De kosten in beeld, de kosten verdeeld

De kosten in beeld, de kosten verdeeld Een afsprakenkader voor kostenverdeling bij herstructureringsopgaven

Deze handreiking is tot stand gekomen in samenwerking met Aedes, vereniging van woningcorporaties, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Vereniging van Nederlandse Projectontwikkeling Maatschappijen (Neprom).

Inhoud

Voorwoord

04

1 1.1 1.2 1.3

07 07 10 16

Een preferente benadering De gebiedsexploitatie Hoofdlijn van de rekenmethodiek Opzet

2 Een handreiking bij het proces 2.1 Aandachtspunten bij een zakelijk gesprek 2.2 Een aanpak in stappen

17 17 18

A Vaststellen uitgangspunten A1 Principes A2 Overlegpunten

21 21 25

B De kosten en opbrengsten in beeld brengen B1 Kostenposten B2 Waarderingsgrondslagen - Waardering vastgoed - Waardering infrastructuur en openbare ruimte

26 26 29 30 34

C Optimaliseren herstructureringsplan C1 Keuzen confronteren met uitkomsten C2 Keuzen in samenhang bezien

35 35 36

D D1 D2 D3

38 38 43 45

Resultaat over de partijen verdelen Verdelingsprincipes Uitwerking aan de hand van een voorbeeld Beoordelen en beslissen

E Taakverdeling E1 Sturen op aanpak en resultaat E2 Langdurige samenwerking

46 47 48

3 -

50 50 52 54

Enkele rekenvoorbeelden Basisvoorbeeld gebiedsexploitatie Meer marktgerichte gebiedsexploitatie Gebiedsexploitatie stadswijk

04

Voorwoord

De steden staan voor forse opgaven. Verhoging van de kwaliteit en vitaliteit van wijken, versterking van de economische positie en aantrekkingskracht, verbetering van de woon-, werken leefsituatie van mensen: het zijn slechts enkele van de doelen waar gemeenten, woningcorporaties en vele andere partijen dagelijks aan werken. Onder meer door bestaande maar verouderde woongebieden een nieuwe toekomst te geven: herstructurering. Het proces van besluitvorming over herstructurering verloopt trager dan uit een oogpunt van woonbeleid wenselijk is. Daar zijn veel redenen voor aan te wijzen. Eén van die redenen is dat publieke (gemeente) en private (corporaties, ontwikkelaars) partijen vaak op problemen stuiten als het gaat om het bereiken van overeenstemming over de verdeling van kosten, opbrengsten en risico’s. De voorliggende brochure ondersteunt lokale partijen bij het maken van afspraken over kostenverdeling bij herstructurering. Dat gebeurt door een benaderingswijze aan te reiken die een helder zicht biedt op de berekening, toerekening en deling van kosten, opbrengsten en risico’s.

De benaderingswijze die hier wordt gepresenteerd, biedt gemeenten en woningcorporaties een eenduidige rekenmethodiek. Door consequent en op gelijke uitgangspunten te rekenen en redeneren, kunnen partijen sneller overeenstemming bereiken dan nu vaak het geval is. In de lokale praktijk worden ook andere, soms verrassend eenvoudige, benaderingen gehanteerd. Als die op vlotte wijze tot overeenstemming leiden, wil deze handreiking ze zeker niet doorkruisen. Regelmatig is echter het tegenovergestelde zichtbaar: langdurige en complexe onderhandelingen over het vraagstuk van de kostenverdeling belemmeren de voortgang. In die gevallen is de methodiek die in deze handreiking uiteen wordt gezet als preferent aan te merken. Deze brochure beantwoordt niet alle vragen die over het vraagstuk van kostenverdeling gesteld kunnen worden. De belangrijkste antwoorden zullen lokaal geformuleerd moeten worden, in samenspraak tussen gemeenten, corporaties en andere investeerders. Aan die samenspraak levert het Rijk hier een bijdrage. In de verwachting dat het

05

mogelijk is om samen een common practice te ontwikkelen, een werkwijze die door alle betrokken partijen als redelijk en bruikbaar wordt aanvaard. Het Ministerie van VROM zal dat proces in de komende periode actief ondersteunen en stimuleren. De Directeur-Generaal Wonen

mevr. mr. drs. A.W.H. Bertram

06

07

1. Een preferente benadering

Herstructurering is meer dan een kwestie van geld. Aan de basis staat een scherpe diagnose van de maatschappelijke opgaven. Die vormen de vragen waarop vernieuwing van woningen, voorzieningen en ruimtelijke inrichting een deel van het antwoord bieden. Overeenstemming over die vraag en dat antwoord - tussen de vele betrokken partijen - is essentieel. Een op resultaat gerichte samenwerking in de aanpak eveneens. In deze brochure gaan we ervan uit dat partijen al overeenstemming hebben bereikt over de wenselijkheid van herstructurering. Het plangebied en ook de hoofdlijnen van het programma aan ingrepen zijn bekend. Ze weerspiegelen een hoog ambitieniveau maar hebben nog een voorlopig karakter. De financiële haalbaarheid van de plannen is nog niet gewaarborgd. Er is nog ruimte voor bijstelling, op zoek naar een optimale balans. Duidelijk is wel dat de benodigde investeringen omvangrijk zijn. En de vraag hoe kosten en baten op een redelijke en evenwichtige manier verdeeld kunnen worden, ligt nog open. Partijen willen er graag zo snel mogelijk een afspraak over maken, zodat het proces verder kan. Op dat moment start deze handreiking.

In deze handreiking wordt herstructurering opgevat als een gezamenlijke onderneming, waarvan het resultaat op basis van onderscheiden verantwoordelijkheden op een evenwichtige manier tussen partijen wordt verdeeld. Deze handreiking gaat er dus niet van uit dat één van de partijen graag wil herstructureren en de ander hooguit op kostenneutrale basis wil meewerken: uitgangspunt is dat partijen sámen aan de slag willen. Deze handreiking gaat er evenmin van uit dat de herstructurering bestaat uit een aantal losse activiteiten die op basis van de primaire verantwoordelijkheid van partijen eenvoudig toegewezen kunnen worden. Uitgangspunt is dat herstructurering een integrale activiteit is, waarbij de maatregelen alleen in hun onderlinge samenhang beoordeeld en doorgerekend kunnen worden. 1.1

De gebiedsexploitatie

In de benaderingswijze die hier wordt aangereikt, worden de aan een herstructureringsopgave verbonden kosten en opbrengsten voorcalculatorisch in beeld gebracht. Dat gebeurt door de herstructureringsopgave te beschouwen als een gezamenlijk project, waarbij het in eerste aanleg niet van belang is welke partij

08

vervolgens daadwerkelijk de uitvoering ter hand neemt. Er is in deze gedachtegang als het ware een virtuele, gezamenlijke onderneming gevormd die als gebiedsexploitant optreedt. Deze virtuele onderneming wordt minimaal gevormd door de gemeente en een woningcorporatie. Zij werken op basis van de volgende principiële uitgangspunten:

Hier wordt een rekenmethodiek voorgesteld die het begrip gebiedsexploitatie centraal stelt. In die gebiedsexploitatie worden alle kosten en opbrengsten die direct het gevolg zijn van de herstructureringsopgave samengebracht in een ‘transformatieresultaat’. Verderop in deze handreiking wordt de opbouw van dit resultaat toegelicht.

• Samen spannen partijen zich in om het rendement van de gehele gebiedsexploitatie te optimaliseren in het vertrouwen dat deze rendementsoptimalisatie aan elk van de betrokken partijen ten goede komt. • De gemeente neemt, op grond van haar verantwoordelijkheid voor de openbare ruimte, in elk geval de vervangingskosten van infrastructuur en openbare ruimte voor haar rekening en - als dat aan de orde is - ook het onrendabele deel van investeringen in openbare en ‘sociale’ gebouwde parkeervoorzieningen. • De corporatie neemt, op grond van haar verantwoordelijkheid voor de woningen, het onrendabele deel van de investering in nieuwe sociale huurwoningen voor haar rekening.

Uitgaand van een tekort op de gebiedsexploitatie, het transformatieresultaat is negatief, wordt dit tekort eerst verminderd met de bijdragen van gemeente en corporatie die op grond van hun specifieke verantwoordelijkheid gerechtvaardigd zijn. Het resultaat dat daarna overblijft, en dat nog steeds negatief maar ook positief kan zijn, wordt vervolgens verdeeld tussen de partijen. Voorgesteld wordt om als maat daarvoor de verhouding tussen de te verwachten gronden bouwkosten te hanteren. Op basis van deze verhouding kan het resterende resultaat tussen partijen worden verdeeld. Daarmee ligt er een goede basis om afspraken te maken over de daadwerkelijke uitvoering, en de vorm waarin deze gestalte krijgt. Ook deze verdelingsmethodiek wordt verderop in deze handreiking nader toegelicht.

09

Figuur 1. Overzicht deelexploitaties

Huidige situatie

Transformatie

Nieuwe situatie

Beheer openbare ruimte

Grondexploitatie


Vastgoedexploitatie

Tijdelijke exploitatie

Bouwexploitatie

Vastgoedexploitatie

10

1.2

Hoofdlijn van de rekenmethodiek

Het denkmodel achter deze gebiedsbenadering laat zich als volgt weergeven. Fysieke herstructurering kan worden opgevat als een project dat is terug te brengen tot aanpassing en vervanging van vastgoed en openbare ruimte. Uiteengelegd in de daaraan verbonden deelexploitaties, en uitgezet in de tijd, ontstaat dan het basismodel (zie Figuur 1). Zowel in de huidige situatie - aan de vooravond van herstructurering - als in de nieuwe situatie - na afronding - zijn te onderscheiden: • het beheer en de eventuele vervanging van infrastructuur en openbare ruimte (meestal vastgelegd in de begroting openbare werken) • de exploitatie van bestaand en nieuw vastgoed als woningen, winkels en voorzieningen (de vastgoedexploitatie). In de tussenliggende transformatiefase, waarin de herstructurering plaatsvindt, worden drie deelexploitaties onderscheiden: • de tijdelijke exploitatie van het te transformeren vastgoed • de grondexploitatie die wordt ingericht om het gebied te herontwikkelen

• de bouwexploitatie voor de realisatie van nieuw vastgoed. Tussen de deelexploitaties vinden onderlinge leveringen plaats. Zo verhuizen huurwoningen uit de reguliere naar de tijdelijke exploitatie, waarin de bewoners worden geherhuisvest en de woning wordt gesloopt, waarna overdracht plaatsvindt aan de grondexploitatie, waar bouwrijpe grond wordt opgeleverd waarop vervolgens in de bouwexploitatie een nieuwe woning wordt ontwikkeld, die tot slot wordt verkocht of in exploitatie wordt genomen. De samenhang tussen de onderscheiden deelexploitaties kan schematisch worden weergegeven als in figuur 2. In deze schematische weergave van de relevante deelexploitaties vatten we de transformatiefase - het blauwe vlak in het schema - als een project op dat door de virtuele gezamenlijke onderneming (de gebiedsexploitant) wordt gerealiseerd. Deze partij treedt op als virtuele ‘koper’ van bestaand vastgoed en openbare ruimte en als ‘verkoper’ van nieuw vastgoed en openbare ruimte. De waarderingsprincipes van deze in te brengen en uit te nemen objecten zijn in figuur 3 weergegeven.

