Proceeding Simposium Nasional Otonomi Daerah 2011 LAB-ANE FISIP Untirta
ISBN: 978-602-96848-2-7
DINAMIKA POLITIK LOKAL DI ERA OTONOMI DAERAH Ignatius Ismanto, M. Si., MA Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik – Universitas Pelita Harapan, Karawaci-Tangerang, Banten E-mail:
[email protected]
ABSTRAK Desentralisasi politik telah membawa dampak yang menarik bagi perubahan dan dinamika politik di daerah. Pemilihan kepala daerah tidak lagi menjadi subyek intervensi pemerintah pusat. Bahkan, Kepala daerah dan DPR-D kini dipilih secara langsung oleh masyarakat melalui proses pemilu yang lebih demokratis. Kebijakan desentralisasi yang berkembang di tengah liberalisasi politik telah memungkinkan proses rekruitmen politik di daerah yang semakin terbuka bagi partisipasi masyarakat. Liberalisasi politik telah menempatkan partai politik memainkan peran sentral dalam proses rekruitmen politik di daerah. Ironisnya, desentralisasi politik justru diikuti oleh menguatnya.sistem kepartaian yang sentralistik, yang hanya membuka peluang bagi intervensi elitelit politik nasional di daerah. Bahkan, desentralisasi politik tidak didukung oleh kapasitas politik lokal yang kuat. Partai yang memainkan peran strategis dalam memperkuat demokrasi justru telah gagal dalam membawakan aspirasi konstituen, sebagaimana tercermin dari maraknya fenomena praktek-praktek korupsi politik di daerah seiring dengan pelaksanaan otonomi daerah. Gagasan pemilihan kepala daerah secara langsung yang membuka peluang bagi calon independen merupakan alternatif dalam mendukung pendalaman demokrasi. Namun, pilkada perorangan itu akan efektif bila ditopang oleh restrukturisasi sistem pemilu legislatif yang lebih responsif kepada konstituen. Bahkan, pelembagaan partai lokal dapat menjadi alternatif bagi penguatas kapasitas politik lokal. Kata Kunci: desentralisasi politik dan politik lokal 1999 yang membuka peluang bagi liberalisasi politik. Pada tingkat nasional, liberalisasi politik telah mendorong tumbuhnya partai-partai politik baru yang berkantor pusat di Jakarta. Bagi daerah, liberalisasi politik hanya membuka peluang sebatas pada diperkenalkannya partai-partai politik nasional tersebut. Pendirian partai politik lokal tidak dimungkinkan oleh UU1. Bahkan, liberalisasi politik telah memungkinkan partai politik memainkan peran sentral dalam proses rekuitmen politik di daerah, yaitu bagi keanggotaan legislatif daerah (DPR-D) mau-pun dalam pemilihan kepala daerah secara langsung (pilkada). Liberalisasi politik seiring dengan pelaksanaan otonomi daerah telah meningkatkan persaingan elit-elit politik di daerah. Namun, pelaksanaan otonomi daerah di tengah liberalisasi politik itu belum membawa perubahan politik yang berarti khususnya dalam mengendalikan praktek-praktek korupsi di daerah. Persepsi masyarakat terhadap partai politik di tengah era otonomi daerah-pun semakin negatif. Keputusan Mahkamah Konstitusi (MK) pada 2007 yang menganulir UU No. 32/2004 dan membuka peluang bagi calon independen dalam pilkada merupakan isu politik yang menarik.
1.
PENDAHULUAN Relasi kekuasaan antara lembaga eksekutif (Gubernur, Bupati/Walikota) dan lembaga legislatif di daerah (DPR-D Provinsi, DPR-D Kabupaten/Kota) merupakan salah satu isu menarik dalam menkaji perubahan politik lokal seiring dengan pelaksanaan kebijakan dsentralisasi sejak 1999. Dinamika hubungan kedua lembaga itu sekaligus menjadi jendela dalam menkaji proses pendalaman demokrasi di Indonesia. Ada 2 (dua) faktor penting yang telah mempengaruhi dinamaka hubungan lembaga eksekutif dan lembaga eksekutif di daerah sejak 1999, yaitu restrukturisasi pemerintahan serta liberalisasi politik. Restrukturisasi pemerintahan yang awalnya diperkenalkan melalui UU No. 22/1999 tentang Pemerintahan Daerah, yang kemudian direvisi dengan UU No. 32/2004, pada hakekatnya dipandang sebagai „era baru‟ dalam pelaksanaan otonomi daerah di Indonesia. Otonomi daerah yang diperkenalkan di tengah tekanan demokratisasi itu memberikan kewenangan yang lebih besar bagi daerah dalam menentukan proses pembangunan daerah. Otonomi daerah itu tidak hanya membuka peluang bagi dinamika hubungan yang baru antara pemerintahan pusat (Jakarta) dan pemerintahan daerah, tetapi juga dinamika hubungan antara lembaga eksekutif dan lembaga legislatif di daerah. Faktor penting lainnya yang mempengaruhi dinamika hubungan lembaga legislatif dan lembaga eksekutif di daerah yaitu perubahan politik sejak
1
Pendirian partai lokal hanya dimungkinkan bagi Provinsi Nangro Aceh Darussalam (NAD) seiring dengan pemberian status otonomi khusus kepada provinsi tersebut [1]
Proceeding Simposium Nasional Otonomi Daerah 2011 LAB-ANE FISIP Untirta
ISBN: 978-602-96848-2-7
Tulisan ini dimaksudkan mengkaji dinamika hubungan eksekutif dan legislatif di daerah sejak liberalisasi politik 1999 serta menkaji peluang dan tantangan dengan dimungkinkannya calon independen bagi dinamika politik di daerah.
