DANA PERWALIAN, TRUST DAN WAQAF Oleh: Hendra Wahanu P1
Pada tanggal 10 November 2011, Presiden RI telah menetapkan Peraturan Presiden Nomor 80 Tahun 2011 tentang Dana Perwalian. Dana Perwalian yang dimaksud dalam peraturan tersebut merupakan salah satu konsep alternatif yang akan digunakan pemerintah dalam melaksanakan pembangunan dan mencapai target rencana prioritas yang telah ditetapkan. Sebagaimana diketahui bahwa APBN sebagai sumber utama pembiayaan pembangunan selama ini juga telah disokong oleh sumber pembiayaan lain seperti hibah maupun pinjaman. Dana perwalian merupakan salah satu konsep pengelolaan hibah untuk pembangunan yang dikelola oleh pemerintah. Sejarah proses penyusunan Perpres No. 80 Tahun 2011 menunjukkan bahwa ide dana perwalian yang dimaksudkan adalah mengadopsi konsep trust yang sudah berkembang di negara yang menganut sistem common law seperti Inggris dan Amerika. Dalam prakteknya, konsep trust di negara asalnya memang dimanfaatkan untuk berbagai macam kepentingan mulai hal yang sederhana seperti untuk mepersiapkan pembiayaan bagi seorang anak sampai dengan hal yang kompleks seperti mutual funds. Namun pada saat pemerintah Indonesia mencoba mengadopsi praktek trust yang berasal dari negara barat, bebebrapa studi ternyata menyatakan bahwa konsep tersebut juga dikenal dalam hukum Islam yaitu waqaf. Tulisan singkat ini bermaksud untuk memberikan informasi ringkas terkait dengan hal-hal pokok dalam dana perwalian, trust dan waqaf2. Dana Perwalian Perpres No. 80 Tahun 2011 menyebutkan bahwa Dana Perwalian adalah dana Hibah yang diberikan oleh satu atau beberapa Pemberi Hibah yang dikelola oleh suatu lembaga sebagai wali amanat untuk tujuan penggunaan tertentu3. Selanjutnya dinyatakan juga bahwa latar belakang perlunya pengelolaan hidah dalam bentuk dana perwalian adalah dimaksudkan untuk mengoptimalkan penggunaan dana hibah4. Perpres juga menyebutkan batasan penggunaan
1 Staf Perencana di Biro Hukum Bappenas, mahasiswa University of North Carolina at Chapel Hill School of Law 2 Periksa misalnya Monica M. Gaudiosi, The Influence of The Islamic Law Of Waqaf On The Development Of The Trust In England: The Case Of Merton College, University of Pennsylvania Law Review, 136 U. Pa. L. Rev. 1231 3 Pasal 1 angka 2, Perpres No. 80 Tahun 2011 tentang Dana Perwalian 4 Pasal 2 ayat (2)
1
dana perwalian adalah digunakan untuk membiayai kegiatan sesuai dengan prioritas pembangunan nasional.5 Pengelolaan dana perwalian dilakukan oleh suatu entitas yang disebut Lembaga Wali Amanat. Oleh karena dana perwalian ini adalah digunakan untuk tujuan pembangunan maka pembentukannya dilakukan oleh Menteri/Pimpinan Lembaga setelah mendapat pertimbangan dari Menteri Perencanaan dan Menteri Keuangan.6 Dalam hal Dana Perwalian digunakan oleh lebih dari satu Kementerian/Lembaga atau lintas sektoral, pembentukan Lembaga Wali Amanat dilaksanakan oleh salah satu Menteri/Pimpinan Lembaga terkait berdasarkan penunjukan Menteri Perencanaan, setelah mendapat pertimbangan Menteri Keuangan. 