De Eerste Kamer: Principe in Praktijk? Een verkennend onderzoek naar het functioneren en de toekomst van de Nederlandse Eerste Kamer

De Eerste Kamer: Principe in Praktijk? Een verkennend onderzoek naar het functioneren en de toekomst van de Nederlandse Eerste Kamer

Nanda Kurstjens April 2013

Nanda Kurstjens

De Eerste Kamer: Principe in Praktijk? Een verkennend onderzoek naar het functioneren en de toekomst van de Eerste Kamer

In opdracht van Stichting Burger te Den Haag

Begeleider Stichting Burger

drs. D.J. Keijser Stichting Burger (voorzitter)

Auteur

N.M.J. Kurstjens

Den Haag, 23 april 2013

2 Stichting Burger Onderzoek | [email protected] | 070 – 361 60 68 | Postbus 474 | 2501 CL |Den Haag

Nanda Kurstjens

ABSTRACT

Since its establishment in 1815 a debate continues about the Dutch Senate. A call for

its reform or even abolition is heard. Today, the Senate is in the center of interest because of the question if this chamber is the ‘chamber of reflection’ that it is supposed to be, or if this upper parliament has become a resemblance of the Dutch lower parliament where (party)politics prevail. The contribution of this study is to outline the current state of affairs of the Senate with regard to its functioning and existence, on the basis of semi-structured interviews with fifty-two (former) parliamentarians. The respondents held different views about the position and functioning of Senators. Some of them indeed confirmed a pure political Senate while others indicate a reflective body in which quality of law prevails. Moreover, a call for reform as well as the abolition of the Senate are not supported by a majority. So, the Senate continues to exist, although the future will remain in state of uncertainty.

KEY WORDS Eerste Kamer; wetgevingsproces; chambre de réflexion; Senaat; bestaansrecht; hervormingen; Staten-Generaal; principe en praktijk; (huidig) functioneren; tweekamerstelsel; eenkamerstelsel; Raad van State; Wet van Noten; Nacht van Wiegel; kiesstelsel.


Nanda Kurstjens

Inhoudsopgave Samenvatting…………………………………………………………………………………………………………………. .

9

Voorwoord……………………...................................................................................................

12

1. Introductie………………………………………………………………………………………………………………….

14

1.1 - Anno nu.…………………………………………………………………………………………………………...………..

14

1.2 - Vraag- en doelstelling …………………………………………………………………………………………………

15

1.3 - Wetenschappelijke en maatschappelijke relevantie……………………………………………………

16

1.4 - Onderzoeksopzet………………………………………………………………………………………………………..

17

2. Waarom een Eerste Kamer?...........................................................................................

18

2.1 - Functie Senaat…………………………………………………………………………………………………………….

18

2.2 - Vertegenwoordiging verschillende belangen……………………………………………………………….

20

2.3 - Onafhankelijke Kamer…………………………………………………………………………………………………

21

2.4 - Veto player………………………………………………………………………………………………………………….

22

2.5 - Parlementaire taken……………………………………………………………………………………………………

23

2.6 - Federale en unitaire systemen…………………………………………………………………………………….

23

2.7 - Benoemen, directe en indirecte verkiezingen……………………………………………………………..

24

3. De Nederlandse Eerste Kamer……………………………………………………………………………………..

26

3.1 - Geschiedenis……………………………………………………………………………………………………………….

26

3.2 - Rechten en bevoegdheden………………………………………………………………………………………….

28

3.2.1 - (Mede)wetgevende rechten………………………………………………………………………………..

28

3.2.2 - Controlerende rechten………………………………………………………………………………………..

29

3.3 - Het wetgevingsproces: de rol van de Eerste Kamer…………………………………………………….

30

3.3.1 - Van wetsontwerp tot aangenomen wet in de Tweede Kamer……………………………..

30

3.3.2 - Eerste Kamer aan zet…………………………………………………………………………………………..

31

3.3.3 - Waar letten Senatoren op bij behandeling van wetsvoorstellen?...........................

32


Nanda Kurstjens

4. Discussie omtrent de Nederlandse Senaat: methodiek………………………………………………..

33

4.1 - Context……………………………………………………………………………………………………………………….

33

4.2 - Bijdrage onderzoek……………………………………………………………………………………………………..

34

4.2.1 - Mogelijke opties voor hervorming en afschaffing………………………………………………..

35

4.3 - Kwalitatief onderzoek………………………………………………………………………………………………….

36

4.3.1 - Interviews en digitale enquête…………………………………………………………………………….

36

5. Theorie en Praktijk………………………………………………………………………………………………………

39

5.1 - Toetsingscriteria………………………………………………………………………………………………………….

39

5.1.1 - Bevinding: discussie bestaat………………………………………………………………………………..

40

5.1.2 - Functioneel of politiek onderscheid?…………………………………………………………………..

42

5.1.3 - Concluderend………………………………………………………………………………………………………

43

5.2 - Principiële meerwaarde………………………………………………………………………………………………

44

5.2.1 - Bevinding: extra check op Tweede Kamer……………………………………………………………

44

5.2.2 - Bevinding: heeft de Eerste Kamer wel meerwaarde? ……………………………………….…

46

5.2.3 - Functioneel of politiek onderscheid? ………………………………………………………………….

46

5.2.4 - Concluderend………………………………………………………………………………………………………

47

5.3 - De Senaat in de praktijk………………………………………………………………………………………………

47

5.3.1 - Bevinding: politiekere Eerste Kamer?………………………………………………………………….

48

5.3.2 - Functioneel of politiek onderscheid? ………………………………………………………………….

50

5.3.3 - Concluderend…………………………………………………………………………….………………………..

51

5.4 - Actuele situatie…………………………………………………………………………….……………………………..

52

5.4.1 - (Partij)politiek versus objectivisme………………………………………………………………………

52

5.4.2 - Bevinding: intensiever contact…………………………………………………………………………….

53

5.4.3 - Bevinding: politiserende Eerste Kamer………………………………………………………………..

54

5.4.4 - Bevinding: pragmatische Eerste Kamer……………………………………………………………….

56

5.4.5 - Functioneel of politiek onderscheid?…………………………………………………………………..

58

5.4.6 - Concluderend…………………………………………………………………………….………………………..

59

5.5 - Wet van Noten…………………………………………………………………………….……………………………..

59

5.5.1 - Bevinding: verdeeldheid alom……………………………………………………………………………..

60

5.5.2 - Functioneel of politiek onderscheid?.………………………………………………………………….

61


Nanda Kurstjens

5.5.3 - Concluderend…………………………………………………………………………….………………………..

62

5.6 - Eerste Kamer als ‘veto player’?.…………………………………………………………………………………..

62

5.6.1 - Bevinding: ‘coalitie-Senatoren’ kunnen dreigen met veto……………………………………

63

5.6.2 - Bevinding: ‘coalitie-Senatoren’ dreigen niet met veto…………………………………………

64


64

5.6.4 - Concluderend………………………………………………………………………………………………………

65

5.7 - Algehele conclusie ‘Theorie en Praktijk’………………………………………………………………………

65

5.7.1 - Interview versus digitale enquête………………………………………………………………………..

66

6. Tijd voor Vernieuwing?.………………………………………………………………………………………………

67

6.1 - Correctief referendum.……………………………………………………………………………………………….

67

6.1.1 - Behandeling correctief referendum periode 1996-1998.…………………………………….

67

6.1.2 - Bevinding: steun correctief referendum.……………………………………………………………..

69

6.1.3 - Bevinding: nee tegen correctief referendum.………………………………………………………

71


73

6.1.5 - Concluderend.……………………………………………………………………………………………………..

74

6.2 - Adviserende rol.…………………………………………………………………………………………………………

74

6.2.1 - Bevinding: tegen een puur adviserende functie.………………………………………………….

75

6.2.2 - Functioneel of politiek onderscheid?..…………………………………………………………………

76

6.2.3 - Concluderend.……………………………………………………………………………………………………..

77

6.3 - Eenmalig terugzendrecht.……………………………………………………………………………………………

77

6.3.1 - Bevinding: voorstanders eenmalig terugzendrecht.…………………………………………….

78

6.3.2 - Bevinding: tegenstanders eenmalig terugzendrecht.…………………………………………..

80


82

6.3.4 - Concluderend.……………………………………………………………………………………………………..

82

6.4 - Verkleining Staten-Generaal.……………………………………………………………………………………….

83

6.4.1 - Voorstel kabinet Rutte-Verhagen.……………………………………………………………………….

83

6.4.2 - Bevinding: kleinere Staten-Generaal.…………………………………………………………………..

85

6.4.3 - Bevinding: handhaving huidig ledenaantal..…………………………………………………………

85


87

6.4.5 - Concluderend.……………………………………………………………………………………...…………….

87


Nanda Kurstjens

6.5 - Het kiesstelsel.…………………………………………………………………………………….………………………

88

6.5.1 - Getrapte verkiezingen.………………………………………………………………………………………..

88

6.5.2 - Districtenstelsels.………………………………………………………………………………………………..

90

6.5.3 - Bevinding: verdeeldheid omtrent getrapte verkiezingen, anno nu.……………………..

91

6.5.4 - Bevinding: geen eensgezindheid inzake getrapte verkiezingen, het ‘oude’ systeem

94

6.5.5 - Bevinding: discussie over districtenstelsel.………………………………………………………….

95


97

6.5.7 - Concluderend.……………………………………………………………………………………………………..

98

6.6 - Algehele conclusie ‘Tijd voor Vernieuwing?’.……………………………………………………………….

99

6.6.1 - Interview versus digitale enquête.……………………………………………………………………….

100

7. Een Eenkamerstelsel?..………………………………………………………………………………………………..

102

7.1 - Ja of nee?.…………………………………………………………………………………………………………………..

102

7.1.1 - Bevinding: één Kamer.…………………………………………………………………………………………

103

7.1.2 - Bevinding: behoud Eerste Kamer.………………………………………………………………………..

104


105

7.1.4 - Concluderend.……………………………………………………………………………………………………..

106

7.2 - Constitutioneel Hof.…………………………………………………………………………………………………….

106

7.2.1 - Impliciete toetsing.……………………………………………………………………………………………..

107

7.2.2 - Initiatiefwetsvoorstel Halsema.…………………………………………………………………………..

108

7.2.3 - Bevinding: meningsverschillen inzake Grondwettelijke toetsing.…………………………

109


111

7.2.5 - Concluderend.……………………………………………………………………………………………………..

111

7.3 - De Raad van State.………………………………………………………………………………………………………

112

7.3.1 - Naar een Zweeds model?.……………………………………………………………………………………

112

7.3.2 - Bevinding: eenkamerstelsel met Raad van State.………………………………………………..

114

7.3.3 - Bevinding: zowel Senaat als Raad van State.……………………………………………………….

115


117

7.3.5 - Concluderend.……………………………………………………………………………………………………..

117

7.4 - Grotere ondersteuning Tweede Kamer.………………………………………………………………………

118

7.4.1 - Bevinding: meer ambtelijke ondersteuning.………………………………………………………..

118


Nanda Kurstjens

7.4.2 - Bevinding: geen volwaardige vervanging.…………………………………………………………….

119


121

7.4.4 - Concluderend.……………………………………………………………………………………………………..

122

7.5 - Algehele conclusie ‘Eenkamerstelsel’.…………………………………………………………………………

122

7.5.1 - Interview versus digitale enquête.……………………………………………………………………….

123

8. Conclusie, Reflectie en Aanbevelingen.……………………………………………………………………….

125

8.1 - Functioneren Eerste Kamer.…………………………………………………………………………………………

125

8.2 - Eerste Kamer hervormen….………………………………………………………………………………………….

126

8.3 - Een eenkamerstelsel.……………………………………………………………………………………………………

127

8.4 - Distincties en digitale enquête……………………………………………………………………………………..

127

8.5 - Reflectie en aanbevelingen…………………………………………………………………………………………..

128

Literatuurlijst…………………………………………………………………………………………………………………..

130

Bijlage 1: Respondentenlijst interview…………………………………………………………………………….

137

Bijlage 2: Respondenten digitale enquête.………………………………………………………………………

142

Bijlage 3: Vragenlijst interview………………………………………………………………………………………..

144

Bijlage 4: Vragenlijst digitale enquête……………………………………………………………………………..

148


Nanda Kurstjens

Samenvatting De Eerste Kamer, die sinds 1815 deel uitmaakt van het Nederlandse parlementaire stelsel, staat sindsdien in het middelpunt van de belangstelling, en vandaag de dag in het bijzonder. De roep om een eenkamerstelsel evenals de verlenging van de zittingsduur of het eenmalig terugzendrecht zijn in het verleden al eens besproken. In dit onderzoek staat de vraag centraal of de Eerste Kamer de ‘chambre de réflexion’ is die het behoort te zijn of dat dit orgaan is verworden tot een soort ‘tweede Tweede Kamer’ waarbij partijpolitiek de overhand heeft gekregen? Ook anno nu heeft de Eerste Kamer een prominente plaats in het politieke stelsel. Thans kan het kabinet Rutte-Asscher niet rekenen op meerderheidssteun in de Eerste Kamer en wel in de Tweede Kamer. Heeft de Eerste Kamer hiermee een sleutelpositie in handen of heeft dit geen gevolgen voor het functioneren van de regering in relatie tot het parlementaire proces? De centrale vraagstelling van dit onderzoek handelt daarom over hoe de Eerste Kamer anno 2012/2013 functioneert en of dit orgaan anders moet worden vormgegeven volgens Nederlandse (voormalige) volksvertegenwoordigers? Moet de Senaat behouden blijven in de huidige vorm, hervormd worden of worden afgeschaft?

Op basis van het theoretische fundament van de Eerste Kamer is onderzocht of deze theorie - het principe - terugkomt in het werkelijke functioneren van deze Kamer. Principe en praktijk komen samen aan bod. In het verleden zijn allerlei voorstellen voor hervorming of afschaffing besproken. Vaak hebben deze discussies niet geleid tot enige verandering van het parlementaire systeem. Hier is onderzocht hoe thans de stand van zaken is met betrekking tot deze voorstellen. Zo worden ook verleden en heden verenigd in dit kwalitatieve onderzoek. Middels semigestructureerde interviews is aan 52 (voormalige) volksvertegenwoordigers voormelde thematiek voorgelegd. Een digitale enquête onder niet-geïnterviewde (voormalige) volksvertegenwoordigers vormde de controlegroep.

Uit de gesprekken met de (voormalige) parlementariërs komt naar voren dat - zoals zo vaak in de politiek - de antwoorden op al deze kwesties genuanceerd liggen. Uit de beoordeling van het in de praktijk functioneren van de Senaat en de mogelijke alternatieven bij een afschaffing komt geen eenduidig beeld naar voren. De analyse toont ook verdeeldheid bij de verschillende mogelijkheden van hervorming. De resultaten van de digitale enquête bevestigen in de hoofdlijnen de resultaten van de interviews.


Nanda Kurstjens

Principe en praktijk liggen niet op één lijn als het functioneren van de Senaat onder de loep wordt genomen. De (voormalige) politici zijn het oneens over het toetsingskader dat Senatoren hanteren bij de beoordeling van wetsvoorstellen. Aspecten als ‘beoordeling of burgerrechten onevenredig worden geschaad, toetsing van uitvoerbaarheid en rekening houden met toekomstige kosten’ worden niet door alle ondervraagden aan de Eerste Kamer toegedicht, maar alleen aan de Tweede Kamer. Er vindt doublure plaats; de herhalende toets van de Eerste Kamer wordt als overbodig beschouwd. Een grote meerderheid (76,7%) ziet echter de additionele waarden die de Eerste Kamer aan het parlementaire systeem toevoegt, zoals het op afstand beschouwen van het politieke proces in de Tweede Kamer. Dit principe wordt in de praktijk door 51% van de geïnterviewden niet langer als waarheid gezien. Zij vinden dat de Eerste Kamer zich steeds politieker en meer midden in de publiciteit opstelt. Volgens 39% kan het huidige kabinet Rutte-Asscher in de problemen komen met het goedgekeurd krijgen van aanstaande beleidsplannen in de Eerste Kamer. Deze vrees kan ook ongegrond zijn aangezien eenzelfde percentage (39,0%) denkt dat Eerste Kamerleden zich pragmatisch zullen opstellen. Het kabinet zal steun moeten zoeken bij de oppositie en het contact zal in frequentie toenemen tussen de Eerste en Tweede Kamerfracties. Of dit ertoe leidt dat Eerste Kamerleden dezelfde mening als Tweede Kamerleden zijn toebedeeld en of daarmee ‘de Wet van Noten’ als wetmatigheid geldt, wordt betwist. Zo kunnen Eerste Kamerleden toch altijd gebruikmaken van hun vetorecht, ook leden van de coalitie.

Om te voorkomen dat Eerste Kamerleden zo mogelijk gebruik zullen maken van het vetorecht is in het verleden geopperd om het eenmalig terugzendrecht als instrument in te voeren voor Eerste Kamerleden. Er bestaat geen eenduidigheid over deze hervormingsmogelijkheid zoals dit ook geldt voor de andere onderzochte mogelijkheden, uitgezonderd de enkel adviserende Eerste Kamer. Over dat punt heerst grote eensgezindheid, namelijk een negatief oordeel, en lijkt zo van alle plannen de minste kans van slagen te hebben. De overige plannen - invoering van een correctief referendum; verkleining van de Staten-Generaal; een verlengde zittingsduur van Senatoren en een districtenstelsel - kunnen ook niet op meerderheidssteun van de geïnterviewden rekenen en lijken daarom in de nabije toekomst geen onderdeel van het parlementaire systeem te worden. In deze analyse is aangetoond dat de discussies die in het verleden zijn gevoerd tot op dit moment blijven voortbestaan.


Nanda Kurstjens

Het instellen van een eenkamerstelsel kan ook niet op voldoende draagvlak rekenen en daarmee blijft het afschaffen van de Eerste Kamer momenteel nog ver weg. Een nipte meerderheid (52,9%) spreekt zich expliciet uit vóór het behoud van de Senaat, omdat zij van mening zijn dat de Senaat wetgeving ‘breder’ toetst dan een Constitutioneel Hof en de Raad van State. Bovendien zal alleen bij de Tweede Kamer de politieke wens prevaleren boven kwalitatief betere wetgeving, ook als Tweede Kamerleden kunnen beschikken over meer ondersteunende diensten. Anderzijds is 31,4% van de geïnterviewden voorstander van een eenkamerstelsel omdat doublures tussen beide Kamers kan worden weggenomen en daarmee doet het hebben van die ene Kamer recht aan het politieke primaat. Bovendien wordt de wetskwaliteit gewaarborgd door een eventuele oprichting van een Constitutioneel Hof, een grotere rol voor de Raad van State, of meer ondersteuning voor de Tweede Kamer.

Op basis van de analyse zijn enkele aanbevelingen gedaan. In dit onderzoek zijn alleen (voormalige) politici aan het woord gekomen maar niet zij die ze vertegenwoordigen, de kiezers. Het is interessant om de opinie van het electoraat te vergelijken met die van hun vertegenwoordigers om te constateren of de volksvertegenwoordigers een accuraat beeld van de publieke opinie vormen. Bovendien blijft het ten alle tijden interessant om de Eerste Kamer onder de loep te nemen, want ook al is in deze analyse gebleken dat de meningen uit het verleden en het heden niet drastisch verschillen, dit hoeft niet te betekenen dat ze in de toekomst niet zullen veranderen. Meningen kunnen immers aan tijd en veranderingen onderhevig zijn.

Hoe werken principes in de praktijk? Deze verkenning toont aan dat politici de discussie en het debat blijven voeren: ook daarmee blijft de toekomst van de Eerste Kamer in het ongewisse.


Nanda Kurstjens

Voorwoord “Weten wat er leeft” is het leidmotief van Stichting Burger Onderzoek (SBO) en daarmee ook voor stagiaire en politicologiestudente Nanda Kurstjens, studerende aan de Radboud Universiteit Nijmegen. Juist dat motief verwoordt de aanpak; doorgronden van wat (er) gaande is, met zintuigen en voelsprieten midden in de maatschappij, met inbegrip van kennis van de wetenschap en tastbare ervaringen uit de samenleving. Net als Senatoren van de Eerste Kamer eigenlijk...

De Eerste Kamer, en dan met name diens vertegenwoordigende functie, staat in deze studie centraal. Diezelfde Kamer staat volop in de belangstelling en is volop in beweging. Naast het “fenomeen 100.000+ -gemeenten” kwamen de afgelopen periode ook het voorgenomen voorstel of de Tweede en Eerste Kamer met minder zetels afkonden en of de Eerste Kamer thans nog bestaanswaarde heeft centraal te staan in de voorstellen van de kabinetten Rutte-Verhagen en Rutte-Asscher. En anno nu wordt zelfs onverbloemd gedreigd om de Senaat op te heffen als vermeend oneigenlijk gehandeld wordt door diens Senatoren richting dit.

Om de vertegenwoordigende functie gefundeerd te kunnen onderzoeken is ervoor gekozen om de onderzoekspopulatie te laten bestaan uit tientallen (oud)-parlementariërs. Dat brengt ons meteen bij de grootste uitdaging, hoe kom en blijf je met deze respondenten in gesprek? Drukke werkzaamheden, de politieke actualiteit, het omgooien van agenda’s, het vorm(d)en allemaal horden die genomen moesten worden in een tijdsbestek van luttele maanden. In totaal zijn 52 interviews afgenomen waarbij het uitgangspunt niet vormde om alle vragen te stellen, maar om gaandeweg het onderzoek de verschillende kwesties bespreekbaar te maken met telkens een groep respondenten. Gezien de inhoud, de beschikbare tijdshorizon en de onderzoeksgroep is de door Nanda Kurstjens geleverde prestatie er voor ons een zonder weerga; een bijzonder gedegen onderzoek over een staatsrechtelijk taai onderwerp.

Anno nu lijkt de Eerste Kamer zich naar mijn bescheiden mening meer in het daglicht te stellen dan voorheen. Een ‘Nacht van Wiegel’ wordt thans - ook door de media maar zeker door bepaalde partijen - meer ingeruild voor een dagelijkse focus op de tegengestelde coalities tussen de Tweede en de Eerste Kamer en daarmee de kans dat voorstellen sneller worden afgeschoten. Al met al lijkt de doffere glans die de Senaat voorheen leek te hebben ingeruild te worden voor een meer flitsende


Nanda Kurstjens

en gevaarlijke, want politieke rol, waarin de kansberekening meer aan waarde wint. En daarin schuilt een gevaar; verwordt de Kamer tot een arena waar voor reflectie onvoldoende plaats bestaat dan neemt de kans op een herwaardering of opheffing toe. Of is dit een te gemakkelijke veronderstelling? Vast en zeker. Met dit onderzoek is een begin gemaakt met het inschatten van diverse scenario’s die uit de Nederlandse ontstaansgeschiedenis en actualiteit zijn te destilleren. Dat daarmee geen antwoord is en kan worden gegeven is het enige vaststaande feit.

Een eenkamerstelsel kan niet op voldoende raakvlak rekenen als we de respondenten moeten geloven. Het is de vraag of de samenstelling van de Kamers ooit zo gaat veranderen dat de huidige verhoudingen zoek raken. Of en hoe een betere balans tussen het politieke handelen en het in de luwte beoordelen en aanschouwen kan ontstaan in de Eerste Kamer is een uitdaging gelet op de actualiteit en de komende verkiezingen voor de gemeenteraad en het Europese parlement, en een vroegtijdige verkiezing die zich mogelijk voordoet als in de Senaat teveel obstructie ontstaat. Dit is zeker - geen wens in de huidige tijd, maar een vermoeden.

De Senatoren uit de huidige oppositie lijken kansen te ruiken. Interessant is te constateren waar de coalitie uitgaat van professionele Eerste Kamerleden die zich niet laten leiden door politieke wensen, de Senatoren zelf het principe in de luwte opereren minder benoemen terwijl verwacht was dat Senatoren in de breedte dit juist wel zouden benoemen om hun ‘afstandelijke’ positie te benadrukken. De vraag is of in de komende maanden de ‘Wet van Noten’ waarheid blijft of dat in 2013 de spreekwoordelijke noten echt gekraakt worden.

Deze studie mag beschouwd worden als een weergave van een reeks aandachtspunten die er toe bijdragen om de waarde van de vertegenwoordigende functie van onze Senaat - los van ‘de waan van de dag’ - in te schatten. Ik hoop dat dit een steun in de rug vormt om te komen tot antwoorden op de vragen hoe om te gaan met dit waardevolle instituut en het te behouden als een van de fundamentele Kamers in het ‘huis van Thorbecke’.

Met vriendelijke groet, drs. D.J. (Dirk-Jan) Keijser, Stichting Burger (voorzitter)


Nanda Kurstjens

1. Introductie “(…) niet in het stichten van het goede, maar in het voorkomen van het kwade” Het Nederlandse parlementaire systeem bestaat uit twee Kamers, het is een tweekamerstelsel. De Staten-Generaal is in 1815 gesplitst in een Eerste en Tweede Kamer. Nederland is in die tijd een monarchie geworden met een koning als staatshoofd. In 1848 is in de nieuwe grondwet van Thorbecke de basis voor de huidige Nederlandse democratie vastgelegd: de ministers zijn verantwoordelijk voor (het uitvoeren van) beleid en wetgeving en het parlement controleert hen. Daarnaast is er een onafhankelijke rechterlijke macht. Het staatshoofd staat buiten de politieke besluitvorming en is onschendbaar. De (nationale) politieke besluitvorming is voorbestemd voor de Eerste en Tweede Kamer samen met de regering (Tweede Kamer, 2012a). De taak voor de Eerste Kamer werd benoemd als “niet in het stichten van het goede, maar in het voorkomen van het kwade” (Eerste Kamer, n.d.-b). De Eerste Kamer, ook wel ‘chambre de réflexion’ genoemd, moest al te radicale, ‘in de waan van de dag’ wetgevingsvoorstellen kunnen tegenhouden die de Tweede Kamer had ingediend. Het is de bewaking van de wetgevingskwaliteit. Het doel is dat aan het eind van het wetgevingsproces de wettekst nog eens kritisch wordt beoordeeld of het kwalitatief en juridisch in orde is; dat wil zeggen of er geen strijdigheid is met bestaande wetgeving, de Grondwet en internationale verdragen. Daarnaast beoordelen Eerste Kamerleden of rechten van burgers niet onevenredig worden geschaad, of het wetsvoorstel uitvoerbaar is en tenslotte of er voldoende rekening is gehouden met toekomstige kosten. Senatoren kunnen onafhankelijker functioneren dan Tweede Kamerleden omdat zij iets meer afstand van de dagelijkse politiek hebben ten opzichte van de Tweede Kamer (Parlement & Politiek, n.d.-j).

1.1 - Anno nu De grote vraag is echter of dit theoretisch fundament in de praktijk, anno nu, waargemaakt wordt. Is de Eerste Kamer wel die ‘chambre de réflexion’ die het behoort te zijn of is het een soort Tweede Kamer geworden waarbij partijpolitiek de overhand heeft gekregen? Opereert het wel zo onafhankelijk zoals bedoeld? Heeft het gevolgen voor de regering als de coalitiepartijen in de Tweede Kamer wél over een meerderheid beschikken maar in de Eerste Kamer niet? Krijgt de Eerste Kamer een sleutelrol bij beleidsvorming als er andere meerderheden in beide Kamers bestaan?


Nanda Kurstjens

Over het algemeen verricht de Eerste Kamer haar werk in ‘alle stilte’ en wordt dit instituut nauwelijks uitgemeten in de media en gekend door de samenleving. In de laatste decennia zijn er enkele wetsvoorstellen geweest waarbij de Eerste Kamer wel op de voorgrond trad: voorbeelden zijn de ‘Nacht van Wiegel’ over het voorstel voor invoering van het correctief referendum; de kwestie inzake de gekozen burgemeester; en het wetsontwerp over onverdoofd (ritueel) slachten. Dit leverde voer voor discussie op, zowel in de Eerste en Tweede Kamer als in de samenleving en de media. Is de functie van de Eerste Kamer nog wel zo onomstreden als bij haar invoering? Er gaan immers stemmen op, zelfs uit monde van politieke partijen, om dit orgaan af te schaffen en over te gaan tot een eenkamerstelsel. Zo is bekend dat onder andere de Partij voor de Vrijheid (PVV) en D66 voorstanders van afschaffing zijn.

1.2 - Vraag- en doelstelling De bovenstaande introductie vormt de aanzet tot de vraagstelling van dit onderzoek: Hoe functioneert de Nederlandse Eerste Kamer anno 2012/2013 en dient dit orgaan anders te worden vormgegeven volgens Nederlandse (voormalige) volksvertegenwoordigers: behouden in de huidige vorm, hervormen of afschaffen?

Aan de hand van bestaande onderzoeksrapporten en vormgeving in andere landen wordt de problematiek aangaande de inrichting van de Senaat nagegaan. Tijdens interviews wordt getracht te achterhalen hoe het Nederlands parlementair systeem, specifieker gezegd de Eerste Kamer, functioneert, hoe het eventueel anders zou kunnen worden ingericht en of het geen bestaansrecht meer heeft. Over de vormgeving en het bestaansrecht worden allerlei mogelijke scenario’s voorgelegd en bij elk van deze mogelijkheden wordt naar de opvatting van de (oud-)Nederlandse volksvertegenwoordiger gevraagd. Wat betreft het functioneren van de Senaat, hiervoor worden zowel principiële als praktische kwesties aan de orde gesteld. Bij deze verkennende analyse naar het parlementaire orgaan ‘de Eerste Kamer’ spelen de percepties van de respondenten - (voormalige) Eerste en Tweede Kamerleden - een belangrijke rol. Tijdens de interviews worden zij uitgedaagd om duidelijk hun (toekomst)visie over de Eerste Kamer te schetsen. De meningsverschillen van politici van verscheidene partijen (coalitie-oppositie) en van de twee parlementen krijgen de aandacht.


Nanda Kurstjens

De doelstelling is zowel beschrijvend als verklarend van aard: Beschrijven welke functie de Eerste Kamer dient te vervullen en in werkelijkheid vervult volgens (voormalige) Eerste en Tweede Kamerleden. Bovendien het uiteenzetten hoe deze volksvertegenwoordigers aankijken tegen het instituut ‘de Eerste Kamer’, haar bestaansrecht en of verschillende meerderheden tussen de Eerste en Tweede Kamer tot problemen kunnen leiden. Daarnaast wordt gepoogd te ontdekken of de factoren ‘lid coalitie versus oppositie’ en ‘lid Tweede Kamer versus Eerste Kamer’ een rol spelen in eventuele meningsverschillen van de respondenten inzake functionering van de Senaat, over de verscheidene mogelijkheden van vormgeving en wat betreft het al dan niet afschaffen van de Eerste Kamer.

Enerzijds wordt beschreven wat de Eerste Kamer inhoudt en wat er in de Grondwet staat over dit orgaan. Anderzijds worden aan de hand van uitspraken en percepties die verkregen zijn via interviews, welke de belangrijkste bron van dataverzameling is, uitspraken gedaan over werkwijze, vormgeving en bestaansrecht.

1.3 - Wetenschappelijke en maatschappelijke relevantie Wetenschappelijk beschouwd levert dit onderzoek een bijdrage doordat op een kwalitatieve wijze de bovengenoemde problematiek wordt geanalyseerd. Aan de hand van diepte-interviews wordt gepoogd te achterhalen waarom respondenten voor of tegen het behoud van de Senaat zijn, hervormd moet worden of mag blijven zoals deze nu gevormd is. In hun partijprogramma’s behandelen politieke partijen de Eerste Kamer niet of nauwelijks met als gevolg dat hun argumentatie voor het desbetreffende standpunt karig is. De interviews hebben als doel om dieper op de kwestie in te gaan. Bovendien is het sinds 1918 niet meer voorgekomen dat een kabinet niet kon rekenen op meerderheden in zowel de Eerste als Tweede Kamer (Parlement & Politiek, n.d.-c). Het kabinet Rutte-Verhagen kon door een speciale constructie met de PVV, i.e. gedoogsteun van deze partij, wel rekenen op een meerderheid in beide parlementen. Met het huidige kabinet VVDPvdA is er de situatie waarbij het kabinet niet kan rekenen op meerderheidssteun in beide Kamers; wel in de Tweede Kamer maar niet in de Eerste Kamer. Er bestaat weinig wetenschappelijk onderzoek over dit verschijnsel. Deze verkenning richt zich met name op de visie van (oud)volksvertegenwoordigers over deze actuele vraagstukken en kan een kapstok bieden voor vervolgonderzoek.


Nanda Kurstjens

De maatschappelijke relevantie voor het onder de loep nemen van de Eerste Kamer ligt juist in deze tijdspanne. VVD en PvdA vormen samen een regering die zoals gezegd in de Tweede Kamer kan rekenen op meerderheidssteun, maar niet in de Eerste Kamer. Daarom is het onderzoeken van de Eerste Kamer des te interessanter want ze kan gedurende de regeerperiode van het kabinet RutteAsscher een sleutelrol gaan spelen. Heeft deze regering wel een langdurige houdsbaarheidsdatum en is deze feitelijk levensvatbaar? Het is ook deze situatie die vraagt om de mening van (voormalige)Eerste en Kamerleden over vragen of de macht van de Senaat toeneemt als regeringspartijen in dit orgaan niet over meerderheidssteun beschikken en wel in de Tweede Kamer. Bovendien is gedurende Kabinet Rutte-Verhagen de weg ingeslagen om te streven naar een kleinere overheid. Hervormingen en bezuinigingen zijn geen uitzondering op de publieke sector. De burger wil weten waar er overal op bezuinigd wordt, de samenleving wil weten waar deze aan toe is. Behoort een kleinere Eerste Kamer ook bij het verkleinen van de overheid?

1.4 - Onderzoeksopzet De opbouw van deze analyse ziet er als volgt uit. In hoofdstuk 2 komt ter sprake waarom landen over een Eerste Kamer beschikken, de functie en taken worden behandeld net als verschillende politieke systemen en verkiezingswijzen. Specifiek over de Nederlandse Senaat wordt in hoofdstuk 3 ingegaan: van de ontstaansgeschiedenis tot en met de rechten en bevoegdheden evenals de positie die dit orgaan in het wetgevingsproces inneemt. Waarom de Eerste Kamer bediscussieerd wordt en de methode van onderzoek staan centraal in het vierde hoofdstuk. Vervolgens komt in hoofdstuk 5 het functioneren aan bod waarbij onder andere de actuele geschetste situatie behandeld wordt alsmede de meerwaarde in principiële als praktische zin. Of het tijd is voor vernieuwing in de zin van allerlei mogelijke hervormingen komt ter sprake in hoofdstuk 6: correctief referendum, adviserende functie, eenmalig terugzendrecht, verkleining ledenaantal en kiesstelsel komen allen aan bod. Daarna wordt in hoofdstuk 7 de vraag gesteld of de Senaat behouden dient te worden of kan afgeschaft en zo ja, hoe dient een eenkamerstelsel dan te worden vormgegeven. Verscheidene opties worden aangedragen. Tenslotte worden in hoofdstuk 8 conclusies en aanbevelingen aangedragen en vindt de reflectie op het onderzoeksproces plaats. Niet te vergeten is er een samenvatting van dit onderzoek te lezen in hoofdstuk 9.


Nanda Kurstjens

2. Waarom een Eerste Kamer? “Potestas in populo, auctoritas in Senatu” Waarom hebben landen een Eerste Kamer1? Wat is de functie van de Eerste Kamer en welke taken heeft ze? Is er een verschil tussen federale en unitaire staten met een Eerste Kamer? Hoe worden de leden van de Eerste Kamer gekozen? Deze vragen worden staan centraal in dit hoofdstuk.

2.1 - Functie Senaat In veel democratische staten is de Eerste Kamer onderdeel van het parlementaire systeem. De taak van het parlement - zowel bij landen met een Eerste Kamer als landen zonder dit instituut - wordt over het algemeen omschreven als: “Parliament is the central institution through which the will of the people is expressed, laws are passed and government is held to account” (Beetham, 2006, p. viii).

De Eerste Kamer richt zich met name op het tweede element, de wetgevende taak. Dit orgaan bestaat (voor een deel) uit gekozen volksvertegenwoordigers, i.e. zij representeren dus ook de wil van het volk. Echter, deze representativiteitsfunctie wordt vooral aan de Tweede Kamer 2 toegedicht: de Eerste Kamer is een andere vertegenwoordiging dan de Tweede Kamer. Cicero, een Romeins redenaar, benoemde de relatie tussen het volk en de Senaat als volgt: “Potestas in populo, auctoritas in Senatu” oftewel terwijl de macht zich bevindt bij het volk (en bij de Tweede Kamer als directe vertegenwoordiging van het volk), berust de autoriteit bij de Senaat (Money & Tsebelis, 1992, p. 25). Laatstgenoemde wordt in associatie gebracht met matiging, onafhankelijkheid, heroverweging, weloverwogen meningen en opbouwende kritiek. De grootte van het gezag van het Hogerhuis is afhankelijk van de institutionele kenmerken van het politieke systeem. Verschillen in procedures, kiessystemen, rechten en plichten leiden tot verschil in de macht van de Eerste Kamer. Interactie- en procedureleverschillen tussen de twee Kamers zijn bepalend bij het begrijpen van de uitkomst van het wetgevingsproces.

11

In dit hoofdstuk wordt niet specifiek naar de Nederlandse Eerste Kamer verwezen, maar wordt het verwezen worden naar algemene concept van een Eerste Kamer. Een Eerste Kamer wordt ook wel Senaat genoemd of ‘upper house’, i.e. Hogerhuis. 2 In dit hoofdstuk wordt niet specifiek naar de Nederlandse Tweede Kamer verwezen, maar naar het algemene concept van de Tweede Kamer, welke ook wel ‘lower house’, i.e. Lagerhuis wordt genoemd.


Nanda Kurstjens

Veel landen met een tweekamerstelsel hanteren het zogenaamde ‘navette systeem’. Dit houdt in dat wetsvoorstellen pendelen tussen het Hogerhuis en het Lagerhuis. Beide parlementen lezen de wetsvoorstellen zoals opgesteld en eventueel aangepast door de ander totdat de identieke wetgeving is aangenomen of totdat er een punt is bereikt dat een zogenaamde stopregel geldt: er mag niet verder gependeld worden. Afhankelijk van de staat en zijn politiek systeem duurt bij de ene staat het pendelen van de wetsvoorstellen langer dan bij de ander en is het verschillend wie het laatste eindoordeel heeft. Zo stemt in Nederland als laatste de Eerste Kamer, terwijl in het Verenigd Koninkrijk het Lagerhuis als laatste stemt. In ieder geval willen beiden er meestal voor zorgen dat er een overeenkomst/compromis wordt bereikt zodat wetgeving kan worden aangenomen (Money & Tsebelis, 1992, p. 31).

Gedurende het bovenstaande proces tussen de Eerste Kamer en Tweede Kamer geldt dat de Eerste Kamer wordt gezien als een ‘chambre de réflexion’. Eerste Kamerleden reflecteren op wetsvoorstellen op een meer onafhankelijke manier waarbij zij minder gedomineerd worden door partijbelangen. Aanwezigheid van de Senaat zorgt daarnaast voor het versterken van het kritisch onderzoeken van wetsvoorstellen door Tweede Kamerleden, ook al onderzoeken Senatoren de voorstellen zelf. Bovendien worden wetten door aanwezigheid van de twee parlementen belicht vanuit verschillende perspectieven: regionale of staatsperspectieven (bij een federaal systeem) en/of andere ervaringen en expertises van de leden evenals andere groottes van partijen. Hierdoor worden verregaandere compromissen gesloten voor de voorgestelde wetten met als gevolg een bredere vertegenwoordiging (Beetham, 2006, p. 125). Een Eerste Kamer dient complementair aan de Tweede Kamer te zijn en niet een instituut dat overeenkomstig is aan de Tweede Kamer, anders gezegd het moet geen duplicatie zijn. Mocht het wel een duplicatie zijn dan wordt de stem voor het invoeren van een eenkamerstelsel krachtiger. Het gaat in principe om het feit dat Senatoren andere ervaringen hebben dan Tweede Kamerleden (Shell, 2001, p.17). De Senaat is vier functies toe te bedelen: ten eerste vertegenwoordiging van belangen en groepen die verschillen van die belangen en groepen die dominant zijn in de Tweede Kamer. Een tweede functie is op een onafhankelijkere manier wetgeving bestuderen. Ten derde kan de Eerste Kamer als ‘veto player’ handelen binnen het wetgevingsproces. Tenslotte nemen leden van de Senaat deel aan het parlementaire werk dat voor een groot deel complementair is aan het werk van de Tweede Kamer (Russell, 2001, pp. 442-443).


Nanda Kurstjens

2.2 - Vertegenwoordiging verschillende belangen Het klassieke doel van de Eerste Kamer is om een andere belangengroep te vertegenwoordigen ten opzichte van de Tweede Kamer. Het Lagerhuis vertegenwoordigt ‘het volk’ - de lagere klasse - en het Hogerhuis representeert de hogere klassen, de aristocratie. Belangen waren dus oorspronkelijk gebaseerd op klasse(verschillen). Tegenwoordig is het klasse-aspect zo goed als verdwenen en is de bescherming van minderheden op het gebied van etniciteit, territorium en taal tegen de ‘tirannie van de meerderheid’ in de Tweede Kamer datgene dat Eerste Kamerleden bezighoudt (Russell, 2001, pp. 443-444). Een voorbeeld hoe vormgeving van het parlement minderheden kan beschermen is het systeem van de Verenigde Staten waarbij elke staat twee zetels inneemt in de federale Senaat, ongeacht haar aantal inwoners. Zo worden kleine staten beschermd tegen grote machtige staten: grote staten kunnen niet zomaar wetgeving maken ondanks de dominantie in het Lagerhuis omdat deze voorstellen goedgekeurd moeten worden door de gelijkvertegenvertegenwoordigende Senaat (Money & Tsebelis, 1992, p. 27). De Senaat is dan ook niet meer ingedeeld op klasse; tegenwoordig is indeling meestal gebaseerd op territoriale afkomst. Deze indeling geldt zowel voor federale staten als unitaire staten. Leden van de Eerste Kamer vertegenwoordigen dus een territorium welke een regio, provincie of staat kan zijn. Gedurende het wetgevingsproces is het de bedoeling dat ze nagaan welke impact wetgeving heeft op verschillende territoria. Daarbij nemen ze vanzelfsprekend hun eigen gebied in ogenschouw (Beetham, 2006, p. 26). Het blijkt echter dat de Eerste Kamer niet altijd werkt volgens deze territoriale vertegenwoordiging. In sommige landen spelen partijbelangen en -overwegingen uiteindelijk de overhand. Hierdoor neigen Senatoren te stemmen in lijn met de partij of vormen een blok met andere Senatoren (van andere partijen) die op dezelfde lijn liggen in plaats van dat ze de belangen van hun provincie, regio of staat vertegenwoordigen (Russell, 2001, pp. 445). Het is ook nog eens zo dat politieke belangen een grotere rol gaan spelen als de Eerste Kamer en Tweede Kamer in essentie niet dezelfde partijsamenstellingen hebben. “In the absence of political congruence between the two houses, the legislative outcome is essentially a political question” (Money & Tsebelis, 1992, p. 40). Er wordt dan voorbij gegaan aan de bruikbaarheid van de Senaat of zoals Campion (1953, p. 32) het verwoordt: “(…) however much it may set out to be useful, in the end party spirit will use its strength to kill its usefulness.”


Nanda Kurstjens

2.3 - Onafhankelijke Kamer Naast het verschil in representatie bij de meeste landen is een ander belangrijk verschil tussen de Eerste en Tweede Kamer, namelijk het bezit van macht. Afhankelijk van het politieke systeem dat een staat hanteert, staat een Eerste Kamer zwak, matig of sterk ten opzichte van de Tweede Kamer. In een aantal staten is het systeem zo ingericht dat de Tweede Kamer over alle wetsvoorstellen moet stemmen, terwijl de Eerste Kamer deze alleen op basis van gegronde redenen mag uitstellen. Er zijn ook staten waarbij de Eerste Kamer wel over de wetsvoorstellen mag stemmen en zo voorstellen kan blokkeren. Dit betekent dat de potentiele invloed van de Senaat op het wetgevingsproces afhankelijk is van de rechten die de Senaat heeft. Een andere factor die leidt tot verschil in de sterkte van Eerste Kamers is, zoals min of meer al is benoemd, de betrokkenheid van politieke partijen. De verhouding van de partijen in de twee Kamers evenals de eenheid die de partijen bewaren heeft invloed op de relatie tussen de Eerste en Tweede Kamer (Scully, 2001, p. 103).

Machtsverschillen kunnen dus optreden bij het wetgevingsproces evenals bij het controleren van de regering. Bij met name parlementaire systemen is het verschil tussen Hogerhuis en Lagerhuis goed zichtbaar. Het Lagerhuis kan de regering naar huis sturen door het vertrouwen in haar op te zeggen. Hierbij moet gezegd worden dat in een aantal staten de regering het Lagerhuis kan ontbinden en daarmee nieuwe verkiezingen uitschrijven. De Eerste Kamer kent beiden niet, onder andere door de oorspronkelijke aard. Personen werden in het verleden benoemd of door afkomst lid en niet-direct democratisch gekozen. Tweede Kamerleden, die wel door het volk worden gekozen, hebben door hun meer representatieve en democratische karakter meer zeggenschap over het al dan niet aanblijven van de regering. Nu meestal ook Eerste Kamerleden democratischer worden gekozen, hebben ze echter nog steeds niet de macht om de regering naar huis te sturen (Russell, 2001, pp. 446-447). Dit resulteert in het meer onafhankelijk handelen van Senatoren (van coalitiepartijen) ten opzichte van hun collega’s in de Tweede Kamer aangezien hun tegenstem tegen regeringsplannen niet direct leidt tot het uit de regering stappen van de partij terwijl dit veelal wel het geval is bij Tweede Kamerleden. Tweede Kamerleden zijn meer gebonden aan partijdiscipline en hebben een zwaardere stem in het eventueel naar huis sturen van de regering: daarom stemmen (coalitie)leden voor een stabiele regering en dus via de lijn der partijdiscipline met als gevolg dat er een minder kritische rol wordt aangenomen. Het parlement dient de regering te controleren terwijl tegelijkertijd vooral coalitiepartijen de regering in het zadel willen houden: “Paradoxically, the very system inteded


Nanda Kurstjens

to ensure parliament’s control over the executive has led to exactly the opposite flow of control” (Olsen, 1994, p. 77). Om de kwaliteit van de wetsvoorstellen toch te waarborgen bestaat de Eerste Kamer die een meer kritisch onderzoekende rol kan hanteren. Hetgeen de onafhankelijkheid van het Hogerhuis nog meer stimuleert, is dat hun leden over het algemeen langer zitting hebben dan de collega’s in het Lagerhuis: sommigen worden voor het leven gekozen, mogen zitting nemen tot een bepaalde leeftijd of Hogerhuisleden worden voor zes jaar gekozen in plaats van de vier jaar bij het Lagerhuis. Senatoren kunnen hierdoor gemakkelijker ‘ontsnappen’ aan partijdiscipline. Bovendien wordt in sommige staten de Eerste Kamer om een aantal jaar voor de helft blootgesteld aan verkiezingen en de andere helft niet, resulterende in een samenstelling die minder gevoelig is voor electorale schommelingen en meer stabiliteit waarborgt (Russell, 2001, pp. 447-448). Tenslotte beïnvloedt de grootte van het Hogerhuis ook de onafhankelijkere manier van optreden en daarmee de stemmingen. Over het algemeen is de Senaat kleiner dan de Tweede Kamer waardoor besluitvorming efficiënter plaatsvindt.