itu ditempuh melalui berbagai bentuk, seperti: dekonsentrasi dan pendelegasian. Dekonsentrasi merupakan pergeren pengambilan keputusan dalam pemerintahan yang sentralisitik. Sedangkan pendelegasian merupakan pengalihan tugas-tugas tertentu dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah, sementara pemerintah pusat masih memegang tanggung-jawab secara keseluruhan. Dari dimensi administratif, kebijakan desentralisasi (administrative) itu dimaksudkan mendorong efisieni dalam penyelenggaraan pemerintahan umum di daerah. Sehubungan dengan itu, kebijakan desentralisasi yang dipromosikan oleh pemerintah pusat dengan memberikan pengakuan terhadap otonomi daerah lebih sering dipandang sebagai „kewajiban daerah‟, yaitu kewajiban bagi pemerintah daerah untuk mensukseskan kebijakan atau program-program yang telah dirumuskan oleh pemerintah pusat. Desentralisasi fiscal ditempuh untuk mengurangi kesenjangan fiscal, yaitu: (i) antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah atau yang disebut „vertical fiscal imbalance‟, dan (ii) antar daerah atau yang disebut „horizontal fiscal imbalance‟. Instrumen yang dikembangkan antara lain: (i) Dana Perimbangan yang terdiri dari Dana Bagi Hasil (DBH), Dana Alokasi Umum (DAU) dan Dana Alokasi Khusus (DAK), dan (ii) Dana Otonomi Khusus. Sedangkan desentralisasi yang sarat dengan muatan dimensi politik merupakan bentuk desentralisasi yang paling kompleks. Desentralisasi politik ini memberikan kekuasaan yang lebih besar bagi masyarakat daerah serta legislatif daerah dalam pengambilan keputusan. Desentralisasi politik ini pada hakekatnya dimaksdukan untuk mendekatkan masyarakat dalam proses pengambilan keputusan serta mendorong keterlibatan masyarakat di daerah dalam proses politik. Dari perspektif daerah, Hidayat (2005: 5-7) mengidentifikasi tujuan desentralisasi sebagai (i) political equality yaitu membuka peluang bagi masyarakat untuk berpartisipasi dalam berbagai aktivitas politik di daerah dan mendorong mereka itu ikut serta dalam proses pengambilan kebijakan daerah, (ii) local accountibility yaitu meningkatkan kemampuan pemerintah daerah dalam mewujudkan kesejahteraan sosial-ekonomi mereka dan (iii) local resposivenss yaitu meningkatkan kepekaan pemerintah daerah dalam mengidentifikasi tuntutantuntutan masyarakat daerah. Kebijakan desentralisasi dengan demikian tidak selalu otomatis dimaksudkan untuk mendorong proses demokratisasi. Pelaksanaan kebijakan desentralisasi yang sarat dengan muatan administratif tidak selalu menjadi instrumen utama bagi proses demokratisasi. Demikian pula, kebijakan desentralisasi bukan-lah kondisi yang statis. Kebijakan desentralisasi selalu berkembang. Perubahan ekonomi dan politik merupakan faktor
2.
LATAR BELAKANG SEJARAH Kebijakan desentralisasi yang juga sering digunakan secara silih berganti dengan istilah kebijakan otonomi daerah sesungguhnya bukan-lah kosa kata baru dalam penyelenggaraan pemerintahan di Indonesia. Sejumlah UU (Undang Undang) tentang pemerintahan daerah yang menjadi kerangka acuan bagi pelaksanaan kebijakan desentralisasi sejak Indonesia merdeka telah diperkenalkan serta mengalami beberapa kali perubahan. (Hoessein, 1996; Hidayat, 2005). Namun, kebijakan desentralisasi yang diperkenalkan sejak 1999, yaitu dengan disahkan UU No. 22/1999 dan direvisi dengan UU No. 32/2004, merupakan isu kebijakan yang menarik. Pertama, kebijakan desentralisasi itu ditempuh di tengah perubahan politik dan tekanan demokratisasi. Kedua, implementasi kebijakan desentralisasi dalam satu dasawarsa terakhir ini telah membawa dampak yang luas bagi dinamika politik di daerah (politik lokal). Desentralisasi merupakan konsep yang multi-dimensi. Secara umum, desentralisasi merupakan penyerahan kewenangan dan tanggungjawab pemerintahan pusat (nasional) kepada hirarkhi pemerintahan yang lebih rendah. Dari dimensi administratif, konsep desentralisasi merupakan penyerahan kewewenang administratif dari hirarkhi pemerintahan yang lebih tinggi kepada hirarkhi pemerintahan yang lebih rendah. Konsep desentralisasi dari dimensi administratif diartikan sebagai “transfer of planning, decision-making, or administrative authority from central government to its field, local administrative unit, semi autonomous and parastatal organization, local government or non-government organizations” (Rondenelli sebagaimana dikutip dalam Hidayat, 2005). Desentralisasi juga dapat dilihat dari dimensi finansial yaitu transfer keuangan yang diberikan oleh pemerintah pusat kepada pemerintah daerah. Dari dimensi politik, desentralisasi merupakan penyerahan kekuasaan (devolution of power). Desentralisasi dari dimensi politik ini dapat diartikan sebagai ”transfer of power, from top level to lower level in a territorial hierarchy, which could be one government within a state or offices within a large organizations” (Smith sebagaimana dikutip dalam Hidayat, 2005). Setiap bentuk desentralisasi itu pada hakekatnya memiliki karakteristik yang berbeda dan karenanya, implikasi kebijakan yang berbeda pula. Kebijakan desentralisasi yang diimplementasikan di Indonesia selama kurun waktu yang panjang umumnya lebih sarat dengan muatan administratif. Kebijakan desentralisasi administratif [2]