7 Lembaga Wali Amanat sebagai pengelola dana perwalian terdiri dari Majelis Wali Amanat dan Pengelola Dana Amanat. Sedangkan Pengelola Dana Amanat dalam hal ini dapat berupa kementerian/Lembaga, Lembaga Multilateral, Organisasi Non Pemerintah, Badan Usaha Nasional; dan/atau Lembaga Keuangan Asing. Meskipun peraturan tentang dana perwalian baru ditetapkan pada tahun 2011, namun pengelolaan hibah dengan model dana perwalian di Indonesia tercatat telah ditemui mulai sejak tahun 2005 melalui program Indonesian Biodiversity Project yang disponsori oleh USAID. Penggunaan model dana perwalian tersebut juga dipakai pada saat penanggulangan dan recovery Aceh pada tahun 2005-2009 melalui pembentukan Multi Donor Trust Fund Aceh (MDTF). Dana MDTF sendiri tidak hanya berasal dari satu sumber hibah namun sesuai dengan namanya bersumber dari berbagai penyedia donor. Sedangkan setelah pengundangan Perpres Dana Perwalian, sampai saat ini telah tercatat dua lembaga wali amanat yaitu Millenium Challenge Corporation (MCA-I) yang berdiri sejak tahun 2013, dan Indonesia Climate Change Trust Fund (ICCTF) pada tahun 2014. Pelan namun pasti, pemerintah Indonesia telah mengimplementasikan model pengelolaan dana perwalian yang berpedoman pada hukum Negara Indonesia. Trust Berbagai referensi mengenai trust law sering menyatakan bahwa trust merupakan entitas hukum unik yang berasal dari tradisi anglo-american common law. Trust merupakan bagian dari kewenangan equity8 yang dimiliki oleh court of chancery untuk memutuskan suatu perkara. 5
Pasal 4 Pasal 5 ayat (2) 7 Pasal 5 ayat (3) 8 Dalam tradisi hukum common law dikenal adanya court of law and equity. Pada mulanya dua jenis pengadilan ini memiliki fungsi yang berbeda. Court of equity misalnya pada masanya memiliki kewenangan untuk memerintahkan 6
2
Namun demikian, para peneliti di negara common law tidak menampik bahwa model institusi seperti trust dikenal di negara civil law atau sistem hukum lain. Misalnya di Negara yang mempraktekkan hukum Hindu dikenal dengan benami dan sedangkan dalam hukum Islam dikenal dengan waqaf.9 Secara singkat dijelaskan bahwa trust adalah hubungan fiduciary10 dalam konteks harta kekayaan, yang timbul dari niat dari pemilik harta kekayaan untuk mengelola harta kekayaan tersebut untuk kepentingan penerima manfaat.11. Definisi lain menyatakan bahwa trust adalah kesepakatan pengelolaan dimana trustee mengelola harta kekayaan atas nama pemilik harta kekayaan, untuk kepentingan penerima manfaat (beneficiaries) harta kekayaan tersebut. Singkatnya, dalam hal ini adanya transfer harta kekayaan dari pemilik kepada trustee untuk kepentingan orang yang telah ditentukan oleh pemilik harta tersebut (beneficiaries). Sampai saat ini trust dapat dipakai untuk kepentingan yang tidak terbatas. Hal yang menjadi catatatan penting adalah konsep managerial mediation-nya. Dimana trustee wajib mengelola harta kekayaan sesuai dengan perjanjiannya dengan pemilik harta kekayaan (settlor)12. Dalam pengelolaan trust juga dikenal adanya discretionary trust. A mentransfer kekayaan kepada B dalam lingkup trust. Perjanjian discretionary trust memberikan absolute discretion untuk mengelola harta tersebut untuk C. Selain itu, dalam prakteknya dikenal juga apa yang disebut sebagai institutional trust. Institutional trust sampai saat ini sering kita temui misalnya untuk kepentingan pengelolaan universitas, rumah sakit, maupun lembaga-lembaga amal13. Dalam implementasinya yang lebih luas, trust yang digunakan dalam lingkup amal (charitable purpose) digunakan juga dalam rangka penanggulangan kemiskinan, kepentingan pendidikan dan kesehatan. Trust model ini biasanya dijalankan oleh lembaga pemerintah.
