ARTIKEL
Saut P. Panjaitan
Makna dan Peranan Freies Ermessen
dalam Hukum Administrasi Negara A. Pendahuluan
Perkembangan konsep "negara.
dalam masyrakat dan besarnya peranan individu dalam melakukan
hukum"') pada saat ini telah meng-
kebebasan berkontrak. Falsafah ini
hasilkan suatu kesejahteraan welvaarstaat). hukum yang
menyelenggarakan dan mengupayakan suatu kesejahteraan sosial (yang
ternyata justeru menimbulkan penderitaan bagi manusia, karena mengakibatkan terjadinya eksploatasi oleh yang kuat terhadap kelompok orangorang yang lemah. Oleh karena itu maka timbul pemikiran-pemikiran mengenai konsep negara kesejah
oleh
teraan.
konsep negara hukum (social service state; Dalam suatu negara demikian ini, tugas
negara sebagai servis publik adalah
Prof.
Lemaire
disebutnya
dengan: "bestuurszorg") bagi masyarakatnya. Jadi, tugas negara bukan hanya sebagai pemelihara keamanan dan ketertiban saja. Oleh. karena itu maka negara melakukan campur
1. Perkembangan tersebut dimulai dari
tangan, hampir di setiap sektor kehidupan masyarakat.
konsep negara "nomoi" (negara hukum) dari Plato, Polizeistaat, nachtwakerstaat/negara
hukum liberal/negara hukum formal (Kant,
Fichte," dan Slahl), dan welvaarstaat/negara
Salah satu alasan nyata bagi pertumbuhan
kekuasaan administrasi
negara di negara-negara demokrasi modern adalah seiring dengan pudarnya falsafah "laissez faire" dan meningkatnya peranan negara dalam bidang sosial-ekonomi. Seperti diketahui, "laissez faire" menginginkan sedikitnya peranan negara dalam mengontrol usaha-usaha pribadi UNISIA 10.XI.1V.1991
hukum material/sodale verzorigingsstaat/soclal service state di Eropa Kontinental. Sedangkan
di Anglo-Saxon berkembang konsep "rule of law" dari Dicey.
Untuk jelasnya lihat: O. Notohamidjojo' dalam "Makna Negara Hukum', 1970, him. 11—35; Sudarga Gautama dalam "Pengeriian Tentang
Negara Hukum", 1973;Padmo Wahjono dalam •" Indonesia'Negara Berdasarkan Atas Hukum", 1983; serta Soerjono Soekanto dalam "Beberapa Permasalahan Hukum Dalam Kerangka Pem-
bangunan Di Indonesia", 1976, him. 49—78.
53
Friedmann 2) dalam bukunya "The Rule of Law And The Welfare State"
menyebutkan adanya lima fungsi dari negara kesejahteraan, yaitu sebagai protector, provider, regulator, entrepeneur, dan arbitrator. Dalam rangka menjalankan fungsi tersebut, negara harus memiliki lembaga-lembaga dan standar perlakuan yang menjamin terselenggaranya kesejahteraan sosial. Sebagai wakil rakyat secara keseluruhan, negara harus mengatur dan menjalan kan keadllan di antara sektor-sektor
masyarakat yang berbeda. Lembaga
dan standar perlakuan tadi dlmaksudkan untuk menjamin terselenggaranya keadllan dan kesejahteraan masya rakat, dan hal tersebut dlatur melalul hukum, khususnya Hukum Adminlstrasl Negara. Perkembangan konsep negara hukum sepertl telah dislnggung pada awal tulisan Ini, erat kaitannya dengan peranan Hukum Admlnistrasi Negara dl dalamnya. Pada "polizeistaat" boleh dikatakan belum berkembang Hukum Adminstrasl Negara, barulah pada "nachtwakerstaat" Hukum Admlnistrasi Negara mulai muncul, meskipun sangat terbatas. Pada "welvaarstaat" peranan Hukum Admlnistrasi Negara menjadl semakin luas dan dominan. Hal ini menunjukkan semakin aktifnya negara terllbat dan melakukan campur tangan dalam setiap aspek kehidupan masyarakat. Adalah sukar membayangkan suatu negara modern saat ini tanpa adanya Hukum Admlnistrasi Negara di dalamnya. Akan tetapi mengingat sedemiklan 54
luasnya aspek kehidupan sosial dan kesejahteraan masyarakat yang dlgeluti itu, maka sudah bara'ng tentu tldak setiap permasalahan yang dlhadapi dan tlndakan yang akan dlambll oleh admlnstrasi negara telah tersedia aturannya. Keadaan seperti ini membawa admlnstrasi negara kepada suatu konsekuensi khusus, yaitu memerlukan kemerdekaan bertlndak
atas Inlslatlf dan kebijaksanaannya sendiri, terutama dalam penyelesalan soal-soal genting yang timbul dengan sekonyong-konyong dan yang peraturan penyelesalannya belum ada. Kemerdekaan bertindak atas inisiatif
dan kebijaksanaan sendiri ini, dalam Hukum Admlnistrasi Negara tersebut dengan "pouvoir dlscretlonnalre" atau "freles ermessen".^)
Adanya "freies ermessen" bukannya tidak menlmbulkan masalah, karena kemungklnan terjadinya pelanggaran terhadap hak warga negara semakin besaf, • yang tercermin melalui "onrectmatigeoverheidsdaad", "detournement de pouvoir" atau "ultra vires", ataupun "abus de droit".
