

Overeenkomsten, verschillen in prangende kwesties.................... 32

8

Literatuur........................................................................................ 39

Stedelijke Vernieuwing in Frankrijk, Onderzoeksinstituut OTB, 2006

1

2


1

Inleiding

In november 2005 braken op grote schaal onlusten uit in Franse voorsteden. De rellen begonnen eind oktober in de Parijse wijk Clichy-sous-Bois nadat, volgens de officiële lezing, twee jongens die zich voor de politie hadden verstopt in een transformatorhuisje werden geëlektrocuteerd. In de dagen daarna breidden de rellen zich uit naar verschillende buitenwijken van Parijs en andere Franse steden. Terwijl de rellen zich als een olievlek over het land verspreidden, gingen hardnekkige beelden als een lopend vuur door medialand. De opstand onder de jonge bewoners van de banlieue werd begeleid door een hype van reportages en opinies in binnen- en buitenlandse media. Correspondenten deden hun verhaal tegen een dramatische achtergrond van uitgebrande autowrakken, bussen en winkelcentra. Een enkele journalist trok de wijk in voor een vlugge peiling onder professionals en buurtbewoners. Politici kondigden als scherprechters een ethisch reveil aan om de oproerkraaiers een halt toe te roepen. Twee vragen rezen op in Nederland en in andere landen: hoe heeft het in Frankrijk zo ver kunnen komen, en kan zoiets ook ‘bij ons’ gebeuren? De banlieue in Frankrijk is niet onbekend. De buitenwijken staan in de media te boek als mistroostig, grauw, deprimerend, monotoon, massaal, bewoond door een kansarme bevolking, gekenmerkt door uitzichtloosheid en veraf staand van de rest van de maatschappij. Behalve grootschaliger, zoals ook wordt aangegeven in de brief van de minister van BZK van 15 november 2005, en extremer is de grootstedelijke problematiek ook geconcentreerder dan in Nederland. Tegelijkertijd geldt ook dat de gemiddelde Nederlander hooguit vanuit de auto de hoge flats en passant heeft zien staan op weg naar Zuid-Frankrijk, maar er nooit is geweest. De rellen van november 2005 waren niet de eerste: ook in de jaren tachtig en negentig waren de buitenwijken regelmatig in het nieuws door onlusten. Dit resulteerde doorgaans in extra beleidsinspanningen. Bijzonder in Frankrijk is de sterke rol van de Staat, een historische erfenis. Het Rijk regelt en bepaalt, veel sterker dan in Nederland. De combinatie van extreme en overduidelijke problematiek, en de leidende rol voor de Staat hebben geleid tot een reeks van opeenvolgende beleidsinitiatieven. Verschillende Politiques richtten zich meer op fysieke, sociale, economische, financiële, politieke, projectmatige, stedelijke, regionale, organisatorische of bestuurlijke invalshoeken, of op meerdere tegelijk. Naar aanleiding van de gebeurtenissen in Frankrijk heeft het Ministerie van VROM, verantwoordelijk voor stedelijk beleid in achterstandsbuurten, aan het Onderzoeksinstituut OTB gevraagd een verkennende studie uit te voeren naar de achtergronden en de problematiek van de Franse voorsteden, het door de Franse overheid ingezette beleid en de mate van succes van dat beleid in de afgelopen jaren. In dit rapport wordt deze vraag uitgewerkt. Deze studie past in een breder kader, namelijk op welke wijze de verhouding tussen sociale en fysieke aspecten in Nederland zich manifesteert en welke conclusies getrokken moeten worden met het oog op het lange termijn perspectief, het stedelijke vernieuwingsbeleid voor de periode na 2009. De onderzoeksvraag in dit rapport luidt: Welke conclusies zijn er te trekken op basis van de verschillen en overeenkomsten in karakter, achtergrond, vernieuwingsaanpak en de resultaten van de vernieuwing van de Franse voorsteden? Deze vraag laat zich opdelen in de volgende deelvragen: Stedelijke Vernieuwing in Frankrijk, Onderzoeksinstituut OTB, 2006

3

1. 2. 3. 4. 5. 6.

Wat is de situatie en de achtergrond van de problematiek in de Franse voorsteden? Welk overheidsbeleid is en wordt gevoerd ten aanzien van de Franse voorsteden? Wat zijn resultaten daarvan (geweest), mits beleidsinspanningen zijn geëvalueerd? Hoe is het beleid in Frankrijk georganiseerd? Waarom en wanneer is besloten tot koerswijzigingen? Wat zijn nu prangende kwesties?

Opbouw rapport In dit rapport behandelen we de zes gestelde vragen. Het volgende hoofdstuk geeft een beeld van de banlieue, de buitenwijken met de grands ensembles waar de rellen woedden. We concentreren ons hierbij op de ontstaansgeschiedenis van dit type wijken, en hoe ze nu bewoond en beleefd worden. In Frankrijk werd al in een vroeg stadium beleid ontwikkeld om stedelijke problemen aan te pakken. Voordat we dit in hoofdstuk 4 behandelen, staan we in hoofdstuk 3 stil bij de wijze waarop beleid in Frankrijk tot stand komt. Het bestuur is daar namelijk anders georganiseerd dan in Nederland en in de meeste andere Europese landen. Hoofdstuk 4 gaat over de totstandkoming van stedelijk vernieuwingsbeleid, hoofdstuk 5 over de huidige stand van zaken. In hoofdstuk 6 gaan we specifiek in op organisaties en financieringsconstructies die we in Nederland niet of minder kennen, omdat deze de meeste nieuwswaarde hebben. Door het hele rapport geven we waar relevant overeenkomsten en verschillen met de situatie in Nederland aan, maar in het laatste hoofdstuk zetten we deze bij elkaar. Tevens eindigen we hier met enkele prangende kwesties. In een vergelijking van Frankrijk met Nederland, is het echter nuttig om te starten met enkele kerncijfers. Een aantal hiervan zullen bekend zijn, andere echter geven achtergrondinformatie die verschillen verklaren, ook bijvoorbeeld in het stedelijk beleid voor achterstandswijken. Enkele kerncijfers Frankrijk en Nederland Bekend is uiteraard dat Frankrijk meer inwoners telt dan Nederland, op een veel groter oppervlakte. Frankrijk is echter veel minder dicht bevolkt. Als Frankrijk even dicht bevolkt zou zijn als Nederland, zouden er 250 miljoen mensen wonen. Andersom: als Nederland even weinig bevolkt was als Frankrijk, zouden er nog geen vier miljoen mensen wonen. De dominante positie van de Parijse regio blijkt uit het gegeven dat de stad Amsterdam dan niet veel kleiner zou zijn dan nu. Zowel Frankrijk als Nederland kennen een groei van de bevolking die een stuk groter is dan het Europese gemiddelde. Dit geldt zowel voor het verleden als de toekomst. Terwijl het gemiddelde inkomen elkaar niet veel ontloopt, is de werkloosheid, en ook de jeugdwerkloosheid, in Frankrijk een veel groter probleem dan in Nederland en in andere Europese landen. Frankrijk telt niet alleen in absolute aantallen meer woningen dan Nederland, maar ook relatief. Het aantal woningen per 1000 inwoners is 419 in Nederland tegen 503 in Frankrijk. Dat betekent dat de gemiddelde Fransman 20% meer woningen tot zijn beschikking heeft. (Hierbij moeten we wel aantekenen dat de definitie er ruimer wordt gesteld). Regionale verschillen zijn er groter, maar er staan ook meer woningen leeg.

4


Tabel 1.1

Bevolking in Frankrijk en Nederland Frankrijk

Nederland

EU(15 of 25)

Bevolking 2004

59,9 mln.

16,3 mln.

454,9 mln (25)

Groei 1980-2004

+11,5%

+15,4%

+6,8% (25)

Bevolkingsdichtheid

109 km2

456 km2

115 km2

Groei 2003-2050

+22,1 %

+17,8%

+ 6,0%(25, hoge variant)

65+

16,3%

13,8%

16,2%

Werkloosheid (2003)

9,4%

3,8%

9,1%

Jeugdwerkloosheid (2002)

18,9%

4,6%

14,6% (15)

% werkenden 16-24 jaar (2002)

27,0%

42,1%

40,5% (15)

Eigen nationaliteit

94,4%

90,2%

Nederland is, veel meer dan Frankrijk, een land van eengezinswoningen. Al sinds jaar en dag worden er in Nederland jaarlijks circa 70% eengezinswoningen gebouwd, maar in Frankrijk zijn relatief meer meergezinswoningen (43%). Een groot aandeel hiervan – althans voor West-Europese begrippen – is hoogbouw: meer dan vijf bouwlagen met een lift. In Nederland zijn er meer andere soorten meergezinswoningen, zoals laagbouwflats en boven- en benedenwoningen. De eigendomssituatie is ongeveer gelijk: 55% is eigenaar-bewoner. Huizen in Nederland zijn gemiddeld twee keer zo duur (in nieuwbouw), en bovendien veel harder in prijs gestegen in het laatste decennium. De overige 45% van de mensen in zowel Frankrijk als Nederland huurt. De sociale huursector is in Nederland twee keer zo groot als in Frankrijk: 35% vs 18%. Opmerkelijk is dat het aandeel mensen met huursubsidie in Frankrijk hoger is dan in Nederland, en ongeveer gelijk aan het aandeel sociale huisvesting. Tabel 1.2

Woningen in Frankrijk en Nederland Frankrijk

Nederland

Aantal woningen (2003)

29,5 mln.

6,8 mln.

EU(15 of 25)

Woningen / 1000 inw. (2003)

503

419

Woningen < 1945

33,2%

20,3%

Flats - Eengezinswoningen

43-57%

31-69%

47-53% (15)

Hoogbouw (> 5 lagen)

16%

7%

15% (15)

Leegstand

6,8%

2,2%

Aandeel eigenaar-bewoners

56%

55%

Aandeel sociale huisvesting

18%

35%

Prijsstijging huizen 1996-2004

+13%

+40%

Prijs nieuwbouwhuis

€ 134.000

€ 260.000

Aandeel huursubsidie

19%

14%

Bronnen: Eurostat; Donner; Cijfers over Wonen; ILO


5

2

Wonen in de banlieue

In Frankrijk ligt net als in Nederland het accent van stedelijke vernieuwing op de wijken die zijn gebouwd tussen 1950 en 1975. In beide landen gaat het om wijken met veel sociale woningbouw, veel flats en een concentratie van mensen met een lager inkomen en minder kansen in de maatschappij. In beide landen ontstonden deze wijken als antwoord op woningschaarste in de naoorlogse periode van economische groei, in Frankrijk vaak aangeduid als de trentes glorieuses (Fourastie, 1979). In deze trentes glorieuses was de centrale overheid een buitengewoon belangrijke actor op het gebied van de stedelijke ontwikkeling. De staat verenigde in deze periode de technische, financiële en juridische capaciteit benodigd voor grootschalige stedelijke ontwikkeling. Tegelijkertijd was door de schade aangericht tijdens de oorlog, door de dekolonisatie en door de economische groei de behoefte aan woningen, met name voor de lagere inkomensgroepen, bijzonder groot. Het lag dus voor de hand dat de Staat zijn capaciteit aanwendde om zo snel mogelijk zoveel mogelijk woningen te bouwen. De aanleg van nieuwe steden rondom Parijs en andere Franse steden – in stedenbouwkundig opzicht vergelijkbaar met andere Europese landen – was ingegeven door een acute huisvestingscrisis. Na de Tweede Wereldoorlog trokken mensen vanuit diverse richtingen naar de stad. Repatrianten keerden terug uit de voormalige koloniën, jonge gezinnen wilden verderop met hun kinderen, mensen verlieten het platteland voor de stad en immigranten waren in grote getale op zoek naar werk. Tussen 1954 en 1968 verhuisden 1,8 miljoen boeren van het platteland naar de steden, terwijl in 1962 na afloop van de Algerijnse oorlog 1,2 miljoen etnische Fransen gerepatrieerd werden naar Frankrijk, de zogenaamde pieds noirs (Blanc & Stébé, 2004). Zij allen hadden huisvesting nodig, en die werd vooral gevonden in de grootschalige buitenwijken, de grands ensembles. Na de oorlog verkeerden ook nog eens veel woningen in bouwvallige staat of waren door de oorlog beschadigd, terwijl in de oorlog maar weinig huizen nieuw werden gebouwd. Bovendien verkeerde de bouwsector in een economische crisis en belemmerde wetgeving na de oorlog de uitvoer van plannen. De overheid voerde destijds namelijk een defensief beleid om het bevolkingspeil in de steden te stabiliseren. De woningnood legde echter de basis voor een nieuw huisvestingsbeleid. De publieke huisvestingsautoriteiten, de HLM’s (Office Public d’Habitations á Loyer Modéré), werden vanaf 1947 gestimuleerd om in goedkope huisvesting te voorzien. In de jaren vijftig voerden de betrokken ministeries wetten in om de bouwindustrie te stimuleren tot grootschaliger woningbouw. Er werden corpsen van ingenieurs samengesteld, die over verfijnde bouwtechnieken beschikten. En op speciale zones buiten het stadscentrum liet men zo snel en goedkoop mogelijk nieuwe steden bouwen. De provisie van goedkope woningen was in handen van verschillende organisaties. De belangrijkste daarvan zijn de organismes HLM, die verantwoordelijk waren voor 30% van de naoorlogse woningbouw in Frankrijk. De naoorlogse ‘explosie’ van bouwprojecten zou de kaart van veel Franse steden ingrijpend veranderen. In Parijs bijvoorbeeld verdubbelde tussen 1954 en 1982 het inwonertal in de periferie van de stad, de petite en grand couronne (Scargill, 1983). De nieuwe steden markeerden daarmee, na de ontwikkeling van een industriële agglomeratie en het openbreken van de stadsgrenzen, een derde fase in de ‘conurbatie’ van de Franse stad (Lecoin, 1988). De naoorlogse bouwexplosie werd bovendien vergezeld door een sterk vooruitgangsgeloof. In Frankrijk brak een Nieuwe Tijd aan, 6


die vroeg om een nieuwe manier van wonen. De jaren vijftig en zestig werden destijds gedacht als een keerpunt in de geschiedenis van het land. Ze zouden een overgangsperiode markeren, een “take-off naar een moderne tijd” (Ross, 1991). Frankrijk, zo stelden politieke leiders het voor, stond aan de vooravond van een industriële sociale orde, een moderne samenleving naar Amerikaans model.