Proceeding Simposium Nasional Otonomi Daerah 2011 LAB-ANE FISIP Untirta
ISBN: 978-602-96848-2-7
yang sangat besar pengaruhnya terhadap substansi kebijakan desentralisasi. Bahkan, kebijakan desentralisasi tidak-lah pernah dirumuskan dalam ruang yang hampa politik (political vacuum). Selama masa regim Orde Baru, misalnya, peran negara yang besar (omni potent) serta luasnya jangkauan keterlibatan negara dalam berbagai aspek kehidupan sosial (omni present) sangat mewarnai karakteristik sistem pemerintahan yang dipilih, yaitu sistem pemerintahan yang sentralistik. Sistem pemerintahan yang sentralistik menjadi instrumen stabilitas politik yang penting dan diperlukan sebagai pra-syarat bagi pembangunan ekonomi. Sistem pemerintahan yang sentralistik dan didukung oleh negara yang otoritarian dimana proses pengambilan keputusan hanya ditentukan oleh kalangan elit yang terbatas, yaitu pejabat-pejabat pemerintahan baik sipil dan militer, diperlukan untuk mendukung pembangunan ekonomi. Bahkan, selama periode itu, Indonesia mengalami kemajuan ekonomi yang menakjubkan (World Bank, 1993). Ironisnya, kemajuan ekonomi yang menakjubkan itu gagal dalam mendorong demokrasi. Pengalaman sejumlah negara Asia Timur menunjukkan bahwa kemajuan ekonomi merupakan faktor yang berperan penting dalam mendorong perubahan politik menuju transisi demoktasi. Kehadiran regim otoritarian awalnya dipandang diperlukan pada tahap awal pembangunan ekonomi Dunia Ketiga, yaitu untuk menghindari revolusi sosial. Namun, regim yang otoritarian itu sifatnya hanya sementara saja (Huntington, 1965) yaitu pada saat awal pembangunan ekonomi dimana pertumbuhan ekonomi diikuti oleh kesenjangan ekonomi. Regim otoritarian akan berakhir seiring dengan kemajuan ekonomi. Sebaliknya, pengalaman Indonesia menunjukkan bahwa kemajuan ekonomi justru memberikan legitimasi bagi kelangsungan otoritarian dan sistem pemerintahan yang sentralistik. Kemajuan ekonomi Indonesia tidak diiikuti oleh perubahan politik yang berarti dalam mendorong proses demokratisasi. Sebaliknya, kelangsungan otoritarian itu justru semakin menyuburkan praktek-praktek korupsi, kolusi dan nepotisme (KKN). Krisis ekonomi yang menghantam Indonesia pada 1997 merupakan ’blessing in disguise’. Krisis ekonomi itu membawa dampak politik yang luas, yaitu melemahkan legitimasi regim otoritarian serta mengakhiri kekuasaan Presiden Soeharto 1998. Berakhirnya regim otoritarian membuka peluang bagi restrukturisasi sistem politik dan sistem pemrintahan sejak 1999. Pengesahan UU No. 22/1999 yang membuka peluang bagi devolution of power menjadi momentum penting bagi pelaksanaan otonomi daerah di Indonesia.
3.
DESENTRALISASI SEBAGAI INSTRUMEN DEMOKRASI Kebijakan desentralisasi yang menentukan format hubungan pemerintah pusat dan daerah sangat dipengaruhi karakteristik struktur kekuasaan politik yang ada. Struktur kekuasaan yang dicirikan oleh peran negara yang besar (omni potent) dan intervensi negara yang luas dalam berbagai aspek kehidupan sosial (omni present) sangat mempengaruhi kelangsungan sistem pemerintahan yang sentralistik yang bertahan selama kurun waktu yang panjang di masa lalu. Dalam struktur kekuasaan yang dicirikan oleh dominasi peran negara, yang dikenal dengsn birokratik otoritarian, ko-optasi merupakan unsur yang penting dalam sistem pemerintahan yang sentralistik. Sehubungan dengan itu, format hubungan pusat–daerah dalam struktur kekuasaan yang otoritarian dan sentralistik itu menempatkan pemerintah daerah tidak lebih sebagai instrumen bagi pemerintah pusat dalam mengatur (baca: mengendalikan) kepentingan daerah. Sistem pemerintahan yang sentralistik yang ditopang oleh struktur kekuasaan yang otoritarian itu membawa implikasi yang luas bagi dinamika politik di daerah. Pertama, konsep pemisahan kekuasaan antara lembaga eksekutif dan lembaga legislatif dalam pemerintahan daerah tidak relevan. Kedua, Kepala daerah (Gubernur, Bupati/Walikota) tidak hanya sebagai administrator / kepala administratif wilayah tetapi juga merupakan kepanjangan tangan (derevasi) pemerintahan pusat yang ada di daerah. Nordholt dan Klinken (2007:15) menamakan kalangan