CROSS COMPLIANCE, AVAGY KÖRNYEZETVÉDELEM A TÁMOGATÁS FELTÉTELEKÉNT CSÁK CSILLA

Publicationes Universitatis Miskolcinensis Sectio Juridica et Politica, Tomus XXX/2. (2012), pp. 423–433.

CROSS COMPLIANCE, AVAGY KÖRNYEZETVÉDELEM A TÁMOGATÁS FELTÉTELEKÉNT CSÁK CSILLA A cross compliance a magyar jogirodalomban a kölcsönös megfeleltetés megfelelőjeként került meghatározásra, amely az agrár-környezetjog metszetében helyezkedik el. Az egyes agrártámogatások feltételeként meghatározott környezetvédelmi előírások alkalmazását teszi kötelezővé, ezáltal érvényre juttat általános és különös környezetvédelmi előírásokat, fenntartható agrár-környezetgazdálkodásra ösztönözve. Szorosan kapcsolódik az agrárpolitika rendszeréhez és irányultságához, tehát a gazdaságpolitika, támogatáspolitika célrendszerében jelenik meg, A kölcsönös megfeleltetés mindezek alapján hozzájárul a multifunkcionális mezőgazdaság fejlesztéséhez. Kulcsszavak: kölcsönös megfeleltetés, agrártámogatás, agrár-környezetvédelem, multifunkcionális mezőgazdaság. The definition of the cross compliance got into the Hungarian law literature as the equivalent of the mutual mapping, which is in the segment of the agricultural and environmental law. It makes compulsory the application of the environmental protection regulations, which are the conditions of the agricultural supporting, hereby set off general and special environmental regulations to motivate the sustainable agricultural and environmental management. It is attached to the system and direction of the agricultural policy, so it appears in the target system of the economic policy and supporting policy. The mutual mapping on the grounds of these contributes to the development of the multipurpose agriculture. Keywords: mutual mapping, agricultural supporting, agricultural environmental protection, multipurpose agriculture.

1. A cross compliance meghatározása, tartalmi elmeinek definiálása A kölcsönös megfeleltetés először az 1992-es McSharry reformban, majd az Agenda 2000ben jelent meg önkéntes jelleggel. A lehetőséggel éltek is olyan országok, mint pl.: Dánia, Hollandia, Franciaország. Az Amerikai Egyesült Államokban is találhatunk a kölcsönös megfeleltetéshez hasonlító rendszereket, amelyeknek a gyökerei az 1970-es évekig nyúlnak vissza. A kölcsönös megfeleltetés, az angol cross compliance kifejezés hivatalos magyar megfelelője, amely az 1782/2003/EK tanácsi rendelet magyar nyelvű változatában szerepel. Ettől függetlenül az elmúlt években találkozhattunk olyan elnevezésekkel is, mint pl.: „keresztmegfelelés”, „keresztmegfeleltetés”, „keresztirányú megfeleltetés”, „kapcsolt előírások” vagy éppen „feltételesség”, amelyek szintén a kölcsönös megfeleltetés rendszerére utaltak. A 2003-as évhez1 kötődik a közvetlen kifizetések (majdnem) teljes szétválasztása a



Dr. CSÁK CSILLA dékánhelyettes, tanszékvezető egyetemi docens Miskolci Egyetem ÁJK, Agrár- és Munkajogi Tanszék 3515 Miskolc-Egyetemváros [email protected]

1

A közös agrárpolitika (Common Agricultural Policy, CAP, magyar rövidítéssel KAP) 2003-as reformjához köthetően. vö. SZILÁGYI János Ede: A Közös Agrárpolitika 2003-as reformja – útban a

424

Csák Csilla

termeléstől és a termelési tényezőktől, valamint a kölcsönös megfeleltetés kötelezővé tétele, amely közvetlen kapcsolatot teremtett a természeti erőforrásokat használó gazdálkodó által igényelhető közvetlen kifizetések és a társadalom elvárásai között. Ez azt jelenti, hogy egyes mezőgazdasági támogatások esetében csak azokat a gazdálkodókat illeti meg a teljes támogatási összeg, akik tiszteletben tartják a minimális jogszabályi követelményeket a környezet- és természetvédelem, az élelmiszerbiztonság, az állategészségügy és az állatjólét terén. A kölcsönös megfeleltetés tagállami alkalmazására kötelező jelleggel 2005-től, Magyarország esetében 2009-től került bevezetésre. A kölcsönös megfeleltetés meghatározására sor került az uniós joganyagban, illetőleg a hazai jogszabályokban is találkozhatunk fogalmi körülírással. A kölcsönös megfeleltetés a 73/2009/EK tanácsi rendeletnek a kölcsönös megfeleltetés, a moduláció és az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer tekintetében, az említett rendeletben létrehozott, mezőgazdasági termelők részére meghatározott közvetlen támogatási rendszerek keretében történő végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról, valamint az 1234/2007/EK tanácsi rendeletnek a kölcsönös megfeleltetés tekintetében, a borágazatban meghatározott támogatási rendszer keretében történő végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2009. november 30-i 1122/2009/EK bizottsági rendelet 2. cikk (31) bekezdésében, valamint a vidékfejlesztési támogatási intézkedésekre vonatkozó ellenőrzési eljárások, valamint a kölcsönös megfeleltetés végrehajtása tekintetében az 1698/2005/EK tanácsi rendelet végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló 1975/2006/EK rendelet 19. cikk (1) bekezdésében meghatározott fogalom2. A jogszabályban foglalt gazdálkodási követelmények és a jó mezőgazdasági és környezeti állapot szintjén ragadható meg alapvetően a jogintézmény.3 Hasonló, bár némiképpen kibővített, pontosabb meghatározást alkalmaz egy másik uniós norma, amelynek értelmében a kölcsönös megfeleltetésen jogszabályban foglalt gazdálkodási követelmények és a jó mezőgazdasági és környezeti állapotra vonatkozó előírások, valamint a trágya- és növényvédőszer-használatra vonatkozó minimumkövetelmények betartása értendő.4