2.4 - Veto player De Eerste Kamer kan handelen als een ‘veto player’ in het wetgevingsproces: ze kan als het nodig is wetgeving blokkeren. De functie van de Eerste Kamer is om vanuit een ander perspectief een visie te geven over wetsvoorstellen waarbij het kan voorkomen dat Senatoren een zodanig andere mening zijn toebedeeld dat ze besluiten om tegen wetsvoorstellen te stemmen en daarmee wetgeving te blokkeren. Ze kunnen punten inbrengen die door het politieke spel in de Tweede Kamer over het hoofd zijn gezien. Dit onderdeel van het systeem van ‘checks and balances’ moet zorgen voor een brede consensus over wetgeving, zeker wanneer de twee Kamers verschillen van samenstelling (Money and Tsebelis, 1992, p. 31; Russell, 2001, p. 449). Er wordt dus reflectie ingebouwd. Misschien wel de belangrijkste functie van de Eerste Kamer is dat ze vanuit een andere achtergrond - politiek, cultureel en territoriaal - dan de Tweede Kamer buigt over wetgevingsvoorstellen resulterende in een grotere kans dat onvolkomenheden weggehaald worden voordat het voorstel definitief als wet wordt aangenomen en ingaat. De macht van de Senaat wordt dus zichtbaar als ze zich opstellen als ‘veto player’: het voorstel verwerpen, amendementen voorstellen die onacceptabel zijn voor de regering of wetgeving voor (on)bepaalde tijd uitstellen. Bij het merendeel van de systemen heeft de Eerste Kamer niet het laatste woord, maar zijn er nog gezamenlijke zittingen of commissies, of de Tweede Kamer heeft het laatste woord. Onenigheden tussen de twee parlementen dienen dus opgelost te


Nanda Kurstjens

worden, onder andere doordat de voorstellen nog een aantal keren kunnen pendelen. In de gezamenlijke zittingen wordt gepoogd een compromis te bereiken (Money and Tsebelis, 1992, pp. 31-33, Russell, 2001, p. 449).

2.5 - Parlementaire taken De aanwezigheid van een tweede parlement zorgt voor meer parlementariërs en het samen verzetten van het vele werk. Het werk van de Senaat dient complementair te zijn aan dat van de Tweede Kamer. In de Tweede Kamer wordt meer gekeken naar principes en inhoud, er wordt het politieke debat gevoerd over de ‘kleur’/invulling van de wet. Eerste Kamerleden bestuderen wetsvoorstellen op een meer gedetailleerde wijze op bijvoorbeeld kwaliteit en uitvoerbaarheid. Eerste Kamerleden hebben meer tijd om zich te focussen op de diepte en details doordat ze zich minder hoeven bezig te houden met de ‘waan van de dag’, de media, de zaken die de samenleving bezig houden en de (politieke) achterban (Russell, 2001, pp. 451-452). In sommige landen heeft het Hogerhuis andere commissies of een ander systeem van commissies dan het Lagerhuis zodat geen duplicatie maar complementatie plaatsvindt. Zo kan een Senaatscommissie zich bij elk wetsvoorstel richten op de gevolgen voor mensenrechten. Door ander parlementair werk en de kritische blik van commissies kunnen Eerste Kamerleden gemakkelijker controversiele issues aan de kaak stellen. Immers, zij zijn minder gevoelig voor electorale en partijpolitieke druk en werken meer in de schaduw van de media. Toch vindt er ook duplicatie van werkzaamheden plaats, dit leidt tot vertraging en onnodig werk. De kans dat dit gebeurt neemt toe naarmate de twee Kamers minder van elkaar verschillen in samenstelling. Er is dan minder sprake van een tweede reflectie, een heroverweging, doordat er geen sprake is van inbreng van nieuwe perspectieven (ibid.: 452-454).

2.6 - Federale en unitaire systemen De werking van de Eerste Kamer verschilt per land, over het algemeen zijn er meer overeenkomsten bij federale staten en vanzelfsprekend ook bij unitaire staten. Meestal hebben unitaire staten een parlementair systeem die kan bestaan uit twee Kamers. De meest machtige Eerste Kamers zijn te vinden in federale staten, ook al is in de praktijk de mate waarin zij de belangen van hun eigen staat bewaken en proberen veilig te stellen klein. Vaak ontbreekt het de Eerste Kamer aan legitimiteit en wordt het beschouwd als zwak of insignifcant. Toch hebben veel landen (federaal en unitair) een


Nanda Kurstjens

tweekamerstelsel met een niet te onderschatten invloed van de Eerste Kamer. Afschaffen is niet zomaar gebeurd en misschien is het toch wel zo goed voor de kwaliteit van het beleid om een extra reflectiemoment te hebben (Shell, 2001, pp. 17-18). Zowel voor federale als unitaire staten geldt dat Eerste Kamers twee rollen vervullen: enerzijds de representatie van specifieke belangen - het politieke element - en anderzijds de verbetering en contuinïteit van wetgeving - het efficiëntselement. Het representeren van verschillende belangen zoals commerciële, territoriale en industriële interesses is in unitaire systemen kleiner (geworden). Dit heeft ertoe geleid dat in sommige landen als Denemarken en Zweden de Eerste Kamer werd afgeschaft en een eenkamerstelsel invoerden. Roskin verwoordde dit als volgt: “(…) two chambers are necessary in federal systems to represent the component parts, but they are often extra baggage in unitary systems” (1986, p. 9). Zoals gezegd leidt minder verschil in samenstelling tot meer duplicatie en tot onnodige werkzaamheden en vertragingen, en daardoor dus tot extra baggage. Anderen vinden het efficiëntselement belangrijker: de Eerste Kamer zorgt voor meer efficiëntie en berust op specifieke expertises van haar leden welke bovendien meer onafhankelijk, apolitiek zijn. Daarentegen is in federale staten het politieke element sterk waarbij twee territoriale krachten vertegenwoordigd dienen te worden; enerzijds de gehele populatie van de federale staat en anderzijds de politieke (autonome) staten die samen de federatie vormen. Voor beiden gelden in ieder geval drie redenen voor een tweeledig parlementair systeem: stabiliteit, verzekering van kwaliteit en representatie van verscheidene belangen. De ‘tirannie van één Kamer’ wordt tegengegaan door een tweekamerstelsel (Money & Tsebelis, 1992, pp. 26-28).

2.7 - Benoemen, directe en indirecte verkiezingen Hoe Senatoren lid worden van de Eerste Kamer is afhankelijk van het systeem dat een land toepast. Er zijn drie wijzen van selectie te onderscheiden: ten eerste benoeming waarbij leden door de kroon of gouverneur-generaal worden benoemd, of dankzij hun afkomst (erfopvolging) automatisch lid worden. Van generatie op generatie heeft een weledele familie zitting genomen in de Eerste Kamer. Zo worden alle leden thans nog in Canada benoemd door de gouverneur-generaal welke geadviseerd wordt door de minister-president. Het Verenigd Koninkrijk staat bekend om zijn combinatie van erfopvolging en benoemingen. Een tweede manier vormt indirecte verkiezingen. Het volk kiest niet direct de Senatoren, zij stemmen voor lokale of provinciale volksvertegenwoordigers die vervolgens de leden van de Eerste Kamer oftewel de electorale collega’s kiezen. Dit wordt ook wel getrapt


Nanda Kurstjens

kiezen (of getrapte verkiezingen) genoemd. Nederland en Oostenrijk passen onder andere deze wijze van kiezen toe. De laatste manier vormt directe verkiezingen waarbij het volk rechtstreeks de Eerste Kamerleden kiest, zoals in de Verenigde Staten en Australië. Zowel bij het direct als het indirect kiezen kunnen leden volgens een simpele meerderheid, proportionele evenredigheid of combinatie gekozen worden. Daarnaast zijn er landen die combinaties van de drie genoemde selectieprocedures hanteren. Zo heeft België een stelsel waarbij leden worden benoemd (via coöptatie), indirect en ook nog direct gekozen. De Senaatsleden van Ierland worden deels direct gekozen en deels benoemd, terwijl die van Maleisië deels indirect gekozen worden en benoemd (Campion, 1953, pp. 26-30; Money & Tsebelis, 1992, pp. 32-33).


Nanda Kurstjens

3. De Nederlandse Eerste Kamer “Het is een politiek orgaan dat in de bescheidenheid van zijn optreden altijd zijn kracht heeft gevonden” De democratische staat Nederland kent, zoals vanzelfsprekend aangenomen bij democratieën, een machtenscheiding tussen de uitvoerende, rechterlijke en wetgevende macht, i.e. ‘de Trias Politica’. De Staten-Generaal vormt de Nederlandse wetgevende macht en vertegenwoordigt het gehele Nederlandse volk. De Staten-Generaal bestaat uit twee parlementen: de Tweede Kamer en de Eerste Kamer. Enkele keren komen beide Kamers samen en worden als één beschouwd, de Verenigde Vergadering. Denk bijvoorbeeld aan de inhuldiging van Prins Willem-Alexander tot Koning. De twee Kamers zijn samen verantwoordelijk voor de wetgeving. Alvorens uitgelegd wordt hoe het wetgevingsproces in zijn werk gaat evenals de rol en de rechten van de Eerste Kamer in dit proces, komt eerst de geschiedenis van de Eerste Kamer aan bod.

3.1 - Geschiedenis Voor 1815 kende de Vereenigde Nederlanden één Kamer, maar na aansluiting van de Zuidelijke Nederlanden (België) in 1815 werd op voorspraak van die Zuidelijke Nederlanden een tweekamerstelsel in de Grondwet van het Koninkrijk der Nederlanden opgenomen. Leden van de Eerste Kamer - voornamelijk edelen - werden door de Koning benoemd. De functie was een bolwerk waartegen alle partijen zouden ‘afstuiten’, met andere woorden de Tweede Kamer kon zo in toom worden gehouden. Door alleen hogere klassen uit de samenleving toegang te geven tot de Senaat werd er voor gezorgd dat deze behoudend van aard zou zijn en kon zo gewaakt worden tegen overhaaste wetgeving. Na de afsplitsing van de Zuidelijke Nederlanden in 1930 bleef de Eerste Kamer in Nederland gehandhaafd. Mede doordat de Tweede Kamer vanaf de Grondwetsherziening in 1848 rechtstreeks door de bevolking werd gekozen, waren vooral de toenmalige Eerste Kamerleden beducht voor de democratische stroming in de Tweede Kamer. Ze waren bang dat de Tweede Kamerleden op drift zouden raken, radicale voorstellen zouden indienen en daardoor de Troon en de regering zouden kunnen overrompelen. De Eerste Kamer moest behouden blijven om een blok te vormen tegen die driften; de Senaat kon immers wetsvoorstellen verwerpen. De Tweede Kamer kreeg bij de herziening van de Grondwet in 1848 het recht van amendement toegewezen naast het feit dat ze ook al het


Nanda Kurstjens

recht van initiatief had. Deze rechten ontbeerde de Eerste Kamer tot op heden. Eerste Kamerleden werden voortaan niet meer benoemd maar indirect uit de allerrijksten door Provinciale Statenleden gekozen, dien te verstande dat elke drie jaar voor een derde deel verkiezingen zou plaatsvinden. Bovendien werd handhaving van de Senaat door toenmalig minister Donker Curtius gemotiveerd als “(…) het nut eener Eerste Kamer, hoe ook zamengesteld, meer gelegen is in het voorkomen van het kwaad dan in het stichten van het goede” (Van den Braak, 2011, p. 37). In 1887, bij de volgende herziening van de Grondwet, was er niet meer zoveel weerstand tegen de Eerste Kamer en was er zelfs bij kritische liberalen een positieve noot te bemerken. Het ledenaantal werd vastgesteld op vijftig en van de Tweede Kamer op een honderdtal. De Eerste Kamer kreeg bovendien het enquêterecht toegewezen en ook werden de vereisten voor lidmaatschap verruimd: voortaan mochten naast de allerrijksten ook personen die een bepaald hoog ambt hadden bekleed gekozen worden zoals hoogleraren, rechters en oud-ministers. Bovendien werd de Senaat steeds meer aanschouwd als een ‘chambre de réflexion’, een reflectiekamer die moest waken tegen de ‘waan van de dag’ en diende zorgvuldige wetgeving te bevorderen. In het jaar 1917 werd gelijkstelling van eisen voor lidmaatschap van de Eerste en Tweede Kamer een feit; het elitaire karakter van de Eerste Kamer verdween hiermee uit ons stelsel. Bovendien kwam er actief mannenkiesrecht en passief kiesrecht voor vrouwen. Ook werden Tweede Kamerverkiezingen niet langer op basis van een meerderheidsstelsel in districten gehouden maar naar evenredige vertegenwoordiging. In 1922 werd het actief vrouwkiesrecht ingevoerd evenals diezelfde evenredige vertegenwoordiging voor de Senaat waarbij deze niet meer per provincie werd gekozen maar door optelling van stemmen van Statenleden. De zittingsduur voor een Senator werd vastgesteld voor zes jaar. In 1956 werd het ledenaantal van de Staten-Generaal gebracht op het huidige niveau: 150 Tweede Kamerleden en 75 Eerste Kamerleden. In 1983 vond de laatste grote Grondwetswijziging plaats waarbij de zittingsduur van Eerste Kamerleden werd teruggebracht naar vier jaar en voortaan alle Statenleden van alle provincies tegelijkertijd zouden stemmen. De Senaat werd dus eens in de vier jaar in zijn geheel gekozen in plaats van in delen. Het Eerste Kamerlidmaatschap is een deeltijdfunctie zonder persoonlijke staf en ondersteuning; in de regel vergaderen ze één dag in de week (Bovend’Eert & Kummeling, 2004, pp. 24-28; Eerste Kamer, n.d.-b; Van den Braak, 2011, pp. 33-45).


Nanda Kurstjens

3.2 - Rechten en bevoegdheden Deze geschiedenis en de bijbehorende Grondwetswijzigingen leidde er toe dat de Eerste Kamer de onderstaand benoemde rechten en bevoegdheden heeft verworven. Bij de bevoegdheden wordt meestal onderscheid gemaakt tussen de medewetgevende taak en de controlerende functie.

3.2.1 - (Mede)wetgevende rechten De Eerste Kamer staat aan het einde van het wetgevingsproces en kan zich formeel pas buigen over een wetsvoorstel als dit door de Tweede Kamer is aangenomen. Vervolgens mag de Senaat, althans naar de letter van de Grondwet, het wetsvoorstel in zijn geheel verwerpen of aannemen. Hiermee beschikt de Eerste Kamer over het zogenaamde vetorecht hetgeen het ultieme machtsmiddel is. Toch blijkt uit de parlementaire praktijk dat het er iets minder rigide aan toe gaat: de Senaatskamer slaagt er zo af en toe in om de inhoud en/of de vorm van een wettekst te wijzigen zodat het wetsvoorstel geen verwerping tot gevolg heeft. Formeel heeft de Eerste Kamer geen recht van amendement maar de parlementaire praktijk is toch anders door toezeggingen, moties, intrekkingen van wetsvoorstellen en novelles. De terughoudendheid met het gebruik van het veto-instrument komt door haar positie als een niet-rechtsreeks gekozen volksvertegenwoordigend orgaan met een klein politiek primaat ten opzichte van de Tweede Kamer als een rechtstreeks volksvertegenwoordigend orgaan met een groter politiek primaat (Bovend’Eert & Kummeling, 2004, pp. 155-157; Parlement & Politiek, n.d.-b). De Eerste Kamer poogt, indien ze dat nodig acht, bij de indiener van het wetsvoorstel een novelle af te dwingen. Een novelle is een mogelijkheid dat wanneer de Eerste Kamer niet geheel tevreden is over één of enkele onderdelen van een wetsvoorstel zoals aangenomen door de Tweede Kamer, toch via de indiener deze onderdelen probeert te wijzigen aangezien ze een totale verwerping van het wetsvoorstel niet opportuun acht. De indiener van het wetsvoorstel wordt informeel verzocht tot voorstel van wetswijziging; zo realiseert de Eerste Kamer toch enige bijsturing van wetsvoorstellen. De formele indiener is daardoor niet de Eerste Kamer, want dat zou in strijd zijn met de Grondwet aangezien de Senaat geen recht van amendement heeft. Dit wijzigingsvoorstel doorloopt het volledige wetgevingstraject en wordt eenmaal aangekomen bij de Eerste Kamer gelijktijdig met het aangehouden oorspronkelijke wetsvoorstel aangenomen (Bovend’Eert & Kummerling, 2004, pp. 158159; Parlement & Politiek, n.d.-g).


Nanda Kurstjens

Een andere mogelijkheid is het afdwingen van toezeggingen door de verantwoordelijk minister of staatssecretaris, waarbij deze toezegt om de werking van de wet of een onderdeel daarvan te zullen bijsturen op een wijze die tegemoet komt aan de wensen van de Senatoren. Die toezeggingen van bewindspersonen worden ontlokt over uitvoering van wetgeving en houdt in dat het hele wetgevingstraject niet opnieuw hoeft te worden doorlopen omdat er formeel in het wetsvoorstel niets wordt gewijzigd maar alleen in de praktijk, in de uitvoering wijzigt iets (Bovend’Eerst & Kummeling, 2004, pp. 161-162). Ook het motie-instrument biedt aanknopingspunten om voorstellen enigszins te beïnvloeden. Met de indiening van een motie kunnen leden aandringen op aanpassing van het wetsontwerp. Hiermee poogt de Eerste Kamer uiteindelijk een concrete toezegging van de bewindspersoon te ontlokken of een bijdrage tot intrekking van het in de ogen van de Senaat onderhavige wetsvoorstel. Intrekking wil zeggen dat de regering het wetsvoorstel intrekt alvorens het tot stemming in de Eerste of Tweede Kamer komt omdat blijkt dat de regering de wensen tot wijziging van het wetsontwerp vanuit het parlement niet wil billijken. Deze mogelijkheden om alsnog wijzigingen in het wetsvoorstel af te dwingen is slechts mogelijk gebleken in de wetenschap dat de Eerste Kamer uiteindelijk het ultieme machtsmiddel in handen heeft, het vetorecht (Bovend’Eerst & Kummeling, 2004, pp. 162164).

3.2.2 - Controlerende rechten Naast de medewetgevende taak heeft de Eerste Kamer ook taken in het kader van het controleren van de regering. De Eerste Kamer heeft net als de Tweede Kamer recht op inlichtingen, het kan vragen stellen bij behandeling van wetgeving en tijdens debatten. Bovendien heeft de Senaat budgetrecht en recht van enquête. Senatoren hebben de mogelijkheid om schriftelijke vragen te stellen aan bewindspersonen. Schriftelijke vragen worden gesteld om ten eerste het regeringsbeleid te beïnvloeden en om op basis van signalementen uit de samenleving misstanden aan te kaak te kunnen stellen bij de regering. Naast dit vragenrecht heeft de Eerste Kamer het recht van interpellatie, dat wil zeggen dat de Eerste Kamer de minister of staatssecretaris ter verantwoording kan roepen. Op deze manier kunnen inlichtingen worden gevraagd aan bewindslieden en kan de visie van de Eerste Kamer aan de bewindspersoon worden medegedeeld. Een ander recht is het enquêterecht hetgeen behelst dat de Senaat zelfstandig op onderzoek uit kan gaan. Dit betreft meestal grote maatschappelijke,


Nanda Kurstjens

economische of sociale vraagstukken waarover beroering en onduidelijkheid is ontstaan (Bovend’Eert & Kummerling, 2004, pp. 178-182; Parlement & Politiek, n.d.-h). Tenslotte beschikt de Senaat over budgetrecht. De volledige Rijksbegroting dient door beide Kamers te worden aangenomen waarbij wederom voor de Eerste Kamer het alles-of-niets-principe geldt. Dit resulteert in een geringere betekenis van de begrotingsbehandeling ten opzichte van de Tweede Kamer. In de praktijk stemt de Eerste Kamer altijd in met het begrotingsontwerp, vaak zonder enige vorm van beraadslaging (Bovend’Eert & Kummerling, 2004, pp. 177-178; Parlement & Politiek, n.d.-f).

3.3 - Het wetgevingsproces: de rol van de Eerste Kamer Tijdens wetgevingsprocedures kunnen Senatoren gebruikmaken van bovengenoemde bevoegdheden en rechten. In hoofdlijnen wordt hier geschetst wat de taak van de Eerste Kamer is in het wetgevingsproces en op welke wijze die volbracht wordt.

3.3.1 - Van wetsontwerp tot aangenomen wet in de Tweede Kamer Op basis van signalen uit de samenleving of om andere redenen kan een kabinet diens ambtenaren opdracht geven tot het schrijven van een wetsvoorstel en bijbehorende toelichting. Tweede Kamerleden hebben, in tegenstelling tot Eerste Kamerleden, het recht van initiatief en mogen zelf een wetsontwerp schrijven en indienen in de Tweede Kamer. Alvorens een wetsvoorstel, al dan niet geschreven door ambtenaren namens het kabinet of Tweede Kamerleden, officieel wordt ingediend wordt eerst advies gevraagd aan de Raad van State (Tweede Kamer, 2012b). De Raad van State adviseert regering en parlement over het desbetreffende wetsvoorstel door te toetsen op kwaliteit van beleid en de juridische en wetstechnische kwaliteit. Kwaliteit van beleid behelst of de reden voor de wet of maatregel duidelijk is verwoord. De juridische toetst impliceert of het wetsvoorstel niet in strijd is met bestaande regelgeving en internationaal recht evenals of het voorstel binnen het bestaande recht past. Tenslotte vindt de wetstechnische toets plaats waarmee de technische kwaliteit en de bijbehorende toelichting worden bestudeerd, dat wil zeggen of het een logische en systematische opbouw heeft en innerlijk consistent is met accurate terminologie (Raad van State, n.d.-b). Aan de hand van deze advisering kan de ontwerper eventueel nog aanpassingen plegen en vervolgens het ontwerp indienen. In de desbetreffende Tweede Kamercommissie wordt het wetsvoorstel in eerste instantie behandeld, geven politieke fracties schriftelijk commentaar en


Nanda Kurstjens

kunnen schriftelijke vragen worden gesteld aan de indiener die daar op reageert. Mocht het een initiatiefvoorstel zijn vanuit de Tweede Kamer dan is de minister wel betrokken bij beantwoording van vragen. Bovendien kan vanuit het maatschappelijke middenveld om advies worden gevraagd. Door wisselwerking met de indiener wordt bepaald hoe het wetsvoorstel er uit komt te zien. Mocht het zo zijn dat de minister en de Kamerleden het niet geheel eens worden dan kunnen Tweede Kamerleden amendementen indienen om alsnog de graag door hun geziene wijziging op te nemen in het wetsvoorstel (Tweede Kamer, 2012c). Voordat stemming over amendementen en daarna het gehele wetsvoorstel plaatsvindt, volgt er na die commissievoorbereiding een plenair debat. Hier spreken Tweede Kamerfracties met de indiener over het wetsvoorstel en komen de voorgestelde wijzigingen aan de orde. Na het debat volgen de stemmingen en als blijkt dat het wetsvoorstel is aangenomen, wordt het naar de Eerste Kamer verzonden (Tweede Kamer, 2012d).

3.3.2 - Eerste Kamer aan zet De Eerste Kamer is aan zet nadat ze het door de Tweede Kamer aangenomen wetsvoorstel heeft ontvangen. Ook hier wordt het wetsontwerp in eerste aanleg behandeld in de desbetreffende vaste commissie waar enkele Senatoren zitting in nemen. Deze commissie beslist of het wetsvoorstel direct op de agenda voor de plenaire behandeling komt of dat eerst binnen de commissie een voorbereidend onderzoek noodzakelijk is. Wordt het voorstel direct op de agenda gezet dan wordt het afgedaan als een hamerstuk oftewel zonder stemming aanvaard. Bij het voorbereidende onderzoek kunnen leden schriftelijk commentaar geven en vragen stellen aan de minister die een schriftelijke reactie geeft. Daarnaast kunnen leden extern overleg voeren met burgers en organisaties om van verschillende fronten informatie in te winnen om tot een oordeel te kunnen komen. Of ze voeren intern overleg binnen de eigen fractie of commissie. Vervolgens wordt aan de voltallige Eerste Kamer medegedeeld dat het wetsvoorstel gereed is voor de plenaire vergadering en op de agenda geplaatst. Tijdens het plenaire debat kan elke fractie het woord voeren, een oordeel geven en vragen stellen aan de indieners van het voorstel, hetzij bewindslieden hetzij Tweede Kamerleden. Na afronding van het debat vindt stemming over het voorstel plaats. Stemt een meerderheid van de Senatoren voor dan is het wetsvoorstel aangenomen en treedt het in werking na ondertekening van de Koning en publicatie in het Staatsblad (Eerste Kamer, n.d.-e).


Nanda Kurstjens

3.3.3 - Waar letten Senatoren op bij behandeling van wetsvoorstellen? De Eerste Kamer heroverweegt wetten nogmaals aan het einde van het wetgevingstraject. Om tot een oordeel te komen lezen Eerste Kamerleden officiële stukken, raadplegen ‘mensen uit het veld’, lezen rapporten en brieven. De reflecterende taak die de Eerste Kamer heeft en daarmee haar belang en noodzaak, is het toetsen op een aantal aspecten. Deze criteria zijn toetsing aan de Grondwet; controle op juridisch-technische aspecten; is er consistentie met bestaande wetgeving; toetsing aan het internationale recht; aandacht voor aspecten van rechtsstatelijkheid; overgangsrecht; doelmatigheidstoetsing; uitvoerbaarheid; maatschappelijk draagvlak en een inhoudelijke beleidsmatige toetsing vanuit politieke overtuiging (Bovend’Eert & Kummerling, 2004, p. 175). Hierbij gaat het dus met name om een juridische kant; of het voorstel strijdig is met de Grondwet en internationale regelgeving, of het inpast in bestaand recht en of de rechten van de burgers beschermd zijn. Daarnaast is een toets gericht op optimale doelrealisatie, dat wil zeggen het toetsen op effectiviteit (doeltreffendheid) en efficiëntie (doelmatigheid). Tenslotte is er de toets op uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid oftewel de daadwerkelijke mogelijkheid tot effectieve inzet van wetten en beleidsmaatregelen (Eerste Kamer, n.d.-a). Bij deze genoemde punten spelen politieke overwegingen wel een rol maar over het algemeen wordt beschouwd dat deze op de achtergrond spelen. Juist vanwege het politieke primaat van de Tweede Kamer richten Senatoren zich hoofdzakelijk op hoofdlijnen van beleid. In de Tweede Kamer behoren politieke keuzes te worden gemaakt en de Eerste Kamer behoort meer naar de technisch, juridisch en kwalitatieve kant te kijken. Bovendien staat de Eerste Kamer verder af van de dagelijkse politiek zoals die wordt bedreven in de Tweede Kamer omdat de politieke fracties formeel niet gebonden zijn aan het regeerakkoord. Regeringspartijen in de Tweede Kamer zijn daarentegen wel gebonden aan dit regeerakkoord (Eerste Kamer, n.d.-d).


Nanda Kurstjens

4. Discussie omtrent de Nederlandse Senaat: methodiek “Maatschappelijke betrokkenheid zit in de tijd die je gebruikt” De Nederlandse Senaat is geen onbesproken orgaan en staat sinds zijn oprichting in 1815 in de belangstelling. Zoals gezegd in het vorige hoofdstuk werd de Eerste Kamer met name op verzoek door Belgische staatslieden opgericht zodat de adel een plaats in het parlement verwierf. Na splitsing van België en Nederland in 1830 bleef dit orgaan voortbestaan. Zelfs toen Thorbecke in 1848 de Grondwet herzag bleef de echte kritiek weg of werd deze weggewuifd. Gedurende de daarna gelegen decennia bleek de Eerste Kamer niet zo’n grote betekenis in te nemen in het parlementaire stelsel en mede daardoor ontstond na de Tweede Wereldoorlog bij diverse politieke partijen de vraag wat het nut was van haar voortbestaan. Voor het eerst kwam toen de roep voor afschaffing echt om de hoek kijken. Sinds de jaren ’70 en ’80 van de vorige eeuw was een kentering merkbaar: de Senaat ging een grotere rol spelen. Zo werd in 1975 een motie aangenomen waarin aantasting van de Eerste Kamer afgewezen werd en in 1971 was een minderheid van Staatscommissie-Cals/Donner van mening dat overgegaan moest worden tot afschaffing. De Eerste Kamer kreeg zelfs extra middelen zoals de novelle en werd gezien als ‘hoeder van kwalitatieve wetgeving’. Toch kwam de positie van de Eerste Kamer volop in discussie in 2000 en daaropvolgende jaren. Niet direct werd geroepen om afschaffing maar om (politieke) conflicten tussen de Eerste en Tweede Kamer tegen te gaan. Aan het predicaat ‘kwaliteit’ kan een potentieel grote macht worden gekoppeld - het vetorecht - en daarmee is de Senaat een politieke factor van belang. De Eerste Kamer heeft zich desondanks altijd een eigen positie weten te verwerven (Eerste Kamer, n.d.-b; Van den Braak, 2011, pp. 33-62).

4.1 - Context Toch blijft de positie en vormgeving ter discussie staan bij politici, bestuurders en bevolking. Bekende momenten zijn de ‘Nacht van Wiegel’ en de ‘Nacht van Thijn’ waarbij de Eerste Kamer nadrukkelijk in de schijnwerpers kwam te staan. Ook ten tijde van het aantreden van de kabinetten Rutte-Verhagen en Rutte-Asscher kwam dit parlement weer uitdrukkelijk in de publiciteit. Bij zowel het eerste als het tweede kabinet Rutte kan het kabinet niet rekenen op meerderheidssteun in de Eerste Kamer. Het kabinet Rutte-Verhagen kon ook niet over een meerderheid in de Tweede Kamer beschikken, daarentegen kan het huidige kabinet Rutte-Asscher dat wel. Deze parlementaire situaties laten de discussie weer oplaaien. Verwordt de Eerste Kamer zo niet tot een speelbal van het politieke spel in


Nanda Kurstjens

de Tweede Kamer? Zo eisten SP en CDA in oktober 2012 dat Eerste Kamerleden van hun fracties belangrijke wetsvoorstellen alleen steunen als zij inspraak krijgen in het kabinetsbeleid (De Pous, 2012). Hierbij rijst de vraag of de Eerste Kamer als instrument van de Tweede Kamer wordt ingezet?

4.2 - Bijdrage onderzoek De bijdrage betreft in eerst aanleg het duiden van de actuele situatie. Aan de hand van interviews en een digitale enquête met een toch als uitzonderlijke doelgroep aan respondenten te betitelen namelijk (voormalig) parlementariërs, wordt onderzocht hoe in het algemeen en meer specifiek wordt gedacht over de taken en het functioneren van de Eerste Kamer. Bovendien wordt geanalyseerd of en zo ja welke invloed het feit dat kabinet Rutte-Asscher niet beschikt over automatische meerderheidssteun in de Senaat, heeft op het handelen van de Eerste en Tweede Kamer. Daarnaast wordt de huidige stand van zaken inzake de positie van de Senaat besproken: heeft de Eerste Kamer nog bestaansrecht en als dat zo is, zijn hervormingen noodzaak? Het gaat in dit onderzoek met name om de argumentatie die respondenten geven over al deze vraagstukken en in mindere mate wie (welke partijen) en in welke verhoudingen er vooren tegenstanders zijn. Dit omdat het aantal respondenten per partij zeer moeilijk evenredig te krijgen is en niet van elke (voormalige) partij (oud-)politici aan het woord kunnen komen. Er zijn immers veel meer voormalige politici dan die momenteel in functie zijn en ook bij die laatsten is het niet mogelijk om ze alle 225 te spreken. In cijfers wordt wel uitgedrukt in welke verhouding coalitie- en oppositiepartijen voor- of tegen voorstellen zijn evenals (oud-)Eerste of (oud-)Tweede Kamerleden. Het politieke onderscheid wordt gemaakt omdat de kans bestaat dat over de actuele parlementaire situatie verschil van mening bestaat tussen leden van de oppositie en de coalitie. Daarnaast neemt de regering het merendeel van initiëring van wetsvoorstellen voor haar rekening met als gevolg dat de kans dat ze met mogelijke eventuele hervormings- of afschaffingsvoorstellen voor de dag komt, groter is. Zij kan dan in ieder geval in de Tweede Kamer al op meerderheidssteun rekenen en het is de vraag of met name leden van de oppositie deze plannen in de Eerste Kamer steunen en de voorstellen daadwerkelijk tot wet worden bekrachtigd. Functioneel onderscheid wordt gemaakt omdat (voormalige) Eerste Kamerleden over hun eigen positie spreken en zij dit kunnen afwegen in hun uitspraken. Of zoals het gezegde luidt dat ‘een slager toch niet zijn eigen vlees mag keuren’. Vandaar dat gekozen is om zowel (oud-)Eerste als Tweede Kamerleden te benaderen. Bovendien zijn Tweede Kamerleden betrokken bij de Eerste Kamer gezien de aan hen


Nanda Kurstjens

verwante fracties in de Eerste kamer en wetende dat ze een positieve stem van de Eerste Kamer nodig hebben, willen ze wetsvoorstellen als wet in werking zien treden. Kortom, de Tweede Kamer is geïnteresseerd in het reilen en zeilen van de Eerste Kamer. Overigens is gekozen om naast huidige politici ook voormalige parlementariërs te benaderen. De reden is dat zij thans meer vanaf een afstand (réflexion) het politieke proces aanschouwen en misschien daardoor, in vergelijking met toen zij zelf midden in het wetgevingstraject zaten, er een andere opvatting op na houden. Een vorm van reflectie eigenlijk net zoals de Eerste Kamer deze rol behoort te hebben. Mocht blijken dat er relevante meningsverschillen tussen voormalige en huidige politici worden gevonden dan worden deze benoemd.

4.2.1 - Mogelijke opties voor hervorming en afschaffing Vormgeving van de Eerste Kamer kan veranderd worden door te hervormen. De opties die in dit onderzoek aan bod komen zijn afgeleid van bestaande hervormingsvoorstellen die bij diverse discussies punt van aandacht waren evenals van modellen in andere landen. Door literatuuronderzoek zijn deze voorstellen aan het licht gekomen en is het semigestructureerde interview opgesteld (zie bijlage 3). Veelal zijn deze voorstellen gedurende het bestaan van de Senaat één of meerdere keren behandeld, maar konden toentertijd niet rekenen op meerderheidssteun. Hoe wordt thans gedacht door (voormalige) politici over invoering van een correctief referendum; enkel een adviserende rol voor de Senaat; een eenmalig terugzendrecht als instrument; verkleining van de Staten-Generaal; en tenslotte hoe de Eerste Kamer wordt gekozen. Een roep tot afschaffing heeft in voorgaande decennia geklonken. Bij opheffing ontstaat er een eenkamerstelsel waarmee Nederland niet uitzonderlijk zou zijn. Op de wereld zijn landen die beschikken over één enkele Kamer. Gebaseerd op zulke landen evenals eerder gedane voorstellen worden aan respondenten de volgende mogelijkheden voorgelegd: een eenkamerstelsel op zich; eenkamerstelsel met een Constitutioneel Hof; Tweede Kamer met daarbij een grotere rol voor de Raad van State; en als laatste een eenkamerstelsel met grotere ondersteuning. Doordat deze opties onder andere op eerder gedane voorstellen gebaseerd zijn, wordt de vergelijking gemaakt of veranderingen zijn opgetreden in de argumentatie van toen en nu.


Nanda Kurstjens

4.3 - Kwalitatief onderzoek Dit kwalitatieve onderzoek is in hoofdzaak gericht op argumentatie van respondenten: welke en waarom zijn zij die mening toegedaan? De vraag hoe en in welke vorm de respondenten betekenis geven aan het Nederlands parlementaire systeem en met name de waardering van de Eerste Kamer staat centraal. De gehanteerde onderzoeksmethodes, het semigestructureerde interview en de digitale enquête, maken het mogelijk om het onderwerp te leren kennen en zich er in te verdiepen vanuit het perspectief van de deelnemende huidige en oud-parlementariërs. Met name de interviewmethode biedt mogelijkheid om het instituut ‘de Eerste Kamer’ uit te diepen en geneert de (‘nieuwe’) informatie. Informatie en argumentatie uit ‘het veld’ is dan ook de belangrijkste databron en vormt de basis voor de analyse. Het uitgangspunt vormde niet om de vragenlijst snel te doorlopen zodat alle vragen konden worden gesteld aan alle respondenten, maar het doel was om dieper op vragen in te gaan om binnen de beschikbare tijd verschillende kwesties aan de orde te brengen. Doordat vooral wordt voortgebouwd op bestaande afschaffings- en hervormingsvoorstellen is het onderzoek vooral deductief van aard. Wat de situatie van de minderheidssteun in de Eerste Kamer door kabinet Rutte-Asscher betreft is er vooral gelet op en gebruik gemaakt van actuele kwesties, zoals de aangehaalde uitspraak van de partijen SP en CDA en de ‘Wet van Noten’. De meerwaarde van dit onderzoek ligt dan ook in de onderzochte percepties over en door de Eerste Kamer.

4.3.1 - Interviews en digitale enquête De belangrijkste bron van datavergaring is het interview. In verband met de beperkte middelen en tijd is gekozen voor één tijdsperiode om de interviews te houden, ook gezien het feit dat interviewen en het uitwerken van de interviews de meeste tijd in beslag neemt. Bovendien is één tijdsperiode geschikter omdat respondenten en onderzoekers met dezelfde actualiteit geconfronteerd worden; zeker wat betreft het feit dat kabinet Rutte-Asscher net een week beëdigd was. Hierdoor kunnen antwoorden door dezelfde en niet verschillende politieke ontwikkelingen beïnvloedt worden. De interviewperiode van dit onderzoek betreft de weken 46 tot en met 50 in 2012. De digitale enquête werd in week 51 verstuurd omdat dan definitief bekend was wie niet aan de interviews kon deelnemen. De enquêtes zijn daarop verstuurd aan (oud-)volksvertegenwoordigers die niet hebben deelgenomen aan de interviews. De enquête kan in dit geheel worden beschouwd als een controlegroep op de interviews. De respondenten bestaan uit vier doelgroepen:


Nanda Kurstjens

Tabel 1: Categorieën respondenten

Aantal geïnterviewden

Aantal deelgenomen digitale enquête

Eerste Kamerlid

17

6

Voormalig Eerste Kamerlid

6

0

Tweede Kamerlid

13

2

Voormalig Tweede Kamerlid

16

1

Totaal

52

9

In de volgende twee tabellen staan de getallen door het politieke en functionele verschil. Door de geringe respons op de digitale enquête wordt deze onderscheidingen alleen gemaakt bij de respondenten van de interviews.

Tabel 2: Politiek onderscheid

Aantal geïnterviewden Lid coalitiepartij

21

Lid oppositiepartij

31

Totaal

52


Nanda Kurstjens

Tabel 3: Functioneel onderscheid

Aantal geïnterviewden (Voormalig) lid Eerste Kamer

23

(Voormalig) lid Tweede Kamer

29

Totaal

52

De lijsten met respondenten staan vermeld in bijlagen 1 en 2.

Dit betekent dat (oud-)volksvertegenwoordigers in verschillende gedaanten zijn geïnterviewd en de enquête hebben beantwoord. Alle huidige volksvertegenwoordigers van zowel de Eerste als Tweede Kamerleden zijn uitgenodigd en de meesten die positief gereageerd hebben, zijn geïnterviewd. Van twee partijen wilden zoveel parlementariërs meewerken dat besloten is om hen niet allemaal te interviewen aangezien de kleur te doorslaggevend kan zijn. Bij de oud-politici is een steekproef getrokken aangezien het onmogelijk is om alle oud-parlementariërs te benaderen. Om geen gekleurd beeld te krijgen is er is wel rekening gehouden met de politieke kleur van deze benaderde respondenten. Gepoogd is om een zo gevarieerd mogelijke lijst van respondenten van verschillende politieke kleur samen te stellen. Opgemerkt kan worden dat met name Tweede Kamerleden, die na de laatste verkiezing in september 2012 niet teruggekeerd zijn, bereidwillig waren om mee te werken aan dit onderzoek.

In de hoofdstukken 5 tot en met 8 komen allerlei kwesties aan bod. Deze hoofdstukken zijn zo opgebouwd dat de meningen en argumentaties van de geïnterviewde respondenten centraal staan. Deze worden uitgebreid weergegeven en geanalyseerd. De resultaten van de digitale enquête komen ter sprake bij de algehele conclusie (de laatste paragraaf) van elk hoofdstuk. De enquête vormt dus de controlegroep en eventuele argumentatie van deze respondenten wordt niet apart benoemd maar geldt wel als vergelijking met de argumenten van de geïnterviewden.


Nanda Kurstjens

5. Theorie en Praktijk “(…)in plaats van een ‘chambre de réflexion’ een ‘chambre de action’” In de Grondwet staat geschreven hoe Senatoren behoren te functioneren. De vanzelfsprekende vraag is hoe het er in de praktijk aan toe gaat. Hoe denken (voormalige) volksvertegenwoordigers over de positie van de Eerste Kamer? Welke criteria behoren Senatoren te hanteren bij de beoordeling van wetten; zijn deze politiek van aard of puur technisch en juridisch? De Eerste Kamer neemt een positie in het parlementaire stelsel in omdat tot op heden een meerwaarde in het voortbestaan van dit orgaan wordt gezien. Maar is dat nog wel zo? In de huidige politieke situatie heeft het kabinet Rutte-Asscher geen meerderheidssteun in de Eerste Kamer. Welk effect heeft dat op het wetgevingsproces en met name op het functioneren van Senatoren? Zullen de twee coalitiepartijen tijdens de huidige regeerperiode dreigen met of het daadwerkelijk uitspreken van een veto? Tenslotte komt de ‘Wet van Noten’ aan bod: is dit daadwerkelijk een wet of blijkt Noten ongelijk te hebben?

5.1 - Toetsingscriteria Eerste Kamerleden hanteren bij de beoordeling van wetsvoorstellen een aantal criteria die wetstechnisch, juridisch, maatschappelijk en politiek van aard zijn, zie paragraaf 3.2.3. Over de nu genoemde aspecten van toetsing bestaat over het algemeen overeenstemming in de literatuur: kwaliteit van wetgeving en uitvoerbaarheid bestuderen evenals juridisch toetsen. Daarentegen bestaat onduidelijkheid over het financiële aspect; behoren Senatoren naar de financiële onderbouwing te kijken en daarmee of er voldoende rekening is gehouden met toekomstige kosten? Of is dit voornamelijk een taak voor Tweede Kamerleden? Hoort het oordeel of rechten van burgers onevenredig worden geschaad wel onderhevig te zijn aan een juridische toetsing? Om dit te verhelderen is aan (oud-)politici gevraagd of ze vinden dat de volgende vijf punten in hoofdlijnen het toetsingskader voor Eerste Kamerleden vormt: 1)

Kwaliteit van wetgeving beoordelen

2)

Juridische aspecten bestuderen

3)

Beoordelen of rechten van burgers niet onevenredig worden geschaad

4)

Uitvoerbaarheid toetsen

5)

Nagaan of er voldoende rekening is gehouden met toekomstige kosten


Nanda Kurstjens

5.1.1 - Bevinding: discussie bestaat De (voormalige) parlementariërs (n=39) zijn het er unaniem over eens dat zowel beoordeling van wetgevingskwaliteit evenals juridische toetsing twee criteria zijn. Kwaliteit van wetgeving is juist datgene dat Senatoren behoren te waarborgen als ‘chambre de réflexion’. Met name drie zaken worden benadrukt bij het juridisch toetsen: ten eerste de consistentie en samenhang met bestaand beleid oftewel past het voorstel in het kader van het bestaande beleid of gaat het een geheel andere beleidsrichting op. Ten tweede, de toetsing van wetsvoorstellen aan de Grondwet. Ten derde, de toetsing van voorstellen aan internationale verdragen. Voorts benadrukt 20,5% van de respondenten dat voor de Eerste Kamer een grote rol is weggelegd inzake Europese regelgeving. De Eerste Kamer heeft in het verleden een voorhoede positie ingenomen aangaande Europese regelgeving en beschikt sinds het Verdrag van Lissabon over dezelfde bevoegdheden en positie als de Tweede Kamer. Daarnaast wordt de Senaat betrokken bij mogelijke nieuwe Europese richtlijnen of wetten; wat is wel en niet mogelijk voor Nederland. Uitvoerbaarheid wordt door 89,8% van de respondenten beschouwd als een toetssteen, juist vanwege het feit dat Senatoren ervaring in de praktijk hebben opgedaan. Resterende respondenten vragen zich af of dit wel een taak van de Eerste Kamer is en zien het meer als een verantwoordelijkheid voor de Tweede Kamer. Overigens wordt over het algemeen gesteld dat de benoemde doelen criteria zijn waar de Eerste Kamer extra op toetst: Het zijn eigenlijk ook doelen die de Tweede Kamer geacht wordt te toetsen, waarbij de politieke weging in de Tweede Kamer wat meer doorslaat. (A1.1).

De Eerste Kamer vormt een extra ‘check’ omdat de Tweede Kamer niet altijd expliciet toekomt aan het toetsen van wetsvoorstellen op al deze punten, mede door politieke druk en politieke keuzes. De Senaat, een minder politiek orgaan, komt er wel aan toe om wetsontwerpen aan allerlei criteria te onderwerpen. Al geeft 33,3% van de ondervraagden aan dat de politieke inslag ontbreekt in de lijst met criteria. Soms wint de politieke opportuniteit het van de wetenschappelijke rationaliteit. (A1.1).

De Eerste Kamer is niet vrij van politiek. Behandeling van wetgeving is niet waardenvrij: de opvatting over kwaliteit bevraagt een oordeel over wat een goede wet is en dat wordt mede ingekleurd vanuit de politieke ideologie. De Tweede Kamer staat meer in de schijnwerpers met als gevolg dat af en toe op basis van emotie besluiten worden genomen. In de ‘Kamer van reflectie’ heerst over het algemeen meer rust en kunnen leden zo af en toe gemakkelijker besluiten om tegen de publieke


Nanda Kurstjens

opinie in te gaan en het wetsontwerp te verwerpen. Terugkomend op het criterium uitvoerbaarheid, door amendering in verband met politieke keuzes kan het zijn dat de Tweede Kamer niet-uitvoerbare wetten aanneemt. De taak aan de Eerste Kamer om hier iets aan te doen. Dus de Senaat is tevens een soort toezichthouder op de Tweede Kamer door niet automatisch alles te accepteren van datgene dat de Tweede Kamer heeft aangenomen.

Rechtmatigheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid, dat zijn de drie belangrijkste toetsingscriteria. (A3.1).