administrator yaitu para Gubernur, Bupati/Walikota itu sebagai ”agen pemerintah pusat”. Mereka tidak bertanggung-jawab kepada lembaga legislatif (DPR-D). Gubernur bertanggungjawab kepada Presiden melalui Menteri Dalam Negeri. Demikian pula, Bupati/Walikota bertanggung-jawab kepada Menteri Dalam Negeri melalui Gubernur. Ketiga, peran DPR-D sangatlah minimal, yaitu hanya sebatas memberikan legitimasi terhadap kebijakan-kebijakan yang ditempuh oleh pemerintah daerah. Oleh sebab itu proses rekruitmen politik terhadap keanggotaan DPR-D selalu menjadi subyek kepentingan intervensi pemerintah (pusat). Pemilihan umum selama regim Orde Baru selalu menempatkan Golkar sebagai mesin politik utama regim Orde Baru dan menguasai mayoritas kursi DPR-D di hampr sebagian besar wilayah di Indonesai. Kelangsungan dan stabilitas sistem pemerintahan yang sentralistik itu juga ditopang oleh menguatnya sistem kepartaian yang hegemonik. Sistem pemerintahan yang sentralistik itu tidak lagi dipertahankan seiring dengan tekanan demokrasi yang mengakhiri struktur kekuasaan yang otoritarian pada 1998. Restrukturisasi sistem pemerintahan yang ditempuh melalui pengesahan UU No. 22/1999 tentang Otonomi Daerah dan UU [3]
Proceeding Simposium Nasional Otonomi Daerah 2011 LAB-ANE FISIP Untirta
ISBN: 978-602-96848-2-7
No. 25/1999 tentang Perimbangan Keuangan Pemerintahan Pusat dan Daerah membawa dampak yang luas bagi hubungan pusat-daerah serta dinamika politik di daerah. Restrukturisasi sistem pemerintahan itu membawa sejumlah perubahan yang menarik. Pertama, restrukturisasi pemerintahan itu telah memungkinkan penyerahan sejumlah urusan administratif2 yang lebih besar kepada daerah. Bahkan, penyerahan sejumlah urusan administratif dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah itu dijamin oleh dukungan transfer finansial dari pemerintah pusat. Ray dan Goodpaster (2003) menggambarkan bahwa pemerintah daerah dalam era pelaksanaan otonomi daerah sejak 2001 lebih merupakan ”mesin pembelanjaan”. Kedua, pemerintah daerah memiliki kewenangan yang lebih luas, tidak hanya dalam mengalokasikan transfer keuangan dari pemerintah pusat, tetapi juga dimungkinkan untuk memobilisasi, meskipun terbatas, untuk menggali sumber-sumber keuangan dalam membiayai anggaran belanja daerah (APBD). Ketiga, restrukturisasi pemerintahan juga merombak pola interaksi hubungan kekuasaan di daerah. Restrukturisasi pemerintahan itu memisahkan secara tegas antara kekuasaan lembaga eksekutif dan lembaga legislatif dalam struktur pemerintahan daerah. Kepala daerah tidak lagi diangkat dan diberhentikan oleh pejabat pemerintahan berdasarkan struktur hirarkhis dalam birokrasi pemerintahan. Namun, kepala daerah dipilih dan bertanggung-jawab kepada DPR-D yang dipilih oleh rakyat dalam pemiihan umum yang demokratis. Kebijakan desentralisasi sebagaimana yang dirumuskan dalam UU No. 22/1999 memiliki dimensi politik yang kuat, dimana pemerintah pusat memberikan kekuasaan bagi daerah dalam menentukan sirkulasi elit kekuasaan di daerah. Kebijakan desentralisasi yang ditempuh di tengah liberalisasi politik itu karenanya sangat berbeda dengan kebijakan desentralisasi sebelumnya yang lebih menekankan pada dimensi administratif. Sehubungan dengan itu, UU No. 22/1999 dapat dipandang sebagai instrumen penting dalam mendorong pendalaman demokratisasi seiring dengan perubahan politik Indonesia sejak 1998. Restrukturisasi pemerintahan di daerah yang berlangsung di tengah liberalisasi sistem pemilu dan kepartaian telah membawa perubahan politik yang luas bagi daerah. DPR-D memainkan peran serta pengaruh yang besar, termasuk dalam menghadapi kepala daerah. Bahkan, restrukturisasi pemerintahan itu telah memungkinkan pergeseran struktur kekuasaan dari pola yang sebelumnya dicirikan oleh dominasi kekuasaan eksekutif
(executive heavy) menuju pola baru yang lebih dicirikan oleh dominasi kekuasaan legislatif (legislative heavy). Pergeseran struktur kekuasaan di daerah itu secara struktural dimungkinkan karena meningkatnya kewenangan yang dimiliki DPR-D. DPR-D tidak hanya memiliki hak untuk menyetujui RAPBD yang diajukan oleh pemerintah daerah. DPR-D juga memiliki hak untuk memilih kepala daerah serta meminta pertanggung-jawaban kepala daerah. Bahkan, DPR-D dapat mengajukan pemberhentian kepala daerah kepada Presiden bila laporan pertanggung-jawaban kepala daerah itu secara berturut-turut dalam 2 (dua) tahun ditolak DPR-D. Dinamika perubahan politik di daerah memungkinkan DPR-D menjadi power block yang efektif dalam menghadapi lembaga eksekutif di daerah Kebijakan desentralisasi sebagai instrumen demokratisasi dalam realisasinya dihadapkan pada sejumlah tantangan. Pertama, pelaksanaan