Bouwen gedurende de trentes glorieuses

Grand ensemble, nieuwe tijd Moderne architecten, geïnspireerd door de CIAM-beweging, ontwierpen nabij nagenoeg alle Franse steden de sociale woningbouw van de grands ensembles: grootschalige projecten van dikwijls vijf- tot tienduizend woningen, die onderdak boden aan 20.000 tot soms wel 50.000 inwoners. Hoge flats domineren, maar ook middelhoge flats met vijf of zes bouwlagen komen veel voor. De wijken aan de randen van de steden en bestaan bijna uitsluitend uit sociale woningbouw. Kenmerkend is dat in Frankrijk, anders dan in Nederland, de nadruk van het sociale woningbouwverleden in de jaren vijftig en zestig ligt en vooral is uitgevoerd in hoogbouw. In Nederland hebben we vernieuwingswijken als de Bijlmermeer, Hoogvliet en Kanaleneiland – alle onderdeel van de kernstad - , maar alleen al rond Parijs ligt hier een veelvoud van. Daar komt bij dat het aandeel sociale woningbouw in Frankrijk lager is dan in Nederland (18 % tegen 36%) en dat het grotendeels is geconcentreerd in de grands ensembles. Sociale huisvesting in Frankrijk staat niet helemaal synoniem voor dergelijke hoogbouw, maar de relatie is veel sterker dan in Nederland (Blanc & Stebé, 2004; Turkington, 2004). De beroemdste pleitbezorger om hoge gebouwen in het groen neer te zetten, is zonder twijfel de Zwitserse architect Le Corbusier Hij was de bekendste vertegenwoordiger van de CIAM (Congrès Internationaux d’Architecture Moderne), de internationale beweging voor het moderne bouwen. Hoogbouw sloot aan bij een maatschappelijke ontwikkeling, namelijk de toenemende betekenis van het gemeenschappelijke, óók in het wonen (zie Wassenberg, 2002). Stedelijke Vernieuwing in Frankrijk, Onderzoeksinstituut OTB, 2006

7

Hoewel er grote verschillen bestaan tussen de verschillende grands ensembles in de banlieue, kleeft er wel een negatief imago aan. Een groot deel van de door staatsleningen gefinancierde HLM-woningen van de jaren vijftig en zestig kregen vorm in hoge flats en langgerekte woonblokken, gegroepeerd in de grands ensembles. In de nieuwe steden brak zogezegd de zon door. Er was groen, lucht en ruimte. Zo stonden er grote en hoge stadstorens, ‘verticale steden’, waarin veel mensen op een klein oppervlak gehuisvest konden worden, waar iedereen zonlicht in de kamer kreeg en waar bewoners vrije uitkijk hadden over de omgeving. De gebouwen werden opgetrokken in moderne materialen als staal en beton en met behulp van gestandaardiseerde bouwmethoden ter plekke als een bouwpakket in elkaar gezet. Rondom de gebouwen lagen parken. In het grand ensemble werd een vergaande functiescheiding doorgevoerd tussen wonen, werken en vrije tijd. De steden werden opgedeeld in woonwijken, ieder voorzien van een wijkcentrum, een school en een winkelcomplex. In het centrum van de steden lag meestal een complex, waarin gemeentelijke diensten en kantoorruimtes werden ondergebracht. Imago Er kleeft momenteel een stigma, een negatief imago aan het wonen in de grands ensembles, en aan het wonen in de banlieue in het algemeen. Voor de media in Frankrijk – en daarmee ook in het buitenland – zijn de termen banlieue en grands ensembles synoniem geworden. Volgens wetenschappers, zoals Maurice Blanc, zijn het echter twee zaken die nadrukkelijk uit elkaar gehouden moeten worden (Blanc, 2006). De banlieue – altijd enkelvoud – betekent de buitenwijken, de ‘suburbs’, de uitbreidingswijken van na de oorlog. De grands ensembles hebben betrekking op de grootschalige wijken met hoogbouw en sociale huurwoningen. De banlieue is veel breder dan enkel de grands ensembles. De vergelijking dringt zich op met de Nederlandse ‘Buiten Centrum Woonmilieus’ uit de Nota Wonen, de ‘vlees-noch-vis’ wijken tussen centrumstedelijk en groene rand. Net als deze zone zijn de Franse banlieue niet homogeen,

8


staan er huizen van allerlei typen en prijsklassen en wonen er mensen van velerlei pluimage. Toch kleeft er aan de banlieue wel een negatief etiket. Een gesprek in maart met enkele studenten uit Lyon bevestigt dit. Dit gesprek vond plaats in de tijd van de onrusten rondom de versoepeling van het arbeidsrecht door de introductie van het contrat première embauche, dat werkgevers de mogelijkheid zou bieden jongeren aan te nemen op een vast arbeidscontract met een proeftijd van twee jaar: “Ja, vorige week stonden wij ook allemaal op de barricaden. Nee, niemand van ons woont in een grand ensemble, in de sociale hoogbouw. Daar is het op dit moment bijzonder rustig. Sommigen van ons wonen in de stad, anderen in de buitenwijken. In de banlieue? Nee we vermijden die term, hoewel die eigenlijk (“buitenwijk”) wel klopt. De banlieue is ook veel groter dan de grands ensembles die nu in beeld komen. De een zegt liever in Lyon-west te wonen, een ander gebruikt de naam van de randgemeente. De term banlieue is te beladen, althans op dit moment.” Er zijn veel overeenkomsten tussen de Franse grands ensembles in de banlieue en wijken in Nederland als Overvecht, Hoogvliet of de Bijlmermeer van een jaar of tien geleden: hoogbouw, kansarme bevolking, problemen met veiligheid en leefbaarheid en een negatief stigma. Door de veelheid aan sociale hoogbouwwijken is de schaal waarop deze problemen zich voordoen echter groter. Een recent fotoboek van Het Oosten (2006) laat onder de veelzeggende titel “Wonen in Wanhoop” zien hoe deprimerend de grands ensembles kunnen zijn: “Er is iets helemaal mis met de wijken waarin de rellen in Frankrijk ontstaan….De armoede binnen in huis weerspiegelt zich in de armoede buiten op straat, in stedenbouw en architectuur. Dit soort wijken is niet uniek voor Frankrijk, die komen in heel Europa voor. Hoe heeft het zover kunnen komen?”. Het Grand Ensemble als het Collectieve Huis Met het concept van het grand ensemble werd gretig geput uit het vormenmagazijn van het Nieuwe Bouwen van de architecten en stedenbouwkundigen van de CIAMbeweging. Zij wilden, aangespoord door de gevolgen van de industriële revolutie en de idee van een aanstaande nieuwe maatschappij, af van alles dat naar verleden en traditie riekte. De Nieuwe Bouwers keerden zich met name tegen de chaotische bebouwde, overbevolkte en als onhygiënisch beschouwde negentiende-eeuwse stad. De stad van de toekomst moest een ‘vrije ruimte’ zijn, die logisch in elkaar stak, schoon was, simpel en zonder overdadige opsmuk. In de organische gemeenschap stond niet het individu, maar de sociale groep centraal stond. Mensen, zo dacht men, moesten in harmonie en orde leven, ver weg van de drukte, de chaos en het gewoel van de grote stad. De samenleving had een plan nodig en het was aan de architect dit te scheppen. Het grand ensemble is een stedenbouwkundig concept, dat, zoals de term aangeeft, het collectief benadrukt. Ensemble betekent letterlijk ‘het geheel’ of ‘het samenspel’, ‘de samenklank’. Zo streefde de architect Emile Aillaud, die in de jaren zeventig de Parijse wijk Chanteloup les Vignes ontwierp, naar een stedelijk collectief waarin mensen binnen een rigide orde hun vrijheid en individualiteit konden vinden. “De stad als één huis”, zoals Aillaud in 1978 zijn project omschreef. De collectieve woonvorm van het grand ensemble belichaamt een ideologie, die ook aan de Franse eenheidsstaat ten grondslag ligt. De administratieve en juridische eenheid van de Franse staat, in het leven geroepen na de Revolutie van de 18de eeuw, proclameerde een nationale identiteit. Er vond een proces van economische en culturele unificatie plaats, met het Frans als gemeenschappelijke taal en waarin de diverse regionale culturen door middel van een sterk gecentraliseerd staatsapparaat werden samengebonden in een communion nationale. Als Frankrijk vanaf het einde van de 19de Stedelijke Vernieuwing in Frankrijk, Onderzoeksinstituut OTB, 2006

9

eeuw met grote groepen immigranten geconfronteerd wordt, blijft dit jacobijns-republikeins ideaal overeind staan. De Staat wist immigranten in vergelijking met andere landen zonder grote problemen te integreren. Volgens de antropoloog Emmanuel Todd neemt de Franse staat hiermee een bijzondere positie in binnen Europa. Hoewel ook in Frankrijk economische scheidslijnen en onzekerheden opkomen en het immigratie-vraagstuk tot verhitte debatten leidde, worden vormen van ongelijkheid binnen de samenleving in principe verworpen. “French culture”, schrijft Todd, “is complex and heterogeneous, but at its heart there is this idea of the rightness, the necessity, of equality. It is the fundamental doctrine of the Republic.” Verenigd onder de banier ‘Vrijheid, Gelijkheid, Broederschap’ verschaft ze binnen het huis van de Staat onderdak aan een culturele pluriformiteit (Todd, 1997). Het grand ensemble bood aldus een huis aan de idee van eenheid in verscheidenheid.

Vervreemding Vanaf de aanleg in de jaren vijftig waren de grands ensembles al aan felle kritiek onderhevig. Over de nieuwe steden gingen alras fantastische verhalen de ronde. Journalisten beschreven het grand ensemble als een monotoon landschap van uitgestorven straten, waar het sociale leven verloopt op het eentonige ritme van het forenzenverkeer. Métro-boulot-dodo, zoals een veel gebezigde uitdrukking luidt; reizen, werken, slapen (Piatier, 1964). In talloze commentaren keren associaties terug met massaliteit, monotonie en culturele vervlakking, die kenmerkend worden beschouwd voor het moderne urbane bestaan. Tekenend is de mythe van de Sarcellitus (zie bijv. Mezrahi (1986), Jannoud & Pinel (1974) en Plas (1997). Het verhaal gaat dat zich in de grands ensembles vreemde taferelen afspelen. Bij de verdwaalde, zich vervelende en geïsoleerde bewoners kwamen symptomen van een zeldzame ziekte aan het licht, die zich uitte in depressies en in psychosomatische kwalen. Later ontwikkelde deze Sarcellitus zich tot angsten en hypergevoeligheden, die tot suïcidale neigingen en andere zenuwzwaktes leidden. Mensen kregen last van functioneringsmoeilijkheden en gedroegen zich opvallend obsessief. Zo hadden vrouwen een fobische drang tot het onderhouden van hun in10


terieur en trokken jongeren naar buiten om zich aan geweld, losbandigheid en seksuele delicten te bezondigen.1 Uit de hoek van de omgevingspsychologie verschenen verschillende onderzoeken die moesten aantonen dat ‘verticaal wonen’, het leven in flats, een bron van desintegratie vormt. Mensen, zo beweerde men, gedijen beter in rommelige en ‘organisch’ gegroeide wijken dan in rationeel ontworpen en theoretisch doordachte plaatsen. De vergelijking met de term ‘flatneurose’ in Nederland dringt zich op. Deze werd in het begin van de jaren zeventig geïntroduceerd door de Rotterdamse hoogleraar prof.dr. P. Hoefnagels: “Wonen in hoogbouw is slecht voor de lichamelijke en geestelijke gezondheid en veroorzaakt frustraties, depressies en ademhalingsstoornissen” (in: E. Verhage, 1987). Onpersoonlijke grands ensembles Het pleidooi voor kleinschalige stadswijken en tegen moderne architectuur werd in de loop van de jaren zestig een gemeengoed. Er vond een omslag plaats in het denken over moderne architectuur, waarin de nieuwe steden, die zelf op een maatschappijkritiek gebaseerd waren, op hun beurt door de mangel werden gehaald (zie bijv. Choay, 1965). Architecten werd academisme en een autoritaire opstelling verweten en hun woningen heetten voortaan ‘dwangbuizen’, ‘reproduceerbare cellen’ of, zoals Castells schreef (1983), “onmenselijke urbane vormen”. Spil in deze kritiek is een beroemd boek uit 1961, waarin Jane Jacobs uitlegt dat stadswijken niet van bovenaf gepland dienen te worden, maar als een natuurlijk organisme moeten groeien. Moderne stadsplanners hebben het verkeerd begrepen, volgens de sociologe. Zij verheffen de stad tot kunstwerk en ontkennen de ware aard van het stedelijk leven. “Onpersoonlijke straten”, waarschuwt ze, “maken anonieme mensen”. Tussen de toekomstschets van de nieuwe stad en de werkelijkheid van nu bestaat duidelijk een kloof. De nieuwe steden hebben zich niet volgens plan ontwikkeld. De grands ensembles waren oorspronkelijk gebouwd voor de geschoolde arbeidersklasse en lagere middenklasse. Deze groepen vertrokken echter alras naar de nouveaux villages in de buitengewesten. In de loop der jaren werden de nieuwe steden grotendeels een uitvalshaven voor kansarmen, mensen met een lage sociaal-economische status en zonder veel keuzemogelijkheden op de woningmarkt. In het quartier difficile of terrain sensitive, zoals de nieuwe steden tegenwoordig worden betiteld, doen zich allerlei sociale problemen voor. Onveiligheid, verval, criminaliteit, drugsgebruik, prostitutie, culturele marginalisering, armoede, economische instabiliteit, werkloosheid, xenofobische en raciale confrontaties; dergelijke steekwoorden, hier opgetekend door Hulsbergen, zetten de toon in het debat over de stedelijke periferie. Deze territoriale stigmatisering werkt door in verschillende onderdelen van het dagelijkse leven. Met betrekking tot het onderscheid tussen binnenstad en buitenwijk zijn verschillende tegenstellingen van kracht, zoals cité en city, ons en zij, binnen en buiten, laag en hoog, en beschaafd en wild (zie bijv. Wacquant, 1993, Reinders, 2004). Dubbele uitsluiting In de banlieue is sinds de jaren tachtig, mede naar aanleiding van rellen in de wijk Minguettes in Lyon, een tweede tegenstelling aan de oppervlakte gekomen: die tussen jongeren en samenleving. Het verval van de banlieue wordt door veel Fransen bevolking De ziekte van Sarcelles staat niet op zichzelf. Zo blijkt het ook de eerste bewoners van de Nederlandse wijk Alexanderpolder in de jaren zestig slecht te vergaan. Het aantal ziektegevallen lag er boven het landelijk gemiddelde. Bij kinderen, wonend op hogere etages, deed zich de ‘ruimtevaardersziekte’ voor, een vorm van sensorische deprivatie. Andere bewoners zouden lijden aan flatneuroses, liftfobieen, zenuwtoevallen en nachtelijke obsessies (Hellmann, 1993).

1


11

op het conto geschreven van een weerbarstige groep bewoners, de tweede generatie jongeren, die in tegenstelling tot hun ouders in Frankrijk zijn geboren en/of opgegroeid. Anders dan bijvoorbeeld de getto’s in Amerikaanse binnensteden zijn de Franse banlieue in etnisch opzicht heterogeen samengestelde woonwijken, waarbinnen raciale of etnische categorieën minder expliciet zijn. De Franse taal is gemeenschappelijk – anders dan in Nederland - , en het onderscheiden van mensen naar herkomst of etniciteit strookt niet goed met het Franse beginsel van égalité. Zodra een persoon de Franse nationaliteit heeft (verkregen door geboorte op het Franse grondgebied of via administratieve procedures) wordt hij als Frans beschouwd. In de statistieken, en in het beleid, wordt geen verder onderscheid gemaakt. Jongeren in de Franse banlieue zijn geboren en getogen in de Franse cultuur, zijn statistisch gezien geen buitenlander, maar voelen zich dikwijls wel buitenstaander. In een bijlage van NRC Handelsblad beschrijft Gert van Langendonck in april 2006 wat er broeit in de banlieue, en hoezeer zich de situatie heeft verhard sinds de jaren tachtig. De jongeren die Van Langendonck heeft gesproken, keren zich van de maatschappij af. Ze zijn vooral boos op de rest van de samenleving, voelen zich slachtoffer en zich buitengesloten. Eigenlijk opgesloten in hun eigen ‘hok’: de grands ensembles. Zoals één van hen zegt: “In mijn banlieue voel ik mij Frans, zodra ik de banlieue verlaat voel ik mij een buitenlander. Dus blijf ik liever in mijn banlieue.”