Kwaliteit van wetgeving, juridische afweging en uitvoerbaarheid worden ook wel in andere termen uitgedrukt. Kwaliteit neemt een meer algemene plaats in. Rechtmatigheid betreft de juridische toetsing namelijk of het wetsvoorstel niet in strijd is met de Grondwet dan wel met internationale verdragen. Uitvoerbaarheid handelt er om of degenen die de wet gaan implementeren en uitvoeren dit wel kunnen doen oftewel of de wet niet een te bureaucratisch geheel vormt die niet te implementeren is. Overgangsrecht speelt hierbij een rol. Tenslotte is handhaafbaarheid van belang bij met name wetgeving met sanctionering: is de wet te handhaven en is er voldoende controlecapaciteit beschikbaar om te controleren of de wet niet wordt overtreden. Het gaat dan voornamelijk om straf- en milieuwetgeving. Respondenten halen andere termen als doelmatigheid en effectiviteit aan waarbij centraal staat of het wetsvoorstel in de vorm zoals ontvangen in de Eerste Kamer daadwerkelijk bijdraagt aan het oorspronkelijke doel van de wet. Is deze wet het juiste middel om het doel te bereiken dat voor ogen staat? Over twee criteria bestaat discussie: beoordelen of rechten van burgers niet onevenredig worden geschaad en of er voldoende rekening is gehouden met toekomstige kosten. Van de respondenten is 82,0% akkoord met de taak ‘het beoordelen of rechten van burgers niet onevenredig worden geschaad’ voor Senatoren. Deze beoordeling over proportionaliteit en evenredigheid betaamt in de juridische toetsing te zitten bij het onderdeel toetsing aan de Grondwet en internationale verdragen zoals het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens. Dat het geen taak is voor de Senaat vindt 7,7%, maar bij uitstek de taak voor Tweede Kamerleden omdat de beoordeling of het al dan niet een onevenredigheid is, politiek gevoelig kan liggen. Het domein van de politieke afweging wordt bereikt aangezien politieke stromingen min of meer moeite hebben met inperking van rechten. De resterende 10,3% vraagt zich af of deze taak in de Eerste Kamer plaats moet vinden; maar nu deze


Nanda Kurstjens

toch bestaat mag zij de beoordeling meenemen. In ieder geval ligt deze taak zeker in de Tweede Kamer. Ongeveer de helft van (voormalige) politici (48,8%) ondersteunt de stelling dat het criterium van rekening houden met toekomstige kosten onderdeel moet vormen van het toetsingskader. Het maakt onderdeel uit van de beoordeling over uitvoerbaarheid. De Eerste Kamer richt zich niet bijzonder op het financiële plaatje van voorstellen maar als gesproken wordt over uitvoerbaarheid wordt ook gekeken naar kosten en of de financiering op orde is. Daarin wijken de Eerste en Tweede Kamer niet zozeer van elkaar af. In ieder geval wordt dit punt als de minst belangrijke geacht ten opzichte van de vier andere criteria. Een groep van 23,0% staan neutraal ten opzichte van de kwestie of toekomstige kosten wel of niet een aspect van het toetsingskader vormt voor Senatoren. Dit element uitsluitend toedichten aan de Tweede Kamer, naast ministeries en instanties als de Algemene Rekenkamer en Actal, vindt 28,2%. Ze zien het als een politiek oordeel aan welke maatregelen geld wordt besteed. Het is in eerste instantie een taak van de departementen om goede ramingen te maken en vervolgens kan de Tweede Kamer er kritische vragen over stellen. (B2.1). Er zijn al allerlei instanties die berekeningen maken en dan is het aan de Tweede Kamer om waarde te hechten aan die berekeningen. (D11.1).

5.1.2 - Functioneel of politiek onderscheid? Bij het maken van distinctie in functie blijken er overeenkomstige meningen en verschillen te zijn. (Oud-)Eerste (n=18) en (oud-)Tweede Kamerleden (n=21) zijn dezelfde mening toebedeeld wat de eerste twee criteria betreft: wetgevingskwaliteit beoordelen en juridische toetsing. Unaniem wordt dit als taak voor de Eerste Kamer bevonden. Overeenstemming is er ook inzake uitvoerbaarheid als criterium voor Senatoren: bij beiden vindt ongeveer 90,0% dat het wel een criterium is, circa 5,0% vindt dit niet en circa 5,0% staat er neutraal in. Een visieverschil komt aan het licht bij de elementen ‘onevenredigheid bij rechten van burgers’ en ‘toekomstige kosten’. Omtrent het eerste element, 72,2% van (voormalige) Tweede Kamerleden vindt dit thuishoren in het takenpakket van de Eerste Kamer terwijl (voormalige) Eerste Kamerleden dat 90,4% betreft. Een kleiner verschil is bij het tweede element: 44,4% (voormalige) Tweede Kamerleden ten opzichte van 52,4% (voormalige) Senatoren. In zijn algemeenheid kan gesteld worden dat (voormalige) volksvertegenwoordigers van beide Kamers het in hoofdlijnen met elkaar eens zijn.


Nanda Kurstjens

Kleinere verschillen zijn te vinden bij de huidige coalitie- en oppositiepartijen op de aspecten ‘toekomstige kosten’ en ‘rechten van burgers’. Vertegenwoordigers van coalitiepartijen (n=17) vinden het bestuderen van burgerrechten onderdeel uitmaken van het takenpakket van Senatoren terwijl 77,3% van oppositiepartijen (n=22) hier mee instemt. De verhouding is 58,9% coalitie ten opzichte van 50,0% oppositie bij toekomstige kosten. Overeenkomstig met de functionele onderscheid is in grote lijn overeenstemming omtrent uitvoerbaarheid: 94,1% van de coalitieleden tegen 90,9% van de oppositieleden. Unanimiteit bestaat ook hier voor wat betreft kwaliteit van wetgeving en juridische toetsing. In principe maakt het weinig verschil voor de mening over de vijf criteria of het een (oud-)volksvertegenwoordiger van een coalitie- of oppositiepartij betreft.

5.1.3 - Concluderend Uit interviews blijkt dat in het bijzonder kwaliteit van wetgeving waarborgen en juridische toetsen worden gezien als onderdelen in het toetsingskader van wetten voor de Eerste Kamer. Ook al behoort de Tweede Kamer deze toetsing uit te voeren, net als de drie andere criteria, wordt er toch belang gehecht aan de mening van Senatoren als extra reflectie. De aandacht voor Europese weten regelgeving wordt benadrukt bij de juridische toetsing. Het eerste meningsverschil ontstaat over bestudering van uitvoerbaarheid; enerzijds wordt het gezien als taak die bij uitstek voor de Senaat geschikt is omdat Senatoren praktijkervaring hebben en daardoor een meerwaarde leveren bij een nieuwe beoordeling. Anderzijds vindt een groep toetsing in de Tweede Kamer al voldoende. Of de beoordeling of burgerrechten onevenredig worden geschaad bij de Senaat moet liggen, daar zegt de één dat het een politiek oordeel is en dus in de Tweede Kamer hoort te liggen en de ander dat dit de Grondwet en internationale verdragen aangaat. Inzake toekomstige kosten beoordelen is deze distinctie ook te kenschetsen; enerzijds is het wel een toetsingscriterium die Senatoren hanteren maar anderzijds hebben ministeries en andere instanties dit al voor hun rekening genomen. Tenslotte is er steun te vinden om aan het toetsingskader een politieke dimensie toe te voegen en expliciet te benoemen omdat Eerste Kamerleden niet neutraal zijn en acteren vanuit een bepaalde politieke ideologie.


Nanda Kurstjens

5.2 - Principiële meerwaarde Ondanks de discussies bestaat de Eerste Kamer nog steeds en lijkt tot op heden een meerwaarde in het voortbestaan Senaat gezien te worden door een merendeel van de leden van de StatenGeneraal. In deze paragraaf wordt geschetst wat als principiële meerwaarde wordt gekenmerkt evenals waarom tegenstanders van behoud deze meerwaarde niet zien.

5.2.1 - Bevinding: extra check op Tweede Kamer De Tweede Kamer behandelt wetsvoorstellen voordat de Eerste Kamer aan de beurt is. Tot op zekere hoogte letten Tweede Kamerleden hierbij op dezelfde criteria als Senatoren, maar 76,7% van de (oud-)parlementariërs (n=47) vindt de Eerste Kamer een additionele waarde heeft. Dit orgaan vormt een extra controlemoment omdat behandeling op basis van de criteria in de Tweede Kamer niet altijd even expliciet plaatsvindt. Een Tweede Kamerlid stemt wel eens op basis van het doel met de wet in, ook al is de vormgeving kwalitatief onvoldoende. De politieke agenda voert de boventoon in de Tweede Kamer, terwijl in de Eerste Kamer de juridische en technische kant meer aan de orde komt. (A2.2.).

In de Tweede Kamer kan wetgeving geamendeerd worden en mogelijk niet ten voordele van de wetgevingskwaliteit zijn. Amendering op een bepaald artikel kan gevolgen hebben voor overige artikelen in het wetsvoorstel hetgeen kan leiden tot onevenwichtigheden in de wet met als gevolg dat die niet meer voldoet aan primaire kwaliteitseisen. Op basis van politieke gronden worden amendementen in de Tweede Kamer aangenomen en onderdeel van het wetsvoorstel. Senatoren bestuderen daarentegen voorstellen meer in samenhang, dat wil zeggen dat ze bekijken of de aangenomen amendementen en moties er niet voor zorgen dat een wet niet meer beantwoordt aan zijn oorspronkelijke doel evenals of het niet strijdig is met bestaande wetgeving. Zo kan een amendement voor één specifiek geval gunstig uitvallen en in vijf andere gevallen nadelig zijn. Daarom staat bij Senatoren het bestuderen of het product afkomstig uit de Tweede Kamer het oorspronkelijke doel beantwoordt centraal. Taak aan de Eerste Kamer om onevenwichtigheden uit de wet te krijgen door bijvoorbeeld te komen tot een novelle of desnoods afstemming. In eerste instantie bestudeert de Raad van State het wetsontwerp en adviseert regering en parlement, maar kan daarna meestal geen oordeel meer geven over wijzigingen die hebben plaatsgevonden door het parlementaire proces. Daarentegen kunnen Senatoren deze wijzigingen wel beoordelen op kwaliteit, uitvoerbaarheid, rechtmatigheid en handhaafbaarheid.


Nanda Kurstjens

Dus de kwaliteitstoetsing in algemene zin is in de wezen de meerwaarde die de Eerste Kamer toevoegt aan het proces. (A3.2.). Ik denk dat het meer dan een ‘chambre de reflection’ is, het is een waarborg voor het beoordelen van kwaliteit van wetgeving, meer nog dan de Tweede Kamer. (A14.2).

Een andere meerwaarde is volgens circa de helft (48,9%) van de respondenten dat Eerste Kamerleden met meer afstand, in de luwte, naar het politieke debat kijken. Juist omdat Senatoren geen fulltime politici zijn en door de worteling in de samenleving kunnen ze meer afstand van de politieke ‘waan van de dag’ in bouwen. Ze kijken meer naar de lange termijn en dat vormt vaak een duurzamer perspectief. Door de worteling in de samenleving brengen Senatoren hun maatschappelijke ervaring en kennis mee: De deskundigheid is van belang: ze brengen de maatschappij naar het Binnenhof. (A9.11).

Buiten de hectiek van de dag, hypes en commotie waar de Tweede Kamer aan bloot staat, met meer distantie kijken Senatoren naar wetsvoorstellen en daarbij horende maatschappelijke gevolgen. In hun beschouwende rol laten ze zich minder leiden door publiciteit: als verwerping van een wet als noodzakelijk wordt geacht dan laten ze zich minder leiden door wat het publiek er van vindt. Tweede Kamerleden neigen daarentegen om zich meer te laten leiden door politieke actualiteit en opportuniteit. Eerste Kamerleden kijken dus op een andere manier naar het wetgevingsproces dan Tweede Kamerleden. Bovendien maakt de Tweede Kamer soms een haastige indruk resulterende in het mogelijk over het hoofd zien van primaire kwaliteitscriteria. Ook is er wel eens sprake van ad hoc wetgeving; er is een probleem en daar wordt een wet voor gemaakt. De Eerste Kamer probeert overregulering te voorkomen en gaat dus te rade of die wet het probleem ook oplost. Daarnaast weten Tweede Kamerleden dat na hen alsnog een kritische toets plaatsvindt: Het feit dat de Eerste Kamer er is, werpt zijn schaduw vooruit in de zin dat Tweede Kamerleden over het algemeen betere kwaliteit af te leveren, maar als de politieke stormen hoog gaan dan lukt dat niet altijd en dan is er een Eerste Kamer. (D3.17).

Tenslotte is een additionele waarde van de Eerste Kamer de juridische toets en wetsinterpretatie. Bij juridische toetsing wordt de controle of het wetsvoorstel niet strijdig is met de Grondwet of internationale en Europese verdragen benadrukt. Nederland kent immers geen Constitutioneel Hof of de mogelijkheid dat een rechter een wet aan de Grondwet toetst, deze taak is belegd bij het


Nanda Kurstjens

parlement. Daarnaast heeft de Eerste Kamer, zoals aangehaald in paragraaf 5.1.1, gelijke bevoegdheden en dezelfde positie als de Tweede Kamer wat betreft Europese weten regelgeving. Er wordt zelfs gesteld dat Tweede Kamerleden te weinig aandacht aan de Europese Unie schenken. Inzake wetsinterpretatie poogt de Eerste Kamer door kritische vragen aan de minister duidelijker te krijgen wat precies bedoeld wordt met datgene dat in de wet staat. Een wet hoeft namelijk niet eenduidig te zijn en kan voor meervoudige interpretatie vatbaar zijn. Dit verhelderingsproces maakt deel uit van de wetsgeschiedenis waaraan een rechter toetst.

5.2.2 - Bevinding: heeft de Eerste Kamer wel meerwaarde? Naast (voormalige) politici die vinden dat de Eerste Kamer een meerwaarde heeft, zijn er respondenten die geen toegevoegde waarde in het voortbestaan zien of die er neutraal in staan. Er staat 8,5% neutraal tegenover de vraag of de taken die de Eerste Kamer uitvoert niet al in voldoende mate geborgd zijn in het wetgevingsproces voordat dit orgaan aan zet is. Tegenstanders (14,9%) die geen meerwaarde zien in de Senaat vinden deze vraag terecht en stellen dat de Raad van State, ministeries, Actal, andere adviesorganen en niet te vergeten de Tweede Kamer de toets der kritiek al hebben uitgevoerd. Daarna hoeft niet nog een instantie te toetsen oftewel de Tweede Kamer met het politieke primaat kan de finale toets uitvoeren. Zeker nu dat volgens hen de Eerste Kamer zich steeds politieker gaat gedragen en minder toetst of een wet mogelijk is wat betreft juridische implicaties, haalbaarheid en uitvoerbaarheid, maar zich meer gedraagt of de wet inhoudelijk wenselijk is. Met andere woorden je krijgt een dubbelfunctie van de Tweede Kamer maar dan met indirecte gekozen mensen die relatief wat meer ervaring hebben, maar uiteindelijk laten al die verstandige mensen zich ook verleiden tot politiek. (D4.2).

De Eerste Kamer doet steeds meer het werk van de Tweede Kamer over waarmee een eventuele additionele waarde verdwijnt.

5.2.3 - Functioneel of politiek onderscheid? Opvallend is dat (oud-)Eerste Kamerleden (n=21) uit zichzelf minder het argument aanhalen dat de Eerste Kamer minder in de publiciteit opereert en zich minder laat leiden door ‘de waan van de dag’, namelijk 38,1% ten opzichte van (oud-)Tweede Kamerleden (n=26) met 57,7%. Daarentegen vindt 95,2% van de (oud-)Senatoren dat de Eerste Kamer een additionele waarde heeft in het Nederlandse


Nanda Kurstjens

wetgevingstraject terwijl (oud-)Tweede Kamerleden deze mening delen met 61,5%. In het voortbestaan van de Senaat ziet 23,1% van de (oud-)Tweede Kamerleden niets en 15,4% neemt een neutrale positie in. De distinctie tussen coalitie (n=20) en oppositie (n=27) ziet er als volgt uit: 85,0% van de coalitieleden heeft de opvatting dat de Eerste Kamer een toegevoegde waarde heeft terwijl de oppositieleden deze mening delen met 70,4%. Geen meerwaarde vindt de oppositie met 18,5% en 11,1% is neutraal, ten opzichte van 5,0% onzijdig en 10,0% tegenstanders bij de coalitie. Het argument dat de Eerste Kamer op politieke afstand opereert werd door 55,0% van de coalitierespondenten aangehaald tegenover 44,4% van de oppositie. Uit deze cijfers is te concluderen dat het opereren van de Eerste Kamer in de luwte door een substantieel deel van de ondervraagden wordt gedragen en dat een meerderheid van zowel coalitie- als oppositieleden en (voormalige) Eerste en Tweede Kamerleden een meerwaarde in de Senaat bezien.

5.2.4 - Concluderend De additionele waarde van de Eerste Kamer wordt vooral bezien in het meer in de luwte opereren waardoor Senatoren zich kunnen richten op het toetsingskader dat ze hanteren. Dat Eerste Kamerleden op deze punten toetsen is nodig omdat de Tweede Kamerleden niet altijd zelf toekomen aan het toetsen en dat door amendering onevenwichtigheden in de wet kunnen komen. Politieke keuzes van de Tweede Kamer kunnen prevaleren boven de algehele wetskwaliteit. Daarnaast is het duiding geven aan de wet een belangrijke taak. Er zijn echter ook personen die niet die toegevoegde waarde van de Eerste Kamer inzien en vinden dat de Eerste Kamer een doublure op de Tweede Kamer vormt. Andere instanties en de Tweede Kamer hebben de wet al voldoende getoetst.

5.3 - De Senaat in de praktijk Iedereen heeft wel een mening over hoe Senatoren hun taken volbrengen en hun functie vertegenwoordigen. Door degenen die geen meerwaarde in de Eerste Kamer zien, werd in de vorige paragraaf gesteld dat Senatoren zich steeds politieker opstellen. Afgevraagd wordt of de leden wel toetsen op juridische aspecten, uitvoerbaarheid en kwaliteit? Beoordelen ze een wet niet puur op basis van de inhoud, hetgeen een politieke toets vormt? Het functioneren van de Eerste Kamer in de praktijk staat centraal in deze paragraaf.


Nanda Kurstjens

5.3.1 - Bevinding: politiekere Eerste Kamer? Een nipte meerderheid (51,0%) van de respondenten (n= 49) haalt aan dat de Eerste Kamer in de praktijk politieker is geworden als wordt gevraagd naar het praktisch functioneren van dit orgaan. Het is overduidelijk dat de Eerste Kamer meer en meer een politiek orgaan wordt. (B1.3). De praktijk is heel anders dan de taken volgens het boekje. (B3.3).

Emotie in het debat lijkt een fenomeen dat zich met name in de Tweede Kamer voordoet, maar komt ook meer en meer voor in de Eerste Kamer. En dan is het in plaats van een ‘chambre de réflexion’ een ‘chambre de action’ (B3.3).

Het debat dat in de Tweede Kamer heeft plaatsgevonden wordt zo in grote mate overgedaan in de Senaat. Daarnaast krijgt dit orgaan steeds meer publiciteit en laten leden te pas en te onpas van zich horen over maatschappelijke vraagstukken en ontwikkelingen. Dan rijst de vraag op in hoeverre ‘de waan van de dag’ doorsijpelt in het handelen van Senatoren. Van oudsher wordt die publicitaire taak meer aan de Tweede Kamer toegekend.

De verhouding wat betreft politieke beslissingen moet zijn dat de Tweede Kamer de grote beslissingen neemt aangezien ze de direct gekozen volksvertegenwoordiging vormt. De Eerste Kamer dient daarentegen te toetsen op andere aspecten al is enige politieke bespiegeling ook in de Eerste Kamer op zijn plaats. Ze is immers een instituut binnen de Staten-Generaal maar enige terughoudendheid in die politieke opstelling is gepast. Er wordt politiek bedreven met een grote ‘p’ in de Tweede Kamer en in de Eerste Kamer met een kleine ‘p’. (A3.1).

Een wet is voor meerdere interpretaties vatbaar en daardoor niet waardenvrij. Wat een Senator bijvoorbeeld bestempelt als ‘kwaliteit’ of wanneer er sprake is van ‘beschadiging van burgerrechten’ wordt mede ingegeven door politieke ideologie. Het komt dus wel voor dat een wet in de Eerste Kamer is aangenomen die de wetstechnische toets der kritiek niet heeft doorstaan. Deze is dan toch aangenomen om politieke redenen. Hiermee gaat de Eerste Kamer aan haar eigen doel voorbij en als dit meer regel dan uitzondering wordt, komt haar positie onder druk te staan. Als het politieke element te zwaar wordt gewogen dan kan dit strijdig zijn met de oorspronkelijke doelstellingen van de Senaat. Toch vormt het kwaliteitsaspect de primaire drijfveer van de Eerste Kamer met op de achtergrond het politieke karakter. Neutraal is 18,4% van de (oud-)politici over een politieker wordende Eerste Kamer. In ieder geval ontkennen ze niet dat er politiek wordt gevoerd in de Eerste Kamer en stellen ze dat het politieke en afstandelijke gemengd is. Senatoren handelen beschouwend,


Nanda Kurstjens

maar voeren toch ook partijpolitiek. Deze combinatie vormt een grijs gebied met een bepaalde spanning. Dat Senatoren steeds meer een politieke afweging maken wil niet zeggen dat ze zich niet meer richten op hun toetsingskader. Wetgeving in de Tweede Kamer wil wel eens snel tot stand komen; adviezen van de Raad van State worden haastig doorgenomen als ze al worden doorgenomen; amendementen worden aangenomen waarbij het de vraag is of dit het wetsvoorstel ten goede komt; en dan hebben Eerste Kamerleden evenzogoed de scherpte om te corrigeren op het ontwerp. Als een wet niet voldoet aan wat oorspronkelijk de bedoeling was, dan kan de Eerste Kamer dit voorstel repareren of afwijzen. Het wil dus niet zeggen dat Eerste Kamerleden hun taak als kritisch reflecterend orgaan niet uitvoeren mocht de Eerste Kamer daadwerkelijk politieker zijn geworden. De Eerste Kamer heeft de traditie om op andere zaken te letten dan waar de leden van de Tweede Kamer zich op hebben toegespitst.

Dat de Eerste Kamer politieker is geworden gedurende haar bestaan wordt ontkracht door 4,1% van de geïnterviewden. Dit instituut is een politiek orgaan maar in die kleine politieke rol handelt ze in het heden nog net zoals in het verleden. Bij de vraag hoe de Eerste Kamer in de praktijk functioneert haalt 26,5% het politieke aspect niet aan. Ze stellen in het algemeen dat de Eerste Kamer functioneert zoals ze verwacht wordt te functioneren. Het orgaan heeft de deskundigheid in huis waarover de Tweede Kamer in mindere mate beschikt en probeert de tijd te nemen indien nodig om wetgeving te beoordelen in plaats van gehaast wetgeving aan te nemen. Senatoren zijn zich bewust van hun positie en toetsen voorstellen aangezien er nog al eens wetgeving uit de Tweede Kamer kan komen die kwalitatief in gebreke blijkt te zijn. Er wordt dan gepoogd om die gebreken tot het verleden te laten behoren. Dus de Eerste Kamer functioneert volgens haar doelen. Bij een aantal respondenten bestaat de vrees dat in de huidige situatie, waarbij de regering niet over meerderheidssteun in de Eerste Kamer beschikt, de Eerste Kamer (nog) politieker zal worden of door Tweede Kamerleden als politiek instrument zal worden gebruikt: Een risico is natuurlijk dat de Eerste Kamer als gevolg van de politieke constellatie het dagelijkse politieke bedrijf wordt binnengetrokken. (B11.2).

Dit wordt uitgebreid in de volgende paragraaf behandeld.


Nanda Kurstjens

Een ander punt dat wordt benoemd, geheel buiten de vraag of de Eerste Kamer politieker geworden is of niet, is dat in de praktijk Eerste en Tweede Kamerleden van dezelfde partij contact met elkaar hebben. Als een Eerste Kamerlid de stukken leest dan kan hij of zij informeren bij diens fractiegenoten in de Tweede Kamer hoe de behandeling er in grote lijnen aan toegegaan is, bijvoorbeeld waarom bepaalde amendementen aangenomen zijn en of er speciale aandachtspunten zijn. Het kan ook zo zijn dat een Eerste Kamerlid een andere mening is toegedaan dan zijn fractiegenoot in de Tweede Kamer. Er vindt dan contact over en weer plaats om elkaars redenering uit te wisselen om zo de oorzaak van het meningsverschil bloot te leggen. Het zijn immers wel geestverwanten. Daarnaast kan het voorkomen dat een Tweede Kamerlid tijdens de behandeling in de Tweede Kamer om advies vraagt aan een Eerste Kamerlid. Hoe denkt die Senator in eerste instantie over het voorstel en waarop moet gelet worden bij de behandeling? Zo informeren de leden van beide Kamers elkaar over wat er speelt en wat er nog komt. Bovendien vindt er zo nu en dan bij de meeste partijen formeel overleg plaats tussen het partijbestuur en de fractievoorzitters van de Eerste en Tweede Kamer en van het Europees Parlement. Dit onderlinge contact gaat overigens niet ten koste van een ‘objectieve’ beoordeling van de Eerste Kamerleden; Tweede Kamerleden lichten toe waarom gekozen is voor een bepaald standpunt en waarom dit volgens hen past in de lijn van de partij. Het kan vervolgens zo zijn dat een Senator bij deze toelichting vragen heeft. In principe is het dus een informatiewisseling die als informatief kan worden beschouwd.

5.3.2 - Functioneel of politiek onderscheid? In deze paragraaf is de discussie of de Eerste Kamer politieker is geworden centraal komen te staan. Dit is namelijk het meest benoemd door de geïnterviewden. Een nipte meerderheid is van mening dat de Senaat inderdaad politieker is geworden, 18,4% is neutraal en 4,1% vindt van niet. In de vraag is niet specifiek gevraagd of de Eerste Kamer politieker is geworden maar in het algemeen naar het functioneren van de Senaat. Als gevolg hiervan heeft 26,5% van de (voormalige) volksvertegenwoordigers niet het politieke aspect benoemd. Als het verschil in functie onder de loep wordt genomen blijkt 64,3% van de (oud-)Tweede Kamerleden (n=28) aan te halen dat de Eerste Kamer in haar bestaan politieker is gaan handelen. (Oud-)Senatoren (n=21) delen deze visie met 33,3%. Het is de vraag of dit substantiële verschil verklaard kan worden door enerzijds het willen voorkomen van (oud-)Eerste Kamerleden dat ze voor hun optreden op de vingers worden getikt of anderzijds dat Tweede Kamerleden vinden dat de


Nanda Kurstjens

Eerste Kamer te veel gewicht in de schaal van het wetgevingsproces legt dat ten koste van henzelf gaat. Of is het daadwerkelijk zo dat de Eerste Kamerleden overtuigd zijn dat ze een balans hebben gevonden tussen het politiek actief zijn en de wetstechnische toetsing? De verhouding bij een nietpolitiekere Eerste Kamer liggen dichter bij elkaar, namelijk 3,6% (oud-)Tweede Kamerleden tegen 4,8% (oud-)Senatoren. De neutrale respondenten zijn 14,3% (oud-)Tweede Kamerleden en 23,8% (oud-)Senatoren. Tenslotte hebben 17,8% van de (oud-)Tweede Kamerleden en (oud-)Eerste Kamerleden met 38,1% het ‘politiekere’ argument niet genoemd. Een functioneel onderscheid legt dus wel degelijk een verschil in opvatting over een politiserende Senaat bloot. Als een politiek onderscheid wordt gemaakt blijkt het verschil in opvatting geringer. Coalitieleden (n=19) zijn het met 47,4% eens met de 53,3% van de oppositieleden (n=30) dat de Eerste Kamer is gepolitiseerd. Niemand van de oppositie geeft aan dat de Eerste Kamer minder politiek is geworden, daarentegen is dit bij de coalitie 10,5%. De verhouding bij de personen die neutraal staan tegenover het politieke element is 16,7% oppositie tegen 21,1% coalitie. Tenslotte heeft 30,0% van de oppositieleden het politieke aspect niet aangehaald tegenover 21,0% van de coalitieleden. Een politiek onderscheid legt weinig gewicht in de schaal.

5.3.3 - Concluderend In paragraaf 5.2 werd aan de kaak gesteld dat ongeveer de helft van de respondenten aangeeft dat een principiële meerwaarde van de Senaat is dat deze in de luwte, op een afstand van de dagelijkse politiek, opereert maar als naar de praktijk wordt gevraagd blijkt dit ter discussie te staan. Immers over het in de praktijk handelen benoemt een kleine meerderheid dat de Eerste Kamer politieker is geworden en zich juist minder in de luwte opstelt. Principe en praktijk spreken elkaar dus tegen. Naast de geïnterviewden die het politiserende element benoemen zijn er ook respondenten die vinden dat Senatoren in grote lijnen handelen op de wijze zoals ze dat behoren te doen, zoals behandeld in de paragrafen 5.1 en 5.2. Daarnaast halen zij, overigens net als de respondenten die wel benoemen dat de Eerste Kamer politieker is geworden, dat er contact plaatsheeft tussen fracties van de Eerste en Tweede Kamer. Dit wordt beschouwd als een informatie-uitwisseling welke als informatief benoemd wordt. Terugkomend op het politieker worden van de Eerste Kamer, dit sluit overigens haar taak als kritisch beoordelaar van wetsvoorstellen niet uit. Er moet een balans tussen deze twee posities worden gevonden om te voorkomen dat een doublure van de Tweede Kamer ontstaat.


Nanda Kurstjens

5.4 - Actuele situatie Momenteel kent Nederland een uitzonderlijke situatie. Kabinet Rutte-Asscher heeft wel meerderheidssteun in de Tweede Kamer maar niet in de Eerste Kamer. Coalitiepartijen VVD en PvdA mogen samen in de Tweede Kamer dan wel over een ruime meerderheid beschikken namelijk 79 zetels, in de Eerste Kamer hebben ze een minderheid met 30 zetels. Sinds het kabinet Cort van der Linden (1913-1918) heeft Nederland niet meer een regering gekend die niet over een meerderheid beschikt in de Eerste Kamer, uitgezonderd kabinet Rutte-Verhagen (Eerste Kamer, 2012). Kabinet Rutte-Verhagen, in functie van oktober 2010 tot september 2012, heeft eveneens geen meerderheidssteun in de Eerste Kamer gehad en heeft ook niet op meerderheidssteun in de Tweede Kamer kunnen rekenen. Hierdoor heeft ze zich genoodzaakt gezien om gebruik te maken van de gedoogconstructie; echter ook met steun van gedoogpartij PVV heeft de regering niet kunnen rekenen op een meerderheid in de Senaat (Timmermans & Van der Geest, 2011). Het feit dat het kabinet Rutte-Asscher door een minderheid in de Senaat wordt gesteund kan gevolgen hebben voor zijn beleid. Zoals benoemd in de vorige paragraaf vrezen sommigen dat de positie van de Eerste Kamer een andere vorm krijgt: ze wordt als politiek instrument in de Tweede Kamer ingezet of de Eerste Kamer gaat meer politiek bedrijven. In deze paragraaf komt uitgebreid aan bod hoe (voormalige) politici denken over deze actuele situatie en welke gevolgen dit kan hebben voor het functioneren en de positie van de Eerste Kamer.

5.4.1 - (Partij)politiek versus objectivisme Het debat hoe de Eerste Kamer moet functioneren is in de politiek breed gevoerd ten tijde van de formatie voor kabinet Rutte-Asscher alsmede tijdens en na de beëdiging van dit kabinet. Zo hebben CDA en SP-Senatoren inspraak in het kabinetsbeleid in ruil voor steun geëist. Of anders gezegd als het kabinet hun wensen en kritieken negeert dan komt het wetsvoorstel in de Eerste Kamer in de problemen. Hierbij stellen CDA en SP dat zij al willen meepraten voordat het wetsvoorstel in de Eerste Kamer behandeld wordt. In een vroeg stadium, bij de vormgeving van voorstellen willen ze worden betrokken want Senatoren beschikken niet over het recht van amendement. Het kabinet moet dus al vroeg zijn oor te luisteren leggen om zijn beleidsplannen gerealiseerd te krijgen (De Pous, 2012). Bovendien hebben SP en PVV al uitgelaten dat het kabinet niet hoeft te rekenen op steun van de flanken. De coalitie is dus afhankelijk van een aantal partijen die allemaal kritisch staan ten opzichte van het regeerakkoord (Stokmans & Van der Walle, 2012). Het CDA is niet per se tegen


Nanda Kurstjens

het kabinet Rutte-Asscher en kan als enkele partij de regering aan meerderheidssteun in de Eerste Kamer helpen. Senatoren van deze partij benadrukken dat ze bij elk wetsvoorstel bepalen of ze het beleid steunen. Door hun eigenstandige positie hoeven deze Eerste Kamerleden niet geleid te worden door hun fractiegenoten in de Tweede Kamer (Van der Walle, 2012). Han Noten, voormalig PvdA-Eerste Kamerlid, stelt dat PvdA en VVD ten onrechte uit gaan van de stelling dat de Eerste Kamer niet opereert als een politiek orgaan (NRC.nl). Volgens hem is vooral de context waarin de Eerste Kamer moet opereren politieker geworden. De huidige Eerste Kamervoorzitter Fred de Graaf (VVD) deelt deze opvatting niet en stelt dat de Eerste Kamer nimmer is gebonden aan het regeerakkoord en ongeacht de kabinetssamenstelling wetsvoorstellen beoordeelt op rechtmatigheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. Senatoren zullen pragmatisch te werk gaan (Van Gorp, 2012). Deze tegenstelling van inspraak in het kabinetsbeleid ten opzichte van het pragmatisch handelen van Senatoren is ook voorgelegd aan de respondenten. 5.4.2 - Bevinding: intensiever contact Of de Eerste Kamer politiseert of zich pragmatisch gaat opstellen, daar zijn de meningen van de respondenten (n=41) over verdeeld. Er is wel sprake van een gelijke verdeling: aan de ene kant stelt 39,0% dat Eerste Kamerleden meer politiek gaan bedrijven terwijl aan de andere kant ook 39,0% stelt dat Senatoren zich pragmatisch zullen opstellen. Daarnaast denkt een groep respondenten (22,0%) dat een balans ontstaat: Eerste Kamerleden zullen zich zo nu en dan pragmatisch opstellen en zo nu en dan politiek, afhankelijk van het dossier ter sprake. Een meerderheid van de ondervraagden (52,2%) benoemt dat er meer en intensiever contact zal plaatsvinden tussen Tweede en Eerste Kamerleden, oftewel Eerste Kamerleden worden eerder bij het wetgevingsproces betrokken.

Het feit dat de coalitie beschikt over minderheidssteun in de Eerste Kamer kan als een verrijking van de Nederlandse politieke cultuur worden beschouwd. Het dwingt wetgevers rekening te houden met verschillende belangen om zo voldoende draagvlak te creëren in de samenleving en bij oppositiepartijen. Bij een meerderheidsregeerakkoord is de politieke neiging heel groot om met de zweep de partijen te dwingen om gehoorzaam te zijn. (C3.4).

De huidige regering is genoodzaakt om steun voor wetsvoorstellen te verkrijgen van oppositiepartijen in de Senaat, naast de eigen coalitiefracties. Het kabinet moet dus bij verschillende


Nanda Kurstjens

wetsvoorstellen op zoek naar verschillende meerderheden: afhankelijk van de inhoud wordt een gelegenheidscoalitie gezocht/samengesteld. Om dit te bewerkstelligen moet de regering de kwaliteit van wetgeving extra in ogenschouw nemen zodat oppositiepartijen niets anders kunnen dan stellen dat de kwaliteit van een respectabel niveau is en instemmen. Daarnaast moet gepoogd worden om zo min mogelijk eenzijdige wetgeving te maken en juist rekening te houden met verschillende belangen. In de Tweede Kamer ontstaat ruimte voor de oppositie om aan conceptwetten te sleutelen, dit om te voorkomen dat de Eerste Kamer wordt gepolitiseerd. Veelal is het zo dat in een situatie waarbij de regering zowel in de Eerste als Tweede Kamer beschikt over meerderheidssteun, de oppositie niet zo zeer de kans krijgt om nog significante wijzigingen aan het concept te realiseren. Deze mogelijkheid wordt in de actuele situatie echter wel door de regering gecreëerd. Op deze wijze kan de coalitie steun verwerven in de Tweede Kamer dat uiteindelijk ook ten goede komt voor de steun in de Eerste Kamer omdat het contact tussen Eerste en Tweede Kamerfracties is geïntensiveerd. Op het moment dat een wetsvoorstel in de Tweede Kamer wordt ingediend vragen Tweede Kamerleden ook al naar de visie van verwante Eerste Kamerleden. Als dan blijkt dat Eerste Kamerleden om kwaliteitsredenen grote bezwaren hebben dan kan de Tweede Kamerfractie pogen deze bezwaren op te lossen en daarmee aan de wensen van haar Eerste Kamerfractie te voldoen.

5.4.3 - Bevinding: politiserende Eerste Kamer Degenen die denken dat de Eerste Kamer politiseert, zijn van mening dat het politieke karakter van de Eerste Kamer explicieter aan het licht komt omdat de regering niet over de vanzelfsprekende meerderheidssteun in dit orgaan beschikt: Dit kabinet moet altijd rekening houden met het feit dat ze geen meerderheid heeft in de Eerste Kamer en daarmee is de Eerste Kamer per definitie in een politieke rol gekomen. (B4.5).

Als een regering in beide Kamers wel meerderheidssteun heeft dan kan er vanuit worden gegaan dat met name in de Eerste Kamer het politieke meer naar de achtergrond verdwijnt. De redenatie voor het politieker optreden is dat Senatoren van oppositiepartijen kunnen dreigen met als hun fractiegenoten in de Tweede Kamer niet hun zin hebben gekregen, oftewel in het wetsvoorstel zijn niet voldoende hun wensen ingewilligd. Met name de partijen die een sleutelpositie in de Eerste Kamer innemen om de coalitie aan meerderheidssteun te helpen, kunnen hierdoor het wetgevingsproces politiseren. Deze oppositiepartijen kunnen andermaal op enig moment besluiten


Nanda Kurstjens

om te ‘dealen’ met het kabinet: enerzijds levert dit het kabinet een meerderheid op en anderzijds levert het de oppositiepartijen winst op doordat hun wensen (deels) ingewilligd worden. Om het politiseren van de Eerste Kamer te voorkomen geven (voormalige) politici aan dat het belangrijk is dat kabinet Rutte-Asscher niet met alleen de steun van hun eigen coalitiepartijen voorstellen in de Tweede Kamer aanneemt, maar op zoek gaat naar een bredere meerderheid. Het is dus aan de regering om bij de behandeling van wetsvoorstellen in de Tweede Kamer al rekening te houden met de getalsverhouding in de Eerste Kamer. Bij een minderheidskabinet moet er handel worden gedreven en dat is dus goed voor het politieke draagvlak voor het beleid dat wordt gevoerd. (C3.4).

Op deze manier wordt de kans vergroot dat een wet beschikt over voldoende draagvlak en voldoet aan kwaliteitseisen waar de Eerste Kamer vervolgens in meerderheid ‘ja’ over kan zeggen. Bovendien hoeven fracties in de Senaat dan geen rekening meer te houden met de politieke dimensie; ze kunnen zich volledig focussen op hun taak als kwalitatief toetsend orgaan. Als Tweede Kamerleden stellen dat hun verwante fractiegenoten in de Eerste Kamer wel of niet met een wetsvoorstel zullen instemmen dan ontkennen Senatoren meestal dat ze automatisch in lijn met de Tweede Kamer handelen. Senatoren, ook leden van coalitiepartijen, pretenderen immers dat ze onafhankelijk van de Tweede Kamerfractie zijn. Coalitiefracties zijn in de Senaat niet gebonden aan het regeerakkoord en indien ze vinden dat een wetsvoorstel van onvoldoende niveau is, dan is niet uit te sluiten dat ze oordelen dat wetsvoorstellen nog eens opnieuw tegen het licht moeten worden gehouden. Of werkelijk de situatie zo gelegen is, dat Eerste Kamerfracties onafhankelijk van verwante Tweede Kamerfracties handelen, is de vraag. Respondenten die denken dat de Eerste Kamer politiseert, stellen dat Senatoren dus niet onafhankelijk van hun verwante fractie in de Tweede Kamer handelen en wel degelijk met hun visie en de politieke verhoudingen in het parlement rekening houden. Als voorbeeld wordt het kabinet Rutte-Verhagen genoemd, waarbij de SGP-fractie in de Eerste Kamer van belang was om het toenmalige kabinet met gedoogsteun van de PVV aan een meerderheid te helpen. Dit heeft er toe geleid dat de SGP de belangrijkste zetels in de Tweede Kamer innam omdat zij beschikte over de beslissende zetels in de Eerste Kamer. Op deze manier is het functioneren van de Eerste Kamer om partijpolitieke redenen door de Tweede Kamer bepaald terwijl dit niet de functie is die de Eerste Kamer behoort te hebben. Degenen die de Eerste Kamer een politiserende rol toebedelen, denken dat zulke situaties zich ook vormen gedurende de regeerperiode van het kabinet Rutte-Asscher: de Senaat als instrument van de Tweede Kamer.


Nanda Kurstjens

Coalitiepartijen handelen evenzeer op deze manier omdat ze graag een stabiele regering willen; ze steunen het kabinet ook als er op bepaalde kwaliteitspunten twijfels bestaan. Ze zijn in de Eerste Kamer formeel niet gebonden aan het regeerakkoord, maar moreel en officieus voelen deze leden wel een verbintenis. Er is enige mate van vanzelfsprekendheid dat deze coalitie-Senatoren het regeerakkoord steunen. De politieke weging voert dus de boventoon ten opzichte van de kwalitatieve argumenten bij het al dan niet goedkeuren van wetsvoorstellen. Het moment is daar dat Eerste Kamerleden wel degelijk ook naar de politieke kant van de zaak kijkt. (A6.3). Wat zien we, we zien dat de Eerste Kamer steeds meer een kopie wordt van de Tweede Kamer. (B5.3).

De (voormalige) volksvertegenwoordigers die stellen dat de Eerste Kamer politieker handelt of gaat handelen, zijn zich er wel van bewust dat dit voor het voortbestaan van dit orgaan geen goede zaak is. De Tweede Kamer beschikt over het politieke primaat en de Eerste Kamer behoort inzake het politiek bedrijven een zeer bescheiden rol te vervullen. Bovendien sluipt door een politieker wordende Eerste Kamer ‘de waan van de dag’ in de Senaat terwijl dit orgaan er juist is om ‘de waan van de dag’ te relativeren en op een afstand te aanschouwen.

5.4.4 - Bevinding: pragmatische Eerste Kamer De pragmatici onder de (oud-)politici denken dat Eerste Kamerleden zich daarentegen juist onafhankelijk opstellen, zich niet laten leiden door verwante fractiegenoten in de Tweede Kamer en kwaliteitseisen de doorslag te laten geven, al sijpelt een politieke weging er wel doorheen. Dit laatste is niet uit te sluiten want de Eerste Kamer vormt een politiek orgaan. Het is een politiek orgaan dat in de bescheidenheid van zijn optreden altijd zijn kracht heeft gevonden. (C4.5).

Het toetsen op rechtmatigheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid zoals de Senaatsvoorzitter dit heeft geformuleerd, is leidend. Het uitgangspunt is dan ook dat een kabinet van welke samenstelling dan ook op zijn daden en voorstellen wordt beoordeeld, waarbij het niet uitmaakt welke politieke kleur dit kabinet heeft. Tweede Kamerleden kunnen roepen wat ze willen, uiteindelijk maken Senatoren zelf een eigen afweging. Controle uitoefening door Eerste Kamerleden is hun primaire taak op basis van een toetsingskader zoals behandeld in paragraaf 5.1. Het behoort niet centraal te staan of ze (nog) vertrouwen in het kabinet hebben. Er is natuurlijk wel contact tussen fracties van beide Kamers, al verschilt dit per partij en of deze uitmaakt van coalitie of oppositie. Over het


Nanda Kurstjens

algemeen voeren coalitiepartijen nauwer overleg met hun verwante fractie in de Tweede Kamer dan de oppositiepartijen. Fracties van coalitiepartijen willen door middel van het contact elkaar informeren om te voorkomen dat het kabinet in de problemen geraakt. Overigens erkennen ook pragmatici dat er enige mate van morele verbondenheid geldt voor leden van regeringspartijen; het kabinet en de partijbesturen van regerende partijen pogen discipline bij te brengen om er voor te zorgen dat de voorstellen die het kabinet inbrengt niet stranden. Uiteindelijk zijn de Senatoren echter wel onafhankelijk van het regeerakkoord en kunnen wetsvoorstellen afstemmen, ook door leden van coalitiepartijen. Het gaat dan om kwalitatieve eisen en ontslaat hen niet van de plicht om wetsvoorstellen op hun merites te beoordelen. Kennis, expertise en maatschappelijke ervaring die Senatoren vanuit hun maatschappelijke positie meebrengen in het wetgevingsproces blijft belangrijk. Bovendien begrenst de wetenschap dat de Eerste Kamer wordt afgeschaft als er te veel doublures met de Tweede Kamer plaatsvinden, het politiek handelen van Senatoren.

Het feit dat er verschillende meerderheden zijn tussen de twee Kamers hoeft niet per se als negatief bestempeld te worden. Ik ben niet zo tegen het minderheidskabinet omdat het kabinet zich dan veel meer moet inspannen om draagvlak in het parlement te zoeken. (A14.4).

Nu moet er met de oppositie rekening worden gehouden en met hen een wetsvoorstel worden gesmeed. Zoals gezegd is de verwachting dat de communicatie tussen fracties van de Eerste en Tweede Kamer toeneemt. Er ontstaat een verbreding van het hele communicatietraject alvorens het wetsvoorstel bij de Eerste Kamer aanbelandt. Dit gaat wel ten koste van de afstand die de Senaat heeft ten opzichte van het politieke proces, maar wil niet zeggen dat ze zijn taak niet goed uitoefent. In dit voortraject kan zij immers de van belang zijnde kwalitatieve eisen op tafel leggen.

Daarnaast ziet een groep de waarheid in het midden en denkt dat Senatoren soms inderdaad vanwege politieke redenen een wetsvoorstel in de Eerste Kamer al dan niet steunen, maar tegelijkertijd in andere gevallen het politieke naar de achtergrond laten verdwijnen en op basis van kwalitatieve redenen stemmen. Zo kan sommige wetgeving veel mensen raken terwijl er weinig juridische of kwalitatieve aspecten zijn met als gevolg dat een Senator eerder geneigd is om vanuit de politieke overweging te handelen. Het gebied tussen het politieke en technische argument is als grijs te typeren. Zo kan er een controversieel voorstel zijn met een technisch defect hetgeen politiek


Nanda Kurstjens

uitgespeeld wordt: wordt er een punt van het defect gemaakt of wordt het door de vingers gezien? Uiteindelijk moet kabinet per wetsvoorstel op zoek naar een meerderheid, waarbij politiek als kwaliteit de doorslag kan geven of de Eerste Kamer het wetsvoorstel in meerderheid steunt.