11

Figuur 2. Onderlinge leveringen

Huidige situatie

Transformatie

Bestaande openbare ruimte en infrastructuur

Nieuwe situatie Vernieuwde openbare ruimte en infrastructuur

Grondexploitatie


Lege of gesloopte objecten en geherhuisveste bewoners

Bouwrijpe grond


Vastgoedexploitatie

Objecten in exploitatie


Vastgoedexploitatie

Bouwexploitatie

Opgeleverde objecten

12

Figuur 3. Onderlinge verrekeningen

Huidige situatie

Transformatie

Nieuwe situatie

Om niet


Om niet

Grondexploitatie


Op basis van evenwichtige verdeling kosten, opbrengsten en risico's

Vastgoedexploitatie

Economische waarde te bepalen afhankelijk van vastgoedsoort


Bouwexploitatie

Vastgoedexploitatie

Economische waarde te bepalen afhankelijk van vastgoedsoort

13

Rond inbreng (‘koop’) en uitname (‘verkoop’) wordt het principe van congruentie gehanteerd: bij het bepalen van de inbrengwaarde en de uitneemwaarde wordt dezelfde bedrijfseconomische grondslag gehanteerd. Concreet betekent dit: • de openbare ruimte en infrastructuur wordt ‘om niet’ in de gebiedsexploitatie ingebracht, en tevens ‘om niet’ uitgenomen • vastgoed wordt ingebracht tegen een economische waarde waarbij de waarderingsgrondslag afhankelijk is van de vastgoedsoort, en wordt tegen dezelfde waarderingsgrondslag uitgenomen Bij sociale huurwoningen is de bedrijfswaarde inmiddels een gebruikelijke grondslag geworden, die hier als preferent wordt aangemerkt. De historische kostprijs wordt hier als grondslag afgewezen; marktwaarde kan onderwerp van lokaal overleg zijn. Met deze uitgangspunten, die verderop in deze brochure nader worden uitgewerkt, kunnen alle kosten en opbrengsten in beeld worden gebracht en daarmee het resultaat van de gebiedsexploitatie berekend. Bij het bepalen van de gebiedsexploitatie worden de volgende begrippen gehanteerd.

• Transformatiekosten: dit zijn alle kosten die samenhangen met de tijdelijke exploitatie, grondexploitatie en bouwexploitatie. • Transformatieopbrengsten: dit is het totaal van de opbrengsten (uitneemwaarden) die de herstructurering genereert. • Transformatieresultaat: dit is het resultaat van de gebiedsexploitatie, dat volgt uit de confrontatie tussen het saldo van kosten en opbrengsten en de inbrengwaarden. Het transformatieresultaat is in feite een vergelijking tussen de waarde die gegenereerd wordt door herstructurering (het saldo tussen kosten en opbrengsten) en de waarde die gegenereerd wordt bij ongewijzigd beleid (het totaal aan inbrengwaarden). Nader uitgesplitst kunnen de aan de herstructurering verbonden kosten en opbrengsten in beeld worden gebracht als in figuur 4.

14

Figuur 4. De kosten in beeld Verwachte kosten

tijdelijke exploitatie grondexploitatie bouwexploitatie

werkelijke kosten werkelijke kosten werkelijke kosten totaal

openbare ruimte woningen/voorzieningen sociale huur woningen/voorzieningen comm.huur woningen/voorzieningen part./koop

om niet bedrijfswaarde beleggingswaarde verkoopwaarde totaal

Transformatiekosten

Uitneemwaarden

Transformatieopbrengsten

t Saldo kosten en opbrengsten

subtotaal

Inbrengwaarden

om niet bedrijfswaarde beleggingswaarde verkoopwaarde

openbare ruimte woningen/voorzieningen sociale huur woningen/voorzieningen comm.huur woningen/voorzieningen part./koop

t Transformatieresultaat

totaal

15

In het lokale overleg zullen gemeente en corporatie vooral goed naar het saldo van kosten en opbrengsten kijken. Dat saldo is beïnvloedbaar door de samenstelling en fasering van het programma. Steeds geldt: gemeente en corporatie zullen zoeken naar mogelijkheden tot optimalisering van het plan.

verhouding tussen grondkosten en bouwkosten in de transformatiefase. Met deze benadering kunnen gemeente en corporatie een vaste basis leggen onder afspraken over de daadwerkelijke uitvoering van de herstructurering, en de wijze waarop het verdeelde resultaat wordt verrekend.

Twee aspecten verdienen daarbij aandacht: In de meeste gevallen zal het saldo positief • De aanpak van de herstructurering kan in zijn. Het ontwikkelen van nieuw vastgoed uiteenlopende samenwerkingsvormen ‘levert immers geld op’. In sommige worden gegoten, uiteenlopend van een gevallen - bijvoorbeeld waar veel woningen klassieke taakverdeling tot het oprichten in de sociale huursector worden gebouwd en van een gezamenlijke wijkontwikkelingsde verdiencapaciteit bij koopwoningen gering maatschappij. De gewenste verdeling van is - zal het saldo tussen kosten en opbrengtaken en risico’s over partijen, maar ook sten negatief zijn. bijvoorbeeld fiscale aspecten, spelen bij die keuze een rol. Het uiteindelijke transformatieresultaat (waarbij ook de inbrengwaarden in beschou- • Zowel gemeente als corporatie worden - in de meeste gevallen - geconfronteerd wing worden genomen) zal bij vrijwel alle met een tekort dat om financiële dekking herstructureringsoperaties negatief zijn. Er vraagt: een financieringsvraagstuk. Voor resteert een tekort, dat langs de hiervoor de gemeente zullen ISV-middelen een omschreven lijn helder in beeld wordt belangrijke dekkingsbron vormen. De gebracht. De verdeling van dit resultaat vindt corporatie staat meerdere wegen open: daarna plaats op basis van het uitgangspunt dekking uit eigen vermogen, uit verkoopdat partijen eerst op grond van hun baten en zonodig collegiale steun in de specifieke verantwoordelijkheid een bijdrage vorm van matching. leveren. Het dan resterende resultaat wordt verdeeld op basis van het belang dat partijen hebben, gerepresenteerd door de verwachte

16

Deze beide punten worden in het kader van deze handreiking overigens slechts kort aangestipt. 1.3

Opzet

De hier kort geschetste benadering wordt in het vervolg van deze brochure verder uitgewerkt. Dat gebeurt in hoofdstuk 3 door de aandacht te vestigen op een stapsgewijze aanpak, waarin gemeenten en corporatie eerst overeenstemming bereiken over de principiële uitgangspunten, vervolgens de relevante kosten benoemen en becijferen, gaan rekenen en optimaliseren, enzovoorts. Al met al een proces dat zeker enkele maanden in beslag zal nemen, maar toch binnen een half jaar tot overeenstemming over de kostenverdeling moet kunnen leiden. De onderscheiden stappen in dat proces worden in deze brochure stuk voor stuk behandeld. Hoofdstuk 4 sluit af met enkele rekenvoorbeelden die het betoog cijfermatig illustreren.

17

2. Een handreiking bij het proces

Deze brochure richt zich op een beperkt, maar wel cruciaal onderdeel van de aanpak van herstructureringsopgaven. Onderwerp is het maken van afspraken over de verdeling van kosten, risico’s en opbrengsten in een vroegtijdig stadium. De wenselijkheid van herstructurering is vastgesteld, en op hoofdlijnen is het gewenste transformatieprogramma (hoeveel woningen vervangen, door welke nieuwbouw, in welke dichtheid enzovoorts) ook bekend. Hoewel herstructurering véél meer omvat, komt hier alleen de fysieke opgave aan bod: ‘de grond en de stenen’. Oogmerk is het sluiten van een samenwerkingsovereenkomst tussen de betrokken beheerders en investeerders (dat zijn in ieder geval de gemeente en één of meerdere corporaties, maar ook een partij als een vastgoedbelegger kan aan tafel zitten) over de financiële condities waaronder de herstructureringsopgave kan worden uitgevoerd. 2.1

Aandachtspunten bij een zakelijk gesprek

Het voorgaande hoofdstuk schetste de hoofdlijn van een rekenmethodiek die bij het bereiken van overeenstemming kan worden gehanteerd. Die rekenmethodiek maakt onderhandelingen niet overbodig maar

focust ze op de juiste punten. Het hanteren van een gezamenlijk onderschreven, adequate methodiek versnelt het proces en vergroot de houdbaarheid van het resultaat. Dat laat onverlet dat er sprake blijft van een onderhandelproces, waarin de betrokken partijen op een zakelijke en professionele manier tot overeenstemming zullen willen komen. Die vaststelling leidt tot een aantal eerste aandachtspunten: • Stel per partij vast wie de onderhandelingen voeren en wat hun mandaat is. Hoe overleggen partijen met hun achterban? • Begin met vast te stellen wat het doel van het onderhandelingsproces is. Welk resultaat wordt verwacht? Is dat een spijkerharde afspraak of een voorlopige verdeling? • Maak een goede planning van het onderhandelingsproces. Wat moet wanneer besproken worden? Sluit het proces ook op in de tijd. Wat is de uiterlijke ‘datum gereedmelding’? • Stel vast welke partijen of personen de berekeningen maken. Is dat een deskundige derde (voordeel: onafhankelijkheid) of doen de betrokken partijen

18

•

•

•

•

dat ieder voor hun eigen aandeel? (voordeel: betrokkenheid) Stel vast op welke manier de kwaliteit van deze berekeningen wordt geborgd en welk inzicht de andere partij daarin krijgt. Bespreek van tevoren hoe om te gaan met second opinions. Overdenk van te voren wat er gebeurt als partijen niet tot vereenstemming komen. Wordt dan een derde ingeschakeld? Is dat een arbiter met bindende bevoegdheden of is dat slechts een mediator? Wie is die persoon of partij eventueel? Vergeet verder geen aandacht te besteden aan punten als: op welke locatie wordt vergaderd, wie is de gespreksleider, hoe lang wordt maximaal vergaderd, en hoe zorg je voor een blijvend goede sfeer? Evalueer na afloop het proces áltijd. Partijen moeten nog jaren met elkaar verder. Onuitgesproken ontevredenheid kan gemakkelijk uitgroeien tot een grote belemmering tijdens de rest van het proces. Spreek naar elkaar een oordeel uit over de kwaliteit van het gevoerde onderhandelingsproces en de kwaliteit van het eindresultaat.

2.2

Een aanpak in stappen

Het vooraf en goed onderbouwd inzichtelijk maken van de kosten en opbrengsten in het totale herstructureringsgebied, neemt tijd in beslag. Dat geldt zeker ook voor het bereiken van overeenstemming over de verdeling ervan over de betrokken partijen. Die tijd - in de praktijk meerdere maanden - kan in stappen worden verdeeld. Elk van de onderscheiden stappen wordt in het vervolg van deze brochure afzonderlijk nader belicht. A Stel samen de te hanteren principes en uitgangspunten vast Al in de initiatieffase is het zaak om overeenstemming te bereiken over de principes en uitgangspunten die in het verloop van de berekeningen en besprekingen worden gehanteerd. Door principe-uitspraken - zoals de stelling dat de corporatie de onrendabele top voor haar rekening neemt en de gemeente de vervangingskosten van de infrastructuur - al aan het begin te bevestigen, ontstaat zicht op de bandbreedte van onderhandeling (A1). Ook een aantal overlegpunten - zoals de te hanteren parameters en de precieze definitie van het plangebied - verdient een snelle en concluderende bespreking (A2). Al

19

was het maar omdat ze essentieel zijn om vervolgens op gelijke leest te kunnen rekenen. B Breng de te verwachten kosten en opbrengsten in beeld De vervolgstap, die zich vermoedelijk in de haalbaarheidsfase van de planontwikkeling afspeelt, omvat het in beeld brengen van de te verwachten kosten en opbrengsten. De rekenmethodiek van deze brochure biedt daarvoor een kader aan. Bijzondere aandacht vergen: • de relevante kostenposten en hun plaats in de gebiedsexploitatie (B1) • de waarderingsgrondslagen bij inbreng en uitname van vastgoed (B2) C Bezie en bespreek de mogelijkheden tot optimalisering Als de kosten en opbrengsten van het totale plan adequaat in beeld zijn gebracht, geeft dat inzicht aanleiding tot gezamenlijke bespreking. Is het mogelijk om kosten en opbrengsten meer in evenwicht te brengen? (C1) Van belang bij deze stap is de samenhang tussen de deelexploitaties: wat voor de één een plus oplevert, kan voor de ander immers

een min betekenen (C2). Optimaliseringmogelijkheden kunnen liggen in: • kostenvermindering en/of opbrengstverhoging op onderdelen • de invulling en/of fasering van het herstructureringsprogramma. D Verdeel het resultaat over de betrokken partners Ook bij een optimaal ingericht herstructureringsprogramma zal er in veel gevallen een tekort resteren. De financiële bijdragen die gemeente en corporaties op grond van hun kerntaken leveren, dekken de omvang daarvan niet volledig. Het resterende tekort vergt een verdelingsafspraak, die in deze stap aan de orde is: zie D1 voor de principes en D2 voor een voorbeeld. Als daarover overeenstemming wordt bereikt (D3), is voor gemeente en corporatie duidelijk: • welk berekend financieel resultaat zij samen willen bereiken • welke onderlinge herverdeling dan geregeld moet worden • voor welk dekkingsvraagstuk beide partijen afzonderlijk staan.