teljes szétválasztás felé. Publicationes Universitatis Miskolcinensis Sectio Juridica et Politica 2005/23 (2), 568–576. 2 2007. évi XVII. törvény a mezőgazdasági, agrár-vidékfejlesztési, valamint halászati támogatásokhoz és egyéb intézkedésekhez kapcsolódó eljárás egyes kérdéseiről 9. § o. pont 3 A BIZOTTSÁG 1122/2009/EK RENDELETE (2009. november 30.) a 73/2009/EK tanácsi rendeletnek a kölcsönös megfeleltetés, a moduláció és az integrált igazgatási és ellenőrzési rendszer tekintetében, az említett rendeletben létrehozott, mezőgazdasági termelők részére meghatározott közvetlen támogatási rendszerek keretében történő végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról, valamint az 1234/2007/EK tanácsi rendeletnek a kölcsönös megfeleltetés tekintetében, a borágazatban meghatározott támogatási rendszer keretében történő végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról 2. cikk (31) 4 A BIZOTTSÁG 65/2011/EU RENDELETE (2011. január 27.) a vidékfejlesztési támogatási intézkedésekre vonatkozó ellenőrzési eljárások, valamint a kölcsönös megfeleltetés végrehajtása tekintetében az 1698/2005/EK tanácsi rendelet végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról 19. cikk 1.

Cross compliance, avagy környezetvédelem a támogatás feltételeként

425

A 2003. évi támogatási rendeletet felváltó 2009. évi tanácsi rendelet5 a komplex követelményrendszer megfogalmazását vázolja.6 A közvetlen kifizetésben részesülő mezőgazdasági termelő köteles teljesíteni a Tanács 73/2009/EK rendelete II. mellékletben felsorolt, jogszabályban foglalt gazdálkodási követelményeket és a jó mezőgazdasági és környezeti állapotra vonatkozó feltételeket.7 A jogszabályban foglalt gazdálkodási követelményeket a közösségi jogszabályok a következő területeken állapítják meg: köz-, állat- és növényegészségügy, környezet, állatjóllét. A tagállamok biztosítják valamennyi mezőgazdasági földterület, különösen a termelésből kivont termőterületek jó mezőgazdasági és környezeti állapotának fenntartását. A tagállamok a rendeletben meghatározott keret alapján nemzeti vagy regionális szinten meghatározzák a jó mezőgazdasági és környezeti állapotra vonatkozó minimumkövetelményeket, figyelembe véve az érintett területek olyan egyedi sajátosságait, mint a talaj- és az éghajlati viszonyok, a meglévő gazdálkodási rendszerek, a földhasználat, a vetésforgó, a gazdálkodási gyakorlat és a gazdaságok szerkezete. A tagállamok nem határozhatnak meg az említett keretben nem szereplő minimumkövetelményeket.8 A kölcsönös megfeleltetés az alkalmazandó feltétel- és követelményrendszerén túlmenően nem csak előírásokat, hanem szigorú ellenőrzési és szankciórendszert is magába foglal. A kölcsönös megfeleltetés a közvetlen mezőgazdasági támogatások, valamint az egyes vidékfejlesztési és borpiaci támogatások egységes feltételrendszere, amely a kölcsönös megfeleltetés körébe tartozó ellenőrzések lefolytatásával, valamint a jogkövetkezmények alkalmazásával kapcsolatos szabályokról szóló 81/2009. (VII. 10.) FVM rendelet 1. számú melléklete szerinti „Jogszabályban Foglalt Gazdálkodási Követelményekből” és a HMKÁ rendelet 1. melléklete szerinti „Helyes Mezőgazdasági és Környezeti Állapot” előírásaiból, továbbá az agrár-környezetgazdálkodási rendelet alapján igénybe vehető támogatás esetén a tápanyag-gazdálkodásra, valamint a növényvédőszer-használatra vonatkozó minimumkövetelményekből áll.9