5.4.5 - Politiek of functioneel onderscheid? De opvattingen van (oud-)Eerste en (oud-)Tweede Kamerleden liggen enigszins op één lijn. Van de eerste groep (n=19) stelt 31,6% dat Eerste Kamerleden politieker gaan functioneren, 36,8% denkt dat ze evenzogoed pragmatisch handelen en 31,6% ziet een middenweg. Bij de (oud-)Tweede Kamerleden (n=22) zijn de verhoudingen dat 40,9% een politiekere Senaat voorziet, 45,5% meer pragmatische Senatoren en 13,6% gelooft in combinatie van beide. Er is dus wel verschil, maar uiteindelijk is bij beide groepen de situatie zo dat het merendeel vindt dat de Eerste Kamerleden pragmatisch blijven handelen en kort daarop volgt de groep die denkt dat de Eerste Kamer politieker wordt. Wat betreft het onderscheid tussen coalitie (n=17) en oppositie (n=24) zijn er grotere verschillen op te merken. Waar 23,5% van de coalitierespondenten denkt dat de Eerste Kamer politieker gaat acteren, is dit percentage bij de oppositieleden beduidend hoger, namelijk 50,0%. In lijn daarmee denkt 53,0% van de leden van de coalitie dat Senatoren pragmatisch zullen handelen ten opzichte van 29,2% bij de oppositie. De verhoudingen van de respondenten die zich niet expliciet uitspreken voor een politieker wordende Eerste Kamer of een pragmatische Senaat liggen dicht bij elkaar: 23,5% coalitie en 20,8% oppositie. Een verklaring voor dit significante verschil in opvatting over een politieke of pragmatische Eerste Kamer kan enerzijds worden geleverd vanuit een perspectief van de oppositie, namelijk dat ze door politiek te handelen meer wensen ingewilligd kunnen zien worden bij het dealen met de regering voor meerderheidssteun in de Eerste Kamer. Anderzijds is er het perspectief vanuit de coalitie, namelijk dat ze denken dat Senatoren zullen handelen vanuit hun professionaliteit en specifieke taak die de Eerste Kamer heeft toebedeeld gekregen. Dat respondenten van coalitiepartijen zo denken kan een reden zijn waarom VVD en PvdA hebben gekozen om met elkaar te regeren en niet voor een derde partij te kiezen in het kabinet zodat ze wel over meerderheidssteun in de Eerste Kamer zouden beschikken.


Nanda Kurstjens

5.4.6 - Concluderend De actuele discussie of Eerste Kamerleden politieker gaan handelen of zich pragmatisch opstellen, blijft volgens deze analyse bestaan. De opvattingen van de (voormalige) volksvertegenwoordigers is niet eenduidig doordat er een gelijke verhouding aan ‘politiekelingen’ en ‘pragmatici’ is. Daarnaast is er een groep die zich voor geen van beide expliciet uitspreekt. De respondenten die denken dat de Eerste Kamer politieker wordt, zijn van mening dat oppositiepartijen zullen dreigen dat de Eerste Kamerfractie tegenstemt als de verwante fractie in de Tweede Kamer niet haar zin heeft gekregen. Op deze manier politiseren Senatoren het wetgevingsproces en Tweede Kamerleden kunnen de Senaat als instrument inzetten om hun wensen te realiseren. Deze redenering sluit aan bij de theorie van Money & Tsebelis dat politieke belangen een grotere rol gaan spelen als de Eerste Kamer en Tweede Kamer in essentie niet dezelfde partijsamenstellingen hebben (zie ook paragraaf 2.2). Pragmatici denken daarentegen dat Eerste Kamerleden zich laten leiden door kwalitatieve argumentatie en niet door politieke beweegredenen. Uiteindelijk geeft de toets op rechtmatigheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid de doorslag, ook al sijpelt er op de achtergrond politiek doorheen. Daarnaast is er de algemene opvatting dat het kabinet in ieder geval contact moet zoeken met oppositiepartijen wil ze kunnen rekenen op een meerderheid in de Eerste Kamer. Het contact neemt daardoor ook tussen fracties van de Eerste en Tweede Kamer toe om elkaar te informeren over de wensen die ze zoal hebben.

5.5 - Wet van Noten In het NRC Handelsblad van 26 september 2012 stelde het inmiddels voormalig Eerste Kamerlid Han Noten dat Eerste Kamerleden wel in enkele gevallen tegen wetsvoorstellen stemmen als hun fractie in de Tweede Kamer voor heeft gestemd, maar niet positief stemmen als hun fractiegenoten in de Tweede Kamer tegen hebben gestemd - één enkele uitzondering daargelaten. Een fractie in de Eerste Kamer stemt bijna altijd in lijn met de partijgenoten in de Tweede Kamer. Dit alles overziend komt de heer Noten tot een wetmatigheid die hij betitelt als de ‘ijzeren wet van Noten’: “ (…) een fractie in de Eerste Kamer zal een regering nooit aan een meerderheid helpen als haar partijgenoten in de Tweede Kamer tégen het desbetreffende wetsvoorstel hebben gestemd” (Noten, 2012). Dit leidt er toe dat het stemgedrag van de Eerste kamer in hoge mate voorspelbaar is. Door deze ‘ijzeren wet’ stelt Noten dat een coalitie tussen VVD en PvdA alleen kans van slagen heeft als oppositiefracties als CDA, SP of PVV of een combinatie van kleinere partijen in de Tweede Kamer voor het wetsvoorstel stemmen. De


Nanda Kurstjens

kans is groot dat Eerste Kamerleden dan ook positief gestemd zijn; mochten Tweede Kamerleden tegen stemmen dan blijkt volgens de wetmatigheid dat Eerste Kamerleden dan niet voor zullen stemmen. Het kabinet moet dus een positieve stem in de Tweede Kamer verdienen. Een breed politiek draagvlak in de Tweede Kamer is dus noodzakelijk (ibid). Dit is in de vorige paragraaf ook benoemd: het kabinet moet op zoek naar steun bij de oppositie om wetsvoorstellen goedgekeurd te krijgen in de Eerste Kamer. Afhankelijk van de inhoud van het wetsvoorstel moet het kabinet op zoek naar verschillende meerderheden. Naast dit is aan de (oud-)politici gevraagd welke mening ze zijn toebedeeld inzake de ‘ijzeren wet van Noten’.

5.5.1 - Bevinding: verdeeldheid alom De ‘Wet van Noten’ wordt niet door elke respondent als een vaststaand gegeven beschouwd, 41,7% van de (voormalige) politici (n=24) geeft aan dat ze de wetmatigheid niet ondersteunen. Daarentegen deelt 45,8% de strekking van de wet en neemt een groep van 12,5% een neutrale positie in.

Nooit is mij te sterk. Volgens mij moet het wel degelijk kunnen maar het zal nooit vaak gebeuren. (B1.7).

De (oud-)parlementariërs die benoemen dat ze het niet eens zijn met de ‘Wet van Noten’ geven aan dat het wel degelijk kan gebeuren dat een Eerste Kamerfractie voor een wetsvoorstel stemt als haar Tweede Kamerfractie tegen heeft gestemd. Dit vindt echter niet al te veel plaats in verband met partijloyaliteit. Daarentegen wordt er op gewezen dat Eerste Kamerleden een eigenstandige positie innemen en indien ze de wetgeving als deugdelijk beoordelen, ook al vindt de Tweede Kamerfractie dat niet, ze voor kunnen stemmen. Bovendien kan het voorkomen dat een Eerste Kamerfractie zaken geregeld krijgt bij de regering waardoor de mogelijkheid ontstaat dat er alsnog een ‘ja’ van de fractie komt terwijl haar partijgenoten in de Tweede Kamer tegen hebben gestemd. Er is ook nog sprake van een ‘selectiebias’ omdat veel wetsvoorstellen waarbij Tweede Kamerfracties tegenstemmen nooit de Eerste Kamer zullen bereiken omdat er geen meerderheid voor was in de Tweede Kamer. Dat maakt het moeilijker om de ‘Wet van Noten’ te toetsen.

De ‘Wet van Noten’ in omgekeerde vorm, namelijk dat de partij in de Tweede Kamer voor een wetsvoorstel stemt en de Eerste Kamer tegen, komt overigens meer voor. Dit benoemt 37,5% van de


Nanda Kurstjens

(oud-)volksvertegenwoordigers, met als bekende voorbeelden het wetsvoorstel inzake het onverdoofd ritueel slachten en de ‘Nacht van Wiegel’. De Eerste Kamer overweegt vanuit haar eigenstandige positie en functie of ze voor of tegen een wetsvoorstel stemt. Het is een balans die Senatoren zoeken tussen ‘stemvee’ van de Tweede Kamer en het structureel afwijken in standpunt van de Tweede Kamerfractie. Voorstanders van de ‘Wet van Noten’ denken dat Noten een feitelijke beschrijving van de situatie weergeeft. Dat een Eerste Kamerfractie toch besluit om positief te stemmen vindt niet plaats omdat het politieke primaat bij de Tweede Kamer ligt en ze over de koers van het land gaan. Dat een Eerste Kamer soms toch wetten verwerpt terwijl de Tweede Kamer positief is gestemd, heeft te maken dat Tweede Kamerleden ‘in de waan van de dag’ wetten ontwerpt die de kritische toets in de Senaat niet doorstaan. Bovendien is er steeds meer contact tussen Eerste en Tweede Kamerleden en wordt er door Tweede Kamerleden in een vroeg stadium in het wetgevingsproces contact gezocht met de evenknie in de Eerste Kamer en andersom.

5.5.2 - Functioneel of politiek onderscheid? (Voormalige) Eerste Kamerleden (n=13) zijn verdeeld over deze wetmatigheid: 38,5% geeft aan voorstander te zijn en ook 38,5% ondersteunt de wetmatigheid niet. Daarnaast is er een groep van 23,0% die neutraal blijft inzake de stelling. Bij de (voormalige) Tweede Kamerleden (n=11) onderschrijft 54,5% de ‘Wet van Noten’ en 45,5% niet. Een mogelijke verklaring voor het verschil in percentages kan zijn dat (voormalige) Eerste Kamerleden geneigd zijn om hun eigenstandige positie te verdedigen en indien nodig toch voor een wetsvoorstel kunnen stemmen terwijl Tweede Kamerleden juist vinden dat Senatoren zich toch niet te politiek mogen opstellen en dus de koers van de Tweede Kamer moeten volgen. Bij het politieke onderscheid liggen de verhoudingen anders: 33,3% van de coalitierespondenten (n=12) geeft aan de wetmatigheid te onderschrijven, terwijl 58,3% deze niet steunt en 8,4% er neutraal in staat. Leden van de oppositiepartijen (n=12) zijn met 58,3% voor de wetmatigheid, met 25,0% tegen en 16,7% is neutraal. Vanuit het oogpunt van regeerbaarheid is dit een logische uitkomst aangezien coalitiepartijen hopen op een zo breed mogelijke steun, ook in de Eerste Kamer. Dus als Eerste Kamerfracties besluiten om toch voor te stemmen komt dit in de meeste gevallen de regeerbaarheid ten goede.


Nanda Kurstjens

5.5.3 - Concluderend De wetmatigheid van Noten waarbij Noten stelt dat een Eerste Kamerfractie niet positief over een wetsvoorstel stemt als haar evenknie in de Tweede Kamer tegen heeft gestemd wordt unaniem gesteund. Voorstanders geven aan dat de geschiedenis leert dat dit inderdaad zo is, maar tegenstanders benoemen dat Senatoren een eigenstandige positie innemen en in het behandelingsproces van de Eerste Kamer toch toezeggingen kunnen krijgen of wijzigingen kunnen afdwingen bij de regering zodat ze (alsnog) overtuigd zijn en een positieve stem aan het wetsvoorstel het wetsvoorstel geven.

5.6 - Eerste Kamer als ‘veto player’? In het Nederlandse politieke systeem neemt de Eerste Kamer een positie aan het einde van het wetgevingstraject in. Dit betekent dat dit orgaan een wet in zijn geheel kan afstemmen ook al heeft de Tweede Kamer ingestemd. De Senaat kan dan als ‘veto player’ gekenschetst worden. Het komt voor dat Eerste Kamerleden in meerderheid tegen een wetsvoorstel stemmen, zoals over het voorstel inzake een verbod op onverdoofd ritueel slachten. Er is in voorgaande paragrafen al gesproken over het feit dat de partijen die deel uitmaken van de coalitie, in de Eerste Kamer formeel niet gebonden zijn aan het regeerakkoord hoewel dat moreel wel zo wordt gezien. Aan de respondenten is de vraag voorgelegd of ze denken dat Senatoren van de coalitiepartijen VVD en PvdA gedurende de regeerperiode van het kabinet Rutte-Asscher gaan dreigen met een veto of ook daadwerkelijk tegen het beleid stemmen, gebaseerd op het overeengekomen regeerakkoord. Bij het uitspreken van een veto wordt het moeilijk voor de regering om afgesproken beleid uit te voeren. De kwestie omtrent het invoeren van een inkomensafhankelijke zorgpremie en de weerstand binnen de VVD over dit plan deed zich ten tijde van de interviews voor. Deze situatie kan worden opgevat als het dreigen met een veto door VVD-Senatoren die zich verzetten tegen dit plan. Anderzijds kan het gezien worden als een interne partijdiscussie waarbij ook de mening van de VVD-fractie in de Eerste Kamer in de media werd aangehaald.


Nanda Kurstjens

5.6.1 - Bevinding: ‘coalitie-Senatoren’ kunnen dreigen met veto De (oud-)volksvertegenwoordigers (n= 29) geven met 44,8% aan dat ze niet bij voorbaat uitsluiten dat Senatoren van de VVD en de PvdA tijdens de regeerperiode van het kabinet Rutte-Asscher zullen dreigen met een veto. Eerste Kamerleden maken namelijk een eigenstandige afweging: Geen enkel Kamerlid is uiteindelijk gebonden aan iets, zonder last en ruggenspraak is nog steeds een groot goed. Uiteindelijk weet ik dat politiek anders werkt, zeker in de Tweede Kamer. (C4.6).

De Eerste Kamer kan als toezichtsorgaan worden beschouwd over het functioneren van de Tweede Kamer en het resultaat dat ze daar hebben bereikt met betrekking tot het ontwerp en invulling van een wetsvoorstel. Een toezichtsorgaan in de zin van dat Senatoren niet automatisch alles accepteren wat vermeld staat in het regeerakkoord. Zo kan geschieden dat wetsvoorstellen die in de Eerste Kamer behandeld worden kwalitatief niet in orde zijn waardoor Eerste Kamerleden van de twee coalitiepartijen besluiten om tegen het desbetreffende voorstel te stemmen. De kans op het dreigen met een veto is het grootst bij een wetsvoorstel dat gekenmerkt wordt door kwalitatieve gebreken en niet door politieke elementen. De politieke visie stemmen Eerste en Tweede Kamerfracties meestal onderling af en bovendien hebben beide fracties toch dezelfde ideologie en denkwijze omdat ze van dezelfde partij zijn. Overigens moet het wat betreft principiële kwesties mogelijk zijn om een afwijkend standpunt van de fractie te kunnen innemen. Ik hou er van dat volksvertegenwoordigers - Tweede en Eerste Kamerleden - een zeker, natuurlijk lid van een politieke partij zijn en loyaliteit hebben naar die partij, maar tegelijkertijd een zekere onafhankelijkheid hebben over een aantal zaken. (A14.6).

Senatoren van de twee coalitiepartijen zullen wel voorzichtig zijn met het gebruik van hun veto-stem omdat ze anders de stabiliteit van het kabinet in gevaar brengen als ze over veel wetsvoorstellen ‘nee’ zeggen. Zeker in de huidige tijd omdat de regering beschikt over minderheidssteun in de Eerste Kamer. Als dan ook nog ‘hun eigen’ partijen tegen stemmen dan bestaat de mogelijkheid dat dit tot een kabinetscrisis leidt. De druk wordt dan echt wel opgevoerd in de zin van dat we jullie nodig hebben. (A4.6).

De coalitiepartijen in de Tweede Kamer en de partijtop voeren de druk op om Eerste Kamerleden vóór een wetsvoorstel te laten stemmen. Toch bestaat dan volgens deze respondenten de mogelijkheid dat Senatoren van de VVD en PvdA tegen een wetsvoorstel stemmen, immers de druk ontslaat hen niet van de plicht om wetsvoorstellen op hun merites te beoordelen.


Nanda Kurstjens

5.6.2 - Bevinding: ‘coalitie-Senatoren’ dreigen niet met veto Ongeveer een net zo hoog percentage als de respondenten die denken dat de mogelijkheid bestaat dat Senatoren van de coalitiepartijen wel een veto uitspreken, is van mening dat deze Eerste Kamerleden dat juist niet doen, namelijk 41,4%. Daarnaast is er een groep van 13,8% die zich neutraal uitlaat. Eerste Kamerleden van de coalitiepartijen zullen niet dreigen met een veto of negatief stemmen over het kabinetsbeleid aangezien het regeerakkoord geldend is. Ze zijn dan niet formeel verbonden met het gesloten akkoord maar moreel wel. Ik denk niet dat zij een veto zullen uitspreken in verband met ‘de kadaverdiscipline’. (B3.6).

Door de druk die in partijen wordt (op)gevoerd evenals tussen coalitiepartijen onderling, is de kans klein dat Eerste Kamerleden toch hun eigen plan trekken en anders dan hun Tweede Kamerfractie stemmen; er wordt gehecht aan fractie- en partijdiscipline. Mochten ‘coalitie-Senatoren’ toch bezwaren hebben dan wordt gepoogd dit via novelles op te lossen. Dit om te voorkomen dat het kabinet gezichtsverlies leidt of dat er zelfs een kabinetscrisis door ontstaat. Daarnaast is er onderling overleg tussen fractievoorzitters en -leden van de Eerste en Tweede Kamer en wordt dit intensiever als een partij lid is van de coalitie. Zo wordt het beleid afgestemd en worden bevindingen over wetsontwerpen met elkaar gedeeld om te voorkomen dat een Eerste Kamerlid het uiteindelijk oneens is met de eigen Tweede Kamerfractie. Het is dus nodig om wetgeving te verbeteren en om te voorkomen dat de Eerste Kamerfractie van een coalitiepartij ‘nee’ stemt bij wetsvoorstellen. Het ligt overigens meer in de lijn der verwachting dat oppositiepartijen eerder een veto uitspreken over wetsvoorstellen of ermee dreigen dan coalitiepartijen.

5.6.3 - Functioneel of politiek onderscheid? Er is geen wezenlijk functioneel of politiek onderscheid te maken wat betreft het veto-standpunt van de respondenten. Van de (oud-)Eerste Kamerleden (n=15) denkt 46,7% dat Eerste Kamerleden van de coalitie gaan dreigen met een veto of deze ook uitspreekt tegen 42,9% van de (oud-)Tweede Kamerleden (n=14). Bij het politieke onderscheid blijkt dat 45,5% van de coalitie (n=11) het idee van een veto uitspreken steunt tegenover 44,4% coalitie (n=18). Deze getalsverhoudingen liggen dicht bij elkaar. Er is een wat groter verschil te onderkennen als er gekeken wordt naar de respondenten die denken dat er geen sprake van een veto zal zijn: 46,7% van de (oud-)Senatoren ten opzichte van 35,7% (oud-)Tweede Kamerleden; en 45,5% van de coalitie tegenover 38,9% van de oppositie. De


Nanda Kurstjens

overigen van beide groepen staan neutraal tegenover deze kwestie. Kortom, op dit onderdeel bestaat geen groot verschil dat nader onderzoek verdient.

5.6.4 - Concluderend Of Eerste Kamerleden van de twee coalitiepartijen tijdens de regeerperiode van het kabinet RutteAsscher een veto uitspreken of er mee dreigen, is te betwisten volgens de meningen van de geïnterviewde (voormalige) volksvertegenwoordigers. Een aantal respondenten denkt van wel omdat Senatoren een onafhankelijke positie hebben en niet formeel gebonden zijn aan het regeerakkoord. Daarentegen denken ook een aantal respondenten dat juist de morele verbondenheid met de regering en het regeerakkoord er wel degelijk toe leidt dat Eerste Kamerleden in de lijn met het regeringsbeleid zullen stemmen en niet zullen dreigen met of het uitspreken van een veto.

5.7 - Algehele conclusie ‘Theorie en Praktijk’ In dit hoofdstuk is gebleken dat op alle behandelde onderwerpen de meningen verdeeld zijn van de geïnterviewde (voormalige) parlementariërs. Het enige aspect daarentegen waar wel unanimiteit over bestond waren de twee toetsingscriteria ‘kwaliteit van wetgeving waarborgen’ en ‘juridische toetsing’ van Senatoren. Over de drie andere criteria bestond geen unanimiteit; met name of er gekeken moest worden naar toekomstige kosten bij wetsvoorstellen. Deze en ‘het bestuderen van de uitvoerbaarheid’ evenals ‘beoordelen of rechten van burgers onevenredig worden geschaad’ worden door enkelen uitsluitend aan de Tweede Kamer toegedicht. Een punt dat aan het toetsingskader kan worden toegevoegd is dat Senatoren vanuit een bepaalde ideologische en politieke opvatting acteren dat doorschemert in de beoordeling van wetsvoorstellen. Het politieke vindt vanzelfsprekend ook in de Tweede Kamer plaats; de meerwaarde van de Eerste Kamer wordt vooral bezien in het op afstand opereren van de dagelijkse politiek en ‘de waan van de dag’. Daarnaast is een belangrijke taak het duidelijk krijgen wat er exact wordt bedoeld met de wet, hetgeen onderdeel wordt van de wetsgeschiedenis waaraan de rechter kan toetsen. Toch deelt niet iedereen deze mening omdat ze de Senaat als een dubbelfunctie van de Tweede Kamer zien. Bovendien laat de praktijk zien dat de Eerste Kamer politieker is geworden en juist minder in de luwte optreedt. Dit sluit echter haar taak als kritisch beoordelaar van wetsvoorstellen niet uit; er moet een balans gevonden worden tussen het politieke en in de luwte opereren. Zeker in de actuele situatie is het de vraag of de balans gevonden wordt. Onder de ondervraagden heerst er verdeeldheid: enerzijds diegenen die


Nanda Kurstjens

denken dat in de huidige situatie de Eerste Kamer politieker gaat handelen en anderzijds zij die verwachten dat de Senaat zich juist pragmatisch opstelt. In ieder geval zal het kabinet contact zoeken met de oppositiepartijen om een meerderheidssteun te verkrijgen en dit leidt ook tot een toename van het contact tussen fracties van de Eerste en Tweede Kamer. Dit contact hoeft er niet volgens iedereen toe te leiden dat de wetmatigheid van Noten geldt. Al zeggen anderen dat de geschiedenis ons juist geleerd heeft dat de Eerste Kamer niet voor een wetsvoorstel stemt als haar fractie in de Tweede Kamer tegen heeft gestemd. Tenslotte is het niet per se uitgesloten dat de coalitiefracties in Senaat tijdens de regeerperiode van het kabinet Rutte-Asscher een veto uitspreken of er mee dreigen. De toekomst zal het uitwijzen.

5.7.1 - Interview versus digitale enquête In hoofdlijnen bevestigen de resultaten van de enquête de bevindingen van de gehouden interviews. Waar ze niet overeenkomen is dat er bij het toetsingskader geen sprake is van unanimiteit bij punten terwijl hier wel sprake van is bij de interviews. Op alle vijf de genoemde criteria zijn de meningen verspreid: van het ondersteunen van de criteria tot het stellen dat deze niet gelden voor de Eerste Kamer, zowel in principe als het al dan niet in de praktijk toetsen van voorstellen aan deze criteria door Eerste Kamerleden. De politieke dimensie wordt niet als apart criterium benoemd maar wel dat de meerwaarde is dat de Senaat in de luwte opereert, hetgeen ook door de geïnterviewde (oud)politici is benoemd. Daarnaast wordt gezegd dat de Eerste Kamer politieker is gaan opereren in de praktijk. Toch denkt de meerderheid onder de geënquêteerden dat de Senatoren zich pragmatisch opstellen in de huidige politieke situatie en zich niet politiek gaan opstellen. Bij de interviews lag die verhouding gelijk. Wat de ‘Wet van Noten’ betreft heerst er wederom de verdeeldheid; niet iedereen beschouwt deze zogenaamde wet ook echt als een wetmatigheid. De meningsverschillen waren op te merken bij de interviews, niet alleen bij de ‘Wet van Noten’ maar ook bij de mogelijke dreiging of uitspraak van een veto. Wederom is het resultaat van de enquête hoofdzakelijk overeenkomstig met die van het interview. Kortom, de resultaten van beide databronnen tonen gelijkenissen.


Nanda Kurstjens

6. Tijd voor Vernieuwing? “‘Willen we iets’ dat doet de Tweede Kamer, ‘kan iets’ dat beoordeelt de Eerste Kamer” In het verleden hebben vele voorstellen voor vernieuwing oftewel hervorming van de StatenGeneraal de revue gepasseerd. Bijvoorbeeld het invoeren van een correctief referendum, het eenmalig terugzendrecht of het aantal Eerste Kamerleden en hun zittingsduur. Zowel de voorstellen tot het correctief referendum als het eenmalig terugzendrecht hebben het niet gehaald, waarbij de eerste tijdens de befaamde ‘Nacht van Wiegel’ één stem te kort kwam om wel een instrument in het politieke proces te worden. De zittingsduur is sinds 1983 wel veranderd: eerst duurde de termijn van een Senator zes jaar, nu is dit vier jaar. Toch gaan er stemmen op om die zittingsduur weer terug te draaien naar het oude systeem. Oftewel, hoe denken (oud-)politici momenteel over zulke hervormingen in tijden waarin de burger en de overheid geconfronteerd worden met de economische crisis en voor hen allen bezuinigingen te wachten staan? De hervormingsmogelijkheden die hier besproken worden betreffen het correctief referendum; een adviserende functie voor de Eerste Kamer; het eenmalig terugzendrecht; de verkleining van de Staten-Generaal; en tenslotte het kiesstelsel met betrekking tot de Eerste Kamer met daarmee samenhangend de zittingsduur van Senatoren.

6.1 - Correctief referendum Nederland heeft in zijn parlementaire geschiedenis weinig referenda uitgeschreven. Het meest recente voorbeeld op nationaal niveau is het in 2005 gehouden niet-bindende referendum over de Europese Grondwet. Discussies over het invoeren van een wettelijke regeling voor referenda op nationaal niveau zijn er veelvuldig geweest, met name over de mogelijkheid voor een correctief referendum. In 1999 werd het wetsvoorstel tot invoering van dit instrument verworpen. Heden, ruim een decennium later wordt deze hervormingsmogelijkheid opnieuw verkend.

6.1.1 - Behandeling correctief referendum periode 1996-1998 Op dit moment is er geen Nederlandse wettelijke regeling voor het mogelijk maken van een referendum op nationaal niveau. Er zijn verschillende pogingen ondernomen om een nationaal referendum in te voeren. Struikelblokken betroffen meestal het initiatiefrecht van de bevolking en het bindende karakter van datzelfde advies (Buelens, 2009).


Nanda Kurstjens

Tijdens de ‘Nacht van Wiegel’ is het wetsvoorstel tot invoering van een correctief referendum verworpen. Een Grondwetswijziging is noodzakelijk maar tijdens de tweede ronde in de Eerste Kamer behaalde het wetsvoorstel niet de noodzakelijke tweederde meerderheid daartoe. Het idee bij het correctief referendum is dat kiezers zich kunnen uitspreken over “een voorstel van wet dat door de Staten-Generaal is aangenomen (…)” (Sorgdrager, 1998). Dit bindende referendum is gericht op het terugdraaien van een overheidsbeslissing met uitzondering van enkele onderwerpen zoals het Koningschap, het Koninklijk Huis, de begroting en verdragen of besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Een voorwaarde voor instelling van dit referendum is dat na een eerste verzoek van 40.000 kiesgerechtigden binnen drie weken na aanvaarding van het wetsvoorstel, daar vervolgens binnen zes weken tenminste 600.000 kiesgerechtigden om zouden vragen. Het wetsvoorstel vervalt “indien bij het referendum niet een meerderheid die ten minste dertig procent omvat van hen die gerechtigd waren aan het referendum deel te nemen, zich tegen het voorstel van wet uitspreekt (…)”(ibid.). Indien de uitslag geen meerderheid van ten minste dertig procent vertoont of een uitslag vertoont waarbij een minderheid zich tegen de wet uitspreekt dan wordt het wetsvoorstel terstond bekrachtigd. Vanzelfsprekend wordt een wetsvoorstel ook bekrachtigd als er over dit voorstel geen referendum plaatsvindt. Naast het nationale niveau kunnen kiesgerechtigden ook op provinciaal en gemeentelijk niveau om referenda verzoeken over genomen besluiten (Eerste Kamer, n.d.-c; Parlement en Politiek, n.d.-d).

Voorstanders van het correctief referendum benadrukten destijds dat dit referendum een belangrijke aanvulling betreft op de Nederlandse representatieve democratie. De participatie van burgers in het democratische besluitvormingsproces wordt versterkt om zo de kloof tussen burger en politiek te dichten. De burger is in de gelegenheid om zich meer dan eenmaal in de vier jaar uit te spreken over kwesties die hen raken,wordt zo dichter bij het bestuur gebracht en kan deelgenoot worden van belangrijke beslissingen die de samenleving aangaan. De volksvertegenwoordigers mogen zo waar nodig geacht af en toe op de vingers worden getikt door de samenleving: het is feitelijk een ‘een noodrem’ als blijkt dat er niet voldoende draagvlak in de samenleving is voor het desbetreffende aangenomen wetsvoorstel. De taak is dan aan politici om een wetsvoorstel te ontwerpen dat wel op voldoende draagvlak kan rekenen. Het correctief referendum heeft een anticiperende werking: gedurende het wetgevingsproces dient de volksvertegenwoordiging zich nog


Nanda Kurstjens

bewuster te zijn van het feit of het wetsvoorstel kan rekenen op voldoende maatschappelijk draagvlak (Overheid.nl, 1996a; 1996b; 1998a; 1998b). Het grootste bezwaar van de tegenstanders destijds was dat het correctief referendum geen aanvulling maar juist een aantasting vormt van de representatieve democratie. In deze democratievorm worden politici in het parlement afgevaardigd om evenwichtige afweging van belangen te maken en minderheden te vertegenwoordigen. De beslissingen van de volksvertegenwoordiger, met mandaat van de kiezers, kunnen bij een correctief referendum telkens worden herroepen. Deze integrale afweging wordt bij het referendum doorbroken omdat de kwestie die ter sprake staat los wordt gemaakt van de totale beleids- en besluitvorming. De mogelijkheid kan zich voordoen dat in het samenhangende regeringsbeleid een bres wordt geslagen. De vertegenwoordigende organen kunnen het geheel en de samenhang wel overzien, beslissingen nemen binnen een groter perspectief en rekening houden met gevoelens en belangen in de samenleving. Een referendum werkt daarentegen conserverend; mensen willen datgene behouden dat ze hebben. Tevens worden minderheden in het nadeel gesteld aangezien belangengroepen of single-issue-bewegingen de overhand proberen te krijgen door zich te mobiliseren en minderheden meestal minder goed in staat zijn om zich voldoende te organiseren. Bovendien is het de vraag of referenda de kloof tussen kiezers en gekozenen overbruggen aangezien gebleken is dat de betrokkenheid van burgers niet groter is in landen die referenda uitschrijven. Daarnaast is onduidelijk waarom mensen voor of tegen stemmen in het correctief referendum. In het parlement moeten politici hun keuzes motiveren, bij een referendum niet. Zo kan een referendum tot uitlaatklep van wantrouwen verworden en kan een tegenstem op basis van zeer uiteenlopende motieven zijn uitgebracht (Overheid.nl, 1996a; 1996b; 1998a; 1998b).

Aan de (voormalige) volksvertegenwoordigers is de optie om het instellen van een correctief referendum voorgelegd. Bij de vraagstelling is verwezen naar het wetsvoorstel dat tijdens de ‘Nacht van Wiegel’ ter tafel lag, maar is niet in gegaan op de details over hoe vorm te geven. Een nieuw wetsvoorstel zou immers andere voorwaarden voor vormgeving of instelling kunnen behelzen.

6.1.2 - Bevinding: steun correctief referendum Met 25,6% van alle respondenten (n=43) vormt deze groep de ondersteuners van het correctief referendum. Ze zijn het eens dat dit instrument een mogelijkheid vormt voor de bevolking om een


Nanda Kurstjens

aangenomen wetsvoorstel alsnog tegen te houden als correctie op de vertegenwoordigende democratie. Je geeft burgers zogezegd de macht om te beoordelen of de politici hun werk goed hebben gedaan horende het gehele debat en de afwegingen die zijn gemaakt; ze hebben kennis kunnen nemen van alle nuances in het debat. Het is als het ware een ‘terugroepingsrecht’ van de bevolking. (D3.8). Ik vind het de kracht van de samenleving als je zo nu en dan behalve een kritische vraag kan stellen over een onderwerp ook gezaghebbend ‘nee’ of gezaghebbend ‘ja’ kan zeggen. (B4.8).

De bevolking kan zo over wetsvoorstellen, zeker die ter discussie staan in de maatschappij, haar mening geven. Het vormt geen aantasting, maar een versterking van de democratie omdat zij dichter bij de politiek worden gebracht. Overigens ontslaat het de volksvertegenwoordiger niet van zijn of haar taak als controleur en medewetgever; er behoort nog steeds gedegen wetgeving tot stand te komen. Een correctief referendum versterkt mogelijk het functioneren van de parlementariër door deze anticiperende werking: Dat betekent dat de bestuurders bij een correctief referendum veel vroeger rekening moet gaan houden met de opvatting van burgers. (D3.8).

Tijdens parlementaire discussies moeten leden op de hoogte zijn van de meningen en gevoelens die in de samenleving leven en zicht krijgen op de situatie of er voldoende draagvlak in de samenleving voor wetsontwerpen is. De vraag of het correctief referendum over alle mogelijke onderwerpen mag gaan, levert een verdeeld beeld op. De één vindt dat niet alle wetten zich voor een correctief referendum lenen bijvoorbeeld dat de belastingwetgeving uitgesloten moet worden omdat je dan ‘Californische toestanden’ krijgt. Een ander vindt dat dit instrument wel degelijk over alle onderwerpen mag gaan, want bijvoorbeeld bij de belastingwetgeving is nog nooit een politieke partij groot geworden door te stellen dat de belastingen moeten worden afgeschaft. Een aantal voorstanders erkent dat niet alle complexe vraagstukken tot een simpele vraag kunnen worden teruggebracht, maar misschien wel tot of in bepaalde onderdelen. Zo wordt benoemd dat Europa een ingewikkeld onderwerp is, maar in de kern een simpele vraag; namelijk of Nederland meer soevereiniteit af wil staan aan Europa of niet. Er zijn ook aanhangers die zich over de vraagstelling minder zorgen maken omdat de kwestie uiteindelijk tot een ja/nee-vraag te herleiden is en daardoor weinig mogelijkheden openhoudt tot manipulatie van de vraagstelling. In Zwitserland worden over vele verschillende vraagstukken referenda uitgeschreven en zijn er uitslagen die niet


Nanda Kurstjens

altijd verwacht worden: er wordt soms modern ‘ja’ gezegd en soms modern ‘nee’. Zoals een politicus het treffend verwoordt: Democratie is niet voor bange mensen. (A16.8).

Aan het uitschrijven van een correctief referendum horen wel stringente voorwaarden te worden gesteld: er moet een minimum aantal handtekeningen binnen bepaalde tijd zijn verzameld om een beroep te kunnen doen op dit middel en wil de uitslag geldend zijn dan moet er een minimaal percentage van de kiesgerechtigden gestemd hebben. De voorstanders van het correctief referendum zijn verdeeld over de vraag of de Eerste Kamer moet blijven bestaan bij de invoering ervan. Degenen die vinden dat de Eerste Kamer kan worden afgeschaft, vinden dat het wetgevingsproces dan wel langdurig wordt: via de Tweede Kamer, vervolgens langs de Eerste Kamer en dan nog eens via het correctief referendum. Als tegenargument wordt ingebracht dat dit instrument niet over alle wetgeving wordt uitgeschreven en daardoor als vervanger te summier is.

6.1.3 - Bevinding: nee tegen correctief referendum Bij de respondenten is een krachtiger geluid tegen het correctief referendum te horen: 67,4% is tegen invoering. Daarnaast neemt 7,0% een neutrale positie in. Tegenstanders vinden dat een correctief referendum - een direct democratisch instrument - in strijd is met de representatieve democratie die Nederland heeft omdat het parlement kan worden overstemd: het is een ondergraving van de Staten-Generaal. Een volksvertegenwoordiger heeft het mandaat en het vertrouwen van de kiezers gekregen om zich in de kwesties te verdiepen, afwegingen te maken, om namens hen wetgeving te maken en op momenten het voortouw te nemen. Het veronderstelt dat het parlementslid luistert naar wat er in de samenleving speelt en probeert te begrijpen hoe zaken in elkaar steken. Bij tijd en wijle hoort een volksvertegenwoordiger in het landsbelang ook tegen de stroom in te gaan. Er moeten soms zware beslissingen worden genomen en die zouden met een instrument als het correctief referendum er mogelijk uitgelicht worden. Je mag er van uitgaan dat de democratie gesproken heeft als een wet door de Tweede en de Eerste Kamer heen is gegaan. (B6.8). Ik zou het eerder zoeken in transparantie van verantwoording afleggen dan een correctief referendum instellen. (B9.8).


Nanda Kurstjens

De parlementariërs behoren verantwoording af te leggen over de standpunten die ze innemen, over de keuzes die ze maken en te polsen wat de burger van het wetsvoorstel vindt. Tot aan de volgende verkiezingen kan de kiezer hun functioneren beoordelen en op het moment dat een parlementariër niet goed omgaat met het verkregen mandaat dan kunnen de kiezers dat bij de verkiezingen laten merken door niet meer op die volksvertegenwoordiger en of diens partij te stemmen. Dit is volgens sommigen het echte referendum.

Op het moment dat een correctief referendum wordt ingesteld wordt het systeem van wetgeving doorbroken, want deze wordt doorkruist door een opiniepeiling, door een mening van de bevolking op één bepaald moment. Het kan zo zijn dat er een andere uitslag is als hetzelfde referendum twee jaar later zou worden gehouden. Het moeilijke van het referendum is dus welk momentum wordt gekozen. De ‘waan van de dag’ gaat eerder regeren in plaats van dat een langer perspectief wordt meegewogen. Omwille van een deelbelang kunnen personen of organisaties medestanders organiseren om zo te pogen een wetsvoorstel tegen te houden of in te brengen. Een politicus wordt echter geacht om het algemeen belang in ogenschouw te nemen. Het gevolg kan zijn dat een wet door een goede campagne wordt tegengehouden terwijl dat niet zozeer het meest wijze besluit vormt in termen van het algemene belang. De maatschappij bevat organisaties met veel leden die in het voordeel zijn om een correctief referendum aan te vragen en met succes een wet terug te draaien. Andere groepen zonder een grote massa delven het onderspit, anders gezegd het recht van de sterkste prevaleert.

Het is heel lastig om in correctieve referenda de samenhang te wegen. (B1.8).

Politici zijn aangesteld om het geheel te overzien, de samenhang in ogenschouw te nemen en daarbinnen een afweging te maken. Bij een correctief referendum kunnen kiesgerechtigden het geheel niet overzien, dit geldt zeker bij complexe vraagstukken. Niet alle onderwerpen mogen aan bod komen en het is de vraag in hoeverre burgers begrijpen waarover ze een stem uitbrengen. Soms hebben parlementsleden daar nog de grootste moeite mee en is het niet te garanderen dat elk Kamerlid weet over welke wet hij of zij stemt, laat staan dat de bevolking de essentie van de wet dan begrijpt. De voorgeschiedenis en de nuance die bij de besluitvorming in de Tweede en Eerste Kamer heeft plaatsgevonden kan niet in die ene moeilijk te realiseren ja/nee-vraag worden geschetst. Het


Nanda Kurstjens

ligt per slot van rekening altijd genuanceerder dan die ene vraagstelling met als gevolg dat het tot een versimpelde weergave van de ingewikkelde maatschappelijke praktijk verwordt. Voorstanders voeren op ‘dat het in Zwitserland werkt’. Tegen dit argument wordt ingebracht dat het instrument daar historisch is gegroeid en de inspraak van de burgers tot traditie is verworden. Het wordt er al jaren toegepast en daarom leidt een correctief referendum niet automatisch tot een ‘nee'. Daarmee samenhangend is het de vraag om welke motieven kiezers nee of ja stemmen tijdens referenda. Stemmen ze echt op de inhoud van de kwestie of spelen andere zaken een rol zoals de opinie over de zittende regering. ‘Europa’ is als voorbeeld benoemd waarbij de vraag geldt of het referendum over de Europese Grondwet in juni 2005 wel over die Grondwet ging of dat het een opiniepeiling betrof over het toenmalige kabinet Balkenende II. Ter discussie staat of de stemming ook echt over het onderwerp van het correctieve referendum gaat. Emotie en gevoel kunnen een rol spelen: Wat ik me altijd afvraag bij referenda is of het verstand prevaleert ten opzichte van het gevoel of omgekeerd. (B8.8).

6.1.4 - Functioneel of politiek onderscheid? Voor- en tegenstanders zijn zowel in het functionele als politieke kamp te ontdekken. Als gekeken wordt naar functie dan blijkt meer (voormalige) Tweede Kamerleden (n=22) een correctief referendum steunen en wel 31,8% ten opzichte van de 19,0% van de (voormalige) Eerste Kamerleden (n=21). De verhouding wat betreft de tegenstanders ligt dichter bij elkaar: 68,2% Tweede Kamer versus 66,7% Eerste Kamer. Van de ondervraagde (voormalige) Tweede Kamerleden spreekt één ieder zich expliciet uit over deze kwestie, bij de (voormalige) Eerste Kamerleden neemt 14,3% een neutrale positie in. Die neutrale positie blijkt bij de politieke distinctie ingenomen te worden door zowel leden van de coalitie (n=19) met 5,2% en oppositie (n=24) met 8,3%. Uitgesproken voorstander is 21,1% van de coalitie en 29,2% van de oppositie. Resterend de tegenstanders die in meerderheid zijn: 73,3% van de coalitieleden en 62,5% van de oppositieleden. Uiteindelijk liggen de verhoudingen niet dermate uit elkaar dat gesteld kan worden dat het functionele of politieke onderscheid gewicht in de schaal legt over het al dan niet steunen van het correctief referendum. Bij beiden is een meerderheid tegen invoering van dit instrument.


Nanda Kurstjens

6.1.5 - Concluderend De (voormalige) politici uit zowel de Eerste als de Tweede Kamer tonen geen eensgezindheid: er zijn zowel voor- als tegenstanders voor de invoering van een correctief referendum in het Nederlandse politieke systeem. De argumenten van de voorstanders zijn op veel punten contrair met die van de tegenstanders. Als deze huidige bevindingen af worden gezet tegen de argumenten die ruim een decennium geleden werden benoemd bij de behandeling van het wetsvoorstel voor invoering van het correctief referendum, dan is de constatering dat veel argumenten nog steeds benoemd worden. In al die jaren is de opvatting nauwelijks veranderd en worden argumenten als aanvulling van de democratie en de anticiperende werking door voorstanders aldoor genoemd terwijl aantasting van het vertegenwoordigende systeem, de integrale afweging niet kunnen maken, deelbelangen, moeilijkheden met betrekking tot de vraagstelling en onduidelijkheid over de motivering van kiezers aanhoudende argumenten van tegenstanders zijn. Mocht het voorstel voor het invoeren van een correctief referendum opnieuw worden ingediend en ter sprake komen in het parlement dan vindt opnieuw discussie plaats gezien de strijdige beweringen en is het maar de vraag of er een (Grondwettelijke) meerderheid te vinden is.

6.2 - Adviserende rol Thans heeft de Eerste Kamer het recht om als laatste orgaan in ons wetsproces te stemmen over een wetsvoorstel. Ze kan in principe alleen wetsvoorstellen goedkeuren of verwerpen, waarmee de Eerste Kamer beschikt over het vetorecht beschikt. Er is echter een optie denkbaar waarbij de Eerste Kamer de (beslissende) stem wordt ontnomen en voornamelijk een adviserende rol krijgt toegewezen. Deze tweede hervormingsoptie wordt hier verkend.

Een Europees land dat beschikt over een Senaat die wel een stem heeft, maar door de Tweede Kamer overstemd kan worden met als gevolg dat het voornamelijk een adviserende functie heeft, is Ierland. Ierland heeft net als Nederland een tweekamerstelsel met een Tweede Kamer (Dáil Éireann) en een Eerste Kamer (Seanad Éireann). De belangrijkste taak van de Senaat is zijn taak in het wetgevingsproces. In tegenstelling tot de Nederlandse situatie kan in Ierland zowel de regering als de Tweede Kamer als de Eerste Kamer een wet initiëren. Alvorens een wet naar de Eerste Kamer wordt gestuurd, moet de Tweede Kamer deze met een meerderheid aannemen. In de Eerste Kamer wordt dan over het wetsvoorstel in onder andere commissies beschouwd, getoetst en gedebatteerd. De


Nanda Kurstjens

Senaat heeft negentig dagen de tijd om of het wetsvoorstel aan te nemen zonder amendementen, in zijn geheel te verwerpen of de wet terug te sturen naar de Tweede Kamer met amendementen. Het grote verschil met het Nederlandse systeem is dat de Tweede Kamer de verwerping door de Eerste Kamer kan vernietigen of het voorstel met amendering accepteert of afwijst. In die zin heeft de Tweede Kamer het laatste woord. Mocht de Eerste Kamer het wetsvoorstel aannemen dan komt de Tweede Kamer vanzelfsprekend niet meer aan bod (Citizens Information, 2010; Oireachtas, 2012). Vervolgens heeft de Tweede Kamer 180 dagen de tijd om de door de Eerste Kamer verworpen wet of het teruggestuurde vernieuwde wetsvoorstel alsnog aan te nemen en daarmee de Eerste Kamer te overstemmen. Doet de Tweede Kamer dat niet dan is het wetsvoorstel definitief verworpen. Dit betekent dat de Tweede Kamer de ultieme beslissing heeft en de Ierse Senaat voornamelijk als adviserend wordt gezien: de Senaat kan de Tweede Kamer over het algemeen niet tegenhouden met de invoering van de wetgeving - ze kan alleen als vertragende factor optreden (Citizens Information, 2012). De situatie dat de Eerste Kamer er een adviserende rol op nahoudt en het stemrecht komt te vervallen, is voorgelegd aan de respondenten. Dit is niet geheel hetzelfde als de Ierse situatie, maar op bovenstaande gebaseerd omdat de Eerste Kamer uiteindelijk vooral een adviserende functie heeft.