otonomi daerah yang memberikan ruang politik bagi daerah tidak didukung oleh infra-struktur politik yang memadai dalam mengakomodasi kepentingan daerah. Liberalisasi politik memang membuka peluang bagi tumbuhnya partai-partai baru. Namun, liberalisasi politik itu tidak membuka peluang bagi tumbuhnya partai lokal. Bahkan, kebijakan desentralisasi yang mengakhiri sistem pemerintahan yang sentralistik itu justru diimbangi oleh menguatnya manajemen kepartaian yang sentralistik. Liberalisasi politik ini pula yang membuka peluang bagi elit-elit politik nasional untuk mengintervensi isu-isu yang berkembang di daerah. Bukan tidak mustahil bahwa persaingan elit politik di daerah sekaligus mencerminkan persaingan kepentingan di kalangan elit-elit politik nasional. Kedua, restrukturisasi sistem pemerintahan yang telah menempatkan DPR-D sebagai institusi politik yang demikian penting di daerah tidak didukung oleh mekanisme politik yang efektif untuk menuntut pertanggung-jawaban DPR-D kepada publik. Dinamika politik di daerah seiring dengan pelaksanaan otonomi daerah diikuti oleh meningkatnya konflik di kalangan elit politik di daerah, khususnya antara kepala daerah dan DPR-D. Konflik antara kepala daerah dan DPR-D itu dipicu oleh berbagai sumber, seperti: kebijakan kepala daerah hingga pertanggung-jawaban kepala daerah. Ironisnya, kewenangan DPR-D yang besar itu tanpa didukung oleh mekanisme pertanggung-jawaban yang efektif justru membuka peluang bagi praktekpraktek penyalah-gunaan kekuasaan di daerah. Fenomena praktek-praktek korupsi politik justru semakin meluas di berbagai daerah seiring dengan pelaksanaan desentralisasi. Kebijakan desentralisasi yang menentukan format hubungan pemerintah pusat dan daerah sangat dipengaruhi karakteristik struktur kekuasaan politik yang ada. Struktur kekuasaan yang dicirikan oleh peran negara yang
2
Sejumlah urusan yang tetap dipertahankan oleh pemerintah pusat yaitu: (i) agama, (ii) politik luar negeri, (iii) peradilan, (iv) keuangan dan moneter, serta (vi) pertahanan dan keamanan. [4]
Proceeding Simposium Nasional Otonomi Daerah 2011 LAB-ANE FISIP Untirta
ISBN: 978-602-96848-2-7
sejumlah urusan administratif3 yang lebih besar kepada daerah. Bahkan, penyerahan sejumlah urusan administratif dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah itu dijamin oleh dukungan transfer finansial dari pemerintah pusat. Ray dan Goodpaster (2003) menggambarkan bahwa pemerintah daerah dalam era pelaksanaan otonomi daerah sejak 2001 lebih merupakan ”mesin pembelanjaan”. Kedua, pemerintah daerah memiliki kewenangan yang lebih luas, tidak hanya dalam mengalokasikan transfer keuangan dari pemerintah pusat, tetapi juga dimungkinkan untuk memobilisasi, meskipun terbatas, untuk menggali sumber-sumber keuangan dalam membiayai anggaran belanja daerah (APBD). Ketiga, restrukturisasi pemerintahan juga merombak pola interaksi hubungan kekuasaan di daerah. Restrukturisasi pemerintahan itu memisahkan secara tegas antara kekuasaan lembaga eksekutif dan lembaga legislatif dalam struktur pemerintahan daerah. Kepala daerah tidak lagi diangkat dan diberhentikan oleh pejabat pemerintahan berdasarkan struktur hirarkhis dalam birokrasi pemerintahan. Namun, kepala daerah dipilih dan bertanggung-jawab kepada DPR-D yang dipilih oleh rakyat dalam pemiihan umum yang demokratis. Kebijakan desentralisasi sebagaimana yang dirumuskan dalam UU No. 22/1999 memiliki dimensi politik yang kuat, dimana pemerintah pusat memberikan kekuasaan bagi daerah dalam menentukan sirkulasi elit kekuasaan di daerah. Kebijakan desentralisasi yang ditempuh di tengah liberalisasi politik itu karenanya sangat berbeda dengan kebijakan desentralisasi sebelumnya yang lebih menekankan pada dimensi administratif. Sehubungan dengan itu, UU No. 22/1999 dapat dipandang sebagai instrumen penting dalam mendorong pendalaman demokratisasi seiring dengan perubahan politik Indonesia sejak 1998. Restrukturisasi pemerintahan di daerah yang berlangsung di tengah liberalisasi sistem pemilu dan kepartaian telah membawa perubahan politik yang luas bagi daerah. DPR-D memainkan peran serta pengaruh yang besar, termasuk dalam menghadapi kepala daerah. Bahkan, restrukturisasi pemerintahan itu telah memungkinkan pergeseran struktur kekuasaan dari pola yang sebelumnya dicirikan oleh dominasi kekuasaan eksekutif (executive heavy) menuju pola baru yang lebih dicirikan oleh dominasi kekuasaan legislatif (legislative heavy). Pergeseran struktur kekuasaan di daerah itu secara struktural dimungkinkan karena meningkatnya kewenangan yang dimiliki DPR-D. DPR-D tidak hanya memiliki hak untuk menyetujui RAPBD yang diajukan oleh pemerintah daerah.