Jongeren keren zich in graffiti en rapteksten af van de rest van de maatschappij

12


3

Bestuur en beleid

Frankrijk onderscheidt zich van de meeste omringende landen door de sterke gelaagdheid van overheidsniveaus en door het principe van de afwezigheid tussen de bestuurslagen van tutelle (letterlijke vertaling: voogdij, in deze context lijkt toezicht toepasselijker). Het principe van medebewind is in Frankrijk onbekend en de decentralisatie gaat door verschillende bevoegdheden toe te kennen aan verschillende overheidsniveaus. En daarvan zijn er nog al wat. Tussen de Staat enerzijds en de communes anderzijds bestaan nog twee direct gekozen bestuurslagen, de départements en de Régions. Het vasteland van Frankrijk is ingedeeld in 22 regions, met aan het hoofd een préfet, als vertegenwoordiger van de Staat (vergelijk: commissaris van de koningin). De 22 regio’s zijn verder onderverdeeld in 96 départements, een indeling die nog stamt uit de tijd van de Franse revolutie en nog het meest bekend is door de nummers op de kentekenplaten. De instelling van 22 regio’s - als volwaardige bestuurslaag tussen Staat en departementen – gebeurde in 1983, in een eerste decentralisatieronde. De macht van de préfet in elk departement, als Staatsvertegenwoordiger, werd beperkt en vervangen door gekozen vertegenwoordigers. Tussen departement en gemeente (commune) zijn bovendien nog twee (administratieve) gebieden: arrondissementen en kantons. Grote steden als Parijs en Lyon zijn voorts nog ingedeeld in arrondissements (te vergelijken met onze stadsdeelraden, en niet te verwarren met de grotere administratieve arrondissementen). Dit alles leidt tot een systeem waarvan de geograaf Peter Hall opmerkt dat “The French have developed a planning apparatus at the national/regional scale which is unparalleled, in its comprehensiveness and its sophistication, in the developed world” (2002, p. 153). De consequentie van al deze bestuurslagen is een grote nadruk op verticale afstemming van beleid. Het centrale niveau De centrale overheid, in Frankrijk steevast aangeduid als l’Etat (de Staat), speelt een belangrijke rol op allerlei beleidsterreinen, waaronder nadrukkelijk dat van stedelijke vernieuwing. Stedelijke vernieuwing is in Frankrijk geen op zichzelf staand beleidsveld. Verschillende onderdelen vallen onder de verantwoordelijkheid van verschillende ministeries. De fysieke aspecten van stedelijke vernieuwing liggen hoofdzakelijk op het beleidsterrein van het Ministère de l’Equipement. Het in dit verband moeilijk te vertalen begrip équipement komt van het werkwoord équiper dat volgens Van Dale “inrichten, geschikt maken (voor)” betekent. Het Ministère de l’Équipement houdt zich bezig met de inrichting van het land, met voorzieningen en infrastructuur, maar ook met verstedelijking. In termen van Nederlandse ministeries is het een soort combinatie van het ministerie van VROM maar dan zonder milieu, en het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Andere aspecten van het stedelijke vernieuwingsbeleid vallen onder een veelheid van andere ministeries, waarvan het Ministère de l’Education Nationale (onderwijs), het Ministère de la Justice (Justitie), het Ministère de l’Intérieur (Binnenlandse Zaken) en sinds kort het Ministère de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement (werkgelegenheid, sociale cohesie en huisvesting) de belangrijkste zijn. Dit is vergelijkbaar met de Nederlandse situatie, waar stedelijke vernieuwing onder het ministerie van VROM valt, en de andere onderdelen van het Grotestedenbeleid onder andere ministeries.


13

Het voeren van een beleid van stedelijke vernieuwing vereist samenwerking tussen de verschillende ministeries. Om deze samenwerking te coördineren, is in 1984 het Comité Interministeriel des Villes (CIV) in het leven geroepen. Dit comité werd voorgezeten door de premier en had als taak het “definiëren, animeren en coördineren van de verschillende acties van de Staat in het kader van het nationale beleid voor de steden”. Het CIV verenigt representanten (ministers of staatssecretarissen) van 12 tot 15 departementen2. Het CIV komt 3 à 4 keer per jaar bij elkaar. In 1988 is de Délégation Interministerielle à la Ville (DIV) opgericht, die ambtelijke ondersteuning biedt aan het CIV. In 1990 is voor het eerst een Ministre de la Ville benoemd. Net als onze Minister van Grotestedenbeleid had deze geen eigen departement. Zijn enige directe ambtelijke ondersteuning was de DIV, die bestaat uit een honderdtal personen op centraal niveau. Het statuut van deze minister blijft echter enigzins onduidelijk. Het interministeriële karakter van het beleid gericht op het oplossen van de problemen van de steden komt nadrukkelijk tot uiting in het CIV, dat wordt voorgezeten door de premier. De Ministre de la Ville heeft geen hierarchische bevoegdheid over zijn medeministers. Wanneer de premier niet zelf het CIV kan voorzitten, wordt die taak waargenomen door een representant van zijn cabinet en niet door de Ministre de la Ville. In een evaluatie stelt het Cour des Comptes (2002) vast dat de DIV vooral bilateraal met de verschillende betrokken ministeries werkt, en niet overkoepelend. In 2004 werd het Ministère de l’Emploi, de la Cohésion Sociale et du Logement opgericht. Als minister werd Jean-Louis Borloo benoemd, die sinds 2002 Ministre de la Ville was en in die hoedanigheid een forse stempel heeft gedrukt op de stedelijke vernieuwing in Frankrijk (zie hoofdstuk 5 en de passage over de Loi Borloo). Een Ministre de la Ville bestaat sinds de oprichting van dit nieuwe ministerie niet meer. Naast Jean-Louis Borloo neemt binnen hetzelfde ministerie de Ministre délégué à la parité et la cohésion sociale, Cathérine Vautrin, een groot deel van de taken van deze minister over. Tezelfdertijd wordt op nationaal niveau het Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine in het leven geroepen (zie hoofdstuk 5), dat nadrukkelijk de fysieke aspecten van de stedelijke 2 Behalve de bovengenoemde bijvoorbeeld ook de Franse equivalenten van het ministerie van Economische Zaken, van Volksgezondheid, van Cultuur en van Overzeese Gebiedsdelen.

14


vernieuwing op zich neemt. Dit wijst op een striktere scheiding tussen de sociale en de fysieke aspecten van de stedelijke vernieuwing, die zoals in hoofdstuk 4 zal blijken lange tijd nauw verweven waren in het kader van de Politique de la Ville. Het lokale niveau De departementen en de regio’s spelen een zeer beperkte rol op het gebied van stedelijke vernieuwing. De bevoegdheden voor deze activiteit zijn toebedeeld aan het lokale niveau, dat wil zeggen aan de communes (gemeenten). Het aantal gemeenten in Frankrijk is opmerkelijk groot. In Nederland kennen we na jaren van schaalvergroting per 1 januari 2006 nog slechts 458 gemeenten, een kwart minder dan tien jaar daarvoor. In Frankrijk zijn er daarentegen ruim 36.000 communes, een cijfer dat niet of nauwelijks aan verandering onderhevig is. De buitenwijken van de meeste steden liggen in een andere, afzonderlijke gemeente. Uit administratief oogpunt vonden de rellen in 2005 niet plaats in steden als Parijs of Lyon, maar in gemeenten als Sarcelles, Clichy-sous-Bois, Vénissieux of Vaulx-en-Velin. Deze gemeenten zijn relatief klein, kennen een eenzijdig woningbestand en dito bevolking, en hebben een bescheiden ambtelijk apparaat. Begin jaren tachtig is het monopolie van de Staat op grootschalige stedelijke ontwikkeling verlaten, een wijziging ten opzichte van de voorgaande trentes glorieuses. De technische, financiële en juridische capaciteit van dergelijke gemeenten blijft echter te beperkt voor het uitvoeren van een slagvaardig en ingrijpend stedelijk vernieuwingsbeleid. De problemen in Frankrijk zijn groot terwijl de capaciteit op lokaal niveau om ze aan te pakken klein is. In Nederland zijn de problemen relatief bescheiden, terwijl de lokale capaciteit veel groter is. Het is geen wonder dat de Franse Staat daarom een veel grotere rol in de uitvoering van de stedelijke vernieuwing speelt. De beperkte omvang van de Franse communes noopt tot samenwerking in verschillende typen van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Zo kent elke grote stad zijn Communauté Urbaine of Communauté d’Agglomération, een samenwerkingsverband van communes. Op de bovenlokale schaal blijkt het echter moeilijk om prioriteiten te verlenen aan het ene project boven het andere wanneer de communes verschillende belangen hebben. Om tegemoet te kunnen komen aan deze belangentegenstellingen, stelde Sueur in 1998 in een invloedrijk rapport aan de regering de introductie van het Contrat d’agglomération voor. Dit voorstel is in 1999 uitgewerkt voor agglomeraties met meer dan 50.000 inwoners in de Loi Voynet, een wet gericht op planning en duurzame ontwikkeling. In hetzelfde jaar verscheen de Loi Chevenement, waarin de intergemeentelijke samenwerking wordt bevorderd door middel van de Communauté d’agglomération. Deze nieuwe gemeentelijke samenwerkingsstructuur krijgt zijn eigen inkomsten direct van de Staat en uit belasting op regionale ondernemingen. Eind 2001 hadden bijna alle 137 stedelijke agglomeraties met meer dan 50.000 inwoners hun eigen Communauté d’agglomération gecreëerd (Ampe and Neuschwander, 2002: 15). In juni 2005, de meest recente stand van zaken, hadden 103 van deze een Contrat d’agglomération getekend (www.agglo.org). Het is op dit moment nog te vroeg om te beoordelen of deze nieuwe regionale structuur leidt tot een daadwerkelijke verbetering van de (versnipperde) aanpak van stedelijke vernieuwing. De Communauté d’agglomération is ingesteld door de gemeenten, er zijn geen aparte verkiezingen voor. Er bestaat een stroming in Frankrijk die pleit voor regionale verkiezingen voor deze Communauté d’agglomération, zoals bijvoorbeeld al in 1994 bepleit door de associatie van burgemeesters van de grotere steden in hun manifest “Mon pays, c’est la ville”.


15

4

Beleid voor achterstandswijken

De geschiedenis van de stedelijke vernieuwing in Frankrijk gaat terug tot het eind van de jaren 1950. In 1958 introduceerde de centrale overheid de rénovation urbaine. Deze procedure maakte het in de jaren zestig mogelijk voor de Staat om gebouwen die in slechte toestand verkeerden te onteigenen, te slopen en te vervangen door nieuwbouw. Het was de verantwoordelijkheid van de préfet, de vertegenwoordiger van de Staat op departementaal niveau, om de begrenzing van het te renoveren gebied en de lijst van te slopen gebouwen te bepalen. In deze periode had de rénovation urbaine vooral betrekking op verpauperde woonwijken in en rondom de historische stadscentra. In deze wijken financierde de Staat het tekort op de balans van de sloop – nieuwbouw operaties, die veelal werden uitgevoerd door Sociétés d’Economie Mixte (SEM)3. De rénovation urbaine in deze periode is te vergelijken met de periode van krotopruiming, sanering en stadsreconstructie in dezelfde periode in Nederland. De operaties die zijn uitgevoerd in het kader van de rénovation urbaine zijn veel bekritiseerd. De term rénovation bulldozer wordt gebruikt om aan te duiden dat hele historische stadswijken in deze periode op de schop zijn gegaan om vervangen te worden door voornamelijk moderne midden-hoogbouwcomplexen. Dit heeft geleid tot de verdwijning van veel wijken die in retroperspectief als stedelijk erfgoed kunnen worden beschouwd. Verder veroorzaakten de operaties een sociale segregatie en tertiairisatie van de stadscentra die achteraf negatief werd beoordeeld. Zoals we in hoofdstuk 5 zullen zien is de term rénovation urbaine onlangs (Loi Borloo, 2003) weer van stal gehaald om ingrijpende fysieke interventies van stedelijke vernieuwing aan te duiden. Gezien het verleden is deze term beladen en geen neutraal gegeven. Door te refereren aan de activiteiten uit de jaren zestig wordt een sterke nadruk gelegd op het (fysieke) aspect van sloop en nieuwbouw. Achterliggende gedachte lijkt te zijn dat nadrukkelijk moet worden gebroken met het negatieve imago van de grands ensembles en dat dat alleen kan door rigoureus in te grijpen. In de Loi d’orientation foncière uit 1967 werd de procedure van rénovation urbaine vervangen door die van de Zone d’Aménagement Concerté (ZAC). Onder deze procedure werd de financiële verantwoordelijkheid voor operaties in bestaand stedelijk gebied verlegd naar de lokale overheden (gemeentes of hun samenwerkingsverbanden). Nadat in de decentralisatiewetten (de Lois Deferre) van 1982-1985 de bevoegdheid voor het verstrekken van bouwvergunningen naar de gemeente was overgeheveld, kregen deze laatste de totale verantwoordelijkheid voor operaties in bestaand stedelijk gebied. Tot die tijd was de Staat (in de persoon van de préfet) dus verantwoordelijk voor lokaal beleid, waaronder het ontwikkelen en bouwen van alle grands ensembles. Nadat de geldstromen van het rijk voor rénovation urbaine aldus verdwenen, veranderde het karakter van de operaties in bestaand stedelijk gebied. Voortaan moest de lo3 Publiek-private samenwerking in Frankrijk komt tot uiting via een Société d’Economie Mixte (SEM), letterlijk een ‘Maatschappij met een gemengde economie’. Binnen een SEM zijn publieke en private partijen verenigd, waarbij de plaatselijke overheid (regio, departement of gemeente) de grootste partner moet zijn. Het aandeel van private partijen is dikwijls maar bescheiden, hun belang ligt meer in de (kans op) uitvoering. De SEM kan gezien worden als een publieke dienst die op een private wijze opereert, met meer bewegingsvrijheid omdat niet voor iedere beslissing politieke besluitvorming nodig is. Oorspronkelijk lagen veel projecten op het gebied van de volkshuisvesting, tegenwoordig gaat het om alle soorten projecten waarbij sprake is van een openbaar belang. In 2003 waren er circa 1100 SEM’s, waarbij 70.000 mensen werkten met een omzet van 13 mld euro (Metropolis (1999), Wikipedia (2006).