6.2.1 - Bevinding: tegen een puur adviserende functie De (voormalige) politici (n=33) van zowel de Eerste als de Tweede Kamer zijn het met elkaar eens: deze adviserende optie als hervorming moet niet worden ingevoerd om allerlei verschillende redenen. Deze mening is 97,0% van de geïnterviewden toebedeeld, 3,0% neemt een neutrale positie in. De Raad van State vormt de hoofdreden voor de weerstand tegen een puur adviserende functie van de Senaat; de Raad van State volbrengt zijn adviserende functie aan regering en parlement op gepaste wijze en bij een adviserende rol van de Eerste Kamer ontstaat een doublure. Bovendien zijn er genoeg adviesorganen, ambtelijk en niet-ambtelijke, waar de Tweede Kamer terecht kan. We hebben behoefte aan een dubbele check in het parlementaire systeem, het democratisch grondwettelijke systeem. (A14.10).

Deze mening werd breed gedeeld vanwege de soms slechte kwaliteit van wetgeving. Bij amendering wordt er uitgegaan van het principe dat de Tweede Kamer begrijpt wat ze besluit en anders bij de Raad van State om advies vraagt. Toch blijkt dat juist bij amendering wetsvoorstellen mindere


Nanda Kurstjens

kwaliteit krijgen, ook omdat de Tweede Kamer er nauwelijks gebruik van maakt om bij de Raad van State advies te vragen. Ook wordt advies van de Raad van State bij indiening van wetsvoorstellen genegeerd. Er worden heel veel wetsvoorstellen ingediend, te veel, die door de Raad van State ontraden worden. De regering zou die niet moeten willen indienen maar dat gebeurt toch omdat de kracht van de Raad van State nul is. Als je dat bij de Eerste Kamer gaat doen dan krijg je precies hetzelfde. (C3.10).

Mocht de Eerste Kamer alleen adviesrecht hebben dan kan ze aan Tweede Kamerleden adviseren om bepaalde amendementen juist niet of wel aan te nemen of andere wijzigingen aan te brengen in het wetsvoorstel. Maar dan ontstaat de situatie zoals die regelmatig bij de Raad van State het geval is, dat het advies alleen wordt gebruikt als het de volksvertegenwoordigers politiek ondersteunt in hun zienswijze. Het politieke element gaat de hoofdrol spelen en niet het juridisch-geslotenere systeem van de Senaat. Als het uiteindelijk een politiek gevecht wordt, kan de Tweede Kamer het advies terzijde schuiven want dat kan vanuit het oogpunt van de kiezers, de achterban, een goed idee zijn. Volgens sommigen regeert dan de ‘waan van de dag’ en niet wetgevingskwaliteit. De Tweede Kamer kan dan beslissen wat ze willen omdat ze niet gebonden zijn aan die advisering. (A7.10). Het advies van de Eerste Kamer gaat de Tweede Kamer naast zich neerleggen. (A2.10).

Wil de Nederlandse Senaat een volwaardig onderdeel van de Staten-Generaal vormen dan moet zij beschikken over het stemrecht. De Eerste Kamer is door haar stemrecht of via toezeggingen of novelles wel in staat om de kwaliteit van wetsvoorstellen te verbeteren. De waarde is dat ze aan het einde van het wetgevingsproces staat en wetsvoorstellen kan afwijzen terwijl een Raad van State voornamelijk aan het begin van het wetgevingsproces betrokken is en de amendementen niet meemaakt. Informeel is er contact tussen fractiegenoten van de Eerste Kamer en Tweede Kamer om advies van elkaar te vragen; laat dit zo bestaan en formaliseer het niet. Samenvattend drukte een respondent het als volgt uit: Ik bedoel ik ben er erg voor dat je wapens niet gebruikt maar je moet ze wel hebben, indien nodig. (A12.10).

6.2.2 - Functioneel of politiek onderscheid? Het politieke en functionele onderscheid maakt weinig verschil uit door de grote eensgezindheid. (Voormalige) Eerste Kamerleden (n=16) zijn het unaniem met elkaar eens net als alle leden van de coalitiepartijen (n=16) dat de Senaat niet alleen een adviserende functie mag krijgen. Bij de


Nanda Kurstjens

(voormalige) Tweede Kamerleden (n=17) deelt 94,1% deze mening en staat 5,9% er neutraal in. Deze verhoudingen gelden ook bij de leden van de oppositiepartijen (n=17).

6.2.3 - Concluderend Evident is dat het voorstel mocht dit thans ter sprake komen in het parlement weinig kans maakt om aangenomen te worden. De bezwaren van de (oud-)politici zijn overeenkomstig: er ontstaat een doublure met de Raad van State; het gaat ten koste van kwaliteit van wetgeving en de Tweede Kamer kan het betrekkelijk vrijblijvende advies van de Eerste Kamer gemakkelijk naast zich neerleggen. Kortom, de Eerste Kamer moet beschikken over haar stemrecht en wanneer het nodig geacht wordt de mogelijkheid hebben om een wetsvoorstel af te wijzen.

6.3 - Eenmalig terugzendrecht De Eerste Kamer bezit geen amendementsrecht en kan in principe de door de Tweede Kamer goedgekeurde wetsvoorstellen alleen in zijn geheel aannemen of verwerpen. De ‘novelle’ is echter een uitzondering op de regel en wordt ook wel een verkapt amendementsrecht genoemd naarmate de amendementen politieker van aard worden. Op deze manier kan de Eerste Kamer, via de regering die formeel de novelle moet indienen technische of inhoudelijke wijzigingen op het wetsvoorstel afdwingen (Commissie-De Koning, 1993, p.61). Door de Eerste Kamer kan ook zelf een instrument worden aangereikt om wetsvoorstellen indien nodig te wijzigen, wel met goedkeuring van een Tweede Kamermeerderheid: het zogenaamde eenmalig terugzendrecht. Het eenmalig terugzendrecht is besproken met de (oud-)politici en vormt de derde hervormingsoptie in dit verkennende onderzoek.

Bij het ter discussie stellen van het bestaansrecht van de Eerste Kamer en haar rechten is de optie voor een terugzendrecht wel eens geopperd. Ten tijde van het kabinet Balkenende II vond een debat plaats over het terugzendrecht als instrument om eventuele conflicten tussen de Eerste en Tweede Kamer of de Eerste Kamer en de regering op te lossen. Een eenmalig terugzendrecht houdt in dat de Senaat gemotiveerd en eventueel op basis van een aantal criteria de Tweede Kamer vraagt om een eenmalige zorgvuldige heroverweging van het ingediende wetsvoorstel. Er is toen geen eensgezindheid bereikt over de vraag wie uiteindelijk het laatste woord heeft, dat wil zeggen welke


Nanda Kurstjens

Kamer als laatste mag stemmen. De discussie gaat dus over of de Eerste Kamer haar vetorecht mag blijven behouden (Engels, 2011, pp. 107-108; Van den Braak, 2011, p. 49). In 2006 beval de Nationale Conventie een eenmalig terugzendrecht aan die recht doet aan het politieke primaat van de Tweede Kamer, de positie van de regering en de kritische bezinning door de Eerste Kamer, en niet leidt tot vertraging van de wetgevingsprocedure. Dit oordeel van de Conventie ligt in lijn met de aanbeveling van de Commissie De Koning uit 1993. Doordat de Tweede Kamer zelf bepaalt of zij de gewenste wijziging van de Eerste Kamer aanbrengt, blijft de formele verhouding tussen de Eerste en de Tweede Kamer zuiver. Beide aanbevelers zijn van mening dat het eindoordeel bij de Eerste Kamer blijft liggen. Het voordeel is dat de Eerste Kamer het voorstel in eerste instantie niet hoeft te verwerpen en niet onder druk hoeft te aanvaarden. Indien de Tweede Kamer het eindoordeel krijgt bij het teruggezonden wetsvoorstellen is de kans groot dat de bereidheid van Senatoren te gering is om gebruik te maken van de mogelijkheid van terugzendrecht. Bovendien doet dit teveel afbreuk aan de positie en de finale toetsing van de Senaat. De Commissie en de Conventie stelden echter wel dat mocht de Tweede Kamer gedurende de openbare heroverweging van mening zijn dat het oorspronkelijke wetsvoorstel niet bijgesteld hoeft te worden, de Eerste Kamer in principe dit oordeel van de Tweede Kamer moet volgen omdat die laatste beschikt over het politieke primaat. Overigens blijft de novelle bestaan en mag de regering er onverlet gebruik van maken al kan ze ook als overbodig worden beschouwd (Bovend’Eert & Kummeling, 2004, pp. 54-55; Commissie-De Koning, 1993, pp. 61-76 & Nationale Conventie, 2006, pp. 26-27). Omdat zowel de Commissie De Koning als de Nationale Conventie aangaven dat bij een eenmalig terugzendrecht het eindoordeel bij de Eerste Kamer blijft, is deze specifieke optie aan de (oud-)volksvertegenwoordigers voorgelegd.

6.3.1 - Bevinding: voorstanders eenmalig terugzendrecht Zowel voor- als tegenstanders benoemen met 40,5% dat een novelle en een eenmalig terugzendrecht veel op elkaar lijken en allebei als doel hebben om het oorspronkelijke wetsvoorstel zoals ontvangen door Senatoren aan te passen op één of enkele onderdelen. Bij een terugzendrecht neemt de Eerste Kamer zelf het initiatief en bij een novelle neemt de regering het initiatief, meestal onder druk van de Eerste Kamer. Bij een terugzendrecht kan rechtstreeks contact worden gezocht met de Tweede Kamer. Van de geïnterviewden (n=42) is 38,1% voorstander die vindt dat informeel misschien wel al sprake is van een terugzendrecht of in ieder geval op geanticipeerd wordt: als een regering ziet dat


Nanda Kurstjens

het voorstel niet op een meerderheid in de Eerste Kamer kan rekenen dan besluit deze om het voorstel in te trekken, het te wijzigen en opnieuw aan de Tweede Kamer voor te leggen. Op deze manier buigt de Tweede Kamer zich over dat voorstel alleen in de gewijzigde vorm. Het maakt volgens hen weinig uit of de regering met een nieuw voorstel komt of dat het voorstel eerst naar de Eerste Kamer wordt verzonden en vervolgens met haar opmerkingen wordt teruggestuurd naar de Tweede Kamer. Het idee wordt gesteund dat als de Eerste Kamerleden bezwaren hebben het voorstel opnieuw voorleggen aan hun collega’s in de Tweede Kamer om in ieder geval die bezwaren in overweging te nemen en op die punten haar standpunt te heroverwegen. Dit geldt voor die uitzonderingen op de regel dat de Eerste Kamerleden daadwerkelijk iets hebben van ‘dit voorstel in de huidige vorm willen we niet, maar als er op enkele punten geamendeerd wordt dan kunnen we het alsnog accepteren’. Er zullen op deze wijze minder wetten worden afgestemd, want de Tweede Kamer krijgt nog een kans om haar ‘fouten’ te verbeteren. Zo kan een Tweede Kamer vaak niet overzien wat de consequentie van het ene amendement voor het andere amendement zal vormen. De Eerste Kamer kan dit wel overzien en mochten er tegenstrijdigheden optreden of andere onvolkomenheden dan is het juist om die Tweede Kamer de kans te geven om het werk te verbeteren aangezien de eerste wetgevende taak ook berust in diezelfde Tweede Kamer. De Eerste Kamer mag niet het recht van amendement krijgen. De Tweede Kamer moet de kans geboden worden om over die amendementen van de Eerste Kamer te oordelen. Ook bouwt het een rustmoment in het wetgevingsproces in en worden Senatoren niet gedwongen om onder druk een beslissing te nemen: even pas op de plaats en alles nog eens goed bekijken om wetgevingskwaliteit te waarborgen. De (voormalige) politici waarschuwen dat het terugsturen niet te veel moet worden toegepast, alleen als het echt als noodzakelijk wordt geacht: Op het moment dat het een draaimolen wordt van veel wetten die telkens terugkomen, legt het een onevenredig beslag op de agenda van de Tweede Kamer waardoor die machinerie dichtslibt en nergens meer aan toekomt. (B12.9).

Maar respondenten geven ook aan dat daartoe misschien een taak voor de Tweede Kamer zelf is weggelegd. Het instrument kan een anticiperende werking hebben oftewel Tweede Kamerleden worden aangemoedigd om zich nog meer te richten op met name technische aspecten waardoor de kans dat wetgeving wordt teruggelegd afneemt.


Nanda Kurstjens

Een ander argument is dat het terugzendrecht het wetgevingsproces mogelijk ordelijker en overzichtelijker laat verlopen dan nu het geval is. Thans maakt de Senaat gebruik van moties, probeert ze novelles af te dwingen bij de regering en toezeggingen te krijgen van de minister. Een voorbeeld betrof het wetsvoorstel Nationale Politie; de minister heeft op verzoek van Senatoren dertien wijzigingsvoorstellen toegezegd. De Senaat neemt onder druk het wetsvoorstel aan omdat de minister heeft aangegeven dat er nog dertien wijzigingsvoorstellen komen die zowel de Tweede als de Eerste Kamer moeten aannemen. De Tweede Kamer wordt in dit geval in feite buitenspel gezet omdat ze haar oordeel over die dertien wijzigingsvoorstellen nog niet gegeven heeft. De Eerste Kamer gaat er echter wel vanuit dat de wijzigingsvoorstellen worden aangenomen omdat de minister deze heeft toegezegd en de Senaat door die toezeggingen het oorspronkelijke wetsvoorstel heeft aangenomen. De Tweede Kamer heeft dan de morele plicht om mee in te stemmen. Bij een terugzendrecht is de kans op zulke ingewikkelde procedures kleiner omdat het wetsvoorstel terug zal gaan naar de Tweede Kamer en deze Kamer heeft om het voorstel zo aan te passen dat de Eerste Kamer er akkoord mee gaat. De Tweede Kamer wordt niet buitenspel gezet. Een aantal voorstanders (43,8%) wil in tegenstelling tot wat de Nationale Conventie of de Commissie De Koning heeft aanbevolen verder gaan: ze vinden dat de Tweede Kamer bij een eenmalig terugzendrecht de kwestie mag afhandelen oftewel het laatste oordeel mag vellen. Anders bevat het wetgevingsproces teveel schakels. In deze constructie ligt het eindoordeel bij de direct gekozen volksvertegenwoordiger die uiteindelijk over wetgeving moet gaan. Een variant is dat de Eerste Kamer moet accepteren en evenzogoed het voorstel moet aannemen als de Tweede Kamer besluit om het wetsvoorstel niet aan te passen naar de wens van de Eerste Kamer. Het terugzendrecht in plaats van het vetorecht. (A1.9).

De Eerste Kamer heeft met een vetorecht een te zwaar middel in handen; het eenmalig terugzendrecht waarbij het eindoordeel bij de Tweede Kamer ligt is daarentegen een minder zwaar middel. 6.3.2 - Bevinding: tegenstanders eenmalig terugzendrecht Ook tegenstanders (42,9%) geven aan dat een eenmalig terugzendrecht niet erg afwijkt van de huidige praktijk. Als blijkt dat de Eerste Kamer een wet verwerpt dan wordt snel een herstelwet gemaakt om alsnog aan de bezwaren te kunnen voldoen. Deze herstelwet is dan ook door de Tweede Kamer behandeld. Of de regering zegt zaken toe om Eerste Kamerleden over de streep te trekken. De


Nanda Kurstjens

novelle vinden ze een geschikter instrument omdat het de directe invloed van de Eerste Kamer afzwakt doordat de regering het initiatief moet nemen. Dit systeem is aanvaardbaar maar mag niet worden uitgebreid. Een novelle mag ook toegepast worden als blijkt dat slordige wetgeving tot stand is gekomen en de Eerste Kamer haar functie om het voorstel nogmaals te bestuderen vanuit haar deskundigheid vervult. Bovendien legt een novelle meer gewicht in de schaal omdat bij een novelle de regering betrokken is die graag die wet aangenomen ziet worden. Een regering kan meestal rekenen op meerderheidssteun in de Tweede Kamer leidende tot een grotere kans dat het voorstel van wijziging wordt geaccepteerd. Bij het eenmalig terugzendrecht hoeft de Tweede Kamer niet per se aan die bezwaren tegenmoet te komen. Of zoals een respondent het treffend omschrijft: Het is een illusie om te denken dat de Tweede Kamer zal zeggen dom, ‘foutje’ we gaan toch nog anders stemmen. (C3.9).

Een Tweede Kamerlid moet bij de novelle een oordeel geven juist vanwege haar politieke primaat. Door de novelleprocedure kan het wetgevingstraject mogelijk langer duren ten opzichte van een eenmalig terugzendrecht, daar zien tegenstanders niet het probleem. Wetgeving moet pers lot van rekening niet te snel ingaan want dan neemt de kans toe dat fouten erin sluipen. Maatschappelijke betrokkenheid zit in de tijd die je gebruikt. (D8.9).

Er is tijd nodig om tot een kwalitatief goede wetgeving te komen waarvoor voldoende draagvlak bestaat in de samenleving. Al kan het soms juist goed zijn dat de Senaat wel onder die druk moet acteren en beslissingen moet nemen; zeker als er sprake is van spoedwetgeving. Dat dwingt de leden om scherp te zijn en verantwoordelijkheid te nemen. Bovendien is de vrees gegrond dat het eenmalig terugzendrecht een middel van obstructie gaat vormen. De Eerste Kamer gaat dit instrument niet alleen in die situaties gebruiken wanneer wetten anders verworpen worden maar ook om het proces te vertragen. Daarnaast bestaat het gevaar dat veel wetgeving teruggezonden wordt. Dit instrument van de Eerste Kamer kan daardoor te zwaar worden en de vrees bestaat dat de Eerste Kamer het instrument politiek gaat toepassen. Net als de voorstanders halen tegenstanders de discussie aan wie het eindoordeel mag vellen. Wie mag over het eindoordeel beschikken, de Tweede of de Eerste Kamer? Eerlijk gezegd denken ze dat die discussie blijft voortduren terwijl het bij een novelle thans praktisch goed geregeld is. Uiteindelijk zien tegenstanders niet wat de toegevoegde waarde van een terugzendrecht ten opzichte van de novelle vormt. Daarnaast delen vooren tegenstanders de visie dat de Eerste Kamer niet het recht van amendement mag krijgen. Er ontstaat dan een doublure met de Tweede Kamer en


Nanda Kurstjens

de mogelijkheid bestaat dat de Eerste Kamer politieker wordt. Een neutrale positie neemt 19,0% in; ze zien in zowel de argumenten van vooren tegenstanders een kern van waarheid.

6.3.3 - Functioneel of politiek onderscheid? Als de distinctie in functie wordt gemaakt, blijkt dat er geen grote verschillen in visie aan het licht komen. Bij de (voormalige) Eerste Kamerleden (n=21) vindt 38,1% zich tegenstander van een eenmalig terugzendrecht, maar ook 38,1% voorstander. De resterende 23,8% wordt ingevuld door hen die zich niet expliciet uitspreken maar neutraal staan tegenover deze kwestie. (Voormalige) Tweede Kamerleden (n=21) tonen ongeveer dezelfde verhoudingen: 38,1% voorstander; 47,6% tegenstander en 14,3% is neutraal. Politiek onderscheid toont ook niet al te opzienbarende verschillen aan. Leden van de coalitie zijn met 44,4% voorstander; 38,9% tegenstander en 16,7% neutraal. Oppositieleden zijn met minder voorstanders namelijk 33,3%; met 45,8% aan tegenstanders en 20,9% neemt een neutrale positie in. Kortom, verschil in functie of politiek laat geen grote afwijkingen zien in de verhoudingen van vooren tegenstanders voor het instrument eenmalig terugzendrecht.

6.3.4 - Concluderend Over hervormingsmogelijkheden zijn discussies gaande, ook bij het eenmalig terugzendrecht. Deze verdeeldheid is net zoals bij het correctief referendum bij zowel (voormalige) Eerste als Tweede Kamerleden te zien als bij coalitie- en oppositieleden. De voorstanders geven met name aan dat ze een eenmalig terugzendrecht zien als een verhelderend instrument ten opzichte van de novelle, toezeggingen, veegwetten of andere middelen die uit kast worden getrokken door Senatoren. Al is er discussie gaande of de Eerste Kamer of de Tweede Kamer de beslissende stem moet hebben. Mocht de Tweede Kamer de beslissende stem krijgen dan kan wel afgevraagd worden of de Eerste Kamer dan niet richting een adviserende functie gaat zoals beschreven bij de hervormingsmogelijkheid adviserende rol. De Tweede Kamer kan immers na het terugzenden zelf overwegen of ze de bezwaren van de Eerste Kamer overneemt en het wetsvoorstel aanpast of toch niet en daarmee ‘het advies’ van de Eerste Kamer in de wind slaat. Tegenstanders zeggen juist dat die novelle prima functioneert en de noodzaak van een nieuw instrument niet inzien. Het is maar de vraag of de Tweede Kamer bij een terugzendrecht het voorstel aanpast. Zowel de voor- als de tegenstanders geven aan dat het in feite nu wel eens lijkt of er al sprake is van een eenmalig terugzendrecht.


Nanda Kurstjens

Overeenstemmend zijn ze ook wat betreft het volwaardig amendementsrecht: dit mag de Eerste Kamer nooit en te nimmer krijgen. Kortom, ook het eenmalig terugzendrecht is genoeg voer voor discussie.

6.4 - Verkleining Staten-Generaal De vierde hervormingsmogelijkheid betreft zowel het verkleinen van de Tweede Kamer als de Eerste Kamer. Dit ligt in lijn met het wetsvoorstel dat kabinet Rutte-Verhagen in 2011 heeft ingediend, namelijk het wijzigen van de Grondwet voor verkleining van het ledenaantal van de Staten-Generaal.

6.4.1 - Voorstel kabinet Rutte-Verhagen Het kabinet Rutte-Verhagen heeft een voorstel ingediend om de ledenaantallen van de Tweede en Eerste Kamer te verminderen. Het zetelaantal van de Eerste Kamer zou van 75 naar 50 gaan en dat van de Tweede Kamer van 150 naar 100. Zijn motivering is het streven naar een kleinere, compactere en slagvaardigere overheid. Naast de reducering van ambtenaren en bestuurders dienen er minder volksvertegenwoordigers te zijn die binnen het kader van een compactere overheid passen evenals minder bestuurlijke drukte en aanzienlijke financiële besparingen met op termijn een besparing van zes miljoen euro structureel op alleen de verkleinde Staten-Generaal. Het kabinet doet de aanname dat deze voorgestelde verkleining niet leidt tot de situatie waarin de Staten-Generaal haar volksvertegenwoordigende functie niet meer op een goede manier kan vervullen. Wel leidt dit tot het meer op hoofdlijnen controleren en minder op details. Bovendien moeten kleinere Kamers scherpere keuzes maken over de onderwerpen die ze behandelen. Verkleining leidt tot verhoging van de kiesdeler, maar op basis van vijf recente Tweede Kamerverkiezingen blijkt dat bij verkleining van de Tweede Kamer het aantal partijen niet vermindert; logischerwijs worden fracties kleiner in omvang. Bij de Eerste Kamer blijkt bij doorrekening van drie recente verkiezingsuitslagen dat één of meer kleinere partijen niet de kiesdeler behalen. Dit hoeft echter niet per definitie te betekenen dat ze uit de Eerste Kamer verdwijnen door de constructie met restzetels waarvoor ze in aanmerking kunnen komen. Concluderend stelt het kabinet dan ook dat in het parlement de vele verschillende maatschappelijke opvattingen kunnen blijven klinken (Rutte & Spies, 2011).

Kabinet Rutte-Verhagen besloot het wetsvoorstel in te dienen ondanks het kritische rapport dat ze ter advisering van de Raad van State heeft ontvangen. De Raad van State is van mening dat het


Nanda Kurstjens

voorstel geen dragende motivering kent en adviseert het voorstel te heroverwegen. Hiervoor worden verschillende argumenten naar voren gebracht. Ten eerste neemt het parlement in ons staatsbestel een geheel eigen positie in. Daarom mag ze niet zondermeer op één lijn worden gesteld met ‘de overheid’. Voor wijziging van ledenaantallen dienen daarom dragende motiveringen te bestaan die recht doen aan de parlementaire positie in ons staatsbestel en zijn verhouding tot met name de regering. De Raad van State is van mening dat deze motivering in de toelichting van het kabinet ontbrak. Voorts vormt een financiële reden geen dragende motivering voor de wijziging van de grootte van het parlement. Dit omdat het parlement niet gelijkgeschakeld is aan ‘de overheid’ en dus niet het streven van een kleinere overheid deelt. Daarnaast wordt aangedragen dat het antwoord ontbreekt op de vraag of voor wenselijkheid een ‘constitutionele rijpheid’ bestaat; dat wil zeggen of het voorstel met voldoende draagvlak door de samenleving wordt gedragen. Tevens kan een reden voor verkleining zijn dat de parlementaire taken verminderd zijn. Het is echter de vraag of de taken qua omvang zijn veranderd sinds de grondwetswijzigingen in 1956 en 1983. Het aantal te behandelen wetsvoorstellen is drastisch toegenomen en complexer, en er mag dan niet meer sprake zijn van een zogeheten dubbbelmandaat; de Kamerleden zijn nog steeds nauw betrokken bij de totstandkoming van Europese wetgeving en deze rol is alleen maar toegenomen, ook internationaal gezien. Zeker voor Eerste Kamerleden weegt die toename zwaar aangezien een deeltijdfunctie uitoefenen. Tenslotte heeft een vergelijking met andere landen inderdaad zoals het kabinet aangeeft een beperkte waarde. Veel landen hebben een andere inrichting van het staatsbestel, een ander kiessysteem en daarmee samenhangend een ander parlementsgrootte (Raad van State, 2011).

Gedurende dit onderzoek heeft het kabinet Rutte-Asscher het wetsvoorstel met betrekking tot verkleining van de Staten-Generaal ingetrokken (Rutte, 2012). Dit voorstel werd met een aantal andere wetsvoorstellen ingetrokken om andere, nieuwere wetgeving aan de Tweede Kamer te kunnen voorleggen. Het kabinet Rutte-Asscher geeft aan hiervoor extra ambtenarencapaciteit nodig te hebben omdat grote bezuinigingsvoorstellen snel door het parlement moeten worden geloosd (Volkskrant, 2012). Met de intrekking verliest deze optie zijn actuele relevantie. Wel bestaat de kans dat het Kabinet het voorstel alsnog in gewijzigde vorm ter behandeling aanbiedt. Tevens blijft verkleining een mogelijke hervormingsoptie en bestaat de kans dat dit in de toekomst wel


Nanda Kurstjens

gerealiseerd wordt. Zodoende is deze optie wel meegenomen in de interviews en wordt het in dit onderzoeksrapport behandeld.

6.4.2 - Bevinding: kleinere Staten-Generaal Over het algemeen zeggen voorstanders (34,1% van de totale ondervraagden n=44) van verkleining dat zowel de Eerste als de Tweede Kamer met minder leden af kan. Het gaat veel meer om kwaliteit van parlementariërs dan om kwantiteit. Daarnaast benoemt 53,3% van de voorstanders dat verkleining kan mits goede ondersteuning ter beschikking staat. Thans is de ondersteuning minimaal bemand terwijl Kamerleden wel de taak hebben om de regering, de ministeries en de ambtenaren te controleren: Een Kamerlid krijgt een grotere portefeuille en om je taak als Kamerlid goed te kunnen uitvoeren, heb je meer ondersteuning nodig. (B4.14).

De roep voor meer ambtelijke ondersteuning is aanwezig en het is maar de vraag of kabinet RutteVerhagen er zich in zou kunnen vinden, aangezien ze heeft gepleit voor een kleinere overheid. Zo stelt ze dan ook dat ze niet overtuigd is van de ontwikkeling dat een verkleining van de StatenGeneraal leidt tot een roep voor de vermeerdering van ondersteuning van beide Kamers (Raad van State, 2011). Overigens zijn niet alle voorstanders het eens met de roep om meer ondersteuning, ze vinden met 13,3% dat het niveau van met name Tweede Kamerleden hoger mag zijn: Minder Tweede Kamerleden betekent een zwaardere selectie en dat betekent gemiddeld een betere kwaliteit. (D3.14).

De kiesdrempel gaat bij verkleining van de Kamers omhoog, maar dat zien de geïnterviewde voorstanders niet als problematisch. Over het algemeen verandert er niet veel behalve dan dat kleinere partijen meer moeite hebben om een zetel te bemachtigen. Nu zijn er grote fracties met Kamerleden die lichte portefeuilles hebben, vandaar er te detaillistisch te werk wordt gegaan. Het voordeel is dat kleinere fracties ontstaan met als gevolg dat politici zich meer focussen op hoofdlijnen, juist datgene dat kabinet Rutte-Verhagen heeft beoogd.

6.4.3 - Bevinding: handhaving huidig ledenaantal Waar voorstanders zich geen zorgen maken om wetgevingskwaliteit uiten tegenstanders deze wel. Overigens neemt 2,3% een neutrale positie in. Tegenstanders stellen met 63,3% dat juist de kleine


Nanda Kurstjens

fracties haar taken niet kunnen behappen, vooral in de Eerste Kamer. In verband met de grote hoeveelheid aan wetsvoorstellen moeten kleinere fracties keuzes maken in welke wetsvoorstellen ze grondig behandelen en welke niet. Kleinere fractie stellen dan ook dat het voorstel niet voor niets van grotere fracties af komt. Verkleining van het parlement leidt tot kleinere fracties en de mening is dan ook dat dit ten koste gaat van de kwaliteit van wetten, juist door die dwang om keuzes te maken. De toetsing wordt marginaler en de vraag is of dit ten goede komt aan de parlementaire controle: Het is de lekencontrole op de overheid en ik zou die zo goed mogelijk willen hebben. (B12.14). Verkleining is geen hervorming maar onthoofding van het openbare bestuur. (A15.14).

De twee Kamers moeten opboksen tegen de regering met haar ministeries en duizenden ambtenaren. Laat dit met het huidig Kamerledenaantal doen om enig tegenwicht te kunnen bieden aan de overheid, de regering en haar wetsvoorstellen. Sommige tegenstanders (14,3%) beweren zelfs dat de parlementaire ondersteuning mag worden uitgebreid ook als de Staten-Generaal niet verkleind wordt. Mocht de Eerste Kamer verkleind worden dan doet de roep voor meer ondersteuning direct zijn intrede omdat een kleiner aantal parlementariërs dezelfde hoeveelheid beleidsvoorstellen moet gaan behandelen of mogelijk meer in verband met een toename aan Europese beleidsvoorstellen. Kortom, de werklast wordt verhoogd. Het ambtelijk apparaat wordt vergroot en het aantal Eerste en Tweede Kamerleden neemt af: Je gaat het democratische deel van de overheid kleiner maken en het ondemocratische deel, de ambtenarij, vergroten. (A3.14).

Tegenstanders benadrukken dat dit een groot verlies voor de democratie vormt: de legitiem gekozen volksvertegenwoordigers verdwijnen en in de plaats komen benoemde en aangestelde personen. Bovendien leidt deze beweging niet tot een kleinere overheid want het aantal ambtenaren neemt mogelijk toe resulterende in het niet opleveren van de door kabinet Rutte-Verhagen gehoopte bezuiniging. Een ander argument is dat het Nederlandse parlement relatief goedkoop is in vergelijking met andere landen. Daarnaast gaat het bij zulke fundamentele instituties vooral om het beoordelen van de effectiviteit over het werk dat ze verrichten, daarna komt efficiency pas ter sprake. Al mogen de kosten niet uit de hand lopen. De vergelijking met andere Europese landen wordt gelegd, zoals benoemd vooral wat betreft het kostenplaatje alsmede de grootte van het parlement. Naar Europese maatstaven bevat het Nederlandse parlement relatief weinig volksvertegenwoordigers, i.e. een relatief klein parlement ten opzichte van het aantal inwoners. Een


Nanda Kurstjens

kleiner parlement doet volgens de geïnterviewden geen recht aan de bevolkingstoename in Nederland: het aantal burgers dat één volksvertegenwoordiger moet dienen neemt toe. Het is in het verleden juist vergroot in verband met de groeiende bevolking, en de samenleving wordt steeds ingewikkelder en mensen steeds mondiger. (B3.14).

Bovendien is het huidige aantal Kamerleden nodig om de verdeelde en door minderheden ingedeelde Nederlandse samenleving te kunnen vertegenwoordigen. Door het verkleinen van het aantal Kamerzetels wordt de kiesdrempel verhoogd en kan die pluriforme vertegenwoordiging in het gedrang komen. De tegenstanders beschouwen deze pluriformiteit als meerwaarde binnen ons kiessysteem: kleinere partijen kunnen een entree maken in het parlement, deelnemen aan het debat en er hun stempel op drukken.

6.4.4 - Functioneel of politiek onderscheid? (Voormalige) Eerste Kamerleden (n=19) blijken met 21,1% voorstander te zijn van verkleining en met 73,7% tegen; 5,2% neemt een neutrale positie in. Een grotere groep (voormalige) Tweede Kamerleden (n=25) is voorstander, namelijk 44,0% versus 56,0% tegenstanders. (Voormalige) Tweede Kamerleden hebben dus minder moeite met verkleining dan hun collega’s in de Eerste Kamer. De politieke verschillen zijn klein: een ruime meerderheid van zowel de coalitie (n=18 en 66,7%) en oppositie (n=26 en 64,5%) spreekt zijn weerstand uit tegen de verkleiningsplannen. Zij die de plannen steunen zijn met 33,3% lid van een coalitiepartij en met 34,6% oppositielid. Neutraal staat 3,9% van de oppositieleden tegenover deze kwestie. De plannen lijken momenteel dus een kleine kans van slagen te hebben.

6.4.5 - Concluderend De argumenten van de voorstanders voor verkleining liggen deels in lijn met de redenering van het kabinet Rutte-Verhagen, met name op de punten dat het geen probleem vormt als er minder (grote) fracties zijn met als gevolg dat er meer op de hoofdlijnen wordt gewerkt. Wel geven ze, in tegenstelling tot het kabinet, aan dat in ruil voor minder volksvertegenwoordigers mogelijk meer ondersteuning benodigd is om het Kamerwerk goed te kunnen blijven verrichten. Tegenstanders dragen veel argumenten aan die overeenkomstig zijn met die van de Raad van State. Zo uiten ze hun zorgen over de kwaliteit van de wetgeving evenals de hoge werklast. Het blijft


Nanda Kurstjens

de vraag of een kleiner aantal volksvertegenwoordigers leidt tot het meer focussen op hoofdlijnen. Bovendien wordt de positie van het parlement ten opzichte van de regering en haar ambtelijk apparaat aangetast. De overheid wordt niet kleiner en wordt er niet bezuinigd. Tenslotte, een argument dat de Raad van State in mindere mate deelt en dat is de vergelijking met andere Europese landen. De vooren tegenstanders geven elk hun redenen weer voor hun standpunt. Uit hun contraire visie doemt één gedeelde visie naar voren: mochten de Eerste en de Tweede Kamer verkleind worden dan is een grotere ondersteuning gewenst of pure noodzaak. Uiteindelijk blijft het aantal volksvertegenwoordigers misschien altijd arbitrair.

6.5 - Het kiesstelsel Eerste Kamerleden worden in tegenstelling tot Tweede Kamerleden niet rechtstreeks gekozen maar via ‘getrapte verkiezingen’: de kiesgerechtigden kiezen de Provinciale Statenleden welke vervolgens binnen drie maanden na hun installatie de Eerste Kamerlieden kiezen op grondslag van een evenredige vertegenwoordiging. De Eerste Kamerleden worden allen op één moment gekozen en hun zittingsduur is vier jaar. Een belangrijk verschil met de Tweede Kamer is dat de uitslag van de Eerste Kamer voor de daadwerkelijke stemmingen van Provinciale Statenleden kan worden berekend (Bovend’Eert & Kummeling, 2004, pp. 76-77). Over dit kiesstelsel wordt al jaren discussie gevoerd, dit onderzoek toont de actuele stand van zaken in deze discussie aan waarbij zowel de geschetste verkiezingsvorm als het districtenstelsel aan bod komen.

6.5.1 - Getrapte verkiezingen In 1983 vond de algehele herziening van de Grondwet plaats waarmee de verkiezingswijze van de Eerste Kamer veranderde. Voor 1983 waren de Nederlandse provinciën verdeeld in vier vaste groepen die als kiesgebied functioneerden. De Provinciale Statenleden van de groepen één tot en met vier kozen respectievelijk 19, 18, 21 en 17 Senatoren. Het stelsel was zo ingericht dat om de drie jaar in twee van de vier groepen verkiezingen werden gehouden, wat betekende dat de helft van de Eerste Kamer werd vernieuwd. De maximale duur van een mandaat van een Senator was dus zes jaar. Hoewel de bedoeling was dat een band zou ontstaan tussen een Senator en zijn of haar provincie, viel dat in de praktijk tegen. De groepen kozen niet altijd voor Senatoren uit dezelfde provincies en bovendien was de kandidaatstelling een zaak van nationale partijorganen. Een


Nanda Kurstjens

kritiekpunt vormt dan ook de gebrekkige representativiteit van de Senaat. Staatscommissie CalsDonner adviseerde daarom in 1971 te besluiten tot de directe verkiezing van de Eerste Kamer, met een zittingsduur van vier jaar. Dit advies is in de wind geslagen omdat in 1974 een meerderheid van de Tweede Kamer vreesde dat de Eerste Kamer dan te zeer tot een doublure zou verworden van de Tweede Kamer en dat daardoor haar positie versterkt zou worden ten opzichte van diezelfde Tweede Kamer. Om de ‘eigen taak en plaats’ van de Eerste Kamer te onderscheiden van de Tweede Kamer, werd het juist zinvol geacht om de indirecte verkiezing te combineren met een benoemingsduur van de Senatoren die afweek van de Tweede Kamer (Bovend’Eert & Kummeling, 2004, pp. 76-77; De Vries, 2000, pp. 109-110).

Thans is de situatie als gevolg van de herziening zo dat alle Eerste Kamerleden tegelijk worden gekozen door Provinciale Statenleden voor een periode van vier jaar; het advies van Commissie CalsDonner voor een zittingsduur van vier jaar is overgenomen. Aan de stem van Statenleden zijn stemwaardes toegekend die in verhouding staan tot het inwonersaantal van de verschillende provincies. In 1993 is door Commissie De Koning voorgesteld om terug te keren naar het ‘oude’ systeem; het kiesstelsel van vóór 1983. De Nationale Conventie onderschreef deze mening in 2006 omdat de Eerste Kamer als gevolg van de integrale vierjaarlijkse verkiezing te sterk is gaan lijken op de Tweede Kamer en te veel haar eigen functie uit het oog heeft verloren. De Eerste Kamer is door het eens in de vier jaar gelijktijdig kiezen van alle leden actueler van samenstelling dan de Tweede Kamer tussen het moment dat de Provinciale Statenleden de Eerste Kamerleden hebben gekozen en de volgende Tweede Kamerverkiezingen. Dit kan ‘politiek activisme’ van de Eerste Kamer bevorderen, de verhouding met de Tweede Kamer beïnvloeden, en afbreuk doen aan het reflectieve karakter van de Eerste Kamer. In de wijze van het verkiezen van de Eerste Kamer moet nadrukkelijk naar voren komen dat in de verhouding tussen de Eerste en Tweede Kamer het politieke primaat bij de Tweede Kamer ligt. Zowel de Nationale Conventie als de Commissie De Koning zijn van mening dat het reflectieve karakter van de Eerste Kamer beter tot uiting komt in het kiesstelsel van vóór 1983. Ze willen dan echter niet dat de provincies in groepen worden verdeeld, maar de verkiezing van de helft van de leden in alle provincies houden. In ieder geval past een zelfstandige legitimatie van een getrapt kiesstelsel het accuraatst bij de ‘Kamer van reflectie’ (Commissie-De Koning, 1993, pp. 57-60; De Vries, 2000, p. 112; Nationale Conventie, 2006, pp. 28-29).


Nanda Kurstjens

Commissie De Koning en Staatscommissie Cals-Donner onderzochten ook een ander kiesstelsel, het Noors-Bataafse model. Dit model houdt voor de Nederlandse situatie in dat alle 225 parlementsleden tegelijkertijd en volgens hetzelfde kiesstelsel worden gekozen en het parlement zich pas daarna splitst in twee Kamers: de Tweede Kamer en de Eerste Kamer. In de eerste bijeenkomst wijzen de 225 volksvertegenwoordigers 150 leden aan die de Tweede Kamer vormen en de overige 75 leden vormen de Eerste Kamer. Begrotingsvoorstellen worden alleen door de Tweede Kamer behandeld en overige wetsvoorstellen door beide Kamers, mits ten minste één vijfde van de 225 parlementsleden zich hiervoor uitspreekt. Commissie De Koning kwam tot de conclusie dat het bestaande verschil tussen de Eerste en Tweede Kamer zou verdwijnen, hetgeen als onwenselijk is beschouwd. Zo mist de Commissie de garantie dat de behandeling van wetsvoorstellen in de reflectiekamer een meerwaarde toevoegt doordat niet gegarandeerd kan worden dat de Senatoren, net als in de huidige situatie, een andere maatschappelijke positie bekleden dan fulltime politici. Bovendien is het onduidelijk voor de burger en de kandidaten wie wordt gekozen voor welk deel van de Staten-Generaal. De Commissie heeft geen directere band met de kiezers voor ogen en komt uiteindelijk tot de conclusie dat het systeem geen aantrekkelijke voordelen bevat (Commissie-De Koning, 1993, pp. 59-61; Parlement & Politiek, n.d.-i). Op basis van de aanbevelingen van Commissie De Koning en de Nationale Conventie is de optie aan de (oud-)politici voorgelegd om terug te gaan naar het systeem van vóór 1983: een getrapt kiesstelsel met een zittingsduur van zes jaar waarbij eens in de drie jaar de helft van de Eerste Kamer vernieuwd wordt.

6.5.2 - Districtenstelsels Toch wordt in de discussie de mogelijkheid voor invoering van een districtenstelsel genoemd, al dan niet voor de Eerste evenals de Tweede Kamer. De Commissie De Koning heeft aangegeven voor handhaving van het getrapte kiesstelsel te zijn. Indien door bestuurlijke vernieuwing andere regio’s ontstaan, wil ze de discussie over onder andere een districtenstelsel voeren. Aangezien het kabinet Rutte-Asscher heeft aangekondigd om landsdelen te introduceren en provincies op te heffen, zal het kiesstelsel van de Eerste Kamer gewijzigd worden. Het moment is aangebroken om met (voormalige) volksvertegenwoordigers opnieuw van gedachten te wisselen over de mogelijke invoering van een districtenstelsel.


Nanda Kurstjens

Een districtenstelsel gecombineerd met een meerderheidsstelsel vormt een optie. Hierbij wordt een land in kiesdistricten ingedeeld en elk kiesdistrict levert één of meerdere afgevaardigde(n) voor het parlement; dit systeem kan voor zowel de Eerste als de Tweede Kamer gelden. Bij absolute meerderheid zoals in Frankrijk dient een afgevaardigde over de absolute meerderheid te beschikken. In Groot-Brittannië en de Verenigde Staten wordt de kandidaat met de meeste stemmen gekozen; een relatieve meerderheid is voldoende (Parlement & Politiek, n.d.-e). Een andere mogelijkheid is een gemengd districtenstelsel zoals in Duitsland: een stelsel van evenredige vertegenwoordiging dat met persoonskeuze is verbonden. Iedere kiesgerechtigde mag twee stemmen uitbrengen: met de eerste stem wordt in elk district via het relatieve meerderheidsstelsel één afgevaardigde gekozen en met de tweede stem wordt op basis van evenredige vertegenwoordiging de landelijke zetelverdeling bepaald. Zo kan elke kiezer beslissen wie de volksvertegenwoordiger wordt in zijn of haar district. Heeft een partij op basis van de tweede stem minder zetels tot haar beschikking dan het aantal direct gekozen afgevaardigden van de districten, dan mag ze die extra zetels behouden. Dit betekent dat alle direct gekozen afgevaardigden een zetel krijgen in het parlement. Hierdoor kan het parlement soms uit enkele zetels meer bestaan dan het minimum van 598 zetels (Parlement & Politiek, n.d.-k).

Het huidige en ‘oude’ getrapte kiesstelsel is besproken evenals de mogelijkheid van een districtenstelsel. De bevindingen worden hieronder weergegeven.

6.5.3 - Bevinding: verdeeldheid omtrent getrapte verkiezingen, anno nu De meningen over het systeem van getrapte verkiezingen zijn verdeeld. Een meerderheid (56,5%) van de geïnterviewde (oud-)Eerste en Tweede Kamerleden (n=46) is van mening dat deze wijze van kiezen past bij en recht doet aan het gematigde politieke karakter van de Eerste Kamer. De meerwaarde van de Eerste Kamer wordt aangetoond doordat dit orgaan niet hetzelfde is als de Tweede Kamer. Door die indirecte wijze van verkiezen krijgt de Eerste Kamer een andere positie dan de Tweede Kamer: Zou je ook de Eerste Kamer direct en gelijk verkiezen dan ontstaat er een concurrentiestrijd. (D9.11).

Anders ontstaat een concurrentiestrijd of competitie tussen de Eerste en Tweede Kamer omdat bij directe verkiezing leden van beide Kamers een eigen mandaat van de kiezer verkrijgen. Mocht er dan ook nog sprake zijn van verschil in samenstelling tussen de Kamers, dan kunnen tegenstellingen worden vergroot. In de huidige situatie is het zo geregeld dat het politieke primaat duidelijk bij de


Nanda Kurstjens

Tweede Kamer ligt doordat zij rechtstreeks wordt verkozen. Oftewel zoals een respondent het verwoordt: ‘Willen we iets’ dat doet de Tweede Kamer, ‘kan iets’ dat beoordeelt de Eerste Kamer. (D12.11).

Wordt het getrapte systeem veranderd dan vormt de Eerste Kamer een ‘echte volksvertegenwoordiging’ in de zin van dat dit orgaan veel meer gevolgd wordt en de leden meer luisteren naar de wil van de bevolking. Maar de Eerste Kamer hoort juist minder die ‘waan van de dag’ te volgen en meer op afstand de wetten te toetsen. Een systeem dat niet getrapt verloopt, kan leiden tot een meer gepolitiseerde Eerste Kamer.

Niet alle voorstanders van het getrapte systeem zijn gecharmeerd van dit systeem, maar zien geen beter of ander alternatief voorhanden. Ze vinden de getrapte wijze van verkiezen dan toch ‘het beste’. Mochten de plannen over de landsdelen van kabinet Rutte-Asscher uitgevoerd worden, dan zijn ze van mening dat een getrapte wijze van verkiezen moet blijven bestaan. De kans neemt toe dat de samenstelling van beide Kamers hetzelfde wordt als Eerste Kamerleden direct worden gekozen. De Eerste Kamer wordt op deze wijze ineffectief gemaakt: Er ontstaat een na-aapbeeld van de Eerste Kamer op de Tweede Kamer. (A11.11).