2. Dikutipdari MP. Jain dalam "Develop ment ofAdministrative Law in Malaysia Since Merdeka" yang dimuat dalam "The Malayan Law Journal Supplement", (1977) 2 MLJ.ms.ii.
Lihat pula SunarjatiHartono dalam "Apakah The Rule Of Law Itu?", Alumni, Bandung, 1976.
3. Sjachran Basah. Eksistensi Dan Tolok Ukur Badan Peradilan Admlnistrasi Di Indo nesia. Alumni, Bandung, 1985, him. 12. Lihat
juga E.Utrecht dalam "Pengantar Hukum Admlnistrasi Negara Indonesia", FH UNPAD, 1960, him. 23.
UNISIA 10.XI.IV.1991
Di sinilah arti pentingnya peranan Hukum Administrasi Negara, sebab di satu pihak ia dipergunakan untuk memungkinkan agar administrasi negara dapat menjalankan fungsinya (sebagai landasan kerja), tetapi di lain pihak Hukum Administrasi Negara diperlukan untuk melindungi warga masyarakat terhadap sikap tindak administrasi negara dan untuk melindungi administrasi negara itu sendiri.^)
Agar "freies ermessen" yang ada pada administrasi negara tersebut tidak disalah gunakan, maka diperlu kan adanya tolok ukur pembatasan terhadap penggunaannya. Dengan perkataan lain ada batas toleransi yang mesti dipenuhi oleh administrasi negara dalam menggunakan "freies ermessen" ini.
Berdasarkan uraian di atas nyatalah bahwa "freies ermessen" mempunyai kedudukan yang cukup penting dalam Hukum Administrasi Negara, sehingga adanya kajian mengenai makna dan peranan "freies ermessen" dalam Hukum Administrasi Negara akan menjadi cukup penting pula.
menilai, bebas menduga, dan bebas mengambil keputusan". Selain itu istilah "freies ermessen"
ini sepadan dengaii kata "discretio-
nair", yang artinya menurut kebijaksanaan, dan sebagai kata sifat, berarti : menurut wewenang atau kekuasaan yang tidak atau tidak
seluruhnya terikat pada undangundang".^) Dalam kepustakaan Ilmu Hukum
Administrasi Negara telah banyak pakar yang memberikan batasan
mengenai
istilah
ini.
Prajudi
Almosudirdjo^) mengatakan : "....asas diskresi (discretie;freies ermessen),
artinya,
penguasa tidak boleh
pejabat menolak
mengambil keputusan dengan
alasan 'tidak ada peraturannya', dan oleh karena itu diberi ke-
bebasan untuk mengambil keputus an menurut pendapat sendiri asal-
kan tidak melanggar asas yuridiktas dan asas legalitas..."
