“Country of origin information” en geloofwaardigheid
The Unknown As we know There are known knowns. There are things we know we know. We also know There are known unknowns. That is to say We know there are some things We do not know. But there are also unknown unknowns, The ones we don’t know We don’t know1.
Inleiding Asielzoekers die niet of onvolledig gedocumenteerd zijn, en van wie dus niet met zekerheid hun identiteit en nationale of lokale afkomst vastgesteld kan worden, krijgen vaak te maken met een indringende ondervraging door het Commissariaat-generaal over omstandigheden in hun land of streek van herkomst. Bij voldoende beantwoording wordt dan de gestelde nationale of lokale afkomst aanvaard; bij onvoldoende beantwoording blijft de twijfel aan de identiteit bestaan, daarmee wordt de aanvrager ongeloofwaardig, en wordt de aanvraag afgewezen.
Deze methode van onderzoek gebruikt wat heet “country of origin information”, maar dan wel op een wat andere manier dan men doorgaans gewend is. Gewoonlijk gebruiken we informatie over herkomstlanden om na te gaan of dat wat de asielzoeker ons vertelt overeenstemt met wat we weten over het land van herkomst, om zo te bepalen of de asielzoeker geloofwaardig is.
We leggen het verhaal van de asielzoeker, de “free
narrative”, naast feiten die bekend zijn uit “country of origin information”, zoals VN rapporten, en/of rapporten van niet-gouvernementele organisaties over de mensenrechten in het land van oorsprong. We werken hier met “known knowns”.
1
Toegeschreven aan Donald Rumsfeld, voormalig Minister van Defensie van de Verenigde Staten.
1
Als we echter vragen gaan stellen aan de asielzoeker over het beweerde land van herkomst, dan werken we met “unknowns”.
Hoe kunnen we immers weten of de
asielzoeker weet wat wij weten en waar we vragen over stellen, en dus of we (juiste) antwoorden kunnen verwachten? Dat kunnen we niet. Daarom zien we ook in veel beslissingen uitdrukkingen als “wat hij/zij redelijkerwijs had moeten weten”.
Vragen Dit werpt twee gerelateerde vragen op. De eerste vraag is juridisch van aard, en betreft in hoeverre uit onbekende grootheden (de antwoorden op vragen waarvan wij niet weten of de asielzoeker die antwoorden zal kunnen geven) positieve aannames kunnen volgen. De tweede is meer psychologisch van aard, en betreft wat wij redelijkerwijze van de kennis van een ander mogen verwachten.
Wat betreft de bovengestelde juridische vraag, geldt in het burgerlijk recht dat uit onbekende of onzekere feiten geen vermoedens vastgesteld kunnen worden.2 Nu is vluchtelingenrecht geen burgerlijk recht: asielzoekers hoeven niets te bewijzen, maar enkel aannemelijk te maken3. In dat aannemelijk maken zullen vermoedens een grote(re) rol kunnen spelen. Als iemand alle hem/haar gestelde vragen over zijn/haar beweerde land van oorsprong kan beantwoorden, dan is het daarmee aannemelijk dat hij/zij daar vandaan komt. Maar is het omgekeerde ook waar? Als iemand de gestelde vragen niet kan beantwoorden, is het dan ook aannemelijk dat hij/zij niet uit dat land van oorsprong komt? De in het burgerlijk recht geformuleerde grondregel blijft hier mijns inziens dan wellicht niet zijn geldigheid, maar toch wel zijn waarde behouden. Mijns inziens is voorzichtigheid geboden bij het verbinden van conclusies aan onbeantwoorde (of fout beantwoorde, of onvolledig beantwoorde) vragen.
Dat leidt ons tot de meer psychologische kant van de zaak. 2
Zie bv. Cass. 22 januari 2009, AR C060427F: « l'arrêt, qui déduit cette conséquence d'un fait qu'il considère comme « n'étant pas exclu », et donc incertain, déduit ainsi le fait recherché d'un fait incertain et méconnaît, partant, la règle que la preuve par présomption ne peut se fonder que sur des faits certains (violation des articles 1349 et 1353 du Code civil). » 3 Zie bv. UNHCR: Guide des procédures et critères à appliquer pour déterminer le statut de réfugié, 1992, paras 195-197.