Tevens ontwikkelt de discussie zich over de vraag waarom we een aparte Eerste Kamer hebben. Mocht een Senaat direct maar wel op een ander tijdstip worden gekozen, dan vormt dat een situatie waarin de verkiezing van de Senaat een politiek actuelere uitspraak van de bevolking vormt: Senatoren worden tot politiek bedrijven gedwongen. Juist het verkiezen op een ander tijdstip via een andere methode vormt een additionele waarde: er ontstaat een andere samenstelling dat het reflectieve karakter ten goede komt. Thans moeten bijvoorbeeld het kabinet Rutte-Asscher en de Tweede Kamer met nadruk letten op kwaliteit om de wetsvoorstellen door de Eerste Kamer te loodsen, die kritisch toetst op die kwaliteit.

Tegenstanders (30,5%) van het getrapte systeem benoemen met name dat het een ondoorzichtig systeem is. Er vindt allerlei ‘wheeling en dealing’ plaats in verband met het berekenen van de stemmingen van Provinciale Statenleden. Na de Provinciale Statenverkiezingen is het nog niet altijd duidelijk welke samenstelling de Eerste Kamer krijgt. Het hangt mede af van het strategisch stemmen van Statenleden aan de hand van de gunstigste berekening evenals de aangegane lijstverbindingen. Politieke partijen gaan lobbyen bij elkaar om een zo gunstige mogelijke stemming te behalen.


Nanda Kurstjens

Het is de onreinste vorm van manipulatie en dit staat heel ver weg van democratie. (D11.11).

Er ontstaat juist meer transparantie als een kiezer een Eerste Kamerlid direct mag kiezen. Sowieso dienen volksvertegenwoordigers op nationaal niveau direct gekozen te worden in een democratie. Bovendien vormt het getrapte systeem van meer regionale vertegenwoordiging in de StatenGeneraal een illusie. Geen eensgezindheid bestaat over het alternatief van getrapte verkiezingen. Eerste Kamerleden kunnen direct gekozen worden maar niet op hetzelfde tijdstip als de Tweede Kamer. Een andere kieswijze is het tegelijkertijd plaatsvinden en direct kiezen van zowel Eerste- als Tweede Kamerleden. Op deze wijze vervullen Eerste Kamerleden de rol die ze behoren uit te oefenen; wetgevingsvoorstellen beoordelen op juridische aspecten en kwaliteit. Dan zijn er geen verschillende meetmomenten en vindt de situatie niet plaats dat verschillende meerderheden worden gevormd resulterende in een kleinere neiging tot politiek bedrijven van de Eerste Kamer. Daarnaast speelt het feit dat door veel vroegtijdig ‘gevallen’ regeringen de verkiezingen van de Tweede en Eerste Kamer het afgelopen decennium dicht op elkaar volgden. Mocht een Eerste Kamerverkiezing binnen niet al te lange tijd volgen na een Tweede Kamerverkiezing dan doet zich een grotere kans voor dat een andere uitslag wordt verkregen dan wanneer het na twee jaar plaatsvindt, de oorspronkelijke bedoeling. Nog een andere visie is de voorkeur voor een de invoering van een districtenstelsel, zoals het gemengde districtenstelsel of een districtenstelsel met relatieve meerderheid.

Bij zowel voor- als tegenstanders staat de regionale vertegenwoordiging van Eerste Kamerleden ter discussie. Er zijn (oud-)politici die vinden dat er sprake is van regionale vertegenwoordiging door Eerste Kamerleden. Bij de samenstelling van kandidatenlijsten van de Eerste Kamerleden wordt door sommige partijen rekening gehouden met de regionale spreiding. In de Tweede Kamer vindt dat in mindere mate plaats. Veelal wordt dit gezien als een taak voor partijen om de verschillende regio’s te verdelen en hoeft het niet per se institutioneel vastgelegd te worden. Er wordt dus een regionale binding gecreëerd die van pas komt als weldegelijk regionale vraagstukken in de Eerste Kamer worden besproken. Anderen stellen dat dit weinig aan de orde is omdat er voornamelijk nationale vraagstukken behandeld worden en zien daarom niet in dat regionale spreiding bij de samenstelling van kieslijsten een grote rol kan spelen. De maatschappelijke achtergrond van kandidaten achten ze belangrijker dan hun regionale afkomst, want die maatschappelijke achtergrond brengt kennis met zich mee en is nodig om elkaar aan te vullen om in de Eerste Kamer wetten op en van allerlei


Nanda Kurstjens

terreinen te kunnen beoordelen. Het feit dat Eerste Kamerleden door de provincies worden gekozen is bijna niet merkbaar. Van de respondenten doet 13,0% niet een expliciete uitspraak over het standpunt dat die inneemt met betrekking tot het indirecte systeem. Kortom, de opvattingen van de (oud-)politici zijn niet gelijk over het huidige systeem van het verkiezen van de Eerste Kamerleden.

6.5.4 - Bevinding: geen eensgezindheid inzake getrapte verkiezingen, het ‘oude’ systeem Wederom is er geen eensgezindheid bij de respondenten (n=29) en zal ook deze discussie blijven voortduren over een Eerste Kamerlidmaatschap van zes jaar waarbij de helft van de Eerste Kamer om de drie jaar vernieuwd wordt. Zij die een langere zittingsduur ondersteunen zijn met 31,0%; weerstand roept het op bij 44,9% en 24,1% spreekt zich niet expliciet uit over deze kwestie. Een reden om het ‘oude’ systeem weer in te voeren is dat de Eerste Kamer dan niet te veel meegaat in het ritme van de Tweede Kamer. De Eerste Kamer dempt de hitte van het politieke debat en dat ging in het ‘oude’ systeem beter omdat een Eerste Kamerlid toen langer zitting nam dan één kabinetsperiode. Doordat de helft van de Eerste Kamerleden om de drie jaar wordt vernieuwd is de adaptie van de Eerste Kamer aan de grillige politieke verhoudingen in Nederland trager met als gevolg een kleinere neiging tot politiek bedrijven en daarmee meer stabiliteit en continuïteit. Tegenstanders delen deze opvatting niet want voor nieuwe partijen wordt het lastiger om in de Eerste Kamer te komen. Deze partijen kunnen in de Tweede Kamer heel groot worden maar in de Eerste Kamer worden ze naar verhouding beperkt doordat eens in de drie jaar maar de helft wordt vernieuwd. Bovendien is het maar de vraag of er minder politiek wordt bedreven want er is nog steeds sprake van een Eerste Kamer die een andere samenstelling kent dan de Tweede Kamer, al dan niet of de regering over een meerderheid beschikt in de Eerste Kamer. Eerste Kamerleden hebben een gewenningsperiode nodig omtrent de handelswijze, om te begrijpen hoe het wetgevingsproces werkt en te weten waarop zoal gelet moet worden. Dit omdat Senatoren veelal uit het maatschappelijke middenveld komen en een deel van hen niet over politieke ervaring beschikt. Een voordeel is dat bij een verlengde zittingsduur een Senator niet alweer verkiesbaar wordt gesteld als die net de Eerste Kamer-ervaring heeft opgedaan en begrijpt hoe dit orgaan functioneert. Hij of zij heeft met het voorstel van verlengde zittingsduur twee jaar extra de tijd om zijn of haar functie uit te oefenen. Als tegenargument wordt ingebracht dat voorkomen moet worden dat de Eerste Kamerleden hun scherpte verliezen doordat ze zolang lid zijn. Bovendien zitten


Nanda Kurstjens

Eerste Kamerleden vaak langer dan één termijn dus die ervaring en kennis die een Eerste Kamerlid in de eerste termijn heeft opgedaan blijft behouden voor de tweede termijn. De Nationale Conventie en Commissie De Koning geven aan om terug te keren naar het ‘oude’ systeem omdat het reflectieve karakter van de Eerste Kamer daarmee beter tot uiting komt. De politieke elementen verdwijnen meer naar de achtergrond. Deze mening blijkt dus niet in algemene stemmen gedragen te worden, het debat duurt voort.

6.5.5 - Bevindingen: discussie over districtenstelsel Voorstander van een districtenstelsel is 32,4% van alle geïnterviewden (n=34), maar een groep van 47,0% wil liever geen districtenstelsel. Een neutrale mening heeft 20,6%. De meningen zijn verdeeld, zoals al eerder gezegd, wat betreft de waarde van de regionale vertegenwoordiging. Over het algemeen hechten voorstanders meer waarde aan regionale spreiding in de Staten-Generaal. Doordat in een district een afgevaardigde wordt gekozen heeft deze een sterke band met die regio, hetgeen van pas komt bij behandeling van (regionale) kwesties. Een Kamerlid komt uit zijn of haar regio en kan rekenschap afleggen aan die kiezer die wat dichterbij staat. (B1.12).

Tegenstanders zeggen juist dat het een taak voor politieke partijen vormt om de kandidatenlijst zo op te stellen dat (bijna) alle regio’s zijn vertegenwoordigd. Dit spreidingsprincipe hoeft niet via het kiesstelsel geregeld te worden, maar vormt een verantwoordelijkheid voor de partijen zelf. Het kan zijn dat niet iedere partij evenveel waarde hecht aan deze regionale vertegenwoordiging. Sommige partijen halen vooral kiezers uit het Randstedelijk gebied en de grote steden en hebben daardoor minder met regionale vertegenwoordiging dan politieke partijen die hun achterban breder in de provincies rekruteren. Bovendien mag regio niet boven kennis prevaleren: in eerste instantie gaat het om de kennis en maatschappelijke ervaring van een kandidaat en vervolgens gaan zaken als geslacht, diversiteit en regionale afkomst een rol spelen. Natuurlijk moet niet iedereen uit één regio komen, maar de selectie mag niet ten koste gaan van de kwaliteit. Daarnaast is een informele regel binnen het getrapte kiesstelsel dat alle Provinciale Statenleden stemmen op nummer één van de politieke partijen. Hier is niet iedereen het over eens; het moet ook mogelijk zijn dat een Statenlid mag stemmen op een kandidaat uit zijn eigen regio in plaats van de nummer één die niet uit zijn of haar regio komt.


Nanda Kurstjens

Regionale vertegenwoordiging moet door de partijen zelf worden geregeld. Het moet mogelijk zijn om niet per se bovenaan de lijst te stemmen, maar dat de Statenleden de vrijheid hebben om zelf te bepalen op welke kandidaat ze stemmen. (D9.12).

Ondersteuners van een districtenstelsel benoemen het gemengde districtenstelsel van Duitsland. Er is dan zowel sprake van een landelijke evenredige vertegenwoordiging met kandidaten die uit de regio komen. Er is bij dit stelsel dus sprake van een directere relatie tussen kiezer en gekozene. Deze directere relatie tussen kiezer en gekozene kent het Nederlandse huidige kiesstelsel nauwelijks, alleen als een Kamerlid op basis van voorkeursstemmen wordt gekozen en zitting mag nemen in het parlement. De andere Kamerleden zijn op de rug van de lijsttrekker meegekomen; als het ware in hun kielzog meegezogen. Daarom willen voorstanders om die band te versterken dat zowel op een partij als een kandidaat gestemd mag worden. Mogelijk is thans al in zekere zin sprake van een districtenstelsel via provincies. Er zijn nationale lijsten met kandidaten verspreid over het land die gekozen worden door afgevaardigden uit provincies. Alleen dat zou meer gewicht kunnen krijgen als er uiteindelijk niet alleen een nationale lijst is voor de tweede stem maar ook provinciale of regionale lijsten komen voor de eerste stem. Het districtenstelsel van de Verenigde Staten of het Verenigd Koninkrijk waar een kandidaat wordt gekozen op basis van een relatieve meerderheid, is ook geopperd. Het enige nadeel wat hierbij genoemd wordt, is dat kleinere partijen in het nadeel zijn terwijl kleinere partijen bij het gemengd districtenstelsel met evenredige vertegenwoordiging minder in het nadeel zijn ten opzichte van grotere politieke partijen. Tenslotte is het Noorse systeem een mogelijkheid als kieswijze. Dit hoeft niet per se een districtenstelsel te zijn maar in ieder geval kiezen burgers eerst alle parlementariërs en vervolgens maken de gekozenen zelf uit wie Eerste of Tweede Kamerlid wordt.

Meningsverschillen bij de ondersteuners van een districtenstelsel bestaan voor welk orgaan dit moet gelden. Het kan voor zowel de Eerste als Tweede Kamer worden ingevoerd, want ook in de Tweede Kamer mag de regionale vertegenwoordiging verbeterd worden. Anderzijds moet het sowieso aan de Tweede Kamer worden toebedeeld, want als alleen de Eerste Kamer beschikt over een districtenstelsel dan beschikt dat Eerste Kamerlid over een sterker mandaat voor die regio dan een Tweede Kamerlid die uit dezelfde regio komt terwijl een Tweede Kamerlid over het politieke primaat behoort te beschikken. Tegenstanders achten dat de kans dat de ‘waan van de dag’ in de Eerste


Nanda Kurstjens

Kamer gaat regeren groter wordt doordat er een te sterke binding tussen een Eerste Kamerlid en kiezers bestaat. Niet uitgesloten is de visie dat het districtenstelsel alleen voor de Eerste Kamer wordt ingevoerd want nu is daar al sprake van de meeste regionale vertegenwoordiging. Tegenstanders vinden dat het grootste bezwaar van een districtenstelsel wordt gevormd door de beperking van de pluriformiteit die het huidige Nederlandse parlementaire systeem kenmerkt. Dit kan leiden tot het ontstaan van een tweepartijenstelsel zoals dat voorkomt in de Verenigde Staten of het Verenigd Koninkrijk. In het Nederlands stelsel staat de evenredige vertegenwoordiging centraal sinds het algemeen kiesrecht en niet het principe van ‘winner takes all’. Mocht er toch iets aan de hoeveelheid partijen worden gedaan dan kan beter een kiesdrempel worden ingevoerd dan het gehele systeem te veranderen. Bovendien wordt de noodzaak niet ingezien omdat politieke partijen regionale representativiteit regelen evenals dat Nederland een te klein land is in de zin van dat de regionale verschillen niet dermate groot zijn. Nederland is natuurlijk van oudsher een unitaire en gedecentraliseerde eenheidsstaat. (A1.12). Nederland is te klein of eigenlijk één te grote provincie voor een districtenstelsel. (A13.12).

In de Verenigde Staten bijvoorbeeld zijn er grote culture, economische, klimatologische en maatschappelijke verschillen tussen staten, terwijl dat in Nederland voor zijn provincies nauwelijks geldt.

Zoals bij alle voorgaande hervormingsopties, uitgezonderd de enkel adviserende functie van de Eerste Kamer, is ook hier sprake van verschil in opvatting. (Voormalige)politici zijn het niet unaniem met elkaar eens en zien zowel voor- als nadelen bij instelling van een districtenstelsel. De één hecht meer waarde aan regionale vertegenwoordiging dan nu het geval is en de ander denkt dat de huidige koers gevolgd kan blijven worden.

6.5.6 - Functioneel of politiek onderscheid? Als het getrapte systeem onder de loep wordt genomen dan blijkt bij onderscheid van functie een verschil in weerstand tegen dit systeem te bestaan. (Voormalige) Eerste Kamerleden (n=22) uiten met 18,3% hun ongenoegen over het indirecte kiezen, bij de (voormalige) Tweede Kamerleden (n=24) is dit 41,7%. Het verschil wordt veroorzaakt doordat men name (voormalige) Eerste Kamerleden zich niet expliciet uitspreken over deze kwestie, met 22,7% tegen 4,1% bij de (voormalige) Tweede Kamerleden. Tenslotte vindt de eerste groep met 59,1% het huidige


Nanda Kurstjens

kiessysteem goed functioneren, deze mening deelt 54,2% van de tweede groep. Het politieke onderscheid laat een kleiner verschil zien wat betreft de weerstand 22,2% coalitieleden (n=18) en 35,7% oppositieleden (n=28), maar een groter verschil bij de voorstanders: 66,7% coalitie versus 50,0% oppositie. De afwijking is miniem bij de neutrale positie: 11,1% coalitie versus 14,3% oppositie. Inzake de verlenging van de zittingsduur, 31,6% (voormalige) Senatoren (n=19) en 30,0% (voormalige) Tweede Kamerleden steunen deze mogelijke hervorming. Een neutrale opvatting heeft 36,8% van de (voormalige) Senatoren. Negatief is 31,6% van de (voormalige) Senatoren en 70,0% van de (voormalige) Tweede Kamerleden. Dit verschil in opvatting is opvallend aangezien het logisch lijkt dat voornamelijk Tweede Kamerleden juist niet tegen een verlenging van de zittingsduur zijn. Deze redenering is gebaseerd op de uitspraak van de Nationale Conventie die verwacht dat bij een langere zittingsduur het reflectieve karakter meer tot uiting komt dan het politieke. De verwachting is dat de Tweede Kamer, als belangrijkste orgaan met een politiek mandaat, de afname van het politiek handelen van Senatoren juist zou toejuichen. Dit blijkt echter niet uit de cijfers. De meeste weerstand komt vanuit de oppositie (n=15) met 60,0% terwijl 26,7% een positief oordeel heeft. De coalitieleden (n=14) geven daarentegen een positiever geluid af: 28,6% is negatief en 35,7% ziet voornamelijk voordelen in een langere zittingsduur. Een neutrale positie neemt 35,7% van de coalitie in, versus 13,3% van de oppositie. De mogelijkheid van de invoering van een districtenstelsel toont minder grote verschillen bij zowel de functionele als politieke distinctie. Voorstanders zijn 27,8% (voormalige) Eerste Kamerleden (n=18), 37,5% (voormalige) Tweede Kamerleden (n=16), 23,1% coalitieleden (n=13) en 38,1% oppositieleden (n=21). Tegenstanders zijn in dezelfde volgorde: 50,0% - 43,8% - 53,8% en 42,9%. Tenslotte zijn de cijfers van hen die een neutrale positie innemen als volgt: 22,2% (voormalige) Senatoren, 18,7% (voormalige) Tweede Kamerleden, 23,1% coalitieleden en 19,0% oppositieleden.

6.5.7 - Concluderend Uit alle drie onderdelen in deze paragraaf blijkt dat geen eensgezindheid bestaat bij de respondenten. Wat het getrapte systeem betreft is het belangrijkste voordeel dat wordt aangehaald dat deze unieke methode van verkiezen recht doet aan het gematigde politieke karakter van de Eerste Kamer. Mocht de Eerste Kamer gelijktijdig en op dezelfde wijze als de Tweede Kamer gekozen worden dan zal er een concurrentiestrijd tussen beide Kamers optreden. Het grootste bezwaar dat de tegenstanders noemen is dat het getrapte systeem een ondoorzichtig systeem vormt. Door


Nanda Kurstjens

berekeningen en onderhandelingen kunnen politieke partijen de samenstelling van de Eerste Kamer beïnvloeden en dat wordt beoordeeld als niet democratisch. Over het kiessysteem dat de Eerste Kamer kende vóór de algehele herziening in 1983 zijn de meningen ook niet unaniem. Voorstanders benoemen dat door het ‘oude’ systeem de neiging van politiek bedrijven door de Senaat verkleind wordt en er meer sprake is van stabiliteit. Tegenstanders weerspreken dit door te stellen dat het maar de vraag is of er minder politiek wordt bedreven doordat de Eerste Kamer uit wisselende samenstellingen van politieke partijen blijft bestaan. Tenslotte, wat betreft het districtenstelsel, vinden voorstanders dat de regionale vertegenwoordiging beter wordt gewaarborgd in een districtenstelsel in welke vorm dan ook, dan nu het geval is. Tegenstanders vinden dat het vooral een verantwoordelijkheid vormt voor politieke partijen om die regionale representativiteit te regelen en daarnaast vrezen ze voor de Nederlandse pluriformiteit als een districtenstelsel wordt ingevoerd. De verdeeldheid die bij de respondenten leeft over het kiesstelsel van de Eerste Kamer is ook te merken bij huidige Eerste Kamerleden, zo blijkt uit een Eerste Kamerdebat over kiesregels van de Senaat (Parlement & Politiek, 2013).

6.6 - Algehele conclusie ‘Tijd voor Vernieuwing?’ Bij elke mogelijkheid tot hervorming is het de bedoeling om de visie van (oud-)politici weer te geven, hetgeen ook heeft plaatsgevonden. De verschillende opties zijn afgeleid uit voorstellen die in het verleden al eens geopperd zijn of van een ander land met een ander parlementair stelsel. Uit de documenten uit het verleden en de gesprekken met tal van (oud-)volksvertegenwoordigers blijkt dat vele discussies die in het verleden gevoerd zijn, nog steeds gelden. Veelal worden argumenten van destijds thans ook aangehaald door zowel tegen- als voorstanders van de desbetreffende hervorming. Hieruit blijkt dat anno nu de vraag is of deze hervormingsopties ooit werkelijkheid worden. In ieder geval heeft de optie dat de Eerste Kamer enkel een adviserende functie uitvoert de minste kans van slagen. Wat dit punt betreft was er eensgezindheid: de Raad van State voert deze functie al uit; een advies kan de Tweede Kamer naast zich neerleggen en dan kan de Senaat net zo goed worden afgeschaft.

Over de overige punten zijn de (oud-)parlementariërs verdeeld. Over het correctief referendum wordt als belangrijkste positieve argument aangegeven dat dit een aanvulling op de representatieve democratie vormt terwijl het grootste bezwaar is dat het juist als een aantasting van het mandaat


Nanda Kurstjens

van de gekozen volksvertegenwoordiger wordt beschouwd. De voorstanders beschouwen het als een extra middel om de parlementariërs op de vingers te kunnen tikken indien dat nodig is terwijl de anderen het zien als een ondergraving van het mandaat dat de gekozene heeft gekregen. Wat het eenmalige terugzendrecht betreft, stellen de tegenstanders dat de novelle prima functioneert; ze beschouwen de novelle als een zwaarder instrument dan het eenmalige terugzendrecht. Voorstanders geven aan dat ze vinden dat een eenmalige terugzendrecht recht doet aan het politieke primaat van de Tweede Kamer evenals de verhelderende werking ten opzichte van de novelle, toezeggingen en veegwetten. Inzake de verkleining halen voorstanders aan dat verkleining van de Eerste Kamer leidt tot het meer werken op hoofdlijnen. Er is dan wel meer ondersteuning nodig. Tegenstanders vinden dit juist bezwaarlijk omdat er dan ambtenaren in plaats van democratisch gekozenen komen. Bovendien wordt de werklast van de volksvertegenwoordigers groter en is het maar de vraag of er op hoofdlijnen gewerkt gaat worden. Tenslotte is gebleken dat aanhangers van het indirecte kiesstelsel vinden dat deze recht doet aan het gematigde politieke karakter van de Eerste Kamer en het voorkomt dat een concurrentiestrijd met de Tweede Kamer losbarst. Het grootste bezwaar is dat het een ondoorzichtig systeem is en als niet democratisch kan worden beschouwd doordat politieke partijen de samenstelling van de Senaat kunnen beïnvloeden. Enerzijds wordt gezegd dat het ‘oude’ systeem leidt tot meer stabiliteit en anderzijds dat het maar de vraag is of er minder politiek wordt bedreven doordat verschillende samenstellingen blijven bestaan tussen de Eerste en Tweede Kamer. Wat betreft het districtenstelsel, er zijn allerlei vormen mogelijk die de regionale representativiteit beter waarborgen dan nu het geval al is. Al zeggen tegenstanders dat het een verantwoordelijkheid is van politieke partijen om die regionale spreiding in de StatenGeneraal te laten doorklinken. Kortom, de discussie over al deze punten zal voorlopig blijven voortbestaan.

6.6.1 - Interview versus digitale enquête De verdeeldheid die aan het licht is gekomen bij de interviews met de (oud-)volksvertegenwoordigers van de Eerste en Tweede Kamer blijkt ook uit de resultaten van de digitale enquête. Dit geldt niet voor het onderdeel ‘enkel adviserende rol van de Eerste Kamer’; zowel de geïnterviewden als de respondenten bij de digitale enquête zijn eensgezindheid over de onwenselijkheid van deze hervorming. Over het invoeren van een correctief referendum, het direct verkiezen van Eerste Kamerleden, een zittingsduur van zes jaar en de gedachte de helft van de Eerste Kamer om de drie


Nanda Kurstjens

jaar verkiesbaar te stellen, het instellen van een eenmalig terugzendrecht voor Senatoren en het verkleinen van de Eerste Kamer blijkt ook uit de digitale enquête dat er verdeeldheid bestaat bij de respondenten. De resultaten van de digitale enquête bevestigen dus de resultaten van het interview.


Nanda Kurstjens

7. Een Eenkamerstelsel? “De Eerste Kamer heeft in deze tijd een dubieuze rolontwikkeling ondergaan: ze is een mening gaan vormen - meer in de lijn van de partijpolitiek” Hervorming van de Eerste Kamer is niet de enige optie die in discussies over het Nederlandse parlementaire stelsel wordt genoemd. Het afschaffen van de Eerste Kamer wordt door aanhangers van een eenkamerstelsel veelvuldig genoemd. De Tweede Kamer volstaat volgens hen als enige volksvertegenwoordigende Kamer op nationaal niveau in Nederland. Dit betekent dat de wetgevende macht uit één Kamer bestaat. Er zijn per slot van rekening voldoende landen op de wereld die niet over een tweekamerstelsel beschikken maar over een eenkamerstelsel: 79 landen hebben nooit een Eerste Kamer gehad en 34 landen hadden twee Kamers en hebben in de loop der tijd besloten om de Eerste Kamer af te schaffen (Massicotte, 2001, pp. 154-155). Het kabinet RutteVerhagen heeft de optie van afschaffing overwogen toen ze het voorstel van verkleining van de Staten-Generaal heeft ontworpen. Het kabinet is tot de conclusie gekomen dat ze geen voorstander is in de zin van instelling van een eenkamerstelsel. Het belangrijkste bezwaar dat is benoemd door het kabinet Rutte-Verhagen is dat het moment van reflectie, de inhoudelijke heroverwegingen in de procedure van formele wetgeving die in het huidige stelsel door de Eerste Kamer wordt vormgegeven, zal ontbreken (Rutte & Spies, 2011, p. 3). Hoe denken (voormalige) volksvertegenwoordigers van de Eerste en Tweede Kamer over eenkamerstelsels. Delen ze de mening van het kabinet Rutte-Verhagen of vinden ze dat in Nederland wel een eenkamerstelsel past. In dit hoofdstuk wordt de algemene opvatting van de respondenten over een eenkamerstelsel besproken waarna meer specifiekere vormen aan bod komen; een eenkamerstelsel met een Constitutioneel Hof; met een grotere rol voor de Raad van State of met grotere ondersteuning voor de Tweede Kamer.

7.1 - Ja of nee? De discussie over het invoeren van een eenkamerstelsel blijft bestaan: er is geen unanimiteit bij de (oud-)politici (n=51) wat betreft het invoeren van een eenkamerstelsel of het behouden van een tweekamerstelsel. De respondenten die het huidige tweekamerstelsel willen behouden zijn in de meerderheid (52,9%), ten opzichte van degenen die een eenkamerstelsel voor ogen hebben (31,4%). Een neutrale positie neemt 15,7% in.


Nanda Kurstjens

7.1.1 - Bevinding: één Kamer Een eenkamerstelsel kan in Nederland worden ingevoerd; in de technische uitvoering van een eenkamerstelsel kan gevarieerd worden maar het is een mogelijkheid. Eén Kamer in plaats van de huidige twee hoeft niet ten koste te gaan van kwaliteit van wetgeving. Ik zie genoeg waarborgen in het voortraject dat je ook zonder Eerste Kamer kunt handelen. (D11.15).

Het is niet zo dat de tegenstanders van het huidige systeem tegen de werkzaamheden van de Eerste Kamer zijn, alleen bij voorkeur voeren Tweede Kamerleden deze taken uit. Als de Tweede Kamer deze taak goed volbrengt hoeft er niet nog een toezichthouder als de Eerste Kamer over te oordelen. neemt de Raad van State die de adviseringsfunctie over wetgeving op zich en kan de doelmatigheidstaak van de Eerste Kamer overnemen. Indien nodig geacht, kan een Constitutioneel Hof voor Grondwettelijke toetsing worden opgericht. Voert de Tweede Kamer haar taken niet goed uit dan is het aan henzelf om zichzelf via zelfreflectie te verbeteren en te dwingen om de taken wel naar behoren uit te voeren. Daarnaast komt wetgeving sneller tot stand en is het politiek eenduidiger omdat er niet twee verschillende Kamers zijn waarin de samenstelling wat betreft partijverhoudingen verschillen hetgeen mogelijk tot vertraging of verwerping van wetsvoorstellen leidt.

De Eerste Kamer heeft in deze tijd een dubieuze rolontwikkeling ondergaan: ze is een mening gaan vormen - meer in de lijn van de partijpolitiek. (D5.15).

Voorstanders van een eenkamerstelsel wijzen op het feit dat er één Kamer is die dan het gehele politieke primaat heeft en zich zo zal gedragen. Thans beschikt de Eerste Kamer over een kleiner politiek mandaat vanwege haar indirecte signatuur. Ook voelen Eerste Kamerleden zich minder gehouden aan coalities en kunnen ze zich te pas en te onpas uitlaten over maatschappelijke ontwikkelingen, vraagstukken en wetsvoorstellen. Het werk van de Tweede Kamer wordt overgedaan, het politieke debat wordt opnieuw in de Eerste Kamer gevoerd. Daarnaast moet worden voorkomen dat in de situatie dat een regering te maken heeft met verschillende meerderheden in de Eerste en Tweede Kamer, zoals behandeld in hoofdstuk 5, de Eerste Kamer gebruikt wordt als instrument van de Tweede Kamer om politieke doelstellingen te realiseren. Van oorsprong horen Senatoren zich te focussen op nut, noodzaak, effectiviteit, uitvoerbaarheid en doelmatigheid van wetgeving in plaats van zich bezigen met politiek geladen uitlatingen.


Nanda Kurstjens

7.1.2 - Bevinding: behoud Eerste Kamer Tegenstanders van een eenkamerstelsel zien geen aanleiding tot het afschaffen van de Eerste Kamer. Ze vinden de Eerste Kamer een meerwaarde in het parlementaire bestel hebben. De Eerste Kamer als extra reflectiemoment nadat de Tweede Kamer het wetsvoorstel heeft behandeld is functioneel omdat de Tweede Kamer zaken wel eens over het hoofd ziet of op basis van politieke wensen kiest in plaats van kwalitatief betere wetgeving. In de Eerste Kamer zitten mensen ‘met de voeten in de klei’ waardoor ze hun deskundigheid en ervaring meenemen bij de beoordeling van voorstellen: ze hebben een ander perspectief dan een fulltime politicus zoals een Tweede Kamerlid. Mocht de Eerste Kamer toch worden afgeschaft dan moet die deskundigheid wel in die resterende Kamer gewaarborgd zijn.

Ik denk dat de Eerste Kamer wel enige vorm van stabiliteit brengt. (A7.14).

Senatoren toetsen op een afstand, zijn onafhankelijker van partijbelangen dan Tweede Kamerleden en zijn niet gebonden aan het regeerakkoord. Stabiliteit wordt gebracht doordat de Eerste Kamer op afstand staat en minder te maken heeft met kiezers, kabinetscrisissen en daarmee samenhangend nieuwe Tweede Kamerverkiezingen en publiciteit. Er heerst niet ‘de waan van de dag’ die de voorstanders van een tweekamerstelsel wel in de Tweede Kamer duiden. Onder de druk en de hete adem van de actualiteit die in de Tweede Kamer is, ontstaat soms wetgeving met de vraag of dit goede wetgeving is. De Senaat kan dan alsnog aan de rem trekken en zich afvragen of het wel verstandig is om dit wetsvoorstel aan te nemen. De Senaat reflecteert en beoordeelt of wetsvoorstellen niet anders of beter hadden gekund, wat mogelijke zwaktes zijn en of daar aanpassingen op mogelijk zijn. Ik denk dat dat van onschatbare waarde is voor het wetgevingsproces in totaliteit. (A12.15).

Met name voor wat de wetsinterpretatie betreft draagt de Senaat zijn steentje bij. Senatoren pogen door het stellen van kritische vragen aan de minister duidelijkheid te verschaffen wat er bedoeld wordt met datgene dat in het wetsvoorstel staat beschreven. De argumenten die zowel in de Eerste als Tweede Kamer worden aangedragen in het debat zal de rechter raadplegen en mocht een bepaald argument in de Eerste of Tweede Kamer sterk worden benadrukt dan kan de rechter dit mee laten wegen.


Nanda Kurstjens

Een ander argument voor behoud van de Eerste Kamer is dat dit orgaan invloed heeft op het functioneren van de Tweede Kamer omdat Tweede Kamerleden zich er van bewust zijn dat het werk dat ze afleveren nogmaals getoetst wordt door een andere Kamer. Er gaat een preventieve werking van uit. Het noopt de Tweede Kamer al na te denken over de wetgeving: de Tweede Kamerleden willen niet een blauwtje lopen in het wetgevingstraject omdat ze dan op de vingers wordt getikt door de Eerste Kamer. (B7.15).

Die extra toets van de Eerste Kamer noopt de Tweede Kamer te komen tot een weloverwogen voorstel. Mocht er toch een minder kwalitatief product worden afgeleverd dan kunnen Eerste Kamerleden deze eventueel afstemmen. Aanhangers voor het behoud van de Senaat zijn zich er van bewust dat gewaakt moet worden voor een te politiek karakter van de Eerste Kamer, ze moet zich vooral focussen op de objectievere taak bij beoordeling en toetsing van wetsontwerpen. Anders ontstaat een dubbelfunctie met de Tweede Kamer en kan met meer validiteit gesteld worden dat de Eerste Kamer inderdaad afgeschaft mag worden. Maar zolang van die dubbelfunctie geen sprake is, zien ze een meerwaarde in de Eerste Kamer. 7.1.3 - Functioneel of politiek onderscheid? Een groot verschil in steun en weerstand komt aan het licht bij de functionele distinctie. Van de (voormalige) Eerste Kamerleden (n=22) steunt 13,6% een eenkamerstelsel in vergelijking met 44,9% (voormalige) Tweede Kamerleden (n=29). Weerstand heeft 63,6% (voormalige) Eerste Kamerleden en 44,9% (voormalige) Tweede Kamerleden. Een neutrale positie neemt 22,8% van de eerste groep in en 10,2% van de laatste groep. Het verschil in opvatting kan verklaard worden aan de hand van de factor ‘positiebehoud’. Eerste Kamerleden steunen in veel mindere mate het voorstel hetgeen er op duidt dat ze graag hun eigen positie willen behouden. Tweede Kamerleden hebben daarentegen minder moeite om de Eerste Kamer op te heffen want hun eigen zetel blijft behouden en hun functie vormt dan ook de finale toets en ze krijgen de finale stem over wetgeving in plaats van de huidige Senatoren. Ook bij het politieke onderscheid komt een substantieel meningsverschil tevoorschijn. Coalitieleden (n=21) steunen met 14,3% een eenkamerstelsel; zien met 71,4% liever het huidige tweekamerstelsel behouden worden; en nemen met 14,3% een neutrale positie in. Bij de oppositie (n=30) bedragen de verhoudingen 43,4% voor een eenkamerstelsel; 40,0% is tegenstander; en 16,7% heeft een neutrale mening. Opvallend is dat een meerderheid van de coalitieleden een voorkeur


Nanda Kurstjens

heeft voor behoud van het huidige tweekamerstelsel omdat zoals behandeld in paragraaf 5.4 door de huidige samenstelling van de Eerste en Tweede Kamer en de minderheidssteun voor het kabinet Rutte-Asscher in de Eerste Kamer, de regering niet al haar plannen door de Eerste Kamer geloosd krijgt in verband met het politieker handelen van de oppositie in de Eerste Kamer. Vandaar dat het juist logischer zou lijken als minder coalitieleden dan oppositieleden een eenkamerstelsel steunen.

7.1.4 - Concluderend Verschil in opvatting over het voortbestaan van de Eerste Kamer is merkbaar bij de respondenten. Het merendeel is voor het behoud van de Senaat, toch zijn er personen die in tegenstelling tot de eerste groep niet de meerwaarde van de Eerste Kamer inzien. Deze personen vinden dat in hoge mate een doublure van de Tweede Kamer plaatsvindt en dat Nederland daarom ook af kan met een eenkamerstelsel. De functies die de Eerste Kamer momenteel uitvoert, kunnen worden ondergebracht bij de Tweede Kamer of een andere instantie zoals de Raad van State, in zoverre daar niet nu al sprake van is. Bovendien stellen ze dat de Senatoren zich te politiek uitlaten terwijl die functie voornamelijk aan Tweede Kamerleden moet zijn toebedeeld. Voorstanders van de Eerste Kamer erkennen dat er gewaakt moet worden voor een te zeer politieke Eerste Kamer, maar ze zien geen doublure van werkzaamheden van de Eerste en Tweede Kamer. Belangrijk achten ze om nogmaals over wetsvoorstellen, die onder grote druk en in de publiciteit in de Tweede Kamer zijn behandeld, nut en noodzaak helder te krijgen evenals wat er precies in die wet wordt omschreven.

7.2 - Constitutioneel Hof Nederland kent geen Constitutioneel Hof en beschikt niet over de mogelijkheid van Grondwettelijke toetsing van wetten door een rechter. Er zijn landen die deze mogelijkheden wel kennen, landen die een Constitutioneel Hof hebben zoals België, Duitsland en de Verenigde Staten. Tevens zijn er landen waar de rechter de mogelijkheid van Grondwettelijke toetsing heeft toegeëigend, zoals in enkele Scandinavische landen. In deze landen kan de rechter of een Grondwettelijk Hof vaststellen of wetten in overeenstemming zijn met de Grondwet en indien dat niet het geval is hebben ze de bevoegdheid om de wetsbepalingen nietig te verklaren (Parlement & Politiek, n.d.-a). Femke Halsema, oud-Tweede Kamerlid van GroenLinks, diende in 2002 een initiatiefvoorstel in om Grondwettelijke toetsing mogelijk te maken. Op dit moment heeft de noodzakelijke tweede lezing van het voorstel in verband met een Grondwetswijziging niet plaatsgevonden. Hoe denken de


Nanda Kurstjens

geïnterviewden over dit initiatiefvoorstel? Kan het worden beschouwd als een alternatief voor de Eerste Kamer of dient de Eerste Kamer te blijven bestaan?

7.2.1 - Impliciete toetsing In artikel 120 van de Nederlandse Grondwet staat: “De rechter treedt niet in de beoordeling van de grondwettigheid van wetten en verdragen” (PDC Nederlandse Grondwet, n.d.). Dit houdt in dat de rechter niet mag toetsen of wetten en verdragen al dan niet in overeenstemming zijn met de Nederlandse Grondwet. Met andere woorden, rechters mogen niet oordelen over de redelijkheid en billijkheid van wetten. Impliciet vindt een vorm van Constitutionele toetsing plaats waar het gaat om Nederlandse wetgeving te toetsen aan verdragen en bepalingen van de Europese Unie en internationale verdragen. Er is dan geen Europese Grondwet gekomen toch worden Europese verdragen en bepalingen waarop de Europese Unie is gegrondvest als een Grondwet beschouwd. Zo kan de Nederlandse rechter wetten toetsen aan het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) waarin mensen- en burgerrechten zijn geregeld voor de burgers van de verdragsluitende staten. In het EVRM staan een aantal Grondwet verwante bepalingen. Dit betekent dat de rechter impliciet op bepaalde aspecten aan de Nederlandse Grondwet toetst als hij de wet feitelijk toetst aan het EVRM. Burgers kunnen dus bepalingen uit het EVRM aanhalen tegen beslissingen van de Nederlandse overheid (Barkhuysen, 2004, pp.45-48). Of een wet in strijd is met de Grondwet moet tijdens de wetgevingsprocedure worden bepaald door de regering en haar adviesorgaan de Raad van State, daarna door de Tweede en Eerste Kamer. Met name de Raad van State en de Eerste Kamer richten zich op de vraag of het wetsvoorstel al dan niet in strijd is met de Grondwet, opmerkende dat het oordeel van de Raad van State niet bindend van aard is en van de Eerste Kamer wel. Blijkt dat na bekrachtiging van de wet dat deze toch in strijd is met de Grondwet, dan wordt een wijzigingsvoorstel ingediend. Tot die tijd is de ‘ongrondwettelijke wet’ geldend (Andeweg & Irwin, 2009, pp. 184-186; Politiek & Parlement, n.d.). De Grondwettelijke toetsing door de regering, de Raad van State en het parlement kan worden overgenomen door rechters en/of een Grondwettelijk Hof. Constitutionele toetsing vindt in Duitsland plaats door het ‘Bundesverfassungsgericht’. Een rechter is verplicht om federale of deelstatelijke wetten te toetsen aan de Grondwet. Als hij mogelijke Grondwetsschendingen aantreft dan moet hij het Constitutioneel Hof om een oordeel vragen. Is dit Hof van mening dat er een strijdigheid met de Grondwet is geconstateerd dan wordt de desbetreffende wet vernietigd. In


Nanda Kurstjens

Frankrijk is het anders geregeld: daar vindt voorafgaand aan de bekrachtiging van de wetten toetsing aan de Grondwet plaats door het ‘Conseil Constitutionnel’. Alleen politieke organen kunnen een oordeel vragen; dit in tegenstelling tot Duitsland waar de burger naar de rechter kan stappen, ook als de wet al bekrachtigd is. Tenslotte de Verenigde Staten: federale rechters toetsen wetgeving aan de Constitutie, maar het ‘Supreme Court’ heeft het laatste woord. Blijkt er sprake te zijn van strijdigheid met de Grondwet dan kan de rechter de wet ongrondwettelijk verklaren (Parlement & Politiek, n.d.). Kortom, er zijn verschillende mogelijkheden voor de invulling van een Constitutioneel Hof. Er hoeft niet per se een Constitutioneel Hof te worden opgericht want het is mogelijk dat rechters de bevoegdheid hebben om wetten aan de Grondwet te toetsen. Het initiatiefvoorstel van Femke Halsema pleitte voor een beperkte rechterlijke bevoegdheid tot Constitutionele toetsing.

7.2.2 - Initiatiefwetsvoorstel Halsema Het in 2002 ingediende wetsvoorstel van Halsema heeft als doel om een beperkte bevoegdheid tot Constitutionele toetsing door een rechter mogelijk te maken waardoor de individuele rechtsbescherming van de burger ten opzichte van de overheid wordt uitgebreid. Dat wil zeggen dat een rechter de door het parlement aangenomen wetten mag toetsen aan een aantal in de Grondwet genoemde klassieke Grondrechten. Blijkt er sprake te zijn van strijdigheid van wettelijke bepalingen met de Nederlandse Grondwet dan mag de rechter deze wettelijke bepaling als nietig verklaren. De Eerste Kamer blijft overigens gewoon bestaan. Voorstanders van dit initiatiefvoorstel vinden dat de individuele rechtsbescherming wordt verhoogd; de wetgevingskwaliteit kan worden verhoogd; botsingen tussen verschillende culturen in Nederland beter kunnen worden geabsorbeerd; de Grondwet wordt opgewaardeerd en makkelijker ‘bij de tijd’ kan horen; en Nederland beter in de pas blijft lopen met Europa. Bij gebrek aan een nationaal toetsingskader vormt het EVRM de belangrijkste mensenrechtelijke basis voor rechtsbescherming van burgers in Nederland. Dit verandert als de Nederlandse rechter aan de Grondwet kan toetsen. Tegenstanders benoemen ‘de Trias Politica’ als een groot goed: in de huidige situatie stelt de wetgevende macht het normenkader vast door belangen in het openbaar af te wegen en politieke keuzes te maken, en de rechterlijke macht toetst concrete gevallen aan dat normenkader dat voor de rechter een gegeven vormt. Tegenstanders vrezen dat dit in het geding komt als het de taak wordt van een rechter om de grondrechten van een ‘eigentijdse’ interpretatie te voorzien. De wetgever dient dan die grondrechten aan te passen, niet een rechter. Het is bijna onontkoombaar dat rechters bij die


Nanda Kurstjens

‘eigentijdse’ interpretatie politieke afwegingen gaan maken: politisering van de rechtspraak langs partijlijnen, taalgroepen of levensovertuigingen. Dit is bezwaarlijk omdat de afweging tussen belangen en grondrechten achter gesloten deuren door een benoemde rechter plaatsvindt en niet in de openbaarheid door een democratisch gekozen orgaan. Bovendien is het maar de vraag of een rechterlijke toetsing van de wet aan de Grondwet een aanvulling is in de zin van verbetering van wetskwaliteit. Als er een knelpunt bij de wetgever zit dan dient bij haar de oplossing te worden gevonden, bij het democratisch gekozen orgaan dat verantwoordelijkheid moet afleggen. Vandaar dat de wetgever er het laatste woord over moet hebben: dan zijn de afwegingen die gemaakt worden voor iedereen toegankelijk (Overheid.nl, 2008a; 2008b; 2008c). De Nationale Conventie heeft in 2006 aanbevolen om een Constitutioneel Hof in te stellen omdat ze van mening was dat het een kwaliteitsimpuls kan geven aan het maatschappelijke debat over grondrechten en de toepassing ervan in de praktijk. Het is een combinatie van een kwaliteitsimpuls voor de rechtsontwikkeling van de grondrechten en de individuele rechtsbescherming voor de burger (Nationale Conventie, 2006, p. 47).

Met in de wetenschap het voorstel van mevrouw Halsema en de aanbeveling van de Nationale Conventie is aan de (oud-)volksvertegenwoordigers gevraagd wat ze vinden van het instellen van een Constitutioneel Hof. Dit kan als vervanging van de Eerste Kamer worden beschouwd, maar is niet noodzakelijk.

7.2.3 - Bevinding: meningsverschillen inzake Grondwettelijke toetsing De verhouding voorstanders van instelling van een Constitutioneel Hof ten opzichte van het aantal tegenstanders is bij een respons van n=30, 20,0% ten opzichte van 60,0%. Daarnaast is er een groep van 20,0% die vooren nadelen inziet van een Constitutioneel Hof en geen expliciete uitspraak doet of ze voor- of tegenstander is. Geheel overziend betekent dit dat de mening van deze respondenten veelal is dat er geen Constitutioneel Hof mag komen; zeker niet ter vervanging van de Senaat. Het Constitutioneel Hof toetst alleen aan de Grondwet terwijl de Eerste Kamer meer doet dan alleen toetsen aan de Grondwet. (B2.18).

Dat leidt toch tot een politisering van de rechtspraak. (B4.18). Juridische personen moeten dan over de politiek oordelen. (D2.16).