B. Pengertian Freies Ermessen Istilah "freies ermessen" berasal dari bahasa Jerman. Kata "freies" diturun-
4. Lihat Sjachran Basah dalam "Per-
lindungan Hukum Terhadap Sikap Tindak Administrasi Negara". Orasi Ilmiahpada Dies Natalis XXIX Unpad, Bandung, 24 September
kan dari kata "frei" dan "freie" yang artinya : bebas, merdeka, tidak terikat, lepas, dan orang bebas. Sedangkan kata "ermessen" mengandung arti mempertimbangkan, menilai, menduga, penilaian, per-
5. Adolf Heuken SJ. Kamus Jerman-Indonesia. Gramedia, Jakarta, 1987.
timbangan, dan keputusan.^) Jadi
Bandung, 1983, him. 145 dan him. 98.
secara etimologis, "freies ermessen"
dapat diartikan sebagai "orang yang bebas mempertimbangkan, bebas UNISIA 10.XI.IV.1991
1986, him. 4.
6. Fochema-Andreae. Kamus Istilah Hukum-
(Terjemahan Saleh Adiwinata, et.al.). Binacipta, 7. Prajudi Atmosudirdjo. Hukum Adminis
trasi Negajv. Ghalia Indonesia, Jakarta, 1981, him. 85.
55
Senada dengan pendapat tersebut,
Sjachran Basah®) mengatakan bahwa diperlukannya "freies ermessen" oleh administrasi negara itu :
"... .dimungkinkan oleh hukum agar
dapat beftindak atas inisiatif sendiri,.... terutama dalam penye-
lesaianpersoalan-persoalan penting yang timbulsecara tiba-tiba, Dalam hal demikian, administrasi negara
terpaksa bertindak cepat, membuat penyelesaian. Namun keputusankeputusan yang diambil untuk menyelesaikan masaiah-masalah itu, harus dapat dipertanggung jawabkan." Pada bagian lain dari buku tersebut "freies ermessen" itu diartikan sebagai "kebebasan bertindak dalam batas-
batas tertentu"^) atau "keleluasaan dalam menentukan kebijakan-
"Verwaltungsrecht" jilid I, mengata kan bahwa "freies ermessen" tidak boleh diartikan secara berlebihan
seakan-akan badan atau pejabat administrasi negara boleh bertindak sewenang-wenang atau tanpa dasar
dan dengan dasar-dasar yang tidak jelas ataupun dengan pertimbangan yang subjektif-individual. Oleh karena itu, menurut Wolf, lebih baik jika dikatakan mereka bertindak berdasar-
kan kebijaksanaan.^^) Berdasarkan uraian tersebut maka sebaiknya
pengertian "freies ermessen" ini diberikan arti yang netral sebagai :
"....power to choose between alter native courses of action".
Berdasarkan uraian yang dikemukakan, maka penulis sampai pada suatu kesimpulan bahwa "freies ermessen" adalah :
kebijakan melalui sikap tindak administrasi negara yang harus dapat dipertanggungjawabkan" Amrah Muslimin^^) mengartikan "freies ermessen" sebagai "lapangan
bergerak selaku kebijaksanaannya" atau "kebebasan kebijaksanaan".
8. Sjachran Basah. Eksistensi
Op.cit,
him. 151.
9. Ibid. him. 219.
10. Sjachran BasahPerlindungan Hukum... Op.cit, him. 2.
Dari beberapa pendapat yang
11. Amrah Muslimin Beberapa Asas Dan
dikutip sebelumnya, pada hakikatnya tidak terdapat perbedaanyangprinsip,
Pengertian Pokok Tentang Administrasi Dan
sebab inti hakikat yang dikandungnya adalah sama, yaitu adanya kebebasan bertindak bagi administrasi negara untuk menjalankan fungsinya secara
dinamis guna menyelesaikan persoalan-persoalan penting yang mendesak, sedangkan aturan untuk itu
Hukum Administrasi. Alumni, Bandung, 1985, him. 73.
12. Dikutip dari Marcus Lukman dalam "Freies Ermessen Dalam Proses Perencanaan
Dan Pelaksanaan Rencana Kota Di Kotamadya
Pontianak", Thesis Magister Pada Fakultas
Pascasarjana Unpad, tidak dipubllsir, 1989, him. 145—146.
13. Ibid
belum ada.
Sehiibungan dengan hal tersebut, Hans J.Wolf^2) dalam bukunya 56
14. S.A. de Smith Constitutional And
Administrative Law Penguin Books, 5th edition, 1985.p.- 597.