16


kale overheid zien zelf voldoende geld te genereren om projecten te financieren. Als gevolg daarvan kwam de nadruk veel sterker te liggen op projecten met “marktpotentie” en verdween het sanitaire aspect dat een belangrijke reden was voor de lancering van de rénovation urbaine. Tegelijkertijd groeide echter het bewustzijn dat nieuwe probleemwijken aan het ontstaan waren in de grands ensembles, de grootschalige sociale hoogbouwwijken. De centrale overheid was na het verdwijnen van het beleid van rénovation urbaine nog maar zeer beperkt direct actief voor de vernieuwing van bestaand stedelijk gebied en beschikte ook niet meer over een toegesneden instrumentarium. De concentratie van sociale en economische problemen in de grands ensembles noopten haar echter zich opnieuw te bemoeien met de stedelijke vernieuwing. De Politique de la Ville in vier onderdelen Het ontstaan van nieuwe probleemwijken in de steden was de aanleiding voor het in het leven roepen van de Politique de la ville, waarin de beleidsinitiatieven op het terrein van stedenbeleid sinds het begin van de jaren tachtig zijn gebundeld. De introductie van dit beleid kan worden beschouwd als het begin van de stedelijke vernieuwing in Frankrijk. Zoals we hebben gezien werd er al eerder ingegrepen in bestaand stedelijk gebied, maar deze operaties hadden voornamelijk ‘sanitaire’ doelstellingen. Het ging om krotopruiming en om de modernisering van de binnensteden. Pas sinds de introductie van de Politique de la ville is er sprake van een systematisch stedelijk vernieuwingsbeleid met gecombineerde socio-economische en fysieke doelstellingen. In het kader van de Politique de la ville kunnen vier hoofdlijnen van interventie worden onderscheiden (Cour des Comptes, 2002). Hieronder worden zij kort gepresenteerd, in het vervolg van dit rapport wordt nader ingegaan op centrale elementen uit elk van deze vier hoofdlijnen. - Fysieke inrichting: De fysieke karakteristieken van de grands ensembles worden vaak als (deel)oorzaak gezien voor de problemen van deze wijken. Sinds het ontstaan van de Politique de la ville zijn fysieke maatregelen gericht op het verbeteren van de leefkwaliteit in de wijken een centraal onderdeel van het beleid. In eerste instantie ging het hierbij vooral om het aanbrengen van verbeteringen aan gebouwen en aan de openbare ruimte zonder de structuur van de wijken te veranderen (réhabilitation). Sinds een aantal jaren wordt het accent echter verlegd naar meer rigoureuze ingrepen van sloop en nieuwbouw, waarvoor de oude term rénovation weer van stal is gehaald. De fysieke ingrepen gaan gepaard met een verhoogde aandacht voor het beheer en onderhoud van de fysieke omgeving, om verval te voorkomen. - Sociaal verband en publieke voorzieningen: Door het versterken van de sociale banden in de wijken wordt getracht de leefbaarheid in de wijken en de mogelijkheden voor de inwoners om zich te ontplooien te verbeteren. Hiertoe wordt extra aandacht besteed aan het realiseren van publieke voorzieningen in de wijken. Het gaat dan bijvoorbeeld om buurtcentra, sportfaciliteiten en culturele voorzieningen. Een aantal van deze maatregelen kreeg in Nederland navolging, zoals de Foyers de Jeunesse, een soort woon-werkplekken voor jongeren en Regie de Quartiers, waar bewoners zelf hun buurt verbeteren. De SEV pakte de Franse voorbeelden op en startte in 1992 met de ontwikkeling van buurtbeheerbedrijven. In 1998 waren er 24 buurtbeheerbedrijven en leek het idee geland, waarna de SEV zich er niet verder actief mee heeft bemoeid. In 1998 zijn de buurtbeheerbedrijven geëvalueerd, waarbij bleek dat een idee dat in Frankrijk goed werkt, toch maar moeilijk in Nederland toepasbaar was (de projecten waren bedoeld voor werklozen, maar menStedelijke Vernieuwing in Frankrijk, Onderzoeksinstituut OTB, 2006

17

sen die meededen verloren hun uitkering). Recentelijk is deze evaluatie overgedaan. De uitkomst is dat er momenteel ongeveer eenzelfde aantal buurtbeheerbedrijven actief is, de opdrachten vooral van de gemeenten komen, de organisatie niet buurt-, maar stads- of regiobreed werkt, en bovenal dat “de buurtbeheerbedrijven een continu gevecht moeten leveren om het hoofd boven water te houden” (SEV, 1998; 2006). Een bijzondere vermelding behoeft in dit verband verder het prioritaire onderwijsbeleid dat is geconcretiseerd in de Zones d’Education Prioritaire (ZEP) die speciale middelen toebedeeld krijgen om de prestaties van de leerlingen te verbeteren. - Veiligheid en Burgerschap: Sinds het ontstaan van de Politique de la ville wordt het terugdringen van de misdaad in de betrokken wijken als een belangrijke voorwaarde gezien voor het verbeteren van de leefbaarheid en het tegengaan van sociale en territoriale segregatie. Op dit terrein zijn met name maatregelen genomen die er op gericht zijn politie en justitie dichter bij de burgers te brengen. - Integratie4, werkgelegenheid, economische ontwikkeling: Onder deze noemer worden twee nauw met elkaar verbonden maar toch te onderscheiden zaken nagestreefd, namelijk de opname van de bewoners van de betrokken wijken op de arbeidsmarkt en het versterken van de economische activiteit in de wijken. In eerste instantie maakte dit terrein geen deel uit van de Politique de la ville. Sinds de créatie van de emplois ville in 1996 (in 1997 opgenomen in de bredere categorie van emplois jeunes) et de creatie van de Zones Franches Urbaines (ZFU) in 1996 (zones waar bedrijven die zich installeren belastingvoordeel krijgen) is het er echter een belangrijk onderdeel van geworden. De Politique de la ville is een ‘interministerieel’ beleid, gezamenlijk opgesteld door de betrokken ministeries in wisselende constellaties. De inhoud van het Franse ‘stedenbeleid’ blijkt door de jaren heen verschillend te zijn ingevuld. Als gevolg hiervan is het niet eenvoudig om de Politique de la ville aan te duiden. De inhoud van de Politique de la Ville is gaandeweg de jaren regelmatig veranderd, maar opmerkelijk is – althans in Nederlandse ogen - dat het eigenlijk nooit is geëvalueerd. Redenen waarom het stedelijk beleid wordt aangepast zijn vaak actuele kwesties, zoals de recente onlusten of politieke wisselingen. Sinds haar ontstaan richt de Politique de la ville zich bijna uitsluitend op de grands ensembles, omdat dit in het begin van de jaren tachtig de wijken waren waar de problemen zich concentreerden. Frankrijk werd in 1981 opgeschrikt door rellen – vergelijkbaar met die uit 2005 – in Les Minguettes, een banlieue nabij Lyon. In de in hoofdstuk 2 aangehaalde sfeertekening na de rellen van november j.l. vergelijkt Van Langendonck in NRC niet voor niets Les Minguettes in 1983 en 2005. De probleemwijk van toen is nog steeds de probleemwijk van nu, ondanks diverse maatregelen. De nieuwe generatie bewoners is alleen verbitterder geworden op de (rest van de) Franse samenleving, zo lijkt het. 4 In Frankrijk wordt hier de term insertion gebruikt, die letterlijk vertaald kan worden met opname of invoeging. De term intégration heeft de bijklank van het in de samenleving integreren van groepen die er vooralsnog buiten staan. De groepen in kwestie, met name tweede en derde generaties van niet autochtone Fransen, benadrukken dat zij onderdeel zijn van de Franse samenleving. Onder de Franse wetgeving heeft eenieder die op Franse bodem wordt geboren recht op de Franse nationaliteit. Het voornaamste punt is niet om ze te integreren in de samenleving, maar om ze op te nemen in de arbeidsmarkt.

18


Sinds het in het leven roepen in 2004 van het Ministère de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement en het verdwijnen van de Ministre de la ville, leidt de Politique de la Ville een enigszins sukkelend bestaan. Zij is niet expliciet afgeschaft, maar er wordt niet meer naar verwezen in nieuwe beleidsinitiatieven. De Délégation Interministérielle à la Ville en het Comité Interministriel des Villes (DIV resp. CIV, zie hoofdstuk 3) blijven echter bestaan. De actuele status van de Politique de la Ville is zodoende onduidelijk. Om de huidige stedelijke vernieuwingsactiviteiten in Frankrijk te begrijpen is het echter noodzakelijk de geschiedenis van de Politique de la ville te kennen. De Politique de la ville door de jaren heen De Politique de la ville is een samenbundeling van een groot aantal beleidsinitiatieven op sociaal, economisch en fysiek terrein. Hoewel de eerste kiemen teruggaan tot 1977 met de lancering van het programma Habitat et vie sociale, wordt als beginpunt gezien voor deze hernieuwde Staatsbemoeienis met stedelijke vernieuwing het rapport ‘Ensemble, refaire la ville’, van toenmalig parlementariër en burgemeester van Grenoble Hubert Dubedout uit 1983. Dit rapport lanceert de Politique de la ville, het beleid dat het kader vormt voor onder andere de stedelijke vernieuwing in Frankrijk. Volgens het rapport Dubedout is het probleem van de steden dat zij niet slagen in “het realiseren van de pluraliteit en de cohesie van de sociale en etnische groepen waaruit de Franse samenleving bestaat” (Dubedout, 1983: 97). Het integratiemodel waarin de steden een centrale rol spelen, functioneert niet meer en een belangrijke reden daarvoor is dat de wijken met sociale woningbouw (lees: de grands ensembles) in de praktijk geen plaatsen blijken te zijn waar assimilatie plaatsvindt, maar waar zich in plaats daarvan alle problemen van de samenleving lijken te concentreren: opkomst van racisme en misdaad, groei van de afhankelijkheid van de bewoners van overheidsbijstand. De wijken dreigen een soort ballingsoord te worden voor de sociaal zwakkere personen die elders in de samenleving geen plaats vinden. De diagnose in het rapport Dubedout is bewust alarmerend en het rapport stelt de vraag hoe de steden weer hun rol van integratiekader kunnen vormen die zij lange tijd geweest zijn in het Franse republikeinse model.


19

In antwoord op deze vraag kiest het rapport Dubedout in 1983 voor een middenweg: de rol van de sociale woonwijken in de samenleving is belangrijk en in een tijd van krapte op de woningmarkt is grootschalige sloop van deze wijken geen optie. Er moet zeker fysiek worden ingegrepen in de wijken om de gebouwen beter aan te passen aan de eisen van de inwoners, maar de problemen van de wijken kunnen niet uitsluitend worden toegeschreven aan hun fysieke kenmerken. De fysieke ingrepen moeten daarom nadrukkelijk gepaard gaan met activiteiten gericht op het verbeteren van de sociale positie van de inwoners. Dat laatste is de belangrijkste doelstelling van de Politique de la ville die wordt voorgesteld en die zich in hoge mate richt op ‘de wijk’ (le quartier) als samenstel van een fysieke omgeving en een sociaal interactiepatroon. In die wijken moet worden ingegrepen middels sociale ontwikkeling (développement social). Met deze nieuwe term wordt geduid op een verrijking van de sociale verbanden, zowel in kwalitatieve als in kwantitatieve zin, die de inwoners moet helpen om uit hun moeilijke positie te komen5. De logica achter de développement social was enerzijds het beschikbaar stellen van meer overheidsmiddelen voor probleemwijken en anderzijds de besteding van die middelen af te laten hangen van de activiteiten die werden ontwikkeld door de inwoners van die wijken. In Nederlandse oren mag dat weinig opzienbarend klinken, maar zoals Donzelot (2003) opmerkt, is deze logica in de Franse context problematisch omdat zij strijdig is met het gelijkheidsbeginsel op grond waarvan wijken met gelijke problemen ook gelijke middelen toebedeeld moeten krijgen. Dat beginsel leidde in de loop van de jaren tot een vergaande formalisatie van de aanvragen van overheidssteun voor vernieuwingsprojecten. Die formalisatie was echter niet te rijmen met de lokale dynamiek die nagestreefd werd omdat er geen ruimte werd gelaten voor experimenten of creatieve projecten. Het beleid van stedelijke vernieuwing kreeg zodoende de vorm van een zoektocht naar specifieke subsidies voor afgebakende projecten, vergelijkbaar met de situatie die in Nederland de aanleiding was voor de bundeling van subsidiestromen, in eerste instantie in het fonds voor stads- en dorpsvernieuwing en vervolgens in het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing. De reactie in Frankrijk aan het begin van de jaren ‘90 was echter anders. In plaats van de systematiek van toedeling werd de achterliggende logica van het stedelijk vernieuwingsbeleid aangepakt. De idee van développement local op basis van initiatieven van onderop werd vervangen door de idee dat de betreffende wijken achterstanden hadden op verschillende gebieden. Overheidsingrijpen moest worden gericht op het wegnemen van die achterstanden, waardoor de inwoners van de probleemwijken dezelfde kansen zouden krijgen als de inwoners van andere wijken van de stad. Een soort “territoriale positieve discriminatie” was nodig. Deze richtte zich in eerste instantie op twee gebieden: de publieke voorzieningen en de werkgelegenheidssituatie. Selectie van prioriteitswijken Een tweede beleidswijziging in de jaren negentig was het besluit om overheidssteun te concentreren in de wijken die op grond van objectieve criteria in de moeilijkste situatie verkeerden. De wijze waarop de wijken worden geselecteerd, waarop het stedenbeleid betrekking heeft, is complex, omdat twee logica door elkaar lopen. Aan de ene kant erkent de staat dat samenwerking met de lokale overheden, met name de gemeenten, noodzakelijk is voor het welslagen van vernieuwingsprojecten. Om deze Met de term ‘empowerment’ die in de loop van de jaren ’90 opgang maakt in de stedelijke vernieuwing in Angelsaksische landen wordt een vergelijkbare benadering aangeduid als met het développement social uit het rapport Dubedout.

5

20


samenwerking in te kaderen zijn in 1994 de contrats de ville in het leven geroepen. In deze contracten, die worden getekend door de Staat, de gemeenten en vaak ook de departementen, de regio’s en een aantal andere partners zoals sociale woningbouworganisaties, worden de doelen en de verplichtingen van de verschillende partners op het gebied van stedelijke vernieuwing vastgelegd. In het algemeen bevatten deze contracten een aantal thematische overeenkomsten waarin strategische doelstellingen worden vastgelegd, en territoriale overeenkomsten, waarin acties per gebied worden gespecificeerd. In de onderhandelingen rondom de contrats de ville wordt dus bepaald op welke wijken de stedelijke vernieuwing zich zal richten in de komende jaren (de looptijd van een Contrat de ville is 6 jaar). Daarnaast heeft de Staat echter haar eigen lijst met prioriteitswijken. In 1996, in het pacte de relance pour la ville, zijn op basis van “objectieve” criteria (werkloosheid, schoolverlaters, inkomen) aandachtswijken geselecteerd (voor een analyse van dit pact en zijn consequenties: zie Green, 1999). In 2006 gaat het om 751 wijken (ongeveer de helft van alle hoogbouwwijken) verdeeld over heel Frankrijk, maar geconcentreerd rondom de grote en middelgrote steden. In deze 751 Zones Urbaines Sensibles (ZUS) intervenieert de staat direct in het kader van de Politique de la Ville. Meestal vallen de nationale prioriteitswijken samen met de wijken die in het Contrat de ville worden geselecteerd voor stedelijke vernieuwingsprojecten, maar dat is niet altijd het geval. Het naast elkaar bestaan van deze twee sporen van vernieuwingsbeleid is terug te voeren op het feit dat meer dan in Nederland rijksbemoeienis met de grotestadsproblematiek in de Franse institutionele context noodzakelijk is. Maar tegelijkertijd wordt de behoefte gevoeld van een aanpak op bovenlokaal (intergemeentelijk) niveau, om de probleemwijken te integreren in het stedelijk weefsel. Behalve problemen voor de “leesbaarheid” van het stedelijk vernieuwingsbeleid levert het naast elkaar bestaan van deze twee stromen echter ook een fundamenteler probleem op. De twee classificaties van prioritaire wijken ontwikkelen zich verschillend. De classificatie als ZUS is op centraal niveau geregeld in wetgeving. Zij is daardoor nauwelijks aan verandering onderhevig. De aandachtswijken uit de contrats de ville worden echter vastgelegd in doorlopende onderhandelingen. Hun aantal en omvang variëren naargelang de evolutie van de wijk. Het Contrat de Ville eindigt ook weer na zes jaar. Als gevolg hiervan wordt het steeds onduidelijker welke wijken nu precies in aanmerking komen voor staatsfinanciering voor stedelijke vernieuwing. Het kan leiden tot een versnippering van subsidies. Onder andere om die versnippering tegen te gaan werd dit ingewikkelde landschap van prioritaire wijken nog eens verder gecompliceerd door de aanwijzing van 50 Grands Projets de Ville (GPV) in 1999. Alle GPV hebben betrekking op ZUS. In de GPV onderhandelen de lokale overheid en de staat over de vernieuwingsplannen, waarna de Staat haar subsidies aanbiedt in de vorm van wat in Nederland een gebundelde doeluitkering zou heten. De overeenkomst met het ISV en de 56-wijkenaanpak dient zich aan, maar benadrukt moet worden dat de GPV betrekking hebben op een wijk (en het ISV op een stad), en dat de Staat nadrukkelijk betrokken is bij het bepalen hoe de financiering besteed gaat worden (in de 56 wijken gebeurt dat lokaal). In Nederland heeft het ISV betrekking op een stedelijk programma en zijn het de gemeenten die de besteding bepalen. Niettemin zijn de GPV interessant omdat zij de mogelijkheid bieden om stedelijke vernieuwing op een integrale manier te benaderen en om vanaf het begin na te denken over de afstemming tussen fysieke, economische en sociale maatregelen, zij het op projectniveau. De onderliggende gedachte is uitgebreid met de creatie van 112 Opérations de Renouvellement Urbain, ook alle in ZUS, die Stedelijke Vernieuwing in Frankrijk, Onderzoeksinstituut OTB, 2006

21

vergelijkbare karakteristieken hebben als de GPV, maar waar de problematiek minder urgent is en waar de bijdrage van de Staat geringer is. Gegevens over Franse achterstandswijken Er zijn maar weinig gegevens over Franse achterstandswijken. Een belangrijke reden hiervoor is dat deze nooit nodig werden geacht om het stedelijk beleid te evalueren. Pas vrij recent werd het toch als een gemis ervaren dat er nauwelijks specifieke informatie bestaat over achterstandswijken. In 2003 werd daartoe het Observatoire National des Zones Urbaines Sensibles in het leven geroepen. Het doel van het Observatoire is meer inzicht te verkrijgen in de situatie in de achterstandswijken door een veelheid van gegevens te combineren. Het gaat dan bijvoorbeeld om werkgelegenheid, economische ontwikkeling, opleidingssituatie, toegang tot gezondheidszorg en veiligheid. Het eerste jaarlijkse rapport van het Observatoire is eind 2004 aan het parlement gepresenteerd, en het tweede eind 2005. De bedoeling is dat ieder jaar een nieuw rapport wordt geproduceerd, dat de aanleiding vormt voor een debat over de Politique de la ville, haar doelstellingen, haar prioriteiten en de ingezette middelen in het parlement. In december 2005 werd het rapport 2005 gepubliceerd, dat de meest recente cijfers en analyses bevat. Deze cijfers hebben betrekking op de 751 wijken die door de centrale overheid zijn aangewezen als Zones Urbaines Sensibles (ZUS), op basis van ‘objectieve criteria’ met betrekking tot de achterstandssituatie. Hieronder volgen enkele gegevens van het Observatoire National des Zones Urbaines Sensibles: Over de inwoners: − Tussen 1990 en 1999 is de bevolking van de achterstandwijken (ZUS) afgenomen met gemiddeld 5%, terwijl het landelijk gemiddelde6 een groei van 4% is. De buitenwijken kennen een geringe ontvolking. Dit kan echter ook met de ouderdom van de wijk te maken hebben (proces van vergrijzing).