Nanda Kurstjens

De Eerste Kamer toetst breder dan een Constitutioneel Hof doordat ze naast juridische toetsing ook uitvoerbaarheid en doelmatigheid bestudeert, evenals een politieke toets uitvoert. De uitvoerbaarheid toetsen is weggelegd voor Eerste Kamerleden omdat juist zij in het maatschappelijke veld actief zijn. Daarnaast is het zo dat een Tweede Kamer kan besluiten om met wetgeving een nieuwe richting op te gaan ten opzichte van de bestaande wetgeving. Een Eerste Kamer kan dit accepteren en dan vindt deze ‘koerswijziging’ plaats. Bij een Constitutioneel Hof is dit veel lastiger aangezien ze puur juridisch toetst en het politieke element buiten beschouwing laat. Een politieke maatschappelijke dimensie wordt meegewogen door Eerste Kamerleden en die is anders dan een zuiver juridische toets: een Grondwettelijk Hof zal dus marginaler wetgeving toetsen. Tegenstanders vinden daarom dat de Eerste Kamer niet vervangen dient te worden door een Constitutioneel Hof en vrezen dat het politieke debat zich mengt in de rechtspraak, dit gaat ten koste van de bekende machtenscheiding. Dit argument is ook ten tijde van de wetsbehandeling van het voorstel van mevrouw Halsema als bezwaar aangedragen. Het Duitse Constitutionele Hof werd door 30,0% van de (oud-)politici aangehaald, waarbij tegenstanders stellen dat dit Hof ook politieke uitspraken doet naast zijn taak om juridisch te toetsen. Het Hof wordt maatschappelijk en (partij)politiek gebruikt om wetgeving te voorkomen of juist voor langere tijd veilig te stellen. Voorstanders daarentegen vinden dat ze wel het werk doen zoals hun dat is voorgeschreven: rechters toetsen de wetten aan de Duitse Grondwet. Bovendien heeft het feit dat er een Hof is een anticiperende werking: de wetenschap dat het ‘Bundesverfassungsgericht’ bestaat, leidt er toe dat bij de wetsbehandeling extra gelet wordt op Grondwettelijkheid en geen strijdigheden met internationale verdragen.

Voorstanders vinden een Constitutioneel Hof een welkome aanvulling maar benadrukken dat het voornamelijk de juridische taak van de Eerste Kamer overneemt: zo beoordeelt toch iemand - de rechter - of wetten in strijd zijn met de Nederlandse Grondwet of met internationale verdragen. Het wordt niet beschouwd als een volledige vervanging van de Eerste Kamer omdat de Eerste Kamer naast de juridische taak ook een kwaliteits- en uitvoerbaarheidstoets uitvoert. Datgene dat zich niet direct in wetgeving laat vertalen maar wel degelijk beleid kan zijn, dat is de toegevoegde waarde van de Senaat ten opzichte van een Grondwettelijk Hof, die zich puur op de formele wetgeving richt. Bovendien kan de burger bij het voortbestaan van de Senaat met een Constitutioneel Hof toch beroep doen op de Nederlandse Grondwet en niet op het EVRM. Deze laatste groep, die voorstander is van zowel de Eerste Kamer als een Constitutioneel Hof, benoemt argumenten die mevrouw


Nanda Kurstjens

Halsema ook aanhaalde: kans op kwaliteitsverbetering en een bredere individuele rechtsbescherming doordat op de Nederlandse Grondwet een beroep kan worden gedaan. Dus aan de ene kant staan hen die vinden dat de Eerste Kamer thans de Grondwettelijke toets uitvoert, samen met voornamelijk de Raad van State, waardoor een extra toetsingsorgaan als het Constitutioneel Hof niet nodig is. Aan de andere kant staan hen die vinden dat een ultieme zuivere juridische toetsing plaatsvindt hetgeen de kwaliteit van de wetgeving ten goede laat komen.

Er moet altijd een toezichthouder zijn. (B11.20).

Eensgezindheid bij vooren tegenstanders van een Constitutioneel Hof is er over het feit dat een juridische toets moet plaatsvinden. Wetten moeten aan de Nederlandse Grondwet en internationale verdragen worden getoetst om te voorkomen dat ze strijdig zijn met deze belangrijke documenten.

7.2.4 - Functioneel of politiek onderscheid? (Oud-)Tweede Kamerleden (n=16) zijn geen voorstander van een Constitutioneel Hof, en 25,0% ziet vooren nadelen en neemt geen expliciet standpunt in. Daarentegen geeft 42,9% van de (oud)Senatoren (n=14) aan wel voorstander te zijn van de oprichting van een Constitutioneel Hof, en staat 14,2% neutraal tegenover dit voorstel. Het moge duidelijk zijn dat een ruime meerderheid van de (oud-)Tweede Kamerleden tegen de oprichting is, te weten 75% ten opzichte van 42,9% bij de (oud)Eerste Kamerleden. Als er een functioneel onderscheid gemaakt wordt blijkt dat er substantiële verschillen aan bod komen wat betreft de steun voor de instelling van een Constitutioneel Hof. Het politieke onderscheid laat kleinere verschillen zien. Neutraal tegenover dit voorstel is de verhouding coalitie (n=13) 15,4% ten opzichte van 23,5% oppositie (n=17) en negatief: 69,2% tegen 53,0%. Van de leden van coalitiepartijen geeft 15,4% aan voorstander te zijn en bij de oppositiepartijen is dit 23,5%.

7.2.5 - Concluderend De actuele stand van zaken in het debat toont aan dat een meerderheid van de(oud-)politici tegen de oprichting van een Constitutioneel Hof is oftewel Grondwettelijke toetsing in plaats van de Eerste Kamer. Uit de gesprekken met de tegenstanders is gebleken dat ze waarde hechten aan het parlement als wetgevend orgaan met daarbij de Eerste Kamer die optreedt als belangrijkste toetsingsorgaan van wetten aan de Grondwet en internationale verdragen. De Eerste Kamer toetst


Nanda Kurstjens

breder dan een Grondwettelijk Hof door naast de juridische afweging ook politieke maatschappelijke overwegingen mee te nemen in de afwegingen. De vrees bestaat dat bij oprichting van een Grondwettelijk Hof de juridische macht politiseert. Dit argument is al tijdens eerdere discussies in de parlementaire geschiedenis van Nederland aangedragen evenals dat een Hof wel degelijk een positief effect kan hebben op de wetskwaliteit en de rechtsbescherming van individuen. De Nederlandse burgers hoeven dan niet meer naar het Europees Hof voor de Rechten van de Mens te stappen indien ze vinden dat hun burgerrechten door een wet zijn geschonden maar kunnen in Nederland een proces tegen de overheid starten. De Nederlandse rechter kan immers aan de Grondwet van dit land toetsen.

7.3 - De Raad van State De Raad van State is het belangrijkste adviesorgaan van de regering en het parlement. Wettelijk is de regering verplicht de Raad van State om advies te vragen met betrekking tot wetsvoorstellen, algemene maatregelen van bestuur en goedkeuringswetten voor internationale verdragen. De Eerste en Tweede Kamer kunnen de Afdeling om voorlichting verzoeken en bij initiatiefwetsvoorstellen of amendementen haar hulp inroepen voor advies. Bij haar advisering maakt dit orgaan gebruik van een toetsingskader waarbij drie onderdelen centraal staan: ten eerste de kwaliteit van het beleid, ten tweede de juridische kwaliteit en tenslotte de wetstechnische kwaliteit (Raad van State, n.d.-a). De regering kan vervolgens besluiten of ze naar aanleiding van het advies het wetsvoorstel wijzigt of het voorstel onveranderd indient bij de Tweede Kamer. Aangezien de Eerste Kamer net als de Raad van State de wetgeving toetst wordt de link wel eens gelegd om de Eerste Kamer af te schaffen. Zo zou een eenkamerstelsel ontstaan waarnaast de Raad van State een belangrijke adviesorgaan zou vormen. Tijdens de interviews is deze optie voorgelegd aan (voormalige) politici.

7.3.1 - Naar een Zweeds model? Het idee dat de Raad van State een adviesorgaan is in combinatie met een eenkamerstelsel is enigszins vergelijkbaar met het Zweedse wetgevingstraject. In Zweden is het zo dat de regering meestal een wetsvoorstel indient bij haar enige Kamer, de ‘Riksdag’; het parlement heeft wel het initiatiefrecht. Voordat een regering een wetsvoorstel ontwerpt wordt de kwestie eerst uitgebreid geanalyseerd en beoordeeld aan de hand van een referentiekader door een door de regering benoemde onderzoekscommissie; de commissie handelt overigens onafhankelijk van de regering. In


Nanda Kurstjens

de onderzoekscommissie kunnen deskundigen, ambtenaren en politici zitting nemen. Het finale verslag van deze onderzoekscommissie wordt openbaar gemaakt en kan worden voorzien van commentaar door relevante consultatieorganen alvorens de regering met de aanbevelingen van de onderzoekscommissie aan de slag gaat. Consultatieorganen zijn lokale overheden, ministeries, nongouvernementele organisaties en belangengroepen. Vervolgens ontwerpt de regering samen met het desbetreffende ministerie het wetsontwerp op basis van het onderzoeksrapport en de ontvangen commentaren. Voordat het wetsvoorstel naar de ‘Riksdag’ wordt verzonden, toetst in principe de Raad van Wetgeving, bestaande uit huidige en oud-rechters van de hoogste Zweedse rechtsorganen, het voorstel op de legale validiteit. Oftewel of het juridisch consistent is met bestaande wetgeving, de Grondwet en internationale verdragen. Hun bevindingen zijn niet bindend van aard, maar worden meestal wel opgevolgd. Het wetsvoorstel al dan niet aangepast aan de hand van de bevindingen van de Raad van Wetgeving wordt behandeld door één van de vaste parlementaire commissies. Ze bestudeert en bediscussieert het voorstel en kan amendementen voorstellen. Het eindverslag van deze commissie wordt naar alle parlementsleden gezonden ter voorbereiding van het desbetreffende debat en als laatste vinden de stemmingen plaats (Regeringskansliet, 2007). Het Zweedse wetgevingsproces is vanzelfsprekend anders ingericht dan het Nederlandse omdat Zweden maar over één Kamer beschikt. Toch kunnen er parallellen worden getrokken. Het uitvoerig bestuderen en voorbereiden van wetsvoorstellen wordt in Nederland niet door een onderzoekscommissie gedaan maar met name door ministeries. De consultaties en adviezen met andere relevante belanghebbenden vindt plaats als het voorstel al in de Tweede Kamer ligt, namelijk tijdens hoorzittingen georganiseerd door de vaste commissie over de desbetreffende kwestie. Waar het in deze paragraaf om draait is de Zweedse Raad van Wetgeving die wetsvoorstellen toetst op allerlei juridische aspecten en daar niet-bindend advies over uitvaardigt. Daarna heeft de indiener van het wetsvoorstel de kans om het wetsvoorstel eventueel aan te passen, alvorens het parlementaire debat plaatsvindt. De Raad van Wetgeving lijkt op de functie die de Nederlandse Raad van State momenteel uitvoert. Alles overziend, kan gesteld worden dat in Nederland op deze wijze ook een eenkamerstelsel mogelijk is: de wetsvoorbereiding bij de ministeries; het juridische advies van de Raad van State; de consultaties met belanghebbenden door de Tweede Kamer; tenslotte de parlementaire behandeling in de Tweede Kamer waarna stemming plaatsvindt. Aan de (voormalige) volksvertegenwoordigers is daarom de vraag voorgelegd of het een mogelijkheid voor het


Nanda Kurstjens

Nederlandse parlementaire systeem vormt om tot een eenkamerstelsel met een belangrijke rol voor de Raad van State te komen.

7.3.2 - Bevinding: eenkamerstelsel met Raad van State Een meerderheid van de respondenten (n=46) is tegen een eenkamerstelsel met een Raad van State die in principe de werkzaamheden van de Eerste Kamer overneemt. De verhouding vooren tegenstanders is 21,7% tot 65,2%. Daarnaast neemt een groep van 13,1% een neutrale positie in. De Raad van State doet in overgrote deel het werk dat de Eerste Kamer ook doet (D5.16).

Aanhangers benoemen dat er thans sprake lijkt te zijn van een dubbelfunctie: zowel de Raad van State als de Eerste Kamer toetsen op vrijwel dezelfde punten en denken na over nut en noodzaak van een wet. Vandaar dat ze van mening zijn dat de Eerste Kamer afgeschaft mag worden, het heeft weinig tot geen meerwaarde. Een toegevoegde waarde van de Eerste Kamer is dat deze de effectiviteit en doelmatigheid van de wetgeving kan toetsen, maar dit kan deels worden overgeheveld naar de Raad van State en deels naar de Tweede Kamer. Het is volgens voorstanders belangrijk dat bij een eenkamerstelsel de Tweede Kamer beter wordt ondersteund. De criteria waar de Eerste Kamer momenteel op toetst, dient ook de Tweede Kamer te toetsen. De meningen verschillen in welke mate dat thans gebeurt, maar in ieder geval wordt aangegeven dat de Tweede Kamer op een accurate en effectieve wijze de wetsvoorstellen kan toetsen als de ambtelijke en technische ondersteuning van de Tweede Kamer wordt uitgebreid. Het Zweedse model kan een leidraad voor een Nederlands eenkamerstelsel zijn, waarbij een belangrijke rol is weggelegd voor de Raad van State en de vaste commissies in de Tweede Kamer. Het is een optie om de Raad van State aan het einde van de behandeling van het voorstel in de Tweede Kamer erbij te betrekken om nogmaals om advisering te vragen. (A9.16).

Voorstanders geven aan dat het verstandig is dat aan het einde van het wetgevingsproces een toets plaatsvindt, omdat tussen het eerste en het laatste advies van de Raad van State amenderingen van het wetsvoorstel kunnen plaatsvinden. Ze stellen dat de Raad van State ook advies over amenderingen kan verzorgen aan de Tweede Kamer, aangezien de Eerste Kamer thans over deze mogelijkheid beschikt om de Raad van State te raadplegen. In de nieuwe situatie vindt de toetsing niet meer indirect via de Eerste Kamer plaats maar direct door de Raad van State. Uiteindelijk blijft


Nanda Kurstjens

de eindbeslissing bij een politiek orgaan, de Tweede Kamer, en kan het zijn dat het advies van de Raad van State niet ter harte wordt genomen. 7.3.3 - Bevinding: zowel Senaat als Raad van State De rol van de Eerste Kamer kan de Raad van State niet overnemen: het blijft een adviesorgaan en een advies kun je altijd naast je neerleggen. (A3.16). De minister en de Tweede Kamer hoeft zich daar niet aan gelegen te liggen. (A11.16).

Een argument dat nadrukkelijk is benoemd bij een Eerste Kamer als adviserend orgaan wordt ook hier uitdrukkelijk benoemd door tegenstanders, namelijk dat een advies door de regering en de Tweede Kamer naast zich neer kan worden gelegd. Oftewel, als het politiek niet goed uitkomt dan legt het kabinet en de Tweede Kamer het advies van de Raad van State naast zich neer. Meestal beschikt een kabinet over een meerderheid in het parlement en kan er dus vanuit gaan dat een wet dan toch wordt aangenomen, ook al heeft zij het advies van de Raad van State niet overgenomen in het wetsvoorstel. In tegenstelling tot de adviserende niet-bindende uitspraken van de Raad van State beschikt de Eerste Kamer wel over de middelen en de formele macht om het kabinet en indirect de Tweede Kamer de adviezen te laten overnemen. Hierdoor kunnen Eerste Kamerleden druk uitoefenen om bepaalde adviezen wel op te nemen in het wetsvoorstel als ze denken dat die adviezen het wetsvoorstel kwalitatief ten goede komen. De Senaat kan doorpakken, de adviezen zwaar wegen en uiteindelijk in combinatie met de Raad van State de wetsvoorstellen kwalitatief naar een hoger niveau tillen dan een situatie waarbij er geen Eerste Kamer bestaat. De Raad van State zit aan het begin van het wetgevingsproces en de Eerste Kamer aan het einde. (C3.16).

De Raad van State kan in principe bij een eenkamerstelsel zowel voor- als achteraf in het wetgevingsproces advies geven aan de regering en het parlement. Tegenstanders zijn er echter van overtuigd dat de regering en het parlement in tweede instantie niet het advies van de Raad van State overnemen als ze dat in eerste instantie al hebben afgewezen. Tegenstanders geven wel aan dat in de huidige situatie de Raad van State meer betrokken mag worden bij beoordeling van amendementen, maar dit betekent niet dat de Tweede Kamerleden het advies van de Raad van State overnemen. In het Zweedse systeem vormt de Tweede Kamer het eindstation in het wetgevingstraject. Als ze amendementen aanneemt welke politiek gunstig zijn maar het voorwerk van de benoemde onderzoekscommissie en de advisering van de Raad van Wetgeving oftewel de Nederlandse Raad van State in de wind slaat, dan kan een wet alsnog naar een geheel andere


Nanda Kurstjens

richting worden gestuurd. In Nederland vormt de Eerste Kamer momenteel het eindstation welke indien nodig alsnog de wet naar de oorspronkelijk bedoelde richting kan sturen ook al heeft de Tweede Kamer anders besloten. Die laatste toets door de Eerste Kamer wordt door voorstanders van een tweekamerstelsel als belangrijk ervaren. Tevens beschikt de Eerste Kamer sinds drie jaar over de mogelijkheid om advies van de Raad van State te vragen over aangenomen amendementen in wetsvoorstellen. Het voordeel dat de Eerste Kamer heeft, is dat ze de minister onder druk kan zetten om deze adviezen van de Raad van State uiteindelijk wel in de wet op te nemen. Bovendien wordt aangehaald dat een gekozen orgaan wordt vervangen door een benoemd orgaan; in de Eerste Kamer ontstaat transparantie en openheid door de openbare plenaire behandelingen en een Senator moet uiteindelijk toch verantwoorden waarom hij of zij al dan niet heeft ingestemd met het wetsvoorstel terwijl de Raad van State een orgaan met benoemde personen is die de advisering in alle beslotenheid opstelt.

De rol van de Raad van State is een principieel andere dan die van de Eerste Kamer (C4.16). Het juridische deel kan de Raad van State overnemen van de Eerste Kamer maar dan mis je het maatschappelijke. (C2.16).

Een ander argument dat benadrukt wordt, is dat de Raad van State vooral het kwalitatieve element bij wetgeving bestudeert evenals juridische implicaties. De Eerste Kamer heeft echter een bredere toets door daarnaast uitvoerbaarheid en het maatschappelijke effect te beoordelen en een politieke weging aan de wet mee te geven. De beoordeling van die uitvoerbaarheid wordt in de Eerste Kamer gedaan door personen die uit het maatschappelijke middenveld komen en er werkzaam zijn: Senatoren zijn dus niet alleen representatief maar ook dagelijks werkzaam in het maatschappelijke middenveld. Dit bredere maatschappelijke perspectief wordt beschouwd als een fundamenteel andere rol dan de zuiver juridische en technische insteek van de Raad van State. De Eerste Kamer kan middels beleidsdebatten helderheid verkrijgen en duiden welke richting de wetgeving op een bepaald gebied moet gaan. Deze beleidsrichting is een politieke keuze die de Raad van State niet kan maken. Evenals bij het Constitutioneel Hof wordt ook hier genoemd dat ‘de Trias Politica’ in het geding komt: juridische personen moeten over politiek oordelen. De Raad van State is van belang om in eerste instantie de regering scherp te houden bij het ontwerpen van het wetsvoorstel, maar zoals gezegd kan de regering de adviezen naast zich neerleggen waardoor het moment van reflectie als verloren kan worden beschouwd. Kortom, het huidige systeem met de Raad van State als adviserend


Nanda Kurstjens

orgaan voor de regering en het parlement bestaande uit de Tweede en Eerste Kamer wordt als evenwichtig beschouwd en hoeft niet veranderd te worden.

7.3.4 - Functioneel of politiek onderscheid? Zoals verwacht naar aanleiding van de constatering in paragraaf 7.1 dat de meerderheden van (voormalige) Eerste Kamerleden en coalitieleden tegen een eenkamerstelsel zijn, tekenen deze verhoudingen zich ook af bij deze kwestie. Zowel bij de functionele als politieke distinctie is er sprake van grote verschillen. Van de (voormalige) Eerste Kamerleden (n=20) is 10,0% voorstander van een eenkamerstelsel met een grotere rol voor de Raad van State; 75,0% tegenstander en 15,0% is neutraal. Bij de (voormalige) Tweede Kamerleden (n=26) liggen deze verhoudingen anders: 30,8% is voorstander; 57,7% tegenstander en 11,5% neutraal. Coalitieleden (n=18) zijn in grote getalen tegen dit voorstel, namelijk 77,8%. Oppositieleden (n=28) delen deze visie met 57,2%. De mening om het voorstel te ondersteunen is 5,6% van de coalitieleden en 32,1% van de oppositieleden toebedeeld. Neutraal tegenover de kwestie staan 16,6% coalitieleden en 10,7% oppositieleden.

7.3.5 - Concluderend Van de respondenten spreekt een minderheid zich uit voor het voorstel om een eenkamerstelsel in te richten waarbij een grotere rol voor de Raad van State is weggelegd. Ze zijn van mening dat de Eerste Kamer en de Raad van State in de huidige situatie voor het overgrote deel hetzelfde werk uitvoeren. Een eenkamerstelsel is mogelijk waarbij de huidige taken door zowel de Raad van State als de Tweede Kamer worden uitgevoerd. De Raad van State toetst immers al op de meeste punten die de Eerste Kamer ook in acht neemt en de Tweede Kamer behoort sowieso op alle criteria die de Eerste Kamer in acht neemt te toetsen. Om dit laatste te bevorderen mag de ondersteuning van de Tweede Kamer worden uitgebreid. Het Zweedse model is in ieder geval een goede mogelijkheid om in Nederland in te voeren. Tegenstanders stellen juist dat de adviezen van de Raad van State bij een eenkamerstelsel, net zoals in de huidige situatie, genegeerd kunnen worden door de Tweede Kamer terwijl de Eerste Kamer wel over formele machtsmiddelen beschikt. Dit argument is al eerder benoemd, namelijk bij een puur adviserende rol van de Eerste Kamer. Er is bovendien geen sprake van een overgrote dubbelfunctie van de Raad van de State en de Eerste Kamer: de eerste toetst zuiver juridisch terwijl


Nanda Kurstjens

de Senaat naast een juridische toets ook een politieke en maatschappelijke weging in zijn besluit meeneemt. Vooral die politieke weging mag de Raad van State niet overnemen omdat dit resulteert in een afbreuk aan ‘de Trias Politica’: de machtenscheiding waarbij het juridische en politieke met elkaar vermengd wordt. Dit argument is eveneens opgevoerd door tegenstanders van een Constitutioneel Hof.

7.4 - Grotere ondersteuning Tweede Kamer De laatste optie die in dit hoofdstuk wordt besproken is de instelling van een eenkamerstelsel met voor de Tweede Kamer een grotere ondersteuning. Zoals besproken in de vorige paragraaf geven voorstanders van een eenkamerstelsel met een grotere rol voor de Raad van State aan dat er meer ambtelijke ondersteuning mag zijn voor de Tweede Kamer zodat wetsvoorstellen op een accurate en effectieve wijze kunnen worden getoetst aan de hand van juridische, maatschappelijke als politieke criteria. Hieraan is de optie een eenkamerstelsel met een grotere ondersteuning ter beschikking staande voor de Tweede Kamer afgeleid. Dit betekent dat het huidige wetssysteem gehandhaafd in grote lijnen gehandhaafd blijft: een ministerie die samen met de regering de wet ontwerpt; de huidige vorm van advisering van de Raad van State aan de regering en het parlement; en de Tweede Kamer zoals ze thans is georganiseerd. Het enige dat verandert betreft de afschaffing van de Eerste Kamer en dat de Tweede Kamer een grotere ondersteuning, zoals persoonlijke medewerkers en grotere Bureau Wetgeving, tot haar beschikking krijgt. Zo is deze optie aan de respondenten voorgelegd.

7.4.1 - Bevinding: meer ambtelijke ondersteuning De ondersteuners zijn in de minderheid onder de respondenten (n=38): 21,1% is voorstander en de resterende 78,9% van de geïnterviewden zijn tegenstanders.

De oude discussie ‘leeuw of lam’: de Tweede Kamer moet gewoon haar tanden laten zien. (B5.17).

Het is belangrijk dat de Tweede Kamer toegerust wordt met deskundige ondersteuning en dat de leden de mogelijkheid benutten om eigen deskundigen te raadplegen en advies in te winnen om zo tot een oordeel te komen over de kwestie in plaats van binnen te korte termijn met een minder grondig onderbouwde visie te komen. Tweede Kamerleden moeten weten hoe de kwestie in elkaar steekt, zelf de zaak uitzoeken met behulp van deskundigen en ondersteuning. Op deze wijze kunnen


Nanda Kurstjens

ze wetten naar behoren toetsen en is de Eerste Kamer niet meer noodzakelijk. De Tweede Kamer kan dan ook complexe kwesties die ter sprake komen beter begrijpen en indien nodig een groter tegenwicht bieden - ‘haar tanden laten zien’ - aan ministers die deskundige en goed voorbereide ambtenaren achter zich hebben staan. Hiermee samenhangend wordt genoemd dat Tweede Kamerleden zich bewust moeten zijn van de functie die ze uitoefenen en hun plicht met betrekking tot toetsing van wetgeving. Deze bewustwording vindt onvoldoende plaats. Zowel Bureau Wetgeving als de persoonlijke ondersteuning mogen versterkt worden. Bureau Wetgeving kan kwalitatief versterkt worden om zo de juridische en technische toets te waarborgen, naast die van de Raad van State, en om wensen van Kamerleden kwalitatief beter te verwerken in amendementen en wetsvoorstellen. Daarnaast kunnen Tweede Kamerleden meer persoonlijke ondersteuning krijgen om meer kwesties grondiger uit te zoeken, juridische implicaties van wetsvoorstellen beter te overzien en om de volksvertegenwoordigende functie gemakkelijker uit te voeren. Bureau Wetgeving is dienstbaar aan de gehele Tweede Kamer terwijl een persoonlijk medewerker dienstbaar is aan één of enkele Kamerleden van dezelfde kleur. Bovendien vormt sterkere ondersteuning met een sterkere Raad van State, zoals behandeld in de vorige paragraaf, een goede combinatie als er eenkamerstelsel komt.

7.4.2 - Bevinding: geen volwaardige vervanging De politieke wens zal altijd prevaleren in de Tweede Kamer, altijd! (B1.17).

In de Eerste Kamer toetsen Senatoren intensief of wetgeving degelijk en deugdelijk is. In de Tweede Kamer vindt die toets ook plaats en met meer ondersteuning kan die toets inderdaad verbeterd worden. De uiteindelijke beslissing in de Tweede Kamer of een wet al dan niet wordt aangenomen, hangt echter niet af van de vraag of de wet degelijk is maar of het wetsvoorstel voldoet aan de politieke wens van een meerderheid van de Tweede Kamer. Met een eenkamerstelsel neemt de kans toe dat kwalitatief ondeugdelijke wetgeving wordt aangenomen in vergelijking met het huidige tweekamerstelsel, mede doordat de Tweede Kamer gebonden is aan het regeerakkoord en kwalitatief mindere (inferieure) wetgeving toch aanneemt als dit past in het regeringsbeleid. Meer ondersteuning voor de Tweede Kamer betekent niet per definitie dat ze dan ook inhoudelijk en juridisch kwalitatief betere adviezen en voorstellen krijgt en besluiten neemt. Daarnaast is er bij een eenkamerstelsel geen Kamer die in een minder publicitaire omgeving de wetsvoorstellen kan overdenken en toetsen. De hitte van het debat in de Tweede Kamer wordt minder aangetroffen in de


Nanda Kurstjens

Eerste Kamer en daardoor kan de Senaat voorkomen dat ‘de waan van de dag’ en andere sentimenten gaan regeren. De aanwezigheid van de Eerste Kamer, een extra ‘check’ in termen van ‘checks and balances’ voorkomt dat door een toevallige regeringscoalitie wetgeving wordt genomen dat geheel inconsistent is ten opzichte van de lijn der wetgeving die al jaren wordt gevoerd. Bovendien moet ook rekening gehouden worden met minderheden en eventuele andere meerderheden, zeker in tijden waarin een flink deel van de kiezers buitengewoon volatiel kan zijn/is. Als de ondersteuning van de Tweede Kamer wordt uitgebreid, is er geen reflectiemoment in de luwte en blijft de vraag bestaan of Tweede Kamerleden luisteren naar de (betere) adviezen van de ondersteuning die tot hun beschikking staat.

Never, never: dan ga je de ambtenaren de baas maken over de politici. (C3.17).

Het feit dat Eerste Kamerleden gekozen zijn terwijl een onzichtbare macht van persoonlijk medewerkers, adviesorganen en medewerkers van het Bureau Wetgeving niet-gekozenen betreffen, is een ander argument tegen een eenkamerstelsel met meer ondersteuning voor de Tweede Kamer. Volksvertegenwoordigers dienen in de openbaarheid verantwoording af te leggen aan het volk waarom ze bepaalde keuzes maken terwijl ambtenaren in beslotenheid keuzes maken en onduidelijk is of en aan wie ze verantwoording afleggen. Dit past niet in Nederland als democratie. Bovendien ervaren tegenstanders het als kortzichtig om deskundige Eerste Kamerleden te vervangen voor meer ambtenaren in dienst van de Tweede Kamer. Eerste Kamerleden worden gevoed door de praktijk, staan in het maatschappelijk middenveld, hebben ervaring opgedaan en zijn deskundig op hun vakgebied; tevens zijn er al voldoende adviesraden waar politici te rade kunnen gaan. Dit betekent dat de deskundigheid in het huidige systeem in voldoende mate aanwezig wordt geacht; die deskundigheid kan niet verbeterd worden door de Eerste Kamer af te schaffen en de ondersteuning voor de Tweede Kamer uit te breiden. Van de tegenstanders benoemt 23,3% desondanks dat in het huidige systeem de ondersteuning voor Tweede Kamerleden meer mag zijn, maar niet ten koste van de Eerste Kamer. Al zijn er ook tegenstanders (13,3%) die vinden dat er meer op hoofdlijnen gewerkt moet worden en dat daarvoor niet meer ondersteuning is: in de huidige situatie hebben Kamerleden voldoende ondersteuning en mogelijkheden om advies in te winnen en met het maatschappelijk middenveld te spreken.


Nanda Kurstjens

Tenslotte beschouwen tegenstanders Bureau Wetgeving niet als een volwaardige vervanger van de Senaat Bureau Wetgeving helpt bij het behandelen van het wetsvoorstel maar toetst niet. (D8.17). Bureau Wetgeving beoordeelt een wet niet op zijn merites maar gewoon om dingen juridisch mogelijk te maken. (D6.17).

Bureau Wetgeving is geen reflectief orgaan maar helpt Tweede Kamerleden bij het ontwerpen van initiatiefwetsvoorstellen en amendementen. Het orgaan is dienstbaar aan de Tweede Kamer, terwijl de Senaat een eigenstandige positie in het parlementaire stelsel inneemt. Senatoren toetsen wetsvoorstellen politiek, maatschappelijk en juridisch terwijl een Bureau Wetgeving, indien gevraagd door Tweede Kamerleden, de juridische implicaties in ogenschouw neemt met betrekking tot het opstellen van amendementen. Tevens beoogt de Senaat en in mindere mate de Tweede Kamer de bedoeling en interpretatie van het wetsvoorstel helder te krijgen: wetsinterpretatie. Wat bedoelt een minister met een wet of wat staat beschreven in de memorie van toelichting? Dit maakt onderdeel uit van de wetsgeschiedenis van een wet waaraan een rechter kan toetsen. Deze taak kan Bureau Wetgeving evenals persoonlijk medewerkers niet overnemen. De wet wordt niet duidelijker door meer ondersteuning, hoewel het een essentieel onderdeel vormt in de huidige wetgevingsprocedure. Meer ondersteuning van de Tweede Kamer zou de taken van de Senaat dus niet in zijn geheel kunnen ondervangen. 7.4.3 - Functioneel of politiek onderscheid? Een substantieel groter deel van de voorstanders voor een eenkamerstelsel met meer ondersteuning voor de Tweede Kamer zijn (voormalige) Tweede Kamerleden (n=18) namelijk 38,9%, ten opzichte van 5,0% van de (voormalige) Eerste Kamerleden (n=20). De rollen zijn omgedraaid bij de tegenstanders: 95,0% is (voormalig) Eerste Kamerlid tegen 61,1% van de (voormalige) Tweede Kamerleden. Er blijkt dus een behoorlijk verschil van opvatting te zijn als er een functioneel onderscheid wordt gemaakt. Zoals al eerder vermeld, kan dit verklaard worden doordat Senatoren hun functie willen beschermen en tegelijkertijd Tweede Kamerleden de mogelijkheid inzien om meer macht te vergaren. Als het onderscheid tussen coalitie en oppositie wordt gemaakt dan liggen de verhoudingen dichter bij elkaar. Respondenten van de coalitiepartijen (n=17) zijn met 11,8% voor en 88,2% tegen. Bij de oppositie (n=21) is de verhouding 28,6% voor en 71,4% tegen. Een politiek onderscheid maken snijdt dus minder hout.


Nanda Kurstjens

7.4.4 - Concluderend Net als bij de voorstellen van een eenkamerstelsel met een Constitutioneel Hof of een grotere taak voor de Raad van State, is een meerderheid van de respondenten tegen een eenkamerstelsel met meer ondersteuning voor de Tweede Kamer. Voorstanders vinden dat bij een eenkamerstelsel een combinatie van een sterkere rol voor de Raad van State met een grotere ondersteuning voor de Tweede Kamer een niet uit te sluiten combinatie vormt. De Eerste Kamer wordt overbodig als de Tweede Kamer in haar huidige vorm meer ondersteuning tot haar beschikking krijgt met als gevolg dat de Tweede Kamer meer ‘haar tanden kan laten zien’ door grondigere kennis van de dossiers. Tegenstanders weerleggen dit door te stellen dat ten eerste de deskundigheid in de Eerste Kamer grondig is en die deskundigheid in het parlementaire stelsel niet beter wordt door meer ondersteuning voor de Tweede Kamer. Ten tweede wint de politieke wenselijkheid uiteindelijk in de Tweede Kamer van kwalitatieve argumentatie om een wetsvoorstel niet aan te nemen. Tenslotte is meer ondersteuning geen volwaardige vervanging van de Eerste Kamer doordat persoonlijk medewerkers en Bureau Wetgeving andere taken uitvoeren.

7.5 - Algehele conclusie ‘Eenkamerstelsel’ De (oud-)volksvertegenwoordigers hebben zich uitgesproken over de mogelijkheid om de Eerste Kamer af te schaffen en een eenkamerstelsel als parlementair systeem te vormen. Een Nederlands eenkamerstelsel bestaat uit de Tweede Kamer, eventueel aangevuld met een Constitutioneel Hof, een Raad van State of een uitgebreidere ondersteuning voor de Tweede Kamer. Uit de gesprekken is naar voren gekomen dat de meningen verdeeld zijn aangaande het instellen van een eenkamerstelsel. Mocht het voorstel tot een eenkamerstelsel in Nederland thans in het parlement worden ingediend, ongeacht de variant, dan is het maar de vraag of het voorstel voldoende draagvlak kan vinden. Onderstaand worden de genoemde argumenten van vooren tegenstanders van een eenkamerstelsel en bijbehorende varianten samengevat weergegeven.

Over het hebben van een enkele Kamer stellen voorstanders dat dit recht doet aan het politieke primaat van de Tweede Kamer omdat de Eerste Kamer zich steeds meer politiek is gaan uitspreken in tegenstelling tot haar oorspronkelijke doelstelling. Daarnaast achten ze dat in hoge mate doublures van werkzaamheden in beide Kamers plaatsvindt en dat Nederland dus af kan met één Kamer. De werkzaamheden van de Eerste Kamer dienen ook in de Tweede Kamer plaats te vinden en mocht het


Nanda Kurstjens

nodig zijn dan kan de Raad van State of een Constitutioneel Hof waarborgen dat de toetsen wel worden uitgevoerd die de Eerste Kamer thans uitvoert. Een Constitutioneel Hof toetst of wetgeving niet in strijd is met de Nederlandse Grondwet: dit verhoogt de rechtsbescherming van individuen en de wetskwaliteit. Ook een grotere rol voor de Raad van State is een mogelijkheid: de Eerste Kamer en de Raad van State toetsen immers op een aantal dezelfde punten. Daarbij stellen de voorstanders dat dit ook in combinatie met meer ondersteuning voor de Tweede Kamer mag gaan. Door meer ondersteuning kan de Tweede Kamer meer ‘haar tanden laten zien’ door grondigere kennis van dossiers met als gevolg dat een groter tegenwicht aan de regering kan worden geboden en kwalitatief betere wetgeving tot stand kan komen. Voorts kan op verschillende manieren vorm worden gegeven aan de inrichting van een eenkamerstelsel. Zo zijn er voorstanders die alle genoemde mogelijkheden als opties beschouwen, al zijn er ook voorstanders tegen een grotere rol voor de Raad van State maar wel voor meer ondersteuning van de Tweede Kamer. Over de bovengenoemde argumenten zijn tegenstanders het oneens. Ten eerste vinden ze dat er geen sprake is van volledige doublure van de werkzaamheden van Eerste en Tweede Kamerleden; ze zien weldegelijk een meerwaarde in het aanblijven van de Eerste Kamer. De Eerste Kamer opereert in de luwte om de wetten nogmaals te beoordelen op effectiviteit, uitvoerbaarheid, kwaliteit, juridische implicaties en nut en noodzaak. Daarmee toetst een Eerste Kamer breder dan een Constitutioneel Hof zou doen. Een Constitutioneel Hof toetst alleen de juridische kant van een wet terwijl de Senaat daarnaast ook de maatschappelijke en politieke kanten voor zijn rekening neemt. Die bredere toets vormt juist de meerwaarde van de Senaat. Dit argument is ook valide bij de Raad van State welke enkel juridisch toetst en niet breder. Tegenstanders geven bovendien aan dat als de Raad van State of een Constitutioneel Hof wel maatschappelijk of politiek zou gaan toetsen dat dan ‘de Trias Politica’ in het geding komt. De politieke wens in de Tweede Kamer zal altijd overwinnen van de eventueel betere kwaliteit van wetgeving, ook als er meer ondersteuning ter beschikking staat aan de Tweede Kamer. Om dit te voorkomen is een tegenwicht nodig: de Eerste Kamer. Kortom, de discussie over al deze punten is voorlopig nog niet afgerond.

7.5.1 - Interview versus digitale enquête De verdeeldheid die aan het licht is gekomen bij de interviews met de (voormalige) volksvertegenwoordigers wordt bevestigd door de resultaten van de digitale enquête. Over alle punten, de algemene opvatting over een eenkamerstelsel en een eenkamerstelsel met de drie


Nanda Kurstjens

varianten, is de visie niet unaniem. Wel stellen tegenstanders van eenkamerstelsel dat, mocht het toch ooit zover komen dat de Eerste Kamer wordt afgeschaft, ze dan liever een grotere taak voor de Raad van State zien weggelegd dan voor een Constitutioneel Hof of een grotere ondersteuning van de Tweede Kamer. Niet alle voorstanders van een eenkamerstelsel steunen bij de enquête alle varianten, zo is er één die wel een grotere ondersteuning voor de Tweede Kamer en een grotere rol voor de Raad van State ondersteunt maar niet de oprichting van een Constitutioneel Hof. Uiteindelijk bevestigen de resultaten van de digitale enquête de bevindingen van het interview op hoofdlijnen.


Nanda Kurstjens

8. Conclusie, Reflectie en Aanbevelingen “Democratie is niet voor bange mensen” Centraal staat in dit onderzoek of de Eerste Kamer het principe ‘chambre de réflexion’ in de praktijk waarmaakt en niet verworden is tot een ‘te politiek’ handelend orgaan, zeker met het oog op de minderheidssteun van het kabinet Rutte-Asscher in deze Senaat. Naast de focus op de huidige actualiteit is ook de toekomst verkend: heeft de Eerste Kamer recht op haar voortbestaan? Indien deze vraag positief wordt beantwoord rijst de vraag in welke vorm. Interviews met (voormalige) politici, te wetende tientallen Eerste en Tweede Kamerleden, vormen de basis voor de analyse en de beantwoording van de centrale vraagstelling: Hoe functioneert de Nederlandse Eerste Kamer anno 2012/2013 en dient dit orgaan anders te worden vormgegeven volgens Nederlandse (voormalige) volksvertegenwoordigers: behouden in de huidige vorm, hervormen of afschaffen?

Het antwoord op deze vraag ligt - zoals vaak ook in de politiek - genuanceerd: welbeschouwd is bij alle besproken kwesties en mogelijkheden het woord ‘verdeeldheid’ van toepassing. Mogelijkheden te over om de Eerste Kamer te hervormen, de analyse toont echter geen eenduidig beeld. Dit geldt ook voor de beoordeling van het functioneren van dit orgaan in de praktijk en voor wat de potentiële alternatieven bij afschaffing betreft.

8.1 - Functioneren Eerste Kamer Geduid is dat de huidige regering onder leiding van minister-president Rutte problemen kan krijgen met het goedgekeurd krijgen van haar aanstaande beleidsplannen in de Eerste Kamer, deze vrees kan echter ongegrond zijn. Enerzijds verwacht 39,0% van de respondenten dat Senatoren politiek gaan bedrijven en anderzijds wordt door 39,0% aangegeven dat ze zich pragmatisch zullen opstellen. In ieder geval zoekt het kabinet steun bij de oppositie en neemt het contact tussen fracties van de Eerste en Tweede Kamer in frequentie toe. Of dit ertoe leidt dat Eerste Kamerleden dezelfde mening toebedeeld zijn dan de Tweede Kamer, blijft de vraag. Uit deze analyse blijkt dat betwist wordt of de ‘Wet van Noten’ als wetmatigheid geldt. Het is namelijk niet uitgesloten dat Eerste Kamerleden van de coalitiepartijen een veto uitspreken over de kabinetsplannen, ook als de coalitiefracties in de Tweede Kamer een positief oordeel hebben. Principe en praktijk liggen niet op één lijn; over het


Nanda Kurstjens

gehele toetsingskader van Eerste Kamerleden als kritisch beoordelaar van wetsvoorstellen bestaat geen unanimiteit. De aspecten ‘beoordeling of burgerrechten onevenredig worden geschaad, toetsing van uitvoerbaarheid en rekening houden met toekomstige kosten’ van dit kader worden niet door alle ondervraagden aan de Eerste Kamer toegedicht, maar alleen aan de Tweede Kamer. Een visie die hierbij om de hoek komt kijken is de Senaat als doublure van de Tweede Kamer. Toch geeft een grote meerderheid (76,7%) aan dat de Eerste Kamer een meerwaarde toevoegt aan het parlementaire systeem, namelijk het op afstand aanschouwen en beschouwen van de politiek (in de Tweede Kamer) en de daaruit komende wetsvoorstellen. In de praktijk wordt dit principe niet door iedereen als realiteit beschouwd: de Eerste Kamer treedt steeds meer in de publiciteit en stelt zich politieker op, aldus 51% van de geïnterviewden. Een betere balans is noodzaak tussen haar politieke handelen en het in de luwte beoordelen en aanschouwen.

8.2 - Eerste Kamer hervormen Aangetoond is dat de discussies die in het verleden zijn gevoerd over Senaatshervormingen tot op dit moment met deels dezelfde argumenten blijven voortbestaan. Anno nu blijft de vraag bestaan of de behandelde hervormingsmogelijkheden ooit werkelijkheid worden. Wat de slagingskans betreft heeft de mogelijkheid dat de Eerste Kamer enkel een adviserende functie krijgt de minste kans van slagen; de Raad van State neemt deze taak al op zich. Geen eenduidigheid is er over de andere besproken keuzes voor hervorming. Het eenmalig terugzendrecht als middel voor Eerste Kamerleden doet meer recht aan het politieke primaat van de Tweede Kamer en het gematigde politieke karakter van de Eerste Kamer, maar wordt ook aangemerkt als een zwakker instrument dan de novelle voor laatstgenoemd orgaan. Het correctief referendum wordt als winst voor de democratie beschouwd maar daarentegen ook als aantasting van het mandaat van de gekozen volksvertegenwoordiger gezien. Niet een winstpunt voor de democratie, maar een aantasting is het als het aantal ambtenaren wordt verhoogd als alternatief voor de democratisch gekozenen bij de verkleining van de StatenGeneraal. Bovendien wordt betwist of minder volksvertegenwoordigers leidt tot het meer werken op hoofdlijnen. Het democratisch gehalte komt ook om de hoek kijken bij de wijze van kiezen van Eerste Kamerleden. Enerzijds wordt het getrapte systeem als passend bij het gematigde politieke karakter van de Eerste Kamer gezien; anderzijds als een ondoorzichtig systeem dat niet democratisch is. Terug naar het systeem van vóór 1983 is een strijdpunt omdat betwist wordt of het uiteindelijk tot meer stabiliteit leidt. Of een districtenstelsel een alternatief vormt voor het huidige systeem wordt


Nanda Kurstjens

verschillend bezien evenals regionale representativiteit behoort tot de verantwoordelijkheid van politieke partijen of tot het kiessysteem zelf.

8.3 - Een eenkamerstelsel Kan het voorstel tot een eenkamerstelsel in Nederland thans op voldoende draagvlak rekenen? Het antwoord op deze vraag is negatief met het oog op de meningen van de respondenten. Enerzijds spreekt 31,4% van de geïnterviewden zich expliciet uit als voorstander: het hebben van één Kamer doet recht aan het politieke primaat van de Tweede Kamer en voorkomt de doublures tussen de Eerste en Tweede Kamer. De eventuele oprichting van een Constitutioneel Hof, een grotere rol voor de Raad van State, of meer ondersteuning voor de Tweede Kamer waarborgt de wetskwaliteit. Anderzijds wil een meerderheid (52,9%) de Senaat behouden, zeker omdat de Senaat wetgeving ‘breder’ toetst dan een Constitutioneel Hof en de Raad van State; en indien deze organen, bestaande uit niet-gekozenen, toetsen dan komt ‘de Trias Politica’ in het geding. Bovendien wint de politieke wens bij Tweede Kamerleden ten opzichte van de kwalitatief betere wetgeving, ook als meer ondersteuning ten dienste van Tweede Kamerleden staat.

8.4 - Distincties en digitale enquête Bij alle besproken kwesties is een distinctie gemaakt in functie en politiek. Een in het oog springend resultaat is hierbij dat (voormalige) Eerste Kamerleden ten opzichte van (voormalige) Tweede Kamerleden minder benoemen dat ze principieel gezien in de luwte opereren omdat verwacht was dat Eerste Kamerleden dit juist wel zouden benoemen om hun ‘afstandelijke’ positie te benadrukken. Mede ook omdat (voormalige) Senatoren in mindere mate aangeven dat ze in de praktijk politieker zijn gaan handelen. Dat kan ook de reden zijn waarom (voormalige) Senatoren de ‘Wet van Noten’ als wetmatigheid met minder ondersteunen dan (voormalige) Tweede Kamerleden. Laatstgenoemde kan dat als bewijs voor het te politiek handelen van de Eerste Kamer inbrengen terwijl (oud-)leden van de Eerste Kamer geneigd zijn om hun eigenstandige positie te verdedigen. Bovendien lijkt het niet meer dan logisch te zijn dat minder (oud-)Eerste Kamerleden een eenkamerstelsel steunen omdat het ten koste van hun eigen positie gaat en dan hun eigen graf graven, terwijl (Oud-)Tweede Kamerleden hun functie zien blijven bestaan. Wat het politieke onderscheid betreft blijkt een in het oog springende bevinding te zijn dat de oppositie ten opzichte van de coalitie meer van mening is dat de Eerste Kamer in de actuele politieke


Nanda Kurstjens

constellatie politieker gaat acteren en minder pragmatisch. De oppositie kan de minderheidssteun in de Eerste Kamer voor het kabinet Rutte-Asscher als kans bezien om meer eigen wensen ingewilligd te krijgen; tegelijkertijd gaat de coalitie uit van professionele Eerste Kamerleden die zich niet door politieke wensen laten leiden maar door hun taak als kritisch beoordelaar van wetsvoorstellen. Omdat dit laatste de vraag is of dit werkelijk gaat plaatsvinden, was dan ook verwacht dat meer coalitieleden een eenkamerstelsel zouden steunen dan oppositieleden. Immers dan hoeft het kabinet geen rekening meer te houden met het feit dat ze over minderheidssteun in de Eerste Kamer beschikt. Vanuit het oogpunt van regeerbaarheid ligt het dan ook in lijn dat coalitieleden in mindere mate de ‘Wet van Noten’ als wetmatigheid onderschrijven dan oppositieleden, omdat eerstgenoemde hoopt op een zo breed mogelijke steun voor haar plannen, ook in de Eerste Kamer.