UNISIA 10.XI.IV.1991
"kebebasan atau keleluasaan ber-
tindak administrasi negara yang
dimungkinkan oleh hukum untuk bertindak atas inisiatifnya sendiri guna menyelesaikan persoalanpersoalan penting yang mendesak ~yang aturannya belum ada, dan tindakan tersebut harus dapat dipertanggungjawabkan Kebebasan bertindak administrasi.
negara dimaksud bukan kebebasan dalarn arti yang seluas-luasnya ,dan tanpa batas, melainkan tetap terikat kepada batas-batas tertentu yang diperkenankan oleh Hukum Adminis trasi Negara.
Sebagai konsekuensi diberikannya "freies ermessen" ini kepada adminis trasi negara, maka administrasi negara memiliki "pouvoir discretionaire" dan oleh karena itu ia dapat bertindak sebagai "vrij bestuur". Dalam kaitan ini, timbul kekhawatiran dari kaum legis bahwa hal tersebut bertentangan dengan asas legalitas, terutama prinsip "wetmatigeheid van bestuur", yang artinya semua perbuatan dalam pemerintahan itu harus berdasarkan pada wewenang yang diberikan oleh suatu peraturan perundang-undangan (baca : hukum tertulis). Berkaitan dengan hal ini, Mr.DR.A.Q.G. TAX dalam bukunya "Overheidsbestuur en Privaatrecht"^^) menyatakan :
"Dalam kenyataannya memang ajaran 'wetmatigeheid van bestuur' itu suatu fiksi belaka kerap kali pemerintah berbuat sesuatu bukan berdasar pada ketentuan per undang-undangan, melainkan ber dasar pada penggarisan-penggarisan UNISIA 10.XI.IV.1991
atau petunjuk-petunjuk dari instansi atasannya. Dalam hal-hal lain, wewenang pemerintah melakukan perbuatannya' berdasarkan we wenang' yang tersebut dalam per aturan, tetapi kerap kali rumusan wewenang tersebut demikian samarsamar atau demikian luas, hingga praktis merupakan bianco volmacht... dan mereka yang menganut ajaran legistis tidak lagi banyak jumlahnya, dan umumnya
sudah sesuai (menganut,pen) teoriteori ' rechtssouvereiniteit' yang beranggapan, bahwa penguasapun dalam melakukan perbuatan^ perbuatan tunduk pada hukum tertulis maupun tidak tertulis". Berdasarkan kutipan di atas, secara tersirat TAX menolak ajaran "welvaarstaat", maka TAK dapat menerima adanya "vrij bestuur" ini, sepanjang hal tersebut tidak melanggar prinsip kedaulatan hukum (rechtssouvereiniteit), yang mengenal bukan saja hukum tertulis tetapi juga hukum tidak tertulis.
Penulis berpendapat bahwa memang dalam suatu negara kesejahteraan, prinsip "wetmatigeheid van bestuur" tidak dapat lagi dipertahankaii secara kaku. Xenyataan ini didukung oleh fakta bahwa apabila prinsip ini dianut secara kaku, maka administrasi negara akan sulit mengantisipasi setiap perkembangan yang
IS. Sebagaimana disadur oleh Indroharto dibawah judul "Pengawasan Terhadap Perbuatan-Perbuatan Dalam Pemerintahan".
Paper, tidak dipublisir, 1984, him. 13.
•
57
terjadi dalam masyarakat, oleh karena setiap saat harus menunggu peraturan perundang-undangannya terlebih dahulUi Pada sisi lain, badan legislatif pun tidak dapat sepeniihnya menangani semua perkembangan yang terjadi, disebabkan beberapa kelemahan yang ada padanya seperti
yang dikatakan Sidney Low'^; bahwa anggota badan legislatif terdiri dari "amatir-amatir" yang tidak sepenuhnya menguasai persoalan, disamping itu besarnya jumlah anggota legislatif pada akhirnya akan menyulitkan
dalam merigambil suatu keputusan. Itulah sebabnya dalam suatu negara modern, peranan administrasi negara (eksekutif) sebagai penyelenggara pemefintahan menjadi lebih dominan dibandingkan dengan peranan legis latif. Sehingga administrasi negara tidak hanya sekedar melaksanakan undang-undang (legisme), melainkan demi terselenggaranya negara hukum
dalam artf materil, memerlukan adanya "freies ermessen".