pelaksanaan injunction terhadap berlakunya suatu peraturan yang dibuat oleh penguasa, atau penundaan terhadap suatu tindakan yang dianggap merugikan bagi penggugat. Saat ini di Amerika Serikat tidak dikenal lagi adanya court of equity dan fungsinya telah melebur dengan pengadilan baik yang berada di negara bagian maupun di tingkat federal. 9 Lihat misalnya dalam Wills, Trust and Estates, Dukeminer, Stikoff and Lindgreen, Walters Kluwer, NY, 2009 (8th ed) 10 Hubungan hukum yang timbul dimana seseorang berkewajiban untuk bertindak untuk kepentingan orang lain. Fiduciary duty ini muncul misalnya dalam hubungan principal-agent relationship, dimana seorang agen dalam bertindak untuk principal nya memiliki kewajiban-kewajiban yang harus ditaati: kewajiban untuk loyal, tidak mencari keuntungan untuk kepentingannya sendiri, tidak melakukan self-dealing, dan tidak berkompetisi dengan principal dalam konteks kemersial. 11 Wills, Trust and Estates, id 12 Austin Wakeman Scott, William Franklin Fratcher, and Mark L. Ascher; Scot and Ascher on Trust ยง1.1 at 4 (5th ed. 2006) 13 Trust Function and Services, Edwin McInnis, American Institute of Banking, 1972
3
Berbeda dengan konsep yang dipakai dalam dana perwalian, trust di negara common law umumnya terdiri dari tiga pihak utama yaitu settlor, trustee dan beneficiaries. Settlor orang atau pihak yang menciptakan trust yang juga sering disebut sebagai trustor. Dalam satu trust bisa terdapat lebih dari satu settlor. Trustee merupakan orang yang menguasai harta kekayaan settlor. Dalam hal ini settlor dapat juga memungkinkan untuk bertindak sendiri sebagai trustee. Sedangkan beneficiaries adalah orang atau pihak yang menerima manfaat dari harta kekayaan settlor. Trustee yang bukan merupakan settlor sendiri bertindak untuk mengelola harta kekayaan yang diserahkan kepadanya untuk kepentingan beneficiaries. Waqaf Menurut Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 28 Tahun 1977, waqaf adalah perbuatan hukum seseorang atau Badan Hukum yang memisahkan sebagian dari harta kekayaannya yang berupa tanah milik dan melembagakannya untuk selama-lamanya untuk kepentingan peribadatan atau keperluan umum lainnya sesuai dengan ajaran Islam. Dalam Kompilasi Hukum Islam (KHI) definisi wakaf tidak lagi dikhususkan pada tanah milik sebagaimana Peraturan Pemerintah (PP) di atas. KHI menyebutkan dalam buku II tentang Hukum perwakafan dinyatakan wakaf adalah perbuatan hukum seseorang atau kelompok atau Badan Hukum yang memisahkan sebagian dari benda miliknya dan melembagakannya untuk selama-lamanya guna kepentingan ibadah atau keperluan umum lainnya sesuai dengan ajaran Islam. Monica M. Gaudiosi menulis secara komprehensif mengenai pengaruh Hukum Islam dalam perkembangan trust di Inggris14. Dalam tullisannya Monica menyatakan bahwa waqaf memiliki sifat seperti charitable trust dan memiliki sejarah panjang yang memberikan kontribusi atas terbentuknya trust di Inggris. Sebagaimana fungsi charitable trust, waqaf pada umumnya digunakan untuk kepentingan umum seperti pendirian masjid, lembaga pendidikan, rumah sakit, dan berbagai lembaga sosial lainya. Tiga prinsip dasar tentang waqaf adalah harta yang diwaqafkan bersifat tetap/tidak dapat ditarik kembali, berlaku tanpa batas waktu, dan tidak dapat dikurangi jumlahnya/dipisahkan 15. Pada saat harta kekayaan dinyatakan untuk diwaqafkan oleh pemiliknya, pada saat itulah trust terbentuk dan tidak dapat ditarik kembali. Orang yang mewaqafkan hartanya, disebut waqif, memiliki hak untuk mengelola harta waqafnya, namun harta kekayaan tersebut sudah tidak dapat ditarik kembali oleh waqif.16
14
Monica M. Gaudiosi, supra Monica M Gaudiso menggunakan istilah: the trust was required to be irrevocable, perpetual and inalienable. 16 Monica M. Gaudiosi, id at 1234-36 15