5

A TANÁCS 73/2009/EK RENDELETE (2009. január 19.) a közös agrárpolitika keretébe tartozó, mezőgazdasági termelők részére meghatározott közvetlen támogatási rendszerek közös szabályainak megállapításáról és a mezőgazdasági termelők részére meghatározott egyes támogatási rendszerek létrehozásáról, az 1290/2005/EK, a 247/2006/EK és a 378/2007/EK rendelet módosításáról, valamint az 1782/2003/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről. 1782/2003/EK rendelet bevezette azt az elvet, hogy ha a mezőgazdasági termelő nem tesz eleget bizonyos köz-, állat- és növényegészségügyi, illetve környezetvédelmi és állatjólléti előírásoknak, a közvetlen támogatás összege csökkenthető, vagy a termelőt ki lehet zárni a támogatottak köréből. Ez az úgynevezett „kölcsönös megfeleltetési” rendszer. 6 Ld. SZILÁGYI János Ede: A KAP első pillére: a piacszabályozás. In: Agrárjog – A magyar agrárjog fejlődése az EU keretei között (szerk.: Csák Csilla). Novotni Alapítvány, Miskolc, 2010, 398–399. SZILÁGYI János Ede: Eredetvédelmi kérdések a borjogban. Novotni Alapítvány, Miskolc, 2009, 108– 113. SZILÁGYI János Ede: Az agrár és vidékfejlesztési támogatások új rendszere – 2007. Publicationes Universitatis Miskolcinensis Sectio Juridica et Politica 2007/25 (2), 727–728. 7 A TANÁCS 73/2009/EK RENDELETE 4. cikk (1), lásd az előző lábjegyzetben 8 A TANÁCS 73/2009/EK RENDELETE 6. cikk 9 29/2012. (III. 24.) VM rendelet az Európai Mezőgazdasági Garancia Alapból, az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból, valamint a központi költségvetésből finanszírozott egyes támogatások 2012. évi igénybevételével kapcsolatos egységes eljárási szabályokról 1. § 9. pont

426

Csák Csilla

A jogszabályi rendelkezések figyelembevételével a kölcsönös megfeleltetés fogalmát kötelezően előírt, az agrárpolitikához kapcsolódó egyes támogatások folyósításának feltételeként meghatározott követelményrendszerként határozhatjuk meg, amelyhez ellenőrzés funkció (szankcionálás) is kapcsolódik. Minimumkövetelményeket határoznak meg annak érdekében, hogy a környezeti és természeti fenntarthatóság és védelmi szint a társadalmi elvárásoknak megfelelően biztosítható legyen. Ezt meghaladóan természetesen a gazdálkodók vállalhatnak többletkritériumokat, egyes külön támogatások folyósítása érdekében.10 A kölcsönös megfeleltetés során felmerül a kérdés, mely szerint hol húzódik a határ a minimális standard, a támogatás feltételéül szabott kötelező kölcsönös megfeleltetési előírások és az önként vállalt többletkötelezettségek között. Az előírások alkalmazásának területe, mélysége, kiterjedése, miként, milyen szempontok szerint kerültek meghatározásra, milyen társadalmi, gazdasági szempontokra tekintettel kerületek szabályozásra. Ha a kölcsönös megfeleltetést akként fogjuk fel, mely szerint egyes környezetvédelmi, agrárkörnyezetvédelmi előírásokat, egyes mezőgazdasági támogatások11 feltételeként ragadjuk meg, miért éppen ezek a területek, illetőleg előírások kerültek „kiemelésre”, feltételként történő meghatározására. Holott ezek az előírások nagy része létező és betartandó agrárkörnyezetvédelmi előírás. Ezen kérdések megválaszolása részben gazdasági, részben politikai, részben természet- és műszaki tudományos kérdéseket vetnek fel, amelyek ezen ismeretek alapján válaszolhatók meg. A kölcsönös megfeleltetés intézményének jogterületi besorolása az agrárjog és a környezetjog metszetében határozható meg, az agrár-környezetjogi halmazban. Alapvetően a környezetvédelmi szempontokra figyelemmel, a környezetjog általános és különös részi területeit érintően alkalmazható szempontokat állapít meg, a fenntartható fejlődés szempontjaira alapozva. Az agrárjogi érintettsége a KAP-hoz kapcsolódóan a támogatási rendszer keretei között ragadható meg, ellenőrzési rendszere az agrár-szakigazgatáshoz köthető. A határterületi elhelyezkedésből eredően felmerül a cél-eszköz viszonyának kérdése, amelyre a továbbiakban kívánom ráirányítani a figyelmet. 2. A közös agrárpolitika reformintézkedései és jövője A Közös Agrárpolitika által megfogalmazott célok között szerepel az, hogy olyan gyártási módszereket kell támogatni, amelyek révén környezetbarát módon állítható elő minőségi termék, amely a társadalmi elvárásoknak megfelelő. Az intenzív mezőgazdaság környezetvédelemre gyakorolt hatásai jelentős aggodalomra adtak okot a negatív externáliák miatt. A társadalmi elvárásoknak megfelelő, a környezeti és gazdálkodásai szempontokat együttesen alkalmazó mezőgazdaság bevezetésének igénye merült fel. A 2003-as KAP-reform kulcsfontosságú elemei az SPS12 bevezetése, kölcsönös megfeleltetés a kifizetés feltételeként történő meghatározása, megerősített vidékfejlesztési politika, moduláció bevezetése, pénzügyi fegyelem és a közös piaci szervezetek felülvizsgálata.