6 Cijfers die hier worden gepresenteerd als landelijk gemiddelde of totaal voor Frankrijk hebben betrekking op la France Métropolitaine, dat wil zeggen op Frankrijk zonder de overzeese gebiedsdelen.

22


− In 1999 (laatste officiële telling) hadden de ZUS tesamen 4,67 miljoen inwoners, dat is 8% van de totale bevolking van Frankrijk (tegen 8,5% in 1990). Ter vergelijking: in de Nederlandse 56-wijken uit het Grotestedenbeleid woont ongeveer 7% van de bevolking. − Het aandeel van de bevolking onder de 20 jaar in de ZUS is 31,5% tegen 24,5% voor Frankrijk in zijn geheel. − Er is een groot aandeel ‘grote families’ (vier of meer kinderen): 13% van alle families met kinderen tussen 0 en 24 jaar voor de ZUS tegen 5% voor Frankrijk in zijn geheel. − Inwoners zonder de Franse nationaliteit zijn oververtegenwoordigd in de ZUS: 18% van de bevolking in de ZUS tegen 7,5% van de bevolking voor Frankrijk als geheel7. Over de huisvesting: − 61% van de inwoners van de ZUS woont in sociale huisvesting (Habitat à Location Modéré – HLM). Dit percentage is veel hoger in de grands ensembles, maar een deel van de ZUS bevindt zich in oude centrale stadswijken waar het aandeel private sector woningen veel groter is. Landelijk gemiddelde is 18% sociale woningbouw. − 86% van de woningen in de ZUS betreft meergezinswoningen. Sociaal economische gegevens: − 27% van de huishoudens in de ZUS worden beschouwd als ménages pauvres (arme huishoudens), tegen 9% van de huishoudens in de rest van het stedelijk gebied in Frankrijk. − Het gemiddelde, fiscale inkomen (waarin niet belastbare sociale uitkeringen niet zijn opgenomen) in 2001 in de ZUS was 10.540 Euro/jaar tegen 17.178 Euro/jaar gemiddeld voor Frankrijk. − 20,7% van de beroepsbevolking in de ZUS is in 2004 werkloos, dat is het dubbele van het landelijk gemiddelde (10,3%). In aantallen gaat het om 1,7 miljoen mensen tussen de 15 en 59 jaar. − Aantal ongediplomeerde personen (geen diploma na basisschool) is in 1999 in de ZUS 1,8 keer hoger dan in Frankrijk in zijn geheel (was 1,5 in 1990). − In 1999 wonen 17% van de 15-24 jarigen in Frankrijk zonder diploma in een ZUS (waar 8% van de totale bevolking woont, zie hierboven). Voorzieningen en werkgelegenheid: − 110.000 bedrijven zijn gesitueerd in een ZUS. Meer dan de helft van deze bedrijven zijn eenmansbedrijven of kleine bedrijven. Slechts 1% heeft meer dan 50 werknemers in dienst. Wel is het aantal bedrijven in de ZUS tussen 1990 en 1999 procentueel sneller gegroeid dan in Frankrijk in zijn geheel: 10,5% tegen 6%. − In 1997 zijn binnen een aantal ZUS-wijken 38 Zones Franches Urbaines in het leven geroepen (gebieden met belastingvoordeel). In 2002 waren er 25.000 bedrijven, 8.000 meer (ruim 40%) dan bij de creatie van deze zones. − In de ZUS zijn gemiddeld 6,5 geneeskundige instellingen (arts, kliniek, hospitaal) per 5000 inwoners, tegen 14,6 gemiddeld voor het stedelijk gebied in Frankrijk.

7 Verdere cijfers over herkomst van de bevolking zijn niet beschikbaar. Iedereen met de Franse nationaliteit (verkregen door geboorte op het Franse grondgebied of via administratieve procedures) wordt als Frans beschouwd en als zodanig in de statistieken opgenomen.


23

5

Huidig beleid stedelijke vernieuwing

Wijziging in de inhoudelijke ideeën achter het stedelijk vernieuwingsbeleid Een beschrijving van het huidige beleid van stedelijke vernieuwing moet geplaatst worden tegen de achtergrond van de complexe mix van probleemwijken en beleidsinitiatieven die de Politique de la ville karakteriseert en die is beschreven in het voorgaande hoofdstuk. Tegen deze achtergrond vinden sinds het eind van de jaren ‘90 een aantal belangrijke ideologische ontwikkelingen plaats die het karakter van de stedelijke vernieuwing in Frankrijk veranderen. In het voorgaande hoofdstuk is al beschreven hoe en waarom in het begin van de jaren 1990 de logica achter de Politique de la ville is verschoven van développement local naar territoriale positieve discriminatie. Aan het eind van de jaren 1990 vinden nieuwe veranderingen plaats in de Politique de la ville, die in zekere zin in het verlengde liggen van deze verschuiving. In navolging van een toonaangevend rapport van de commissie Sueur (1998), is in Frankrijk gekozen voor drastischer, fysieke ingrepen. De gebruikelijke strategie was jarenlang gericht op verbetering, maar eind jaren negentig werd geconstateerd dat deze aanpak er uiteindelijk niet in slaagde om de belabberde toestand van wijken te verbeteren. Ervaringen in Lille, waar in de jaren ’90 in het kader van la ville renouvelléé (cf. Roussel, 2000) met succes is geprobeerd met fysieke ingrepen een breuk met het verleden te bewerkstellingen, hebben een belangrijke rol gespeeld bij deze veranderingen. De stadsregio van Lille kenmerkt zich door omvangrijke gebieden, zowel woonwijken als bedrijventerreinen, die hun functie in het stedelijk weefsel hebben verloren door het verval van de traditionele industrie en mijnbouw. In dit gebied wordt sinds het begin van de jaren ’90 een bewust beleid van economische opwaardering van de achterstandsgebieden gevolgd. De achterliggende idee is dat private investeringen noodzakelijk zijn om de gebieden uit hun achterstandspositie te krijgen. Om dergelijke investeringen aan te trekken is een rigoreuze breuk met het verleden noodzakelijk. Zoals Bonneville (2004) opmerkt is deze logica terug te vinden in een aantal publicaties van instanties in de nabijheid van het Ministère de l’équipement (ADEF, 1998; Piron, 2001; Comby, 2001). In deze publicaties wordt aangegeven dat de breuk met het verleden noodzakelijk is om het marktmechanisme in de betrokken wijken in gang te krijgen. Doorgaan met het investeren van publieke middelen in de vernieuwing van de wijken zonder een radicale breuk met het verleden te bewerkstelligen wordt beschouwd als pappen en nathouden. Deze benadering borduurt voort op de gedachte dat het probleem van de achterstandswijken ligt in het feit dat zij ten opzichte van de rest van de stad een aantal handicaps bezitten. Voor een duurzame vernieuwing van de wijken is het noodzakelijk die weg te nemen. Dat vereist grootschalige fysieke ingrepen, die het mogelijk maken dat de wijken weer met een schone lei beginnen. In deze benadering van stedelijke vernieuwing ligt de rol van de overheid aan het begin van het vernieuwingsproces, waar middels grootschalige fysieke ingrepen een nieuwe dynamiek in gang moet worden gezet. Deze aanpak had in eerste instantie betrekking op verouderde bedrijventerreinen en vervallen arbeiderswijken in de nabijheid van stadscentra. Maar zij heeft het denken over de Politique de la ville en de vernieuwing van de sociale hoogbouwwijken sterk beïnvloed.

24


Eind jaren tachtig en medio jaren negentig werden sporadisch enkele grands ensembles gesloopt, zoals hier in les Minguettes nabij Lyon. Tegenwoordig is sloop een belangrijker onderdeel van beleid.

Laagbouw in herstructureringswijken is ook in Frankrijk beleid In navolging van de bovenbeschreven gedachtegang wordt op nationaal niveau een radicale aanpak van stedelijke vernieuwing doorgevoerd. Sociale, culturele en economische maatregelen blijven noodzakelijk, met extra aandacht na de novemberrellen, maar ze worden niet meer beschouwd als de drijvende krachten achter stedelijke vernieuwing. Fysieke vernieuwing van woningen en woonomgeving wordt centraal gesteld. Kernwoorden zijn démolition, reconstruction, differentiation, mixité sociale. De grootschalige aanpak van de Bijlmermeer wordt in Frankrijk als lichtend voorbeeld gezien, Stedelijke Vernieuwing in Frankrijk, Onderzoeksinstituut OTB, 2006

25

hoewel er ook kritiek is op sloop van woningen in tijden van een toenemende spanning op de woningmarkt. Deze koerswijziging is in beleid vertaald in twee wetten. In eerste instantie in de Loi Solidarité et Renouvellement Urbains (Loi SRU) van 2000. Deze wet bevordert afstemming tussen gemeenten om stadsproblemen aan te pakken. Differentiatie en sociale mix zijn kernwoorden hieruit. Interessant onderdeel van deze wet is het afdwingen van een minimumhoeveelheid (20%) sociale woningbouw in gemeenten die onderdeel zijn van agglomeraties met meer dan 50.000 inwoners. Achterblijvers betalen sinds januari 2002 een dwangsom van 152,45 Euro per woning die zij in gebreke blijven per jaar. In tweede instantie is de idee van het bewerkstelligen van een breuk met het verleden door grootschalige sloop en nieuwbouw geconcretiseerd in de Loi d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine van 2003, meestal kortweg aangeduid als Loi Borloo naar de toenmalige minister van Stedenbeleid. Alvorens in het vervolg van deze hoofdstuk nader in te gaan op de concrete veranderingen die de wet Borloo heeft aangebracht in de Politique de la ville is het noodzakelijk iets te zeggen over de achterliggende gedachte bij deze twee wetten. Met deze wetten is het integreren van de betrokken wijken in de rest van de stad (zowel op fysiek als op socio-economische gebied) middels fysieke ingrepen een leidend idee geworden in de Politique de la ville. Eenvoudig gezegd is de constatering dat de betrokken wijken een aantal fysieke “handicaps” hebben ten opzichte van andere stadswijken. De problemen van de wijken kunnen bestreden worden door de fysieke handicaps weg te nemen, middels een “territoriale positieve discriminatie”. In een volgende fase zullen private investeerders zich melden, waardoor het economisch marktmechanisme de vernieuwing kan overnemen (cf. Piron, 2001). In deze logica is een nadrukkelijke breuk met het verleden noodzakelijk en die vereist grootschalige ingrepen met sloop en nieuwbouw. En dat is precies wat de Loi Borloo beoogt. In de huidige situatie dringt deze fysieke benadering van de stedelijke vernieuwing een andere belangrijke stroming naar de achtergrond. Sinds de lancering van het programma habitat et vie sociale in 1977 was een centrale gedachte binnen het Franse stedelijke vernieuwingsbeleid dat er structurele verschillen bestaan tussen wijken in een stad. Dit staat haaks op de idee dat door het (letterlijk) wegnemen van “handicaps” alle wijken op eenzelfde niveau kunnen worden gebracht. Uitgaand van het bestaan van structurele verschillen is de taak van het stedelijk vernieuwingsbeleid juist het erkennen van deze verschillen en het geven van steun aan personen in probleemwijken. Dit aspect van de Politique de la ville, die zich vertaalde in sociale maatregelen en steun aan lokale initiatieven in de trant van wat in de angelsaksische literatuur wordt aangeduid als empowerment, wordt in de huidige situatie naar de achtergrond gedrongen. Vernieuwing van het stedelijk vernieuwingsbeleid Zoals in hoofdstuk vier is beschreven, is de Politique de la ville in de loop van de tijd verschillend ingevuld. De Cour des Comptes (2002), Verhage (2005), Belmessous et al (2004) en Horenfeld (2006) geven hiervan een overzicht. Het resultaat is dat er nu een complexe bundeling van beleidsinitiatieven is met betrekking tot fysieke vernieuwing, strijd tegen criminaliteit en vandalisme, sociale voorzieningen (waaronder ook beleid gericht op onderwijs) en werkgelegenheid en economische ontwikkeling. Binnen al die initiatieven neemt de fysieke vernieuwing, lees sloop en nieuwbouw, in ieder geval sinds de Loi SRU en de Loi Borloo een centrale plaats in.