De digitale enquête is als controlegroep van de geïnterviewden gebruikt. Bij de drie hoofdstukken over functioneren, hervormingen en bestaansrecht blijken de resultaten van de enquête de bevindingen van de interviews bij alle kwesties op hoofdlijnen te bevestigen. Voorzichtig concluderend mag daarmee worden uitgesloten dat de antwoorden van de geïnterviewde respondenten in enige richting zijn gestuurd zijn door de fysieke aanwezigheid van de interviewer.

8.5 - Reflectie en aanbevelingen Elke onderzoeker staat voor de uitdaging om uit evenwichtige databronnen te putten, zo ook in dit onderzoek. Het is onmogelijk om in een kort tijdsbestek alle huidige volksvertegenwoordigers te spreken, laat staan voormalige. Gepoogd is om een evenwichtige lijst van respondenten samen te stellen, maar het is altijd spijtig dat niet (meerdere respondenten van) alle politieke partijen aan het onderzoek mee konden of wilden werken - zeker gezien de geringe respons op de digitale enquête. Voor toekomstig onderzoek wordt aanbeveeld wel meerdere volksvertegenwoordigers van alle politieke partijen te spreken. Dan kan ook het onderscheid in visie van politieke partijen beter gemaakt worden in plaats van de nu gedane distinctie tussen oppositie en coalitie. De kans dat de visie van politieke partijen door de jaren heen verandert is immers kleiner dan de verandering in partijen die samen de regering en de oppositie vormen. Soms gaven voormalige Eerste en Tweede Kamerleden aan dat ze over hun ervaringen van destijds spraken met de mogelijkheid dat het er thans in de Eerste Kamer anders aan toe gaat dan toen zij zitting namen. De nadruk op dit verschil in zienswijze tussen voormalige en huidige ligt niet in


Nanda Kurstjens

dit onderzoek, maar kan voor vervolgonderzoek wel interessant zijn. De mening over de organen kan dus aan tijd en veranderingen onderhevig zijn; ook al is dat in deze analyse niet gebleken doordat meningen uit het verleden en het heden in grote lijnen met elkaar overeenkomen. Dit hoeft echter niet uit te sluiten dat opvattingen in de toekomst niet aan verandering onderhevig zijn vandaar het interessant kan zijn om over vijf of tien jaar eenzelfde analyse uit te voeren om te ontdekken hoe dan de meningen zijn over het (voort)bestaan van de Eerste Kamer.

Het uitgangspunt van deze analyse vormde niet om snel met de geïnterviewden de vragenlijst te doorlopen zodat binnen de kostbare en beschikbare tijd alle kwesties aan de orde zouden komen, maar om dieper op een bepaald soort vragen in te gaan. Dit resulteerde in een hoge mate van nonrespons voor enkele onderdelen. De keuze voor vervolgonderzoek kan zijn om of enerzijds een minder integrale analyse uit te voeren of anderzijds te proberen een grotere interviewtijd af te dwingen bij volksvertegenwoordigers. In dit onderzoek lag de gemiddelde duur van een interview op dertig minuten en was het niet mogelijk gezien de drukke werkschema’s van de (voormalige)volksvertegenwoordigers om een langere duur aan te nemen. Gedurende de interviews is achteraf bezien niet diep genoeg ingegaan op de term ‘kwaliteit’. In het onderzoek komt vele malen de termen ‘kwaliteit van wetgeving’ naar voren. Er is echter nagelaten om precies te achterhalen wat de respondenten onder deze abstracte term verstaan.

In deze analyse is gekozen voor een kwalitatieve aanpak door (voormalige) politici te interviewen. Het is ook interessant om hun opinie te vergelijken met de meningen van hun kiezers. De vraag die rijst is of de (voormalige) volksvertegenwoordigers een accuraat beeld van de publieke opinie vormen? De beantwoording van de vraag is mogelijk door kwantitatieve resultaten aan de hand van enquêtes onder het electoraat te vergelijken met de verkregen kwalitatieve data. Een ander interessant onderzoeksonderwerp kan de rol van de media in de publicitaire aandacht van de Eerste Kamer zijn. Volgens een aantal respondenten neemt de Senaat een meer publicitaire positie in dan ze behoort te hebben: komt dit doordat Senatoren de media opzoeken of dat media de Senatoren opzoeken of een combinatie van beide?

Hoe werken principes in de praktijk? Deze verkenning toont aan dat politici de discussie en het debat blijven voeren: ook daarmee blijft de toekomst van de Eerste Kamer in het ongewisse.


Nanda Kurstjens

Literatuurlijst Afbeelding voorblad: -

Haars, A. (2012). Piketpaaltjes slaan in de Eerste Kamer. Geraadpleegd op 4 februari 2013, http://www.bnr.nl/nieuws/294537-1212/piketpaaltjes-slaan-in-de-eerste-kamer

Referenties quotes, start hoofdstukken: -

Hoofdstuk 1: Eerste Kamer (n.d.-b). Geschiedenis Eerste Kamer. Geraadpleegd op 23 oktober 2012, http://www.eerstekamer.nl/begrip/geschiedenis_eerste_kamer

-

Hoofdstuk 2: Money, J. & Tsebelis, G. (1992). Cicero’s Puzzle: Upper House Power in Comparative Perspective. International Political Science Review, 13, 1, 25-43.

-

Hoofdstuk 3 : respondent C4.5

-

Hoofdstuk 4: respondent D8.9

-

Hoofdstuk 5: respondent B3.3

-


-


-

Hoofdstuk 8: respondent A16.8

Referenties: -

Andeweg, R.B. & Irwin, G.A. (2009). Governance and Politics of the Netherlands. (3rd Edition). Basingstoke: Palgrave Macmillan.

-

Barkhuysen, T. (2004). Het EVRM als integraal onderdeel van het Nederlandse materiële bestuursrecht. Geraadpleegd op 22 januari 2013, http://media.leidenuniv.nl/legacy/VAR132_1stepreadv.pdf

-

Beetham, D. (2006). Parliament and Democracy in the Twenty-First Century – a guide to good practice. (First Edition). Geneva: Inter-Parliamentary Union.

-

Bovend’Eert, P.P.T. & Kummeling, H.R.B.M. (2004). Het Nederlandse Parlement. (Tiende druk). Deventer: Kluwer.

-

Buelens, J. (2009). Volksraadplegingen: kan België wat leren van Nederland? Res Publica, 51, 1, 13-32.


Nanda Kurstjens

-

Campion, L. (1953). Second Chambers in Theory and Practice. Parliamentary Affairs, 7, 1, 1732.

-

Citizens Information (2010). Functions of the Seanad. Geraadpleegd op 14 december 2012, http://www.citizensinformation.ie/en/government_in_ireland/national_government/houses _of_the_oireachtas/functions_of_the_seanad.html

-

Citizens Information (2012). Legislation. Geraadpleegd op 14 december 2012, http://www.citizensinformation.ie/en/government_in_ireland/national_government/houses _of_the_oireachtas/legislation.html

-

Commissie-De Koning (1993). 21 427 Staatkundige, bestuurlijke en staatsrechtelijke vernieuwing. Geraadpleegd op 7 januari 2013, http://www.parlement.com/9291000/d/rap_cie_de_koning.pdf

-

De Pous, I. (2012). CDA en SP: inspraak in beleid in ruil voor steun in Senaat. Geraadpleegd op 1 november 2012, http://www.volkskrant.nl/vk/nl/11704/Kabinetsformatie/article/detail/3340156/2012/10/31 /CDA-en-SP-inspraak-in-beleid-in-ruil-voor-steun-in-Senaat.dhtml

-

De Vries, F. (2000). Nederlands Parlementsrecht - De staatsrechtelijke positie van de Eerste Kamer. Deventer: Kluwer.

-

Eerste Kamer (n.d.-a). Aandachtspunten voor Wetgevingskwaliteit (1). Geraadpleegd op 12 november 2012, https://www.google.nl/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CDAQFjAA&url =http%3A%2F%2Fwww.eerstekamer.nl%2F9324000%2Fd%2Faandachtspunten%2520leden.d oc&ei=gb4KUYCoNOSZ0QXHmIGwDA&usg=AFQjCNFPVObrJvkgPxH0MxCbcudtlhqhsA&sig2=E 7D9D32KjzVZKjlfuYhdIw&bvm=bv.41642243,d.d2k

-

Eerste Kamer (n.d.-b). Geschiedenis Eerste Kamer. Geraadpleegd op 23 oktober 2012, http://www.eerstekamer.nl/begrip/geschiedenis_eerste_kamer

-

Eerste Kamer (n.d.-c) Opneming in de Grondwet van bepalingen inzake het correctief referendum. Geraadpleegd op 20 december 2012, http://www.eerstekamer.nl/wetsvoorstel/25153_opneming_in_de_grondwet_van

-

Eerste Kamer (n.d.-d). Taken en positie Eerste Kamer. Geraadpleegd op 10 november 2012, http://www.eerstekamer.nl/begrip/taken_en_positie_eerste_kamer#p2

-

Eerste Kamer (n.d.-e). Werkwijze Eerste Kamer. Geraadpleegd op 4 december 2012,


Nanda Kurstjens

http://www.eerstekamer.nl/begrip/werkwijze_eerste_kamer -

Eerste Kamer (2012). Impressie Algemene politieke beschouwingen. Geraadpleegd op 18 december 2012, http://www.eerstekamer.nl/nieuws/20121205/impressie_algemene_politieke

-

Engels, H. (2011). De Eerste Kamer als constitutionele paradox: staatsrechtelijk en politiek orgaan. In Arjan Vliegenthart en Ronald van Raak (Eds.), De Eerste Kamer - De andere kant van het Binnenhof: Toen, Nu, Straks. (pp. 95-110). Soesterberg: Uitgeverij Aspekt.

-

Massicotte, L. (2001). Legislative Unicameralism: A Global Survey and a Few Case Studies. The Journal of Legislative Studies, 7, 1, 151-170.

-

Money, J. & Tsebelis, G. (1992). Cicero’s Puzzle: Upper House Power in Comparative Perspective. International Political Science Review, 13, 1, 25-43.

-

Nationale Conventie (2006). Hart voor de publieke zaak. Geraadpleegd op 6 november 2012, http://www.parlement.com/9291000/d/natconv.pdf

-

Noten, H. (2012, 26 september). Senaatsmeerderheid is lang niet zeker. NRC Handelsblad, p. 15.

-

NRC.nl (2012). PvdA-senator: meer partijen zijn nodig voor een stabiel kabinet. Geraadpleegd op 6 november 2012, http://www.nrc.nl/nieuws/2012/09/26/pvda-senator-noten-pvda-envvd-hebben-andere-partijen-nodig-voor-stabiel-kabinet/

-

Oireachtas (2012). Senators. Geraadpleegd op 14 december 2012, . http://www.oireachtas.ie/ViewDoc.asp?fn=/documents/amisc/senator.htm&CatID=108&m=s

-

Olsen, D.M. (1994). Democratic Legislative Institutions: A Comparative View. New York: M.E. Sharpe.

-

Overheid.nl (1996a). Aan de orde is de behandeling van: de brief van de minister van Binnenlandse Zaken over het correctief wetgevingsreferendum (21427, nr. 113).Geraadpleegd op 21 december 2012, https://zoek.officielebekendmakingen.nl/h-tk-19951996-54-39874018.html

-

Overheid.nl (1996b). Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van: de brief van de minister van Binnenlandse Zaken over het correctief wetgevingsreferendum (21427, nr. 113). Geraadpleegd op 21 december 2012, https://zoek.officielebekendmakingen.nl/h-tk-19951996-55-4030-4058.html


Nanda Kurstjens

-

Overheid.nl (1998a). Aan de orde is de behandeling van: het wetsvoorstel Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van bepalingen inzake het correctief referendum (25153). Geraadpleegd op 21 december 2012, https://zoek.officielebekendmakingen.nl/h-ek19971998-905-920.html

-

Overheid.nl (1998b). Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van: het wetsvoorstel Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van bepalingen inzake het correctief referendum (25153). Geraadpleegd op 21 december 2012, https://zoek.officielebekendmakingen.nl/h-ek19971998-941-961.html

-

Overheid.nl (2008a). Aan de orde is de behandeling van: het Voorstel van wet van het lid Halsema houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot invoering van de bevoegdheid tot toetsing van wetten aan een aantal bepalingen van de Grondwet door de rechter (28331). Geraadpleegd op 22 januari 2013, https://zoek.officielebekendmakingen.nl/behandelddossier/28331/h-ek-20082009-427454?resultIndex=8&sorttype=1&sortorder=4

-

Overheid.nl (2008b). Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van: het Voorstel van wet van het lid Halsema houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot invoering van de bevoegdheid tot toetsing van wetten aan een aantal bepalingen van de Grondwet door de rechter (28331). Geraadpleegd op 22 januari 2013, https://zoek.officielebekendmakingen.nl/behandelddossier/28331/h-ek-20082009-507525?resultIndex=9&sorttype=1&sortorder=4

-

Overheid.nl (2008c). Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van: het Voorstel van wet van het lid Halsema houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot invoering van de bevoegdheid tot toetsing van wetten aan een aantal bepalingen van de Grondwet door de rechter (28331). Geraadpleegd op 22 januari 2013, https://zoek.officielebekendmakingen.nl/behandelddossier/28331/h-ek-20082009-478494?resultIndex=10&sorttype=1&sortorder=4


Nanda Kurstjens

-

Parlement & Politiek (n.d.-a). Constitutionele Toetsing. Geraadpleegd op 16 november, http://www.parlement.com/id/vhnnmt7l3ozx/constitutionele_toetsing

-

Parlement & Politiek (n.d.-b). Eerste Kamer. Geraadpleegd op 10 november 2012, http://www.parlement.com/id/vhnnmt7ih7yi/eerste_kamer

-

Parlement & Politiek (n.d.-c). Geschiedenis verkiezingen Eerste Kamer. Geraadpleegd op 24 oktober 2012, http://www.parlement.com/id/vimrjew6jlre/geschiedenis_verkiezingen_eerste_kamer

-

Parlement & Politiek (n.d.-d). Kabinetscrisis 1999: de Nacht van Wiegel. Geraadpleegd op 10 november 2012, http://www.parlement.com/id/vh8lnhrouwxi/kabinetscrisis_1999_de_nacht_van_wiegel

-

Parlement & Politiek (n.d.-e). Kiesstelsels. Geraadpleegd op 6 januari 2013, http://www.parlement.com/id/vhnnmt7ieeyb/kiesstelsels

-

Parlement & Politiek (n.d.-f). Medewetgeving. Geraadpleegd op 3 december 2012, http://www.parlement.com/id/vh8lnhrpmxvu/mede_wetgeving

-

Parlement & Politiek (n.d.-g). Novelle. Geraadpleegd op 3 december 2012, http://www.parlement.com/id/vh8lnhrr6zzd/novelle

-

Parlement & Politiek (n.d.-h). Recht van enquête. Geraadpleegd op 3 december 2012, http://www.parlement.com/id/vh8lnhrsd1ri/recht_van_enquete

-

Parlement & Politiek (n.d.-i). Staatscommissie-Cals/Donner. Geraadpleegd op 6 januari 2013, http://www.parlement.com/id/vh8lnhrqlywz/staatscommissie_cals_donner

-

Parlement & Politiek (n.d.-j). Tweekamerstelsel. Geraadpleegd op 23 oktober 2012, http://www.parlement.com/id/vh8lnhrpmxvt/tweekamerstelsel

-

Parlement & Politiek (n.d.-k). Tweestemmenstelsel. Geraadpleegd op 6 januari 2013, http://www.parlement.com/id/vh8lnhrqszxs/tweestemmenstelsel

-

Parlement & Politiek (2013). Weinig bereidheid om kiesregels Eerste Kamer aan te passen. Geraadpleegd op 30 januari 2013, http://www.parlement.com/id/vj6qixpnj3tx/nieuws/weinig_bereidheid_om_kiesregels_eerst e?ctx=vhy5i95c1fxj

-

PDC Nederlandse Grondwet (n.d.). Artikel 120: Constitutionele toetsing. Geraadpleegd op 22 januari 2013, http://www.denederlandsegrondwet.nl/9353000/1/j9vvihlf299q0sr/vgrnfcwz08zv


Nanda Kurstjens

-

Raad van State (2011). Adviezen W01.11.0284/I. Geraadpleegd op 4 oktober 2012, http://www.raadvanstate.nl/adviezen/zoeken_in_adviezen/zoekresultaat/?advicepub_id=10 364

-

Raad van State (n.d. - a). De Raad van State in het kort. Geraadpleegd op 17 november 2012, http://www.raadvanstate.nl/over_de_raad_van_state/raad_van_state_in_het_kort/

-

Raad van State (n.d. - b). Toetsingskader. Geraadpleegd op 4 december 2012, http://www.raadvanstate.nl/onze_werkwijze/advisering/toetsingskader/#toets1

-

Regeringskansliet (2007). The Swedish Law-Making Process. Geraadpleegd op 17 november 2012, http://www.government.se/content/1/c6/08/48/61/758e413e.pdf

-

Roskin, M.G. (1986). Countries and Concepts. Englewood Cliffs, New Jersey: Prentice Hall.

-

Russell, M. (2001). What are Second Chambers for? Parliamentary Affairs, 54, 442-458.

-

Rutte, M. (2012). Brief regering; Wetsvoorstellen die zullen worden ingetrokken Kabinetsformatie 2012. Geraadpleegd op 10 december 2012, https://www.parlementairemonitor.nl/9353000/1/j9vvij5epmj1ey0/vj4zfw34rrz6

-

Rutte, M. & Spies, J.W.E. (2011). Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake de inrichting en samenstelling van de Staten-Generaal, strekkende tot de vermindering van het aantal leden van de Tweede Kamer en de Eerste Kamer. Geraadpleegd op 4 oktober 2012, https://www.parlementairemonitor.nl/9353000/1/j9vvij5epmj1ey0/vj2om7s448sz#p2

-

Scully, R. (2001). Dealing with Big Brother: Relations with the First Chamber. The Journal of Legislative Studies, 7, 1, 93-104.

-

Shell, D. (2001). The History of Bicameralism. The Journal of Legislative Studies, 7, 1, 5-18.

-

Sorgdrager, W. (1998). Wet van 5 maart 1998, houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot opneming van bepalingen inzake het correctief referendum. Geraadpleegd op 10 november 2012, https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stb-1998-137.html

-

Stokmans, D. & Van der Walle, E. (2012, 15-16 november). Rutte durft alweer grappen te maken. NRC Handelsblad, p. 6.

-

Timmermans, S. & Van der Geest, M. (2011). Geen meerderheid voor kabinet, steun SGP nodig. Geraadpleegd op 18 december 2012, http://www.volkskrant.nl/vk/nl/5964/De-


Nanda Kurstjens

verkiezingen-voor-de-Eerste-Kamer/article/detail/2436286/2011/05/23/Geen-meerderheidvoor-kabinet-steun-SGP-nodig.dhtml -

Tweede Kamer (2012a). Naar een Grondwet. Geraadpleegd op 23 oktober 2012, http://www.tweedekamer.nl/hoe_werkt_het/tweede_kamer_door_de_eeuwen_heen/17951848_naar_een_grondwet/index.jsp#0

-

Tweede Kamer (2012b). Stap 2 - Een voorstel. Geraadpleegd op 4 december 2012, http://www.tweedekamer.nl/hoe_werkt_het/van_wetsvoorstel_tot_wet/stap_2/index.jsp

-

Tweede Kamer (2012c). Stap 3 - Hoe denkt de politiek er over? Geraadpleegd op 4 december 2012, http://www.tweedekamer.nl/hoe_werkt_het/van_wetsvoorstel_tot_wet/stap_3/index.jsp

-

Tweede Kamer (2012d). Stap 4 - Wordt het ja, nee of iets anders? Geraadpleegd op 4 december 2012, http://www.tweedekamer.nl/hoe_werkt_het/van_wetsvoorstel_tot_wet/stap_4/index.jsp

-

Van den Braak, B. (2011). Ter voorkoming van ‘het kwaad’. In Arjan Vliegenthart en Ronald van Raak (Eds.), De Eerste Kamer - De andere kant van het Binnenhof: Toen, Nu, Straks. (pp. 31-64). Soesterberg: Uitgeverij Aspekt.

-

Van der Walle, E. (2012, 20-21 november). CDA is in de senaat niet per se tegen Rutte II. NRC Handelsblad.

-

Van Gorp, C. (2012). Traditioneel terughoudende Eerste Kamer is niet meer vies van politieke spelletjes. Geraadpleegd op 6 november 2012, http://www.trouw.nl/tr/nl/4500/Politiek/article/detail/3322956/2012/09/27/Traditioneelterughoudende-Eerste-Kamer-is-niet-meer-vies-van-politieke-spelletjes.dhtml

-

Volkskrant (2012). Rutte II rekent af met 14 wetsvoorstellen van Rutte I. Geraadpleegd op 10 december 2012, http://www.volkskrant.nl/vk/nl/11698/Kabinet-RutteII/article/detail/3354543/2012/11/27/Rutte-II-rekent-af-met-14-wetsvoorstellen-van-RutteI.dhtml


Nanda Kurstjens

Bijlage 1: Respondentenlijst interviews Dit onderzoek is mede tot stand gekomen door de medewerking van 52 (oud-)parlementariërs: -

17 Eerste Kamerleden

-

6 voormalig Eerste Kamerleden

-

13 Tweede Kamerleden

-

16 voormalig Tweede Kamerleden

In de onderstaande tabel wordt meer informatie over hen gegeven; per politieke partij gerangschikt. Tabel 4: Respondenten interviews

Naam respondent

Politieke partij

Vertegenwoordigend orgaan

Greetje de Vries - Leggedoor

CDA

Eerste Kamer

René van der Linden

CDA

Eerste Kamer Oud-Tweede Kamerlid Voormalig staatssecretaris

Wopke Hoekstra

CDA

Eerste Kamer

Hans Hillen

CDA

Oud-Eerste Kamerlid Oud-Tweede Kamerlid Voormalig minister

Michel Rog

CDA

Tweede Kamer

Raymond Knops

CDA

Tweede Kamer


Nanda Kurstjens

Antoinette Vietsch

CDA

Oud-Tweede Kamerlid

Ger Koopmans

CDA

Oud-Tweede Kamerlid

Jack Biskop

CDA

Oud-Tweede Kamerlid

Maarten Haverkamp

CDA

Oud-Tweede Kamerlid

Ed Anker

ChristenUnie

Oud-Tweede Kamerlid

Joris Backer

D66

Eerste Kamer

Marijke Scholten

D66

Eerste Kamer

Eddy Schuyer

D66

Oud-Eerste Kamerlid

Sjoerd Sjoerdsma

D66

Tweede Kamer

Bert Bakker

D66

Oud-Tweede Kamerlid

Boris van der Ham

D66

Oud-Tweede Kamerlid

Bruno Braakhuis

GroenLinks

Oud-Tweede Kamerlid

Kees de Lange

OSF

Eerste Kamer

Esther-Mirjam Sent

PvdA

Eerste Kamer

Guusje ter Horst

PvdA

Eerste Kamer Voormalig minister

Kim Putters

PvdA

Eerste Kamer


Nanda Kurstjens

Marleen Barth

PvdA

Eerste Kamer Oud-Tweede Kamerlid

Jean Eigeman

PvdA

Oud-Eerste Kamerlid

Ton Doesburg

PvdA

Oud-Eerste Kamerlid

Trude Maas-De Brouwer

PvdA

Oud-Eerste Kamerlid

Henk Nijboer

PvdA

Tweede Kamer

Jacques Monasch

PvdA

Tweede Kamer

Mohammed Mohandis

PvdA

Tweede Kamer

Eeke van der Veen

PvdA

Oud-Tweede Kamerlid

Metin Çelik

PvdA

Oud-Tweede Kamerlid

Tobias Reynaers

PVV

Eerste Kamer

Andre Elissen

PVV

Oud-Tweede Kamerlid

Richard de Mos

PVV

Oud-Tweede Kamerlid

Willie Dille

PVV

Oud-Tweede Kamerlid

Jhim Van Bemmel

Ex-PVV

Oud-Tweede Kamerlid

Eenmansfractie Van Bemmel Marcial Hernandez

Ex-PVV

Oud-Tweede Kamerlid


Nanda Kurstjens

Groep Kortenoeven/Hernandez Roelof Bisschop

SGP

Tweede Kamer

Arjan Vliegenthart

SP

Eerste Kamer

Nanneke Quik-Schuijt

SP

Eerste Kamer

Henk van Gerven

SP

Tweede Kamer

Jan de Wit

SP

Tweede Kamer Oud-Eerste Kamerlid

Fred de Graaf

VVD

Eerste Kamer

Koos Schouwenaar

VVD

Eerste Kamer

Sybe Schaap

VVD

Eerste Kamer

Elsabe Kalsbeek-

VVD

Oud-Eerste Kamerlid

Arno Rutte

VVD

Tweede Kamer

Mark Harbers

VVD

Tweede Kamer

Pieter Duisenberg

VVD

Tweede Kamer

Ton Elias

VVD

Tweede Kamer

Hans van Baalen

VVD

Europarlementariër

Schimmelpennick


Nanda Kurstjens

Oud-Tweede Kamerlid Jan Nagel

50PLUS

Eerste Kamer


Nanda Kurstjens

Bijlage 2: Respondentenlijst digitale enquête Dit onderzoek is mede tot stand gekomen door de medewerking van 9 (oud-)parlementariërs: -

6 Eerste Kamerleden

-

2 Tweede Kamerleden

-

1 voormalig Tweede Kamerlid

In de onderstaande tabel wordt meer informatie over hen gegeven; per politieke partij gerangschikt. Tabel 5: Respondenten digitale enquête

Naam respondent

Politieke partij

Vertegenwoordigend orgaan

Gerrit Terpstra

CDA

Eerste Kamer

Margreet de Boer

GroenLinks

Eerste Kamer

Ruard Ganzevoort

GroenLinks

Eerste Kamer

Janny Vlietstra

PvdA

Eerste Kamer

Nico Schrijver

PvdA

Eerste Kamer

Albert de Vries

PvdA

Tweede Kamer

Ronald Sörensen

PVV

Eerste Kamer


Nanda Kurstjens

Wim Kortenoeven

Ex-PVV

Oud-Tweede Kamerlid

Groep Kortenoeven/Hernandez Mark Verheijen

VVD

Tweede Kamer


Nanda Kurstjens

Bijlage 3: Vragenlijst interview Gedurende het onderzoek is de onderstaande vragenlijst gebruikt bij alle respondenten die werden geïnterviewd.

Introductie Het verkennende onderzoek over het instituut de ‘Eerste Kamer’, welke onderdeel is van het Nederlands parlementair systeem, heeft als doel om meer inzicht in haar bestaansrecht te verkrijgen. De discussie over het functioneren, de vormgeving en het bestaansrecht van de Eerste Kamer woedt al jaren voort. In dit onderzoek worden drie scenario’s geschetst: het functioneren en behouden van de Eerste Kamer in haar huidige vorm; het hervormen van de Senaat; of tenslotte dit orgaan afschaffen. Centraal in dit onderzoek is de perceptie van politici die betrokken zijn of zijn geweest bij dit parlement en haar functioneren. Vandaar dat zowel (voormalig) Eerste als Tweede Kamerleden worden geïnterviewd. 

Verzoek gesprek opnemen



Verzoek tot citeren

1. Het functioneren van de Eerste Kamer Een vijftal criteria vormen in hoofdlijn het toetsingskader voor Eerste Kamerleden: 6)

Kwaliteit van wetgeving

7)

Juridische aspect

8)

Rechten van burgers niet onevenredig geschaad

9)

Uitvoerbaarheid

10) Voldoende rekening gehouden met toekomstige kosten 

Welke mening bent u toebedeeld ten aanzien van dit rijtje? Bent u het er mee eens of niet?



Zijn er niet-genoemde criteria?



Wat vindt u principieel gezien de meerwaarde van de Eerste Kamer als u kijkt naar deze criteria?

De slag van principe naar praktijk: 

Vanuit de praktijk gezien, hoe beoordeelt u het huidige functioneren van de Eerste Kamer?


Nanda Kurstjens

In de huidige tijden kan kabinet Rutte-Asscher wel rekenen op meerderheidssteun in de Tweede Kamer maar niet in de Eerste Kamer. 

Welke invloed hebben deze verschillende meerderheden op het functioneren van de Eerste en Tweede Kamer, dus op het wetgevingsproces?



Denkt u dat de verschillende meerderheden in de twee Kamers leidt tot (partij)politiek handelen of dat de Eerste Kamer haar taak als een ‘onafhankelijk’ orgaan kan (blijven) uitvoeren?

De Eerste Kamer heeft een aantal rechten, waaronder het vetorecht. 

Verwacht u dat één (of enkele) leden van de twee coalitiepartijen (VVD of PvdA) in de Eerste Kamer gaat (gaan) dreigen met een veto over aanstaand beleid gebaseerd op het meest recente regeerakkoord?

Han Noten, PvdA-Eerste Kamerlid, stelde onlangs: ‘een fractie in de Eerste Kamer zal een regering nooit aan een meerderheid helpen als haar partijgenoten in de Tweede Kamer tegen het betreffende wetsvoorstel hebben gestemd’. 

Welke mening heeft u over deze stelling?

2. Hervormen Voor het hervormen van de Eerste Kamer liggen verschillende mogelijkheden op tafel. Een aantal van deze mogelijkheden worden aan u voorgelegd.

De eerste mogelijkheid is het invoeren van een correctief referendum, dat wil zeggen dat burgers de mogelijkheid krijgen om een door de Tweede en Eerste Kamer aanvaard wetsvoorstel alsnog af te wijzen, indien nodig onder bepaalde voorwaarden. 

Welke opvatting heeft u over het invoeren van een correctief referendum?



Als u voorwaarden wenst, kunt u deze benoemen?

Een tweede mogelijkheid is een eenmalig terugzendrecht invoeren. Dit houdt in dat de Eerste Kamer een wetsvoorstel indien zij dat nodig acht eenmalig terug kan zenden naar de Tweede Kamer voor een heroverweging. Uiteindelijk blijft de eindbeoordeling wel bij de Senaat. 

Welke visie heeft u over een eenmalig terugzendrecht?



Vindt u dat de eindbeoordeling bij de Senaat dient te liggen of bij de Tweede Kamer behoort te zijn?


Nanda Kurstjens

Een derde optie voor hervorming is dat de Eerste Kamer een puur adviserende rol toegewezen krijgt. Dat wil zeggen dat Eerste Kamerleden de Tweede Kamer adviseren over voorstellen alvorens de Tweede Kamer definitief beslist en stemt. 

Een adviserende rol van de Eerste Kamer, welke mening heeft u hierover?

Een vierde hervormingsmogelijkheid is verkleining van de Staten-Generaal, waaronder dus de Eerste Kamer. 

Welke visie heeft u wat betreft de verkleining van de Staten-Generaal en met name omtrent de Eerste Kamer?

Heden worden Senatoren via het systeem van ‘getrapte verkiezingen’ gekozen; dus door leden van de Provinciale Staten. 

Hoe vindt u dit systeem functioneren?

Een mogelijkheid voor hervorming is door de wijze van verkiezen te veranderen: directe verkiezingen invoeren aan de hand van een districtenstelsel. 

Welke mening heeft u over het invoeren van een districtenstelsel, met dus directe verkiezingen?

Daarnaast is een optie van hervorming het verlengen van de zittingsduur van Senatoren, ongeacht of er een systeem van ‘getrapte’ verkiezingen is of een districtenstelsel. Het systeem van vóór 1983 wordt ingevoerd: een zittingsduur van zes jaar waarbij elke drie jaar de helft van de zetels verkiesbaar wordt gesteld, dus niet allemaal tegelijkertijd. 

Is het herinvoeren van het systeem van vóór 1983 van waarde voor het functioneren van de Eerste Kamer?



Heeft u nog andere opties voor hervorming dan genoemden?

3. Afschaffen In de discussie over het functioneren en bestaansrecht van de Senaat wordt afschaffen ook genoemd. Als de Eerste Kamer zou worden afgeschaft dan komt er een zogenaamd eenkamerstelsel. Alvorens aan u een aantal opties voor het invullen van een eenkamerstelsel worden voorgelegd, wordt eerst naar uw mening gevraagd over het invoeren van een eenkamerstelsel. 

In algemene zin, wat voelt u voor het invoeren van een eenkamerstelsel?


Nanda Kurstjens

Er zijn landen die beschikken over een Constitutioneel Hof die toetst of wetgeving en regels niet in strijd zijn met de Grondwet of internationale verdragen. In Nederland is het op dit moment verboden dat de rechter de wet toetst aan de Grondwet. 

Welke mening heeft u toebedeeld over het invoeren van een Constitutioneel Hof ter vervanging van de Eerste Kamer?

In plaats van een Constitutioneel Hof kan de Raad van Staat een grotere rol gegeven worden bij afschaffing van de Eerste Kamer. 

Is dit volgens u een reële hervormingsmogelijkheid?



Zo ja, heeft u een idee over hoe de Raad van State dan in het Nederlandse parlementaire systeem past (welke taken en bevoegdheden)?

Tenslotte wordt de mogelijkheid van het versterken van de ondersteuning voor de Tweede Kamer genoemd: de ondersteuning van de Kamerleden alsmede bureau wetgeving en andere ondersteuningsmiddelen kunnen worden versterkt. De Eerste Kamer verdwijnt dan. 

Hoe denkt u over deze optie?



Heeft u nog andere opties voor het inrichten van het Nederlands parlementair systeem bij afschaffing van de Eerste Kamer dan de genoemden?


Nanda Kurstjens

Bijlage 4: Vragenlijst digitale enquête Voor de digitale enquête is de onderstaande vragenlijst met bijbehorende antwoordmogelijkheden ontwikkeld.

Inleiding Stichting Burger onderzoekt op dit moment het functioneren van de Eerste Kamer. De discussie over de vormgeving en het bestaansrecht van de Eerste Kamer woedt al jaren voort. Dit onderzoek heeft dan ook als doel om meer inzicht te krijgen in het bestaansrecht van de Eerste Kamer. Om hier achter te komen, worden er in dit onderzoek drie scenario’s geschetst: de Eerste Kamer behouden in de huidige vorm, hervormen of afschaffen. In deze enquête komen deze scenario’s aan bod en wordt bij ieder scenario afzonderlijk om uw mening gevraagd. Er worden open en meerkeuzevragen gesteld; bij de meerkeuzevragen is er mogelijkheid tot schriftelijke toelichting. Deze vragenlijst neemt ongeveer tien minuten van uw tijd in beslag. Uw antwoorden worden vertrouwelijk behandeld.

Met vriendelijke groet, Nanda Kurstjens Stichting Burger Onderzoek

De enquêtevragen Naam: Partij:

De Eerste Kamer bestudeert en beoordeelt de wetsvoorstellen die de Tweede Kamer heeft goedgekeurd. Hierbij streeft de Eerste Kamer een vijftal doelen na die in meer of mindere mate belangrijk worden gevonden. 1) Geef per doel aan in hoeverre u de doelen principieel van belang ziet voor de Eerste Kamer: a. Het toetsen van de kwaliteit van de wetgeving/wetsvoorstellen Niet belangrijk - minder belangrijk - neutraal - belangrijk - heel belangrijk Mogelijkheid voor toelichting


Nanda Kurstjens

b. Het juridisch toetsen van de wetsvoorstellen oftewel beoordelen of het niet strijdig is met de Grondwet, bestaande wetgeving en internationale verdragen Niet belangrijk - minder belangrijk - neutraal - belangrijk - heel belangrijk Mogelijkheid voor toelichting c. Het beoordelen of de rechten van de burgers niet onevenredig worden geschaad Niet belangrijk - minder belangrijk - neutraal - belangrijk - heel belangrijk Mogelijkheid voor toelichting d. Het bestuderen van de uitvoerbaarheid Niet belangrijk - minder belangrijk - neutraal - belangrijk - heel belangrijk Mogelijkheid voor toelichting e. Het beoordelen of er voldoende rekening is gehouden met toekomstige kosten van wetsvoorstellen Niet belangrijk - minder belangrijk - neutraal - belangrijk - heel belangrijk Mogelijkheid voor toelichting

2) Is er een principiële meerwaarde van de Eerste Kamer niet benoemd? Ja - nee Mogelijkheid voor toelichting

3) Geef per doel aan in hoeverre u in de praktijk merkt dat er belang wordt gehecht aan dit doel door de Eerste Kamer: a. Het toetsen van de kwaliteit van de wetgeving/wetsvoorstellen Niet belangrijk - minder belangrijk - neutraal - belangrijk - heel belangrijk Mogelijkheid voor toelichting b. Het juridisch toetsen van de wetsvoorstellen oftewel beoordelen of het niet strijdig is met de Grondwet, bestaande wetgeving en internationale verdragen Niet belangrijk - minder belangrijk - neutraal - belangrijk - heel belangrijk Mogelijkheid voor toelichting c. Het beoordelen of de rechten van de burgers niet onevenredig worden geschaad Niet belangrijk - minder belangrijk - neutraal - belangrijk - heel belangrijk Mogelijkheid voor toelichting


Nanda Kurstjens

d. Het bestuderen van de uitvoerbaarheid Niet belangrijk - minder belangrijk - neutraal - belangrijk - heel belangrijk Mogelijkheid voor toelichting e. Het beoordelen of er voldoende rekening is gehouden met toekomstige kosten van wetsvoorstellen Niet belangrijk - minder belangrijk - neutraal - belangrijk - heel belangrijk Mogelijkheid voor toelichting

4) Is er een praktische meerwaarde van de Eerste Kamer niet benoemd? Ja – nee Mogelijkheid voor toelichting

5) Alles overziend, hoe beoordeelt u het huidige functioneren van de Eerste Kamer? Zeer slecht - slecht - matig - goed - zeer goed Mogelijkheid voor toelichting waarom de persoon die mening is toebedeeld

De drie scenario’s Uw mening wordt gevraagd over deze drie scenario’s: de Eerste Kamer in haar huidige vorm behouden, hervormen of af schaffen. Bij mogelijkheden hervorming en afschaffing worden een aantal opties benoemd over hoe het Nederlandse parlementaire systeem dan in te richten. Bij de mogelijkheid behoud van de Eerste Kamer wordt ingegaan op de actuele kwestie van verschillende meerderheden in de Eerste en Tweede Kamer.

De huidige vormgeving van de Eerste Kamer behouden 6) Welke mening bent u toebedeeld wat betreft het huidige functioneren van de Eerste Kamer? Mogelijkheid voor toelichting

Huidig is de parlementaire situatie zo dat Kabinet Rutte-Asscher wel beschikt over meerderheidssteun in de Tweede Kamer, maar niet in de Eerste Kamer. 7) Welke invloed hebben de verschillende meerderheden op het functioneren van de Eerste en Tweede Kamer, dus op het wetgevingsproces?


Nanda Kurstjens

Mogelijkheid voor toelichting

8) Denkt u dat de verschillende meerderheden in de twee Kamers leiden tot (partij)politiek handelen of dat de Eerste Kamer zich pragmatisch opstelt en haar taak als beoordelaar van de rechtmatigheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van wetten ‘onafhankelijk’ blijft uitvoeren? (Partij)politiek handelen - pragmatisch opstellen - anders, namelijk… (mogelijkheid om iets anders in te vullen) Mogelijkheid voor toelichting

9) Verwacht u dat één (of enkele) leden van de twee coalitiepartijen (VVD of PvdA) in de Eerste Kamer gaan dreigen met een veto over aanstaand beleid gebaseerd op het meest recente regeerakkoord? Grote kans- Matige kans - geringe kans - geen kans Mogelijkheid voor toelichting

10) Een fractie in de Eerste Kamer helpt een regering nooit aan een meerderheid als een meerderheid van haar partijgenoten in de Tweede Kamer tegen het betreffende wetsvoorstel heeft gestemd. Helemaal oneens - oneens - neutraal - eens - helemaal eens Mogelijkheid voor toelichting

De Eerste Kamer hervormen Een aantal hervormingsmogelijkheden op basis van de praktijk in andere landen evenals eerder voorgestelde mogelijkheden en aanbevelingen worden middels stellingen aan u voorgelegd en u mag uw mening hierover geven.

De eerste mogelijkheid is het invoeren van een correctief referendum, dat wil zeggen dat burgers de mogelijkheid krijgen om een door de Tweede en Eerste Kamer aanvaard wetsvoorstel alsnog af te wijzen, indien nodig onder bepaalde voorwaarden.


Nanda Kurstjens

11) Als de Eerste Kamer hervormd gaat worden dan dient het correctief referendum te worden ingevoerd. Helemaal oneens - oneens - neutraal - eens - helemaal eens Mogelijkheid voor toelichting

Een aanbeveling die de Nationale Conventie in 2006 gaf was een eenmalig terugzendrecht van een wetsvoorstel van de Eerste naar de Tweede Kamer, waarbij de Eerste Kamer wel het laatste oordeel mag vellen. Volgens de Conventie hoeft de Eerste Kamer dan niet een voorstel te verwerpen of onder druk te aanvaarden. Door terugzending vindt er een openbare heroverweging plaats en kan de Tweede Kamer eventueel het voorstel aanpassen 12) Als de Eerste Kamer hervormd gaat worden dan dient de Eerste Kamer het eenmalige terugzendrecht als recht te krijgen. Helemaal oneens - oneens - neutraal - eens - helemaal eens Mogelijkheid voor toelichting

Een andere optie is dat de Eerste Kamer het stemrecht over wetsvoorstellen wordt ontnomen en alleen een adviserende rol krijgt. De Eerste Kamer kan alvorens de Tweede Kamer stemt over het voorstel haar advies naar de Tweede Kamer sturen 13) Als de Eerste Kamer hervormd gaat worden dan dient de Eerste Kamer alleen een adviserend recht te krijgen. Helemaal oneens - oneens - neutraal - eens - helemaal eens Mogelijkheid voor toelichting

Kabinet Rutte-Asscher had een wetsvoorstel ingediend om de Eerste Kamer en de Tweede Kamer te verkleinen. Wat betreft de Eerste Kamer zou deze van 75 naar 50 zetels gaan. 14) Als de Eerste Kamer hervormd gaat worden dan dient de Eerste Kamer verkleind te worden. Helemaal oneens - oneens - neutraal - eens - helemaal eens Mogelijkheid voor toelichting

Heden worden Senatoren via het systeem van ‘getrapte verkiezingen’ gekozen; dus door leden van de Provinciale Staten.


Nanda Kurstjens

15) Als de Eerste Kamer hervormd gaat worden dan dienen de Eerste Kamerleden gekozen te worden via directe verkiezingen in plaats van het behouden van het systeem van ‘getrapte verkiezingen’. Helemaal oneens - oneens - neutraal - eens - helemaal eens Mogelijkheid voor toelichting

De Nationale Conventie in 2006 gaf ook de aanbeveling om de zittingsduur van de leden van de Eerste Kamer te verlengen naar zes jaar en om elke drie jaar de helft van de leden te verkiezen. Dit systeem heeft Nederland in het verleden gehanteerd. De aanbeveling werd gedaan om het reflectieve karakter van de Eerste Kamer beter tot uiting te laten komen 16) Als de Eerste Kamer hervormd gaat worden dan dient de zittingsduur zes jaar te worden en om elke drie jaar wordt de helft van de leden gekozen. Helemaal oneens - oneens - neutraal - eens - helemaal eens Mogelijkheid voor toelichting

17) Heeft u nog een andere optie voor hervorming dan de genoemde? Ja, namelijk…. Nee Mogelijkheid voor toelichting

De Eerste Kamer afschaffen Het derde scenario dat in deze enquête aan bod komt is afschaffing van de Eerste Kamer. Als dat gebeurt, hoe moet het Nederlandse parlementaire systeem dan worden ingericht. Als de Eerste Kamer wordt afgeschaft dan komt er een zogenaamd eenkamerstelsel. Alvorens de mogelijkheden voor invulling van het eenkamerstelsel aan u worden voorgelegd aan de hand van stellingen, wordt eerst gevraagd naar uw algemene opvatting over het invoeren van een eenkamerstelsel.

18) Over het algemeen, wat voelt u voor het invoeren van een eenkamerstelsel? Mogelijkheid voor toelichting


Nanda Kurstjens

Er zijn landen die een Constitutioneel Hof hebben die toetst of wetgeving en regels niet in strijd zijn met de fundamentele rechten en vrijheden of met het gelijkheidsbeginsel zoals die in de Grondwet zijn vastgelegd, of met bestaande (internationale) verdragen. In Nederland is het op dit moment verboden dat de rechter de wet toetst aan de Grondwet. 19) Als de Eerste Kamer wordt afgeschaft dan dient er een Constitutioneel Hof te worden opgericht dat de wetten op juridische aspecten toetst. Helemaal oneens - oneens - neutraal - eens - helemaal eens Mogelijkheid voor toelichting

De Raad van State speelt een belangrijke adviserende rol in het wetgevingsproces. Bij afschaffing van de Eerste Kamer kan de Raad van State een grotere rol spelen. 20) Als de Eerste Kamer wordt afgeschaft dan dient de Raad van State een grotere rol krijgen in het wetgevingsproces. Helemaal oneens - oneens - neutraal - eens - helemaal eens Bij eens of helemaal eens: hoe zou de rol van de Raad van State er dan uit moeten zien? Mogelijkheid voor toelichting.

Tenslotte wordt de mogelijkheid van het versterken van de ondersteuning voor de Tweede Kamer genoemd: de ondersteuning van de Kamerleden alsmede bureau wetgeving en andere ondersteuningsmiddelen kunnen worden versterkt. De Eerste Kamer verdwijnt dan. 21) Als de Eerste Kamer wordt afgeschaft dan dient de Tweede Kamer een betere ondersteuning te krijgen. Helemaal oneens - oneens - neutraal - eens - helemaal eens Mogelijkheid voor toelichting

22) Heeft u nog een andere invulling van het parlementaire stelsel na afschaffing dan de genoemde? Ja, namelijk.. Nee Mogelijkheid voor toelichting


Nanda Kurstjens

23) Al met al, is er voldoende reden om de Eerste Kamer te behouden in de huidige vorm, te hervormen of af te schaffen? Behouden - Hervormen - Afschaffen - Anders Mogelijkheid voor toelichting


De Eerste Kamer: Principe in Praktijk? Een verkennend onderzoek naar het functioneren en de toekomst van de Nederlandse Eerste Kamer

Recommend Documents