2
De soort vragen die door het Commissariaat-generaal gesteld worden zijn van velerlei aard. Er zijn algemene vragen over in omloop zijnde munten en bankbiljetten, specifieke gerechten, vlag en volkslied. Vragen omtrent topografische kennis zijn een veelgebruikte methode.
Vragen over politieke ontwikkelingen, of specifieke gebeurtenissen in de
plaats van herkomst worden ook regelmatig gebruikt.
Vragen die direct met de eigen leefwereld van de asielzoeker te maken hebben zijn natuurlijk het makkelijkst te beantwoorden, zoals vragen naar specifieke gerechten, in omloop zijnde munten, “landmarks” in de stad van herkomst, zoals (grote) kerken, moskeeën of rivieren die door een stad stromen, en de bruggen over die rivier. Vragen naar bijvoorbeeld dorpen/steden in de omgeving zijn alweer van andere aard: die veronderstellen hetzij mobiliteit van de asielzoeker, hetzij scholing. Zou bij het stellen van omgevingsvragen niet in aanmerking genomen moeten worden dat sommige mensen niet mobiel zijn, en/of niet naar school zijn geweest? Ik denk hier bijvoorbeeld aan ongeletterde Afghaanse vrouwen, die vrijwel nooit hun eigen huizen verlaten.4
In directe samenhang: wat zijn goede antwoorden? Hoeveel dorpen moet de asielzoeker kunnen noemen om zijn of haar herkomst te kunnen aantonen?
Bij sommige soorten vragen lijkt geen rekening gehouden te worden met persoonlijke voorkeuren van asielzoekers. In de bovenvermelde zaak van de Afghaanse asielzoekster werd zij ook gevraagd diverse radiozenders in haar land te noemen. Behoort dat tot te verwachten algemene kennis? Dat lijkt me twijfelachtig. De vraag veronderstelt al dat de asielzoekster een radio had en op een plaats woonde waar meerdere stations ontvangen konden worden. Was dat het geval? Bovendien, mensen hebben zo hun voorkeuren. Wellicht luisterde de asielzoekster in kwestie uitsluitend naar een bepaald station, bijv. dat wat haar favoriete muziek uitzond, en bleef ze onbekend met alle andere radiostations.
4
Voorbeeld ontleend aan RvV 18 september 2008, nr. 16056.
3
In nogal wat asielbeslissingen waarin over de herkomst van een asielzoeker wordt getwijfeld, wordt opgemerkt dat de persoon een gebrekkige kennis bezit over algemene of recente (politieke) ontwikkelingen in zijn gestelde land van herkomst. Zou het niet zo kunnen zijn dat sommige mensen geen interesse hebben in politiek? En zou dat niet in sterke(re) mate het geval zijn in landen met conflicten? Wordt daar de politiek niet vaak als iets gezien dat alleen maar ellende brengt? Sluit men zich daar dan niet voor af? Als de opkomstcijfers van de recente (juni 2009) verkiezingen voor het Europese Parlement een indicatie zijn, dan is het ook in Europa droevig gesteld met de politieke interesse, en dus waarschijnlijk ook kennis daaromtrent.5
Zou er bij vragen naar (recente) politieke
ontwikkelingen ook niet eerst geïnformeerd moeten worden of de asielzoeker toegang had tot informatiebronnen? Misschien was hij/zij te arm om dagelijks een krant aan te schaffen? Is het ook niet zo dat veel mensen functioneren volgens het beginsel “als ik iets niet nodig heb, dan hoef ik er ook niets van te weten”?
Recentelijk zien we ook beslissingen waarin naar namen van –vermeend– bekende personen in de streek van oorsprong gevraagd wordt, en waar, als men die namen niet kent, dat als afbreuk aan de geloofwaardigheid opgevat wordt. Nu vind ik het nog gaan dat naar de namen van politieke ambtsdragers of politici gevraagd wordt. Immers, die namen zullen regelmatig in de media te vinden zijn, maar om te vragen naar de namen van “administratieve hoofden”6 lijkt mij toch te ver gaan. Hoe komen burgers in contact met administratieve diensten?
In de meeste gevallen zal dat toch gaan via een
loketbeamte. Ik kan mij moeilijk voorstellen dat men direct in contact komt met het hoofd van zo’n dienst. Zouden we dan toch zijn of haar naam moeten kennen? Zelfs de loketbeamte zal in de meeste gevallen anoniem blijven, tenzij hij/zij een naambordje draagt.