10

Ld. FARKAS CSAMANGÓ Erika: A kölcsönös megfeleltetés környezetjogi aspektusa. Doktori értekezés. 2012, SZTE ÁJK kézirat 11 Alanyi kör kiterjed a közvetlen kifizetések, EMVA támogatások, borpiaci intézkedést igénylőkre, akik egyben környezethasználók is, illetőleg a felelősségi irányelv alapján gazdasági szereplőnek nyilvánítható. 12 Single Payment Scheme, SPS, egységes területalapú kifizetés


427

A reformtörekvések nem teljesen érték el céljukat, a moduláció, a kölcsönös megfeleltetés szükségtelenül bonyolult rendszerűnek bizonyult, a nemzeti eltérések aránytalanságokat eredményeznek, allokációs problémák jelentek meg, a versenyfeltételek nem azonosak.13 A KAP 2013 utáni sorsát illetően különböző álláspontok láttak napvilágot, melyek szerint egyrészt a KAP további megreformálására van szükség, amely a fenntartható, a környezeti értékeket és a versenyképességet szolgáló közös vidékpolitika irányába kell továbblépni, másrészt a változások elérése lehetetlen, a KAP-nak nincs jövője, folyamatos leépítése szükséges a renacionalizáció irányába, vagy a totális liberalizáció megvalósítása irányába. A Bizottság és a Tanács elképzelése teljesen egyértelmű abban az értelemben, hogy a KAP-ot fenn kell tartani, meg kell erősíteni és fejleszteni szükséges, célja, hogy valamennyi térségben növelje a mezőgazdaság versenyképességét, fenntarthatóságát és helyi kötődését, s ezáltal valamennyi európai polgárnak egészséges és jó minőségű élelmezést biztosítson, megóvja a környezetet és fejlessze a vidéki területeket.14 A kölcsönös megfeleltetés (bizonyos környezeti, állatjóléti és egyéb szabályok betartása), akárcsak jelenleg, az új rendszernek is fontos elemét fogja képezni, noha a hatályos követelmények sok tekintetben egyszerűsödni fognak. A fölösleges igazgatási többletfeladatok elkerülésére a Bizottság egyszerűsíteni kívánja a KAP több mechanizmusát, így különösen a kölcsönös megfeleltetés szabályait és az ellenőrzési rendszereket, anélkül, hogy hatékonyságuk csökkenne. A közvetlen kifizetésekre fordítandó nemzeti pénzügyi keretből odaítélt valamennyi összeg továbbra is egy sor alapvető környezetvédelmi, állatjóléti, valamint növény- és állategészségügyi követelmény teljesítéséhez kapcsolódna. Az átfogó egyszerűsítés részeként azonban a jogszabályban foglalt gazdálkodási követelmények száma 18-ról 13-ra, a földterület jó mezőgazdasági és környezeti állapotára vonatkozó előírások száma pedig 15-ről 8ra csökken – például a mezőgazdasági termelők számára lényegtelen elemek kizárásával. A javaslatok között szerepelt az is, hogy a víz-keretirányelvet és a növényvédő szerek fenntartható használatára vonatkozó irányelvet építsék be a kölcsönös megfeleltetés szabályrendszerébe, amint bebizonyosodik, hogy ezen irányelveket valamennyi tagállamban megfelelően átültették, és a mezőgazdasági termelőkre vonatkozó előírások egyértelműek. Az alaptámogatás mellett minden mezőgazdasági üzem további hektáronkénti kifizetésben részesülne, amennyiben bizonyos, az éghajlat és a környezet szempontjából kedvező mezőgazdasági módszereket alkalmaznak. Három intézkedés tartozik ide (a biotermelőknek

13

KENGYEL Ákos (szerk.): Az Európai Unió közös politikái HALMAI Péter: Közös agrárpolitika, 262– 269. VÁSÁRY Miklós: Az Európai Unió Közös Agrárpolitikája. 34. Agrártámogatások. Mezőgazda Kiadó, 2011. 14 Brüsszel, 2011. október 12. – Az Európai Bizottság előterjesztette a Közös Agrárpolitika reformtervezetét a 2013 utáni időszakra „Az Európai Bizottság újfajta partnerséget indítványoz az Európai Unió és mezőgazdasági termelői között az élelmezésbiztonság,a fenntartható erőforrás-felhasználás és a növekedés kihívásainak megválaszolására. Kritikus évtizedek következnek, melyek alatt meg kell vetni egy erős, az éghajlatváltozással és a nemzetközi versennyel szembenézni képes, egyúttal a polgárok elvárásait is teljesítő mezőgazdaság alapjait. Európának szüksége van mezőgazdasági termelőire, a termelőknek pedig szükségük van Európa támogatására. A Közös Agrárpolitikától függ élelmiszer-ellátásunk, rajta áll területeink több mint felének jövője” – nyilatkozta Dacian Cioloş mezőgazdasági és vidékfejlesztési biztos.