20

E Zoek er een passende taakverdeling bij De laatste stap omvat het nader verdelen van de taken - wie gaat wat doen, en hoe verrekenen we één en ander? - en het kiezen van een bijpassende samenwerkingsvorm, waarin de aanpak gestalte krijgt (E1). Bijzondere aandacht daarbij vergt het vraagstuk van de risicoverdeling en de handelwijze bij wijzigende omstandigheden (E2). Het geheel wordt, tot slot, vastgelegd in een samenwerkingsovereenkomst. De stappen worden hierna toegelicht. Daarbij ligt de nadruk op het aanreiken van een rekenmethodiek die de lokale samenwerkingspartners in staat stelt om in goed en gezamenlijk overleg overeenstemming te bereiken. Nauw verwante vraagstukken, bijvoorbeeld van juridische of fiscale aard, blijven buiten beschouwing, evenals nadere precisering in de vorm van parameters, kengetallen of normen. Door toepassing in de lokale praktijk zal deze benadering in de komende periode worden beproefd en zonodig aangepast.

Figuur 5. Op weg naar afspraken over kostenverdeling Stap A Vaststellen: Principes en uitgangspunten t Stap B Rekenen: Kosten en opbrengsten t Stap C Reflecteren: Mogelijkheden optimalisering t Stap D Beoordelen: Verdeling resultaat t Stap E Afspreken: Taken en risico ‘s

21

A Vaststellen uitgangspunten Het bereiken van overeenstemming over de verdeling van kosten, risico’s en opbrengsten start met het gezamenlijk vaststellen van een aantal uitgangspunten. Ze hebben betrekking op de achterliggende principes, en op de punten die lokaal moeten worden besproken. In de vormen van stellende uitspraken passeren ze de revue. In het lokale overleg worden ze ingevuld en bekrachtigd. A1 Principes Uitgangspunt bij het komen tot afspraken over de kostenverdeling, is de veronderstelling dat de betrokken partijen (waaronder in ieder geval de gemeente en één of meerdere woningcorporaties) sámen aan de slag willen. Op die basis spreken partijen af om de herstructureringsopgave te benaderen als een integraal project, dat niet op onderdelen maar juist in samenhang beoordeeld én berekend moet worden. Dit principiële uitgangspunt betekent zeker niet dat de partijen vervolgens ook daadwerkelijk alles samen dóen. Wel betekent het dat partijen samen de kosten en opbrengsten in beeld brengen, en samen streven naar een optimaal resultaat dat evenwichtig tussen de partijen wordt verdeeld.

• Deze samenwerkingsintentie krijgt vorm doordat partijen afspreken het vraagstuk van de kostenverdeling gebiedsgericht te benaderen. • In die benadering rekenen en redeneren de samenwerkingspartners alsof ze een onderneming vormen die als gebiedsexploitant optreedt. Partijen rekenen en redeneren vervolgens samen, maar doen dat op basis van het uitgangspunt dat ze nadrukkelijk onderscheiden verantwoordelijkheden hebben. De toedeling van deze verantwoordelijkheden is in eerste aanleg helder en eenduidig: de gemeente is verantwoordelijk voor de openbare ruimte, en de vastgoedeigenaar is verantwoordelijk voor het vastgoed. De gemeente is verantwoordelijk voor onderhoud en beheer van de openbare ruimte en infrastructuur. Deze ‘exploitatie’ is in de gemeentelijke praktijk meestal niet als afzonderlijke exploitatie herkenbaar, maar ingericht als vaste begrotingspost binnen de gemeentebegroting. Bij de openbare ruimte en infrastructuur zal een gemeente tot vervanging overgaan bij gewijzigde eisen aan het gebruik (denk bijvoorbeeld aan verkeersveiligheid) of bij einde van de technische levensduur.

22

De vastgoedeigenaar is verantwoordelijk voor onderhoud en beheer van de gebouwen. Bij huurwoningen zijn dat corporaties of beleggers (institutioneel of particulier), bij koopwoningen is dat de eigenaar-bewoner. Bij voorzieningengebouwen (zoals voor onderwijs, welzijn of zorg) is de eigenaar een overheid zelf, of daaraan gelieerd. Vaak betreft het een gemeentelijke instelling (een welzijnsorganisatie bijvoorbeeld). Soms is er sprake van zelfstandige stichtingen of zijn er relaties naar andere overheden (ROC onderwijsgebouwen, zorgvastgoed). Bij vastgoed zal de eigenaar slopen en eventueel vervangen om bedrijfseconomische redenen, bijvoorbeeld bij einde van de bedrijfseconomische levensduur (renovatie is duurder dan vervanging) of bij een veranderende vraag (er is vraag naar andere woningen of voorzieningen dan nu worden aangeboden). • De gemeentelijke verantwoordelijkheid heeft betrekking op de openbare ruimte en op eventueel vastgoed voor maatschappelijke voorzieningen of publieke functies. • De private verantwoordelijkheid (corporaties, marktpartijen) heeft betrekking op woningen en op overig commercieel vastgoed.

Deze principiële toedeling van verantwoordelijkheden zegt in het geheel niets over de vraag welke partij in de praktijk de uitvoering ter hand neemt. Bij het maken van afspraken over de kostenverdeling is zij echter essentieel. • In de eerste plaats omdat zij leidt tot specifieke bijdragen van gemeente en corporatie, op grond van hun specifieke verantwoordelijkheid. • In de tweede plaats omdat de onderscheiden verantwoordelijkheden een rol spelen bij het verdelen van het tekort dat alsnog kan resteren. De gemeentelijke verantwoordelijkheid voor de openbare ruimte impliceert dat de gemeente verantwoordelijk is voor het onderhoud en eventuele vervanging van infrastructuur en openbare ruimte: bestrating enzovoorts. Bij een herstructureringsoperatie wordt deze infrastructuur vaak meegenomen. Men zou in dat geval kunnen spreken van een vroegtijdige vervanging, waarvoor de gemeente (impliciet) al (een deel van de) middelen heeft gereserveerd. Dit leidt tot de stellingname dat de gemeente in ieder geval een financiële bijdrage levert die gelijk staat aan de kosten om het al ‘afgeschreven’ deel van de infrastructuur

23

en openbare ruimte tegen huidige kwaliteitsmaatstaven te vervangen. • De gemeentelijke verantwoordelijkheid voor de openbare ruimte impliceert een financiële bijdrage ter hoogte van de vervangingskosten van bestaande, afgeschreven infrastructuur en openbare ruimte. De principiële verantwoordelijkheid van de vastgoedeigenaar voor het vastgoed leidt tot de stelling dat deze eigenaar dan ook zelf een eventueel onrendabel deel van de investering voor zijn rekening moet nemen. Bij de bouw van sociale huurwoningen door corporaties hebben we het dan over de zogenoemde onrendabele top. Met het afboeken van dit onrendabele deel van de investering geven zij invulling aan hun maatschappelijke verantwoordelijkheid voor het realiseren van goede en betaalbare huisvesting.

kan immers vastgoedeigenaar zijn, bijvoorbeeld van een gebouw waar een welzijnsinstelling in huist. Als dat gebouw in de herstructureringsoperatie door een nieuwe wordt vervangen, dan draagt de gemeente daarvan de onrendabele top, die in de uiteindelijke rekensom ook als afzonderlijke bijdrage zichtbaar moet worden gemaakt. Vergelijkbare redeneringen gaan op voor ‘maatschappelijk vastgoed’ van andere eigenaren, bijvoorbeeld in de zorghoek. Tegelijk zal duidelijk zijn dat de eigenaren van vastgoed in de commerciële sector niet voor de hier bedoelde bijdrage kunnen worden ‘aangeslagen’.

Een bijzondere variant van het voorgaande zijn de gebouwde parkeervoorzieningen. Als die bijvoorbeeld deel uitmaken van een complex met luxe koopwoningen, of anderszins rendabel kunnen worden geëxploiteerd, dan worden kosten en opbrengsten eenvoudigweg in de gebiedsexploitatie opgenomen. Wanneer er echter sprake is • De maatschappelijke verantwoordelijkvan openbare gebouwde parkeervoorzieninheid van de corporatie impliceert een financiële bijdrage die gelijk staat aan de gen, dan neemt de gemeente het onrendabele deel van deze investering voor haar onrendabele afboeking bij de bouw van rekening. Dat deel wordt dan als gemeentesociale huurwoningen. lijke bijdrage genoteerd. Voor gebouwde parkeervoorzieningen die, op grond van het De implicatie van deze verantwoordelijkgemeentelijk (parkeer)beleid, deel uitmaken heidstoedeling is breder. Ook de gemeente

24

van een complex sociale huurwoningen kan tot dezelfde conclusie - een gemeentelijke bijdrage - worden gekomen. • De gemeente neemt het onrendabele deel van investeringen in openbare gebouwde parkeervoorzieningen voor haar rekening. Met de hiervoor benoemde principes zijn bijdragen benoemd die gemeente en corporaties op grond van hun specifieke verantwoordelijkheid voor eigen rekening nemen. Ze vormen geen onderwerp van onderlinge herverdeling, en dekken een groot deel van het tekort dat in de gebiedsexploitatie wordt berekend eigenlijk al bij voorbaat af. De figuur van de gebiedsexploitatie kent als nader uitgangspunt dat kosten en opbrengsten op gebiedsniveau in beeld worden gebracht. In eerste instantie is daarbij niet relevant welke partij de betreffende kosten of opbrengsten draagt. Op het niveau van het herstructureringsgebied worden de kosten en opbrengsten in beeld gebracht, en verminderd met de inbrengwaarden wordt dan het resultaat van de gebiedsexploitatie zichtbaar. Dat resultaat zal negatief zijn, en gemeente en

corporatie leveren op basis van hun verantwoordelijkheid beiden dekkingsbijdragen. Het resultaat dat dan overblijft kan zowel positief als (nog steeds) negatief zijn. Dit resterende transformatieresultaat vormt onderwerp van onderlinge verdeling. • Het transformatieresultaat dat na aftrek van de bijdragen van gemeente en corporatie overblijft, wordt door partijen gedeeld. Er zijn meerdere sleutels denkbaar om de verdeling van het resterende gebiedsresultaat vorm te geven. Hier wordt voorgesteld om een maatstaf te ontlenen aan de verantwoordelijkheid die gemeente en corporatie hebben voor de openbare ruimte en het vastgoed. Om die maat te operationaliseren, kan worden gekeken naar de kosten in de grondexploitatie en die in de bouwexploitatie. Die vormen een afspiegeling van de kosten die in de sfeer van de openbare ruimte respectievelijk die van het vastgoed worden gemaakt. Door de verhouding tussen beide als uitgangspunt te nemen, wordt zichtbaar welk deel van het resultaat aan de gemeente en aan de corporatie toevalt. • De verhouding tussen de kosten in de grondexploitatie (‘openbare ruimte’) en

25

die in de bouwexploitatie (‘vastgoed’) vormt een maatstaf voor de verdeling van het resterende gebiedsresultaat tussen gemeente en corporatie.

overeenstemming gerichte bespreking tussen de bij de herstructurering betrokken samenwerkingspartners. A2 Overlegpunten

Het aardige van deze verdeelsleutel is dat de verantwoordelijkheidsverdeling erin doorweegt. Zou een herstructureringsopgave bijvoorbeeld omvangrijke investeringen in de openbare ruimte vergen - de aanleg van waterpartijen in een parkomgeving bijvoorbeeld - dan leidt dat tot hogere kosten in de grondexploitatie en daarmee tot een relatief hoger aandeel voor de gemeente in de verdeling van het resterende tekort. Dat is ook verdedigbaar. Omgekeerd zal een opgave die vooral betrekking heeft op de transformatie van vastgoed meer gewicht leggen bij de bouwkosten.