26


Het huidige beleid en de huidige instituties voor stedelijke vernieuwing zijn voor het grootste deel bepaald in de Loi Borloo uit 2003. Met betrekking tot de inhoud van het stedelijke vernieuwingsbeleid wordt in de Loi Borloo de classificatie in ZUS, ORU en GPV behouden. Maar de Loi Borloo verlegt het accent van de stedelijke vernieuwing door een grote nadruk te leggen op sloop en nieuwbouw. Daartoe is in de wet een programme national de rénovation urbaine (PNRU, nationaal programma voor stedelijke vernieuwing) gepresenteerd. Dit programma behelst voor de periode 2004-2011 de sloop en nieuwbouw van 250.000 woningen en de réhabilitation (renovatie) van nog eens 400.000 woningen, samen met de bijbehorende publieke werken. Hierbij moet vermeld worden dat sloop van sociale huurwoningen nadrukkelijk niet is gericht op het verminderen van de huurwoningvoorraad. Waar in Nederland vervangend nieuw wordt gebouwd in verhoudingen als 30-70%, geldt in Frankrijk de regel 1:1: elke gesloopte sociale huurwoning wordt vervangen door een nieuwe. Dat kan op dezelfde plaats zijn, maar liever ziet men deze terug in de steden met te weinig, dus minder dan 20%, sociale huurwoningen. Om het programma van fysieke vernieuwing te realiseren worden extra middelen vrijgemaakt. De bijdrage van de Staat aan het programma bedraagt 4 miljard Euro voor een periode van 8 jaar. De idee is dat middels een multipliereffect op investeringen van met name lokale overheden en sociale woningbouworganisaties op deze manier 30 miljard euro kan worden geïnvesteerd voor de realisatie van het programme national de rénovation urbaine. Voor de verdeling van deze middelen is in de Loi Borloo de Agence National pour la Rénovation Urbaine (ANRU) gecreëerd, die werkt als een uniek loket voor alle subsidieaanvragen op het gebied van stedelijke vernieuwing. In hoofdstuk 6 over de organisatie en de financiering van de stedelijke vernieuwing gaan we nader in op de organisatie en de rol van de ANRU, die in de huidige situatie een centrale actor is in het stedelijk vernieuwingsbeleid. Sociaal-economisch beleid Ondanks de nadruk op de fysieke aspecten van de stedelijke vernieuwing worden de socio-economische problemen van steden, en in het bijzonder van probleemwijken, niet vergeten. Met name na de rellen in november 2005 is er een hernieuwde aandacht voor de sociale aspecten. Vooralsnog zijn deze initiatieven echter niet gebundeld in een sociaal-economisch beleid voor stedelijke vernieuwing. Sommige ingrepen bouwen verder op bestaande maatregelen en instituties in het kader van de Politique de la ville. Dat is bijvoorbeeld het geval met de creatie van 15 nieuwe ZFU (Zones Franches Urbaines), bovenop de 85 reeds bestaande, voor de stimulering van de economie in de betrokken wijken, en met het beschikbaar stellen van meer geld voor de Zones d’Education Prioritaire. Andere ingrepen worden geformuleerd als nieuwe beleidslijnen. Dat is het geval met het plan de cohésion sociale, dat er met name op gericht is de (jeugd)werkloosheid te bestrijden, die - zie hoofdstuk 1 – veel hoger is dan in andere West-Europese landen, en bovendien stijgt. Dit plan is het werk van dezelfde Borloo van de Loi d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, die in het huidige kabinet niet meer Ministre de la ville maar Ministre de la ville et de la cohésion sociale is. De banden tussen het Plan de cohésion sociale en de Politique de la ville zijn sterk. Zo is het verbeteren van de situatie op de woningmarkt voor de minst draagkrachtigen een belangrijk onderdeel. Dat wordt vertaald in de productie van sociale huurwoningen en daar ligt een directe link met het programme de rénovation urbaine. Het Plan de cohésion sociale wordt echter niet gepresenteerd als een onderdeel van de Politique de la ville.


27

6

Organisatie en financiering

Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine (ANRU) De belangrijkste vernieuwing van de Loi Borloo is de creatie van de Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine (ANRU). Doel van de oprichting van de ANRU is een vereenvoudiging van de procedures voor stedelijke vernieuwing. De ANRU moet, als ‘uniek loket’ voor subsidieaanvragen voor stedelijke vernieuwing de procedures stroomlijnen en de uitvoering in de prioriteitswijken versnellen. In de ANRU zijn een aantal voormalige geldstromen gebundeld voor vernieuwingsprojecten, mits die voldoen aan de criteria zoals die centraal zijn opgesteld door de ANRU. Naast financiering biedt de ANRU ook expertise aan de lokale overheden voor het opstellen van projecten van stedelijke vernieuwing. In de Franse context van kleine gemeenten met een beperkt ambtelijk apparaat is deze ondersteuning vaak onontbeerlijk. Indirect blijft daardoor de invloed van de centrale overheid op de vorm en inhoud van de stedelijke vernieuwingsprojecten groot. Door de oprichting van de ANRU wordt een projectmatige benadering van stedelijke vernieuwing benadrukt. De financiering van de ANRU wordt verstrekt op basis van lokale opgestelde projectvoorstellen voor stedelijk vernieuwing. Daarmee vormt de ANRU een centraal element van de vernieuwing van het stedelijk vernieuwingsbeleid die het resultaat is van met name de Loi Borloo en in iets mindere mate de Loi SRU. Op het eerste gezicht lijkt de ANRU een verschuiving naar een meer lokaal georiënteerd stedelijk vernieuwingsbeleid in te houden, vergelijkbaar met de decentralisatietendens die in Nederland is ingezet met het ISV. In de praktijk zijn in vergelijking met het Nederlandse ISV de criteria waaraan de projectvoorstellen worden getoetst veel gedetailleerder en specifieker. De Staat houdt daarmee in Frankrijk een dikke vinger in de pap van de stedelijke vernieuwing. Het doel van de ANRU is vooral fysiek gericht. De financiering van de ANRU kan gebruikt worden voor drie doelen: − Fysieke ingrepen op het gebied van woningbouw: bouw van nieuwe sociale huurwoningen; aankoop, renovatie, aanpassing of sloop van bestaande woningen; maatregelen om de bouw van “betaalbare” koopwoningen te stimuleren (“accession sociale à la propriété”); aanpassing van de buitenruimte behorend bij de woningen of woningcomplexen; − Fysieke ingrepen in de publieke ruimte: aanleg van wegen en openbare ruimte, publieke, commerciële en sociale voorzieningen, private voorzieningen die een bijdrage leveren aan de sociale en economische ontwikkeling van de wijk; − De totstandkoming van de vernieuwingsprojecten: onderzoek en consultancy, projectbegeleiding, inspraak. Dit zijn meer de proceskosten. De ANRU is de organisatie die het nationale programma voor stedelijke vernieuwing (het PNRU, zie vorige hoofdstuk) uitvoert, met de bijbehorende streefaantallen. Op dit moment wordt ongeveer eenderde van de taakstelling 2004-2011 onderhanden genomen. Per januari 2006 zijn via de ANRU vernieuwingsprojecten gestart in 277 wijken, met in totaal ruim één miljoen inwoners. In deze wijken worden 70.000 huurwoningen gesloopt, 66.000 woningen nieuw gebouwd en 140.000 gerenoveerd. 28


Met deze investeringen is een bedrag gemoeid van 17,7 miljard euro, waarvan 5,6 miljard als subsidie door ANRU wordt uitgekeerd. Om voor subsidie door het ANRU in aanmerking te komen moeten vernieuwingsprojecten in het algemeen plaatsvinden in een van de prioriteitswijken uit de contrats de ville of in een Zone Urbaine Sensible (ZUS). Het ANRU hanteert een gedetailleerde lijst met criteria ter beoordeling van ingediende projecten. Om het ambitieuze programma van sloop en nieuwbouw te realiseren is het aantal te slopen woningen één van de belangrijkere criteria. Hoe gaat dat in zijn werk? Een lokale overheid (gemeente of intergemeentelijk samenwerkingsverband) stelt samen met zijn partners een voorstel voor een vernieuwingsproject op. Het projectvoorstel heeft de vorm van een meerjarenplanning en bevat een beschrijving per deelproject en in de tijd van de werkwijze, de verantwoordelijke instanties en de financiering. Dit voorstel wordt in eerste instantie beoordeeld door de préfet (de ‘commissaris van de koningin’, zie hoofdstuk 3), die de ANRU vertegenwoordigt op lokaal niveau. De préfet beoordeelt het projectvoorstel in deze eerste ronde op een aantal punten: − samenhang en toepasbaarheid; − begeleidende maatregelen van het fysieke programma; − het operationele karakter van het voorstel; − het financieringsplan; − de te verwachten duurzaamheid van de transformatie van de betreffende wijk. Wanneer het voorstel voldoet op al deze punten, wordt het doorgestuurd naar de ANRU. Die onderwerpt het voorstel aan een nadere analyse. Het belangrijkste criterium voor de ANRU is de mate waarin het project kan bijdragen aan de vernieuwing van de betreffende wijk. De beschikbaarheid van financiering is echter ook afhankelijk van de bijdrage van de lokale overheid en de overige partners, en kan variëren naargelang hun financiële draagkracht. De nadere afstemming tussen projectvoorstel en ANRU impliceert doorgaans dat het voorstel nog een aantal keren heen en weer gaat tussen de ANRU waarbij naar een definitieve vorm wordt toegewerkt.


29

Foncière Logement Een andere, minder prominente maar daarom niet minder belangrijke organisatie voor de stedelijke vernieuwing is sinds 2002 Foncière Logement, een soort investeringsbank voor woningbouw. Dit is een non-profit organisatie met als hoofddoel: een sociale mix bereiken door differentiatie van het woningbestand. Foncière Logement werkt op twee manieren aan meer differentiatie in woonwijken. De eerste is fysieke herstructurering in de 751 aandachtswijken, de tweede is het aanbieden van sociale huurwoningen in ‘betere’ wijken. Foncière Logement wordt betaald uit de “1%regeling”: in feite door alle werkenden. Foncière Logement is momenteel actief in 250 prioriteitswijken, en er zijn contacten gelegd met nog eens 240 wijken. Daarmee is de organisatie in de meeste steden actief In wijken met veel sociale huurwoningen worden delen gesloopt en risicodragend vervangen door duurdere huurwoningen. Het nieuwe Stedenfonds Amsterdam, waarin corporaties en beleggers investeren in de middeldure huurmarkt, lijkt hier enigszins op (van der Molen, 2006). Momenteel zijn 15.000 nieuwbouwwoningen in sociale huurwijken in voorbereiding, maar de eerste oplevering wordt pas in de tweede helft van 2007 verwacht. Projecten variëren van 10 tot 80 woningen. Het is de doelstelling van de ANRU om 25-30% van de sociale woningbouw te slopen in de prioriteitswijken, maar in de praktijk van Foncière Logement blijkt dat toch wel lastig te zijn; dikwijls is het minder. De eigenaar van de sociale woningen (doorgaans de HLM, sociale huisvester) draagt zorg voor herhuisvesting, communicatie richting bewoners en gemeente, sloop en levert het terrein op als ‘terrain constructible’. Kosten kunnen voor de volle honderd procent gedeclareerd worden bij ANRU. Foncière Logement en ANRU dekken ook nog een aanzienlijk deel van de bijkomende kosten voor wegen en reconstructie van het gebied. Afgelopen jaar droeg Foncière Logement 500 miljoen euro bij aan gemeenten om stedelijke vernieuwingsprojecten uit te voeren. Als gemeenten overheidsgeld willen krijgen voor hun prioriteitswijken, zijn ze verplicht om 25% terrain constructible op te leveren aan Foncière Logement. In de praktijk reageren gemeenten wisselend, hetgeen ook een politieke kwestie is. Sommigen halen Foncière Logement enthousiast binnen, en bieden meer dan 25% gronden bouwrijpe gronden aan. Andere gemeenten houden Foncière Logement het liefst buiten de deur, en vragen dus ofwel geen subsidies aan, ofwel bieden de slechtste stukken van de wijk aan. In dat laatste geval wordt het een kwestie van onderhandelen. Tot op heden is de vraag van gemeenten echter groter dan het aanbod van rijksgelden. Foncière Logement werkt ook nog op een tweede manier, die minstens even interessant is, namelijk het voorzien in sociale huurwoningen in steden met te weinig sociale huurwoningen (d.w.z., minder dan de genoemde 20% uit de Loi SRU, zie hoofdstuk 4). Deze kunnen nieuw worden gebouwd, maar ook worden aangekocht. In 2005 werden 4400 woningen aangekocht van projectontwikkelaars voor 920 miljoen Euro om deze in de sociale sector te (her)plaatsen. Voor ontwikkelaars betekent dit een gegarandeerde afzet voor een deel van hun project. In 2004 ging het om 3859 woningen tegen een bedrag van 756 miljoen euro. Gemeenten zijn vrij om met Foncière Logement in zee te gaan Op den duur wordt verwacht dat de investeringen geld opleveren. Na een periode van 18-20 jaar komen beide typen woningen in beheer bij de oorspronkelijke opdrachtgevers, de werknemersverenigingen. Die hebben immers betaald via de 1%regeling. De nieuwe woningen voorzien aldus in een pensioenregeling. Foncière Logement zou je in Nederland kunnen vergelijken met een pensioenfonds dat een bescheiden deel van zijn kapitaal risicodragend investeert in netelige huisvestingskwesties.

30


1%-regeling Zowel ANRU als Foncière Logement worden op een, in Nederlandse ogen, merkwaardige wijze gefinancierd. De ene helft komt van de Staat. De andere helft komt via de zogenaamde 1%-regeling direct van het bedrijfsleven. Al sinds de jaren vijftig betalen bedrijven (met minstens tien werknemers) 1% van hun loonkosten aan huisvesting, wat de overheid in staat stelt sociale woningbouw te realiseren voor de minder draagkrachtige werknemers van deze bedrijven. Op deze manier zijn indertijd de grands ensembles gefinancierd. In dezelfde wijken, nu de prioriteitswijken, worden nu op dezelfde wijze grootschalige herdifferentiaties bekostigd. Het gaat om grote bedragen, zelfs nu het (verplichte) bedrag van 1% geleidelijk aan is verminderd naar 0,46% in 2005. Caisse des Dépôts et de Consignations (CDC). Een laatste organisatie die belangrijk is voor met name de fysieke component van de stedelijke vernieuwing is de Caisse des Dépôts et de Consignations (CDC). Dit is een publieke bank die onder gunstige fiscale voorwaarden een fors deel van het spaargeld van de Franse bevolking beheert (225 miljard euro in 2004). Sinds 1905 financiert de CDC sociale woningbouw en verstrekt goedkope leningen aan lokale overheden; eerst voor de realisering, maar in de huidige context ook voor de vernieuwing van sociale woningbouw. De CDC is een publieke bank zonder winstdoelstelling en kan projecten financieren waarin private investeerders geen heil zien. Middels haar leningen en de voorwaarden die daaraan verbonden zijn is de CDC een centrale speler in de stedelijke vernieuwing (Morlet, 2001). Sinds 2000 stelt de CDC leningen op zachte voorwaarden ter beschikking, met looptijden van 25 tot 50 jaar. De Caisse des Dépôts investeert ook rechtstreeks via het Fonds de Renouvellement Urbain aan verliesgevende projecten in achterstandsgebieden. Het doel hiervan is dat de investeringen dienen als katalysator voor investeringen uit de marktsector.


31

7

Overeenkomsten, verschillen in prangende kwesties

Overeenkomsten en verschillen in wijken De Franse en de Nederlandse stedelijke vernieuwing kent overeenkomsten en verschillen (tabel 7.1). In beide landen ligt het accent van problemen en beleid op de naoorlogse wijken met veel flats, grootschalig opgezet volgens de ideeën van de moderne architecten van destijds. In deze wijken domineert de sociale huursector. De overeenkomsten tussen Frankrijk en Nederland zijn op dit punt sterker dan tussen veel andere landen in West-Europa, waar het beleid zich relatief vaker richt op vooroorlogse wijken, oude bedrijventerreinen of particulier bezit. Een belangrijk verschil tussen Nederland en Frankrijk is het feit dat er voor mensen die op sociale huisvesting zijn aangewezen in Nederland veel meer alternatieven bestaan dan een huurflat in een grand ensemble. Een ander belangrijk verschil ligt in de omvang van de grootschalige complexen: in Nederland hebben we één Bijlmermeer, in Frankrijk zijn er tientallen. Een overeenkomst tussen beide landen is dat de naoorlogse woningbouw destijds gericht was op huisvesting voor middenklasse gezinnen. Door processen van selectieve migratie woont er thans een andere bevolkingsgroep: kansarmer, lager inkomen, meer immigranten, werkloos. Een belangrijk verschil is dat de Franse probleemwijken letterlijk meer geïsoleerd liggen van de kernstad, waar ze er in Nederland onderdeel van uitmaken. Andersom is het imago van de Franse grands ensembles slechter dan de naoorlogse wijken in Nederlandse steden. Het Franse gelijkheidsideaal De rellen in de Franse banlieue en de grands ensembles zijn niet van vandaag of gisteren. Wat in de opstand van november 2005 wel verraste, was de massaliteit en de geografische reikwijdte. De situatie verschilt met Nederland, aangezien hier, anders dan in Frankrijk, geen sprake is van een breed gedeelde ervaring van uitsluiting en marginaliteit. In Nederland spelen etnische en religieuze sentimenten een grotere rol en concentreren sociale problemen zich in ruimtelijk opzicht minder dan in Frankrijk. Een groot probleem is dat de grand ensembles en de banlieue geassocieerd en geïdentificeerd worden met een stedelijke onderklasse. De onlusten in de Franse voorsteden stigmatiseren de als gevaarlijk geachte plaatsen (de banlieue) en groepen (jongeren). De banlieue wordt afgeschilderd als een buitenwereld, die een bedreiging vormt voor het vreedzame republikeinse model van de Franse samenleving. De Franse staat beschouwt de incidenten als intrinsiek geweld in plaats van als een reactie op problemen van sociale, economische en ruimtelijke uitsluiting en segregatie. In het debat over stedelijke vernieuwing wordt daarom gepleit voor het tegengaan van de tegenstellingen tussen stad en buitenwijk en een betere incorporatie van achterstandswijken in het fysieke en ruimtelijke weefsel van de stad (zie o.m. de Vlaamse stedenbouwkundige Marcel Smets (2006) en de doelstellingen van het project Banlieue 89 (Roberts, 2000).