Csák Csilla

428

nem kell külön követelményeket teljesíteniük, mivel ők egyértelműen a környezeti szempontokat szem előtt tartva gazdálkodnak):  az állandó legelők fenntartása;  a növénytermesztés diverzifikálása (a mezőgazdasági termelőknek legalább háromfajta növényt kell a szántóföldön termeszteni, amelyek közül egyik sem vehet a terület 70 százalékánál többet igénybe, de legalább a szántóföld 5 százalékát el kell, hogy foglalja);  a mezőgazdasági területnek (az állandó gyepterület kivételével) legalább hét százalékát „ökológiai jelentőségű területként” fenn kellene tartani – amely lehet táblaszegély, sövény, facsoport, parlagon hagyott terület, tájképi jellemző, biotóp, pufferzóna, erdősített terület. A tagállamok (vagy a régiók) – a nemzeti pénzügyi keretek öt százalékáig – kiegészítő támogatásban részesíthetnék a hátrányos természeti adottságú területeket (amelynek definícióját a vidékfejlesztési szabályok tartalmazzák). Ez azonban csak lehetőség, és nem érinti a vidékfejlesztési rendszer keretében a kedvezőtlen adottságú területekre vonatkozó opciókat. Termőterületeink elnéptelenedésének elkerülése és gazdagságának megőrzése érdekében a Bizottság a tagállamoknak lehetőséget ad a kedvezőtlen természeti adottságú területek termelőinek kiegészítő kompenzációval való fokozott támogatására. Ez a támogatás hozzá fog adódni a vidékfejlesztési politika keretében már igényelhető támogatásokhoz. A jövő agrárpolitikája az egyszerűsítés és komplexitás jegyében ragadható meg a kölcsönös megfeleltetés aspektusából. Egyszerűsítés számszakilag az előírások, előíráscsoportok csökkentésében, illetőleg a bonyolult eljárási rend tisztázásában figyelhető meg. 3. Multifunkcionális mezőgazdaság A kölcsönös megfeleltetés rendszere a fenntartható fejlődés, a fenntartható mezőgazdaság központi gondolatához mint célhoz kapcsolódó eszközrendszerként ragadható meg. Az agrárpolitika fejlődése során kulcstényezőként jelent meg a „köz” által, a társadalom által elfogadott multifunkcionális európai mezőgazdasági modell megalkotása. A modell alapvetően úgy épül fel, hogy képes legyen az élelmiszer outputot fejleszteni és közben társadalmi, környezeti szempontokat preferáljon. A mezőgazdaság, amely szennyez, nem megfelelően járul hozzá a vidékfejlesztéshez, és nem védi a környezetet, annak nincs lehetősége hosszú távú túlélésre és nem képes igazolni értékét.15 A gyakorlatban a hagyományos mezőgazdasági termelés átalakult, amelynek alapvetően három iránya körvonalazható. Az eredeti termeléshez kapcsolódóan a mezőgazdasági vállalkozó „szélesítheti” tevékenységét, pl. új, innovatív termék előállításának elindításával, a tájgazdálkodással vagy a falusi turizmusba való bekapcsolódással, non-food termelési

15

OLAJOS István: A fenntartható fejlődés. In: Olajos (szerk.): Vidékfejlesztési politika és támogatásának joga. Novotni Kiadó, Miskolc, 2008, 20–26. HORVÁTH Gergely: A környezetjog és az agrárjog közeledése, találkozása és metszete a magyar jogrendszerben. Állam- és Jogtudomány 2007. 2, 333– 355.; SZILÁGYI János Ede: Az agrárjog dogmatikájának új alapjai – útban a természeti erőforrások joga felé? Jogtudományi Közlöny, 2007. 3, 112–121. HORVÁTH Zsuzsa: Fenntartható termelés, fenntartható fogyasztás az Európai Unió környezeti politikájában. In: BOBVOS Pál (szerk.): Reformator iuris cooperandi. Szeged, Pólay Elemér Alapítvány, 2009, 247–251.


429

funkció. A tevékenységek „mélyítése” a hatékony, mégis környezetkímélő, fenntartható mezőgazdasági termelés és piaci viszonyainak fejlesztése révén valósul meg, pl. ökológiai gazdálkodás, közvetlen termékértékesítés révén. „Újraalapozási” folyamatok részeként a hagyományos erőforrásokat újra kell gondolni, pl. kiegészítő jövedelemszerzéssel részmunkaidős gazdaságok alakulnak, vagy a termelési alapok változnak pl. a mezőgazdaság energiatermelő funkciójának elindítása révén.16 A multifunkcionális mezőgazdaság egy adott helyszínen nem feltétlenül öleli fel a fent felsorolt összes előnyt, ezek nagymértékben függnek a gazdaságok méretétől, földrajzi fekvésétől (ország, régió), a termelés jellegétől, illetve ezek kölcsönhatásától. Arra viszont törekedni kell, hogy az egy-egy funkciónak (gazdasági, társadalmi, ökológiai) való megfelelés vagy az állapot javítására való törekvés ne rontsa valamely másik funkció helyzetét.17 A fenntartható, multifunkcionális mezőgazdaság komplex rendszere alapvetően a természeti erőforrásokra épül fel és működik. A természeti erőforrások fenntarthatósága szempontjából két aspektus konkurál, közgazdasági értelemben a versenyképesség és a környezettudatosság. Ennek érdekében a természetes környezet egészének és az összefüggések figyelembevételével végeznek minden tevékenységet, ahol a termelési folyamat szem előtt tartja az ésszerű környezet- és tájgazdálkodást, a károkozás-károsodás megelőzését, és csak ezt követően kell foglalkozni a környezet-, táj- és természet-védelemmel. A gazdaság szemszögéből pedig versenyképes és fenntartható ökológiailag és ökonómiailag.18 A multifunkcionális mezőgazdasági modell alapvetően agrárjogi, vidékfejlesztési kategóriaként ragadható meg, azzal a kiegészítéssel természetesen, hogy megjelennek a modellben a környezetjogi, agrárkörnyezetjogi és környezetgazdálkodási elemek is. Ez az öszszefüggés az integrativitás jogintézményével kapcsolható össze, amelynek értelmében az egyes szakpolitikákban megjelennek a környezetvédelmi szempontok is, az ésszerű gazdálkodás az elővigyázatosság, megelőzés és felelősség szintjén. Ennek megfelelően a kölcsönös megfeleltetés kritériumait alapvetően az elővigyázatosság, de még inkább a megelőzés elvéhez szükséges kapcsolnunk. A kölcsönös megfeleltetés rendszerében olyan előírások jelennek meg, amelyek alapvetően ezt a célt szolgálják és ennek az alapelvi tartalomnak az érvényesüléséhez vezetnek. A megelőzéshez kapcsolható környezetjogi eszközök és szabályozási módszertani elemek körében figyelemmel kell lennünk a BAT előírásaira, technológiai előírásokra, határértékekre, mértékrendelkezésekre, kötelező előírásokra, listákra, de adott esetben az engedélyezési rendszerre is. Ezek szorosan kapcsolódnak a kölcsönös megfeleltetés előírásaihoz és alkalmazási területeihez. Az Európai Unió új, multifunkcionális agrármodellje egy gazdaságilag hatékony és környezeti szempontból fenntartható mezőgazdaságot kíván kialakítani, amely képes hozzájárulni a vidéki térségek integrált fejlődéséhez. A multifunkcionális modell, a fenntartható fejlődés, a vidékfejlesztés egymást feltételező fogalmak.