Een aantal onderwerpen verdient al in een vroeg stadium een op overeenstemming gerichte bespreking. Dat geldt in ieder geval voor de navolgende punten.

• De definitie van het plangebied is van groot belang, zowel ruimtelijk als naar inhoud. Wat hoort erbij, wat niet? Ofwel: wat nemen we mee in de gezamenlijke rekensom over de verdeling waarvan we overeenstemming willen bereiken? • Van belang daarbij is ondermeer overeenstemming over de vraag of ingrepen als renovatie en de verkoop van huurwoningen in de berekeningen worden • De verdeelsleutel ‘openbare ruimte’, meegenomen, of daar welbewust buiten met de kosten grondexploitatie als maat, worden gehouden. kent alleen de gemeente als eigenaar. • Het verdient de voorkeur de in de • Haar tegenhanger, met de bouwkosten gebiedsexploitatie op te nemen kostenals maat, wordt uitgesplitst naar de posten te beperken tot degenen die betrokken vastgoedpartijen, onder wie in rechtstreeks aan de herstructureringsvoorkomende gevallen ook de gemeente opgave zijn toe te rekenen. Grensgevalzelf. len vergen gezamenlijke bespreking. • Wat betreft het bepalen van de inbrengDeze principiële uitgangspunten verdienen en uitneemwaarden, verdient het een intensieve, op het bereiken van

26

congruentiebeginsel van meet af aan toepassing. Dat wil zeggen dat, naar vastgoedsoort bezien, in beide gevallen dezelfde methode van waardebepaling wordt gehanteerd. • De methodiek van waardebepaling vergt een nadere invulling, zowel wat betreft de parameters als de achterliggende beleidsredenering. Ze vormen beide onderwerp van bespreking. • In de methodiek van de gebiedsexploitatie worden alle bedragen als netto contante waarde gehanteerd. Dat vereist overeenstemming over de daarbij te hanteren parameters: • start- en einddatum • rentewinst/-verlies • kosten- en opbrengstenstijging • disconteringsvoet B De kosten en opbrengsten in beeld brengen Kosten en opbrengsten van een herstructureringoperatie dienen op een adequate en verantwoorde manier inzichtelijk te worden gemaakt. De kapstok daarvoor is de figuur van de gebiedsexploitatie, waarin de samenwerkingspartners kosten en opbrengsten voorcalculatorisch in beeld brengen alsof er

sprake is van één gezamenlijke opgave (figuur 6). Om kosten, opbrengsten en het resultaat van de gebiedsexploitatie te kunnen berekenen, is een eenduidige opstelling nodig van: • de kosten die worden ondergebracht in de tijdelijke exploitatie, de grondexploitatie en de bouwexploitatie (B1 gaat hier nader op in) • de waarderingsgrondslagen die worden gehanteerd bij de inbreng en uitname van openbare ruimte en vastgoed (B2 gaat hier nader op in) In alle gevallen geldt: de bedragen worden als contante waarde genoteerd. Dat vergt in de eerste plaats een afspraak tussen de partners over de daarbij te hanteren parameters en het tijdstip waarop alle kosten en opbrengsten contant worden gemaakt. Is dit vandaag, is dit 1 januari van komend jaar of is dit het tijdstip waarop het transformatieproces aanvangt? B1 Kostenposten Van de aan de herstructurering verbonden kosten (herhuisvesting, bodemsanering, de aanleg van nieuwe bestrating, de bouw-

27

Figuur 6. Waarden en kosten

Huidige situatie

Transformatie

Om niet Inbrengwaarde openbare ruimte

Nieuwe situatie

Om niet Kosten grondexploitatie

Uitneemwaarde openbare ruimte

Werkelijke kosten

Inbrengwaarde vastgoed Waardebepaling afhankelijk van vastgoedsoort

Kosten tijdelijke exploitatie

Kosten bouwexploitatie

Uitneemwaarde vastgoed Waardebepaling afhankelijk van vastgoedsoort

28

Figuur 7. Kostenposten in deelexploitaties transformatiefase Kosten tijdelijke exploitatie ___________________________ Uitplaatsingskosten: • Verhuiskosten vergoeding • Vergoeding ZAV • Tijdelijke huisvesting • Procesbegeleiding • Overige vergoedingen Sloopkosten gebouwen Tijdelijk beheer kosten: • Onderhoud • Vaste lasten • Beheer • Huurderving Tijdelijk beheer opbrengsten: • Tijdelijke huurinkomsten

Kosten grondexploitatie ___________________________ Aanvullende verwerving: • Gronden • Gebouwen Voorbereidende werkzaamheden: • Opbreken infra en openbare ruimte • Milieusaneringen • Kabels en leidingen (Her)inrichting openbare ruimte: • Bouwrijp maken • Woonrijp maken • Infrastructuur Plankosten: • Planschade • Planontwikkelingskosten • Voorbereiding en Toezicht

kosten enzovoorts) wordt een inschatting gemaakt die op realistische uitgangspunten is gebaseerd. Van belang is te komen tot een ‘marktconforme’ voorcalculatie. De rekenmethodiek kent als uitgangspunt dat partijen zich gezamenlijk een oordeel vormen over de hoogte van de transformatiekosten, als waren zij een ‘herstructureringsonderneming’. Een dergelijke onderneming zou voor een groot deel van de kostenposten meervoudig offerte aanvragen, en daaruit de economisch meest voordelige aanbieding kiezen. Voor onderdelen is dit op grond van Europese regelgeving zelfs onontkoombaar.

Kosten bouwexploitatie ___________________________ Renovatie kosten: • Groot onderhoud • Vervangingen • Samenvoegingen Bouwkosten: • Fundering • Ruw bouw • Installaties • Afbouw • Vaste inrichting Bijkomende kosten: • Planontwikkelingskosten • Ontwerp- en advieskosten • Leges en verzekering • Renteverlies tijdens de bouw • Kosten van overdracht

De kosten worden ondergebracht in de deelexploitaties zoals afgebeeld in figuur 7. Deze opzet van (hoofd)kostensoorten voor de verschillende deelexploitaties zal in gezamenlijkheid per project verder moeten worden uitgewerkt en afgestemd op projectspecifieke aspecten. De bouwexploitatie kan betrekking hebben op verschillende soorten vastgoed, zoals sociale huurwoningen, marktwoningen, commerciële voorzieningen, maatschappelijke voorzieningen en parkeervoorzieningen. Gebouwde parkeervoorzieningen die in de

29

openbare ruimte worden gerealiseerd, kunnen in de grondexploitatie worden opgenomen, als onderdeel van de investeringen in infrastructuur. In de praktijk zijn er meerdere bouwexploitaties, waarvan de in het schema weergegeven bouwexploitatie de sommatie is. Het is noodzakelijk om ze afzonderlijk inzichtelijk te maken.

kerngedachte is dat zowel bij het bepalen van de ‘oude’ als de ‘nieuwe’ waarde eenzelfde grondslag wordt gehanteerd. • Voor én na transformatie wordt voor de waardebepaling van vastgoed en openbare ruimte en infrastructuur dezelfde bedrijfseconomische redenering of methode van waardering gehanteerd.

Twee bewegingen spelen bij herstructurering een cruciale rol: • vastgoed wordt ingebracht om te worden gesloopt en vervangen door nieuw vastgoed • infrastructuur wordt vervangen door nieuwe of aangepaste infrastructuur.

Het bestaande vastgoed dat in de herstructurering wordt betrokken heeft een waarde die wordt bepaald door de doelen die de eigenaar nastreeft. Dat is verschillend voor een woningcorporatie, een belegger, een ontwikkelaar, een eigenaar-bewoner of de gemeente. De onderscheiden vormen van vastgoed lopen zo parallel met de eigendomsvorm. De vastgoedwaardering is in de herstructurering een omvangrijke post, waarmee men zich zowel arm als rijk kan rekenen. Het komt nog geregeld voor dat men voor de inbrengwaarde de boekwaarde als uitgangspunt kiest: de uitgaven die in het verleden zijn gedaan minus afschrijvingen. Deze geeft geen goed beeld van de waarde van het vastgoed.

De waardeveranderingen die in deze bewegingen plaatsvinden, moeten op een eenduidige manier worden vastgesteld. De

Een hoge inbrengwaarde belemmert de herstructurering. Doorexploiteren van het bestaande vastgoed is dan vaak aantrekke-

Behalve transformatiekosten zijn er ook opbrengsten. Deze komen voort uit de uitneemwaarden van nieuw of gerenoveerd vastgoed, en worden berekend op basis van waarderingsgrondslagen die in B2 worden toegelicht. B2 Waarderingsgrondslagen

30

lijker. Dat is een keuzemogelijkheid die in die hoge inbrengwaarde tot uiting komt. Omgekeerd heeft een lage inbrengwaarde tot gevolg dat sloop-nieuwbouw gemakkelijker wordt: de alternatieve opbrengst die dat geeft wordt aantrekkelijker. Om goed te kunnen kiezen in de herstructureringsmogelijkheden is het belangrijk dat de inbreng- en uitneemwaarden realistisch worden geraamd. Van groot belang is ook dat de inbreng en de uitname volgens dezelfde principes worden geraamd. Waardering vastgoed • De waarderingsgrondslag is afhankelijk van de vastgoedsoort. Woningcorporatie • Vastgoed in de sociale huursector wordt op basis van bedrijfswaarde gewaardeerd. De waarde van de bestaande woning voor de corporatie is in beginsel gelijk aan de contant gemaakte toekomstige huuropbrengsten, minus de contant gemaakte toekomstige uitgaven voor beheer en onderhoud: de bedrijfswaarde. Deze berekening is gevoelig voor de parameters die men

hanteert voor de stijging van huur en uitgaven, het renteniveau en de resterende levensduur. Voor de corporatie vormen de parameters die het WSW hanteert voor de berekening van de bedrijfswaarde een belangrijke referentie, omdat dit de financieringsruimte bepaalt. Voor het eigen beleid hanteert men veelal eigen parameters. De waardering van woningen staat momenteel in corporatieland ter discussie. Voor verschillende doeleinden (jaarrekening, benchmarking, rendementsberekening) worden verschillende uitgangspunten gekozen met bijgevolg verschillende waarden. Momenteel ligt de marktrente bovendien lager dan de disconteringsvoet van 6,5% die veelal wordt gehanteerd en het WSW aangeeft. Dit geeft de corporatie enige ingebouwde risicomarge, zolang dit renteverschil blijft. Voor de bepaling van de inbrengwaarde dient een zo reëel mogelijke inschatting van de kasstromen het uitgangspunt te vormen. Het gaat dan om de waarde bij een haalbare vorm van doorexploiteren. In een minder aantrekkelijke woonbuurt moet rekening gehouden worden met hogere kosten voor onderhoud, vandalisme et cetera, minder ruimte voor huurverhogingen en mogelijk ook meer leegstand en huurderving.