besar (omni potent) dan intervensi negara yang luas dalam berbagai aspek kehidupan sosial (omni present) sangat mempengaruhi kelangsungan sistem pemerintahan yang sentralistik yang bertahan selama kurun waktu yang panjang di masa lalu. Dalam struktur kekuasaan yang dicirikan oleh dominasi peran negara, yang dikenal dengsn birokratik otoritarian, ko-optasi merupakan unsur yang penting dalam sistem pemerintahan yang sentralistik. Sehubungan dengan itu, format hubungan pusat– daerah dalam struktur kekuasaan yang otoritarian dan sentralistik itu menempatkan pemerintah daerah tidak lebih sebagai instrumen bagi pemerintah pusat dalam mengatur (baca: mengendalikan) kepentingan daerah. Sistem pemerintahan yang sentralistik yang ditopang oleh struktur kekuasaan yang otoritarian itu membawa implikasi yang luas bagi dinamika politik di daerah. Pertama, konsep pemisahan kekuasaan antara lembaga eksekutif dan lembaga legislatif dalam pemerintahan daerah tidak relevan. Kedua, Kepala daerah (Gubernur, Bupati/Walikota) tidak hanya sebagai administrator / kepala administratif wilayah tetapi juga merupakan kepanjangan tangan (derevasi) pemerintahan pusat yang ada di daerah. Nordholt dan Klinken (2007:15) menamakan kalangan administrator yaitu para Gubernur, Bupati/Walikota itu sebagai ”agen pemerintah pusat”. Mereka tidak bertanggung-jawab kepada lembaga legislatif (DPR-D). Gubernur bertanggungjawab kepada Presiden melalui Menteri Dalam Negeri. Demikian pula, Bupati/Walikota bertanggung-jawab kepada Menteri Dalam Negeri melalui Gubernur. Ketiga, peran DPR-D sangatlah minimal, yaitu hanya sebatas memberikan legitimasi terhadap kebijakan-kebijakan yang ditempuh oleh pemerintah daerah. Oleh sebab itu proses rekruitmen politik terhadap keanggotaan DPR-D selalu menjadi subyek kepentingan intervensi pemerintah (pusat). Pemilihan umum selama regim Orde Baru selalu menempatkan Golkar sebagai mesin politik utama regim Orde Baru dan menguasai mayoritas kursi DPR-D di hampr sebagian besar wilayah di Indonesai. Kelangsungan dan stabilitas sistem pemerintahan yang sentralistik itu juga ditopang oleh menguatnya sistem kepartaian yang hegemonik. Sistem pemerintahan yang sentralistik itu tidak lagi dipertahankan seiring dengan tekanan demokrasi yang mengakhiri struktur kekuasaan yang otoritarian pada 1998. Restrukturisasi sistem pemerintahan yang ditempuh melalui pengesahan UU No. 22/1999 tentang Otonomi Daerah dan UU No. 25/1999 tentang Perimbangan Keuangan Pemerintahan Pusat dan Daerah membawa dampak yang luas bagi hubungan pusat-daerah serta dinamika politik di daerah. Restrukturisasi sistem pemerintahan itu membawa sejumlah perubahan yang menarik. Pertama, restrukturisasi pemerintahan itu telah memungkinkan penyerahan
3
Sejumlah urusan yang tetap dipertahankan oleh pemerintah pusat yaitu: (i) agama, (ii) politik luar negeri, (iii) peradilan, (iv) keuangan dan moneter, serta (vi) pertahanan dan keamanan. [5]
Proceeding Simposium Nasional Otonomi Daerah 2011 LAB-ANE FISIP Untirta
ISBN: 978-602-96848-2-7
DPR-D juga memiliki hak untuk memilih kepala daerah serta meminta pertanggung-jawaban kepala daerah. Bahkan, DPR-D dapat mengajukan pemberhentian kepala daerah kepada Presiden bila laporan pertanggung-jawaban kepala daerah itu secara berturut-turut dalam 2 (dua) tahun ditolak DPR-D. Dinamika perubahan politik di daerah memungkinkan DPR-D menjadi power block yang efektif dalam menghadapi lembaga eksekutif di daerah Kebijakan desentralisasi sebagai instrumen demokratisasi dalam realisasinya dihadapkan pada sejumlah tantangan. Pertama, pelaksanaan otonomi daerah yang memberikan ruang politik bagi daerah tidak didukung oleh infra-struktur politik yang memadai dalam mengakomodasi kepentingan daerah. Liberalisasi politik memang membuka peluang bagi tumbuhnya partai-partai baru. Namun, liberalisasi politik itu tidak membuka peluang bagi tumbuhnya partai lokal. Bahkan, kebijakan desentralisasi yang mengakhiri sistem pemerintahan yang sentralistik itu justru diimbangi oleh menguatnya manajemen kepartaian yang sentralistik. Liberalisasi politik ini pula yang membuka peluang bagi elit-elit politik nasional untuk mengintervensi isu-isu yang berkembang di daerah. Bukan tidak mustahil bahwa persaingan elit politik di daerah sekaligus mencerminkan persaingan kepentingan di kalangan elit-elit politik nasional. Kedua, restrukturisasi sistem pemerintahan yang telah menempatkan DPR-D sebagai institusi politik yang demikian penting di daerah tidak didukung oleh mekanisme politik yang efektif untuk menuntut pertanggung-jawaban DPR-D kepada publik. Dinamika politik di daerah seiring dengan pelaksanaan otonomi daerah diikuti oleh meningkatnya konflik di kalangan elit politik di daerah, khususnya antara kepala daerah dan DPR-D. Konflik antara kepala daerah dan DPR-D itu dipicu oleh berbagai sumber, seperti: kebijakan kepala daerah hingga pertanggung-jawaban kepala daerah. Ironisnya, kewenangan DPR-D yang besar itu tanpa didukung oleh mekanisme pertanggung-jawaban yang efektif justru membuka peluang bagi praktekpraktek penyalah-gunaan kekuasaan di daerah. Fenomena praktek-praktek korupsi politik justru semakin meluas di berbagai daerah seiring dengan pelaksanaan desentralisasi.