32


Tabel 7.1

Stedelijke vernieuwingswijken in Frankrijk en Nederland

Overeenkomsten

Ruimtelijk

Verschillen Frankrijk

Nederland

Nadruk op naoorlogse wij-

Meer en grotere grands en-

Kleiner en meer gemixed

ken 1950-1975 met veel

sembles

Eén Bijlmermeer

flats, grootschalig, hoog-

Tientallen ‘Bijlmers’

bouw, gebouwd volgens de idealen van de wijkgedachte en CIAM Eigendom

Dominantie sociale huur-

Landelijk 18% is sociale

Landelijk 35% is sociale huursector

sector

huursector

Sociale sector is in alle wijken

sociale sector is geconcentreerd in de grands ensembles; Bevolking

Gebouwd voor de midden-

Verschillen met de rest van

Meer onderdeel van de gehele maat-

klasse

de maatschappij zijn groter,

schappij

Proces van selectieve mi-

meer gevoel van achterstand

Verschillen meer etnisch en taal

gratie

Verschillen meer gebaseerd

Lagere inkomens,

op klasse en leeftijd

(kans)armer Immigranten, (problematiek van) multiculturele samenleving Gevoel van achterstand, wens tot respect, perspectief en status in maatschappij Locatie

Eertijds in buitenwijken

Meer geïsoleerde positie,

Probleemwijken liggen binnen stedelijk

(banlieue) gebouwd

losstaand van de rest van de

weefsel

stad

Probleemwijken liggen administratief

Prioriteitswijken liggen dik-

binnen de kernstad

wijls in afzonderlijke gemeente Imago

(Soms) slecht imago

Imago slechter en extremer

Imago wisselend

Lage positie op lokale wo-

Grands ensembles meer

Wijken meer open voor buitenstaan-

ningmarkt, lage populariteit

gesloten en afstandelijke

ders

gemeenschap

Meer doorgangshuis

Deze benadering van de stedelijke vernieuwing is in zekere zin typisch Frans en heeft te maken met het republikeinse ideaal van gelijkheid, zoals Donzelot (2003) duidelijk maakt. Op grond van dit egalité-ideaal ligt het direct bevoordelen van bepaalde categorieën personen (wat wij in NL positieve discriminatie en in de VS affirmative action noemen) in Frankrijk heel gevoelig. Dat heeft grote invloed gehad op de Politique de la ville en in het verlengde daarvan op het stedelijk vernieuwingsbeleid, dat altijd Stedelijke Vernieuwing in Frankrijk, Onderzoeksinstituut OTB, 2006

33

heeft getracht sociale problemen op te lossen door acties gericht op geselecteerde gebieden. Enigszins provocerend stelt Donzelot dat de sociale problemen van de inwoners van de grands ensembles worden gezien als een gevolg van het gebied waarin zij wonen. Het oplossen van de problemen van die gebieden leidt vanuit deze invalshoek tot het oplossen van de sociale problemen van de inwoners. Hoewel deze analyse enigszins geforceerd is zit er zeker een kern van waarheid in. In vergelijkingen wordt vaak gerefereerd aan de invloed van het model van de Franse eenheidsstaat. Het rationele, centraal geleide seculiere onderwijssysteem verspreidde de Franse cultuur en burgerschap, ook tot in de koloniën. De republikeinse identiteit was gebaseerd op het idee van eenheid en uniformiteit. Hoewel Frankrijk zich ontwikkelde tot een pluriform samengestelde samenleving blijft de ideologie van de unitaire Republiek overeind. Ondanks de dominante retoriek over de Franse eenheidsstaat in het publieke en politieke debat moet, zoals Duyvendak in NRC stelde, de invloed van dergelijke modellen niet worden overschat. De mythe van de Franse eenheidsstaat staat namelijk in schril contrast met de moeizame integratie in de praktijk van jongeren en immigranten. Evenals in Nederland openbaart zich in Frankrijk een strijd tussen het assimilatiemodel en het model van de multiculturele samenleving. De stedelijke problematiek in Nederland en Frankrijk vertoont hierin meer overeenkomsten dan verschillen, zowel in de probleemdefinitie als in de voorgedragen oplossingen. In de beginperiode van de Politique de la ville werden een sociale en een gebiedsgerichte aanpak gecombineerd. Gaandeweg kwam de nadruk meer te liggen op het wegnemen van de fysieke problemen in de grands ensembles. Door de karakteristieken die deze wijken anders maken weg te nemen, moeten de wijken weer een normaal onderdeel van het stedelijke weefsel worden. Dat moet vervolgens de positie van de inwoners verbeteren en uiteindelijk de sociale problemen oplossen. Deze aanpak wordt officieel tot kern van het stedelijk vernieuwingsbeleid verheven in de Loi SRU en de Loi Borloo. Probleemwijken worden als zodanig benoemd, waarvoor een ander regime geldt dan voor de rest van de stad. De vraag kan gesteld worden (en wordt gesteld door Bonneville, 2004) of dit niet juist de bijzondere positie van deze wijken benadrukt en bijdraagt aan het feit dat zij niet opgenomen zijn in de normale stedelijke dynamiek. Sociaal en fysiek Bij het proces van stedelijke vernieuwing spelen verschillende aspecten een rol, die alle belangrijk zijn maar beurtelings meer of minder aandacht krijgen. In willekeurige volgorde gaat het bijvoorbeeld om de kwaliteit en bruikbaarheid van woningen, sociaal-economische problemen van individuele of groepen bewoners, de omgang tussen bewoners(groepen), leefbaarheid, imago’s en vitaliteitsproblemen van wijken of zelfs van een hele stad. In Nederland valt – binnen brede steun voor een integrale aanpak – een beweging te constateren richting een meer sociaal-economische focus, getuige publicaties als “De sociale verbouwing, leidraad sociale wijkvisie, schakelen tussen fysiek en sociaal, de sociale opgave en herstructurering en sociale cohesie” (zie achtereenvolgens: Sprinkhuizen e.a., 2004; Fortuin & Ouwehand, 2003; Van der Pennen e.a., 2004; De Boer e.a., 2004; Bolt & Torrance, 2005). De meerjarenontwikkelingsprogramma’s die de steden opstelden in het kader van GSB-3 en ISV-2 besteden ook nadrukkelijk aandacht aan de sociale problemen die achter de façade van fysieke achterstand en verval schuil gaan. De WRR vraagt om vertrouwen in de buurt en pleit voor een actieve rol van de overheid om buurten sociaal te veroveren waar leefbaarheidsproblemen domineren. Minister Dekker wijt in haar recente Voortgangsbrief 34


over de 56-wijkenaanpak een belangrijk deel van het succes aan het samengaan van de fysieke en sociale aanpak. De ‘Engelse aanpak’ staat in de schijnwerpers, waar onder de Labour-regering van Blair meer aandacht dan in Nederland is voor de sociale en economische ontwikkeling van achterstandswijken (SEV, 2005). In Frankrijk verschuift het accent in de stedelijke vernieuwing van sociale naar fysieke maatregelen, een beweging tegengesteld aan die in het Nederlandse beleid. Sloop, differentiatie en sociale mix zijn kernwoorden. In Frankrijk impliceert dat een sturende rol voor de Staat, zowel in de beleidsvorming als in de uitvoering. Tabel 7.2

Beleid

Stedelijk vernieuwingsbeleid in Frankrijk en Nederland Frankrijk

Nederland

Staat bepaalt beleid

Rijk zet kader neer, gemeenten vullen in

Politique de la Ville (sinds 1983)

Grotestedenbeleid (sinds 1994)

Loi SRU (Solidarité et renouvellement Urbains

Stedelijke Vernieuwing (1997) en ISV (2000)

(2000), met nadruk op differentiatie

Sterke nadruk op effectmeting en evaluatie van beleid

Loi Borloo (2003), met nationaal programma voor stedelijke vernieuwing Aanpak en Projectgestuurde aanpak

Programmagestuurd (MOP’s, ISV, GSB)

rolverdeling

Nog immer een sterke rol voor de Staat

Sterke rol voor gemeenten

Staat selecteert projecten

Gemeenten hebben ambtelijke capaciteit

Geringe ambtelijke capaciteit bij probleemge- Gemeenten zoeken lokale partners voor uitvoering meenten

Lokale partijen initiëren projecten

Sterke rol voor staat-gelieerde uitvoeringsorgani- Nadruk op horizontale afstemming tussen actoren saties Nadruk op verticale afstemming tussen bestuurslagen Implemen-

Staat selecteert 751 prioriteitswijken

Gemeenten dragen 56 prioriteitswijken aan

tatie

Hierbinnen wordt Partnerschap gestimuleerd in

De voornaamste partij, in planvorming en uitvoering, zijn

50 Grands Projets de Ville Partners zijn vooral

corporaties.

publieke overheden

Corporaties initiëren en regisseren ook wijkaanpak

PPS op lokaal niveau gebeurt in de vorm van een

PPS-constructies verlopen moeizaam

Société d’Economie Mixte (SEM), met beperkte

Rijk stelt aanjaagteams in

invloed van private partijen

Rijk stimuleert innovatie via IPSV

ANRU verdeelt gelden op basis van criteria en

Gemeenten dienen een vijfjarenprogramma in voor ISV en

Oragnisatie

& Financie- selecteert projecten op basis van lokale voorstel-

GSB, en krijgen een vooraf bepaald budget.

ring

len

Gemeenten besteden budget naar eigen inzicht en verant-

Projecten worden apart beoordeeld

woorden achteraf

De Caisse des Dépôts financiert onder gunstige

Projecten kunnen verevend worden per programma (stads-

voorwaarden

breed)

Foncière Logement voert risicovolle projecten uit

Merendeel van investeringen komt van lokale partners, met

De Staat heeft sterke invloed op ANRU, Foncière

name corporaties

Logement en CDC


35

De rellen in de Franse banlieue hebben weliswaar geleid tot extra sociale maatregelen met betrekking tot werkgelegenheid, criminaliteit en gelijke kansen, maar laten het fysieke pakket aan maatregelen ongewijzigd. Terwijl in Nederland momenteel de aandacht uitgaat naar de sociale aspecten van stedelijke vernieuwing, heerst in Frankrijk de opvatting dat ruim twee decennia sociale maatregelen onvoldoende tot resultaat hebben geleid en dat fysieke ingrepen nodig zijn. Er moet echter nadrukkelijk opgemerkt worden dat dit niet betekent dat er geen beleid voor sociale integratie bestaat. Met het in het leven roepen van het Ministère de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement in 2004 is juist een extra impuls gegeven aan dergelijk beleid. Dit is echter in zekere zin losgekoppeld van het stedelijk vernieuwingbeleid, dat is neergelegd in Borloo’s programme de rénovation urbaine uit 2003. Het directe verband tussen deze twee beleidslijnen wordt gelegd op twee manieren. In eerste instantie via de identificatie van prioritaire wijken. De 751 Zones Urbaines Sensibles waarop de activiteiten van de Staat zich in eerste instantie richten, zijn verder onderverdeeld in bijvoorbeeld 100 Zones Franches Urbaines waarin middels belastingvrijstelling economische ontwikkeling wordt gestimuleerd en 50 Grands Projets de Ville waarin de problemen op een integrale, projectmatige wijze worden aangepakt. Zo wordt de classificatie van prioritaire wijken op verschillende manieren gebruikt om geld voor sociale ingrepen te verdelen. In tweede instantie wordt in het kader van de Contrats de Ville onderhandeld tussen rijk en gemeenten over de besteding van Staatsgeld. Het doel van die onderhandelingen is het tot stand brengen van een goede afstemming tussen de problemen in de steden zoals die op lokaal niveau worden ervaren en de financiering die beschikbaar is op rijksniveau. Het resultaat van deze onderhandelingen is een gecoördineerde inzet van beschikbare middelen in gebieden die er het meeste behoefte aan hebben. De contrats de ville bieden aldus een kader voor de afstemming tussen fysiek en sociaal. Frankrijk en Nederland kennen parallellen en verschillen in stedelijk beleid en vernieuwingsbeleid (zie tabel 7.2). In Frankrijk spelen discussies die ook in Nederland bekend voorkomen, zoals de relatie fysieke-sociale maatregelen, economische kansenzones, concentratie of spreiding van overheidsaandacht, slopen of rehabiliteren van massahoogbouw, differentiatie van het woningbestand en het betrekken van bewoners. Maar er zijn ook een aantal opmerkelijke verschillen. De balans tussen fysiek en sociaal gaat in Nederland momenteel meer richting sociaal, terwijl deze in Frankrijk juist de richting opgaat van drastische fysieke ingrepen. De Staat heeft in Frankrijk een prominente rol zowel bij de beleidsvorming, de beleidsuitvoering als de financiering. In Nederland worden vernieuwingsprogramma’s per stad gefinancierd, terwijl in de Franse situatie vernieuwingsprojecten worden getoetst op een aantal op centraal niveau opgestelde criteria. In Nederland hebben de gemeenten onder het ISV een aanzienlijke beleidsvrijheid en wordt de uitvoering van het programma aan hen overgelaten. Samenwerking betekent in Nederland partnerschap op lokaal niveau. In Frankrijk is meer aandacht voor afstemming tussen diverse lagen overheden. In Frankrijk zijn de gemeenten dermate afhankelijk van financiering van centraal niveau (via de ANRU) dat de criteria die op dat niveau worden gehanteerd grotendeels de vorm van de projecten bepalen. De grote rol van de Caisse des Dépôts, die dichter bij het rijk dan bij de gemeenten staat, vergroot de invloed van de centrale overheid nog. Uiteraard ziet men in Frankrijk ook wel dat grootschalige sloop niet de ultieme remedie is voor alle problemen in de achterstandswijken, die dikwijls sociaaleconomisch van aard zijn. Ook in Frankrijk bestaat kritiek op de fysieke aanpak, zijn er discussies over de noodzakelijke omvang van de sociale huursector, over herhuisvesting, over de uitzichtloosheid van jongeren in de banlieue, over de slechte prestatie 36