16

http://phd.lib.uni-corvinus.hu/309/2/hollo_marta_thu.pdf 2. oldal, Letöltés: 2012. június 3. http://www.videkfejlesztes.net/oktatas/videkfejlesztesi-tananyag/a-mezogazdasag-es-avidekfejlesztes-kapcsolata/a-multifunkcionalis-mezogazdasag-es-a-videkfejlesztes.html Letöltés: 2012. június 3. 18 Vö. OLAJOS István: A vidékfejlesztési jog kialakulás és története. Novotni Kiadó, Miskolc, 2008, 208–220. 17

430

Csák Csilla

4. A kölcsönös megfeleltetés ára A fenntartható fejlődés érdekében a mezőgazdaság szerepe és megítélése jelentősen megváltozott. A hagyományos termékek és szolgáltatások előállítása, árutermelése mellett előtérbe kerültek az ágazat társadalmi és környezeti funkciói. Napjainkban a mezőgazdaság az alaptevékenysége mellett már több olyan feladatot ellát, amelyek nem tartoznak ugyan a szorosan vett árutermelés körébe, de előállításuk az egész lakosság érdekeit szolgálja. Ezen tevékenységek outputjai a „közjavak,” beleértve a társadalmi, környezeti és természetvédelmi szolgáltatásokat.19 A mezőgazdasági termelés vonatkozásában alapvetően kétféle tevékenységet kell megkülönböztetni. Az egyik csoportba a piacra termelt javak (többnyire alapanyagok) előállítása tartozik, amelynek versenyképesnek kell lennie. A második csoportba a közjavak előállítása, megőrzése, javítása sorolható. Ez utóbbiak a piaci mechanizmuson keresztül nem értékesíthetők eredményesen, bár a társadalom számára fontosak. Ez esetben támogatás illeti meg a termelőket, mert ezt a munkát nem végzi el helyettük más.20 A fenntartható fejlődés és a szennyező fizet, illetőleg a felelősség környezetvédelmi alapelve a modern környezetvédelem súlyozott irányát határozza meg. Hazánkban ennek deklarálása Alaptörvény szintjén került sor, amelyet a környezetvédelmi törvény, illetőleg más kapcsolódó jogszabályok juttatnak közvetlenül érvényre. A természeti erőforrások, különösen a termőföld, az erdők és a vízkészlet, a biológiai sokféleség, különösen a honos növény- és állatfajok, valamint a kulturális értékek a nemzet közös örökségét képezik, amelynek védelme, fenntartása és a jövő nemzedékek számára való megőrzése az állam és mindenki kötelessége.21 Aki a környezetben kárt okoz, köteles azt – törvényben meghatározottak szerint – helyreállítani vagy a helyreállítás költségét viselni.22 A szennyező fizet alapelv értelmezése során az EK Bíróság több ítéletében is foglalkozott, amelyek pozitív és negatív megközelítésben is értelmezték az elv érvényesülését, ugyanakkor a szennyező fizet elvének és a kölcsönös megfeleltetés határterületére és ütközésére is rámutattak. A mezőgazdasági eredetű nitrátszennyezéssel kapcsolatban fordultak előzetes döntéshozatali eljárás23 keretében a brit farmerek a Bírósághoz, amely Standley- és Metson- ügy

19

NAGY Zoltán: Támogatáspolitikai kérdések a környezetvédelem területén. In: SZILÁGYI János Ede (szerk.): Környezetjog II. kötet Tanulmányok a környezetjogi gondolkodás köréből. Novotni Alapítvány, Miskolc, 2010, 73–87., NAGY Zoltán: Környezetvédelemi adók a környezetvédelmi szabályozás rendszerében. In: Szilágyi János Ede (szerk.): Környezetjog II. kötet Tanulmányok a környezetjogi gondolkodás köréből. Novotni Alapítvány, Miskolc, 2010, 87–105., ERDŐS Éva: Az állami támogatások jogi szabályozásának anomáliái. In: Pénzügyi Jogot Oktatók Konferenciáinak előadásai 2006– 2009. Novotni Kiadó, Miskolc, 2010, 132–145. 20 EUROLAN (2003): Strengthening the Multifunctional use of European Land: Coping with Marginalisation, Guideniles for the Study at the National Level, QLK5-CT-2002-02346, Prepaled by the EUROLAN Participants at the meeting 24–27 April 2003 at Skiphelle, Norway, EU-5 Framework Programme. In: http://www.avacongress.net/ava2007/presentations/nkfp2/6.pdf Letöltés: 2012. június 3. 21 Magyarország Alaptörvénye P) cikk 22 Magyarország Alaptörvénye XXI. cikk 23 C-293/97, előzetes döntéshozatali eljárás Standley és Metson és Társaik, valamint a Korona és az Egyesült Királyság mezőgazdasági és környezetvédelmi minisztere elleni ügyben, 1999. április 29. (1999)ECR I-2603