31

De bedrijfswaarde bij uitname is voor een sociale huurwoning door de relatief lage aanvangshuur meestal minder dan de benodigde nieuwbouwinvestering en dus verliesgevend. Het verschil tussen de productiekosten (gewoonlijk bouwkosten + bijkomende kosten + grondkosten) en de berekende bedrijfswaarde vormt de onrendabele top. Een eventuele verkoopoptie op termijn kan de onrendabele top sterk reduceren. Een belangrijk vraagpunt is daarom of in de kasstroom rekening gehouden kan of moet worden met verkoopopbrengsten. Het verschil tussen de investering en de bedrijfswaarde volgens WSW-parameters moet de corporatie afboeken op eigen vermogen of uit de extra financieringsruimte op andere delen van het bezit financieren. Belegger • Vastgoed in de commerciële huursector wordt op basis van beleggingswaarde gewaardeerd. Bij commerciële verhuur kan het om woningen gaan maar ook om winkels. In de jaarrekening van de betrokken eigenaarexploitant zal het betrokken bezit gewaardeerd zijn op grond van de ROZ/IPDvastgoedindex. In essentie komt deze

taxatiewaarde neer op het bedrag dat het vastgoed op de markt zal opbrengen onder handhaving van het gebruik, dus onder gestanddoening van lopende huurovereenkomsten en rechten en plichten. De vereiste van congruentie betekent dat eventueel te slopen commercieel huurbezit in de herstructureringsexploitatie als last wordt ingebracht tegen de marktwaarde, zoals nieuw te bouwen en te verhuren vastgoed als baat en tevens tegen marktwaarde wordt genoteerd. Een belegger rekent net als de woningcorporatie met de opbrengst van kasstromen om de waarde van het vastgoed te bepalen. Toch zijn er verschillen. In plaats van langdurige exploitatie rekent men gewoonlijk met een periode van 15-25 jaar waarna de opbrengst van verkoop als restwaarde in de kasstroom wordt opgenomen. Daarnaast bouwt men meestal voor een duurder segment in de huursector. Dit resulteert in hogere waarden in vergelijking met corporaties. Een onrendabele top hoort niet tot het vocabulaire van de belegger: een bepaald minimum rendement vormt het uitgangspunt.

32

Net als bij de corporatie kan bij de inbrengwaarde sprake zijn van ongunstige uitgangspunten voor de ontwikkeling van kosten en opbrengsten. Ontwikkelaar: vrije verkoopwaarde Een ontwikkelaar koopt vastgoed in, om door transformatie winst te realiseren. Het bestaande vastgoed wordt ingekocht tegen een zodanige prijs dat na de transformatie en verkoop een redelijke winstmarge kan ontstaan. De uitname gebeurt tegen de vrije verkoopwaarde, de inbrengwaarde is de prijs die de ontwikkelaar zich hierbij kan veroorloven (residu). Eigenaar-bewoner • Vastgoed in particulier eigendom wordt op basis van verkoopwaarde gewaardeerd.

realiseren. In het uiterste geval is onteigening nodig en de waarde van de woning kan worden geraamd op deze onteigeningsprijs (marktwaarde bij vrije verkoop). De bewoner zal ook schadeloos moeten worden gesteld voor zijn transactiekosten. Hetzelfde geldt voor de eigenaar-gebruiker bij andere gebouwen dan woningen. Een eigenaar-bewoner die zich na herstructurering wil vestigen koopt een nieuwe woning tegen de VON-prijs: de marktwaarde van de nieuwe woning. Gemeente: van alles wat? • Vastgoed voor maatschappelijke voorzieningen wordt bij voorkeur op basis van bedrijfswaarde gewaardeerd.

Het gaat hier om een breed scala aan voorzieningen, van basisonderwijs en voortgezet onderwijs naar verzelfstandigd onderwijs, Als de woning gesloopt gaat worden heeft de zoals ROC’s, welzijnsvoorzieningen eigenaar-bewoner een nieuwe woning nodig. (buurthuizen, activiteitencentra) en zorgvoorzieningen (dienstencentra, extra- en De prijs van de woning is voor de bewoner intramurale voorzieningen). Eigendom en idealiter zo hoog dat daarvan een vervangende woning van vergelijkbare kwaliteit kan exploitatie zijn vaak gescheiden, met worden gekocht. De eigenaar-bewoner moet gevolgen voor de beslisbevoegdheid. Veel van dit vastgoed is eigendom van de worden uitgekocht om het plan te kunnen

33

gemeente, een deel is ook eigendom van de instelling die het gebruikt of van de corporatie (verzorgingshuizen). In de praktijk gelden voor dit vastgoed heel verschillende waarderingen. Zo zijn onderwijsgebouwen in 1997 om niet overgegaan van het Ministerie van Onderwijs naar gemeenten en grote onderwijsinstellingen. Welzijns- en sportvoorzieningen of de eigen huisvesting zijn soms via de kapitaalsdienst gefinancierd en staan dan tegen historische kosten en afschrijving geboekt, maar soms ook om niet. Verzorgingshuizen hebben vaak een veel te hoge waardering op basis van hun boekwaarde. Soms heeft de gemeente andere gebouwen actief verworven. De waarde wordt dan bepaald op de aanschafprijs plus het resultaat van (tijdelijke) exploitatie. Een belangrijk nadeel van de verschillende manieren van waarderen is dat de besluitvorming over investeringen beperkt blijft tot het eigen eiland van onderwijs, zorg of welzijn, waarbij ook verschillen ontstaan tussen gemeente en instellingen. Besluitvorming over ander gebruik van de gebouwen wordt zo bemoeilijkt en een verantwoorde besluitvorming over onderhoud, renoveren of vervangen eigenlijk ook.

Het zou nastrevenswaard zijn dat de gemeente de waarde van de eigen gebouwen ontleent aan een aan de functie en aan de markt gerelateerd huurniveau. Dit maakt het mogelijk de huisvestingsbeslissingen op een rationele wijze te koppelen aan de investeringen die ermee gemoeid gaan. De waarde van deze gebouwen kan op dit huurniveau en de benodigde uitgaven worden gebaseerd (bedrijfswaarde). Afhankelijk van de financiële ruimte van de gebruiker kan een kostendekkende huur worden gevraagd, een markthuurniveau of juist een laag huurniveau dat door de instelling kan worden gedragen. In het laatste geval zal ook de gemeente te kampen krijgen met een onrendabele top voor de nieuwbouw. Voorzieningen die in eigendom zijn van de gebruiker, zoals de grote onderwijsinstellingen, zullen op basis van de vrije verkoopwaarde moeten worden gewaardeerd, dan wel via een concreet vervangingsalternatief een nieuw onderdak moeten vinden. In dat opzicht zijn ze vergelijkbaar met de eigenaar-bewoner.

34

Waardering infrastructuur en openbare ruimte

Figuur 8. Kosten en opbrengsten gebiedsexploitatie

• De openbare ruimte wordt ‘om niet’ ingebracht én opgeleverd.

Tijdelijke exploitatie kosten uitplaatsing resultaat tijdelijk beheer sloopkosten

E E E

Grondexploitatie (aanvullende) verwerkingskosten voorbereidende werkzaamheden (her)inrichting openbare ruimte plankosten

E E E E

Voor infrastructuur en openbare ruimte geldt dat de eerste aanleg direct kan worden verhaald op de grondopbrengsten. Daarna is de gemeente gehouden te onderhouden en tijdig te vervangen. In een heldere begroting wordt voor alle elementen uit de infrastructuur onderscheid gemaakt in de lasten voor dagelijks beheer en correctief onderhoud, planmatig onderhoud en vervanging gegeven de technische levensduur. Er is niet zozeer sprake van een exploitatie maar van een begroting. Vaak zal bij herstructurering gelijktijdig met het vastgoed de infrastructuur worden aangepakt, omdat ook die verouderd of versleten is. Er kunnen ook andere omstandigheden zijn: verandert de stempel van een wijk bijvoorbeeld, dan zal ook de infrastructuur (wellicht vroegtijdig, voor einde technische levensduur) moeten worden vervangen. Blijft het stratenpatroon hetzelfde, dan komt de vraag op of renovatie of vervanging van infrastructuur niet zou

Bouwexploitatie bouwkosten bijkomende kosten Transformatiekosten

Uitneemwaarden openbare ruimte woningen/voorzieningen sociale huur woningen/voorzieningen comm.huur woningen/voorzieningen part./koop

E E ________ E

Transformatieopbrengsten

om niet E E E ________ E

Saldo kosten en opbrengsten

Subtot. E

Inbrengwaarden openbare ruimte woningen/voorzieningen sociale huur woningen/voorzieningen comm.huur woningen/voorzieningen part./koop

om niet E E E

t

t Transformatieresultaat

Totaal E

35

passen bij een integrale aanpak van vastgoed én openbaar gebied. In het geval van infrastructuur kan er geen waarde worden vastgesteld als resultaat van exploitatie. Er zijn immers geen inkomsten. De openbare ruimte wordt om niet wordt ingebracht in een herstructureringsoperatie, en om redenen van congruentie ook om niet - nieuw of verbeterd - opgeleverd.

van bespreking kunnen zijn. Daarna wijst C2 op een punt dat in de gedachtegang van de gebiedsexploitatie essentieel is: partijen streven niet naar optimalisatie op onderdelen, maar naar optimalisatie van het totaal. C1 Keuzen confronteren met uitkomsten

Het transformatieresultaat wordt bepaald door tal van factoren. Programmatische, inhoudelijke en bedrijfseconomische keuzen C Optimaliseren herstructureringsplan spelen daarin een belangrijke rol. De gebiedsexploitatie laat zien wat, in hun Op basis van de vorige stappen (B1 en B2) kunnen kosten, opbrengsten en het resultaat onderlinge samenhang, het in euro’s uitgedrukte gevolg van al die keuzen is. van de gebiedsexploitatie zichtbaar worden gemaakt (figuur 8). De samenwerkingspartners zullen er behoefte aan hebben om de bij aanvang Het overzicht, in het bijzonder het saldo, gemaakte keuzen te spiegelen aan hun stelt de samenwerkingspartners voor de vraag of er mogelijkheden tot optimalisering financiële gevolgen. Daarbij passeren onder meer de volgende vragen de revue: zijn. Kunnen de opbrengsten wellicht omhoog, bijvoorbeeld door een scherpere • Wat betreft de in te brengen woningen: programmering? Kunnen de transformatierenoveren en anders op de markt zetten, kosten wellicht omlaag, als de daarin of afschrijven, slopen en vervangen? opgenomen posten nog eens kritisch worden • Wat betreft de bij de waardevaststelling beschouwd? gehanteerde parameters: zijn ze ook bij nader inzien als reëel te beschouwen? Hierna benoemt C1 enkele onderwerpen die bij het streven naar verdere optimalisering van het herstructureringsplan onderwerp

36

• Programmatische keuzen rond de vervangende woningproductie: - dichtheid - verhouding sociaal/markt - huurniveau - verhouding grondgebonden/gestapeld - prijsdifferentiatie - kwaliteitskeuzen • Programmatische keuzen rond de inrichting van de openbare ruimte: - verhouding verharding, groen en water - behoud deel bestaande infrastructuur - kwaliteitsniveau verharding en groen - gebouwd parkeren of parkeren op maaiveld • Bedrijfseconomische en projecttechnische keuzen: - plangrens, afbakening herstructureringsgebied/-opgave - fasering van het programma in de tijd - parameters, waaronder de disconteringsvoet - waardering nieuw vastgoed In de zoektocht naar optimalisering staan de volgende elementen centraal: • Scherpe keuzes rond sloop en vervanging of juist renovatie en herpositionering van bestaande woningen.