Professionele kennisgebruikers Het komt mij voor dat er soms een discrepantie bestaat tussen de verwachtingen van de dossierbehandelaar
5 6
bij
het
CGVS
(of
de
rechter
bij
http://www.europarl.europa.eu/parliament/archive/elections2009/nl/turnout_nl.html RvV 7 mei 2009, nr. 27033.
4
de
Raad
voor
Vreemdelingenbetwistingen) over wat asielzoekers (redelijkerwijs) zouden moeten weten, en wat ze daadwerkelijk weten. Een kwestie van “unknown unknowns”.
Hoe komt dat? Ik denk dat we allemaal proberen ons werk goed te doen: namelijk die mensen te (h)erkennen die echt behoefte hebben aan internationale bescherming. Daartoe dienen allen die zich professioneel met vluchtelingen en het vluchtelingenrecht bezig houden, te weten wat er in de landen van herkomst van asielzoekers aan de hand is. Dus lezen we alles wat we over die landen te weten kunnen komen. We zijn ons steeds meer aan het professionaliseren als informatiezoekers, -vinders, en –verwerkers. We hebben uitstekende documentatiediensten, we hebben toegang tot het internet, met z’n zoekdiensten als Google, en z’n Wikipedias. We kunnen zelfs terugvinden wie het administratiehoofd was in een Tsjetsjeens dorp in een bepaalde periode.
Maar dat betekent niet dat wat WIJ allemaal (kunnen) weten, ZIJ ook (redelijkerwijs) zouden moeten of kunnen weten. Omdat we hier met een echte “unknown unknown” te maken hebben, valt er uit een onwetendheid mijns inziens niet altijd een harde conclusie te trekken.
Met al onze mogelijkheden om alles over herkomstlanden te weten te komen, denk ik dat we, als we die kennis gaan gebruiken niet om het verhaal van de asielzoeker te checken en na te gaan of het kan kloppen, maar om te kijken of zijn/haar kennis aan ONZE verwachtingen voldoet, we ons ook rekenschap moeten blijven geven van WAT we vragen aan WIE, en WAAROM we dat vragen.
Wetgeving, Geschriften, Rechtspraak Het belang van “country of origin information” is erkend in bijv. de EU Kwalificatierichtlijn.
Art. 4(3)(a) bepaalt dat de beoordeling van een asielverzoek
rekening houdt met “alle relevante feiten in verband met het land van herkomst op het tijdstip waarop een beslissing inzake het verzoek wordt genomen (…)”
5
Recente literatuur over “country of origin information”7 concentreert zich vooral op de vraag aan welke eisen goede “country of origin information” moet voldoen om in asielprocedures gebruikt te kunnen worden. De vraag hoe die informatie gebruikt dient te worden komt niet echt aan de orde; het standaardmodel blijft vooralsnog dat verklaringen of bewijs afkomstig van de asielzoeker vergeleken wordt met hetgeen bekend is door/uit “country of origin information”.
Van publiek gemaakte instructies m.b.t. het gebruik van country of origin information en/of beoordeling van geloofwaardigheid (UK8, Nld9, Canada10) besteedt alleen het Canadese document aandacht aan de situatie waarin de geloofwaardigheid van een asielzoeker wordt getoetst door middel van toetsing aan informatie over het land van herkomst. Deze tekst bevat bovendien verwijzingen naar rechtspraak van het Canadese Federal Court, en een viertal van de daar gevonden uitspraken zijn mijns inziens zeer relevant voor de praktijk van bevragingen over het land van herkomst in het algemeen, en dus ook voor de Belgische praktijk.