Dengan diberikannya "freies ermessen" maka administrasi negara tidak dapat lagi menunggu perintah dari badan-badan kenegaraan yang diserahi fungsi legislatif. Dalam hal demikian administrasi negaralah yang membuat peraturan penyelesaian yang diperlukan itu. Ini berarti bahwa sebagian kekuasaan yang dipegang oleh badan legislatif, diserahkan kepada administrasi negara sebagai eksekutif. Hal ini menjadi kenyataan
di setiap "welfarestate"^^^ Dalam hal ini telah terjadi apa yang dalam kepustakaan dikenal dengan "delegatie van wetgeving bevoegheid".
58
Dari uraian yang telah dikemuka-
kan sebelumhya menunjukkan cukup peritingnya
keguna'an
"freies
ermessen" dalam negara hukum
materil, karena ternyata di dalamnya terkait banyak aspek dan dimensi yang kesemuanya berpolar pada dua dimensi, yaitu kekuasaan (dalam wujud "pouvoir discretionnaire", "vrij bestuur", "delegatie van wetgeving bevoegheid") dan hukum' (dalam wujud "asas legalitas", prinsip "wetmatigeheid van venbestuur", dan "rechtssouvereiniteit"). ' C. Peranan Freies Ermessen dalam HAN
Dengan adanya "freies ermessen" maka administrasi negara dapat menjalankan fungsinya secara dinamis dalam menyelenggarakan kepentingan umum, sehingga dalam menghadapi hal-hal yang sifatnya penting dan mendesak yang aturannya belum tersedia untuk itu, administrasi negara atas inisiatifnya sendiri dapat langsung bertindak tanpa menunggu instruksi lagi. Jadi, administrasi negara dapat langsung bertindak dengan berpijak
kepada asaskebijaksanaan^^^. Dengah demikian sifatnya adalah spdntan. Dengan demikian "freies ermessen" merupakan kekecualian terhadap asas legalitas dalam arti yang sempit
16. Periksa Amrah Muslimin. Op.cit, him. 69.
17. E. Utrecht, Op.cil. him. 24.
18. Periksa-Kuntjoro Purbopranoto dalam "Beberapa Catalan Hukum Tata Pemerintahan
DanPeradiian Administrasi Negara". Alumni, Bandung, 1978, him. 35.
UNISIA 10.XI.IV.1991
dengan prinsip "wetmatigeheid van bestuur"-nya. Hal ini bukan berarti dikesampingkannya sama sekali asas legalitas, karena sikap-tlndak administrasi negara harus dapat diuji berdasarkan peraiuran perundangundangan lainnya yang lebih tinggi ataupun berdasarkan ketentuan hukum yang tidak tertulis. Dalain hal ini tetap dipergunakan asas legalitas, hanya saja dalam pengertian yang lebih luas dan fleksibel yang tidak saja berdasarkan pada peraturan perundang-undangan yang tertulis tetapi juga berdasarkan pada keten tuan hukum yang tidak tertulis, seperti misalnya "algemene beginselen van vehoorlijk bestuur". Hal ini tercermin melalui rumusan penulis di muka yang tercakup dalam kata-kata "dapat dipertanggungjawabkan". Sehubungan dengan hal ini, Prajudi
Atmosudirdjo^^) menyatakan : "Diskresi diperlakukan sebagai pelengkap dari pada asas legalitas, yaitu asas hukum yang menyatakan bahwa setiap tindak atau perbuatan administrasi negara harus berdasar kan ketentuan undang-undang" (garis bawah oleh penulis) Melihat pada perkembangan yang semakin cepat dalam masyarakat pada suatu negara modern pada saat ini, maka dituntut pula kesiapan adminis trasi negera untuk mengantisipasi perkembangan yang terjadi itu. Dalam hal ini, sudah barang tentu asas lega litas (dalam arti "wetmatigeheid van bestuur") tidak dapat lagi dipertahankan
secara
kaku.
Sebab
dalam
keadaan seperti ini, administrasi negara bukan hanya terompet dari UNISIA 10.XI.IV.1991
suatu peraturan perundang-undangan, melainkan dalam melaksanakan tugas-
nya itu mereka wajib bersikap aktif demi terselenggarakanya tugas-tugas servis publik, yang kesemuanya itu tidak dapat ditampung oleh hukum yang tertulis saja. Oleh karenanya maka diperlukan "freies ermessen".