431

néven vált ismertté. Az ügy lényege a nitrát irányelv24 rendelkezéseinek értelmezése. A nitrát irányelv értelmében szükség van olyan mezőgazdasági módszerek alkalmazására, amelyek jótékony környezeti hatásokkal járnak, különösen az elszórt (diffúz) forrásból származó különböző mezőgazdasági anyagok (trágya) túlzott mértékű használatát illetően.25 A nitrátok által okozott vízszennyezés az olyan mezőgazdasági gyakorlatból származik, mint amilyen a túlzott mértékű műtrágya és szerves trágya használata. Az ivóvíz minőségéről szóló irányelvben megfogalmazott követelmény szerint az ivóvíz nitrát tartama nem haladhatja meg az 50 mg/l koncentrátumot. Az irányelv célkitűzése, hogy csökkentse és megelőzze a mezőgazdasági forrásból származó vízszennyezést. Ennek értelmében a tagállamoknak meg kell határozniuk azokat a vizeket és veszélyeztetett területeket, amelyek a vízszennyezéssel érintettek.26 Ezen kijelölt területek (mezőgazdasági területek) esetében a kijelöléssel egyidejűleg akcióprogramokat kell meghatározni a szennyezés csökkentése érdekében. Ezek a korlátozások és előírások jelentős károkat okoznak a gazdálkodóknak a föld értéke és a gazdálkodási bevételek tekintetében. A gazdálkodók álláspontja értelmében csak és kizárólag a mezőgazdasági eredetű kibocsátás esetén alkalmazhatók velük szemben az intézkedések. Ebben a tekintetben a Bíróság egyértelműen arra az álláspontra helyezkedett, hogy a kijelölési kötelezettség akkor terheli a tagállamot, ha a mezőgazdasági forrásból származó nitrogén összetevők kibocsátása, a tagállam megítélése alapján „jelentősen hozzájárul” a nitrátok összesített tartalmának kialakulásához. Ez az értelmezés újabb kérdéskört generált, mégpedig ez esetben nem sérül-e a szennyező fizet elve, az arányosság elve stb., hiszen az esetlegesen más forrásból származó kibocsátások miatt fennálló kötelezettségek is a gazdálkodókat terhelik. A Bíróság értelmezése alapján nem célja az irányelvnek ezen elvek megsértése, amelynek garanciális elemei megtalálhatók az irányelv rendelkezései között. Az akcióprogramoknak, monitoringprogramoknak, helyes gazdálkodási gyakorlatról szóló kódexnek az irányelv alapján figyelembe kell venni a tudományos és műszaki adatokat, a helyi, területi, regionális sajátosságokat, eltéréseket, amelyek alapján feltárhatók és kimutathatók a szennyező források. A helytállási kötelezettségnek ezzel kell arányosnak és adekvátnak lennie. A szennyező fizet elve a környezethasználat során minden olyan tevékenységhez köthető, amely akár jogszerű környezethasználatot eredményez, illetőleg olyan tevékenységekhez is, amelyek jogellenes, egyszerű szóhasználattal élve szennyező tevékenységet foglalnak magukba. A helytállás tehát komplex magatartás sorozatot foglal magába, amely alapján a környezethasználó köteles eljárni, és amelybe beletartoznak az jogszabályi előírásoknak történő megfelelések az elővigyázatosságtól a kártérítésig terjedő teljes vertikumban. Ezek alapvetően – de nem minden esetben – pénzügyi teljesítést igénylő tevékenységek. Ezek a pénzügyi teljesítések vagy közvetlenül kifelé jelennek meg fizetési kötelezettség-

24

1991. december 12-i 91/676 EGK tanácsi irányelv. A vizek mezőgazdasági forrásból származó nitrátok által okozott szennyezések elleni védelemről szóló irányelv. 25 2000-ben az Egyesült Királyságban a nitrogénműtrágya felhasználás ötszöröse volt az Egyesült Államokban történő felhasználásnak. A magas nitrát koncentráció káros hatású mind az ivóvíz minősége, mind a vízi környezet tekintetében. Ez utóbbi esetben az eutrifizáció veszélye áll fenn, amelynek értelmében a tápanyagok feldúsulása algavirágzáshoz vezethet. Ezek káros hatással vannak a víz rekreációs folyamataira és az oxigén szintje a vízi élővilág által megkívánt szint alá csökken. Ld. Michael CARDWELL: The Polluter Pays Principle in European Community Law and its impact on United Kingdom Farmers, http//heinonline. org 59 Okla.L.Rev.89 2006. 89-113.p. Letöltés 2012. január 26. 26 BÁNDI Gyula (szerk.): Az Európai Unió környezetvédelmi szabályozása. KJK Kerszöv, Budapest, 2004. 473.