De Belgische rechtspraak over dit onderwerp is, voor zover ik dat kan overzien, beperkt. Er zijn enkele arresten waarin de Raad voor de Vreemdelingenbetwistingen vaststelt dat het Commissariaat-generaal onvoldoende rekening heeft gehouden met het persoonlijk
7 Bv.: - IARLJ: Judicial Criteria for Assessing Country of Origin Information: A Checklist. Paper for the 7th Biennial IARLJ World Conference, Mexico City, 6-9 November 2006. Published in: International Journal of Refugee Law, Vol. 21 no. 1, April 2009. - UNHCR: Country of Origin Information: towards enhanced international cooperation. February 2004. http://www.unhcr.org/refworld/docid/403b2522a.html - ACCORD: Researching Country of Origin Information, A Training Manual. http://www.coitraining.net/content/doc/en-COI%20Manual%20Part%20I%20plus%20Annex%2020060426.pdf - Hungarian Helsinki Committee: Country Information in Asylum Procedures – Quality as a legal Requirement in the EU. 2007. - EU: Common EU Guidelines for Processing Country of Origin Information, April 2008. http://www.unhcr.org/refworld/pdfid/48493f7f2.pdf 8 UKBA: Asylum Instruction on Assessing Credibility in Asylum and Human Rights Claims. December 2008. http://www.ukba.homeoffice.gov.uk/sitecontent/documents/policyandlaw/asylumpolicyinstructions/ 9 IND, Beoordeling geloofwaardigheid in asielzaken. WI 2005 330, november 2005. http://www.ind.nl/NL/inbedrijf/overdeind/werkinstructies/ 10 Immigration and Refugee Board, Refugee Protection Division: Assessment of Credibility in Claims for Refugee Protection, 31 January 2004. http://www.irbcisr.gc.ca/eng/brdcom/references/legjur/Pages/index.aspx
6
profiel van de asielzoeker bij de beoordeling van de geloofwaardigheid, en vervolgens vaststelde dat de asielzoeker wel geloofwaardig was.11
De Canadese rechtspraak is wat expliciter in de beoordeling wat wel en niet kan bij bevragingen van asielzoekers.12
In Ullah v. Canada, 22 november 2000, werd een asielzoeker van Pakistaanse nationaliteit en behorend tot de Shia moslims, onder andere bevraagd over zijn religie. De instantie in eerste aanleg, de Immigration and refugee Board, concludeerde dat de verzoeker niet geloofwaardig was: “6. According to the transcript of the hearing conducted before the Board, the main issues to be considered were the credibility of the Applicant, details of his knowledge of his religion and religious practice (....).” “9. (…) The Board concluded that the Applicant demonstrated insufficient knowledge of his religion to demonstrate that this status as a Shia Muslim supports a well-founded fear of persecution (…).” De voorzitter van de Board had laten noteren in de documenten van het gehoor dat hij een speciale deskundigheid bezat met betrekking tot de Shia-moslim godsdienst. In beroep vernietigde het Federal Court deze eerste aanleg beslissing. Het Hof overwoog onder meer: “In the present case, it appears that the Board applied too high a standard to the Plaintiff’s knowledge of his religion (...). I have the impression that the Board erroneously expected the answers of the Applicant to questions about his religion to be equivalent to the Board’s own knowledge of that religion.”
In Xiao Ling Yu v. Canada, 23 oktober 2002, betrof het een Chinese asielzoeker die door de instantie van eerste aanleg, de Board (CRDD), bevraagd was over zijn kennis over de Falun Gong gemeenschap, waarbij de Board die kennis onvoldoende vond, en derhalve de asielzoeker als ongeloofwaardig had beoordeeld. Het Federal Court merkte op: “4. In my opinion, before the conclusion can be reached that the Applicant did not meet the standard of knowledge set by the CRDD, the CRDD must specifically state the content of the standard expected. That is, either from the CRDD’s own knowledge
11 12
Bv. RvV 26 februari 2008, no. 7861; RvV 26 juni 2008, no. 13157. De genoemde uitspraken zijn te vinden op: http://decisions.fct-cf.gc.ca/en/
7
acquired off the record, or from the evidence on the record itself, the content of the Falun Gong belief system must be precisely established in order that the Applicant’s statements about it can be properly judged.”
De beslissing in Syed Fayyaz Ahmed Shah v. Canada, 7 februari 2003, betrof een Pakistaan afkomstig uit Kashmir, en actief in de United Kashmiri Peoples National Party. De instantie van eerste aanleg, de CRDD, had hem niet geloofwaardig bevonden: “4. (...) the CRDD described the Applicant’s evidence as ‘vague’, ‘evasive’ and given with ‘reticence’; his knowledge of Pakistan and Kashmir current affairs as ‘weak’; some of his answers to be ‘odd and perplexing’; and some of his evidence as ‘inherently suspect’.” Het hof kan met dit soort beoordelingen niet akkoord gaan: “In my opinion, the problem with reaching these conclusions is that nowhere in the decision does the CRDD state the evidentiary baseline against which the Applicant and his evidence is compared; assumptions, which might very well be erroneous, cannot support the factual findings made.”