Apabila kita hubungkan dengan
pendapat Sjachran Basah,^'^) maka implementasi "freies ermessen" melalui sikap tindak administrasi negara ini dapat berwujud : a. membentuk peraturan per undang-undangan di bawah undang-undang yang secara materil mengikat umum; b. mengeluarkan "beschikking" yang bersifat konkret, final, dan individual; c. melakukan tindak administrasi
yang nyata dan aktif; d. menjalankan fungsi peradilan, terutama dalam hal "keberatan"
dan "banding administrasi". Bertitiktolak dari uraian tersebut
maka diperlukannya "freies ermessen" dalam Hukum Administrasi Negara" dapat dimanfaatkan untuk mengisi celah atau kekosongan hukum (rechtsvacuum). Dengan demikian dapat dikatakan bahwa "freies ermessen" berperan dalam mengisi, melengkapi, dan mengembangkan Hukum Administrasi Negara.
19.
Prajudi Atmosudlrdjo, Op.cit,
him. 77—78.
20. LLhat: Sjachran Basah Perlindungan... Op.cit, him. 5
59
Kepustakaan
Prajudi 'Atmosudirdjo,' Hukum Administrasi
Amrah Muslimih, Beberapa Asas Dan Penger-
-'Aegaraj Ghalia Indonesia, Jakarta, 1981.
tian' Pokok' Tenlang Administrasi Dan
Sudargo Gautama, Pengertian Tentang Negara Hukum,'Mumm, Bandung, 1973.
. Hukum Administrasi, Alumni Bandung, 1985.
-
Sdejono Soekanto, Beberapa Permasalahan
De Smith, S.A., Constitutional And Adminis trative Law, Penguin Books, 5th Edition,
1985., Indroharto, Pengawasan Terhadap PerbuatanPerbuatan Dalam Pemerintahan, Saduran atas buku Mr. DR. A.Q.C. TAK, yang ' berjudul "Overheidsbestuur en Privaat-
' Hukum Dalam Kerangka Pembangunan di Indonesia, Ul-Press, Jakarta, 1978. ,
Sunaryati Hartono, Apakah The Rule of Law Itu, Alumni,.Bandung, 1976. Sjachran Basah, Eksistensi Dan Tolok Ukur Badan Peradilan Administrasi di Indonesia,
Alumni, Bandung, 1985.
recht",, tidak dipublisir, 1984.
, Perlindungan Hukum Terhadap Sikap Tindak Administrasi Negara, Orasi Ilmiah pada Dies Natalis UNPAD XXIXX,
Jain MP, Development ofAdministrative Law In Malaysia Since Merdeka, dimuat dalam "The Malaya Law Journal Supplement", .1977.
•
Kuntjoro Purbopranoto, Beberapa Catalan Hukum Tata Pemerintahan Dan Peradilan
Administrasi Negara, Alumni Bandung, 1978.
Marcus Lukman, Freies Ermessen Dalam Proses
24 September- 1986.
L.
:, Beberapa Permasalahan Pokok Sebelum Realisasi Efektif Pengadilan Administrasi, Dimuat dalam "Bunga Rampai HTN.dan HAN^.FH UII, 1987.
Utrecht, 'E., Pengantar Hukum Administrasi Negara Indonesia, FH UNPAD, 1960.
Perencanaan Dan Pelaksanaan Rencana
Kota di Kotamadya Pohtianak, Tesis Magister pada Fakultas Pascasarjada UNPAD, tidak dipublisir,-1989.
Notohamidjojo,0.,'MflAm(7 Negara Hukum, BPK, Jakarta, 1978.
Padmo Wahyono, Indonesia Negara Berdasarkan Atos Hukum, Ghalaia Indonesia, Jakarta, 1983.
60
Kamus :
1. Foc'kema-Andreae, Kamus Istilah Hukum, ^ (Terjemahan Saleh Adi Winata, et:al), Binacipta, Bandung, 1983. 2. Heuken, S.J., Adolf, Kamus Jerman — Indonesia, Gramcdia, Jakarta, 1987.-
UNISIA 10.XKIV.-1991