kepala daerah secara langsung. Pemilihan kepala daerah secara langsung memang mempersempit peluang praktek-praktek kekuatan uang dibandingkan dengan pemilihan kepala daerah yang dilakukan oleh kalangan yang sangat terbatas, seperti DPR-D yang jumlahnya rata-rata 45 orang. Pemilihan kepala daerah secara langsung (pilkada) memang bukan jaminan akan membebaskan praktek-praktek politik kekuatan uang. Pemilihan kepala daerah secara langsung juga memiliki kelebihan atau kekuatan yaitu memperkuat legitimasi dan meningkatkan akuntabilitas kepala daerah. Perubahan politik seiring dengan pelaksanaan otonomi daerah dan liberalisasi politik semakin membuka peluang bagi persaingan politik di daerah. Anggota DPR-D dan Kepala Daerah kini dipilih secara langsung oleh rakyat. Satu hal yang menarik dari pilkada adalah bahwa partai politik memainkan peran yang penting dalam proses pencalonan pasangan kepala daerah. Pasal 59, ayat (1) UU 32/2004 menegaskan bahwa ”peserta kepala daerah dan wakil kepala daerah adalah pasangan calon yang diusulkan secara berpasangan oleh partai politik atau gabungan partai politik”. Dari ketentuan itu semakin jelas bahwa partai politik merupakan satu-satunya kendaraan politik untuk menuju tampuk kekuasaan menjadi kepala daerah. Ironisnya, pelaksanaan pilkada tidak didukung oleh proses pemilu yang demokratis. Praktek-praktek kekuatan politik uang (money politics) masih juga menyertai pelaksanaan pilkada di sejumlah daerah. Bahkan, partai-partai yang telah mapan berkepentingan untuk membatasi persaingan dalam pilkada. Mereka diuntungkan oleh ketentuan Pasal 59, ayat (2) yang menegaskan bahwa ”partai atau gabungan partai politik yang meraih sekurang-kurangnya 15 persen kursi DPR-D atau 15 persen dari akumulasi perolehan suara sah dalam pemilu DPR-D yang berhak mengajukan pasangan calon dalam pilkada”. Partai politik memainkan peran yang sangat menentukan dalam mendukung proses konsolidasi demokrasi. Sebagaimana layaknya dalam sistem demokratis, partai memainkan peran yang penting dalam menjalankan fungsi komunikasi politik, sosialisasi politik, pendidikan politik, penyederhanaan konflik-konflik yang berkembang dalam masyarakat hingga proses rekruitmen politik. Namun, ironisnya perubahan politik di daerah seiring dengan pelaksanaan otonomi daerah tidak didukung oleh kapitas politik lokal yang kuat. Partai politik yang memainkan peran yang semakin penting dalam proses rekruitmen politik itu, ternyata mereka umumnya tidak didukung oleh kemampuan finansial partai. (Mietzner, 2007). Bukanlah hal yang mengherankan bila peran partai yang strategis dalam proses rekruitmen politik sangat rentan terhadap praktek-praktek korupsi politik. Masduki (2005) mengidentifikasi praktek-praktek korupsi dalam
4.
PEMILIHAN KEPALA DAERAH Kewenangan DPR-D yang besar, sebagaimana diformulasikan oleh UU No. 22/1999, tanpa didukung oleh mekanisme pertanggung-jawaban publik yang efektif sangat-lah rentan terhadap praktek-praktek kekuatan politik uang. Pengesahan UU 32/2004 yang merupakan revisi terhadap UU No. 22/1999 merupakan respon terhadap ekses negatif kewenangan DPR-D yang disalah-gunakan. UU 32/2004 memberikan peluang bagi pemilihan [6]
Proceeding Simposium Nasional Otonomi Daerah 2011 LAB-ANE FISIP Untirta
ISBN: 978-602-96848-2-7
pemilihan umum, yaitu: (i) pembelian suara (vote buying), pembelian kursi (candidacy buying), (iii) manipulasi pendanaan kampanye (abusive donation), dan (iv) manipulasi perolehan suara (administrative electoral corruption). Proses pencalonan pasangan kepala daerah dan wakil kepala daerah yang dilakukan oleh partai atau gabungan partai politik membuka peluang bagi suburnya ‟pembelian tiket‟ (candidacy buying) untuk dinominasikan oleh partai atau gabungan partai tersebut dalam pilkada. Sehubungan dengan itu, memperjuangkan kepentingan sosial siapakan partai itu – merupakan pertanyaan yang besar di tengah perubahan politik dewasa ini. Keputusan Mahkamah Konstitusi No. 5/PUU-V/2007 yang menganulir UU 32/2004 membuka peluang bagi calon perorangan dalam pilkada. Gagasan dimungkinkannya calon perorangan atau calon independen dalam pilkada merupakan respons terhadap hegemoni partai dalam proses pencalonan kepala daerah. UU No. 12/2008 tentang Pemilihan Umum menjamin calon independen untuk ikut serta dalam pemilihan kepala daerah secara langsung. Namun, pilkada yang membuka peluang bagi calon indepen itu tidaklah cukup dalam mendorong demokratisasi, tanpa didukung oleh perubahan dalam sistem kepartaian dan sistem pemilu. Bahkan, di tengah fragmentasi kekuatan-kekuatan politik di parlemen, calon independen yang terpilih hanya akan menghasilkan “minority government”, yaitu kepala daerah yang memiliki legitimasi politik yang tinggi karena terpilih dengan suara terbanyak dalam pilkada tetapi tidak memiliki dukungan politik yang kuat dalam DPR-D.