432

Csák Csilla

ként, harmadik személyek vonatkozásában, általában a hatóságok irányába vagy közvetett módon jelennek meg, a környezethasználó tevékenységi körében, meghatározott feltételrendszerek kiépítéséhez kapcsolódóan. A pénzügyi teljesítés mértékéhez kapcsolódóan a szennyező fizet elvének meghatározásakor különböző irányzatok alakultak ki. Ennek megfelelően megkülönböztethető a szűk értelemben használt és a tág értelemben használt fogalom. A szennyező fizet elvének szűkebb értelmezése az, amikor azon költségeket foglalja magába, amelyek a szennyezés megelőzéséhez és ellenőrzéséhez kapcsolódnak. A szennyező fizet elvének tág értelemben használt megközelítése, amikor a megelőzés és ellenőrzés költségein túl idetartoznak a különböző környezethasználat után fizetendő díjak, adók, a szennyezés felszámolásának, tisztításának költségei, valamint a kártérítések. Az Irányelv27 kimondja: „A környezeti károk megelőzését és felszámolását a „szennyező fizet” elvének alkalmazásával kell végrehajtani a Szerződésben leírt módon, a fenntartható fejlődés elvével összhangban. Következésképpen ezen irányelv alapelve az legyen, hogy az a gazdasági szereplő, akinek tevékenysége a környezeti kárt, illetve az ilyen jellegű közvetlen kárveszélyt okozta, pénzügyi felelősséggel tartozik a gazdasági szereplők arra való ösztönzése céljából, hogy olyan intézkedéseket fogadjanak el és olyan eljárásokat dolgozzanak ki, amelyek minimálisra csökkentik a környezeti károk kockázatát a rájuk háruló pénzügyi felelősség csökkentése érdekében.”28 A tagállamok által előírt és alkalmazott költségek mértéke eltérő, amelynek alapján adott esetben egyes tagállamok környezethasználói versenyelőnybe, míg mások versenyhátrányba kerülnek az externalizált, illetőleg internalizált költségviselési rendelkezésekre tekintettel. A kölcsönös megfeleltetés rendszerébe emelt előírások olyan előírások, amelyeket a környezethasználat során fegyelembe kell venni. Ez önmagában és általában megteremti a szennyező fizet elvének alkalmazását, a költségviselés stb. érvényesítését. Ha az agrártámogatások feltételéül szabott környezetközpontú szabályok betartása kerül számonkérésre, akkor ezek olyan előírások, amelyeket az uniós jogszabályok, jórészt irányelvek rögzítenek és implementáció révén a tagállami szabályrendszer részét képezi. Ezt támasztja alá az a tény is, hogy ezen előírások jó részét a kölcsönös megfeleltetés bevezetését megelőző szabályozási alap teremti meg. Ezáltal felmerül a kérdés, hogy akkor részben a szennyező fizet elve alapján keletkező pénzügyi kompenzálást jelent-e a támogatási összeg. A nemleges válasz további kérdéseket generál, többek között azt, hogy miért nincs magasabb zsinórmérték meghatározva a támogatás feltételéül szabott kritériumoknak az átlagos és kötelezően alkalmazandó előírásokon felül? Amennyiben ellenkező válaszra jutunk, akkor versenyjogi kérdések merülhetnek fel a tagállamok között, illetőleg harmadik országok irányába.

27

Az Európai Parlament és a Tanács 2004. április 21-i 2004/35/EK irányelve a környezeti károk megelőzése és felszámolás tekintetében a környezeti felelősségről. 28 Az Európai Parlament és a Tanács 2004/35/EK irányelve (2004. április 21.) a környezeti károk megelőzése és helyreállítása tekintetében a környezeti felelősségről, preambulum (2) bekezdés.


433

5. Zárógondolatok A KAP-reformfolyamatok tükrében megállapítható, hogy a környezettudatos gazdálkodás, a környezetvédelmi szempontok előtérbe kerülése tényként kezelhető. Ezt egyebek mellett az uniós szabályozásra is tekintettel, hazai szabályozási környezetünk is megerősíti, sőt mi több, a termőföld törvény koncepcionális tervezete kifejezetten kiemeli és preferálja. Nem szabad azonban figyelmen kívül hagynunk azt a körülményt, amely a kölcsönös megfeleltetés kérdéskörének bevezetését determinálta gazdaságpolitikai oldalról is. Ezt a tényt és körülményt nem más, mint az agrártámogatások WTO keretén belül felmerült csökkentésének a kérdése, a versenyhátrányok és előnyök tükrében. Az agrártámogatások „életbetartásának” érdekében került sor a zöld dobozos kategorizálására, azaz a környezetvédelmi szempontok és intézkedések érvényesítésének szükségességére, ami ebben a nexusban eszköznek tekinthető. Másik aspektus szerint a kölcsönös megfeleltetés intézkedései szintén eszközként jelennek meg fenntartható fejlődés, környezetvédelem, fenntartható mezőgazdaság, agrár-környezetvédelem tekintetében.29

29

RAISZ Anikó–SZILÁGYI János Ede: Development of agricultural law and related fields (environmental law, water law, social law, tax law) in the EU, in countries and in the WTO. Journal of Agricultural and Environmental Law 2012/12, 116–117.

CROSS COMPLIANCE, AVAGY KÖRNYEZETVÉDELEM A TÁMOGATÁS FELTÉTELEKÉNT CSÁK CSILLA

Recommend Documents