• Rationele keuzes rond behoud of wijziging/vervanging van de bestaande infrastructuur. • Realistische uitgangspunten voor de exploitatie van de nieuwe sociale huurwoningen, die uiteindelijk in de bedrijfswaarde tot uiting komen. • Een marktgerichte fasering, gericht op vermindering van de rentelasten, met het naar voren halen van de planonderdelen die geld opleveren. C2 Keuzen in samenhang bezien De optimaliseringmaatregelen zullen niet voor alle deelexploitaties hetzelfde uitwerken. Zo leidt vergroting van de dichtheid weliswaar tot een verbeterd resultaat in de grondexploitatie, maar er kunnen negatieve neveneffecten zijn. Denk bijvoorbeeld aan de eventueel toegenomen verharding die drukt op de toekomstige beheerlast van de gemeente, of over de noodzaak gebouwde parkeervoorzieningen aan te leggen die niet in alle gevallen sluitend kunnen worden geëxploiteerd. Het is van groot belang bij optimalisering scherp in de gaten te houden wat de werkelijke gevolgen zijn voor het geheel, en voor elk van de samenwerkingspartners.

37

Figuur 9. Optimaliseringknoppen ____________________________________________________________________________________________________

dichtheid daalt _______________________ Openbare Grond

+ + + + +

ruimte

(her)bebouwing __________________

Vast-

Consequenties

Bouw

goed

deelexploitaties

Grond

+ +

+

gemiddelde opbrengst per woning

-

gemiddelde bouwkosten per woning

-

hoeveelheid openbare ruimte (ondergrondse) infrastructuur

+

dichtheid neemt toe _______________________

+

+

benodigde parkeerruimte

Openbare ruimte

VastBouw

goed

-

-

-

-

+ -

____________________________________________________________________________________________________

kwaliteit daalt _______________________ Openbare Grond

ruimte

+ -

Openbare ruimte __________________

kwaliteit neemt toe _______________________

Vast-

Consequenties

Bouw

goed

deelexploitaties

Grond

investeringskosten

-

-


+

-+

Openbare ruimte

VastBouw

goed

+

+

+-

beheerkosten

____________________________________________________________________________________________________

kwaliteit daalt _______________________ Openbare Grond

ruimte

-

Vastgoed __________________

Vast-

Consequenties

Bouw

goed

deelexploitaties

+ -

+ -


kwaliteit neemt toe _______________________ Openbare Grond

ruimte

investeringskosten

+

VastBouw

goed

+

+

beheerkosten ____________________________________________________________________________________________________

Meer huur / minder koop _______________________

Programma __________________

Meer koop / minder huur _______________________

Beheer

Beheer

openbare Grond

+

ruimte

Bouw

+ +

Vast-

Consequenties

goed

deelexploitaties

Grond

gemiddelde resultaat per woning

+ -

benodigde parkeerruimte sociaal programma (mogelijkheden herhuisvesting)

openbare ruimte

VastBouw

+ -

goed-

38

• Succesvolle optimalisering werkt positief voor álle samenwerkingspartners en voor álle deelexploitaties. De schema’s (figuur 9) laten zien hoe aanpassing van: • de dichtheid van (her)bebouwing • de kwaliteit van de openbare ruimte • de kwaliteit van de woningen, en • aanpassing van de verhouding huur/koop uitwerken op de grond-, bouwen vastgoedexploitatie en het beheer van de openbare ruimte. Daarbij verwijst: • een plusteken naar minder kosten / meer opbrengsten • een minteken naar minder opbrengsten / meer kosten. De schema’s wijzen op de diverse uitwerking die optimaliseringmaatregelen op onderdelen kunnen hebben. In de benadering van de gebiedsexploitatie is juist de samenhang van belang én onderwerp van gezamenlijke sturing. D Resultaat over de partijen verdelen In de vorige stappen is het transformatieresultaat berekend. Dat resultaat wordt vervolgens eerst verminderd met de bijdragen van partijen op grond van hun

verantwoordelijkheid, waarna het resterende resultaat wordt verdeeld: D1 zet de bijbehorende principes uiteen, waarna D2 ze aan de hand van een rekenvoorbeeld toelicht. Vervolgens staan partijen voor een belangrijke beslissing: kunnen we het berekende resultaat ook dragen (D3)? D1 Verdelingsprincipes Bij de verdeling van het transformatieresultaat wordt het schema uit figuur 10 gevolgd. Toedeling bijdragen naar kerntaak Eerst wordt vastgesteld welke bijdragen elk van de samenwerkingspartners heeft in te zetten op grond van hun verantwoordelijkheid. • Wat betreft het vastgoed is het uitgangspunt dat corporaties de onrendabele top voor de nieuw te bouwen sociale huurwoningen voor hun rekening nemen. De gemeente neemt de onrendabele top van gemeentelijk vastgoed voor voorzieningen (bijvoorbeeld een school of een buurthuis) voor haar rekening. Ook draagt de gemeente bij in de eventuele onrendabele top van openbare gebouwde parkeervoor-

39

Figuur 10. Het resultaat in stappen verdeeld Kosten verdeeld Gebiedsexploitatie gemeente corporatie _____________________________________________________________________________________________________ Toedeling bijdragen naar kerntaak nieuwe sociale huurwoningen

onrendabele top

nieuwe infrastructuur

reservering

X X

openbaar overdekt parkeren onrendabele top X _____________________________________________________________________________________________________ Verdeling restant naar belang naar rato grond-/bouwstoffen % % _____________________________________________________________________________________________________ Transformatie resultaat bewust verdeeld

zieningen en van gebouwde parkeervoorzieningen voor het goedkope woningsegment die uit een oogpunt van ruimtegebruik door de gemeente noodzakelijk worden geacht. • Wat betreft de infrastructuur en openbare ruimte draagt de gemeente in ieder geval bij naar de mate waarin te vervangen infrastructuur en openbare ruimte is afgeschreven, uitgaande van de kosten die naar actuele kwaliteitsmaatstaven bij vervanging moeten worden gemaakt. • Partijen kunnen aanvullende, planspecifieke afspraken maken die vaak betrekking zullen hebben op bijzondere

totaal

totaal

proceskosten, investeringen in leefbaarheid en dergelijke. Meer uitgewerkt gelden daarbij de volgende overwegingen. • Onrendabele top hoort bij de eigenaar van het vastgoed Gegeven de gewenste gematigde aanvangshuur van de nieuwe huurwoning zal er sprake zijn van een zogenoemde onrendabele top: het deel van de investering in de sociale huurwoning dat niet gedekt wordt door huuropbrengsten of toekomstige

40

verkoopopbrengsten. De onrendabele top in de gebiedsexploitatie is te berekenen als de bedrijfswaarde van de woning minus de bouwen bijkomende kosten van deze woning. Deze onrendabele top is te zien als een te verbijzonderen maatschappelijk last, die bij de corporatie thuishoort. De hoogte van de onrendabele top wordt beïnvloed door de hoogte van de bouwen bijkomende kosten. In de gebiedsexploitatie is de onrendabele top gematigd door het wegvallen van een grondprijs in de berekening.

• Gebouwd parkeren: soms een gemeentelijke bijdrage Gebouwd parkeren in de marktsector kan over het geheel genomen dekkend worden geëxploiteerd. Immers: een gebouwde parkeervoorziening wordt gezien als een wenselijke kwaliteit waar de markt naar vraagt én waar de markt voor betaalt.

Anders is dat met gebouwde parkeervoorzieningen in een woonwijk, die ofwel gebonden zijn aan goedkope (huur-)woningen ofwel openbaar van karakter zijn. De wenselijkheid van die voorzieningen vloeit voort uit de wens in een hoge dichtheid te De bouwen bijkomende kosten zijn afhankelijk van het gewenste kwaliteitsniveau. Dat bouwen of de stedenbouwkundige wens om kwaliteitsniveau vormt voorwerp van onder- de kwaliteit van het openbaar gebied te verhogen door de auto ‘onzichtbaar’ te handeling tussen gemeente en corporatie. maken. Dergelijke voorzieningen zijn doorgaans niet rendabel te maken. Bij Bij voorzieningen kan op een vergelijkbare openbare gebouwde parkeervoorzieningen wijze sprake zijn van een onrendabele top, neemt de gemeente het onrendabele deel als van de gebruiker slechts een beperkte van de investering voor haar rekening. Als er huurbijdrage te verwachten is. In dat geval sprake is van aan sociale huur- of koopligt de onrendabele top bij de eigenaar van het vastgoed; gewoonlijk de gemeente, soms woningen verbonden gebouwde parkeervoorzieningen, en deze extra kwaliteitsvraag een maatschappelijke instelling. komt voort uit het gemeentelijke (parkeer)beleid, dan neemt de gemeente ook de daaraan verbonden onrendabele top voor haar rekening. In verschillende (grote)

41

gemeenten is in verband met het streven naar hoge dichtheden en een kwalitatief hoogwaardig openbaar gebied daarvoor al een bijdrageregeling ingesteld. • Bijdrage vervanging infrastructuur komt van de gemeente Op een helder ingerichte begroting voor openbare werken wordt voor alle elementen uit de infrastructuur onderscheid gemaakt in de lasten voor dagelijks beheer en correctief onderhoud, voor planmatig onderhoud en voor vervanging. Die vervanging is vaak gekoppeld aan veronderstellingen gegeven de theoretische technische levensduur, maar soms is er ook sprake van een beleidsmatig geplande vervanging omdat er sprake is van nieuwe eisen. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn met verlichting (met een relatief hoog vervangingstempo), met nieuwe eisen of wensen rond verkeersveiligheid (duurzaam veilig) of nieuwe eisen rond milieukwaliteit (riolering, waterkwaliteit). Vaak zal bij herstructurering gelijktijdig met het vastgoed de infrastructuur en openbare ruimte worden aangepakt. Het zou bijna toeval zijn als dat moment precies samenvalt met de geplande of gewenste vervanging. De begrotingstechnische veronder-

stelling is echter dat de benodigde middelen op een welomschreven termijn beschikbaar zijn; vrijwel alle systemen voor rationeel wegen rioolbeheer zijn op die veronderstelling gebouwd. Door nú te vervangen tegen actuele kwaliteiten vervalt zodoende een toekomstige investering. De essentie is dat de gemeente bijdraagt naar de maat van de reeds afgeschreven kosten. Het gaat dan om de huidige vervangingskosten bij huidige kwaliteitsmaatstaven maal de afschrijving (op grond van technische, economische en/of gebruiksoverwegingen). Er zijn diverse berekeningswijzen denkbaar om de hoogte van deze bijdrage te bepalen. Het (gezamenlijk) vaststellen van een ‘afschrijvingspercentage’ kan daar richting aan geven; ook kunnen de toekomstige investeringen contant worden gemaakt naar de start van de herstructurering. Steeds geldt: de gemeente zal inzichtelijk moeten maken wat het gewenste tempo is van vervanging van elementen uit de infrastructuur en openbare ruimte, en welke actuele basiskwaliteit daarbij hoort.

42

• Desgewenst: nader overeen te komen specifieke bijdragen Het staat gemeente en vastgoedpartijen uiteraard vrij om afspraken te maken over andere specifieke bijdragen, verbonden aan de kosten die in de gebiedsexploitatie zijn opgenomen. Bijvoorbeeld als gemeente en corporatie al vooraf hebben afgesproken dat de verhuiskostenvergoedingen zondermeer bij één van beide partijen horen of volgens een afgesproken sleutel verdeeld worden. In dat geval wordt dan een specifieke bijdrage ter hoogte van die kosten benoemd en toebedeeld. Steeds is de afweging: zijn er kosten in de gebiedsexploitatie opgenomen waarvan we vinden dat ze niet ‘naar rato’ onderling moeten worden verdeeld, maar specifiek moeten worden toebedeeld? Nota bene: deze handreiking richt zich op de verdeling van kosten en opbrengsten die ín de gebiedsexploitatie worden opgenomen. Ook buíten de gebiedsexploitatie kunnen kosten worden gemaakt (bijvoorbeeld in het kader van een ‘programma imagoverbetering wijk’) die in aanmerking kunnen komen voor onderlinge verdeling. Ze vergen dan afzonderlijke afspraken.