In de zaak Metin Yilmaz v. Canada, 7 november 2003, had de instantie van eerste aanleg, de IRB, de asielzoeker op grond van ongeloofwaardigheid afgewezen: “3. (...) The preceding testimony by the claimant was not considered credible, as his lack of knowledge of well-known political facts seemed to the tribunal to be inconsistent with the allegation of membership in the pro-Kurdish Hadep party”.
Het hof overwoog
hieromtrent: “5. In particular, I consider that the IRB erred in concluding that the plaintiff’s testimony lacked credibility because of his ignorance of certain facts relating to the Hadep party. In comparing the plaintiff with an informed person in a free world, the tribunal did not take his particular social situation into account, but imposed on him North American measures of comparison.” Ook een recente Ierse zaak, J.G.M. v. RAC and Minister of Justice13, 29 juli 2009, vermag enig licht te werpen op het gebruik van country of origin information in samenhang met de bevraging van asielzoekers. Deze zaak betrof een Zimbabweaanse 13
http://www.unhcr.org/refworld/docid/4ab0a7152.html
8
asielzoeker, wiens vader uit Mozambique afkomstig was. Aan de orde was de vraag of asielzoeker een aanspraak had op de Mozambikaanse nationaliteit, en of hij daarom verwezen kon worden naar Mozambique als land dat bescherming kon bieden. De Ierse instantie van eerste aanleg, ORAC (Office of the Refugee Applications Commissioner), had gebruik makend van country of origin information geconcludeerd dat zulks inderdaad het geval was.
Het Ierse High Court vernietigde deze beslissing echter, omdat de
asielzoeker geen gelegenheid was gegeven commentaar te geven op de gebruikte country of origin information. “43. The issue which is the cause of some concern to this Court is (…) the failure of the ORAC officer to engage with the applicant on the question of his ability to “acquire” nationality of Mozambique. (…) 46. This Court is of the view that if the ORAC officer had taken the view that the acquisition of Mozambique nationality derived from his father’s origins would or could debar the applicant from protection, then it was incumbent on the ORAC officer to tease out the issue a little further if only to establish the correctness of this view. (…) Complete reliance was instead placed instead (sic) on a document compiled in 2000 / 2001, containing its own caveats. This it seems to me is a serious deficiency in the investigative process.”
Conclusies Ik denk dat de bovenvermelde rechtspraak heel aardig de moeilijkheden in beeld brengt van het werken met country of origin informatie bij het trachten vast te stellen van de identiteit van een asielzoeker.
Ten eerste is daar de kwestie van de expertise, zoals geillustreerd door Ullah v. Canada. Beslissers in vluchtelingenzaken zijn vaak dermate expert geworden in de door hen behandelde landen van oorsprong, dat ze eenvoudig teveel kennis verwachten van hun cliënten.
Ten tweede is er de kwestie van de standaard waaraan de gevraagde kennis gemeten wordt. Die standaard, die thans vaak ongeformuleerd blijft, zou eigenlijk van te voren moeten vaststaan, en ook rekening moeten houden met de specifieke omstandigheden van de asielzoeker, zoals bijvoorbeeld leeftijd, geslacht, en de mate van scholing. 9
Ten derde dienen de bronnen van de door de beslisser gebruikte informatie kenbaar te zijn voor de asielzoeker, al was het maar om de juistheid van die bronnen te kunnen vaststellen en desgewenst aan te vechten.
Tenslotte dreigt er het gevaar, zoals geillustreerd in de Ierse zaak J.M.G. van wat ik maar noem “over-reliance” op de gevonden country of origin information, en het buiten beschouwing laten van hetgeen door de asielzoeker naar voren is gebracht.
Tot slot is het, denk ik, tijdens het hele onderzoeksproces ook van belang te blijven denken aan de civielrechtelijke regel dat op onzekere feiten geen harde vermoedens gebouwd kunnen worden. Gert Westerveen14 UNHCR Brussel September 2009
14
Met dank aan de medewerkers van het BCHV voor hun suggesties, opmerkingen, etc.
10