4
Hukum Islam tidak mensyaratkan suatu tindakan khusus bagi seseorang untuk mewaqafkan hartanya. Secara sederhana, pemilik harta hanya diwajibkan untuk secara jelas meniatkan hartanya sebagai harta waqaf untuk kepentingan sosial dan menyampaikan ditunjukkan untuk apakah harta waqaf tersebut. Niat tersebut dapat diaktualisasikan baik secara lisan maupun tertulis. Waqif tidak diwajibkan melakukan transfer harta yang diwaqafkan kepada pihak yang ditunjuk untuk mengelola harta (mutawalli). Namun demikian,waqif wajib melakukan waqaf dengan pengawasan hakim atau qadi17. Waqif, qadi dan penerima waqaf (beneficiaries) merupakan aktor utama dalam waqaf. Setiap waqif wajib untuk memiliki wakil yang akan mengelola harta waqaf atau yang disebut sebagai mutawalli. Syarat seseorang dapat diangkat menjadi mutawalli adalah seorang muslim, dewasa/baligh sehingga dapat menjadi pengemban hak dan kewajiban hukum secara islam, dan memiliki pengetahuan mengenai hukum islam. Seorang hakim/qadi bertugas untuk mengawasi atau memberi bimbingan dalam proses waqaf. Seorang qadi juga berwenang untuk menunjuk mutawalli yang dianggap mampu dan memenuhi persyaratan secara hukum islam. Pada keadaan tertentu seorang qadi juga dapat bertindak langsung sebagai mutawalli. Penerima waqaf dalam hukum Islam adalah pihak-pihak yang merasakan manfaat dari harta waqaf. Dalam hal ini, seorang atau pihak-pihak penerima harta waqaf harus memenuhi persyaratan yang telah ditetapkan sebelumnya dalam akta waqaf. Dalam hal penerima harta waqaf melanggar atau tidak memenuhi persratan tersebut, mutawalli berwenang untuk mencabut hak penerima waqaf dan mengalihkannya kepada pihak lain.18 Penutup Uraian mengenai karakteristik dana perwalian, trust dan waqaf tersebut sedikit banyak dapat menggambarkan perbedaan dan pesamaan diantara ketiganya. Konsep dana perwalian di Indonesia secara jelas menerima pengaruh dari konsep trust yang ada di negara anglo-saxon. Sedangkan dari sisi sejarah, ada keterkaitan antara konsep trust dan waqaf yang selama ini dikenal dalam hukum islam19. Perbedaannya adalah dalam trust, settlor wajib melakukan transfer harta kekayaan kepada trustee, sedangkan dalam waqaf tidak diwajibkan adanya transfer harta kekayaan. Oleh karena waqaf masuk dalam ranah hukum islam, maka pihak yang
17
Monica M. Gaudiosi, id, at 1235-37 Monica M. Gaudiosi, id, at 1238-39 19 Tulisan ini tidak bermaksud untuk membedah secara khusus mengenai keterkaitan sejarah antara trust dan waqf. Mengenai hal tersebut, dapat ditelusuri dari berbagai studi yang pernah dilakukan sebelumnya misalnya dalam tulisan Monica M. Gaudiosi. 18
5
berperan sebagai trustee yaitu mutawalli wajib beragama islam dan memenuhi syarat-syarat dalam hukum Islam. Dana perwalian di Indonesia tidak dibentuk langsung oleh settlor atau pemilik harta namun oleh pemerintah yang memperoleh dana dari pemberi hibah, dalam hal ini terjadi transfer tanggung jawab hukum yang seharusnya diemban oleh settlor dialihkan kepada pemerintah, sedangkan sistem pengelolaannya masuk dalam sistem APBN yang memiliki konsekuensi hukum publik, selama ini trustee merupakan pihak yang ditunjuk oleh pemerintah melalui instrument hukum publik (bukan kontrak) sehingga melahirkan pertanggungjawaban hukum publik pula, selain itu Konsep fiduciary duty antara settlor-trustee dan beneficiaries juga belum nampak benar dalam pelaksanaan dana perwalian di Indonesia. Hal lain yang perlu mendapat perhatian adalah mengenai peran waqaf dalam pembangunan, sebagai negara dengan penduduk muslim terbesar di dunia, potensi waqaf sangat perlu untuk dikembangkan sebagai salah satu alternatif pembiayaan pembangunan.
6