Toedeling op basis van belang Het gebiedsresultaat dat vervolgens nog resteert, wordt verdeeld naar belang. Dat wil zeggen dat de gemeentelijke bijdrage wordt vastgesteld naar rato van de gecalculeerde kosten voor bouwen woonrijp maken, en de bijdragen van de betrokken vastgoedpartijen naar rato van de gecalculeerde bouwkosten. De redelijkheid van deze maatstaf is dat: • deze twee kostensoorten staan voor de kerntaak en het belang van elk van de partijen • de hoogte van deze twee kostensoorten staan voor de invulling die elk van de partijen aan haar kerntaak geeft De aanname is dat elke euro in de gecalculeerde investering in bouwen woonrijp maken respectievelijk bouwkosten een vergelijkbaar risico kent.

43

Figuur 11. Rekenvoorbeeld gebiedsexploitatie Plan: Sloop van 620 gestapelde huurwoningen en een welzijnsgebouw, bouw van 500 nieuwe woningen en een nieuw welzijnsgebouw. De 3 deelexploitaties Kosten

D2 Uitwerking aan de hand van een voorbeeld Op enig moment is het herstructureringsplan uitgewerkt en vertaald in een gebiedsexploitatie, inclusief de vertaling van alle overeengekomen beleidswensen en uitputting van optimaliseringmogelijkheden. Bij wijze van illustratie ontstaat dan het resultaat, genoteerd in contante waarden (zie figuur 11). Uit deze voorbeeldbegroting komt een bekend herstructureringsprobleem helder naar voren. Na saldering van kosten en opbrengsten resteert een saldo van E 1 mln. Een zeer matig resultaat, dat vooral wordt bepaald door de relatief hoge kosten voor het vrijmaken en slopen van de bestaande woningen. Die E 1 mln. is in feite de residuele ruimte voor verwerving. In werkelijkheid bedragen de verwervingskosten echter E 8,4 mln., uitgaande van de eerder behandelde waarderingsgrondslag. Zo ontstaat uiteindelijk een negatief resultaat uit de gebiedsexploitatie van - E 7,4 mln. De vraag is nu hoe het resultaat in dit sterk vereenvoudigde rekenvoorbeeld kan worden toebedeeld en verdeeld.

1. 2. 3.

tijdelijke exploitatie uitplaatsing tijdelijk beheer sloop incl.toezicht

2.400.000 500.000 4.400.000

4. 5.

grondexploitatie bouw-en woonrijpmaken plankosten

5.500.000 1.100.000

6. 7. 8.

bouwexploitatie bouw+bijkomende kosten sociaal (100 woningen) 10.500.000 bouw+bijkomende kosten markt (400 woningen) 58.000.000 bouw+bijkomende kosten welzijn (buurthuis) 2.000.000

Totaal kosten Opbrengsten 9. bedrijfswaarden sociaal 10. marktwaarden markt 11. opbrengst welzijn

84.400.000

7.800.000 76.000.000 1.600.000

Totaal opbrengsten

85.400.000

Saldo kosten/opbrengsten

1.000.000

Inbrengwaarden 12. 620 sociale huurwoningen 13. welzijnsgebouwtje

Transformatieresultaat

8.000.000 400.000 ___________ -7.400.000

44

Figuur 12. Verdeling resultaat voorbeeld gebiedsexploitatie Verdeling resultaat ______________________________ Bijdrage naar kerntaak Onrendabele top sociale huur Onrendabele top welzijn Bijdrage infra Specifieke afspraken (pm) Gebiedsresultaat na bijdragen ______________________________ Bijdrage naar belang Aandeel vastgoed Aandeel voorziening Aandeel gemeente ______________________________ Verdeling transformatieresultaat

______

-7.400.000 _________________

_______

______

-2.700.000 -400.000 -3.500.000 _________________ -800.000 _________________

(6 en 7) (8) (4 en 5) _______

89% 2% 9% ______

_______ (6-9) (8-11)

In het voorbeeld (figuur 12) wordt het transformatieresultaat van - E 7,4 mln. eerst verminderd met de bijdragen van gemeente en corporatie. • Dat zijn in het voorbeeld de onrendabele toppen voor de sociale huurwoningen (E 2,7 mln., corporatie) en het nieuwe welzijnsgebouw (E 0,4 mln., gemeente). Ze worden berekend door van de bouwen bijkomende kosten de bedrijfswaarde af te trekken. • Daarbij komt een gemeentelijke bijdrage voor vervanging van het impliciet al afgeschreven deel van de infrastructuur en openbare ruimte (E 3,5 mln.,

-710.000 -20.000 -70.000 _________________ -7.400.000

_____________ Gemeente

_____________ Vastgoed -2.700.000

-400.000 -3.500.000

_____________ Gemeente -20.000 -70.000 _____________ -3.999.000

_____________ Vastgoed -710.000

_____________ -3.410.000

gemeente). Deze bijdrage wordt berekend door de vervangingskosten te vermenigvuldigen met het afschrijvingspercentage. • Bij elkaar komen deze bijdragen op een bedrag van E 6,6 mln., waarmee het grootste deel van het tekort aan partijen is toebedeeld. Er resteert na deze bijdragen nog een tekort van E 0,8 mln. Dit restantresultaat wordt verdeeld naar rato van de gronden bouwkosten. • Om die verhouding te bepalen, worden eerst de plankosten en de kosten voor bouwen woonrijp maken (grond-

45

exploitatie) opgeteld bij de bouwen bijkomende kosten (bouwexploitatie): E 77,1 mln. • Het aandeel grondkosten (nrs. 4 en 5, bouw-/woonrijpmaken en plankosten: E 6,6 mln.) bedraagt in de die verhouding bijna 9%. • Op vergelijkbare wijze wordt het aandeel bouwkosten berekend. Dat moet worden uitgesplitst, want in het voorbeeld zijn zowel de corporatie (89%) als de gemeente (2%) vastgoedinvesteerders. • Aan de hand van deze percentages wordt het resterende gebiedsresultaat van E 0,8 mln. vervolgens over de partijen verdeeld. Vervolgens kunnen de bijdragen op grond van de kerntaken en het naar belang verdeelde restant per partij worden opgeteld. Bij elkaar ontstaat dan een verdeling van het tekort op de gebiedsexploitatie over gemeente (bijna E 4 mln.) en corporatie (ruim E 3,4 mln.). D3 Beoordelen en beslissen In de voorgaande stappen is het herstructureringsplan doorgerekend en geoptimaliseerd. De wenselijkheid van uitvoering ervan staat op zichzelf niet meer ter discussie.

Met de vaststelling van het eindresultaat van de gebiedsexploitatie, en van de verdeling van het eindresultaat, is echter nog geen uitspraak gedaan over de haalbaarheid van de investeringsbeslissing. De berekening kan op zichzelf correct zijn, maar laat onverlet dat elk van de samenwerkingspartners voor een bijzondere beslissing staat. Kunnen we dit berekende resultaat ook daadwerkelijk dragen? • De beslissing van een gemeente zal worden ingegeven door de feitelijke beschikbaarheid van middelen. Biedt de begroting in enge zin de berekende investeringsruimte? In hoeverre is het mogelijk om in de toekomst voorziene investeringen in de infrastructuur naar voren te halen? Hoe vertaalt een dergelijke beslissing zich tot de kasstromen in de gewone dienst van de gemeentebegroting en vooral ook de kapitaaldienst? In deze overwegingen staan subsidiemiddelen ter beschikking. Met name de ISV-middelen zijn immers bedoeld om gemeentelijke investeringen in de openbare ruimte en het planproces, als onderdeel van herstructureringsopgaven, mogelijk te maken.

46

• De beslissing van een corporatie zal in eerste instantie zijn ingegeven door de ruimte om, binnen jaarrekening en balans, een in aanzet onrendabele investering te doen. De wenselijkheid van een dergelijke investering zal ook langs bedrijfseconomische maatstaven worden gewogen. Bijvoorbeeld in het licht van het rendement van de vastgoedportefeuille voor en na de herstructurering, in lijn met het rendement dat nu eenmaal voortvloeit uit de kerntaken op grond van het BBSH. De investeringsmogelijkheden zijn afhankelijk van de financiële continuïteit op lange termijn en de liquiditeit op korte termijn. De noodzaak om aanvullende financieringsruimte te creëren (gelet op de WSW-maatstaven) of het vermogen te versterken (gelet op de CFV-maatstaven) kan dan aan de orde zijn. Daartoe staan meerdere wegen open, waaronder het verkopen van huurwoningen maar zonodig ook het doen van een beroep op collegiale steun en matching. • De beslissing van een marktpartij zal zijn ingegeven door rendementsoverwegingen gegeven marktkansen en marktrisico’s. Deze handreiking presenteert een preferente handelwijze als het gaat om de

toerekening van kosten en de verdeling van het resultaat. Het volgen van die handelwijze brengt sneller zicht op de beslissing waar partijen gezamenlijk én ieder afzonderlijk voor staan. Gemeente en corporatie worden naar verwachting beiden geconfronteerd met een berekend tekort, dat om dekking vraagt. Voor de gemeente vormt het ISV-budget een herkenbare dekkingsbron. Aan corporatiezijde is onderlinge solidariteit het uitgangspunt, waarbij de dekkingsmogelijkheden niet op individueel maar op sectorniveau worden bekeken. Pas wanneer alle partijen de investering steunen wordt het plan haalbaar. E Taakverdeling Met het bereiken van overeenstemming over de verdeling van het gebiedsresultaat is een belangrijke stap gezet. Een aantal belangrijke vervolgvragen is echter nog onbeantwoord. Partijen hebben, als waren zij een virtuele onderneming, gezamenlijke het transformatieresultaat berekend en verdeeld. De feitelijke taakverdeling - wie doet wat? - vormt nog onderwerp van bespreking, inclusief de vraag hoe het berekende resultaat in de praktijk wordt verrekend. Dat hangt sterk af van de

47

gewenste samenwerkingsvorm, waarbij ook juridische en fiscale vraagstukken een grote rol spelen (E1). De gekozen aanpak zal vervolgens geformaliseerd moeten worden. Daarbij is het van belang om goede afspraken te maken over de handelwijze bij wijzigende omstandigheden. Die zullen zich, gelet op de lange looptijd van herstructureringsoperaties, immers vrijwel zeker voordoen (E2). Deze brochure richt zich in de eerste plaats op het aanbieden van een rekenmethodiek rond het vraagstuk van kostenverdeling op planniveau. De vervolgvraag - hoe vertalen we één en ander naar de praktische uitvoering - wordt hierna slechts aangestipt. Daarbij past de kanttekening dat er in de praktijk zeer veel zorg en aandacht aan zal moeten worden besteed. E1 Sturen op aanpak en resultaat Als de samenwerkingspartners hebben vastgesteld dat zij in staat zijn hun aandeel te dragen, dan is het zaak dat vast te leggen in een heldere samenwerkingsvorm. Beslissen over samenwerking gaat over steun aan het inhoudelijke programma, over de omvang van het totale tekort in de gebiedsexploitatie én om verdeling van dat

tekort over de samenwerkingspartners. Maar vooral ook over het realiseren van alle voorgenomen plannen en projecten. Daar komt tot slot de vraag bij: op welke wijze geven wij onze samenwerking vorm? De wereld van de herstructurering kent vele vormen, en van geen enkele vorm kan gezegd worden dat die in alle gevallen de voorkeur verdient. De keuze zal afhankelijk zijn van lokale omstandigheden, van het aantal samenwerkingspartners, het mogelijk specifieke karakter van het bouwprogramma en van fiscaaljuridische overwegingen. De herstructurering zal gestalte krijgen in veel deelplannen en projecten, die ieder afzonderlijk in te passen zijn in de afspraken over kostenverdeling. De onderlinge verrekening tussen de partners (tenminste gemeente en corporatie) is met de overeengekomen gebiedsexploitatie nog niet geregeld. De fiscale en juridische vormgeving kan gevolgen hebben voor die verrekening. Ongeacht de samenwerkingsvorm, en ongeacht de feitelijke toedeling van taken, zal er gestuurd moeten worden op de gewenste verdeling van het gebiedsresultaat. Afhankelijk van de nader overeen