van de scholen in deze wijken. De rellen van november 2005 hebben geleid tot intensivering van sociaal-economisch gerichte programma’s. Zo is de creatie van 15 nieuwe Zones Franches aangekondigd, boven op de bestaande 85, waar investerende ondernemers vijf jaar lang een aanzienlijk belastingvoordeel kunnen krijgen. Verder is er meer geld beschikbaar voor onderwijs in de betreffende wijken en is er veel ophef over een nieuw, meer flexibel arbeidscontract waarmee het huidige kabinet bedrijven wil stimuleren eerder mensen in dienst te nemen. Dit veroorzaakte in maart j.l. een golf van nieuw protest, maar nu onder studenten en niet onder de jongeren uit de banlieue. Rondom het fysieke vernieuwingsprogramma is het na de onlusten echter oorverdovend stil. Niettegenstaande de kanttekeningen die her en der worden geplaatst, lijken de noodzaak van een rigoureuze breuk met het verleden en de steun voor grootschalige sloop in de prioriteitswijken breed gedragen. Lessen? Wat kan Nederland leren van Frankrijk op het gebied van stedelijke vernieuwing? Op het eerste gezicht lijkt Frankrijk nou niet direct een voorbeeldland. De talrijke grands ensembles zijn omvangrijker, monotoner, grauwer en deprimerender dan hun Nederlandse equivalenten. De sociale problemen zijn er groter, de mensen zijn er vaker werkloos, toekomstperspectieven zijn minder, vooral voor jongeren, het imago is er slechter en de afstand tussen stad en buitenwijk is er zowel letterlijk als figuurlijk veel groter. We moeten echter niet vergeten dat deze situatie in de eerste plaats te maken heeft met het feit dat er in Frankrijk nu eenmaal meer sociale hoogbouwwijken zijn gebouwd. Door deze erfenis heeft de Nederlandse voorraad sociale huurwoningen een ander karakter dan die in Frankrijk, waar de Staat in de periode 1950 – 1970 een zeer zware stempel heeft gedrukt op de sociale woningbouw. De relatief zware omvang van de grands ensembles heeft het Franse stedelijke vernieuwingsbeleid in sterke mate bepaald, en zal dat ook in de toekomst doen. In Frankrijk bestaat weliswaar al meer dan twintig jaar een Grotestedenbeleid, maar de in Nederland zo gewenste integratie tussen fysieke en sociale aanpak wordt in Frankrijk juist uit elkaar getrokken. Bovendien hebben de ministers Pechtold en Dekker recentelijk juist een positieve evaluatie van hun eigen beleid naar de Tweede Kamer gestuurd (evaluaties GSB-2 resp. ISV-1). Valt er voor Nederland dan nog wat van Frankrijk te leren? We willen – ook al gezien het bovenstaande - dit rapport niet eindigen met lessen hoe het allemaal anders zou moeten, maar wel met enkele initiatieven in het beleid die opvallen en die mogelijk van belang kunnen zijn voor het Nederlandse beleid. Het zijn niet de ultieme remedies voor Nederlandse problemen, want dat zijn ze in Frankrijk ook niet. Ze zijn wel de moeite van het bekijken waard. Ten eerste valt een zekere mate van bestuurlijke daadkracht op. Ondanks de ogenschijnlijke overdaad aan bestuurslagen (vijf tot zes), communes (36.000) en bestuurlijke constructies (door elkaar heenlopende contracten, partijen en overeenkomsten) komen er wel zaken tot stand. Integraal beleid betekent in Nederland afstemming tussen inhoudelijke sectoren, in Frankrijk ligt de associatie veeleer bij verticale afstemming tussen bestuurslagen. Als verantwoordelijkheden en bevoegdheden eenmaal zijn bepaald, is de tijd tot uitvoering echter kort. Een van de manieren waarop de bureaucratie in de stedelijke vernieuwing wordt geordend, is de afsluiting van contracten. Twee types zijn interessant. Ten eerste zijn er de Contrats de Ville, waarin alle lokaal betrokken partijen (met de regio en staat) doelen en verplichtingen vastleggen voor het stedenbeleid van de stad als geheel, en tevens aangeven op welke probleemwijken de stedelijke vernieuwing zich zes jaar lang Stedelijke Vernieuwing in Frankrijk, Onderzoeksinstituut OTB, 2006

37

gaat richten. In deze contracten worden fysieke en sociale maatregelen afgestemd. Op sociaal-economisch gebied zijn vermeldenswaard de 100 Zones Franches Urbaines, een soort wijkgebonden kansenzones, waar bedrijven belastingvoordelen krijgen. Het tweede type contract zijn de 50 Grands Projects de Ville (GPV), die betrekking hebben op evenzovele probleemwijken, vergelijkbaar met onze 56 wijken. De lokale overheid en de staat onderhandelen over de vernieuwingsplannen, waarna de Staat subsidies aanbiedt. Deze GPV’s hebben betrekking op wijken, en de Staat bepaalt mede wat er gebeurt. Een derde interessant punt in Frankrijk is de wijze waarop regionale besluitvorming wordt geregeld. De gemeentelijke daadkracht is meestal beperkt en problemen spelen al gauw over een gemeentegrens heen. Individuele communes hebben al snel tegengestelde belangen. Daarom zijn enkele jaren geleden agglomeraties opgericht (137 in totaal), waarvan er 103 inmiddels via contracten met alle regionaal betrokken partijen versnippering proberen tegen te gaan. Inkometsen komen van de staat en van belasting op regionale ondernemingen. Regionale solidariteit wordt ook bevorderd via de ’20-procent-boetes’: gemeenten in stedelijke agglomeraties die te weinig sociale huurwoningen tellen, betalen hiervoor een boete. Dit is bedoeld om op regionaal niveau differentiatie in het woningbestand te bevorderen. Een laatste opvallend punt in het Franse stedelijke vernieuwingsbeleid is de grote invloed van de rijksoverheid bij de totstandkoming van concrete projecten. De Staat betaalt en bepaalt. Beslissingen liggen weliswaar op lokaal niveau, maar subsidies worden via gedeconcentreerde rijksgerelateerde organisaties geregeld. Voorstellen worden via ANRU geregeld, Foncière Logement initieert en investeert zelf in de totstandkoming van differentiatie en sociale mix en de CDC is een publieke bank die investeert in verliesgevende projecten in achterstandswijken. Op deze manier wordt een gelijkmatige aanwending van overheidsgeld in het oog gehouden, naar gelang de mate van problematiek in de verschillende wijken. Deze “gelijkheidswens” is wellicht erg Frans, maar is tegelijkertijd een rechtvaardige manier om publieke investeringen te verdelen. De idee van een “multiplier” die als criterium wordt gehanteerd voor toedeling van het Nederlandse ISV, wordt in Frankrijk met wantrouwen bekeken: de vraag wordt gesteld of de wijken waar een dergelijk multipliereffect kan worden bewerkstelligd ook wel de wijken zijn die overheidsinvesteringen het hardst nodig hebben. Met een multipliereffect als criterium vallen de echte probleemwijken, waar niemand geld in wil stoppen, buiten de boot. De belangrijkste les uit Frankrijk lijkt echter te zijn dat sociale maatregelen alleen niet voldoende zijn om de problematiek in de grootschalige hoogbouwwijken op te lossen. Na twintig jaar Politique de la ville lijkt deze conclusie gerechtvaardigd. De fysieke ingrepen in het kader van de Politique de la ville betroffen de kwaliteit van de leefomgeving door het verbeteren van de gebouwen en de openbare ruimte, maar lieten de structuur van de wijken ongemoeid. De sociale positie van de inwoners moest worden verbeterd door een veelheid aan sociale maatregelen. Aan het eind van de jaren negentig werd geconcludeerd dat dit niet voldoende is en dat er rigoureuzer ingegrepen moest worden in de structuur en het woningbestand van de grands ensembles. Sociale maatregelen blijven noodzakelijk, maar zijn niet voldoende om de omslag te bewerkstelligen die noodzakelijk is voor de vernieuwing van de wijken. Die constatering is in lijn met de manier waarop in Nederland tegen stedelijke vernieuwing wordt aangekeken, namelijk dat een combinatie van fysieke en sociale investeringen nodig is. De weg naar deze combinatie van maatregelen blijkt echter verschillend.

38


8

Literatuur

ADEF. 1998. Reconstruire la ville sur la ville. Parijs: Association des études foncières. Aillaud, Emile. 1978. Chanteloup Les Vignes, quartier La Noé. Propos sur l'art urbain. Parijs: Fayard. Belmessous, F., F. Chignier-Riboulon, N. Commerçon & M. Zepf (2005), Demolition of large housing estates: an overview, in: Restructuring large housing estates in Europe, R. van Kempen, K. Dekker, S. Hall & I. Tosics (eds.), The Policy Press, Bristol. Blanc, M. & J-M Stébé. 2004. “France, from dream to disillusion.” In: R. Turkington, R. van Kempen & F. Wassenberg, High-rise housing in Europe. Delft: DUP. Blanc, Maurice, 2006, Renewal of suburbs: Bijlmer vs banlieue, French-Dutch meeting Quartiers sans crise, FNN, 13 april, Utrecht Boer, N. de, M. Lodewijks, T. van der Pennen, A. Sprinkhuizen, L. Tabak, L. Veldboer & J. de Wild. 2004. State of the art. Herstructurering en de sociale opgave. Den Haag: Ministeries VROM en VWS. Bolt, G. & M. Torrance. 2005. Stedelijke herstructurering en sociale cohesie. Utrecht en Den Haag: DGW/Nethur. Bonneville, M. 2004. “Les ambiguités du renouvellement urbain en France.” Les annales de la recherche urbaine, 97 :7-16. Castells, Manuel. 1983. The city and the grassroots. A cross-cultural theory of urban social movements. Londen: Edward Arnold. Chaline, Claude. 2003. Les Politiques de la ville. 3e editie. Que sais-je? Parijs: Presses Universitaires de France. Chimo. 1996. Zei Lila. Nederlandse vertaling uit het Frans door Mirjam de Veth. Oorspronkelijke titel: ‘Lila dit ça’ (Parijs 1996). Amsterdam: Meulenhoff. Choay, Françoise. 1965. L'Urbanisme, utopies et réalités. Une anthologie. Parijs: Editions du Seuil. Comby, Joseph. 2001. Savoir choisir une stratégie de recyclage urbain. Etudes Foncières. n°89 Cour des Comptes. 2002. La Politique de la ville. Rapport Public Particulier. Parijs: Les éditions des journaux officiels Dekker, Minister S. 2006. Voortgang Actieprogramma herstructurering 56 wijken. Den Haag: Ministerie VROM. Donner, Christian, 2000, Housing policies in the European Union, BMWA, Vienna. Donzelot, J. (2003), Faire société: la Politique de la ville aux Etats-Unis et en France, Paris: Editions du Seuil. Dubedout, H. 1983. Ensemble, refaire la ville. Parijs: la documentation française. Duyvendak, Jan Willem. “Geen pasklare modellen.” NRC handelsblad, 18 november 2005. Fortuin, K. & A. Ouwehand. 2003. Leidraad sociale wijkvisie. Den Haag: Ministeries VROM en VWS. Fourastie, Jean. 1979. Les trentes glorieuses. On la révolution de 1946 a 1975. Green, H. (1999), Le pacte de relance pour la ville: plus ça change, plus c’est la même chose? (recent developments in French urban policy: a question of more of the same?), Planning Practice and Research, 14 (3), pp. 377-384. Hall, Peter, 2002, Urban and Regional Planning, 4th edition, Routledge, London/New York. Stedelijke Vernieuwing in Frankrijk, Onderzoeksinstituut OTB, 2006

39

Het Oosten woningcorporatie. 2006. Wonen in wanhoop. Stedenbouw en architectuur van brandhaarden. Amsterdam. Horenfeld, G. 2006. Renovation des quartiers d’habitat et diversification; renewal of housing district and diversification of housing supply, Foncière Logement, Paris. Hulsbergen, Edward D. 1995. Stedelijke probleemgebieden. Rehabilitatie in de noordelijke banlieue van Parijs en rondom het centrum van Londen. Delft: Publikatieburo Bouwkunde. Jacobs, Jane. 1994 (1961). The death and life of great American cities. Londen: Penguin. Jannoud, Claude & Marie-Hélene Pinel. 1974. La premiere ville nouvelle. Parijs: Mercure de France. Lecoin, J.P. 1988. “Paris and the Ile de France.” In H. van der Kammen (red.), Four metropolises in Western Europe. Development and urban planning of London, Paris, Randstad Holland and the Ruhr region, pp. 61-115. Assen: Van Gorcum. Langendonck, Gert van. 2006. Wat er broeit in de banlieue, NRC Handelsblad-M, april. Metropolis Architecten bv, 1998-1999, onderzoek i.o.v. Rijksplanologische Dienst, Rotterdam Mezrahi, Claude. 1986. Regards et temoignages sur Sarcelles. Sarcelles: Idéographic Editions. Molen, F. van der. 2006. “This is real money: stedenfonds Amsterdam.” NUL20, maart. Morlet O. 2001. “La CDC renouvelle ses crédits à la ville.” Etudes Foncières, n°90. Observatoire National des Zones Urbaines Sensibles (2004), Premier état des lieux de l’observatoire national des ZUS : ZUS un enjeu territorial de la cohésion sociale, Paris: DIV Observatoire National des Zones Urbaines Sensibles (2005), Rapport 2005, Paris: DIV Paul Hellmann, Dik water. Wonen in een Nederlandse buitenwijk (Rotterdam 1993). Pennen, T. van der, J. van Bemmel & M. Muller. 2004. Schakelen tussen fysiek en sociaal. Delft: G26/OTB. Piatier, J. 1964. “Sarcellopolis ou le meilleur des mondes.” Le Monde, 4 juli. Piron O. 2002. Le renouvellement urbain. Analyse systémique. Parijs: PUCA Plas, Emmanuele. 1997. “La seul vaccin contre la sarcellite.” L'unité, 247:20-22. Reinders, Leeke. 2004. “Baby Bronks: place and identity in a Parisian banlieue.” In Frank Eckardt & Dieter Hassenpflug (red.), Urbanism and globalization, pp. 151173. Peter Lang. Roberts, Marion. 2000. “Banlieues 89: urban design and the urban question.” Journal of urban design, 5(1):19-40. Ross, George. 1991. “Introduction: Janus and Marianne.” In J.F. Hollifield & G. Ross (red.), Searching for the new France, pp. 1-16. New York: Routledge. Roussel F.X. 2000. Ville Renouvellée en Nord-Pas de Calais. SCET/Région Nord-Pas de Calais. Scargill, Ian. 1983. Urban France. New York: Croom Helm. SEV (Stuurgroep Experimenten Volkshuisvesting), 1998, Eindadvies inzake het experimententhema buurtbeheerbedrijven 1992-1997, Rotterdam. SEV-Congres. 2005. Congres Housing as a social service: the English way, Rotterdam, 23 november. SEV (Stuurgroep Experimenten Volkshuisvesting), 2006, De ontwikkeling van buurtbeheerbedrijven in Nederland, rendement van maatschappelijk ondernemen met veranderende regels en regelingen, Rotterdam. Smets, Marcel, EOS Magazine, 31 januari 2006 Sprinkhuizen, A., M. Lodewijks, R. Engbersen, J. de Smet & J. de Wild. 2004. De sociale verbouwing. Den Haag: Ministeries VROM en VWS. 40


Sueur, J.P. 1998. Demain, la ville. Rapport présenté au ministre de l’emploi et de la solidarité, tome 1. Todd, Emmanuel. 1997. “The French exception.” Newsweek, juni, p.26. Turkington, R., R. van Kempen & F. Wassenberg, 2004, High rise housing in Europe, current trends and future prospects, Delft, DUP Verhage, E., 1987, van Bijlmermeerpolder tot Amsterdam Zuidoost, Sdu-uitgeverij, Den Haag. Verhage, R. 2005, “Towards a territorialized approach to urban renewal: a comparison of policies in France and the Netherlands.” International planning studies, 10/2, pp. 129-143. Verhage, R. 2005. “Renewing urban renewal in France, the UK and the Netherlands: introduction.” Journal of housing and the built environment, 20(3). Wacquant, Loïc J.D. 1993. “Urban outcasts: stigma and division in the black American ghetto and the French urban periphery.” International journal of urban and regional research, 3:366-383. Wassenberg, F. 2002, De openbare Bijlmer, Rooilijn (6), juni, pp. 262-272. Wikipedia encyclopedie, 2006, www.wikipedia.org WRR, Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. 2005. Vertrouwen in de buurt. Amsterdam: Amsterdam University Press


41

Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Jaffalaan 9, 2628 BX Delft Postbus 5030, 2600 GA Delft Telefoon (015) 278 30 05 Fax (015) 278 44 22 E-mail [email protected] www.otb.tudelft.nl

Eindrapport. Stedelijke Vernieuwing in Frankrijk

Recommend Documents