Bahkan, Kepala daerah dan DPR-D kini dipilih secara langsung oleh masyarakat melalui proses pemilu yang lebih demokratis. Kebijakan desentralisasi telah membuka proses rekruitmen politik di daerah yang semakin terbuka bagi partisipasi masyarakat. Liberalisasi politik merupakan faktor yang besar pengaruhnya bagi pelaksanaan desentralisasi, yaitu membuka persaingan politik di daerah. Bahkan, partai politik memainkan peran sentral dalam proses rekruitmen politik di daerah. Namun, perubahan politik itu belum mampu mendorong penguatan bagi demokrasi lokal. Pertama, liberalisasi politik memang telah membuka peluang bagi tumbuhnya partai-partai politik baru. Ironisnya, restrukturisasi sistem pemerintahan yang sentralistik di tengah liberalisasi politik itu justru diikuti oleh menguatnya pengelolaan sistem kepartaian yang sentralistik. Sistem kepartaian yang sentralistik itu hanya membuka peluang bagi intervensi elit-elit politik nasional dan karenanya tidak menguntungkan bagi kepentingan daerah. Kedua, desentralisasi politik sebagai instrument demokratisasi tidak didukung oleh kapasitas politik yang kuat. Proses konsolidasi demokrasi selalu menuntut peran partai dalam menyerderhanakan konflik serta mengartikulasikan kepentingan-kepentingan yang berkembang dalam masyarakat. Dalam realitas, partai justru seringkali menjadi sumber konflik. Bahkan, partai telah gagal dalam membawakan aspirasi konstituen, sebagaimana tercermin dari maraknya fenomena praktek-praktek korupsi politik di daerah seiring dengan pelaksanaan otonomi daerah. Bukan tidak mustahil, partai hanya menjadi instrument elit-elit politik, termasuk elit poltik nasional dalam memperjuangkan kepentingan politik mereka di daerah Pemilihan kepala daerah yang membuka kemungkinkan bagi calon independen (perorangan), merupakan gagasan yang dapat memperkuat pelembagaan demokrasi. Namun, pelembagaan pilkada perorangan itu kiranya juga perlu didukung oleh restrukturisasi sistem pemilu dalam mendorong akuntabilitas partai. Tanpa didukung restrukturisasi sistem kepartaian, kemenangan calon independen dalam pilkada hanya akan menghasilkan ‟minority government‟ yang membuat kompleksitas pelaksanaan pemerintahan di daerah. Di samping itu, pelembagaan partai politik local juga dapat menjadi alternatif dalam mendorong penguatan demokratisasi lokal seiring dengan desentralisasi politik.
5.
PENUTUP Salah satu fenomena menarik yang menyertai perubahan politik sejak 1998 adalah komitmen politik untuk melakukan restrukturisasi sistem perintahan yang sentralistik. Kebijakan desentralisasi yang ditempuh melalui pengesahan UU No 22/199 dan 25/1999 memberikan kewenangan dan tanggung jawab yang lebih besar bagi daerah. Bahkan, kebijakan desentralisasi yang baru itu berbeda dengan kebijakan desentralisasi sebelumnya yang hanya menekankan pada aspek administrasi, yaitu meningkatkan efisiensi pelayanan publik. Sebaliknya, kebijakan desentralisasi yang baru itu memberikan kewenangan politik bagi daerah, aspek yang tidak pernah diberikan pada kebijakan desentralisasi sebelumnya. Dengan demikian, kebijakan desentralisasi yang baru itu merupakani instrument penting bagi pendalaman demokratisasi di Indonesia. Desentralisasi politik telah membawa dampak yang menarik bagi perubahan dan dinamika politik di daerah. Pemilihan kepala daerah tidak lagi menjadi subyek intervensi pemerintah pusat.
PUSTAKA Hidayat, Syarif, (2005), ”60 Tahun Desentralisasi di Indonesia: Tinjauan Kritis tentang Konsep dan Implementasi Kebijakan”, Diskusi Panel 60
[7]
Proceeding Simposium Nasional Otonomi Daerah 2011 LAB-ANE FISIP Untirta
ISBN: 978-602-96848-2-7
Tahun Indonesia Merdeka, diselenggarakan oleh Harian Kompas, 22 Juli. Hoessein, Benyamin (1996), “Memutar Roda Desentralisasi: Dari Effisiensi ke Demokras”, Prisma (4), April Masduki, Teten, (2005) “Politik Uang dalam Pilkada Langsung?”, Paper yang dipresentasikan dalam Seminar Nasional Menyambut Pilkada Langsung yang Demokratis, Bersih tanpa Politik Uang, diselenggarakan di Pacitan, 20 Januari. Mietzner, Marcus, (2007), ”Party Financing in PostSoeharto Indonesia: Between State Subsidies and Political Corruption”, Contemporary Southeast Asia: A Journal of International and Strategic Affars, Vol. (29), Number 2. Nordholt, Henk Schulte dan Gerry van Klinken eds., (2007), Politik Lokal di Indonesia, Jakarta: Yayasan Obor Indonesia. World Bank (1993), The East Asian Miracle, Washington DC: Oxford University Press.
Biodata Penulis Ignatius Ismanto, menamatkan MA dengan konsentrasi studi Public Policy dari Universitas Murdoch, Perth, Australia Barat pada 1997 dan kini menjadi staf pengajar pada Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, Universitas Pelita Harapan, Karawaci – Tangerang, Banten.
[8]