48

te komen samenwerkingsvorm en taakverdeling kan via een verrekening het overeengekomen resultaat worden bewerkstelligd. • Stel dat partijen de klassieke taakverdeling volgen, waarbij de gemeente alles voor haar rekening neemt betreffende de grondexploitatie en de corporaties betreffende de bouwexploitatie. Dan kan gestuurd worden op de overeengekomen verdeling van het gebiedsresultaat door verrekening binnen de grondprijzen die voor de te bouwen woningen worden overeengekomen. • Stel dat de betrokken woningcorporatie(s), al dan niet in een specifieke bouw/grond CV met een projectontwikkelaar, de volledige uitvoering voor hun rekening nemen. Dan geldt de voorwaarde dat de gemeente een bijdrage levert tot de in de gebiedsexploitatie berekende en haar toekomende last. Dat kan dan vorm krijgen als kapitaalsinjectie in de CV. • Stel dat gemeente en vastgoeddeelnemers samen een juridische entiteit inrichten, die een gezamenlijke uitvoering van de grondexploitatie (grond CV) voor

haar rekening neemt. Ook dan is het mogelijk, door afspraken over de toedeling van de inbreng van het startkapitaal en de uitname van het eindresultaat van die grond CV, toe te rekenen naar de uitkomsten van de verdeling op grond van de gebiedsexploitatie. E2 Langdurige samenwerking Langdurige samenwerking in de herstructurering vereist goede afspraken, maar geen gefixeerde contracten. Voor zo’n langdurige wijkaanpak moet een samenwerkingsvorm worden ontwikkeld die waarborgt dat de partners elkaar blijven spreken bij uitvoering, monitoring en eventueel wijziging van de wijkaanpak. Die samenwerking voor de lange termijn zal het podium zijn om afspraken te maken om binnen de totale wijkaanpak resultaten te verevenen, en het zal een podium zijn van waaruit gebiedssamenwerking wordt ingericht voor concrete, kortlopende projecten (4 tot 6 jaar). Afspraken over winsten en risico’s De herstructurering kan in de praktijk meeof tegenvallen. Gangbare manieren om

49

risico’s te verrekenen zijn in de gehanteerde kostenposten verwerkt. Ondanks dat zal er behoefte bestaan aan aanpassing van de gemaakte veronderstellingen. In algemene zin kunnen de volgende principes worden gehanteerd. • Bedrijfseconomische winsten en risico’s horen thuis bij elk van samenwerkingspartners, naar de maat van hun verantwoordelijkheidsgebied. Denk daarbij aan aanbestedingsrisico’s, aan wijzigingen in de aangenomen parameters (rente, inflatie), en aan wijzigingen in de doorlooptijd door eigen handelen of door marktomstandigheden. • Marktveranderingen kunnen reden zijn om een plan in uitvoering te wijzigen. De gevolgen daarvan worden vastgesteld aan de hand van dezelfde rekenmethodiek. Tegelijkertijd is er reden de gevoeligheid van samenwerkingsafspraken voor de markt te verkleinen door harde afspraken te beperken tot overzienbare tijdseenheden. • Beleidswijzigingen bij één van de samenwerkingspartners kunnen reden zijn voor aanpassing van het plan. Voorwaarde is dat alle partners daarmee instemmen. De

financiële nadelen zullen in hoofdzaak gedragen moeten worden door degenen die een wijziging voorstaan. Als de wijziging juist voordelen heeft zal de medewerking van de partners vaak moeten worden gekocht.

50

4. Enkele rekenvoorbeelden

Figuur 13. Basisvoorbeeld gebiedsexploitatie De 3 deelexploitaties Kosten 1. 2. 3.


2.400.000 500.000 4.400.000

4. 5.


5.500.000 1.100.000

Het basisvoorbeeld 6.

In het basisvoorbeeld is uitgegaan van een wijk met 620 te slopen sociale huurwoningen en een verouderde welzijnsvoorziening. In plaats daarvan worden 500 nieuwe woningen teruggebouwd, wat een terugbouwpercentage betekent van 80%. Van deze 500 woningen wordt 20% gebouwd in de sociale huursector. Er wordt ook een nieuw welzijnsgebouw neergezet. De infrastructuur wordt grotendeels nieuw aangelegd, terwijl gemiddeld genomen nog sprake was van een levensduur van 8 jaar. Dat leidt tot het volgende transformatieresultaat (zie figuur 13). Verdeling basisvoorbeeld Vervolgens worden de regels voor de verdeling van het transformatieresultaat gevolgd, in twee stappen (zie figuur 14).

7. 8.



84.400.000

7.800.000 76.000.000 1.600.000

Totaal opbrengsten

85.400.000


1.000.000



8.000.000 400.000 ___________ -7.400.000

51

Figuur 14. Verdeling transformatieresultaat basisvoorbeeld Verdeling resultaat ______________________________ Bijdrage naar kerntaak Onrendabele top sociale huur Onrendabele top welzijn Bijdrage infra Specifieke afspraken (pm) Gebiedsresultaat na bijdragen ______________________________ Bijdrage naar belang Aandeel vastgoed Aandeel voorziening Aandeel gemeente ______________________________ Verdeling transformatieresultaat

______

-7.400.000 _________________

_______

______

-2.700.000 -400.000 -3.500.000 _________________ -800.000 _________________

(6 en 7) (8) (4 en 5) _______

89% 2% 9% ______

_______ (6-9) (8-11)

-710.000 -20.000 -70.000 _________________ -7.400.000

_____________ Gemeente

_____________ Vastgoed -2.700.000

-400.000 -3.500.000

_____________ Gemeente -20.000 -70.000 _____________ -3.999.000

_____________ Vastgoed -710.000

_____________ -3.410.000

52

Figuur 15. Voorbeeld meer marktgerichte gebiedsexploitatie De 3 deelexploitaties Kosten 1. 2. 3.


2.400.000 500.000 4.400.000

4. 5.


4.950.000 990.000

Een meer marktgerichte aanpak 6.

De basisgegevens voor de bestaande situatie zijn hetzelfde. Alleen wordt gekozen voor een meer marktgerichte aanpak. Dat leidt tot een verdere verdunning: 400 nieuwe woningen ter plaatse van 620 te slopen woningen. In de sociale huursector worden 50 woningen teruggebouwd; de 350 nieuwe marktwoningen zitten in een wat hoger prijssegment. Het transformatieresultaat verbetert vanzelfsprekend sterk, zoals ook blijkt uit het overzicht van kosten en opbrengsten (zie figuur 15).

7. 8.



3.900.000 73.500.000 1.600.000

Totaal opbrengsten

79.000.000


4.260.000


Verdeling marktgericht voorbeeld Uit de verdeling van het transformatieresultaat blijft de gemeente op een vergelijkbare last staan (bijdrage vervanging infrastructuur), maar de last van de corporatie neemt sterk af door het teruggelopen aantal sociale huurwoningen met een onrendabele top (zie figuur 16).

74.740.000


8.000.000 400.000 ___________ -4.140.000

53

Figuur 16. Verdeling transformatieresultaat marktgericht voorbeeld Verdeling resultaat ______________________________ Bijdrage naar kerntaak Onrendabele top sociale huur Onrendabele top welzijn Bijdrage infra Specifieke afspraken (pm) Gebiedsresultaat na bijdragen ______________________________ Bijdrage naar belang Aandeel vastgoed Aandeel voorziening Aandeel gemeente ______________________________ Verdeling transformatieresultaat

_______

______

_________________

_______

______

-1.350.000 -400.000 -3.500.000 _________________ 1.110.000 _________________

(6 en 7) (8) (4 en 5) _______

88% 3% 9% ______

(6-9) (8-11)

980.000 30.000 100.000 _________________ -4.140.000

-7.400.000 _____________ Gemeente

_____________ Vastgoed -1.350.000

-400.000 -3.500.000

_____________ Gemeente 30.000 100.000 _____________ -3.770.000

_____________ Vastgoed 980.000

_____________ -370.000

54

Figuur 17. Voorbeeld gebiedsexploitatie stadswijk De 3 deelexploitaties Kosten 1. 2. 3.


2.400.000 500.000 4.400.000

4. 5.


8.500.000 1.700.000

Naar een stads woonmilieu 6.

Het volgende voorbeeld betreft een stadswijk van evenveel woningen (620), maar met een duidelijke hogere bedrijfswaarde. Er wordt in een relatief hoge dichtheid teruggebouwd (570 woningen); de verdeling sociale huur / markt is 20% / 80%. De marktsector wordt niet te hoog ingezet: het gaat om een wijk die in de lift moet. Om die hoge dichtheid waar te maken onder een gelijktijdige inzet op een kwalitatief hoogwaardig openbaar gebied, wordt gekozen voor veel gebouwd parkeren (ook in de sociale huur- en koopsector) en een klein stadspark ter plaatse van bebouwing. De infrastructuur wordt integraal vervangen. Het spreekt voor zich dat dit leidt tot een financieel gezien problematischer transformatieresultaat: de hele aanpak leidt tot een tekort van ruim E 20 mln. (zie figuur 17). Verdeling transformatieresultaat voorbeeld stadswijk Om dit resultaat te kunnen dekken zullen corporatie en gemeente fors moeten investeren (zie figuur 18).

7. 8. 9.

bouwexploitatie bouw+bijkomende (120 woningen) bouw+bijkomende (450 woningen) bouw+bijkomende (buurthuis) bouw+bijkomende parkeren

kosten sociaal 12.600.000 kosten markt 63.000.000 kosten welzijn 2.000.000 kosten gebouwd 8.000.000

Totaal kosten Opbrengsten 10. bedrijfswaarden sociaal 11. marktwaarden markt 12. opbrengst welzijn 13. opbrengst gebouwd parkeren

103.100.000

9.360.000 83.250.000 1.600.000 6.200.000

Totaal opbrengsten

94.210.000


-8.890.000



11.000.000 400.000 ___________ -20.290.000

55

Figuur 18. Verdeling transformatieresultaat stadswijk Verdeling resultaat ______________________________ Bijdrage naar kerntaak Onrendabele top sociale huur Onrendabele top welzijn Bijdrage infra + stadspark Bijdrage gebouwd parkeren Gebiedsresultaat na bijdragen ______________________________ Bijdrage naar belang Aandeel vastgoed Aandeel voorziening Aandeel gemeente ______________________________ Verdeling transformatieresultaat

______

-7.400.000 _________________

_______

______

-3.240.000 -400.000 -6.000.000 -1.800.000 _________________ -8.850.000 _________________

(6 en 7) (8) (4 en 5) _______

87% 2% 11% ______

_______ (6-10) (8-11) (9-13)

-7.720.000 -180.000 -950.000 _________________ -20.290.000

_____________ Gemeente

_____________ Vastgoed -3.240.000

-400.000 -6.000.000 -1.800.000

_____________ Gemeente -180.000 -950.000 _____________ -9.330.000

_____________ Vastgoed -7.720.000

_____________ -10.960.000

56

Bestelgegevens Deze publicatie is te bestellen en te downloaden via www.vrom.nl of via de Postbus 51 Infolijn, telefoon 0800-8051 (gratis) onder vermelding van VROM 3268. Voor meer informatie kunt u contact opnemen met Ministerie van VROM, DGW/ Directie Stad & Regio, tel. 070-3392770.

De kosten in beeld, de kosten verdeeld

Recommend Documents